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한국의 댐 정책 평가와 제안

2016. 3. 17.

염형철(환경운동연합 사무총장)



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발표 순서

1. 한국의 댐 역사

2. 한국의 댐 정책 평가

3. 한국 댐 정책의 새로운 방향



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1. 한국의 댐 역사



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국토교통부, 2012,댐건설장기종합계획 47-8쪽

1-1) 댐 건설의 역사

1960년 이전(댐건설 개화기) : 소규모 단일목적댐 개발

식량생산을 위한 농업용저수지(1926년 불갑제, 1944년 탑정제) 와 산업화를 위한 수력발전댐(1944년 화천댐, 1957년 괴산댐) 건설

1960년대(댐건설 전진기) : 종합적 수자원 개발 위한 초기 다목적댐 개발

‘경제개발 5개년 계획(1962년)’과 병행해 ‘수자원개발 10개년 계획 수립(1965)’, ’특정다목적댐법 제정(1966), ‘한국수자원개발공사 창립(1967)’. 섬진강댐(1965), 남강댐(1970), 소양강댐(1973) 등 다목적댐 건설

1970~1980년대(댐건설 전성기) : 본격적인 대규모 다목적댐 개발

인구증가와 산업화에 대응해 다목적댐 건설 및 ‘환경영향평가제도(1981)’ 도입. 안동댐(1977), 대청댐(1981), 충주댐(1986), 합천댐(1989), 임하댐(1993) 건설

1990년대(댐건설 정착기) : 환경을 고려한 중규모 다목적댐 개발

댐주변지역 지원사업 시행 및 수몰 이주민 이주정착금 지원 등을 위해 특정다목적댐법개정(1993), 부안댐(1996), 횡성댐(2002), 밀양댐(2002) 등 건설

2000년대 이후(소규모댐 추진): 환경을 고려한 댐 개발과 홍수조절용댐 추진

댐 건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(1999)제정, 주변정비사업비 확대(300~500억원수준). 군위댐(2012), 부항댐(2014), 영주댐(2014), 군남댐(2013), 한탄강댐(2014) 등



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국토부, 2013. 4., 정부의 댐정책 방향

1-2) 참조 – 국토부 발표 자료

??



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1-4) 참조 – 국토부 발표 자료

국토부, 2013. 4., 정부의 댐정책 방향

꼭 댐으로 대책을???



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1-5) 참조 – 건설사의 자료

유신, 2012, 국내의 수자원 이용환경 변화에따른 새로운 댐 건설 패러다임 제시

2000년대의 시기구분은1980년대 특징의 동어반복에 불과하므로, 80년대 이후 정책변화가 없었다고 판단 할 수 있음.



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1-6) 참조 – 하천 정책의 역사

국토정책연구원, 2013.9., 국토정책 브리프 하천관리 패러다임 변화를 고려한 하천정책 발전방향

환경에 대한 고려가 90년대 시작됐다가, 2007년 이후 다시 돌아 갔다는 의미



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1-7) 참조 – 한국 하천 정책의 발전단계

1단계(1910-1939)치수 위주 하천 관리, 하천 조사, 관계 저수지 건설

2단계(1940-1965) 이수 용도 중시, 공업 용수 개발, 지역 차원의 개발

3단계(1966-1979) / 개발 중심 물 관리 체계 구축본격적 하천관리, 산업화 도시화 기반 시설 마련, 5개 하천개수 사업, 다목적댐 건설 추진

4단계(1980-1990) / 대규모 개발 사업 추진한강종합개발, 광역 상수도 건설, 환경개념 도입

5단계(1990년 이후) / 지속가능한 물 정책 개념 도입지속가능한 수자원개발, 하천통합관리 개념 도입

이재응교수, 2014.3., 통합물관리 정책의 방향

5단계 ?



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국토교통부, 2012,댐건설장기종합계획 38쪽

2-1) 댐 건설 후보지(안)



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2-2) 지역 건의 소규모댐 후보지(안)

국가의 필요가아니라지자체 요청으로공사비의 80%를지원하는 댐 정책!



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2-3) 기타 댐 관련 사업들

국토해양부, 2012, 국토해양분야 발전경험 모듈화 – 한국의 수자원 개발 정책

치수능력 증대 사업, 보조댐 설치(방사보, 하상보호공), 홍수조절댐 추진, 도수관거 설치(보령댐 등) 등으로 명맥을 유지하고 있는댐정책



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3-1) 정부 물 예산 중 댐 예산의 비중


댐 건설은물 예산의4% 미만 !!

* 수자원 사업은 수동의 매출액, 투자액에서도 20% 수준에 불과



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3-2) 댐 건설 예산의 집행 현황


댐건설 예산의 대부분은 국가가 부담하고,이후 수공은 관리이익을 양도받는 특혜 구조



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4) 댐 반대 운동

동강댐 반대운동(1994-2000)

인간이 아니라 다른 생명과 자연 경관을 주제로 한 최초의 환경운동. 정부는2011년의 물 부족과 홍수 대비를 위해 필요하다고 주장했으나, 2000년 6월 5일 대통령이 백지화 선언. 물 수요 관리에 대한 사회의 인식 확대 계기가 됨.

12개 댐 반대운동(2002-2004) 및 한탄강댐 반대운동

2002년 여름 가뭄을 틈타 정부는 수자원장기종합계획을 발표했고, 물부족 대비를 위해 전국 12개 댐 계획 추진. 전국적인 댐반대국민행동이 발족하고, 다수의댐계획에서 부실함이 드러나 대부분 중단됨(밤성골댐 유역면적 계산 착오 등).

한탄강댐은 12개 댐 중 하나로 90년대 후반 빈발한 임진강유역 홍수 대책으로나온 최초의 홍수전용댐. 주민과 환경단체 등의 반발 속에서 규모 축소 등의 중재되었으나 결국 거의 원안대로 건설됨. 현재는 다목적 이용 주장이 제안됨.

한반도대운하 및 4대강 반대운동(2006-2014)

이명박대통령의 공약사업인 한반도대운하가 국민적 저항으로 무산되자, 정부는 22조 규모의 토목사업인 4대강 사업 추진. 국가재정법, 환경영향평가법, 문화재법 위반 논란이 있었고, 환경단체들 중심으로 거센 반대 운동 진해됨

영양댐, 지리산댐, 소규모댐 계획 반대운동

4대강 사업 이후에도 지속적으로 추진되는 댐 계획들에 대해 지역주민들이 중심이 되어 환경단체 등과 연대해서 활동 중



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5) 댐 역사에 대한 평가

- 한국의 댐건설은 1960년대 시작돼 70-80년대 절정을 이루었으며, 90년대 들어 건설 적지의 부족과 댐 반대 운동의활성화 등으로 축소돼 중소규모 댐과 홍수전용댐 중심으로추진되고 있음. 90년대 이후 댐정책의 특별한 변화는 없으며, 4대강 사업 등으로 다시 퇴행하는 형편임.

- 현재 2012 댐장기 기본계획에 의하면, 4개의 다목적댐과 2개의 홍수조절댐이 추진 중이며, 지자체가 건의한 8개의 댐에 대해 검토하고 있음. 또한 치수증대사업, 보조댐 건설, 도수관로 설치 등 관련 사업으로 규모를 유지하고 있음

- 댐 건설은 정부 물 예산에서 차지하는 비율이 4%에 불과함에도 물 정책의 상징처럼 취급되고 있으며, 건설비 100% 국고 지원 등의 특혜 속에서 지속적으로 건설되고 있음

- 90년대 형성된 댐반대 운동은 2000년대 들어 물정책 전반에 대한 비판으로 성장하고, 최근에는 지역 주민 중심으로댐반대 운동이 전개되고 있음



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국토교통부, 2011,수자원장기종합계획 26쪽

6) 참고. 댐 정책의 성과. 댐 저수용량 증가 사례



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2. 한국 댐 정책의 평가



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1-1) 신뢰할 수 없는 근거(수장기의 수요-공급 예측 사례)

2011 수장기 28쪽(슬라이드 17쪽)에 따르면, 1990년 이후 댐에 의한 용수공급 능력은 약 30억톤 증가했으나, 위 표에서 공급가능량은 전혀 증가하지 않았고, 같은 기간 동안 용수 수요는 약 30억톤이나 줄어듬.

구 분1991~2011

(1991.5)1996~2011(1996.12)

2001~2020(2001.7)

2005~2020(2006.7)

2011~2020(2011.7)

수요량

생활용수 8,199 8,706 8,644 8,103 7,704

공업용수 3,663 4,544 4,031 3,178 2,372

농업용수 17,770 15,150 15,955 15,849 15,609

유지용수 7,383 8,273 8,368 8,368 8,368

계 37,015 36,673 36,998 35,498 34,054

계획 시추정

공급가능 35,147 34,662 35,770 35,158 34,400

부족량 (-)1,868 (-)2,011 (-)1,228(-)340

(지역별 -7.90)

(+)240

2011년기준

공급가능 34,400 34,400 34,400 34,400 34,400

부족량 (-)2,615 (-)2,273 (-)2,598 (-)1,098 (+)346

최석범, 2012, 2011 수장기의 문제점 발표자료



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1990년 수장기2001년 수장기

2011년 수장기

국민 1인의 1일 수돗물 사용량 예측을 2011년 기준으로 비교해 보면, 90년 수장기는 481ℓ, 01년 수장기는 411ℓ, 06년 수장기는 363ℓ, 11년 수장기는 336ℓ로조정됨. 즉 과거 계획들이 수요를 크게 과장하였음을 보여줌

2006년 수장기

1-2) 신뢰할 수 없는 근거 (수돗물 1인 1일 물사용량 경우)



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국토부, 2012, 2011 수장기

4대강 사업을 통해 12억톤을 확보하고도 여전히 4.34억톤이 부족(2011 수장기). 수요추정 방법을 지속적으로 변경하며 논점 왜곡(2006년엔 최고-기준-최저 시나리오 도입, 2011년은 과거 최대 가뭄 시라는 조건 추가 등)

2012 댐장기에 따라 앞으로 6개댐(1.1억톤)을 건설해도여전히 3.24억톤이 부족하다는 의미

1-3) 4대강 사업이 끝났어도 부족한 물



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수자원장기종합계획(연 강수량 1264mm, 인구 4850만명)

1인당 1553톤 < 1700톤 물스트레스 국가

기상청 (최근 10년 강수량 연 1,358.5mm, 인구 4850만명)

1인당 1,601톤 < 1700톤 물스트레스??

통계청 (인구 감소, 2040년 추계 4630만명, 강수량 1,358mm)

1인당 1,747톤 > 1,700톤물풍요국가

1-4) 비과학적 주장(한국이 물부족국가?)

* 2040년 한국 물풍요국 예약



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2-1) 댐 건설 비용의 증가(연도별 댐 용수 총괄원가 비교)

20.55 33.35 18.51 14.94 32.83

95.5375.56

325.42

199.58

305.3

133.09

358.41

974.21

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1973 1977 1981 1986 1989 1992 1993 1996 2000 2002 2003 2006 2007

댐용수총괄원가의변화추이

이미경의원2015년9월21일국토교통위국정감사보도자료

73년 준공된 소양강댐 용수 생산 원가는 18.6원/㎥이고,

86년 준공된 충주댐의 용수 생산 원가는 14.9원/㎥인데,

07년 준공된 장흥댐의 용수 원가는974원/㎥으로

최근 건설 중인 댐들의 경제성이 극히 낮은 상태임



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댐명 건설년도용수공급계획량

(생공용수 백만㎥/년) 총괄원가 (원)

소양강 1973 1,200 20.55

안동댐 1977 450 33.35

대청댐 1981 1,300 18.51

충주댐 1986 2,731 14.94

합천댐 1989 520 32.83

주암댐 1992 14 95.53

임하댐 1993 13 75.56

부안댐 1996 28.5 325.42

보령댐 2000 4.7 199.58

횡성댐 2002 15.8 305.3

남강댐 2003 224 133.09

용담댐 2006 492.8 358.41

장흥댐 2007 100.6 974.21

이미경의원2015년9월21일국토교통위국정감사보도자료

2-2) 댐 건설 비용의 증가(주요댐의 총괄원가 비교)



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국토부, 2006, 한탄강댐환경영향평가서

2-3) 댐 건설비용의 증가(계획 및 준공시의 사업비 비교)

계획과 준공시 댐 사업비 비교

구분 남강댐 용담댐 밀양댐 횡성댐 부안댐 비고

건설 기간 89-01 90-01 90-01 90-01 91-96

저수용량(억㎥) 3.09 8.15 0.74 0.87 0.41

수몰 면적(㎢) 28.2 36.2 2.2 5.8 3.0

당초

사업비

(억 원)

공사비 982 843 781 310 210

보상비 1,332 2,170 214 479 168

관리비 231 84 103 55 36

계 2,545 3,097 1,099 844 413

준공 시

사업비

(억 원)

공사비 1,716 3,226 1,289 576 351

보상비 6,709 11,748 636 1,201 224

관리비 247 320 107 66 41

계 8,672 15,294 2,032 1,843 616

대비(%) 340 493 184 218 149



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3-1) 댐 건설에 따른 생태계 교란

- 한국의 댐은 19,000여개. 하천 연장 58,000km와 비교하면, 3.6km 마다 댐이 건설된 셈.

- 15미터 이상 대형댐1308개(숫자 세계 7위, 밀도 1위)

- 댐은 생태계 단절과 왜곡의 치명적인 방벽



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종적 연속성

횡적 전이성

수직적 연결성 시간의 흐름

3-2) 건강한 하천의 4대 조건



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4) 댐 건설에 따른 비용과 갈등

- 댐 지역 주민과 지자체가 감당하는 비용과 손실

: 주민들의 이주, 지역공동체의 해체 및 축소, 지역의 단절

: 개발의 기회 상실, 규제의 강화, 정수 비용 증가, 유입 쓰레기

처리 비용 발생 등

- 주민들간의 갈등 발생 (찬성-반대 주민 갈등, 수해자-피해자갈등, 개발-보전의 갈등)



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5-1) 댐 정책의 평가

- 댐 정책은 하천법의 수자원장기종합계획과 댐건설및주변지역지원등에 관한 법률의 댐건설장기종합계획을 바탕으로 추진

- 하지만 이들 과정(정책의 수립-집행-평가) 모두를 국토부(수공)가 진행하고 있으며, 외부의 검증이나 통제 없이 관성대로 추진하고 있음.

- 2011년 댐장기의 경우 51쪽으로 구성되어 있으며, 댐계획에 대한 내용은 ‘추진방안, 검토중인 댐 후보지(안), 추진계획’으로 3쪽에 불과하며, 실행을 목표로 한 구체적 계획이 아님. 따라서 작성 후 전혀 활용하지 않음.

- 한국은 댐건설을 위한 법이나 댐의 지속적 건설을 목표로 하는 계획을 가진 매우 독특한 나라. 댐 건설이 꼭필요한지에 대한 판단을 배제한 채, 지속적으로 댐 건설을 목적으로 가진 법과 계획을 가진 이상한 체계

- 댐 건설이 물정책의 중심이고 상징이 되고 있음에도 근거와 절차가 부실해 사회적 갈등을 초래



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- 가뭄 때마다 댐 중심 계획 발표

• 대통령의 저수지 증설과 준설 지시

(수리답 80.6%, 수리전 10% 미만

이라 저수지 증설은 답이 아님)

• 보령댐에 타당성 검토도 없이 625억 규모 도수관로 설치(재해 대책)

- 자연재해 때마다 댐의 책임을 피하기 위해 등장하는 언론 플레이(사상 최대 빈도라며 天災라 주장)

/ 산사태, 급류, 도시 홍수 등 실제

대책 수립은 곤란

- 4대강 사업으로 녹조와 큰빛이끼벌레 등이 창궐하는데도 16개 보개방 거부(실패 인정 공포)

5-2) 참조. 댐에 부과된 과도한 책임

http://kfem.or.kr/wp-content/uploads/2015/01/4대강11.jpg

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3. 한국 댐 정책의 새로운 방향



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- 댐은 만능이 아님. 이미 포화 상태이며, 효과는 떨어지고비용은 급증하고 있음. 댐에 부과해 온 과도한 상징과 책임을 내려 놔야 함.

- 물 정책에서 댐은 작은 부분이며, 우선 순위도 낮음. 모든물 문제를 댐으로 해결할 수 있는 것처럼 주장해선 안 됨.

- 댐 정책이 이룬 과거의 성과에 대해 평가하되, 이후 댐 계획들에서는 변화된 사회 가치(환경, 지역 자치, 민주 등)를반영해 판단해야 함.

- 댐건설을 목적으로 하는 댐법의 폐지를 검토해야 하며, 의미 없는 댐건설장기종합계획의 수립도 중단해야 함.

- 댐 건설 및 관리 부서인 국토부와 수공의 역할도 변화가필요함. 유역의 통합적 관리, 지역 도시계획과의 연계, 환경 보호에 기여하는 방향에서 댐 정책이 집행되어야 함.

• 이를 위해 물 정책의 통합성, 유역 차원의 관리, 시민 참여

등을 내용으로 하는 물기본법의 제정이 시급함.

1-1) 댐 정책의 제자리 찾기



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과거 미래

물의 인식 자유재, 독립적 재화, 자원 순환 자원, 생태적 과정, 경제재

자연적 여건 풍부, 안정적 부족, 오염, 불안정

관리목표 용수공급, 홍수방어 물순환의 건전성 회복

관리의 단위 행정구역 중심 유역중심

관리주체 정부 정부, 주민, 기업, 여성, NGO등

관리방식 분야별, 개별적 통합적, 종합적

관리수단 기술적, 구조적 수단 경제적, 비구조적 수단

1-2) 참고. 물관리 패러다임의 전환

최동진, 2014, 국토환경연구소의 수장기 토론회 발표자료



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1-3) 수장기의 2020 비전

국토부, 2011, 2011 수자원장기종합계획



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2011 수자원장기종합계획 수자원 개발계획

1. 하천유지용수를 공급하기 위해 수자원을 개발

2. 수자원 공급예비율 확보

3. 수변 공간의 개발

4. 수량과 수질의 통합 관리

1-4) 수장기의 수자원 개발 계획

비전에서는 패러다임 전환을 주장하면서, 수자원개발계획에서는 1970년대식 개발을 구상 국토부, 2011, 2011 수자원장기종합계획



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1-5) 댐장기의 수자원 사업 방향

국토부, 2012, 댐건설장기종합계획



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1-5) 댐장기의 실행 과제


비전과 실행과제는당위적으로 제시하고 있으나,

사업 방향의 전환이나 주체의 확대 등에대한 방법은 없음. 담당 부서의 사업영역 확장 취지로 변질된 것임



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- 댐 법에서 규정한 댐장기의 내용은 ‘댐 건설 기본방침, 각종 용수의 수급 전망, 수계별 댐건설계획, 재원조달계획, 입지선정기준, 환경영향 최소화 방안 등’임

- 즉 댐 건설과 관리에 대한 규정들만 포함하고 있고, 댐 해체의 주체, 기준, 절차, 방법 등에 대한 내용이 없음

- 또한 국토부장관과 해당 지자체장들만 거론되고 있고, 지역 주민과 단체 등의 참여는 포함되어 있지 않음

- 절차의 투명성, 계획의 독립성 보장 방안 등도 포함되어있지 않으며, 댐의 비용과 배상규모는 과소 산정됨. 특히생태계에 대한 가치 추정이 없고 보완 대책이 부족함.

- 따라서 댐법과 댐장기가 포함하지 못한 내용들을 반영하는 것이 우선 과제인데, ‘댐 해체에 대한 매뉴얼 작성’, ‘시민의 참여 방안 구체화’, ‘댐 계획의 타당성 검증 강화‘ 등이 시급함

2-1) 댐 정책의 부족한 점 채우기



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오직 건설



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오직 건설 !!



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- 한국의 물정책, 특히 댐 중심의 물정책은 불신의 상징이되고 있음. 개별 댐 계획들의 타당성이나 영향에 대한 논란이 빈발하고, 전체 계획에서 물 수요-공급의 추정이나댐의 효과 분석 등에 대한 갈등이 증폭되고 있음.

- 이는 한편으로 계획들의 합리성 또는 시대적 가치의 반영이 미흡하다는 것이고, 절차가 불투명하고 불공정해 사회적 동의를 받는데 부족하다는 의미임.

- 따라서 계획의 수립, 사업의 집행, 결과의 평가 과정을 투명하게 공개하고 객관적으로 검증해 나가야 함. 이를 위해다양한 주체들과 다양한 공간에서 소통하고 협력해야 하며, 이를 통해 댐 정책에 대한 사회적 합의를 높여야 함

• 댐 정책의 변화를 위해서는 댐정책의 주체, 가치, 방법, 형식 등에서 종합적인 개혁과 변화를 추진해야 함

3-1) 댐 정책 함께 만들기



– 둘째 수준


» 다섯째 수준

- 시민과 함께

: 시민, 수요자 중심의 성과지향적 정책 추진(생활 밀착형)

- 지역과 함께

: 지역의 필요와 결합한 정책(유역 관리, 도시계획과 결합)

- 시대와 함께

: 환경의 보전과 공생의 가치에 대한 존중(자연 친화 이용)

- 다른 부서와 함께

: 부처와 민관을 넘는 통합적이고 협력적인 물관리

- 다른 정책과 함께

: 댐이 아니라 수요관리, 보험 등 비구조적 대책과 연동

3-2) 댐 정책 함께 만들기



– 둘째 수준


» 다섯째 수준

• 유역 차원의 구체적이고 실질적인 정책 수립 필요 단계지역의 필요, 시민들의 수요에 근거한 사업으로 전환.예 : 물 공급 대신 수요관리, 댐 건설보다 주거기 보호

• 유역 차원의 종합적이고 협력적인 정책 필요용수 공급, 수질관리, 하천이용, 생태계 보호 등을 동시에고려한 하천 정책. 중앙 부처들의 분절적 행정 극복

• 주권자이며 소비자인 주민들의 주도성 필요시민의 동의와 소비자의 필요와 상관없는 시설의 과잉공급은 환경파괴, 예산낭비, 국민불신만 초래

• 프랑스 유역위원회 사례13개 유역위원회가 물 정책과 관리의 중심 역할 수행구역별 선출 위원, 사용자, 전문가, 중앙정부 대표로 구성수량, 수질, 생태, 농업보조 등 목적의 취수부담금 징수

3-3) 참고. 유역 관리의 필요성



– 둘째 수준


» 다섯째 수준

강원도

서울시

경기도

인천시

충북도

한강유역행정협의회

유역 물의회(유역위원회)

지자체, 한강유역환경청, 국토관리청,주민대표, 시민단체, 전문가 등

유역관리의원칙과 방향(한강선언)

한강비전(한강 21)

2006수장기2005지속위

물관리 패러다임 전환

3-4) 유역 거버넌스 모델

최동진, 2014, 국토환경연구소의 수장기 토론회 발표자료



– 둘째 수준


» 다섯째 수준

경청해 주셔서 감사합니다.

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