Unidad 1: Jurisprudencia

Punto 1.1: CSJN: “López de Reyes”; Fallos: 244:548 (1959). CSJN: “Fernández Árias”; Falllos: 247;646 (1960). CSJN: “Litoral Gas”; Fallos: 321:776 (1994). CSJN: “Ángel Estrada”; Fallos: 328:651 (2005). CSJN: “Serra”; Fallos: 316:2454 (1993).

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López de Reyes, María C. c. Instituto Nac. de Previsión Social (1959). Fallos: 244:548

Buenos Aires, setiembre 25 de 1959.

Considerando: Que como lo señala el dictamen precedente del procurador general el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales debe declararse procedente por aplicación de la doctrina establecida en los autos "Michalak, N. s/ jubilación", sentencia del 25 de febrero del año en curso (Fallos, t. 243, p. 78).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales.

Y en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación. Que, como se decidió en el precedente más arriba citado, la denegatoria del recurso del art. 14 de la ley 14.236 (ADLA, XIII-A, 164) no es acertada, si el procedimiento administrativo seguido es objetable por vulnerar la garantía de la defensa. Ello ocurre cuando de las constancias de autos aparece "prima facie", como en el caso, que las pretensiones de la recurrente no son arbitrarias. A tal efecto, debe tenerse presente que los certificados médicos presentados ante la autoridad administrativa y agregados a fs. 15, 28, etc. del expte. núm. 406.401, dan cuenta de que a la señora de Reyes se le practicó en 1938 una nefrectomía derecha por tuberculosis úlcero caseosa; que en 1955 padecía de una insuficiencia ovárica acentuada y un síndrome de retención urinaria aguda, con neuralgia permanente e intensa del riñón izquierdo, y que desde el momento de la primera intervención, se ha encontrado bajo asistencia médica, debiendo guardar reposo casi permanente. Y además, que tales pretensiones han sido desechadas con base en informes médicos que no reúnen las formas de una peritación ni hacen posible el juicio autónomo de los órganos jurisdiccionales respectivos sobre la incapacidad alegada por la interesada (cfr. autos "Caputo, T. N. s./ Jubilación", sentencia del 25 de febrero de 1959 -v. Rev. LA LEY, t. 94, p. 655, fallo núm. 43.533-; Fallos, t. 243, p. 62). Pues aun cuando por razones de especialización y de buen orden es admisible que la incapacidad alegada como fundamento del derecho jubilatorio deba acreditarse por medio de exámenes de facultativos del Instituto Nac. de Previsión Social, no lo es, en cambio, que la decisión final del expediente se adopte sin una comprobación objetivamente satisfactoria de la mencionada incapacidad. No resulta, en efecto, de las piezas de fs. 10, 12 y 18, elementos de juicio bastantes para decidir el caso con fundamento serio y autónomo, elementos que han debido allegarse en el curso del trámite administrativo, pues los informes mencionados se limitan a consignar que "según la historia clínica levantada en junta médica" -que no figura agregada a la causa- la peticionante "no objetiviza factor patológico alguno que implique invalidez", por lo que no se encuentra incapacitada para el desempeño de sus tareas habituales.

Que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad que el recurrente aduce, basándose en el carácter limitado de la apelación prevista por el art. 14 de la ley 14.236, no puede prosperar. Es cierto que, con referencia a la actuación de organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones por ellos emitidas dejen expedita la instancia judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia rígida, insusceptible de ser adecuada a los requerimientos impuestos por la estructura del Estado moderno y por las actividades que él desarrolla teniendo en vista el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la garantía constituida por la certeza de que aquellas decisiones quedarán sujetas a control judicial suficiente; o sea que, en el supuesto de mención, no se conferirá a los funcionarios actuantes un poder absolutamente discrecional e incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior. Y es claro que, así entendida, la exigencia "sub examine" tiene alcance variable según las peculiaridades de cada situación jurídica y necesita ser armonizada con factores o circunstancias tales como la naturaleza del derecho individual alegado, el carácter de los organismos a los que ha sido deferida la función jurisdiccional, la complejidad técnica de las materias sobre las que versa dicha función, la índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos, el régimen y la organización administrativa establecidos para garantizarlos, etc. Evitar que la gestión de esos intereses se vea frustrada es también misión de los jueces, sometida por supuesto, a las previsiones constitucionales. De ahí que la jurisprudencia de la Corte Suprema acerca del tema en estudio haya sido elaborada "encarando la creciente complejidad de las funciones de la administración" y con el fin de "hacer posible y eficaz la aplicación de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata" (Fallos, t. 193, p. 408 -Rev. LA LEY, t. 27, p. 869. fallo núm. 14.131-; t. 240, p. 235).

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Que, por tanto, para el examen del concreto agravio constitucional formulado por el apelante ha de tenerse presente que:

a) La relación jurídica de la que nacen las facultades que él invoca se desenvuelve, exclusivamente, en la órbita del derecho administrativo (Fallos, t. 179, p. 394 y otros).

b) Las atribuciones que el Instituto Nac. de Previsión ejerce cuando conoce por vía de apelación, en los términos de los arfa. 3°, inc. e) y 13 de la ley 14.236, son complemento necesario, imprescindible, de la función administrativa que le incumbe, como supervisor de los directorios de las Cajas nacionales de previsión, a los que ha sido asignada la defensa de vastos intereses económicos y sociales, esto es, la administración y resguardo de fondos que constituyen un patrimonio común y exclusivo de los beneficiarios. Concurre, así, la circunstancia a que esta Corte atribuyó singular valor en un caso sustancialmente parecido al de autos (Fallos, t. 187, p. 79 -Rev. LA LEY, t. 19, p. 647, fallo núm. 9913-).

c) Los órganos administrativos de que aquí se trata hállanse especialmente habilitados para la averiguación y decisión sobre hechos como los que el apelante cuestiona, en virtud de los medios especializados con que cuentan y del carácter esencialmente técnico de tales hechos.

Que, en mérito a estas razones y a las que le son concomitantes, cabe declarar que, en el sub lite, no ofrece dificultad alguna la comprobación de que la antedicha exigencia de control judicial suficiente está satisfecha. Ello es así, ante todo, por cuanto la ley 14.236 asegura la intervención de jueces que actúan como "tribunal de derecho" y deciden, cuando corresponde, "sobre la inaplicabilidad de la ley o de la doctrina" (art. 14). Y lo es también, fundamentalmente, habida cuenta de que, sin necesidad de norma expresa, y con arreglo a los principios que fundan el consid. 1° de esta sentencia, los jueces intervinientes, poseen además, la potestad de revocar o anular la decisión administrativa sobre los hechos controvertidos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan sólo en la voluntad arbitraria o en el capricho de los funcionarios, o implicara denegación de la defensa en juicio. La mera existencia de esta potestad, de indiscutible fundamento constitucional posee un valor ciertamente decisivo.

Que tal es, por otra parte, la conclusión a que arriba la jurisprudencia norteamericana, cuya doctrina sobre el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la legislación nacional (Fallos, t. 187, p. 79). En efecto, refiriéndose a situaciones de alguna manera equivalentes a la que en esta causa se debate, la Suprema Corte de Estados Unidos ha dicho: "La legislatura no está obligada a disponer la revisión judicial de las decisiones administrativas sobre los hechos, sino que, por el contrario, puede resolver que esas decisiones tengan carácter definitivo e irrevisible («conclusive») para los jueces", salvo que estuviesen "basadas en la mala fe" o fuesen "lo suficientemente injustas para suponer denegación del debido proceso legal" (Corpus Juris Secundum, ed. 1958, vol. 16, p. 871 y sigts.).

Que, acogiendo lo sustancial de esa doctrina, esta Corte Suprema, al resolver el caso "Costes c. Prado" (Fallos, t. 187, p. 79), invocó el pronunciamiento emitido en "Louisville and Nashville Railroad C° v. Garrett" (238 U. S. 298), por medio del cual la Suprema Corte de Estados Unidos, ocupándose de un supuesto de fijación de tarifas en que -según pretendía la actora- organismos administrativos habían ejercido funciones de carácter judicial, sostuvo la siguiente opinión, expuesta por el juez Hughes: "Aun cuando es esencial mantener estrictamente la distinción entre el Poder Judicial y las otras ramas del gobierno, debe reconocerse que la determinación de los hechos "accertainment of facts" o la obtención de conclusiones ("reaching of conclusiones") con motivo de la prueba efectuada en el transcurso de una audiencia de las partes, puede considerarse como propias de los poderes ejecutivo o legislativo, diferenciados del judicial" (véase además, las observaciones y juicios coincidentes de L. Mayera, "The american legal system", ed. 1955, p. 439; A. y S. Tunc, "Le systeme constitutionel des Etats-Unis d'Amérique", ed. 1954, t. 2, p. 481 y jurisprudencia que citan).

Por ello, se revoca la sentencia apelada y de conformidad con lo dispuesto en el art. 16, 1ª parte, da la ley 48 (Adla, 1852-1880, 364, con nota), se declara procedente la apelación deducida para ante la Cám. Nac. de Apel. del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y, por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de la presente sentencia. - Alfredo Orgaz. - Benjamín Villegas Basavilbaso. - Julio Oyhanarte. - Según su voto: Luis M. Boffi Boggero. - En disidencia: Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.

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Según su voto. - Considerando: Que en la causa se alegó la inconstitucionalidad del art. 14 de la ley 14.236, "al limitar éste el recurso únicamente en los casos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, denegándola en cuestiones como el presente en que se discute solamente circunstancias de hecho".

Que el recurso es, por tanto, procedente y, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación.

Que, efectivamente, el artículo antes mencionado dispone en su primera parte: "Las resoluciones del Instituto serán apelables ante la Cám. Nac. de Apel. del Trabajo dentro de los mismos términos a que se refiere el artículo anterior".

"Que el recurso deberá ser fundado y sólo podrá interponerse aduciéndose inaplicabilidad de ley o doctrina legal".

Que el sistema constitucional reposa en el principio de la "división" o "separación" entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante resoluciones emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice "funciones judiciales" (art. 95, Constitución Nacional -Adla, 1852-1880, 68-); González, Joaquín V., "Manual de la Constitución Argentina", núm. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la administración sobre la justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico-institucional (Calamandrei, Piero, "Estudios sobre el proceso civil", Editorial Bibliográfica Argentina, 1945, ps. 343 y sigts.).

Que sobre la base de lo expuesto, esta Corte, que ha de velar por la independencia e integridad de la función judicial (v. votos del suscripto en las causas Fallos, t. 242, p. 353 -v. Rev. LA LEY, t. 94, p. 165, tallo núm. 43.321-; t. 243, p 280; causa "Nadur c. Borelli", etc.), ha decidido reiteradamente que procede el recurso extraordinario contra resoluciones de los organismos administrativos cuando ellas signifiquen el ejercicio de actividades que, en el orden regular de las instituciones, sean propias de los jueces y no puedan ser revisadas por vía de acción o de recurso (Fallos, t. 240, p. 453 y los allí citados; t. 243, p. 276 -v. Rev. LA LEY, t. 95, p. 106, fallo núm. 43.633, con nota de Enrique R. Aftalión-, entre otros).

Que la revisión por los jueces no puede entonces quedar reducida, tal como lo dispone el art. 14 de la ley 14.236, al aspecto que se vincula con la correcta aplicación de las normas jurídicas por el organismo administrativo, sino que, teniendo en cuenta que los procesos judiciales se integran, al menos en una instancia, con la faz "de hecho" y con la "de derecho", esa revisión ha de penetrar el examen de los hechos, aspecto esencial que no puede ventilaras solamente en la órbita administrativa sin que los principios precedentemente expuestos quedasen transgredidos.

Que si, como aconteció en esta causa, se dejare exclusivamente en manos de la administración lo qué concierne a la prueba de los hechos, todo agravio legítimo al respecto quedaría fuera del examen judicial, sin que el afiliado tuviese oportunidad, entonces, de reclamar por la violación de sus derechos ante los órganos que la Constitución prevé a esos efectos. Y es fácil concluir que una indebida fijación de los hechos no puede ser subsanada con una acertada selección de las normas jurídicas porque sería equivocado el presupuesto de que entonces se habría partido en el acto de juzgar.

Que no obsta a lo expuesto la consideración acerca de las elevadas funciones previsionales con la supervisión administrativa del Instituto Nac. de Previsión Social, ni el necesario amoldamiento a la evolución de las ideas o de las necesidades sociales. Si bien es cierto que la Constitución es un instrumento de gobierno que ha sido instituido para perdurar -1, Wheaton, 304- y que es, según conocida sentencia norteamericana, más un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de ajustarse a los principios fundamentales que están en la base de la organización constitucional, de modo tal que todas las adaptaciones no lleguen más allá de los límites constitucionales establecidos, aun cuando la jurisprudencia de otros países hubiese seguido líneas distintas. Mientras no se reforme el art. 95 de la Constitución, en suma, la doctrina precedentemente expuesta es la que se ajusta a su letra y a su espíritu.

Que no es posible resolver el problema apelando exclusivamente a razones extremas de arbitrariedad, falta de defensa en juicio o aun a fundamentos de razonabilidad, ya que siempre habría hipótesis de injusticia que no quedarían cubiertas por esa doctrina.

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Que con la revisión judicial de las cuestiones "de hecho" no se dificulta la función de las Cajas previsionales, del mismo modo como aconteció y acontece con otros regímenes análogos y de igual manera que la doble instancia judicial permite a las cámaras revisar la sentencia de primer grado en los "hechos" y en el "derecho" sin menoscabo alguno para el juez.

Que, precisamente, la causa registrada en Fallos, t. 187, p. 79 -que se cita- versaba sobre la ley 4548 de la Prov. de Buenos Airea, cuyo art. 67 concedía apelación ante el juez en lo civil y comercial, de donde surge la posibilidad de revisar totalmente el pronunciamiento administrativo.

Que las precedentes manifestaciones son bastantes para declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas con el alcance referido.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se declara procedente la apelación deducida para ante la Cám. Nac. de Apel. del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar un nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de esta sentencia y a lo dispuesto por el art. 16, 1ª parte, de la ley 48. - Luis M. Boffi Boggero.

Disidencia - Considerando: Que los pertinentes fundamentos, de orden general, del voto de la mayoría, así como los relacionados con la función que le ha sido atribuida por ley al Instituto Nac. de Previsión Social y con los medios técnicos especializados con que cuenta dicho organismo, sustentan con solidez la constitucionalidad del recurso judicial contra sus resoluciones, limitado al supuesto de inaplicabilidad de la ley o de doctrina legal, instituido por el art. 14 de la ley 14.236.

Que con dicho recurso y con el extraordinario que fuera procedente, conforme a lo normado por el art. 14 de la ley 48, queda suficientemente asegurado el control judicial sobre las decisiones administrativas respecto de la legalidad del acto de aplicación del ordenamiento jurídico respectivo, así como en lo concerniente a la observancia de las garantías constitucionales pertinentes, incluida la que por la vía excepcional de la doctrina de la arbitrariedad, elaborada por esta Corte, permite penetrar hasta el juzgamiento de las circunstancias de hecho de la causa.

Que, a lo expuesto en aquel voto, sólo cabe precisar que el Estado desarrolla su actividad atinente a la previsión social mediante el sistema de carácter gremial, estructurado por la ley 14.236, que dé participación paritaria a representantes de los beneficiarios, en la función jurisdiccional conferida, con el propósito de garantizar una aplicación cabal del régimen previsional respectivo dentro de la privativa esfera de actuación que le atribuye esa ley.

Que complementariamente la ley 14.370 (Adla, XIV-A, 171) en relación al punto debatido en autos, establece en su art. 22 que "la apreciación de la invalidez se efectuará por los organismos y mediante los procedimientos que establezca la autoridad de aplicación, que aseguren uniformidad en los criterios estimativos y las garantías necesarias en salvaguardia de los derechos de los afiliados". Ha sido en aplicación de este dispositivo legal que la División de medicina social, dependiente del órgano central de lo previsión, ha emitido, en el caso, con fecha 3 de setiembre de 1954, 4 de abril de 1955 y 18 de mayo de 1956, sendos dictámenes en los cuales sobre la base, primero, de la historia clínica levantada en junta médica y, posteriormente, de nuevos exámenes clínicos y especializados, se llega a la conclusión de que la interesada "no objetiviza (objetivo, en términos médicos, es el síntoma perceptible), factor patológico alguno que implique invalidez; que no se encuentra incapacitada para el desempeño de sus tareas habituales ni para toda otra compatible con su profesión o habilidad comprobada" ni reúne, por tanto, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la jubilación por invalidez prevista por el régimen para el personal de la industria instituido por el decreto-ley 13.937/48 (Adla, VI, 456).

Que en los presentes autos no se han impugnado en forma expresa las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos, como violatorias de la garantía constitucional de la defensa; no obstante, cabe señalar que de lo expuesto surge que tales procedimientos satisfacen el propósito de resguardar en debida forma la defensa de los derechos de los afiliados, de tal modo que una impugnación de esa índole carece de sustento. En cuanto al trámite seguido en la especie se advierte que se ajusta a aquellas disposiciones legales y que la autoridad de aplicación se ha atenido a la apreciación de la invalidez efectuada por el organismo técnico creado al efecto. Este organismo ha actuado, en tres oportunidades, conforme a procedimientos considerados adecuados y suficientes dentro de la órbita administrativa y, como en principio, sus conclusiones no son susceptibles de

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revisión judicial mediante el recurso autorizado por el art. 14 de la ley 14.236, no se justifica la exigencia de que los dictámenes médicos contengan expresión detallada de los hechos del caso de modo de hacer posible su valoración por los tribunales de justicia.

Que frente a los antecedentes relacionados y teniendo en cuenta el carácter estrictamente excepcional, a que se ha hecho mención, de la jurisprudencia de esta Corte en materia de arbitrariedad, no puede considerarse que la resolución impugnada carezca de fundamento legal y de hecho que la descalifique como acto jurisdiccional (Fallos, t. 242, ps. 516 y 179; t. 239, p. 269 y los allí citados; voto del suscripto en Fallos, t. 242, p. 30, entre otros).

Que, por otra parte, el tribunal a quo ha denegado con arreglo a derecho el recurso extraordinario interpuesto. En efecto, la resolución recurrida, al desestimar la apelación en virtud de no hallarse fundada en los términos del art. 14 de la ley 14.236, ha decidido una cuestión de orden procesal que esta Corte considera irrevisible en instancia extraordinaria (Fallos, t. 239, p. 282).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja que antecede. - Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.

Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José (Suc) (1960). Fallos: 247:646

Considerando:

1° - Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A. de la Cámara Central Paritaria de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolución de la Cámara Regional de Trenque Lauquen, que ordenaba a la parte demandada "entregar el predio cuestionado", se dedujo recurso extraordinario, el que ha sido denegado, con motivo de lo cual fue interpuesta la presente queja.

2° - Que los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de la apelación extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 (Adla, VIII, 85; X-A, 1 y XVIII-A, 65) infringen lo perpetuado por el art. 95 de la Constitución Nacional, toda vez que confieren facultades jurisdiccionales a las referidas Cámaras Paritarias, las que no integran el Poder Judicial de la Nación, puesto que forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro del ramo y, por ende, del Presidente de la República"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional, dado que "establecen tribunales con jurisdicción nacional en materia que es privativa de las autoridades judiciales de las provincias"; c) sostiénese, también, que media agravio a !os arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental, y que el fallo impugnado es arbitrario por haber omitido considerar argumentos esenciales que la demandada expuso respecto de la prueba acumulada en autos y de los honorarios "fijados en abierta contradicción con el arancel".

3° - Que, en atención a la naturaleza de las cuestiones planteadas y a lo establecido por el art., 14 de la ley 48, el recurso extraordinario es procedente y ha sido mal denegado.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto.

Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación.

4° - Que, en razón de su seriedad e importancia, el primero de los agravios citados, referido al carácter y a las funciones de las cámaras paritarias previstas en la ley 13.246, requiere detenido examen, cualquiera sea la conclusión que corresponda adoptar, habida cuenta de que, efectivamente, esta Corte Suprema tiene reiteradamente resuelto que las mencionadas cámaras son órganos administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional (Fallos, t. 233, p. 83 y los allí citados [Rev. LA LEY, t. 82, p. 56, fallo 38.642]).

5° - Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva al principio atinente a la división de poderes. Esta típica modalidad del derecho público actual, desde luego, no ha surgido como consecuencia de especulaciones de orden

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teórico. Tampoco expresa ni encubre una determinada concepción del Estado. Muy por el contrario, constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536 [Rev. LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217]), los que de otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos (Landis. James M., "The Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y siguientes).

6° - Que así acontece, incluso, en países como Gran Bretaña y los Estados Unidos, cuya organización política, a semejanza de la existente en la Argentina, confía el ejercicio de la función jurisdiccional a magistrados específicamente encargados de desempeñarla, los que son, además, diferenciados e independientes.

7° - Que en el primero de los países mencionados es dado comprobar la existencia de una verdadera "plétora de tribunales administrativos" que conocen - entre otros asuntos - en cuestiones sobre tarifas e impuestos, regulación de cargas ferroviarias, beneficios de seguridad social, pensiones de guerra, indemnizaciones por pérdida de derechos reales derivada de actos administrativos, excepciones al servicio militar, etc. (A. L. de Smith, "Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).

8° - Que esta descripción, "mutatis mutandi", es también válida para los Estados Unidos, donde la proliferación de organismos administrativos con potestades "cuasi judiciales" representa "uno de los mas dramáticos desenvolvimientos legales de los últimos 50 años", según lo puso de relieve el juez Jackson, en el caso "Wong Yang Sung. v. McGrath", al fundar la opinión de la mayoría del tribunal (Suprema Corte de los Estados Unidos, 339 US 33, 36).

9° - Que también los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de disposiciones equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. Así, esta Corte, en numerosos fallos, resolvió que es compatible con la Ley Fundamental la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales - de índole administrativa - destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administración (Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. La Ley, t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. La Ley, t. 99, p. 292, fallo 45.024]).

10. - Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la división de poderes a las necesidades vitales de la Argentina contemporánea y a delinear - en el aspecto que aquí interesa - el ámbito razonable del art. 95 de la Constitución Nacional, se apoya, implícitamente, en la idea de que ésta, lejos de significar un conjunto de dogmas rígidas, susceptibles de convertirse en obstáculos opuestos a las transformaciones sociales, es una creación viva, impregnada de realidad argentina y capaz de regular previsoramente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su desarrollo (doctrina de Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. La Ley, t. 6, p. 988, fallo 2643]).

11. - Que muchísimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepción antedicha, proyectándola hacia las más diversas esferas del derecho argentino, tales como, verbigracia, las siguientes: a) percepción y fiscalización de impuestos (Fallos, t. 129, p. 405; t. 198, p. 142 (Rev. LA LEY, t. 34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificación y aforo de mercaderías (Fallos, t. 156, p. 100); c) cuestiones litigiosas referentes a accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317; t. 195, p. 50 [Rev. La Ley, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19; p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y t. 29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicación de la ley 11.317 (Adla, 1920-1940, 191) por el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. La Ley, t. 12, p. 694, fallo 6036]) ; e). procedimientos de apremio seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190, p. 63, t. 192, p. 308 [Rev. la Ley, t. 23, p. 232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]) ; f) decisiones sobre permisos en materia de derecho de reunión (Fallos, t. 156, p. 81; t. 190, p. 101 [Rev. La Ley, t. 23, p. 283, fallo 11.790]) ; g) régimen de faltas municipales (Fallos, t. 202; p. 524 [Rev. La Ley, t. 39, p. 914, fallo 19.549]) ; h) competencia del Tribunal Bancario de la ley 12.637 (Adla, 1920-1940, 870) (Fallos, t. 199, p. 401) ; i) facultades de la Comisión de Conciliación, creada por el decreto-ley 32.347/44 (Adla, V, 4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. La Ley, t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones de las cajas jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsión Social (Fallos, t. 244, p. 548); k) potestades jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); l) sanciones administrativas aplicadas

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por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p. 271); la Prefectura Gral. Marítima (Fallos, t. 148, p. 430); el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176, p. 233); el Poder Ejecutivo nacional conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (Adla, 1920-1940, 112, 841 y 608) (Fallos, t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. La Ley, t. 40, p. 449, fallo 19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]) ; la Dirección Gral. de Ferrocarriles (Fallos, t. 167, p. 145) ; el jefe de Policía de la Capital Federal o el de la Policía Federal (Fallos, t. 175, p. 311 y los allí citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t. 243, p. 500, etc. [Rev. La Ley, t. 88, p. 254, fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]) ; la Administración Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev, La Ley, t. 25, p. 346, fallo 12.933]) ; el Departamento del Trabajo de Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 7 Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. La Ley, t. 33, p. 612, fallo 16.690]); el Consejo Deontológico de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etcétera.

12. - Que, sin embargo, la referida doctrina, según la cual es válida la creación de órganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lógico, la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo que surge de los precedentes citados en el considerando anterior, los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es lícito transgredir. Porque va de suyo que regímenes del carácter del que en estos autos se impugna dejan de ser válidos cuando, confrontados con las normas básicas del ordenamiento juridico, de las que no deben ser sino consecuencia (art. 31, Constitución Nacional), resulta evidente que las infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.

13. - Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a, toda especie de revisión ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).

14. - Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legitimo tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende "de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica. En otras palabras: la medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos comprometidos, la complejidad de la organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor descentralización del tribunal administrativo, etc. (Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural, obliga a examinar, en cada caso, los aspectos específicos que singularizan a la concreta materia litigiosa.

15. - Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las particularidades que distinguen el presente juicio y lo condicionan. Trátase aquí, como se dijo al relacionar los antecedentes del sub lite, de la intervención jurisdiccional reconocida a tribunales administrativos - Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales - en una situación jurídica que supone litigio entre particulares atinente a sus derechos subjetivos privados (desalojo del arrendatario fundado en el art. 3°, incs. d] y g] de la ley 14.451). De donde se sigue que, en consecuencia, de esta peculiaridad del sub lite, la gran mayoría de los precedentes antes vistos no guardan con él relación sustancial alguna.

16. - Que, ello no obstante, también es exacto que la cuestión planteada dista de ser novedosa. La verdad es que esta Corte ha debido afrontar asuntos de índole semejante en anteriores ocasiones que le permitieron adelantar un expreso criterio de solución, según lo acreditan los fallos que versan sobre las facultades de: a) el Departamento del Trabajo de la Prov. de Buenos Aires, que intervenía en cuestiones relativas a accidentes del trabajo, de acuerdo con la ley local 4548 (Adla, XIV-B, 1515) (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.); b) el Tribunal Bancario a que se refiere la ley 12.637 (Fallos, t. 199, p. 401); c) el Departamento Nac. del Trabajo, al que se dio participación, como "tribunal de 1° instancia", en asuntos concernientes a la ley 11.317, incorporada a los códigos civil y penal (Fallos, t. 182, p. 157) ; d) la Comisión de Conciliación creada por el decreto- ley 32.347/44 (Fallos, t. 207, p. 346).

17. - Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte Suprema admitió la actuación de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, mas lo hizo luego de establecer, con particular énfasis, que la validez de los procedimientos hallábase supeditada al requisito de que las leyes

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pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior. Así, se asignó valor esencial a la circunstancia de haberse previsto "oportunidad para que los jueces revisen el pronunciamiento administrativo" (Fallos, t. 187, p. 79), estimándose imprescindible el otorgamiento de "recurso o curso subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial" (Fallos, t. 195, p. 50), en la inteligencia de que, a falta de él, el régimen dejara de ser congruente "con los derechos y garantías constitucionales" (Fallos, t. 207, p. 346). Y en la breve pero importante sentencia de Fallos, t. 199, p. 401, se encareció la necesidad de validar el recurso ante la justicia federal contra las resoluciones del Tribunal Bancario de la ley 12.637, por estimarse que un criterio distinto privaría a las partes "de la 2a instancia que es la propiamente judicial y que obvia, por ello, el carácter administrativo del tribunal de 1( instancia" (consid. 3°).

18. - Que la misma orientación puede observarse en la doctrina jurisprudencial de los Estados Unidos. Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas opiniones en la materia han sido especialmente valoradas por esta Corte (Fallos, t. 164, p. 344 y t. 187, p. 79), explica que, en su país, la atribución de facultades "cuasi judiciales" a organismos administrativos se ha considerado válida, fundamentalmente, respecto de "asuntos que atañen a derechos públicos". Y añade: "Sería indudablemente declarada inconstitucional una ley que pretendiera poner en manos administrativas la decisión final de controversia entre particulares", con posible exclusión de ciertos diferendos laborales ("The Constitution of the United States", ed. 1929, t. III, p. 1655). Esta aseveración, por otra parte, coincide con la que funda las soluciones prevalecientes en la jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956, t. XVI, p. 868, notas 77 a 79. Véase también: "Administrative Procedure Act", de 1946, y A. y S. Tunc, "Le systeme constitutional des États-Unis d'Amérique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis, Kenneth Culp, "Administrative Law Treatise", ed. 1958, t. IV).

19. - Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, además, en nada se diferencian de las que surgen impuestas por la más elemental sensibilidad jurídico-política, de la que no es dado prescindir cuando al análisis recae sobre las bases mismas de la organización del Estado democrático. De conformidad con lo hasta aquí expuesto, pues, y a título de síntesis, cabe declarar que, en casos como el de autos, control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones fínales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p, 351). La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.

20. - Que una interpretación contraria no tendría cabida dentro del derecho argentino, en mérito a dos razones principales. Primeramente, porque el art. 18 de la Constitución Nacional incluye la garantía de que, mediando situaciones del carácter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del país el derecho a concurrir ante un órgano judicial en procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246, p. 87, consid. 9º Rev. LA Ley, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no recibe satisfacción, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el recurrente tacha, de inválidas, existe agravio constitucional originado en privación de justicia. En efecto, ésta se configura toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art. 18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre con motivo de situaciones contradictorias como la contemplada en Fallos, t. 133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t, 178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234, p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. La Ley, t. 7, p. 823, fallo 3149; t. 8, p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p, 661, fallo 40.986]), o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales competentes para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien - como acontece en la especie - a raíz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervención judicial (doctrina de Fallos, t. 129, p. 405, consid. 2°, t. 184, p. 162, consid. 3° [Rev. La Ley, t. 15, p. 460, fallo 7485] ; t. 205, p. 17, consid. 3°). Puede afirmarse, por tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitución no requiere multiplicidad de instancias, según ha sido uniformemente resuelto, debe entenderse que sí impone una instancia judicial al menos, siempre que estén en juego derechos, relaciones e intereses como los que aquí se debaten, los que de ningún modo pueden ser totalmente sustraídos al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio constitucional reparable por la vía del art. 14 de la ley 48.

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21. - Que la segunda razón invocable es igualmente decisiva. Ningún objetivo político, económico o social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mérito, alcanzaría a justificar la transgresión acreditada en la causa. Como se dijo al comienzo, el principio de la división de poderes puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las necesidades de la vida contemporánea, en la medida en que lo toleren la generalidad y la sabiduría de las normas constitucionales, prescriptas para regir indefinidamente en el tiempo. Pero una cosa es la adecuación de él y otra la patente violación de su esencia. En cuanto implica que incurre en esta última, el total desposeimiento de atribuciones que, en perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser convalidado. Admitir su legitimidad importaría tanto como autorizar la supresión o cuando menos la omisión del aludido principio, sin cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades humanas.

22. - Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cuáles son los términos estrictos entre los que deberá optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya aplicación se agravia la demandada son inconstitucionales, o se acepta que el Poder Legislativo - so color de proteger altos intereses públicos - puede vulnerar derechos como el de defensa, y convertir en su opuesto a las instituciones que los constituyentes decretaron y establecieron para la Nación Argentina. Ante semejante disyuntiva, la elección no ofrece dudas. Es falsa y tiene que ser desechada la idea de que la prosperidad general, buscada a través de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un fin cuya realización autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente. La verdad, ajustada a las normas y a la conciencia jurídica del país, el otra. Podría expresársela diciendo que el desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1° y 28 de la Constitución, sino que, al contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones.

23. - Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance, esta Corte, en su actual integración y practicando un nuevo análisis del problema planteado, declara la invalidez de la organización vigente de las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerias Rurales.

24. - Que ello hace innecesario considerar en esta causa los demás agravios formulados por el apelante, en referencia al art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional y a la garantía de la igualdad ante la ley, así como a la arbitrariedad aducida.

En su mérito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se deja sin efecto lo actuado en la causa. Benjamin Villegas Basavilbaso.- Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid. - Julio Oyhanarte. - Ricardo Colombres. - En disidencia de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. - Pedro Aberastury.

Disidencia de fundamentos

Considerando:

1° - Que en la causa se ha cuestionado el alcance de cláusulas de la Constitución Nacional relativas a la garantía del juez natural, separación de los poderes, reserva contenida en el inc. 11 del art. 67 y en el art. 100, igualdad ante la ley, y la inteligencia dada por el a quo a tales cláusulas para declarar la constitucionalidad de las normas legales aplicables ha sido adversa a los derechos reclamados por el recurrente y fundados en ellas. El recurso es, así, formalmente admisible.

2° - Que, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación, cabe adelantar que asiste derecho al recurrente en cuanto a la garantía de los jueces naturales, separación de poderes y reserva del art. 67, inc. 11, así como el 100 de la Constitución Nacional.

3° - Que el art. 95 de la Constitución Nacional, sin correspondencia en la de los Estados Unidos, establece de modo categórico: "En ningún caso el Presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Razones históricas y permanentes dan sentido a su letra y a su espíritu. En efecto, ya el art. 7° del reglamento

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del 10 de octubre de 1811 contenía una norma semejante y, mucho después, el art. 98 del proyecto de Alberdi establecía en su parte final: "...En ningún caso el Presidente de la República puede ejercer funciones judiciales, avocarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Esta proyectada disposición fue tomada de la Constitución chilena de 1833, cuyo art. 108 (99) dispone en su parte final: "...Ni el Congreso, ni el Presidente de la República pueden en ningún caso ejercer funciones judiciales, o avocarse causas pendientes, o hacer revivir procesos fenecidos" (Obras de Jorge Hunneus, Santiago de Chile, 1891, t. II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe señalar que, en la evolución histórico-institucional de la República, el Poder Ejecutivo asumió funciones típicamente judiciales en diferentes momentos y sitios, sea en el periodo anterior a 1853, fuere, aun y al margen de normas constitucionales, en el período ulterior a ese año, siendo de extremado interés público, entonces, delimitar con claridad la órbita de sus funciones con arreglo a las normas que rigen.

4°- Que la Constitución Nacional, se ha dicho, es un conjunto normativo en que todos los artículos deben ser razonablemente armonizados para responder así a la organización y equilibrio de los poderes constitucionales previstos por los Consiituyentes de 1853. El art. 95 en examen se vincula, precisamente, y entre otras normas, con los arts. 18, que confiere derecho a exigir un proceso legal con jueces naturales; 23, que limitando las facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de sitio, le prohibe concreta y claramente el ejercicio de funciones judiciales; 29, que veda con energía las "facultades extraordinarias", la "suma del poder público", las "sumisiones" o "supremacías". Y ha de relacionarse, también, con los arts. 94 y otros del cap. I, sec. 3°, "Del Poder judicial", y con el cap. II, referente a las atribuciones de este poder, como asimismo, con el art. 67, inc. 11 y con el 100, que reservan para las provincias la aplicación del derecho común por los jueces que componen sus respectivos poderes judiciales, sustentados éstos en los arts. 104 y 105 de la Constitución.

5° - Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene su vigor a través del tiempo. Ellas se basan en la "separación" o "distribución" de los poderes, principio fundamental de nuestra estructura política y organización jurídica (arts. 1° y afines de la Constitución Nacional). En ese sentido, decía Montesquieu que no había libertad si el Poder Judicial no estaba separado de los otros dos ("L'esprit des Lois", 2aed., vol. I, libro II, cap. VI, p. 220). Es cierto que en numerosas oportunidades se ha intentado atenuar los efectos de ese principio, cuando no apartarse de su contenido normativo, trayendo a colación expresiones vinculadas con el interés nacional, la necesidad de conferir nuevo vigor a normas añejas, el sentido evolutivo de la Constitución y otras doctrinas afines, tendencia ésta, que caracterizó muy especialmente y con caracteres agudos la época en que se sancionaron las leyes 13.246 y 13.897, particularmente esta última. Pero, cabe decir que, aun en la hipótesis no demostrada de que el interés nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las condiciones y con las facultades exclusivas establecidas por las leyes precitadas, una cosa es interpretar normativamente de acuerdo al sentido de evolución, traduciendo las nuevas y cambiantes necesidades sociales, y una muy otra el apartarse de las normas so color de adaptarlas a esas necesidades, desde que nada contraria más los intereses nacionales que la propia transgresión constitucional. Si la norma fuese inconveniente, si el precepto ya no respondiera a los imperativos de la evolución económica o social, ha de ser el Poder Constituyente - y no otro - el órgano adecuado para traducir en nuevas normas las mejores soluciones. El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo supremo es esta Corte, ha de velar por la supremacía de los principios constitucionales, lo que en este caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo no puede ejercer funciones que son propias de los jueces. Asimismo, esa función entraña afirmar que el Poder Legislativo, que incluso está impedido de delegar la función típica de sancionar la ley, no puede - "a fortiori" - disponer de las que pertenecen al Poder Judicial, transfiriéndolas al Poder Ejecutivo en evidente transgresión constitucional. Por ello ha podido expresar este tribunal en Fallos, t. 12, p. 134: "La Corte Suprema es el tribunal en último resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado jurisdicción... Sus decisiones son finales. Ningún tribunal las puede revocar. Representa, en la esfera de sus atribuciones, la soberanía nacional, y es tan independiente en su ejercicio, como el Congreso en su potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones". Síguese de ello que a esta Corte incumbe decidir cuál es el alcance del art. 95 de la Constitución Nacional - incluido intencionalmente en el cap. I, sec. 34, intitulada "Del Poder Judicial" -, del art. 18 y, en todo caso, decir hasta qué limite podrá hacerse una interpretación amplia del art. 95 sin transgredir su claro y categórico sentido.

6° - Que el art. 95 de la Constitución Nacional guarda una relación íntima con el ya citado 18, de modo que se tornarían inconstitucionales las normas que no otorgasen al menos una instancia judicial

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para el debate de los intereses jurídicos en pugna. Es precisamente por ello que uno de los suscriptos ha expuesto en Fallos, t. 244, p. 548: "Que el sistema constitucional reposa en el principio de la división o separación entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por si o mediante resoluciones emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice "funciones judiciales" (art. 95, Constitución Nacional; González, Joaquín V., "Manual de la Constitución Argentina", núm. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la Administración sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico-institucional (Calamandrei, Piero, Estudios sobre el Proceso Civil, Editorial Bibliográfica Argentina, 1946, ps. 343 y siguientes).

7° - Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas veces queden convalidadas, de hecho, las decisiones de la autoridad administrativa cuando las partes las aceptan sin acudir a la instancia judicial correspondiente, porque, cuando se trata de derechos renunciables (art. 872, Cód. Civil), aun las resoluciones adversas pueden consentirse y los propios particulares pueden incluso abstenerse de accionar judicialmente en virtud de haber compuesto su diferendo mediante la convención liberatoria transaccional o simplemente por haber abdicado del derecho antes referido.

8° - Que a mérito de lo expuesto en el consid. 6º, tanto en el orden nacional cuanto en el de esta ciudad o en el de provincias, se han sancionado normas donde se halla claramente establecida la instancia de revisión judicial para las cuestiones decididas originariamente por una autoridad administrativa. Así : ley 1893 - art. 80, inc. 3º y decreto-ley 15.374/56 (ratificado por ley 14.467), art. 4º; ley 14.394 - art. 50, ley 3975 - arts. 32 y 34; decreto-ley 6666/57 (ratificado por ley 14.467): arts. 24 al 28; ley 2372, Cód. de Proced. Crim., art. 30; decreto-ley 8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1º, 2º y 3º; decreto-ley 19.697/56 (ratificado por ley 14.467) : arts. 10 al 18; ley 14.878: arts. 28 y 29; ley 11.570, art. 6º y ley 14.455, art. 37, etc. (Adla, 1881-1888, 200; XVI-A, 893; XVIII-A, 94; XIV-A,237, 1889-1919, 499; XVII-A, 560; 1881-1888, 441; XVII-A, 591; XVI-A, 1055; XIX-A, 1a, 129; 1920-1940, 231; XVIII-A; 79).

A estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales: entre muchos otros, ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVIII-B, 1397) ; ley 4548 (art. 5º) de la Prov. de Córdoba (Adla XVIII-B, 1518).

Es tendencia generalizada también en numerosos ordenamientos del extranjero la de asegurar la separación de los poderes, aun en países donde antes no se había instituido un Tribunal Supremo de Justicia con jerarquía de Poder de Estado (Italia, arts. 134 y afines de la Constitución).

9º - Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley 13.246, y 1º y 2º de la ley 13.897, que dicen textualmente: "Art. 46. - El Poder Ejecutivo organizará en el Ministerio de Agricultura de la Nación Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje obligatorio, y una Cámara Central, integradas por representantes de los propietarios y de los arrendatarios y aparceros, que designará de las propuestas en ternas presentadas por las entidades agrarias numéricamente más representativas de la zona o de la República, según correspondiere".

"Las Cámaras regionales serán presididas por funcionarios especializados del Ministerio de Agricultura con conocimiento particular de la zona en que deban actuar. La Cámara Central estará formada por nueve miembros de los cuales tres serán funcionarios que reúnan análogas condiciones".

"Reglamentariamente se fijará la jurisdicción territorial de cada Cámara regional, la competencia de la Cámara central, acordándole atribuciones para, uniformar la jurisprudencia interpretativa de las Cámaras regionales y proponer al Poder Ejecutivo, para la mejor aplicación de la ley, la forma de integración, causales de excusación, recusación y reemplazo de los miembros de las cámaras y el procedimiento".

"El procedimiento se dividirá en dos fases: la fase conciliatoria previa, en la que, obligatoriamente se procurará el avenimiento de las partes, y la fase contenciosa, regulada de suerte que permita la audiencia de los interesados y la defensa y prueba con sujeción a los principios de contradicción, publicidad y preferente oralidad, eventualidad y concentración, impulsión de oficio e inmediación, gratuidad, sencillez y celeridad de los trámites".

A su vez, el art. 1º de la ley 13.897 (Bol. Oficial del 9/5/50) establece lo siguiente: "Las Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, creadas por el art. 46 de la ley 13.246,

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tendrán competencia exclusiva en la decisión de todas las cuestiones que se susciten entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos contratos de arrendamiento y/o aparcerías y de las leyes que los rigen".

El art. 2º de la ley 13.897, estrechamente vinculado al anterior, dice: "Sustitúyese el art. 48 de la ley 13.246 por el siguiente: Las Cámaras regionales deberán dictar pronunciamiento dentro de los 90 días. Sus decisiones serán apelables en relación dentro de los 15 de notificadas, para ante la Cámara Central, quien deberá fallar, en definitiva, en el plazo de 60 días, y cuyas decisiones solamente serán susceptibles del recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, y del de aclaratoria por error material u obscuridad del fallo".

"Las decisiones de las cámaras regionales adoptadas por unanimidad sólo serán apelables ante la Cámara central cuando las causales invocadas fuesen las de incompetencia y/o violación de la ley en la forma o fondo del pronunciamiento recurrido".

"El recurso deberá quedar resuelto en el plazo de 60 días, decidiéndose, según corresponda: a) rechazar el recurso; b) hacer lugar al mismo, anulando la decisión apelada".

"Los pronunciamientos de las cámaras regionales y de la cámara central harán cosa juzgada y serán ejecutables por las autoridades judiciales, federales o provinciales, según corresponda y de acuerdo con los procedimientos respectivos".

Estos artículos fueron sancionados ya bajo las normas de la Constitución de 1949 y respondiendo, entonces, al movimiento que auspiciaba la mayor gravitación del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes que desempeñan con él el Gobierno nacional. Es por ello que resultan más claros en su doctrina de privar al Poder Judicial de funciones que le son propias para entregarlas al Poder Ejecutivo, que las habría de desempeñar, a su turno, por conducto de funcionarios designados a través del Ministerio de Agricultura de la Nación, y ello a pesar de que el art. 90 de la Constitución de 1949 reprodujo el art. 95 de la Constitución de 1853. Ellos evidenciaron aún más el vicio de inconstitucionalidad desde que reservan la decisión de las cuestiones entre arrendadores y arrendatarios a un organismo administrativo, sin otra revision judicial que el recurso extraordinario, el cual posibilita sólo un aspecto de esa revisión. Razonamiento análogo se ha de aplicar al art. 26 de la ley 14.451, que dice: "Todas las cuestiones que se susciten por la aplicación de la presente ley, serán de competencia exclusiva de las Cámaras de Arrendamientos y Aparcerías Rurales".

10. - Que las Cámaras Paritarias y la Cámara Central realizan, entonces, funciones de indiscutible carácter judicial al dilucidar cuestiones entre particulares regidas por normas de derecho común (Fallos, t. 243, p. 357, entre otros [Rev. La Ley, t. 95, p. 435, fallo 43.802]). Sus integrantes deciden, como si fuesen jueces, en contiendas sustancialmente contractuales (Fallos, t. 234, p. 715 y otros), y sus sentencias son recurribles para ante la Cámara Central, que es organismo administrativo contra cuyas resoluciones sólo procede el recurso extraordinario. La intervención de los poderes judiciales prevista por el art, 2º de la ley 13.897, sólo es autorizada para dar ejecución a las resoluciones de esos organismos, a las que se atribuye valor de cosa juzgada. Y, en consecuencia, es dado concluir que aquéllas no están sometidas a contralor judicial alguno para el orden común de los asuntos que tratan.

11. - Que los integrantes de esos organismos, además, son designados y removidos por el Poder Ejecutivo, no ostentando así, las garantías de inamovilidad que aseguren su independencia, ni, por tanto, el carácter de jueces naturales en el sentido constitucional. Carecen, por tanto, de esa "independencia de los jueces... requeridas para defender la Constitución y todos los derechos individuales" (Hamilton, "The Federalist", núm. 78). Tampoco poseen título habilitante en derecho para ejercer una función juridica como la que les asignan Ias normas impugnadas.

12. - Que aun cuando el art. 95 de la Constitución Nacional fuese interpretado con amplitud, como lo ha sido, admitiendo la intervención de organismos administrativos en funciones propias de los jueces, el art. 18 exige que siempre exista una instancia judicial donde, al revisarse lo resuelto por aquellos organismos administrativos, siga rigiendo sustancialmente el cardinal principio de que la decisión final corresponde al Poder Judicial de la Nación o de las provincias según el caso. Y las leyes sub examen, en las disposiciones que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable condición. Por ello son inconstitucionales. Que esta disidencia - y cabe decirlo para precisar más su sentido - significa una posición contraria a la sostenida en varios pronunciamientos de esta Corte, entre los cuales se encuentran los registrados en Fallos, t. 235, p. 369 y t. 233, p. 83. En este último se consideran

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"aplicables los argumentos expuestos" en fallos donde se sostuvo la constitucionalidad de las cámaras paritarias.

13. - Que sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que han creado y dado organización a las Cámaras Paritarias, en cuanto implican transgresión de las precitadas normas de los arts. 95 y 18, corresponde examinar el fundamento, íntimamente unido al primer agravio, de la inconstitucionalidad por transgresión del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional.

14. - Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que la materia de los arrendamientos rurales es propia del derecho común, como cualquier otra dentro de la figura jurídica de la locación de cosas (Fallos, t. 243, p. 357; t. 240, p. 144; t. 238, p. 67; t. 233, p. 83 y muchos otros); La Constitución podrá o no haber impuesto al Congreso nacional un criterio definido para la legislación común prevista en el art. 67, inc. 11, y podrá o no haberla delimitado de un modo tan preciso como para impedir que normas de derecho común contengan disposiciones procesales cuando las integran (Fallos, t. 137, p. 308; t. 138, p. 154 y otros); pero lo que sí impone es una concepción clara y concreta de la separación de los poderes que constituyen el Gobierno nacional, y de las jurisdicciones entre la Nación y las provincias, de lo que surge, sin lugar a duda ni excepciones, que a las provincias corresponde asegurar la administración de justicia dentro de sus límites territoriales (art. 5º) y establecer sus respectivos poderes judiciales (arts. 104 y 105), reservándoles la aplicación del derecho común art. 67, inc. 11). Toda explicación teórica que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la aplicación del derecho común, no conseguiría sino transgredir estos principios. Así debe ser considerada la decisión en contrario dictada en estos autos.

15. - Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines - en efecto -, reconocen una profunda raíz histórica en defensa de las autonomías provinciales. El primero de ellos debe su actual redacción a los constituyentes de 1860, que tuvieron en mira la necesidad de impedir que las provincias carecieran de jurisdicción civil, criminal, etc., una vez que los códigos respectivos - leyes de la Nación - hubiesen sido sancionados. De ahí el agregado que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones" introducido al art. 67, inc. 11, y de ahí la frase: "con la reserva hecha en el inc. 11 del art. 67", que correlativamente se incorporó al art. 100 por la Comisión nacional "ad hoc". En la Convención de 1860 se expresó, con la firma de Bartolomé Mitre, Dalmacio Vélez Sársfield, José Mármol, Antonio Cruz Obligado y Domingo Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisión ha creído deber adicionar al inciso 11 del art. 64 (67), explicando que los códigos que el Congreso dictare no alterarán las jurisdicciones dadas, y la aplicación de las leyes que se contuviesen en los códigos nacionales, corresponderá a los tribunales provinciales o federales, según que las cosas o las personas cayesen bajo sus respectivas jurisdicciones" ("Asambleas Constituyentes Argentinas", t. IV, 1827-1862, Buenos Aires, 1937, p. 782).

16. - Que el art. 67. inc. 16, no puede fundar una decisión en contrario, sin similar en la Constitución norteamericana proviene de Alberdi (artículo 67, inc. 3º de su proyecto), que lo tomó en alguna medida a su vez, de la Constitución chilena. Ha de interpretarse cuidando que sus efectos sean compatibles con los demás derechos constitucionales, sean de la Nación o de las provincias, o bien se trate de derechos individuales. Cuidando esos límites, el Congreso ha podido dotar al país de leyes que fomentaron su progreso de modo categórico. Pero el ámbito de legislación que puede sustentarse en este inc. 16 no puede confundirse con la legislación común del inc. 11, respecto de la cual la jurisprudencia de esta Corte es, como se vio, categórica.

17. - Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancionó las normas sobre cámaras paritarias refiriéndolas a una materia que adquiere un alcance distinto del que señala el inc. 11 del art. 67 de la Constitución, desde que aunque haya modificado normas de derecho común, siempre se trataría de regular el llamado "ámbito rural específico" (Fallos, t. 241, p. 207; t. 235, p. 19 y otros. [Rev. La Ley, t. 93, p. 1, fallo 42.908 y t. 83, p. 190, fallo 39.110]). También se ha dicho que las leyes de arrendamientos han sido dictadas en uso de las facultades de "policía" conferidas por el inc. 16 del art. 67 de la Constitución ante materia constitutiva del ya mencionado "ámbito rural específico". En ese sentido, cabe recordar que eI carácter común de las normas no depende de que se encuentren en uno de los códigos mencionados por el art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas disposiciones que se hallan fuera de ellos y revisten carácter común, así como otras numerosas que se encuentran dentro de esos cuerpos legales y carecen de tal naturaleza. La expresión empleada para destacar la especificidad

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de ciertos aspectos de la materia rural no entraña que se esté fuera del ámbito del derecho común tantas veces declarado en los fallos de esta Corte. Aun el llamado "ámbito rural específico" de contornos no muy precisos - es susceptible de regulación por el derecho común. Las normas impugnadas en esta causa no constituyen, entonces, legislación especial, temporaria y de emergencia como las dictadas en uso de la potestad contenida en el art. 67, inc. 16, para reprimir el agio (Fallos, t. 243, p. 276 [Rev. La Ley; t. 95, p. 106, fallo 43.633]) o, por aplicación del art. 67, inc. 17, para conceder amnistías generales (Fallos, t. 245, p. 455 [Rev. La Ley, t. 97, p. 54, fallo 44.310]). Además, admitiendo las circunstancias excepcionales que habría promovido la sanción de las normas impugnadas, cabe decir que el carácter referido no es por si sólo bastante para declarar que la materia por ellas regulada escapa a la órbita del inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16 del mismo artículo. Así, esta Corte, que sostuvo el carácter común de las leyes de arrendamientos rurales, según se dijo, ha declarado también en una constante línea jurisprudencial, que revisten aquel mismo carácter las leyes de prórroga de las locaciones urbanas (Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y otros [v. La Ley del 4/9/60, p. 2, fallo 45.111]), no obstante el evidente carácter excepcional o de emergencia que les caracteriza. Además, la Corte ha declarado de competencia judicial y ajena a la de las Cámaras Paritarias la solución de contiendas agrarias vinculadas a planes de colonización (Fallos, t. 235, p. 56 y t. 237, p. 179 [Rev. La Ley, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t. 86, p. 510, fallo 40.549]) y de forestación (Fallos, t. 236, p. 318 y otros [Rev. La Ley, t. 89, p. 293, fallo 41.568]).

Por otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son o no excepcionales ha de hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque una circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez que realmente exista, se estuviese fuera del art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdicción que éste asegura podría quedar eliminada en los hechos, tanto más cuanto que, en períodos de transformaciones constantes, acaso muy pocas materias - si no ninguna - serian excluidas en la sanción de leyes fundadas en hechos excepcionales. Además, la protección de los valiosos intereses agrarios no deja de ser eficaz a través, de la interpretación y aplicación de sus leyes por la justicia que las provincias organizaran dentro del molde constitucional. El desarrollo de las potencias del progreso aludidas en Fallos, t. 171, p. 348 se halla garantizado plenamente con ese sistema y los casos extremos, que pueden acontecer también en la esfera nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte mediante la interposición adecuada del recurso de arbitrariedad.

18. - Que muy poco se habría avanzado en el país si todo el celo de los constituyentes de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de una decisión legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte de las autonomías provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno (arts. 1º, 104, 105 y afines). Es por eso que esta Corte ha declarado que algunas leyes eran propias de la potestad reconocida al Poder Legislativo por el art. 67, inciso 11, tal como se ha recordado en el párrafo anterior. Y cuando declaro que algunas otras, aparentemente dictadas en uso de aquella potestad, lo habían sido en ejercicio de las contenidas por otros incisos, lo hizo porque la materia del pronunciamiento evidentemente escapaba al carácter común. Así, en el recordado precedente de Fallos, t. 245, p. 455, esta Corte declaró: "Que la ley de amnistía, en efecto, de ningún modo puede ser considerada como disposición de derecho común, accesoria de la que reprime los delitos amnistiados. Por el contrario, su naturaleza esencial evidencia que ella es acto de gobierno", "esencialmente político y de soberanía" (J. V. González, "Obras Completas", ed. 1935, t. III, núm. 458), esto es, acto cuyas consecuencias exceden la potestad ordinaria de legislar en materia penal y presuponen el desempeño de la elevada función que Agustín de Vedia define así: "Es el consejo supremo de la sabiduría y la experiencia humana, ante la convicción de la esterilidad y la impotencia de la fuerza para apaciguar los espíritus, cicatrizar las heridas, adormecer los odios" ("Constitución Argentina", p. 318). Y en el precedente, también citado, de Fallos, t. 243, p 276, declaró: "Que la legislación en examen... es ajena al art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional; es una legislación especial, temporaria y de emergencia...". Y también: "Que, en atención a la finalidad de esta legislación, es indudable que se trata de una legislación de policía federal que, por ello, extiende su imperio a todo el territorio de la Nación".

19. - Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de la forma como han actuado los integrantes de organismos paritarios - si superando la falta de título de abogado con el conocimiento de la materia rural, mediante celeridad de los trámites e independencia de los pronunciamientos; o, a la inversa, con deficiencias técnicas, sujeción al Poder Ejecutivo o a los intereses particulares de que cada integrante es copartícipe, así como lentitud en las tramitaciones; ni acerca de cuál es el sistema conveniente, aunque para su implantación fuese necesaria la reforma constitucional.

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Cabe recordar, sin embargo, "de lege ferenda", - para poner de resalto la prudencia extremada que debe presidir toda idea de reformar las sabias previsiones constitucionales -, que el profesor norteamericano Lewis Mayers ("The American Legal System", ed. Harper & Brothers, New York, 1955) - con referencia a un país que, como el suyo, cuenta con organismos administrativos que ejercen funciones al amparo de una Constitución en la cual no se contiene, según se anotó, una norma tan categórica como el art. 95 de la Constitución Argentina - expresó los siguientes pensamientos: "...Resumiendo, se piensa que un examen de las leyes confiadas a la ejecución administrativa antes que a la judicial, revelará que solamente una minoría, tal vez una pequeña minoría, requiere conocimientos más especializados que el de aquellas leyes cuya ejecución se confía a los tribunales; y que un examen de las funciones de los órganos administrativos con jurisdicción para entender en los procedimientos de ejecución revela que muchos no tienen tales funciones de regulación o de administración sobre la materia de que tratan, como las que le daría un conocimiento especializado, si fuera necesario".

"Si uno limita su atención al área relativamente pequeña de procedimientos de ejecución en donde el texto de la ley reglamentaria y la complejidad de la materia regulada exigen en verdad la presencia de expertos, el problema subsiste acerca de si tal pericia puede únicamente ser poseída por quienes están dedicados simultáneamente a la regulación y a la administración del problema. En cuanto concierne al personal jurisdiccional subordinado, se acepta por todos ahora que no debieran dedicarse a actividades reglamentarias o administrativas. Comúnmente, el director del órgano administrativo depende de sus subordinados con funciones de asesoramiento. Si se requiere un conocimiento especializado, ¿no puede acaso encontrarse igualmente tal especialización en un tribunal ajeno completamente a la reglamentación y administración, cuyos miembros se eligen entre quienes tienen experiencia en el tema y cuyos propios conocimientos se ven fortificados por el personal de investigación y por el cuerpo de peritos-árbitros del tribunal? No es necesario recalcar que tal tribunal puede organizarse rápidamente como parte del Poder Judicial antes que del administrativo, si se deseara tal cosa" (p. 446).

"Si al elegir entre el procedimiento de ejecución judicial y el administrativo, debiera preferirse a uno de ellos sobre la base de un principio fundamental, no debiera permitirse que el factor secundario de la rapidez afecte la elección. Cualquiera que sea el procedimiento elegido sobre un principio, debe buscarse rapidez en su conducta. Pero a veces se argumenta en favor de la rapidez como si fuera de la misma esencia" (p. 447).

"...La creencia de que el tribunal administrativo se vea libre de restricciones procesales, y ello asegure de hecho automáticamente la rapidez, es en sí misma infundada. Un estudio hecho en el Congreso en 1951 sobre las actividades jurisdiccionales de la Comisión de comercio federal, se refería a sus laboriosos y dilatados procesos de jurisdicción administrativa" y expresaba que "una persona que presente una petición común a la Comisión no debe esperar que la decisión se dicte antes de varios años, ello sobre la base de los antecedentes pasados. Los casos más graves han necesitado una década, ocasionalmente. No debiera sorprender a quienes conocen las múltiples causas de demoras en los procedimientos judiciales, no relacionados con las normas procesales o de prueba, que condiciones similares se produzcan en la justicia administrativa".

"Tampoco puede afirmarse que la libertad para dejar de lado las excluyentes normas de prueba que se consideran dominantes en el procedimiento judicial (así como la libertad para apartarse también del molde interrogativo seguido en dicho procedimiento) asegure automáticamente que el tribunal administrativo que dirige la audiencia llegue a luchar de entrada con los problemas fundamentales que lo afrenta, deduciendo de ellos de manera expeditiva los hechos necesarios. De la misma manera que un juez capaz, cumpliendo las normas procesales, puede impulsar el procedimiento de manera expeditiva, un funcionario administrativo sin mayor capacidad o interés, puede, a pesar de la gran libertad de que goza, dejar que el procedimiento en que conoce se estanque innecesariamente. De tal manera, un autorizado análisis oficial sobre los órganos federales, realizado en 1949, informó que "las audiencias de alguna de las comisiones han sido muy criticadas por indebidamente largas y dilatadas. Las actuaciones tienden a estar recargadas de pruebas repetidas y acumuladas, de largas declaraciones de los asesores y los testigos que son esencialmente argumentativos, y de inútiles repreguntas".

"De lo que antecede surge que la actual tendencia a confiar la ejecución de nuevas leyes a los órganos administrativos antes que a judiciales requiere ser reconsiderada; y que aun en casos de

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procedimientos administrativos de ejecución de larga data, como el tendiente a la revocación de permisos (federal, estadual o local), el de fraudes por medio del correo, el de deportación, el de prácticas desleales del trabajo y muchos otros, exigen un fundamental reexamen de la necesidad de tribunales aparte del Poder Judicial organizado independientemente, al cual todavía se confían la gran mayoría de procedimientos de ejecución" (ps. 447/448).

Cabe destacar que la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte América ha sostenido en reiterados pronunciamientos el principio de la revisibilidad por los jueces, al menos en una instancia, de las resoluciones administrativas (355 US 579; 358 US 184; 360 US 601 y otros).

También ha de puntualizarse que diversas medidas e iniciativas - cualquiera sea su éxito - persiguen el propósito de adecuar el régimen "sub examine" al orden constitucional. El Poder Ejecutivo de la Nación proyecta la reforma al régimen de arrendamientos y aparcerías rurales indicando los reparos sobre su inconstitucionalidad (D. de ses., Cámara de Senadores de la Nación, año 1958, ps. 520 y sigts.). El decreto-ley 868/57 de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVII-B, 1294) instituye el fuero rural de esa provincia, habiéndose integrado la materia por el decreto-ley 21.209/57 (Adla, XVII-B, 1427) y su decreto reglamentario, que lleva el num. 22.987/57. Y, actualmente, mediante el decreto-ley 3739/58 (Adla, XVIII-B, 1446) se pone en manos de los tribunales del trabajo de esa provincia la decisión de los litigios agrarios, hasta tanto se constituya el fuero rural. Asimismo, es subrayable que en oportunidades diversas se han expresado en el Poder Legislativo conceptos severos alegando la inconstitucionalidad de las Cámaras Paritarias (D. de ses., Cámara de Diputados, año 1948, ps. 3445 y otras; año 1950, ps. 155; y otras; año 1955, ps. 943 y otras; año 1958, ps. 2184 y otras). Y. cabe recordar, finalmente, que las soluciones legislativas sancionadas al margen de la Constitución perturban cada vez más intensamente en un otro aspecto, porque, el día en que se vuelve al cauce constitucional, los intereses formados al amparo de esas soluciones deben ceder ante los superiores de la convivencia dentro de la Constitución, con los consiguientes perjuicios materiales que han de sobrevenir a aquellos intereses

20. - Que los fundamentos precedentemente expuestos hacen innecesario en esta causa la mención de otros afines.

21. - Que sobre los demás agravios, por tanto no cabe pronunciamiento porque él seria abstracto.

Por tanto, habiendo dictaminado el procurador general, se declara la inconstitucionalidad de los arts. 46 de la ley 13.246, 1° y 2° de la ley 13.897 y 26 de la ley 14.451 y, en consecuencia, se revoca la sentencia apelada. - Luis M. Boffi Boggero. -Pedro Aberastury.

Litoral Gas S.A. c. Enargas -Resol. 29/94 (1998). Fallos: 321:776

Buenos Aires, abril 16 de 1998.

Considerando: 1) Que por resolución 29 del 21 de octubre de 1994, el Ente Nacional Regulador del Gas autorizó a la Cooperativa de Provisión de Obras y Servicios Públicos, asistenciales, Vivienda y Crédito Setúbal Ltda.. a ejercer provisoriamente -bajo las condiciones que fijó la subdistribuidora del gas en el sector I de la llamada etapa III- Setúbal. La empresa Litoral Gas S.A. -licenciataria habilitada por el decreto 2455/92 para la distribución del gas en la zona-, dedujo el recurso contemplado en el art. 66, párrafo 2°, de la ley 24.076 contra esa resolución del ente, la cual fue confirmada por el pronunciamiento de la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (fs. 607/612). Contra esa sentencia, la licenciataria interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido.

2) Que para así resolver, la cámara ponderó que, con posterioridad a las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92, fue sancionada la ley 24.076, que fue reglamentada por el decreto 1738/92, cuyo anexo I, en el título IV, art. 4°, contenía las normas concernientes a la presencia de subdistribuidoras en la zona concedida, originados en situaciones preexistentes o en la necesidad de expandir las redes. La cámara estimó que el subdistribuidor no estaba obligado a vende el emprendimiento del que era titular conforme a los arts. 1°, 4° y 12 del decreto 1738/92. Asimismo, sustentó la legitimidad de la actuación de la Cooperativa Setúbal Ltda. en la resolución 35/93 del ENARGAS y en el art. 3° de la ley 24.348,

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norma que, precisamente, contempla la situación de subdistribuidores que no hubieran aceptado la oferta de compra que les hubiese formulado la licenciataria. El a quo destacó que, si bien Litoral Gas S.A. había adquirido derechos de exclusividad conforme al contrato de transferencia de acciones del 28 de diciembre de 1992, sabía de la existencia de micro emprendimientos, y el decreto 2455 de otorgamiento de la licencia, Anexo I, capítulo II, punto 2.2, había sujetado la exclusividad a la existencia de subdistribuidores, de conformidad con del decreto reglamentario de la ley 24.076. La cámara juzgó que no era posible prescindir de dicho decreto y concluyó que la resolución 29 del ENARGAS había sido dictada sin violación del marco legal aplicable.

En cuanto al agravio relativo al sistema de valuación establecido por la ley 24.348, descartó su tratamiento por ser una cuestión que no había sido objeto de resolución por el ente y ser un tema que, además, no tenía directa relación con el litigio. En suma, rechazó las impugnaciones constitucionales que la licenciataria dirigió contra la ley 24.348 y desestimó el recurso deducido.

3) Que Litoral Gas S.A. pretende la apertura del recurso extraordinario por cuestión federal típica, por cuanto se discute la inteligencia de normas federales atinentes al proceso de privatización del servicio público de gas, y por arbitrariedad de sentencia, por prescindencia del marzo jurídico que regula el caso y por omisión de pronunciamiento.

4) Que los agravios de la apelante pueden resumirse así: a) el a quo rechazó su pedido de inconstitucionalidad respecto del art. 3° de la ley 24.348 con el absurdo argumento de que esa norma no modificaba situaciones preexistentes sino que sólo aclaraba oscuridades; por el contrario, se había violado su derecho a la exclusividad en la distribución del gas, que comprendía su derecho prioritario a comprar los emprendimientos existentes en los términos de las resoluciones que se incorporan al contrato de transferencia de acciones; b) el decreto 1738/92 no constituía el marco jurídico del litigio, en primer lugar por cuanto no había sido invocado por las partes en el debate y, fundamentalmente, en razón de versar sobre otras situaciones, a saber, los emprendimientos que figuraban en la lista N° 3 del anexo XXV del contrato de transferencia de acciones; c) la cámara prescindió de la solución normativa del litigio, dada por el citado contrato de transferencia a la adjudicataria de las acciones de Litoral Gas S.A. y el instrumento de otorgamiento de la licencia, es decir, el decreto 2455 del 18 de diciembre de 1992, que había ratificado la vigencia de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92; d) la confirmación de la resolución del ENARGAS significaba arrasar con las normas jurídicas que sustentaban la credibilidad de la política de las privatizaciones, al prescindir de los derechos adquiridos conforme al contrato que se celebró con la licenciataria, todo lo cual configuraba una situación de gravedad institucional que justificaba la intervención de este Tribunal.

5) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se halla en tela de juicio la interpretación y aplicación de normas federales -ley 24.076 y su decreto reglamentario; ley 24.348- y la decisión ha sido contraria a los derechos que en ellas y en la Constitución Nacional fundó el recurrente. Como los agravios que sustentan la tacha de arbitrariedad están inescindiblemente unidos a la interpretación de las normas federales que dan marco normativo al litigio, serán tratados, cuando corresponda, en forma conjunta.

6) Que en razón del alcance de los agravios conviene recordar la doctrina de esta Corte en cuanto al ejercicio de facultades jurisdiccionales por órganos administrativos (Fallos: 247-646; 253:485; 301:1103), a efectos de una mayor protección de los intereses públicos mediante el aprovechamiento de la experiencia administrativa en la decisión judicial que finalmente se adopte. La actuación de tales entes u órganos ha sido siempre condicionada a limitaciones constitucionales que surgen del art. 109 de la Constitución Nacional y de la garantía consagrada en el art. 18 de la Ley Fundamental, tales como la exigencia de dejar expedita una vía de control judicial verdaderamente suficiente (Fallos: 247:646; 310:2159; 311:334) y la limitación que se deriva de la materia específica que la ley sometió al previo debate administrativo. En cuanto al ENARGAS, las garantías formales de independencia y neutralidad previstas para su actuación en la ley 24.076 -conf. arts. 53, 54 y 55 de ese cuerpo legal sobre designación y remoción de directores del ente- no alcanzan para categorizarlo como tribunal administrativo y su competencia debe ser ejercida con las limitaciones que surgen del art. 66 de la ley, es decir, "toda controversia que se suscite entre los sujetos de esta ley, así como con todo tipo de terceros interesados con motivo de los servicios de captación, tratamiento, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización del gas".

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7) Que el marco propio de esta revisión consiste en la decisión relativa a la continuidad en la prestación del servicio por parte de un subdistribuidor, en la zona adjudicada a la licenciataria de la distribución, decisión que el ENARGAS ha sustentado -entre otras normas- en el art. 16 de la ley 24.076. Ello comporta dirimir un conflicto a los fines y con el alcance de la prestación del servicio, pero no obsta a un debate definitivo que, sustentado en el mismo marco legal, comprometa los respectivos derechos de propiedad de las partes involucradas. Ello significa que está fuera de debate, por corresponder a la jurisdicción judicial plena, lo atinente a la propiedad de las obras e instalaciones -pues entrañarla una suerte de ejercicio encubierto de acción expropiatoria- o lo atinente a la responsabilidad del otorgante de la licencia en las condiciones de servicio que se determinarán en este litigio. Este alcance surge de las funciones y objetivos del ente regulador (arts. 50,2 y 52 de la ley 24.076) y es coherente no sólo con el principio básico contenido en el art. 109 de la Constitución Nacional, sino con la cláusula de competencia inserta en el anexo I del decreto 2455, "Reglas básicas de la licencia" que dice: (art. 16.2) "Para todos los efectos derivados de la presente licencia en su relación con el otorgante, la licenciataria se somete a la competencia de los tribunales en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal. En las controversias con otras partes relativas a la licencia, será competente la justicia federal".

8) Que el principal agravio de la licenciataria Litoral Gas S.A. consiste en sostener que la autorización del subdistribuidor Cooperativa de Provisión de Obras y Servicios Públicos, Asistenciales, Vivienda y Crédito Setúbal Ltda.. consagra un avasallamiento a sus derechos adquiridos al suscribir el contrato de transferencia de las acciones de la sociedad, dentro del procedimiento de la licitación pública internacional convocada por resolución ME y O y SP 874/92, conforme a los términos del decreto 2455 que le otorgó la licencia para operar con exclusividad el servicio de distribución de gas en la zona. La recurrente sostiene que si admitiese la interpretación que el a quo efectúa del art. 3° de la ley 24.348, se la privaría de su "derecho a comprar" esas instalaciones, tal como quedó reconocido en el Anexo XXV del contrato de transferencia de acciones, en los términos de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92.

9) Que corresponde, pues, adentrarse en el examen del marco normativo que fijó los derechos de quien recibió el carácter de distribuidora de zona. Según el pliego de bases y condiciones de la licitación pública respectiva, antes del perfeccionamiento de la venta de las acciones a la adjudicataria debía otorgarse a la sociedad la licencia que la habilitase para la prestación del servicio público de distribución de gas mediante el uso de los bienes transferidos. Ello se implementó mediante el decreto 2455 del 18 de diciembre de 1992 que otorgó a Distribuidora de Gas del Litoral S.A. la licencia respectiva, en los términos y condiciones establecidos por una serie de fuentes normativas enumeradas en los considerandos del decreto, cuyo examen constituye el punto central del razonamiento que permitirá esclarecer los derechos de la recurrente. Esas fuentes son, entre otras: "a) La ley 24.076 y su reglamentación; b) Las Reglas Básicas previstas en el Anexo I del presente decreto, del que forma parte integrante; f) El contrato de transferencia aprobado por la resolución ME y O y SP 1409 del 9 de diciembre de 1992".

10) Que en las reglas básicas de la licencia contenidas en el anexo I del decreto 2455, capítulo I, "Definiciones e Interpretación", se específica que la reglamentación de la ley 24.076 es el decreto 1738/92. El capítulo II del Anexo I del citado decreto trata en el apartado 2.2. el tema de la exclusividad de la licencia, en estos términos; "2.2. Exclusividad: La licencia se otorga a la Licenciataria con carácter exclusivo para el Area de Servicio. Esta exclusividad está sujeta a (i) la existencia de subdistribuidores según lo previsto en el Decreto Reglamentario, y (ii) lo previsto en el punto 8.1.3" (esto es, extensiones a la red de distribución necesarias para proveer el servicio a terceros que así lo solicitaren).

11) Que es infundada, pues, la argumentación que efectúa la recurrente en torno al decreto 1738/92, reglamentario de la ley 24.076, en el sentido de que es ajeno al marco normativo que fijó sus derechos. Por el contrario, su reproche relativo a la prescindencia por el ENARGAS del marco normativo aplicable al caso, lleva insito el estudio del decreto reglamentario de la ley 24.076, que aparece en el primer renglón de las fuentes normativas enumeradas en el decreto de otorgamiento de la licencia. Por ello es irrelevante que la cooperativa Setúbal no haya sustentado su tesis en sede administrativa en el decreto 1738/92 o que se hubiese limitado a invocar la ley 24.348. Corresponde al ente regulador, en el área de su competencia, y a los jueces, por vía de la revisión judicial, definir los derechos de los

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sujetos involucrados en la prestación del servicio de gas mediante la aplicación de las normas legales, reglamentarias y contractuales pertinentes.

12) Que el art. 12 del anexo I del decreto 1738/92 contiene, con carácter general, una explícita regulación del llamado derecho de "exclusividad" -a la que remite la norma específica, esto es, el apartado 2.2. del anexo I del decreto 2455 (considerando 10, precedente)- en estos términos: "A los efectos del Artículo 12 de la Ley: (I) Los Distribuidores tendrán la exclusividad para la provisión del servicio de distribución dentro de la zona delimitada en la respectiva habilitación con sujeción a (i) el acceso de terceros según lo autorice el ente de conformidad con el artículo 16 de la ley y su respectiva reglamentación; (ii) las disposiciones para la continuación transitoria de la explotación de las redes locales de distribución según lo dispuesto por el inciso (2) del artículo 4° del presente Reglamento; y (iii) la subsistencia de los subdistribuidores privados existentes a la fecha de sanción de la ley o que se autoricen según lo previsto en el inciso (2) del artículo 4° de esta reglamentación" (el subrayado no aparece en el texto).

13) Que ello significa que no es fundada la afirmación de la recurrente concerniente al "presupuesto del 100% de la exclusividad a favor de la licenciataria". En efecto, tal alcance no resulta del instrumento que otorgó la licencia con carácter previo a la toma de posesión de las acciones de Litoral Gas S.A. (decreto 2455, anexo I, capítulo II, párrafo 2.2.) ni del marzo jurídico en el cual deben insertarse las obligaciones de la licenciataria, a saber, la ley 24.076 y su reglamentación, el decreto 1738/92; ni tampoco del modelo de licencia aprobado por decreto 2255/92, anexo B, capítulo II, párrafo 2.2., que fue antecedente inmediato de la habilitación por el decreto 2455. En todos estos instrumentos se estableció las exclusividad del distribuidor con sujeción -entre circunstancias- a la subsistencia de los subdistribuidores privados existentes a la fecha de la sanción de la ley 24.076 o que se autoricen según lo previsto en el inc. (2) del art. 4° del decreto 1738/92.

14) Que la recurrente aduce que el art. 4° del decreto 1728/92 regula otras situaciones distintas a las planteadas en el sub lite (fs. 645 vta.), a saber, los emprendimientos construidos al amparo de las resoluciones SE 385/88 y SE 144/90, dictadas con anterioridad a la puesta en marcha del proceso de privatización. Litoral Gas S.A. afirma que siempre aceptó que estos terceros no quedaban obligados a transferir sus obras a la distribuidora y que iban a subsistir a su lado como subdistribuidora (fs. 652).

Al respecto, cabe señalar que las resoluciones mencionadas, anteriores a la vigencia de la ley 24.076, estimularon la participación -junto con la inversión privada- de entes públicos, provinciales o municipales, en los emprendimientos necesarios para la continuidad de los servicios de distribución de gas. Por ello, una vez en marcha la privatización del servicio público (art. 4° de la ley 24.076), la reglamentación de la ley debió prever el procedimiento para la sustitución de las personas jurídicas de derecho público por personas jurídicas de derecho privado. Ello constituye el núcleo de lo regulado en el art. 4° del anexo I del decreto 1738/92, cuyo inc. 2, in fine, dice: (cumplidas las etapas previstas para las negociaciones) "no se admitirá la subsistencia de persona jurídica de derecho público actuando en la prestación del servicio de transporte o distribución de gas". Nada nos permite concluir que se han excluido de esta regulación los emprendimientos que se realizaron en virtud de los regímenes de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92 pues el decreto no lo dice y, como se verá en los considerandos que siguen, la última resolución citada, modificatoria de la primera, hizo remisión, en caso de personas de derecho público, al procedimiento establecido en las "normas reglamentarias del art. 4° de la ley 24.076" (esto es, al art. 4° del anexo I del decreto 1738/92).

15) Que contrariamente a lo que sostiene la recurrente, del contrato de transferencia de acciones suscripto el 28 de diciembre de 1992 no resulta su derecho a adquirir los emprendimientos existentes y que se discuten en autos sino con el alcance y las limitaciones que contiene la ley 24.076 y su decreto reglamentario. En efecto, el capítulo I, del anexo XXV, "Listado de subdistribuidores", establece. "las redes incluidas en el Listado N° 4 no se incluyen en los Activos a ser transferidos a la Licenciataria, y no corresponde bonificación alguna a favor de los titulares de dichas obras. Las obras construidas bajo este régimen podrán ser adquiridas por la Licenciataria respectiva en los términos previstos en las Resoluciones SSC 66/91 y SHN 105/92". En el "listado" N° 4 aparece "Setúbal Etapa III". Resulta, pues, esencial para la resolución de este litigio, definir con precisión el alcance de esta remisión.

16) Que la resolución SSC 66/91 del 30 de diciembre de 1991, fue una regulación provisoria "hasta la adjudicación de las concesiones", que dispuesto, en lo pertinente: "Art. 2°. Las redes ejecutadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior podrán ser explotadas por terceros hasta la

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adjudicación de las concesiones de redes de distribución dentro de la reestructuración de la Industria Gasífera. El Concesionario tendrá el derecho de adquirir la red al propietario, para lo cual de común acuerdo las partes fijarán el valor de venta, a valores razonables de retorno de inversión, realizarla y no cobrada".

En la etapa de ejecución de los emprendimientos bajo los lineamientos de la resolución SSC 66/91, se sancionó la ley 24.076 (promulgada con veto parcial el 9 de junio de 1992), que fijó el marco regulatorio para la reestructuración de la industria del gas natural y alteró los emprendimientos encarados bajo el régimen de la resolución SSC 66/91 en las condiciones de los arts. 1° y 4° de la resolución SHM 105/92. Dice el art. 4° de esta última: "Las obras de distribución de gas natural o propano/butano indiluido por redes, que hayan cumplido con las condiciones establecidas en el Artículo 1°, podrán ser explotadas por sus titulares hasta comienzo de las licencias otorgadas bajo la ley 24.076. A partir de dicha fecha los titulares estarán obligados a vender las obras a los nuevos licenciatarios para lo cual deberán arribar a un acuerdo sobre el precio de venta y someterlo al Ente Nacional Regulador de Gas para que lo autorice. De no existir acuerdo, será de aplicación el procedimiento establecido en el Artículo 16, inciso b), de la ley 24.076 y sus normas reglamentarias para los casos de personas de derecho privado y las normas reglamentarias del artículo 4° de la ley 24.076 en caso de tratarse de personas de derecho público".

17) Que dado que el sub lite versa sobre la situación de un subdistribuidor, persona de derecho privado, corresponde examinar desde ese ángulo el conflicto de intereses con el prestador del servicio de distribución de zona. Ciertamente, los emprendimientos contemplados originariamente en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, no son idénticos a los regulados en la resolución SHM 105/92, salvo que se hubiese configurado la caducidad de los derechos conforme al art. 1°, in fine, de esta última. Sin embargo, lo relevante es que, en caso de falta de acuerdo entre la licenciataria y el tercero titular del emprendimiento, se hizo aplicable a esta situación el procedimiento fijado para los terceros interesados en construcciones, extensiones o ampliación en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, que dice en lo pertinente: "De no existir acuerdo el ente resolverá la cuestión en un plazo de treinta (30) días, disponiendo dentro de los quince (15) días de la realización de una audiencia pública. El ente queda facultado para disponer que la ejecución y/u operación de la obra sea efectuada por el prestador o por el tercero interesado atendiendo al criterio de mayor conveniencia para el usuario final". Como se advierte, el acuerdo debe versar no sólo sobre el quantum del precio, sino sobre -en lo que interesa- el desplazamiento del tercero de la operación de la obra, decisión que, en última instancia, de no existir acuerdo, la ley deja librada a la decisión del ENARGAS, que recibe -como único criterio del legislador- su misión de tender a la mayor conveniencia del usuario.

18) Que ello significa que la resolución SHM 105/92 -que por su inclusión en el anexo XXV del contrato de transferencia de acciones, fijó el alcance de los derechos de la licenciataria de la distribución frente a la existencia conocida de subdistribuidores- contempló no sólo la opción de compra de la distribuidora sino también el derecho del titular del emprendimiento de rechazar su oferta, dejando la decisión final al ente regulador. Ello determina que no sea fundada la afirmación de Litoral Gas S.A. relativa a que la ley 24.348 sustituyó una opción de compra de la licenciataria por una opción de venta de los titulares de los emprendimientos, con drástica alteración de lo previsto en el contrato de transferencia de acciones (fs. 629). Por el contrario, debe afirmarse que dicho contrato contiene los criterios para la coexistencia y la armonización de los derechos de los subdistribuidores y de la distribuidora de zona, mediante la remisión, en lo que interesa en esta causa, al procedimiento fijado en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076 y a su reglamentación.

19) Que en este contexto deben interpretarse los fundamentos del a quo en el sentido de que la ley 24.348 aclaró ciertas oscuridades en relación a la subsistencia y protección de los derechos de subdistribuidores -cuyo origen debe remontarse a la etapa previa a la plena vigencia de la ley 24.076- frente a los derechos de que gozan las distribuidoras de zona de acuerdo con los instrumentos por los que obtuvieron la licencia, los que, obviamente, respondieron a los lineamientos de la ley 24.976 y su decreto reglamentario. Puesto que la licenciataria no recibió el privilegio del monopolio, ni siquiera el de la exclusividad absoluta -que por no aparecer en el régimen legal no pudo, por tanto, integrar la ecuación económico-financiera de su contrato- debe interpretarse que recibió un derecho de prioridad (conf. debate parlamentario que precedió la sanción de la ley 24.076, Diario de Sesiones del Senado, 14 noviembre de 1991, págs. 4099 y 4123), que debe compatibilizarse con el derecho del tercero titular de la obra de no aceptar su oferta. La ley 24.076, que fijó como objetivos la incentivación de la

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eficacia y la protección de los consumidores, otorgó al entre regulador la misión de designar al prestador u operador del servicio público, incluso con posibilidad de ejercer facultades expropiatorias cuando fuese imprescindible en beneficio del bien común (art. 4°, inc. 3, título IV, Anexo I, del decreto 1738/92; contrato de transferencia de acciones, capítulo VII, punto 7.1.2.).

20) Que el dictamen de la Comisión Bicameral de Reforma del Estado del 1° de junio de 1994 no es el debate parlamentario de la ley 24.348 ni tiene valor jurídico para interpretar lo que resulta de la letra de la ley y de los antecedentes normativos. En este orden de ideas, este Tribunal coincide con el a quo en que la cooperativa a Setúbal Ltda. ya gozaba -considerandos 16 a 18- del derecho de no aceptar la oferta de compra que le había formulado la licenciataria, lo cual descarta el reproche constitucional que Litoral Gas S.A. dirigió contra el art. 3° de la ley 24.348. Por lo demás, este cuerpo lega clarificó pautas para el ejercicio de la misión por el ENARGAS, a fin de perfeccionar situaciones preexistentes en forma respetuosa de los derechos subjetivos involucrados, sin perjuicio, claro está, de la revisión judicial posterior. En consecuencia, cabe concluir que ninguno de los agravios que propone la apelante en esta instancia justifica la procedencia sustancial del recurso extraordinario.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario, y se confirma la sentencia de fs. 607/612 vta. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvanse los autos.

Julio S. Nazareno - Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia) - Carlos S. Fayt - Augusto César Belluscio - Antonio Boggiano - Guillermo A. F. López (en disidencia) - Gustavo A. Bossert.

Disidencia del señor vicepresidente doctor don Eduardo Moliné O'Connor y del señor ministro doctor don Guillermo A. F. López.

Considerando:

Que los suscriptos coinciden con los considerandos 1° a 9° del voto de la mayoría.

10) Que, en cuanto al caso interesa, precisamente, esta última fuente -el contrato de transferencia-, establece en el capítulo I, de su anexo XXV, "Listado de subdistribuidores", lo siguiente: "Las redes incluidas en el Listado N° 4 no se incluyen en los Activos a ser transferidos a la Licenciataria, y no corresponde bonificación alguna a favor de los titulares de dichas obras. Las obras construidas bajo este régimen podrán ser adquiridas por la Licenciataria respectiva en los términos previstos en las Resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92" (el subrayado no aparece en el texto). Adviértase que en el "listado" N° 4 aparece "Setúbal Etapa III".

11) Que una primera conclusión, decisiva para la suerte del litigio, surge de manera inequívoca de esta cláusula contractual; lo que allí se establece es una clara opción de compra a favor de la licenciataria, beneficio que no resulta más que ratificado en sus alcances de acuerdo con el contenido de las disposiciones a las cuales ella remite.

En efecto, la resolución SSC 66/91 del 30 de diciembre de 1991, dispuso, en lo pertinente: "Art. 2°. Las redes ejecutadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior podrán ser explotados por terceros hasta la adjudicación de las concesiones de redes de distribución dentro de la reestructuración de la Industria Gráfica. El Concesionario tendrá el derecho de adquirir la red al propietario, para lo cual de común acuerdo las partes fijarán el valor de la venta, a valores razonables de retorno de inversión, realizarla y no cobrada. En caso de discrepancias las partes deberán someter ante la Autoridad de Aplicación o el Ente que en el futuro lo sustituya en esa función a crearse por el Marco Regulatorio, siendo su decisión de carácter inapelable" (el subrayado también pertenece al Tribunal).

Ya sancionada la ley 24.076 (promulgada con veto parcial el 9 de junio de 1992), que fijó el marco regulatorio para la reestructuración de la industria del gas natural, se dictó la resolución SHM 105/92.

En el sentido al que se ha hecho referencia y de un modo aún más explícito, dice el art. 4° de esta última: "Las obras de distribución de gas natural o propano/butano indiluido por redes, que hayan cumplido con las condiciones establecidas en el Artículo 1°, podrán ser explotadas por sus titulares hasta comienzo (sic) de las licencias otorgadas bajo la ley 24.076. A partir de dicha fecha los titulares estarán obligados a vender las obras a los nuevos licenciatarios para lo cual deberán arribar a un acuerdo sobre el precio de venta y someterlo al Ente Nacional Regulador de Gas para que lo autorice. De no existir acuerdo, será de aplicación el procedimiento establecido en el Artículo 16, inciso b), de la ley 24.076 y sus normas reglamentarias para los casos de personas de derecho privado y las normas

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reglamentarias del Artículo 4° de la ley 24.076 en caso de tratarse de personas de derecho público" (nuevamente, el subrayado corresponde a esta Corte).

12) Que, como se anticipó, la resolución SHM 105/92 -que por su inclusión en el anexo XXV del contrato de transferencia, al integrar "los términos y condiciones" bajo las cuales se otorgó la licencia mediante decreto 2455/92, fijó el alcance de los derechos de la licenciataria frente a una determinada categoría de titulares de obras- contempló no sólo la opción de compra de la distribuidora sino también, ante el requerimiento de ésta, el deber de vender por parte del responsable del emprendimiento.

13) Que una interpretación contraria a partir de una mecánica aplicación de lo previsto en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, norma a la cual -"tratándose de personas de derecho privado" -remite en su parte final la disposición en análisis para el supuesto de "no existir acuerdo" entre los interesados, no resulta adecuada.

En efecto, corresponde aquí remarcar que el referido art. 4° de la resolución SHM 105/92 establece que a partir de la vigencia de las licencias otorgadas bajo la ley 24.076, los titulares "estarán obligados" a vender las obras a los nuevos licenciatarios, a cuyo fin "deberán arribar a un acuerdo sobre el precio de venta" y someterlo al ENARGAS. La falta de acuerdo que se contempla a continuación es únicamente la relativa "al precio de venta", no a la venta en si misma, la cual queda al margen de toda discrepancia ya que, se reitera, los titulares de los emprendimientos quedan obligados a realizarla. De allí es que no puede ser aceptado que por aplicación de un "procedimiento" para superar las diferencias en el quantum de una operación cuya realización impone la propia disposición, aquélla llegara a no concretarse, pues ello importaría -directamente- torcer ese mandato.

Lo razonable, en cambio, sobre todo partiendo de la base de que los emprendimientos contemplados originariamente en el art. 16, inc. b, de la ley 24.076, no son idénticos a los regulado en la resolución SHM 105/92 -salvo que e hubiese configurado la caducidad de los derechos conforme al art. 1°, in fine, de esta última- es adecuar el contenido de aquella norma a la hipótesis de que se trata, respetando estrictamente el "procedimiento" que ella prevé en cuanto se refiere a la autoridad encargada de superar el conflicto -ENARGAS- y a los plazos para el dictado de la pertinente resolución -incluyendo la audiencia pública a celebrarse- más limitando el contenido posible de esa decisión a la determinación final del precio al que se ajustará la venta cuya realización, como ya se vio, expresamente ordena la referida resolución SHM 105/92.

14) Que, en esas condiciones, resulta inoficioso en el sub examine analizar los alcances de la "exclusividad" reconocida, con carácter general, a Litoral Gas S.A. respecto a las diversas categorías de terceros titulares de obras que funcionaban al momento de entrar en vigencia la licencia que a aquélla le fue otorgada, pues lo cierto es que con respecto al aquí demandado, autorizado a operar en los términos de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92 fue establecido que sus derechos caducaban en la oportunidad referida, quedando obligado a partir de entonces a vender las obras al nuevo licenciatario.

15) Que, de cualquier manera, a esta conclusión no forma obstáculo lo previsto por el art. 12 del anexo I del decreto 1738/92, donde se señala que "(1) Los distribuidores tendrán la exclusividad para la provisión del servicio de distribución dentro de la zona delimitada en la respectiva habilitación con sujeción a (iii) la subsistencia de los subdistribuidores privados existentes a la fecha de la sanción de la ley o que se autoricen según lo previsto en el inciso (2) del artículo 4° de esta reglamentación", pues esta limitación encuentra preciso sentido, por una parte, en el reconocimiento de determinados emprendimientos ajenos a los contemplados en las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92; tales como las "obras de transporte y distribución de gas construidas bajo las Resoluciones SE 385/88 y SSC 144/90" (conf. el ya citado contrato de transferencia de acciones, capítulo I, del anexo XXV, "Listado de subdistribuidores": Listados nros. 1 y 2), anteriores a la puesta en marcha del proceso de privatización y, por la otra, aun en el marco de la referidas resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92, ante la posibilidad de que la licenciataria decline hacer ejercicio de su opción de compra.

16) Que análogas razones conducen a negar incidencia en la solución del caso al art. 4° del Anexo I del decreto 1738/92, del 18 de septiembre de 1992 -reglamentario de la ley 24.076- pues, al margen del tipo de emprendimientos que se incluiría en esa regulación, no puede perderse de vista que entre los términos y condiciones bajo las cuales se otorgó la licencia mediante el posterior decreto 2455/92

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-se destaca que éste fue dictado el 18 de diciembre de 1992- figura expresamente, como ya se vio, el reconocimiento de la vigencia de las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92 (conf. Anexo XXV del Contrato de transferencia, Capítulo I), resultando de esta última la obligación de los titulares de los emprendimientos de vender las obras al nuevo licenciatario.

17) Que ello determina que resulte fundado el cuestionamiento de Litoral Gas S.A. relativo a la interpretación del art. 3° de la ley 24.348 realizada por el a quo, pues de ella resulta una injustificada sustitución de una clara opción de compra de la licenciataria por una opción de venta de los titulares de los emprendimientos, con drástica alteración de lo previsto en el contrato de transferencia de acciones y en las disposiciones con las cuales éste se integraba.

18) Que, aunque suficiente para pronunciarse por su inadmisibilidad, no es éste sin embargo el único cuestionamiento que merece el criterio de la alzada pues de él también cabe sostener que desatiende otras previsiones de análoga virtualidad, cuyo armonioso respeto se impone, contenidas en el ordenamiento de que se trata.

19) Que, en efecto, si el derecho de los terceros titulares de emprendimiento a rechazar la oferta de compra que le formule la licenciataria, contemplado en el art. 3° de la ley 24.348, fuese absoluto y pudiese ser discrecionalmente ejercido, carecería de sentido la específica disposición contenida en el artículo anterior de ese mismo ordenamiento -art. 2°- relativa a las características de la oferta y a al determinación de su valor, por debajo del cual, en ningún caso, el Ente Nacional Regulador del Gas "podrá obligar al propietario o titular del emprendimiento a venderlo" a los licenciatarios zonales.

20) Que, en tal sentido, debe recordarse que, como lo tiene reiteradamente resuelto esta Corte, la inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen, por lo que la interpretación debe evitar asignar a la ley un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, correspondiendo adoptar como verdadero -en cambio- el criterio que las concilie y supongo la integral armonización de sus preceptos (Fallos: 306:721; 307:518 y 993, entre otros).

21) Que, en las condiciones indicadas, y en cuanto se refiere a aquellos que resultan alcanzados por las resoluciones SSC 66/91 y SHM 105/92, corresponde concluir que una adecuada inteligencia de la ley 24.348, sólo permite reconocer a los terceros titulares de emprendimientos la calidad del subdistribuidor frente al rechazo de una oferta de compra de la licenciataria que -por el motivo que fuese- no satisfaga las exigencias que sobre el punto -ello sin abrir juicio sobre su validez- se establecen específicamente en el art. 2°.

22) Que esta aparente limitación, sin embargo, no importa afectación alguna de los derechos subjetivos del titular de la obra puesto que, en los términos de las resoluciones que autorizaron su emprendimiento -las cuales fueron dictadas atendiendo los lineamientos de la ley 24.076 y su decreto reglamentario y fueron incorporadas al contrato de transferencia de acciones- aquél supo desde un comienzo, vale reiterarlo, que las redes podrían ser explotadas por terceros "hasta la adjudicación de las concesiones de redes de distribución dentro de la reestructuración de la Industria Gasífera" (resolución SSC 66/91) y, en idéntico sentido, que las obras de distribución de gas natural o propano/butano indiluido por redes podrían ser explotadas por sus titulares "hasta comienzo (sic) de las licencias otorgadas bajo la Ley N° 24.076" (resolución SHM 105/92); condiciones que no pueden sino ser interpretadas como una aplicación particular del derecho de prioridad recibido por la licenciataria (conf. debate parlamentario que precedió la sanción de la ley 24.076, Diario de Sesiones del Senado, 14 de noviembre de 1991, ps. 4099 y 4123).

23) Que, por último y a mayor abundamiento, corresponde señalar que esta interpretación se ve corroborada por el dictamen de la Comisión Bicameral de Reforma del Estado, del 1° de junio de 1994, en el cual, entre otras consideraciones, se establece "que, sin lugar a dudas las licenciatarias cuentan con el derecho de adquirir este tipo de emprendimientos, sin que exista la posibilidad, por parte del titular del mismo de negarse a venderlos, pero este derecho que lo podemos definir como una opción de compra a favor del licenciatario cuenta con un límite que está dado por el monto de la contraprestación ofrecida" (considerando 26); y que "no nos cabe duda que mediante la Resolución 66 del licenciatario cuenta con el derecho de adquirir la red y ello implica la transferencia de la propiedad" (considerando 35), para concluir, en la parte resolutiva -punto 1.c.- con la siguiente propuesta: "Fijar para el caso en que la licenciataria haga uso del derecho que le asiste de adquirir la obra, y no hubiese arribado a un acuerdo con la titular del emprendimiento, un precio que se pueda

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determinar objetivamente, sin tener en cuenta apreciaciones que pueden distorsionar la justa valoración".

24) Que, a mérito de todo lo expuesto, cabe concluir que el recurso extraordinario interpuesto resulta sustancialmente procedente, pues la decisión que convalidó la continuidad en la prestación del servicio por parte de la Cooperativa de Provisión de Obras y Servicios Públicos, Asistenciales, Vivienda y Crédito Setúbal Ltda. en la zona adjudicada a la licenciataria de la distribución, no resulta ajustadas a derecho.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia de fs. 607/612 vta. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expuesto. Notifíquese y, oportunamente, remítanse los autos. - Eduardo Moliné O'Connor. - Guillermo A. F. López.

Angel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos (2005). Fallos: 328:651

Buenos Aires, abril 5 de 2005.

Considerando: 1. Que la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal hizo lugar, por mayoría, al recurso directo (previsto en el art. 76 de la ley 24.065) interpuesto por Angel Estrada y Cía. S.A. y, en consecuencia, dejó sin efecto la resolución 229 de 1995 dictada por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (confr. fs. 403/418 del expediente administrativo agregado).

En dicha resolución se había rechazado el reclamo de indemnización de los daños y perjuicios planteado en sede administrativa contra Edesur S.A., con motivo de las interrupciones en el servicio de suministro en niveles de tensión insuficientes para poner en funcionamiento diversas máquinas. Al dejar sin efecto la resolución cuestionada, el tribunal de alzada dispuso que las actuaciones administrativas fueran devueltas al ente regulador para que éste, en ejercicio de la jurisdicción que le confiere el art. 72, segundo párrafo, de la ley 24.065, procediera a la determinación de la cuantía de la reparación reclamada por la demandante en concepto de alquiler de equipo electrógeno y sueldos abonados al personal.

Contra tal pronunciamiento, el Ente Regulador de la Energía Eléctrica y la Secretaría de Energía y Puertos de la Nación (que había confirmado lo resuelto por el ente al resolver el recurso de alzada previamente deducido por la empresa usuaria) interpusieron sendos recursos extraordinarios, que fueron concedidos en lo atinente a la interpretación de normas federales y denegados en cuanto a la arbitrariedad del fallo (fs. 205).

2. Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que, no obstante haber intervenido en el caso en ejercicio de las facultades jurisdiccionales previstas en el art. 72 de la ley 24.065, el ente regulador tenía igualmente interés suficiente para ser tenido como parte en el pleito pues, al mismo tiempo, la ley citada le había encomendado la policía del servicio.

Con relación al fondo de la cuestión añadió que, contrariamente a lo que se sostiene en la resolución administrativa impugnada, el art. 78 de la ley 24.065 (en cuanto dispone que los concesionarios serán sancionados con las penalidades previstas en los contratos de concesión) y el punto 5.2 del sub anexo 4 "Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones" del contrato de concesión (en cuanto prevé la aplicación de multas por incumplimiento), no limitaban la responsabilidad de Edesur S.A. al pago de dichas multas como "única y total reparación" debida al usuario. En tal sentido, destacó que el referido punto 5.2 del sub anexo 4 del contrato de concesión celebrado con Edesur S.A. establece expresamente que "el pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y perjuicios", y desechó lo argumentado por el ente regulador con relación a que tales daños y perjuicios serían, exclusivamente, los derivados de la responsabilidad extracontractual de la empresa prestadora del servicio.

Por tales razones, estableció que el incumplimiento de la obligación de suministrar fluido eléctrico en las condiciones previstas en el contrato determinaba la responsabilidad de Edesur S.A. no sólo por las

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multas (ya aplicadas, por resolución 79 de 1994 del ente citado; confr. fs. 476 del expediente administrativo agregado), sino por los daños y perjuicios ocasionados a los usuarios, excepto en el supuesto de caso fortuito o fuerza mayor.

Como fundamento concurrente, en la sentencia cuestionada también se indicó que la alegada limitación de la responsabilidad de la empresa distribuidora no resultaba oponible a la empresa usuaria, toda vez que la ley 24.240, aplicable a los servicios públicos "domiciliados" (art. 25), prohíbe imponer a los consumidores o usuarios las cláusulas limitativas de responsabilidad incorporadas en los contratos de adhesión. Asimismo, se expresó que el art. 31 de la ley 24.447, al disponer que el importe de las multas aplicadas por los entes reguladores en el cumplimiento de sus funciones de control serían consideradas como recursos presupuestarios, había modificado el destino inicialmente previsto para aquellas, con la consiguiente imposibilidad de que fueran percibidas por los usuarios del servicio.

Por último, la cámara sostuvo que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad tenía plena competencia para pronunciarse acerca de la procedencia y cuantía de los daños y perjuicios reclamados por la firma usuaria en la instancia administrativa. En este sentido, señaló que el art. 72 de la ley 24.065 atribuye al ente jurisdicción para entender en toda controversia derivada del suministro de energía eléctrica y, en su párrafo segundo establece que los usuarios, facultativamente, podrán someter sus reclamos a la jurisdicción del referido organismo (temperamento que había sido concretamente adoptado por Angel Estrada y Cía. S.A. en el caso). En virtud de ello, dispuso que las actuaciones fuesen devueltas al organismo de control, para que éste determinara la cuantía de los daños sufridos por la firma usuaria.

3. Que los recursos extraordinarios interpuestos a fs. 140/160 vta. y 166/187 resultan formalmente admisibles, toda vez que en el caso se halla en tela de juicio la interpretación de los preceptos de la ley 24.065, de indudable carácter federal (Fallos 316:2906; 322:1781 y 323:3949, entre otros), el decreto 1398 de 1992, y el Reglamento de Suministro de Energía Eléctrica aprobado por resolución de la Secretaría de Energía 168 de 1992; así como las cláusulas de la concesión del servicio público de electricidad otorgada por la autoridad nacional con base en aquella ley; y la decisión final del pleito ha sido adversa al sentido que los recurrentes le atribuyen a tales disposiciones (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

4. Que los agravios expuestos en los aludidos recursos federales conducen a examinar dos cuestiones: a) la alegada limitación de la responsabilidad de la empresa distribuidora que resultaría del art. 78 de la ley 24.065 y del punto 5 y subsiguientes del sub anexo 4 del contrato de concesión celebrado con Edesur S.A. O sea, determinar si la aplicación de las multas previstas en este último instrumento excluye la posibilidad de que el usuario reclame adicionalmente los daños y perjuicios derivados del incumplimiento del contrato de concesión por parte de la empresa distribuidora. Y b) la competencia del organismo de control (en caso de que se admitiera la responsabilidad por daños y perjuicios) para resolver, en sede administrativa, la procedencia del resarcimiento solicitado por la firma usuaria con fundamento en el derecho de los contratos y las disposiciones legales y reglamentarias que determinan las condiciones que debe reunir el suministro de energía eléctrica.

5. Que, respecto de la primera cuestión, el art. 78 de la ley 24.065 establece que "las violaciones o incumplimientos de los contratos de concesión de servicios de transporte o distribución de electricidad serán sancionados con las penalidades previstas en los respectivos contratos de concesión".

En el punto 5.5.1. del sub anexo 4 del contrato se establece que "el Ente aplicará sanciones y multas a la distribuidora cuanto ésta entregue un producto con características distintas a las convenidas (nivel de tensión y perturbaciones). Las mismas se calcularán en base al perjuicio ocasionado al usuario, de acuerdo a lo descripto en el punto 2.2.1, y 2.2. del presente documento". Seguidamente, en el punto 5.5.2. prevé que "El Ente aplicará sanciones y multas a la Distribuidora cuando este preste un servicio con características técnicas distintas a las convenidas (frecuencia de las interrupciones y duración de las mismas)".

Por su parte, el punto 5.2 del sub anexo referido (al que, como se ha dicho, remite el punto 5.5.1.) estipula: "Carácter de las sanciones: Las multas dispuestas, además de ajustarse al tipo y gravedad de la falta, tendrán en cuenta los antecedentes generales de La distribuidora y, en particular, la reincidencia en faltas similares a las penalizadas, con especial énfasis cuando ellas afecten a la misma zona o grupo de usuarios.

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La distribuidora deberá abonar multas a los usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones o parámetros relacionados con situaciones individuales. Una vez comprobada la infracción, el ENTE dispondrá que La distribuidora abone una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta, a los antecedentes de La distribuidora y en particular a las reincidencias. Las multas individuales deberán guardar relación con el monto de la facturación promedio mensual del usuario.

El pago de la penalidad no relevará a La distribuidora de eventuales reclamos de daños y perjuicios...".

6. Que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad interpreta las mencionadas disposiciones legales y contractuales en el sentido de que ellas limitan la responsabilidad de la empresa distribuidora a las "penalidades previstas en los contratos de concesión", vale decir, a las multas previstas en el sub anexo aludido.

Sostiene, sustancialmente, que dicha limitación se justifica por la misma razón técnica que se explican las limitaciones de responsabilidad consagradas en otros ámbitos, tales como la del transportador marítimo y aéreo, o en el derecho de seguros. Afirma que si además de las multas previstas en el contrato, la concesionaria debiera responder frente a cada uno de los usuarios por los perjuicios derivados de las posibles variaciones en el nivel de tensión o de las inevitables interrupciones en el suministro de energía eléctrica, se quebraría el equilibrio económico de las empresas prestadoras, y la previsión de tales costos redundaría, en definitiva, en un incremento sustancial de las tarifas. Potencialmente, cada interrupción en el suministro de energía eléctrica podría dar lugar a una infinidad de reclamos por los daños individualmente sufridos por los usuarios en su profesión, comercio o industria.

Aduce que, por tal razón, las multas a que se refiere el punto 5 sub anexo 4 del contrato de concesión tienen el carácter de cláusulas penales, cuyo efecto propio es el de limitar el importe de los daños derivados del incumplimiento del contrato de concesión al monto fijado en ellas, de modo que el usuario no puede reclamar más que ese importe (art. 655 del Código Civil).

Por tanto asevera que lo previsto en el punto 5.2, tercer párrafo, del sub anexo referido (en el sentido de que "el pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y perjuicios") tiene por único alcance excluir de la señalada limitación de responsabilidad a los supuestos en que, con motivo de la prestación del servicio de distribución de energía eléctrica, la empresa distribuidora causara un daño a personas distintas de los usuarios del servicio; vale decir, comprende exclusivamente los supuestos de responsabilidad extracontractual.

En sentido análogo agrega que el decreto 1398 de 1992, al reglamentar el art. 56 inc. b. 1.4. de la ley 24.065, dispone que "el régimen de penalidades se establecerá en función del perjuicio económico que ocasione al usuario la prestación del servicio en condiciones no satisfactorias. En consecuencia, la multa por incumplimiento de las normas de calidad de servicio técnico satisfactorio, consistirá en la aplicación de bonificaciones sobre las facturaciones a los usuarios que hayan sido afectados, las que se calcularán en función del costo que representa, para cada grupo de usuarios, la energía no suministrada".

Finalmente destaca que el art. 3, inc. e, del Reglamento de Suministro de la Energía, oportunamente aprobado por la Secretaría de Energía, dispone que "en caso de que se produzcan daños a las instalaciones y/o artefactos de propiedad del usuario, provocadas por deficiencias en la calidad técnica del suministro imputables a la distribuidora, y que no puedan ser evitados mediante la instalación en los mismos de las protecciones de norma, la distribuidora deberá hacerse cargo de la reparación y/o reposición correspondiente, salvo fuerza mayor. La reparación del daño causado, mencionada en el párrafo precedente, no eximirá a la distribuidora de las sanciones regladas en el punto 5 del sub anexo 4, 'Normas de Calidad del Servicio y Sanciones'". Alega que sólo en dicho supuesto (daños a las instalaciones o artefactos de propiedad del usuario) el usuario puede reclamar, además de las multas, el resarcimiento de los daños y perjuicios producidos a las instalaciones o artefactos.

Afirma que la determinación de qué es lo debido al usuario y de las consecuencias de la falta de cumplimiento de la prestación se hallan íntegramente reguladas por las normas legales, reglamentarias y las disposiciones contractuales referidas que, para los supuestos de interrupciones y variaciones en los niveles del suministro de corriente eléctrica, no prevén sino la aplicación de multas o bonificaciones excepto en el caso, ya aludido, de los daños causados a las instalaciones o artefactos del usuario. Señala que, mediante la resolución 79 de 1994, el Ente Regulador de la Energía Eléctrica ya

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había aplicado a Edesur S.A. las multas previstas en el sub anexo 4 del contrato de concesión a raíz de las interrupciones y variaciones en los niveles de tensión que originaron el reclamo de la empresa usuaria, (que totalizaron 122.613,12 pesos más 3.847.230 pesos, por incumplimiento de los niveles de calidad de producto técnico -punto 5.5.1 del sub anexo 4- y de los niveles de calidad de servicio técnico -punto 5.5.2 del sub anexo 4-, respectivamente, que acreditados a los usuarios de la zona, v. fs. 468 del expediente administrativo agregado). Por tanto, sostiene que es improcedente la indemnización de los daños y perjuicios adicionalmente ocasionados a la empresa usuaria (estimados en 163.770 pesos).

7. Que la inteligencia propuesta por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad no se ajusta a la letra ni al espíritu de la ley ni al contrato de concesión y sus disposiciones complementarias. Sobre el particular es menester destacar que el mencionado art. 78 de la ley 24.065 (al disponer que las violaciones o incumplimientos de los contratos...serán sancionados con las penalidades previstas en los respectivos contratos de concesión) remite al texto del respectivo contrato.

El texto del punto 5.2 del sub anexo 4 del contrato de concesión impide considerar a las multas previstas en dicho instrumento como límite de la responsabilidad de la empresa concesionaria por incumplimiento del contrato de concesión, y tampoco permite considerarlas como "cláusulas penales", es decir, determinaciones convencionales de los daños ocasionados a los usuarios.

En efecto, después de establecer que la distribuidora que entregue un producto o preste un servicio con características "distintas a las convenidas" será pasible de las sanciones y multas previstas en el sub anexo referido (puntos 5.5.1 y 5.5.2), el citado punto 5.2 especifica que "la distribuidora deberá abonar multas a los usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones o parámetros relacionados con situaciones individuales. Una vez comprobada la infracción, el Ente dispondrá que la distribuidora abone una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta...", para inmediatamente añadir que "el pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos por daños y perjuicios".

Los términos transcriptos indican con claridad que la penalidad de que se trata ha sido prevista para el caso de incumplimiento del contrato de concesión en cuanto a las diferencias en la calidad del suministro que fuera prefijada y, en consecuencia, lo expresado seguidamente respecto de la responsabilidad por eventuales "reclamos por daños y perjuicios" se refiere al mismo supuesto de hecho que, según el texto examinado, justifica la aplicación de penalidades; esto es, el caso de incumplimiento del suministro de energía eléctrica según los parámetros establecidos en el contrato de concesión y sus especificaciones complementarias.

8. Que, por lo mismo, tampoco resulta atendible lo argumentado en el sentido de que la frase "el pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y perjuicios" contenida en el tercer párrafo del sub anexo 4 se refiere, únicamente, a los supuestos de responsabilidad extracontractual de la empresa concesionaria (esto es, a los daños ocasionados a terceros no usuarios del servicio con motivo de la ejecución del contrato). Al margen de que, salvo texto expreso en contrario, no es presumible que las partes hayan dedicado las cláusulas del contrato a regular los efectos de relaciones jurídicas extrañas a las nacidas del acuerdo de voluntades, tales previsiones no resultarían oponibles a terceros (Fallos 284:279); especialmente si se atiende al carácter de principio general del derecho que cabe reconocer al axioma alterum non laedere (Fallos 182:5; 315:689 y 320:1999).

9. Que, por otra parte, no está de más recordar que los límites a la responsabilidad deben resultar de la letra expresa de la ley, y dichos límites son válidos siempre y cuando el criterio de distinción establecido por el Congreso para fundar la excepción al régimen general obedezca a fines propios de su competencia y la potestad legislativa haya sido ejercida de modo conducente al objetivo perseguido (confr. Fallos 250:410; 268:415). En el caso examinado, la alegada limitación de la responsabilidad carece de base legal y, en tales condiciones, no tiene sentido especular acerca de cuál hubiera sido el justificativo válidamente elegido por el Congreso de la Nación para exceptuar a las empresas distribuidoras de energía eléctrica de las normas legales que, de manera uniforme, regulan los efectos del incumplimiento de las obligaciones nacidas de los contratos respecto de la generalidad de las personas jurídicas.

En otras palabras, en el caso se debate si la empresa concesionaria es responsable por los daños ocasionados por interrupciones y variaciones en los niveles de tensión o si, de conformidad con lo

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alegado en sede administrativa, el incumplimiento no le resulta imputable, porque obedeció a un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor. La cuestión se reduce a determinar si (teniendo especialmente en cuenta la naturaleza y modalidades propias con que, según las normas aplicables y el contrato respectivos, debió ser cumplido el suministro de energía) Edesur S.A. es responsable y, en ese caso, si adeuda al usuario los daños e intereses correlativos. El asunto planteado se resuelve con arreglo a los principios del derecho común, cuya vigencia no ha sido desplazada por ninguna otra norma contenida en el estatuto legal específico que regula la prestación del servicio de electricidad. Ya se ha expresado que el art. 78 de la ley 24.065 (en cuanto dispone que los incumplimientos de los contratos de distribución de electricidad serán sancionados con las penalidades previstas en los contratos de concesión) no sólo no excluye la vigencia de las normas generales que regulan la responsabilidad contractual sino que, además, remite al texto del contrato que deja a salvo los eventuales reclamos por daños y perjuicios derivados del incumplimiento de la provisión de energía en las condiciones debidas. El Reglamento de Suministro, aprobado por resolución de la Secretaría de Energía 168 de 1992, se limita a determinar una de las hipótesis de responsabilidad de la empresa distribuidora, esta es, el resarcimiento de los daños producidos a las instalaciones y/o artefactos de propiedad del usuario provocados por deficiencias de la calidad técnica del suministro imputables a dicha empresa.

Pero sus previsiones no son taxativas, pues no es admisible entender que las normas estatutarias que regulan el servicio público de que se trata derogan las normas del derecho común, salvo que el Congreso expresamente hubiera dispuesto lo contrario o cuando la subsistencia de las normas preexistentes fuese tan repugnante al estatuto legal que lo privara de eficacia; esto es, que lo inutilizara (confr. Nader vs. Allegheny Airlines, 426 U.S. 290 y su cita -204 U.S. 437-).

10. Que, de manera coincidente, el ente regulador argumenta que aceptar la responsabilidad de la distribuidora más allá de las multas prefijadas en el contrato de concesión y sus anexos, significaría un sobre costo que, inevitablemente, redundaría en un incremento en el precio del servicio prestado a los usuarios. Sobre el particular cabe advertir que las bases para la fijación de las tarifas se hallan establecidas por el art. 40 y subsiguientes de la ley 24.065. En cuanto interesa al caso, tales normas establecen que las tarifas de los servicios suministrados por los distribuidores serán justas y razonables, de manera que proveerán a quienes operen en forma económica y prudente la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos razonables, las amortizaciones, y una tasa de rentabilidad justa. Ninguna de tales disposiciones permite que las consecuencias de las eventuales faltas de diligencia en que incurriesen las empresas concesionarias puedan ser tenidas en cuenta y cargadas al precio del servicio respectivo, toda vez que la tarifa debe satisfacer exclusivamente los costos en que aquellas hubieran prudentemente incurrido con el objeto de satisfacer la prestación debida a los usuarios.

11. Que, respecto de la segunda cuestión planteada en el caso (confr. considerando 4°, b), relativa a determinar si el Ente Nacional Regulador de la Electricidad tiene facultades para resolver el reclamo de daños y perjuicios interpuesto por Angel Estrada y Cía. S.A. en los términos expuestos, la Secretaría de Energía se agravia de lo resuelto en la sentencia apelada por considerar que la competencia atribuida por la ley 24.065 al ente regulador se limita exclusivamente a la determinación de la existencia de un incumplimiento contractual, y a la imposición de las sanciones establecidas en el contrato respectivo. Sostiene que la determinación y condena al pago de los daños y perjuicios reclamados por el usuario constituye materia ajena a la jurisdicción del ente y, al estar regida por el derecho privado, compete a los jueces ordinarios (fs. 149/150 vta.).

12. Que para delimitar el alcance de las facultades a que se refiere el art. 72 de la ley 24.065 es preciso computar la totalidad de sus preceptos, de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y, especialmente, con los principios y garantías de la Constitución Nacional (Fallos 312:111 y 1036, y sus citas). En consecuencia, la atribución de dirimir todas las controversias de contenido patrimonial que se susciten entre particulares con motivo del suministro de energía eléctrica debe ser entendida con el alcance derivado de la doctrina de Fallos 247:646 y, la más próxima de Fallos 321:776. De conformidad con ellas, el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 de la Constitución Nacional que, basado en el texto del art. 108 de la Constitución de Chile de 1833 (v. Jorge Tristán Bosch: "¿Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos Para Juzgar a La Administración Pública?". Víctor Zavalía Editor, 1951; págs. 55 a

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64, y 160) prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente.

13. Que conviene recordar que la atribución de la jurisdicción primaria a organismos administrativos (doctrina tomada de E.E.U.U.) se justifica cuando la resolución de la controversia presuponga la familiaridad con hechos cuyo conocimiento haya sido confiado por la ley a cuerpos expertos, debido a que su dilucidación depende de la experiencia técnica de dichos cuerpos; o bien porque están en juego los particulares deberes regulatorios encomendados por el Congreso a una agencia de la administración; o cuando se procure asegurar la uniformidad y consistencia en la interpretación de las regulaciones políticas diseñadas por la agencia para una industria o mercado particular, en vez de librarla a los criterios heterogéneos o aun contradictorios que podrían resultar de las decisiones de jueces de primera instancia (confr. doctrina de los casos Texas & Pacific Railway v. Abilene Cotton Oil., 204 U.S. 426; Far East Conference v. United States, 342 U.S. 570; Weinberger v. Bentex Pharmaceuticals, Inc., 412 U.S. 645).

Por el contrario, la Suprema Corte de los Estados Unidos entendió que el principio de la jurisdicción primaria no rige cuando la cuestión controvertida es ajena al régimen propio de las agencias. Así, en el caso Nader v. Allegheny Airlines, Inc. (426 U.S. 290, 306), dicha Corte estableció que no correspondía someter a la jurisdicción primaria de la Civil Aeronautics Board (CAB) la determinación de si una línea aérea había incurrido en un engaño fraudulento al no informar que podía "sobrevender" sus vuelos e impedir el embarque de pasajeros con reservas confirmadas. En este sentido, la Corte argumentó que no justificaba someter este tema a la jurisdicción primaria de la CAB, desde que para resolver el caso no se necesitaba contar con la experiencia y especialización de dicha agencia. Agregó que "la aplicación de los estándares que rigen una demanda por prácticas fraudulentas corresponde a la competencia convencional de los tribunales ordinarios" y que "el criterio técnico de un cuerpo experto no parece ser útil para la aplicación de estos estándares a los hechos del caso".

Es decir, la jurisdicción de las agencias se circunscribe a las materias que configuran "el corazón" de las tareas que tuvo en miras el Congreso que las emplazó. Entre ellas están, por ejemplo, las decisiones relativas a la razonabilidad de las tarifas (confr. casos "Texas & Pacific Railway" y "Far East Conference", citados precedentemente y United States v. Western Pacific Railroad, 352 U.S. 59).

Según estos principios, en el caso de autos estarían sujetas a la jurisdicción primaria de los organismos administrativos las controversias que se susciten entre los sujetos mencionados en la primera parte del art. 72 de la ley 24.065, en la medida en que las relaciones entre ellos afectan el correcto funcionamiento del servicio. Lo mismo cabe decir de los supuestos enunciados en el Reglamento de Suministros aprobado por la resolución 168/1992 de la Secretaría de Energía y sus modificatorias cuando, facultativamente, los usuarios optasen por la jurisdicción del ente regulador en los términos del segundo párrafo del art. 72 ya citado. Es que la denominada "jurisdicción primaria" de las agencias administrativas comprende los conflictos que originalmente corresponden a la competencia de los jueces ordinarios, pero que en virtud de la existencia de un régimen propio, incluyen determinados extremos comprendidos dentro de la competencia especial de un cuerpo administrativo (confr. "United States v. Western Pacific Railroad", citado precedentemente), con la salvaguarda de que la palabra final sobre la validez de las órdenes o regulaciones dictadas por aquél siempre compete a los jueces ordinarios.

14. Que es relevante añadir que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación

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material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas.

En consecuencia, dada la sustancial analogía existente entre las facultades atribuidas por el art. 72 de la ley 24.065 al Ente Regulador de la Energía Eléctrica (para resolver "todas la controversias" que se susciten con motivo del suministro de energía eléctrica) y las otorgadas por el art. 66 de la ley 24.076 al Ente Nacional Regulador del Gas (para dirimir "todas las controversias" que se susciten con motivo de la captación, tratamiento, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización del gas), es pertinente extender al caso la doctrina de Fallos 321:776. De conformidad con ella, la decisión del conflicto relativo a la venta y adquisición de las instalaciones de distribución de gas, por importar una determinación sobre el derecho de dominio sobre éstas, se halla excluida de la jurisdicción especial atribuida al Ente Nacional Regulador del Gas (confr. considerando 7°). De la misma manera, la determinación y condena al pago de los daños y perjuicios eventualmente derivados del incumplimiento del contrato celebrado con el usuario debe considerarse fuera de la jurisdicción especial atribuida al Ente Nacional Regulador de la Electricidad por el art. 72 de la ley 24.065.

15. Que, de manera general, la expresión "toda controversia" contenida en el artículo citado debe entenderse como circunscripta a toda controversia válidamente sustraída por el Congreso a la competencia de los jueces ordinarios. En particular, la administración de los remedios ordinarios, esto es, el poder para dirimir el reclamo de daños y perjuicios planteado por el usuario con sustento en el derecho común, resulta extraño a las atribuciones conferidas al ente regulador por el art. 72 de la ley 24.065. Ello es así porque tal poder no guarda relación con los motivos tenidos en mira por el legislador al crear el ente en cuestión, al margen de que una eventual decisión condenatoria dictada por el ente regulador sobre el punto carecería de autoridad de cosa juzgada y no sería susceptible de cumplimiento forzoso conforme las reglas relativas a la ejecución de sentencias, pues la ley respectiva no le ha otorgado estas cualidades a las decisiones del organismo. En suma, que su intervención resultaría estéril, pues no podría satisfacer el reclamo de daños y perjuicios por medio de una decisión que, conforme a la ley, tuviera un alcance equivalente al de una sentencia condenatoria.

16. Que a lo expuesto cabe agregar que la controversia planteada en el caso se reduce a determinar si la empresa distribuidora es responsable o si, por el contrario, el incumplimiento de la obligación de suministrar corriente eléctrica no le resulta imputable. Claro está que ello supone establecer la existencia de las interrupciones y variaciones de niveles de tensión, así como las condiciones que, según el contrato de concesión y las reglamentaciones dictadas por el ente, debía reunir el suministro en cuestión, esto es, definir el contenido concreto de la prestación y el estándar de diligencia exigible a la empresa distribuidora en la prestación del servicio (confr. el criterio seguido en Fallos 258:322). Tales extremos, aunque involucren aspectos técnicos, son insuficientes para atribuir jurisdicción al ente regulador, toda vez que nada obsta a que los jueces ordinarios le requieran toda la información relevante para determinar la existencia de la mora y la imputabilidad del incumplimiento. Sobre el particular cabe destacar que, en las actuaciones administrativas, Edesur S.A. alegó la existencia de caso fortuito y fuerza mayor, derivados del anegamiento de una parte de la zona de emplazamiento del conductor subterráneo de energía como consecuencia de una inundación (fs. 302 a 309 del expediente administrativo agregado) y negó la existencia del perjuicio invocado por el usuario; de modo que el conflicto debe resolverse por aplicación de los principios contenidos en la legislación común, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del contrato de concesión y las reglamentaciones administrativas que especifican el contenido y las modalidades de la prestación debida al usuario.

Al respecto cabe advertir que el art. 2 de la ley 15.336 establecía que la electricidad es una cosa susceptible de comercio por los medios y formas que autorizan las leyes comunes en cuanto no se opongan a la presente. Por otra parte, los arts. 6°, 9° y 88 de la ley 24.065 hacen inequívoca referencia a los "contratos de suministro" celebrados con los usuarios (confr., además, Fallos 315:1883). En tales condiciones, es decir, frente al texto positivo de las normas citadas, carece de relevancia adentrarse en la discusión teórica relativa a si la relación entre el usuario y el concesionario es o no de carácter contractual (confr. Gastón Jèze: "Principios Generales del Derecho Administrativo", T. IV, Editorial Depalma. Buenos Aires, 1950. T° IV, págs. 379 a 390, esp. nota 376).

Toda vez que la materia del reclamo está constituida por los daños individualmente experimentados en el patrimonio del usuario como consecuencia del suministro insuficiente de energía eléctrica, resulta

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claro que la disputa no puede resolverse por aplicación del régimen estatutario que conforma el marco regulatorio del servicio público de electricidad, para cuya administración fue especialmente creado el ente respectivo. Por ello (sin perjuicio del indudable valor probatorio que revisten las actuaciones administrativas tramitadas ante el ente regulador) tiene razón la Secretaría de Energía en cuanto a que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad carece de competencia para dirimir el conflicto planteado en autos con arreglo a los principios contenidos en la legislación común (confr. Nader v. Allegheny Airlines, 426 U.S.290). No toda disputa imaginable debe ser sometida a la agencia de la administración porque, de modo periférico, ésta tenga algo que ver con alguna de las partes.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se resuelve: No hacer lugar a la presentación de fs. 219/255 por no darse ninguno de los supuestos previstos en los arts. 90, inc. 1°; y 91 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; declarar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora -con el alcance expresado en los considerandos pertinentes-, y revocarla en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regulador de la Electricidad. Imponer a éste las costas generadas por su recurso y distribuir por su orden las provocadas por el recurso del Estado Nacional (Secretaría de Energía). - Enrique S. Petracchi. - Augusto C. Belluscio (según su voto). - Carlos S. Fayt (en disidencia). - Antonio Boggiano. - Juan C. Maqueda. - E. Raúl Zaffaroni (en disidencia parcial). - Elena I. Highton de Nolasco. - Ricardo L. Lorenzetti. - Carmen M. Argibay (en disidencia parcial).

Voto del doctor Belluscio:

Considerando: 1. Que Angel Estrada S.A. solicitó al Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) que, con sustento en lo dispuesto en la cláusula 5.2, segundo párrafo, del sub anexo 4 del contrato de concesión de la Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR), aprobado por la resolución 170/92 de la Secretaría de Energía Eléctrica (normas de calidad del servicio público y sanciones), aquélla le resarciera los perjuicios sufridos en concepto de alquiler de equipo electrógeno y sueldos abonados al personal como consecuencia de la baja tensión y los cortes reiterados de suministro de energía eléctrica ocurridos entre el 23 de noviembre de 1993 y el 7 de enero de 1994 en una planta industrial que posee en la Provincia de Buenos Aires.

2. Que el organismo regulador dictó la resolución 229/95 en la que expresó -en lo que aquí interesa- que para el caso de interrupciones del suministro de energía eléctrica, la distribuidora debía pagar las multas previstas en el contrato de concesión como única y total reparación; en cambio, por las alteraciones en los niveles de tensión, la responsabilidad comprendía el pago a los usuarios de las multas y la reparación de los daños provocados como consecuencia directa e inmediata de dichas alteraciones.

Destacó que la sanción por incumplimiento respecto de la calidad del servicio entre el 1° de septiembre de 1993 y el 28 de septiembre de 1994 había sido aplicada a EDESUR mediante la resolución ENRE 79/94, que estableció una multa cuyo importe debía ser acreditado sobre la facturación de los usuarios. En consecuencia, rechazó el reclamo de la empresa.

3. Que la empresa impugnó ese acto mediante el recurso de alzada que fue resuelto por la Secretaría de Energía y Puertos mediante la resolución 71/96, por la que confirmó la decisión del ente, con sustento en los mismos fundamentos de esta última.

4. Que contra ambas decisiones Angel Estrada interpuso recurso directo en los términos del art. 76 de la ley 24.065 ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la que, por su Sala I, decidió, por mayoría, declarar la nulidad de las resoluciones citadas y remitir las actuaciones al ente a fin de que decidiera sobre el reclamo de daños y perjuicios formulado por Angel Estrada S.A.

Contra esa sentencia, ambos organismos estatales interpusieron recursos extraordinarios (fs. 141/160 y 166/ 187), que fueron concedidos en lo atinente a la interpretación de normas federales y denegados en cuanto a la arbitrariedad del fallo (fs. 205).

5. Que en lo referente a la admisibilidad de los recursos extraordinarios, cabe remitirse a lo expresado por el señor Procurador General en el dictamen que antecede, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.

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Del mismo modo corresponde proceder respecto de los argumentos de la sentencia apelada -mayoría y disidencia- y de los recursos extraordinarios interpuestos, que han sido adecuadamente reseñados en el citado dictamen.

6. Que en la tarea de esclarecer el alcance de normas de naturaleza federal, el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes ni por los aportados por la cámara, sino que le incumbe efectuar una declaración del punto en disputa de acuerdo con la inteligencia que rectamente le otorgue (Fallos 317:1770; 318:554 y 1986 y 319:1201, entre otros).

7. Que la cuestión propuesta se centra en dilucidar si el ENRE -en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le atribuye el art. 72 de la ley 24.065, en cuyos términos el apelante realizó su presentación inicial ante el organismo (fs. 7 del expte. adm.)- resulta competente para resolver respecto de controversias de daños y perjuicios planteadas por los usuarios contra las distribuidoras del suministro de energía eléctrica. La respuesta a este interrogante decidirá la suerte de los agravios vertidos por las recurrentes.

8. Que corresponde señalar en primer lugar que en el orden jurídico administrativo la competencia constituye un elemento esencial que confiere validez a la actuación de los órganos estatales, a tal punto que aquélla no se configura como un límite externo a esa actuación sino, antes bien, como un presupuesto de ella, en virtud de la vinculación positiva de la administración al ordenamiento jurídico, que debe autorizar a sus organismos para actuar en forma expresa o razonablemente implícita (confr. Fallos 254:56; 307:198).

9. Que asimismo esta Corte ha sostenido que la atribución de competencia jurisdiccional a los órganos y entes administrativos debe ser interpretada con carácter estricto (Fallos 234:715), debido a la excepcionalidad de la jurisdicción confiada a aquéllos para conocer en cuestiones que, en el orden normal de las instituciones, corresponde decidir a los jueces (conf. arts. 75 inc. 12, 109, 116 y 117 de la Constitución Nacional, Fallos 290:237).

10. Que si bien este Tribunal ha reconocido el ejercicio de facultades jurisdiccionales por órganos administrativos (Fallos 247:646; 253:485; 301:1103), ello debe responder a razones como lograr una mayor protección de los intereses públicos mediante el aprovechamiento del conocimiento y la experiencia administrativa en la decisión judicial que finalmente se adopte, así como la uniformidad y la coherencia en la regulación de la materia confiada al ente administrativo.

11. Que sentado lo expuesto cabe examinar cuál es la competencia atribuida al ENRE. En este sentido, el art. 54 de la ley 24.065 le encomienda llevar a cabo todas las medidas necesarias para cumplir los objetivos enunciados en el art. 2° de la ley.

A su vez, el art. 56 enumera las funciones y facultades del organismo mencionado y de alguna manera resume sus atribuciones en el inc. s, señalando que "el ente tendrá las siguientes funciones y facultades: ... En general, realizar todo otro acto que sea necesario para una eficiente y económica aplicación de la presente ley".

Por su parte, el art. 72 de la ley dispone que deberá someterse a la jurisdicción previa y obligatoria del ente "toda controversia que se suscite entre generadores, transportistas, distribuidores, grandes usuarios, con motivo del suministro o del servicio público de transporte y distribución de electricidad", y que "es facultativo para los usuarios, así como para todo tipo de terceros interesados ... por iguales motivos que los enunciados en este artículo el someterse" a esa jurisdicción.

Finalmente, los arts. 56 inc. o y 78 de la ley 24.065 y el sub anexo 4 del contrato de concesión atribuyen competencia al ENRE para imponer las sanciones previstas en esa norma, en sus reglamentaciones y en los contratos de concesión.

12. Que de las reseñadas disposiciones no resulta que el legislador haya querido atribuir al ente la resolución de controversias sobre daños y perjuicios reclamados por los usuarios con motivo de la prestación del servicio público de distribución de energía eléctrica, pues el poder de policía atribuido al ente para regular y controlar aquélla no sirve de fundamento para decidir litigios entre particulares que deben resolverse, sustancialmente, por aplicación de normas de derecho común.

13. Que distinta es la situación que se plantea respecto de la competencia atribuida al ENRE para imponer sanciones, pues ella está ceñida a la comprobación, determinación de la falta y fijación de su

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monto, conforme a las pautas establecidas por vía reglamentaria y contractual. Es por ello que esas cuestiones pueden ser resueltas incluso por quienes no sean abogados, como sucede en la mayor parte de los casos de los miembros del directorio del ente regulador.

14. Que tampoco concurren aquí las razones que conducen a que un ente administrativo ejerza funciones jurisdiccionales, pues no se advierte que sea preciso contar con una especial idoneidad en la materia regulada para resolver controversias del tipo de las planteadas, ni que sea deseable y aun posible acceder a uniformidad en las decisiones que se adopten las que, en razón del carácter de las pretensiones resarcitorias y las distintas situaciones de hecho, son por naturaleza variables en cada caso. En consecuencia, tampoco puede entenderse que de las normas surja en forma implícita esa competencia, pues no juega en el caso el principio de la especialidad para definir aquélla, conforme al cual los organismos públicos sólo pueden actuar para cumplir los fines asignados por el ordenamiento, aun cuando la atribución no surja expresa de aquél.

15. Que en estos términos, habida cuenta de las reglas que rigen la competencia en el ámbito administrativo y la finalidad de la atribución del ejercicio de funciones jurisdiccionales a organismos que actúan en ese ámbito, de los preceptos de la ley 24.065 surge que la resolución de cuestiones sobre daños y perjuicios sufridos por los usuarios respecto de las distribuidoras de energía eléctrica supera manifiestamente la competencia atribuida al ente regulador por el ordenamiento jurídico.

16. Que a lo expuesto se agrega que la validez constitucional del ejercicio de funciones jurisdiccionales por organismos administrativos se halla condicionada a diversos recaudos, entre ellos, la existencia de garantías formales de independencia y neutralidad.

17. Que, en este sentido, son aplicables al ENRE las consideraciones vertidas respecto del Ente Nacional Regulador del Gas en el precedente de Fallos 321:776, en cuanto a que el régimen de la ley 24.065 -conf. arts. 57, 58 y 59 de ese cuerpo legal sobre designación y remoción de directores del ente- no alcanza para categorizarlo como tribunal administrativo y su competencia debe ser ejercida con las limitaciones que surgen del art. 72 de la ley.

18. Que por lo expuesto el ENRE, al dictar la resolución 229/95, por la que rechazó la pretensión de pago de daños y perjuicios formulada por Angel Estrada S.A., respetó el límite de las atribuciones que le confiere el marco regulatorio y contractual de la energía eléctrica y, en este aspecto, su decisión es jurídicamente irreprochable.

Por las consideraciones expuestas debe revocarse la sentencia apelada en cuanto atribuyó competencia jurisdiccional al ente para entender en las cuestiones vinculadas con la reparación de daños y perjuicios sufridos por los usuarios del servicio público de distribución de energía eléctrica.

19. Que en cambio, tal como señaló el juez de cámara que votó en disidencia (fs. 111), excedió el ámbito de competencia del organismo regulador -vicio que se proyecta sobre la resolución de la Secretaría de Energía y Puertos que confirmó la decisión de aquél- lo resuelto en cuanto a que en caso de interrupciones del suministro la distribuidora debe pagar las multas previstas en el contrato de concesión "como única y total reparación" (fs. 417 del expte. adm.).

20. Que la afirmación del ente es contraria además a lo dispuesto en el contrato de concesión, que determina la responsabilidad de la distribuidora por "todos los daños y perjuicios causados a terceros y/o bienes de propiedad de éstos como consecuencia de la ejecución del contrato y/o el incumplimiento de las obligaciones asumidas" (art. 24), en cuyo caso el ente regulador podrá aplicar las sanciones previstas en el sub anexo 4 (art. 36) y el tercer párrafo de la cláusula 5.2 de dicho sub anexo (normas de calidad del servicio público y sanciones) según el cual el pago de las penalidades impuestas por el ente a las distribuidoras en los casos de "incumplimiento de disposiciones o parámetros relacionados con situaciones individuales" no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos por daños y perjuicios, normas que no establecen distinción alguna en punto al derecho de los usuarios a solicitar el pago de daños y perjuicios en toda la extensión del daño que hayan sufrido, por lo que no es aceptable la afirmación que efectuó el ENRE en cuanto a que esas normas sólo se referían a la responsabilidad extracontractual de las distribuidoras (fs. 416/417 del expte. adm.).

21. Que en este sentido otro de los jueces del tribunal anterior, que integró la mayoría, afirmó certeramente que las multas que el ente puede aplicar están destinadas a reintegrar el valor de la energía no recibida en las condiciones pactadas (niveles de tensión, por ejemplo) o directamente la no

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recibida (interrupciones, tanto en su frecuencia como en su duración) razón por la cual no guardan relación alguna con el de los eventuales daños y perjuicios que puedan haberse padecido (fs. 133).

En consecuencia, en este aspecto debe confirmarse la decisión recurrida en cuanto consideró ilegítima la decisión del ente que resolvió que el usuario que ha sufrido daños derivados de la prestación de los servicios regulados y controlados por el ENRE no tenía más derechos para su reparación que los que surgen del marco regulatorio de la energía eléctrica.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se resuelve: No hacer lugar a la presentación de fs. 219/255 por no darse ninguno de los supuestos previstos en los arts. 90, inc. 1°; y 91 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; declarar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora -con el alcance expresado en los considerandos pertinentes-, y revocarla en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regulador de la Electricidad. Imponer a éste las costas generadas por su recurso y distribuir por su orden las provocadas por el recurso del Estado Nacional (Secretaría de Energía). - Augusto C. Belluscio.

Disidencia parcial del doctor Zaffaroni:

Considerando: Que esta Corte comparte el dictamen del señor Procurador General de la Nación (fs. 214/218 vta.), a cuyos fundamentos y conclusiones cabe remitir en razón de brevedad.

Por ello, se declara formalmente admisibles los recursos extraordinarios y se confirma la sentencia apelada. - E. Raúl Zaffaroni.

Disidencia parcial de la doctora Argibay:

Considerando: Que adhiero a lo expuesto en los considerandos 1° al 17 del voto del juez Belluscio, con excepción de las citas efectuadas al final de los considerandos 8° y 9°.

18. Que, por lo tanto, el a quo debió confirmar la resolución del ENRE en cuanto rechazó el reclamo de daños y perjuicios deducido por la firma Angel Estrada S.A., pero no por las razones dadas en su decisorio, sino sobre la base de la incompetencia del organismo para expedirse sobre el punto.

Por las consideraciones expuestas, debe revocarse la sentencia recurrida en cuanto atribuyó competencia jurisdiccional al organismo regulador para entender en las cuestiones vinculadas con la reparación de los daños y perjuicios sufridos por los usuarios del servicio público de distribución de energía.

19. Que en atención al modo en que se resuelve el punto relacionado con la competencia del ENRE, este proceso no será el marco en el cual habrá que dirimirse la controversia acerca de la procedencia y alcance del resarcimiento que eventualmente corresponda a la actora, por lo que deviene inoficioso un pronunciamiento de esta Corte sobre el tema propuesto en el recurso extraordinario deducido por el ENRE, pues en nada incidirá sobre la resolución de la presente causa.

Por ello, se declara inoficioso el recurso extraordinario interpuesto por el Ente Nacional Regulador de Energía, parcialmente procedente el del Estado Nacional y se deja sin efecto la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Costas por su orden en atención a la complejidad de la cuestión debatida. - Carmen M. Argibay.

Disidencia del doctor Fayt:

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que declaró la nulidad de la resolución del Ente Nacional Regulador de la Energía (ENRE) 229/95, confirmada por la resolución 71/96 de la Secretaría de Energía y Puertos del ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y, en consecuencia, dispuso que el citado Ente sustanciara el reclamo formulado por Angel Estrada S.A., tanto el ENRE como la mencionada secretaría interpusieron recursos extraordinarios, concedidos con el alcance que resulta de la decisión de fs. 205.

2. Que los remedios federales intentados son inadmisibles en tanto la decisión recurrida no reviste el carácter de sentencia definitiva en los términos del art. 14 de la ley 48, ni es equiparable a tal, pues existe la posibilidad de que la decisión posterior a dictarse una vez concluida la sustanciación que se

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ordena en la sentencia recurrida, haga innecesaria la intervención de esta Corte (Fallos 324:817 y sus citas).

3. Que, en efecto, y tal como lo ha decidido el Tribunal en casos análogos, la sentencia de una cámara federal que -sin pronunciarse sobre el fondo de la cuestión- deja sin efecto el fallo del inferior y ordena que se dé a la causa el curso que corresponda, no tiene el carácter de definitiva, por lo cual no procede contra ella el recurso extraordinario (Fallos 95:133; 113:99; y en sentido análogo, doctrina de Fallos 311:130 y sus citas).

4. Que ello no es obstáculo para que las cuestiones federales eventualmente resueltas por ese pronunciamiento no definitivo, sean oportunamente materia de conocimiento de la Corte, pues ellas podrán ser presentadas en ocasión del recurso extraordinario que, en su caso, quepa deducir contra la sentencia -supuesto de que sea adversa a los intereses de los recurrentes- que cierre la causa (Fallos 324:817).

Por ello, y oído el señor Procurador General, se declaran inadmisibles los recursos extraordinarios interpuestos. - Carlos S. Fayt.

Serra, Fernando H. y otro c. Municipalidad de Buenos Aires. (1993). Fallos: 316:2454

Buenos Aires, octubre 26 de 1993.

Considerando: 1. Que, contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, que revocó la decisión de primera instancia --que había declarado la caducidad respecto de la demanda de cobro de honorarios por dirección e inspección de una obra contratada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y no ejecutada--, la demandada interpuso recurso extraordinario por arbitrariedad de sentencia que le fue denegado y que motivó la queja en examen.

2. Que el a quo consideró, con fundamento en la doctrina de Fallos: 307:2216, que por encuadrar la relación suscitada entre las partes en el marco contractual, las normas de la ley de procedimientos administrativos 19.549 --que rige el procedimiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en virtud de lo dispuesto por el art. 1° de la ley 20.261-- no eran aplicables al caso, en cuanto se vinculaba con los plazos de caducidad y agotamiento de la vía administrativa.

3. Que, conforme lo tiene dicho esta Corte, el remedio federal es improcedente cuando se trata del rechazo de la excepción de prescripción, toda vez que las decisiones que se recurren por tal vía deben, como principio, revestir el carácter de finales, calidad que no poseen las que están sometidas a una resolución ulterior que puede disipar el agravio que de ellas deriva (Fallos: 296:76 --La Ley, 1976-D, 252-- y 303:740, entre muchos otros). Igualmente ha sostenido el tribunal en forma reiterada que las cuestiones de derecho público local --como es la ocurrente-- carecen, por principio, de entidad bastante para habilitar la intervención de esta instancia federal (Fallos: 284:195 --La Ley 149-178--; 295:658; 308:73 --La Ley, 1986-D, 102--, entre otros).

4. Que, sin embargo, existe mérito suficiente para habilitar esta instancia a la luz de la interpretación dada en su oportunidad a los alcances de la reforma introducida al art. 280 del Cód. Procesal: "La finalidad más significativa del nuevo texto es la de destacar el emplazamiento que esta Corte posee en el orden de las instituciones que gobiernan a la Nación, posibilitando que --de una manera realista-- su labor pueda concentrarse en aquellas cuestiones vinculadas con la custodia y salvaguarda de la supremacía de la Constitución Nacional Cometido este que, desde temprana hora, el tribunal ha reconocido como el más propio de su elevado ministerio (Fallos: 1:340, del 17 de octubre de 1864). La reforma tiende, pues, a reforzar el criterio de especialidad que orienta a las funciones de este tribunal, al hacerle posible ahondar en los graves problemas constitucionales y federales que se encuentran entrañablemente ligados a su naturaleza institucional" (disidencia de los doctores Petracchi y Moliné O'Connor en la causa E.64.XXIII. "Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros", sentencia del 7 de julio de 1992 --La Ley, 1992-C, 543--).

5. Que si bien podría sostenerse que la doctrina referente a los efectos de la sentencia que rechaza la excepción de prescripción en punto al acceso al remedio federal es extensible --por la similitud en algunos aspectos de su régimen jurídico-- a la caducidad de la acción contenciosoadministrativa, este instituto guarda, empero, particularidades que lo diferencian de la prescripción y que conducen a la necesidad de establecer si aquella doctrina es aplicable a situaciones como la que aquí se trata.

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6. Que, en efecto, en el "sub lite" es preciso determinar, por un lado, si la sentencia que deniega la excepción de caducidad de la acción procesal administrativa asume la cualidad de definitiva en orden a la intervención de esta instancia extraordinaria --con lo que, en su caso, se cumpliría uno de los requisitos exigidos--, y luego, establecido ello, si, a la luz del principio de la división de poderes --tal como ha sido interpretada por el legislador en las leyes 19.549 y 19.987-- están reunidas las condiciones bajo las cuales el Estado puede ser llevado a juicio, recaudo este que se hace jugar aquí, sobre la base del criterio señalado en el consid. 4°.

7. Que los plazos de caducidad previstos para la habilitación de la instancia contenciosoadministrativa en los arts. 25 de la ley nacional de procedimientos administrativos y 100 de la ley orgánica municipal número 19.987, constituyen una prerrogativa propia de la Administración Pública, para que, en virtud de los postulados del Estado de Derecho --entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado y la división de poderes-- ella puede estar en juicio. Esto significa, en otros términos, la posibilidad de habilitar la competencia de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados del Poder Ejecutivo y de los que --con la propiedad de "causar estado", por cerrar la discusión en sede administrativa-- emanan de los órganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción también establecidos por el legislador.

8. Que, por obvia derivación del segundo de los postulados precedentemente citados --la división de poderes-- y el cumplimiento de los objetivos y mandatos impuestos a los poderes públicos en el texto constitucional, la demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones tales que, por un lado, el ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares; pero, por otro, que las garantías de los habitantes no sean, tampoco menoscabadas por privilegios que se tornen írritos a la luz del texto constitucional.

9. Que ese especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración Pública, consecuencia, a su vez, del denominado "régimen exorbitante del derecho privado" (Fallos: 308:731) que impera en la relación iusadministrativa, da sustento jurídico a la institución de los plazos de caducidad, cuya brevedad --acorde, claro está, con la razonabilidad-- se justifica por la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos precedentemente señalados --prerrogativa estatal y garantías del particular-- encuentren su armónico equilibrio constitucional.

10. Que, en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administración Pública, "lato sensu", la habilitación de la instancia judicial aparece como el atributo que la propia Constitución Nacional, en su art. 100, confiere al órgano judicial para juzgar --en su calidad de componente de la trilogía del Poder estatal-- a los otros poderes. Pero, al mismo tiempo, el art. 100 señala al Poder Judicial que su intervención queda excluida en aquellas materias que, por su propio mandato o por una razonable opción legislativa, han sido reservadas a los otros máximos órganos del Poder estatal.

11. Que de esta inteligencia se deduce, entonces, y como consecuencia del vallado directo que ha impuesto --o que posibilita-- la propia Constitución Nacional, que cuando se opera la caducidad de la instancia procesal administrativa, la cuestión queda incluida dentro de la zona de reserva de los otros poderes y sustraída al conocimiento del órgano jurisdiccional.

12. Que esta interpretación es coherente con el sistema establecido por el legislador --y por el Poder Ejecutivo en su ámbito de competencia-- cuyos elementos principales y las relaciones determinantes que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente, que el acto administrativo agote en primer término la vía impugnatoria en aquella sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que --de no ser consentido antes por el administrado-- su justiciabilidad esté dada una vez que sea emitido por el órgano final según la distribución de competencias establecida por el ordenamiento jurídico. Pero, dado que el acto administrativo es también expresión de la voluntad estatal que se integra en dicho ordenamiento --por ello su presunción de legalidad y fuerza ejecutoria (art. 12, ley 19.549)-- la posibilidad de revisión judicial del mismo se complementa con un plazo breve de caducidad que queda así integrado al sistema de impugnación judicial de los actos administrativos.

13. Que de ello se sigue que la actuación del Poder Judicial en situaciones donde se produjo la caducidad de la acción procesal administrativa, violaría el principio de la división de poderes y, por lógica consecuencia, se encontraría en colisión con el sistema que el legislador, interpretando la Constitución Nacional, estructuró para el funcionamiento de las instituciones en ella forjadas. Es, la

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señalada, precisamente, una de las características fundamentales que diferencian la caducidad de la acción conteciosoadministrativa de la prescripción: el especial mandato de no intervención dirigido al juez cuando ella se ha operado.

14. Que más allá del grado de acierto o error que pueda predicarse del sistema descripto, no puede olvidarse que el mismo es el establecido por el legislador en una opción interpretativa de la Constitución Nacional, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada en estas actuaciones, y que, como tal, merece una actitud deferente por parte del Poder Judicial (Fallos: 33:162; ver también: Bernard Schwartz: "Administrative Law", Ed. Little, 2ª ed., parág. 8.3., pp. 439 y sigtes., Brown and Company, Boston, 1984). De todas formas, cabe señalar, nuestro sistema se asienta sobre la base de una amplia revisión por parte del Poder Judicial de los actos emanados de la Administración Pública, aunque sometida a ciertas condiciones de procedencia de la acción --habilitación de la competencia judicial por el agotamiento de la instancia administrativa, integrada con el plazo de caducidad de la acción o recurso de que se trate-- que pretenden asegurar que sea la misma administración --también positivamente sometida al ordenamiento jurídico, como consecuencia del principio de legalidad administrativa-- quien resuelva sus conflictos jurídicos, cumpliendo así con un aspecto necesario de su competencia constitucional de administrar conforme con el mismo ordenamiento, y que el cuestionamiento judicial de los actos administrativos no lleve --por la natural extensión de los plazos de prescripción-- a la inseguridad de la efectiva ejecución de los cometidos administrativos.

15. Que esta finalidad lógica del sistema --asentado sobre la idea rectora del principio de la división de poderes-- no se ve empañada por la circunstancia de la eventual duración de la posterior tramitación judicial. Por el contrario, iniciada la acción impugatoria dentro del plazo legalmente previsto, la administración --conocedora de la intervención judicial sobre el acto en cuestión-- decidirá responsablemente si ejecuta o no el acto, para lo cual cuenta, además, con el instrumento suspensivo que le acuerda el art. 12 de la ley 19.549, sin perjuicio de la suspensión judicial cautelar, en los casos extremos en que ello resulte procedente. desde esta perspectiva, la solución no difiere de la establecida para la acción de amparo de la ley 16.986, aun frente a supuestos de nulidad manifiesta del acto cuestionado. Si, en cambio, la caducidad se ha operado, la administración conocerá en breve plazo de la firmeza del acto en cuestión, quedando a su decisión discrecional la posibilidad de revocarlo (arts. 17 y 18, ley 19.549) o de consentir la habilitación de su revisión judicial, aún en aquellas condiciones de relativa firmeza.

16. Que debe admitirse, en este sentido, que lo dicho --aunque de interpretación restrictiva-- constituye una aplicación --en principio y hasta que su constitucionalidad no sea desafiada-- razonable de la idea directriz de la división de poderes, que opera sincrónicamente con otra idea directriz de nuestro sistema constitucional --que emerge de la garantía del debido proceso-- cual es el principio "pro actione" a que conduce el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que se deriva, necesariamente, del art. 18 de la Constitución Nacional, cuya regulación se integra, además, con las disposiciones del Pacto de San José de Costa Rica, que al ser aprobada por la ley 23.054 y ratificado el 5 de setiembre de 1984, tiene el carácter de ley suprema de la Nación de acuerdo con lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución Nacional (confr. causa E.64.XXIII, "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Sofovich, Gerardo y otros", consid. 15)

17. Que, en consecuencia, por el juego de dichas ideas directrices, esta prerrogativa de la Administración Pública puede, de una parte, ser renunciada por ella --expresa o tácitamente (ver, en este sentido, la doctrina de Fallos: 313:228 y causa C.160.XXIII "Construcciones Taddia S.A. c. Estado nacional --Ministerio de Educación y Justicia-- s/ cobro", sentencia del 6 de octubre de 1992)-- y, de otra, aplicarse sólo y estrictamente a aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción o recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar la "nueva situación jurídica" que emane del acto administrativo o bien, que "precise de la declaración de invalidez del acto" --esto es, hacer caer su presunción de legitimidad-- para posibilitar, así, la procedencia de la acción que dicha presunción obstaculiza.

18. Que, sobre la base de lo dicho, resulta claro que el rechazo de la excepción de caducidad asume, para la Administración Pública --en el caso, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires--, el carácter de una resolución definitiva puesto que aparece gravamen suficiente, a la luz de la Constitución Nacional, para tornar procedente el recurso extraordinario, ya que se encuentra en juego

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la aplicación de una prerrogativa administrativa que, de resultar vigente para el caso, obstaculiza la habilitación de la competencia judicial revisora de los actos administrativos.

18. Que en la presente cuestión es necesario establecer, para juzgar sobre la virtualidad del rechazo de la excepción, si la habilitación de la acción procesal administrativa estaba sujeta a un plazo de caducidad o sólo de prescripción --esto es, si era preciso seguir la vía impugnatoria o la vía resarcitoria--, o, de otra forma, si --para el reconocimiento del derecho pretendido por el administrado-- era preciso juzgar primero sobre la validez del acto administrativo.

19. Que, acotada en estos términos la cuestión, de las constancias de la causa resulta que el derecho invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisión de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

20. Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de actos que dan base estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa interrelación de actos administrativos, en la que cada uno es consecuencia del precedente --sin perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica "en" y "para" el contrato administrativo-- donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y no en el acto impugnado, que está, como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.

21. Que, como resultado de lo expuesto, desde el punto de vista procesal el derecho a accionar judicialmente para obtener el reconocimiento del crédito que invoca la actora nació de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que celebraron, y no del acto administrativo que rechazó su petición, en la medida en que éste en nada afecta a los términos de la relación jurídica originalmente establecida entre los contratantes. En efecto, la negativa de pago expresada por la municipalidad en el acto obrante a fojas 143 del expediente agregado por cuerda, sólo posee aquella virtualidad --fijar la posición de la administración frente al requerimiento de pago efectuado-- sin que en sí misma goce de aptitud para modificar la relación jurídica sustancial fijada por el acuerdo de voluntades --contrato-- y la serie de actos administrativos que le otorgan a aquél su naturaleza iusadministrativa. Esto es así en la medida en que el acto precitado no ejecuta ni tampoco interpreta el contrato sino sólo exterioriza una circunstancia incidental y accesoria en la relación entre las partes, en el caso, si el crédito pretendido por el particular ya fue saldado. Por el contrario, para dilucidar tal cuestión será, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo que deberá ser la guía principal para la decisión que, en su momento, tome el juez de la causa.

22. Que, por lo tanto, no era necesaria, en el caso, la deducción de la acción dentro del plazo de caducidad, sino del correspondiente a la prescripción de la acción ordinaria (Fallos: 307:2216, consid. 4°, párr. 4°; causa C.86.XX. "OKS Hermanos y Cía. Soc. Anón., Com., Ind. y Financiera. c. Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio s/ ordinario", sentencia del 21 de octubre de 1986, y en la causa S.164.XXIII. "Schneider de Guelperín, Lina c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" del 24 de setiembre de 1991).

23. Que, si bien la decisión del a quo conduce en definitiva el reconocimiento de la posibilidad de juzgar a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en lo que se vincula a la existencia del derecho invocado por los actores, los fundamentos que han de observarse para el debido encuadre de la cuestión son los aquí mencionados.

Por ello, se declara procedente la queja, se hace lugar al recurso extraordinario y, por los fundamentos aquí desarrollados, se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión planteada. Agréguese la queja al principal. Déjase sin efecto la exigencia del depósito. -- Antonio Boggiano. -- Rodolfo C. Barra. -- Carlos S. Fayt. -- Ricardo Levene (h.). -- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Julio S. Nazareno. -- Mariano A. Cavagna Martínez.

Disidencia de los doctores Belluscio y Petracchi.

Considerando: Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina esta presentación directa, no se dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal (art. 14, ley 48).

Por ello, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito correspondiente, cuyo pago difiérese de acuerdo con lo prescripto por la acordada N° 47/91. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi.

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