finanzas púbicas en américa latina - la economía política

Finanzas Pblicasen Amrica Latina:

La economa poltica

Csar GiraldoCon la colaboracin de:

Jairo Bautista, Diana Mrtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray

Finanzas Pblicas en Amrica Latina:

La economa poltica

Csar GiraldoProfesor Asociado

de la Universidad Nacional de Colombia

E d i c i o n e s

Segunda edicin 2009

Finanzas Pblicas en Amrica Latina:la economa poltica

Csar Giraldo Giraldo

Con la colaboracin de: Jairo Bautista, Diana Mrtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray

ISBN:978-958-8093-03-1

Esta segunda edicin fue posible gracias al proyecto Las transformaciones de la ciudadana en Colombia: en el marco de ajuste estructural de los aos noventa . Fase II, financiado por la Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP.

Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAPDirectos Nacional: Honorio Miguel Henrquez PinedoSubdirector Acadmico, Carlos Roberto Cubdes OlarteSubdirector Administrativo y Financiero, Mauricio Villalobos RodrguezDecano de Investigaciones, Andrs Felipe lvarez Grajales

Coordinacin Editorial: Teresa Gonzlez Velsquez

Ediciones desde abajoBogot, D.C. - Colombia

Diseo, diagramacin y preprensa digital: Difundir Ltda.Carrera 16 N 57-57

Agradecimientos a mis compaeros de CESDE por los debates que alimentaron este libro. A Marcela y mis hijos por su comprensin.Y a Isaura por su coloboracin.

ndice

A manera de invitacin .......................................................11

Introduccin general ...........................................................21Objetivo del trabajo ...................................................................27Principios generales ..................................................................29Fin del Consenso de Washington? ......................................... 40Mercado y provisin de bienes pblicos ...................................45Intervencin del Estado ............................................................52Crtica desde la economa ortodoxa al intervencionismo .........59

Captulo 1. Gasto pblico. ........................................................................67Principios y conceptos ...............................................................67Focalizacin y subsidio a la demanda .......................................70La oportunidad ..........................................................................73De la pobreza a manejo social del riesgo ..................................76Necesidades bsicas insatisfechas (NBI) ..................................78Poltica de subsidios y transferencias .......................................85Gasto pblico social ...................................................................87Ciudadano como usuario ...........................................................93Comentarios generales ..............................................................94

Captulo 2. Presupuesto .......................................................................101Negociacin poltica del presupuesto ..................................... 101Regulaciones financieras y su impacto en el presupuesto ......108Ley de responsabilidad fiscal ................................................... 118Dictadura econmica ............................................................... 121Presupuesto jerarquizado ........................................................ 125Presupuesto y la lgica del mercado .......................................128Presupuestos participativos .................................................... 132Conclusiones ............................................................................133

Captulo 3.Descentralizacin ............................................................... 137

La agenda de la descentralizacin ...........................................144La descentralizacin es producto de la reestructuracin del capital ............................................150

Captulo 4. Ingresos pblicos .............................................................155Principios de la Tributacin ....................................................160Primer Principio: Equidad ......................................................162Segundo principio: Eficiencia .................................................164Tercer principio: Flexibilidad .................................................. 165Polticas Tributarias ................................................................ 167Clasificacion de los impuestos ................................................186Impuestos sobre la produccin y consumo internos .............. 187Impuestos Directos ..................................................................192Administracin tributaria....................................................... 197

Conclusiones ....................................................................... 203Pblico privado ....................................................................... 208

Bibliografa ........................................................................... 211

ndice temtico ....................................................................225

ndice cuadros y grficos

Cuadro 4.1 Ao 2003. Comparacin internacional de la estructura del impuesto a la renta ...................................169

Cuadro 4.2Alcuotas de renta de personas naturales y jurdicas...............174

Cuadro 4.3 Impuestos retenidos sobre remesas al exterior ...................... 177

Cuadro 4.4Impuesto al patromonio (en porcentajes del PIB) ..................178

Cuadro 4.5 Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos ...179

Cuadro 4.6 ............................................................................... 180

Cuadro 4.7Comparacin internacional de la presin tributaria (con contribuciones a la seguridad social en % PIB .............. 186

Grfico 4.1 .................................................................................169

Grfico 4.2 Promedio de las tasa del IVA en AL (1992-2007) ....................170

Grfico 4.3Porcentaje de bienes y servicios sometidos al gravamen del IVA. Promedio Amrica Latina ..................... 171

Grfico 4.4Amrica Latina: Impuestos directos e indirectos como porcentaje del PIB .......................................................... 171

Grfico 4.5Amrica Latina: Impuestos de los entes subnacionales como % del PIB .........................................................................172

Grfico. 4.6Tasa de impuesto a la renta personas naturales ...................... 175

Grfico 4.7Tasa de impuesto a la renta personas jurdicas ....................... 175

ndice tablas y recuadros

Tabla 1 Consenso de Washington (presentacin orgnica) ...................31

Tabla 1.1Clasificacin funcional del Gasto Pblico .................................88

Tabla 1.2Clasificacin econmica del Gasto ............................................ 89

Tabla 1.3Formacin de capital .................................................................90

Tabla 2.1 .................................................................................... 119

Recuadro 1Presentacin formal del Consenso de Washington .................. 62

Recuadro 2Presentacin orgnica del Consenso de Washington ............... 64

A manera de invitacin Moralmente es tan malo no querer saber si

algo es verdad o no, siempre que permita sentirsebien, como lo es no querer saber cmo se gana el

dinero siempre que se consigaEdmund Way Teale

El crculo de las estaciones

Llegar en Colombia a la segunda edicin de un libro constituye sin duda una hazaa. Ahora bien, hacerlo con un libro sobre temas econmicos es un hecho an ms notorio, en un medio en que los ms vendidos son usualmente novelas o libros de autoayuda. Pero si ese texto se escribe en lenguaje sencillo y con una postura crtica sobre las ideas que durante tres dcadas han dominado el espectro de la economa poltica de las finanzas pblicas, ello es muestra de que existe un amplio nmero de acadmicos, lideres sociales, estudiantes y ciudadanos del comn que descreen de los mitos con que el neoliberalismo marc el sendero de las finanzas pblicas en las ltimas dcadas, convirtindolas en escenario til a la extraccin de recursos econmicos para lucrar el poderoso sector financiero, amo y seor de la economa mundial. Se trata, por fortuna, de un pblico vido por una interpretacin diferente de las realidades de nuestros pases, y por reflexiones que marcan un camino diferente y acciones concretas para cambiar la realidad de una Amrica Latina azotada como ninguna otra por la plaga neoliberal.

Por ello, en esta segunda edicin de Finanzas pblicas en Amrica Latina: La Economa poltica, Csar Giraldo no se limita

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a la simple reedicin de las ideas que expres hace ya casi siete aos; por el contrario, un autor tan activo en la investigacin, la docencia y el trabajo con el movimiento social, muestra en esta obra una mayor profundidad de sus reflexiones y ampla el rango de anlisis a nuevos temas de estudio. Con una ventaja adicional: como Giraldo mismo lo reconoce, este anlisis no es nicamente parte de una creacin individual sino que surge de aos laboriosos y pacientes de trabajo, de enriquecedoras jornadas de debate, y de discusiones ha desarrolladas con un amplio grupo de docen-tes y alumnos de distintas universidades y regiones del pas. Un esfuerzo en el cual la academia tiene que convertirse en fuente de ideas innovadoras y debate se hace notorio, mucho ms en un contexto donde los ncleos de pensamiento y discusin se tornan ridos espacios de reproduccin del discurso dominante que hoy da seales incontrovertibles de agotamiento e incapacidad para responder a las necesidades de todos, en Amrica Latina y el mundo entero, con particular nfasis en las naciones de mayor desarrollo.

Pero, ms que para hablar del autor, se me ha convocado para hacerlo sobre su obra, que desde la primera edicin sienta una posicin crtica frente a las evidentes incongruencias del modelo neoliberal, ante la insostenibilidad poltica y econmica de las exigencias del modelo de ajuste fiscal, de cara al peligro del neopopulismo basado en la eliminacin sistemtica de los princi-pios que rigen una sociedad de derechos, los excesos de un sistema financiero que le reclama al resto de la sociedad una porcin cada vez mayor de su producto para poder reproducirse y acumular riquezas sobre una base de valores inexistentes. Esta crtica pa-rece tener mayor validez en la actualidad, aunque en la primera edicin ya tena plena justificacin por la evidencia de los terribles efectos de los principios econmicos que se aplicaban en materia de finanzas pblicas y por la crudeza de la crisis latinoamericana de finales de los aos 90. Esa crisis ya dejaba ver los resultados de un crecimiento hipertrfico de las finanzas.

Curiosamente, no es por el giro poltico hacia la izquier-da (concepto que hoy resulta vaco y falto de mucho sentido en trminos de la poltica pblica) que ha dado una buena parte de los gobiernos de la regin por lo que los elementos de anlisis de Giraldo son hoy ms pertinentes que a principios de la dcada; es

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por la contundencia con que la crisis econmica asuela las prin-cipales economas del mundo.

Estamos en presencia de una crisis que ya haba ocurrido en los pases de la periferia (o, ms elegantemente, llamados pa-ses emergentes en el dialecto de los especuladores financieros) hace ms de una dcada; crisis en la cual Amrica Latina tuvo que pagar tremendas consecuencias. sta de hoy, la crisis de las hipotecas subprime, de los activos envenenados, que destruye empleos, empobreciendo amplias capas de la poblacin en las naciones industrializadas, es la versin en maysculas que lo que Amrica Latina haba vivido en varias oportunidades durante los 80 y los 90.

Esta crisis de hoy se origina en los mismos motivos de las de los 90 en Amrica Latina: el predominio de una lgica especu-lativa en el manejo de los procesos econmicos, y el de las finanzas pblicas es el principal campo en que se expresan estas tensiones y las exigencias de los crculos financieros para incrementar su capacidad de captura del Estado. As, las proclamas por el ajuste fiscal no son otra cosa que una reduccin de los gastos pblicos y el aumento de impuestos, aplicaciones con un fin nico: garantizar los recursos suficientes para el pago de las rentas financieras que soportan las finanzas pblicas y que bsicamente estn represen-tadas por los onerosos cargos del servicio de la deuda.

Por ello, es de anotar que en Amrica Latina la prioridad en la distribucin del gasto pblico no estriba en la bsqueda de satisfacer las necesidades de los 13ciudadanos, o en garantizar un sistema integral de derechos sociales y econmicos; la prio-ridad descansa en hacer sostenible el pago de la deuda pblica y mantener en funcionamiento el sistema que traslada riqueza del Estado al sector financiero. Hacerlo sostenible implica nada ms y nada menos que elaborar una programacin presupuestal que en ningn escenario posible suspenda o ponga en riesgo el pago oportuno del servicio de la deuda pblica, deuda que tiene muchas formas de manifestarse.

Ello se ha justificado bajo un sofisticado manto de academia y tcnica, puesto al servicio de esta forma de organizar las finanzas del Estado. En efecto, para criticar el dficit fiscal y justificar el ajuste, se recurre a la teora del equilibrio general: aqu se supone que el mercado encuentra de manera armoniosa sus puntos de

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equilibrio, y que lo nico que puede poner fin a ese estado ptimo de cosas son los incentivos que tiene el gobierno para crear dficit y gastar ms de lo que tiene. El Estado debe aprender a vivir con sus recursos reales, no a pedir prestado (algo carente de sentido y lgica, como veremos ms adelante), y si requiere ms debe hacerlo por la va del aumento de impuestos.

Austeridad y eficiencia en el gasto son entonces las expre-siones de moda en la poltica fiscal, y ello ha implicado la reduccin sistemtica de los presupuestos, pero, claro est, no en todos los frentes de gastos sino en aquellos que no representan una fuente de extraccin de recursos para el capital financiero. Alguna vez alguien ha sabido que los organismos financieros internacionales o los gobiernos comprometidos con este orden de cosas intenten siquiera hablar de reducir el pago del servicio de la deuda?

Sin lugar a dudas, uno de los elementos ms importantes del modelo de gasto pblico es el de la focalizacin. Giraldo ana-liza en profundidad los problemas derivados de ella, pero baste decir que lo que se termin creando fue un sistema de gasto que niega los derechos de la poblacin, porque, para poder acceder a subsidio o ayuda del Estado hay que ser pobre o estar en alguna condicin especial de vulnerabilidad. Como Csar Giraldo lo se-ala, aqu no hay 14ciudadanos sino pobres, y stos son esen-cialmente personas sin derechos, lo cual conduce a un problema sociolgico de profundas races: nuestras sociedades han dejado paulatinamente de ir en busca de sociedades salarizadas, basadas en una 14ciudadana de derechos, para ponerse en el camino de la mendicidad.

Aunque muchos anlisis han sealado las debilidades de la poltica de gasto enfocada en los pobres, muy pocos se atre-ven a sealar lo que es obvio: que produce un cambio frente a la percepcin del trabajo y la salarizacin, en sociedades donde el desempleo es una carga social permanente, as los beneficiarios de los programas focalizados tengan fuertes incentivos para no recla-mar trabajo formal y depender en buena parte de los programas del Estado, lo cual genera un segundo problema: los programas de subsidios focalizados tienen un poder transformador o condi-cionante de los apoyos polticos de las personas, es decir, que los programas de gasto focalizado se transforman en fuentes inmensas de clientelismo, til para los polticos de derecha y de izquierda.


Son estos programas la base de legitimidad del gobierno, puesto que les permiten directamente a los gobernantes administrar una relacin ms personal con los beneficiados de tales programas, creando en los beneficiarios la percepcin de que el funcionario entrega una ddiva o regalo, no que simplemente cumple con una gestin encaminada a garantizar el sistema de derechos establecido en la Carta Constitucional.

La otra parte del discurso del ajuste fiscal est en la polti-ca de aumentar los impuestos, pero aqu se trata de una medida selectiva y progresiva de las cargas tributarias: impuestos para el consumo y el trabajo, jams para las rentas y los capitales. Y aqu tambin las ideas econmicas han venido a justificar este razona-miento: los capitales son la fuente de la creacin de riqueza de una sociedad (ya no el trabajo); por ende, gravar los capitales es atentar contra el crecimiento y el bienestar futuro de una sociedad.

De all que sencillamente la poltica tributaria se disee para permitirles a los capitales una tasa de tributacin mnima. Visto desde un contexto global, el modelo impulsa a los pases hacia la reduccin de sus tasas de tributacin a los capitales y as competir para atraerlos. Pero los recursos deben provenir entonces de otras fuentes: los trabajadores, los consumidores, los 15ciu-dadanos del comn, quienes deben mantener el funcionamiento del Estado. El anlisis innovador que ofrece Giraldo en esta se-gunda edicin es la aplicacin del concepto de ingresos pblicos para analizar la problemtica fiscal. En efecto, en la literatura los ingresos pblicos son entendidos como impuestos.

Dado que uno de los avances ms importantes del modelo ha sido retraer la actividad del Estado, y esto implica fundamen-talmente un proceso complejo y profundo de privatizaciones, tenemos hoy una esfera de bienes y servicios que se ofrecen en mercados ms o menos competitivos (la mayor parte en espacios poco competidos, regulados por el Estado), en que las tarifas y los pagos que antes iban a las arcas del Estado financian ahora la actividad de una empresa privada cuya primordial afn es el lucro. As, las tarifas de servicios pblicos, las cotizaciones a fondos de pensiones o seguros de salud, pertenecientes a entidades en su mayor parte privadas, perciben ingresos que son pblicos, y lo son en la medida en que su demanda est determinada por regu-laciones del Estado, por lo esencial que resulta el consumo de los

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mismos para el bienestar de la poblacin y porque la privatizacin no implica necesariamente un traspaso de la propiedad sino en forma ms amplia un traspaso en el usufructo de renta pblica a manos de organismos privados.

En este contexto, el libro hace un aporte fundamental a la comprensin del proceso poltico de las finanzas pblicas: en la regin se reclaman cada vez mayores impuestos en nombre del equilibrio fiscal, pero, a cambio, la poblacin recibe menos garan-tas, y menos servicios y bienes. El problema no es slo econmico o poltico: ingresos que antes hacan parte de la contabilidad del Estado (por ejemplo, las cotizaciones de los fondos de seguridad social pblicos) se destinan ahora a unos agentes privados. El asunto consiste en que los ingresos que se pierden estn haciendo que en las cuentas pblicas los ingresos bajen; en otras palabras, que la carga fiscal sea menor.

Si la carga fiscal es menor, como parece suceder, hay una razn adicional que los promotores del modelo vienen esgrimien-do en la poltica y la academia: sealar que los 16ciudadanos no pagan impuestos o, por lo menos, no los que debieran cubrir, argumento que impulsa polticamente el aumento de tributos, cuando de modo paralelo se elevan las dems cargas fiscales. Giral-do plantea que la contabilidad debe dejar de considerar solamente los impuestos y debe aplicarse a todos los ingresos pblicos.

La experiencia de este debate junto a un equipo de estu-diantes y profesionales que apoyaron la participacin del profesor Giraldo en la Misin del Ingreso Pblico, convocada por el gobier-no de Andrs Pastrana, mostr, luego de un juicioso anlisis de las cifras, que mientras el Gobierno reconoca que la carga fiscal (ingresos pblicos sobre el PIB) alcanzaba el 15 por ciento, lo que realmente soportaban los 16ciudadanos se acercaba al 40, in-cluyendo los rubros que no aparecen en la contabilidad pblica. El debate tuvo su primer espacio de ambientacin en otro texto que edit el autor, titulado El rescate de lo pblico.

El modelo transform igualmente un aspecto sustancial de la organizacin fiscal de los pases: redefini el rol de las enti-dades regionales, dndoles un papel de mayor protagonismo en la prestacin de los servicios pblicos, lo cual ha sido visto como un proceso de mayor democratizacin de las sociedades en Am-rica Latina. Adems, ha sido una movida del modelo: liberando


a las finanzas del orden nacional de responsabilidades que se les trasladan a los territorios (usualmente, la gestin de la salud y la educacin), se abre un espacio fiscal que se puede destinar al pago del servicio de la deuda pblica.

Lo que hay detrs de ello es una poltica concertada para poner en otros hombros el peso de mantener el Estado, pasndo-les a otros sectores de la sociedad la onerosa carga que impone el crecimiento del capital financiero de carcter especulativo e improductivo. El modelo neoliberal no es, entonces, otra cosa que el modelo del capital financiero, aplicado a potenciar la es-peculacin.

Pero justamente la crisis actual, desatada en Estados Uni-dos y difundida al resto del mundo por los canales financieros que buscaron liberarse de cualquier tipo de control prudencial o de regulaciones estatales, parece haber despojado a las ideas neoliberales de su ropaje de prestigio; esas ideas que justificaron las polticas que acabamos se sealar. La idea de que los mercados libres se autorregulan, de que toda intromisin del Estado siempre lleva a pobres resultados econmicos y asimismo a graves insa-tisfacciones individuales, ideas promovidas sin atenuantes en la academia e incorporadas como parte de los ms profundos pilares de la arquitectura social. Son ideas sacudidas en sus cimientos ms profundos por la realidad del actual caos financiero; ideas que apenas sirvieron para que unos pocos se hicieran megamillonarios con muy escaso esfuerzo, para que millones se quedaran sin empleo o con salarios cada da ms precarios, o sin casa o, an peor, sin mnimos para existir, ingresando as a la lista de los pobres. Son estas ideas lo que parece estar llegando, si no a su final absoluto, s al comienzo de su declive por evidente incapacidad para explicar el mundo y mejorar la situacin de miles de millones de personas que ni siquiera acceden a lo mnimo para su existencia.

El mundo financiarizado es uno que se sostiene por elemen-tos ms all de las ideas o los debates acadmicos. Sin embargo, ahora que se cuenta con un ambiente menos receptivo para aceptar que las finanzas y los especuladores deben tener ms libertad para moverse a su antojo, es cuando resulta necesario pensar qu tipo de organizacin social, qu tipo de controles se requieren para dominar el poder financiero; qu tipo de ordenamiento jurdico, poltico y econmico har posible que las finanzas pblicas vuel-

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van a servirle a la gente. Estas son preguntas para las que quiz no estamos preparados; no sabemos qu tipo de Estado conviene para que las personas tengan salud, educacin, trabajo y pensin, como derechos sustanciales a su dignidad. Para quienes desem-peamos el difcil trabajo de buscar otras opciones, es claro que la tensin entre las fallas del Estado de Bienestar (al que muchos vuelven a invocar hoy como salvador del 18capitalismo) y las del Modelo de Libre Mercado nos ha impedido construir un panorama alternativo, viable y creble.

Esta obra contiene un marco inicial para la construccin de un nuevo modelo: Giraldo promueve la necesidad de un nue-vo control poltico y 18ciudadano a las variables econmicas. El clamor por una verdadera democracia parece ser un sencillo remedio en un mundo en el cual el 18capitalismo financiero y sus poderes se perfilan como autoritarismos disfrazados de demo-cracias. Pero ello exige, como Giraldo reconoce en sus charlas y sus clases, la construccin de una educacin popular en temas de economa. Su libro es evidentemente un esfuerzo en la populari-zacin de los conceptos econmicos, en el que el profesor, junto a otros investigadores y lderes sociales, hemos estado empeados desde hace aos. Esto nos recuerda nuevamente el llamado de Carl Sagan1: hemos convertido a la ciencia en un tema oscuro, un tema de expertos, mientras los temas ms banales y destructivos para nuestra sociedad, aquellos que no implican problemas para los poderes dominantes, se encuentran al alcance de la mano. La solucin: rescatar la popularizacin de la ciencia como esfuerzo central para rescatarnos del mundo del oscurantismo y las tiranas al que parecemos estar volviendo luego del Siglo de las Luces.

En este contexto de crisis, obras como la que tenemos el orgullo de presentar tienen un valor indiscutible, que no deviene de la capacidad predictiva de los fenmenos econmicos, porque en ningn momento Giraldo tiene la pretensin de ver el futuro, como acostumbran hacerlo muchos economistas, puesto que en economa la prediccin es lo que Carl Sagan llama la parte seudocientfica de la ciencia econmica2. La obra desarrolla un magistral trabajo de economa poltica: de denuncia, pero a la vez de propuesta, de descripcin de los modelos dominantes, pero

1 Sagan, Carl, El mundo y sus demonios, Editorial Planeta.2 ibid., p. 45.


asimismo de la crtica de esos modelos a la luz de sus resultados ciertos, y no sobre elucubraciones sostenidas en complejas y abs-tractas secuencias de ecuaciones.

Esta obra tiene, adems, un valor pedaggico innegable porque est hecha para que personas que se adentran en el anlisis de temas en apariencia tan complejos puedan adquirir de manera sencilla una visin panormica del ordenamiento de las finanzas pblicas. Por ello, es la vez un manual orientado al aprendizaje de los temas en el aula, y un libro de la ms clara economa poltica que genera amplios debates. Es sta una prctica de economa poltica que poco se produce por estos das, cuando los principales problemas de los economistas (igase bien: de los economistas y no de la sociedad) se plantean en complejos modelos matemti-cos que poco o nada ayudan a resolver los reales problemas del mundo: la psima distribucin de la riqueza, el hambre, el grave desempleo.

Para quienes utilizamos este libro como gua en la ctedra, nos ha sido de gran utilidad la profundidad de sus anlisis, que, en esta segunda edicin, se amplan desde nuevas perspectivas; ellos han servido como aporte a la formacin de cientos o quiz miles de estudiantes de ciencias econmicas, Derecho y administracin pblica, entre otras disciplinas que cuentan en esta obra con un elemento crtico y til a la comprensin del mundo.

Por otro lado, la obra cuenta con la mirada de Csar Giral-do y la de un grupo de personas que nos invit a participar en su construccin mediante el proyecto de investigacin apoyado por la ESAP, Ciudadana y Finanzas Pblicas, en la que concurrimos invitados por el profesor, quien nos otorg plena libertad para las ampliaciones, las correcciones y los debates que fueran necesarios y que se discutieron previamente en grupo, antes de su edicin definitiva, siempre bajo el liderazgo acadmico de Giraldo.

Especial reconocimiento debemos en esta presentacin a los miembros de la Fundacin CESDE, donde el libro encontr su natural espacio de discusin; a Heidi Saray y Diana Mrtigo, estudiantes de Administracin Pblica de la ESAP, y tambin a Marisol Perilla por su valiosa contribucin en los captulos de Gasto Pblico y Descentralizacin.

Faltan temas importantes por abordar en la obra: la deuda pblica y las privatizaciones son nicamente dos de los que an

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estn por integrar en este estudio sobre las finanzas pblicas. Sobre el primero, podemos advertir que ya se est avanzando en un estudio particular que se integrar en una tercera edicin de la obra. El equipo de investigacin que actualmente tengo el honor de integrar est en pleno proceso de anlisis de la dinmica del tema, en un contexto en que las respuestas al desafo de la deuda pblica son mucho ms amplias que las que tenamos hace 20 aos.

Y, finalmente, esperamos que este nuevo paso en la gigan-tesca tarea de construir una sociedad mejor, una sociedad ms justa y feliz, sea bien recibido por todos los interesados en analizar las finanzas pblicas a travs de una mirada no convencional y crtica.

Jairo BautistaDocente e Investigador

Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP)

Introduccin general

El presente trabajo tiene como propsito presentar un panorama general del tema de las finanzas pblicas para pases en desarrollo, con nfasis en Amrica Latina. Se har referencia a cuatro temas: (1) Gasto, (2) Presupuesto (3) Descentralizacin e (4) Ingresos Pblicos. El tema de la descentralizacin es nuevo con respecto a la primera edicin, mientras que por otro lado los dems han sido actualizados y ampliados.

Los paradigmas actuales sobre las finanzas pblicas surgen de los programas de ajuste y reforma estructural que se han venido aplicando en la regin despus de la crisis de la deuda ex-terna de 1982, y tienen como principio ideolgico la vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal. El diseo de estos programas ha estado fuertemente influenciado por los orga-nismos financieros internacionales, en especial Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esto es lo que se conoce como el Consenso de Washington. Si bien este paradigma est siendo abandonado por algunos pases de la regin, en otros est vigente, adems que a pesar del ascenso de gobiernos que buscan alternativas diferentes, esas alternativas pueden estar condenadas a repetir lo que dicen combatir por el desconocimiento de naturaleza del paradigma. Aqu se aspira avanzar en el conocimiento de dicho paradigma en lo que se refiere a las finanzas pblicas.

Hay quienes piensan que la discusin de las finanzas p-blicas es un asunto esencialmente tcnico o que hace parte de la ciencia positiva. Es comn encontrar quienes piensan que las finanzas pblicas son una extensin de las privadas, sin embargo,

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mientras que en las privadas las decisiones dependen de la renta-bilidad, riesgo y liquidez de un activo financiero, en las pblicas las decisiones son polticas. Reflejan, por ejemplo, la mayor prio-ridad que una sociedad le da al gasto social frente a otros, como es el caso de la seguridad interna, la forma como se le reconocen los derechos a las personas de tercera edad, el papel del Estado frente al desarrollo econmico, los pactos legales y constitucionales respecto al reparto de competencias y recursos entre los niveles nacionales y subnacionales. La lista se puede alargar, pero todo corresponde a arreglos polticos que se hacen a lo largo de la his-toria de las distintas naciones.

Desde la perspectiva poltica un elemento especfico de las reformas del Consenso de Washington es la fuerte preeminencia que han tenido los voceros del capital financiero en su adopcin. En el caso de Amrica Latina no se puede pasar por alto el hecho que la crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta puso a los pases de la regin en una posicin desfavorable frente a la banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y en las negociaciones con los acreedores los pases debieron aceptar condicionalidades orientadas a la introduccin de reformas dirigi-das hacia la economa de mercado (Chesnais 1996, pp. 46-48). Las presiones del capital financiero se dan por canales formales y no formales. Estos ltimos consisten en la sancin que los mercados internacionales de capitales hacen de las demandas de financia-miento de los pases, a travs de diferentes mecanismos tales como el riesgo pas1 y las firmas calificadoras de riesgo. Esa sancin depende de los equilibrios macroeconmicos de los pases (en especial el equilibrio fiscal y el de la balanza de pagos), de la regu-lacin financiera (rgimen libre de tasa de cambio, Banco Central independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad financiera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de los precios domsticos, del menor grado de tributacin al capital, de la eliminacin a los controles sobre movimientos de capital, de la flexibilizacin de la regulacin financiera, de la privatizacin de la seguridad social y de los servicios pblicos en general.

En cuanto al equilibrio fiscal mencionado, se debe sealar que las decisiones en este campo significan aumentos en impuestos 1 Puntos bsicos (puntos porcentuales multiplicados por 100) de lo que debe reconocer un

pas por intereses en dlares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos.


y en los precios de los bienes pblicos (tarifas), y del recorte del gasto gubernamental. Pues bien, determinar quin pone los nuevos recursos y quin sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades, los militares, los hospitales, etc.) es una respuesta de carcter poltico, de manera que la presin que ejerce el poder financiero es de naturaleza poltica.

En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a travs de los organismos financieros multilaterales (en especial el FMI y Banco Mundial), y para el caso de Amrica Latina hay que agregar el BID y las autoridades econmicas de los Estados Unidos. En el caso de este pas, para la regin se aplica la consideracin general que hacen Aglietta (1987): El pas que tiene la divisa clave asume la obligacin de proveer la liquidez internacional para todo el sistema. Los otros pases (en este caso los latinoamerica-nos) asumen la obligacin de ajustarse a una regla de cambio en la cual el rigor puede ser ms o menos estricto (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol deter-minante que jugaron la determinacin de las reformas de la regin, dio origen a la expresin del Consenso de Washington.

El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres ltimas dcadas (el BID para el caso de Amrica Latina en general se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en razn de sus Prs-tamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los cuales estn atados a reformas institucionales y a la adopcin de polticas pblicas. Ya en los 60s el Banco mostraba preocupacin por el ambiente econmico e institucional en el cual se desenvolvan los proyectos que financiaba, debido a que observaba que muchos proyectos fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenza-ron a introducir algunos condicionamientos de carcter sectorial. Pero fue en los 80s cuando el Banco se movi a los prstamos de ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al financiamiento de componentes especficos de inversin, como era la tradicin de la institucin. En realidad estos prstamos constituyeron una refinanciacin de la deuda de los pases con el Banco, y con otro tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la medida en que lo que se pagaba a tales organismos se financiaba con los recursos del Banco. Desde el punto de vista del pas en la operacin no sala ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes contables, crditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional) que servan para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que

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la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional, de manera tal que las condicionalidades de los crditos nuevos se negociaban con la Nacin y abarcaban el diseo institucional y las polticas pblicas del pas en cuestin. En la doctrina del Banco los pases son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los pases requieren de los recursos difcilmente se podan negar a ellas (Mosley, Harrigan y Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40).

Lo que aqu se ha venido diciendo significa que los posee-dores del capital financiero han venido acumulando poder econ-mico, lo que se conoce como la financiarizacin de las economas (Giraldo 2007, Cap. 3), y que a travs de un proceso poltico los representantes del capital financiero han promovido reformas que buscan adecuar la regulacin econmica y social de tal forma que sus intereses sean beneficiados. De acuerdo con Lordon (2000, 38-39) el proceso refleja la tensin, nunca resuelta en el capitalis-mo, entre capital industrial y capital financiero. Nos dice el autor Segn el rgimen de crecimiento, segn la coyuntura poltica, se form un bloque hegemnico que lo sostiene, es un polo o el otro el que tiene la ventaja (p. 38). Para el caso de los pases del centro despus del fordismo la balanza se aleja del capital indus-trial. En el caso de Amrica Latina resulta exagerado sealar que hubo fordismo y capital industrial, ms bien sealar que hubo una regulacin que favoreca al capital manufacturero, y por eso se promovi el intervencionismo estatal bajo los principios del Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI.

Es evidente que la burguesa manufacturera perdi el control del aparato estatal frente a la financiera con las reformas del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el anlisis debe remitirse a la composicin de clases sociales que est en la base del proceso econmico, y su relacin con la representacin de tales clases en el orden poltico. En la medida en que esa repre-sentacin no corresponda a los poderes dominantes en el orden econmico, se generan procesos que llevan a un cambio en el orden poltico, procesos que pueden suscitarse de forma gradual o violenta. Esta ltima posibilidad se puede expresar a travs de una crisis financiera, una explosin social, o una accin militar. O una combinacin total o parcial de todos estos factores. El caso de Latinoamrica ese cambio se dio a travs de la crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada del ochenta.


Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas son producto del proceso del ascenso del capital financiero (finan-ciarizacin) o de la ideologa neoliberal. Las reformas no pueden ser presentadas como forma de beneficiar al capital financiero porque las deslegitimara. Toda reforma para ser legitimida debe ser presentada como producto de la razn y en beneficio del inte-rs general de la sociedad, y para ello es necesario construir todo un andamiaje terico que permita crear una nueva dominacin simblica. Los smbolos sirven como instrumento de integracin social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y comunicacin, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que contribuye fundamentalmente a la reproduccin del orden social (Bourdieu 2001, 205-206).

Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados latinoamericanos y la denuncia que hicieron de sus polticas, acusndolas de ineficientes y generadoras de rentas en beneficio de determinados sectores. Y en esta batalla alinearon medios de comunicacin (con frecuencia controlados por grupos econmicos), centros acadmicos (univer-sidades y centros de consultora), creando una corriente de opinin pblica nacional e internacional que llev a que los sectores que tenan el dominio de los Estados latinoamericanos perdieran el control del poder simblico, lo que a la postre cre el camino para perdieran el poder poltico.

Desde el punto de vista de la academia, la ideologa del mercado tambin ha sido transmitida a travs de la tecnocracia, la cual, de una parte, ha recibido formacin acadmica en esta direccin, y de la otra, se volvi funcional al discurso de mercado que proviene de los organismos financieros internacionales. En cuanto lo primero, ello es consecuencia de la menor aceptacin en los medios acadmicos desde la dcada del setenta de las pro-puestas que propendan por el intervencionismo estatal, como resultado de: prdida de efectividad de las polticas keynesianas de activismo fiscal, burocratizacin y corrupcin de los sectores pblicos, y fracaso econmico de los llamados pases socialistas. En cuanto a lo segundo, los miembros ms brillantes de dicha tec-nocracia participan en consultoras financiadas con recursos que provienen de los organismos financieros multilaterales, gestionan

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y ejecutan proyectos financiados por los mismos organismos cuyo xito de antemano ya es avalado por ellos, tienen contacto con las misiones extranjeras enviadas a discutir la poltica econmica y sectorial, y se educan en el exterior, en pases desarrollados, lo que les permite crear una academia invisible de personalidades acadmicas de los centros de educacin superior que es utilizada para reforzar los paradigmas adoptados2.

Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las refor-mas son objeto de deliberacin pblica y su longevidad reposa en gran parte de su capacidad de reproducirse intelectualmente. Una doctrina de un rgimen de poltica econmica tiene su raz en un conjunto de referencias tericas que son fcilmente identificables, y su origen normalmente es universitario. En este punto habra que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano adems de universitario tambin la fuente se identifica en las instituciones de la metrpoli (o para decirlo ms directamente: en las instituciones del Consenso de Washington). Sin embargo las referencias teri-cas requieren de una reelaboracin para que pueda ser apropiada por la clase poltica y traducida a su propia retrica. El discurso cientfico es apropiado por voceros autorizados por mltiples medios (creadores de opinin pblica, mediadores entre las esfera acadmica y poltica, voceros institucionales).

El discurso que se invoca es el liberalismo, y se promueven las llamadas reformas estructurales, las que hacen referencia a remover todas las estructuras que no permiten el libre funcio-namiento de los mercados (Selowsky 1990). En este sentido las reformas tienen dos dimensiones. La primera, corresponde a disminuir la intervencin del Estado para dejar un mayor juego al mercado, y cuando esta intervencin sea indispensable debe realizarse con los criterios e instrumentos ms cercanos a los que empleara el mercado. La segunda, las reformas al Estado estn acompaadas con reformas a los mercados para que estos acten de manera ms libre, sin las distorsiones que introducen los con-troles y la intervencin estatal. Este segundo punto es lo que se conoce como la flexibilizacin, la cual se expresa en el mercado de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la des-2 Los elementos del anlisis fueron tomados de la investigacin dirigida por Edgard Reveiz

(1977), ya que dichos elementos no slo continan vigentes sino que se volvieron ms relevantes de lo que eran en su momento. El trmino academia invisible es tomado de all.


regulacin financiera, y en el laboral con la flexibilizacin de la relacin salarial.

El advenimiento del paradigma del mercado se posibilita por el agotamiento del modelo de desarrollo basado en el inter-vencionismo estatal, agotamiento que se puso en evidencia con la crisis de la deuda externa de Amrica Latina a comienzos de la d-cada del ochenta. El modelo intervencionista se fue construyendo a partir de la crisis de los aos treinta, cuando comenz a gestarse el Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI (Giraldo 1996).

El diagnstico que hacen los defensores del paradigma es que el intervencionismo estatal es perjudicial porque crea distorsiones econmicas, las cuales no permiten que el mercado conduzca hacia una asignacin eficiente de los recursos produc-tivos. En el caso de Amrica Latina la crtica al intervencionismo tambin se acompaa de la crtica al modelo de desarrollo basado en la expansin mercado interno. Se seala que la proteccin del mercado interno genera un agotamiento de las posibilidades de expansin y atraso tecnolgico por falta de competencia, y pro-duce la existencia de sectores rentistas que se benefician con la proteccin, en contra de los intereses del consumidor.

De manera que el desarrollo de un modelo econmico ba-sado en una mayor vigencia el mercado, y en un menor papel del Estado, debe estar acompaado de la apertura econmica (Banco Mundial 1991, p.37). El mercado interno no slo se agota por dejar de ser una fuente de expansin econmica, si no adems hay que reconocer el hecho que la economa mundial se ha globalizado. Este planteamiento tambin incide en la conformacin de las fi-nanzas pblicas (Banco Mundial, p. 2). Por ejemplo, se dice que la globalizacin obliga a reducir los impuestos al capital y fomentar la privatizacin con el propsito de atraer la inversin extranjera, y exige mantener la estabilidad macroeconmica principalmente a travs de un ajuste fiscal (ms impuestos y menos gastos) con el fin de hacer frente a la mayor volatilidad de los mercados financieros internacionales.

Objetivo del trabajo

El objetivo del presente trabajo es hacer una presentacin siste-mtica de los temas de finanzas pblicas, tal como el debate se

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presenta en la actualidad. Este trabajo se hace necesario en razn que existe una gran cantidad de literatura en la cual, de manera fragmentaria, se tratan los temas que aqu se presentan. La falta de una presentacin ordenada de los temas ha hecho que no se comprenda que las reformas que se han venido introduciendo en Amrica Latina en materia de las finanzas pblicas son coheren-tes con el modelo econmico, social y poltico que en la regin ha tenido vigencia desde las dos ltimas dcadas del siglo pasado. Es preciso hacer la advertencia que en el presente trabajo no se ampliarn los temas relacionados con la deuda pblica y la priva-tizacin, tarea que queda inconclusa por ahora.

No se debe considerar que las finanzas pblicas (al igual que cualquier otra materia) son una recopilacin, bajo la forma de manual, de frmulas y conceptos que se repiten como verda-des eternas que no ameritan discusiones, sobre todo si se tiene en cuenta que la asignacin de los recursos pblicos es un acto poltico. Si bien esa asignacin tiene efectos econmicos, sociales y polticos, que pueden ser estudiados, no se puede olvidar que los criterios con los cuales se asignan tales recursos parten de postu-lados ideolgicos, los cuales pretenden ser fundamentados como producto de la razn (la bsqueda de la eficiencia, la equidad y el bien comn) para legitimar las decisiones adoptadas.

Postulados que derivan en principios y conceptos que con-forman una teora. En la actualidad la construccin del edificio conceptual de las finanzas pblicas est basado en las categoras neoclsicas, que parten del principio que el mercado es un orden natural de la sociedad, donde los agentes son seres racionales que actan de manera egosta e individual buscando maximizar su ganancia y utilidad. Sin embargo la construccin de una categori-zacin diferente es una tarea que desborda nuestras capacidades, y su construccin es un proceso social, al cual aspiramos aportar una pequea pieza.

Hay que darle tiempo al tiempo. Existe una gran dificultad para el desarrollo de la materia, la cual se agrava en pases como los nuestros. La ausencia de una presentacin integral de las fi-nanzas pblicas dentro de un marco diferente del neoclsico hace que debamos acudir a l, y seguramente una gran proporcin de nuestros conceptos son prisioneros de las categoras neoclsicas. Pero en vez de paralizarnos, renunciando a la tarea de la cons-


truccin de un pensamiento social, debemos abrir el debate para que en el futuro la discusin se vaya precisando.

Principios generales

Desde la perspectiva neoclsica, que es el enfoque de la llamada economa estndar, las finanzas pblicas constituyen una redis-tribucin de la asignacin que el mercado hace de los recursos de una sociedad. En ese sentido las finanzas pblicas constituyen una distorsin del mercado, en la medida en que a travs de ellas se extraen recursos a los agentes econmicos mediante el cobro de impuestos y se reasignan a travs del gasto pblico. Las finanzas pblicas estaran haciendo una asignacin de recursos por fuera de la asignacin que hace el mercado.

Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la redistribucin. No puede evadirse en el debate que dicha redistribucin es poltica, as los idelogos del paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos en el reparto de los recursos pblicos. La objetividad sera la del mercado, porque se parte del supuesto ideolgico de que la asig-nacin que hace el mercado es la ms eficiente y la que permite alcanzar el mximo de bienestar de una sociedad.

Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para la escogencia de los bienes pblicos que deben ser provistos por el Estado se hace necesario entonces la creacin de un mercado poltico que permita la revelar las preferencias de la comunidad (Musgrave y Musgrave 1992, p.59). Este campo de anlisis lleva a la discusin de los procesos polticos involucrados en los sistemas presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe reflejar una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribucin de los recursos pblicos. Una escogencia en torno a quin paga los impuestos y hacia dnde se dirigen los gastos financiados con ta-les impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta terica se estrella con realidad ya que existe un sesgo poltico hacia el dficit fiscal (la gente quiere que el Estado gaste pero se resiste a pagar impuestos), como se ver en el captulo sobre Presupuesto.

Antes de la vigencia del paradigma actual, el manejo de las finanzas pblicas se deba enmarcar bajo los principios de la justicia social y la bsqueda de una mejor distribucin del ingreso,

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sobre la base de mantener la vigencia de una economa de mercado. Estos principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del Bienestar en Europa a finales del siglo XIX, y la posterior adopcin de los principios de una poltica fiscal activa, con el surgimiento del keynesianismo en la dcada del treinta.

Se afirm atrs que las reformas propenden por la introduc-cin de mecanismos de mercado y el desmonte de la intervencin estatal, las cuales han sido denominadas como el Consenso de Washington. No se trata de afirmar que las reformas en la regin son una copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso tuvo resistencias y altibajos. Adems el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados iniciales se estn abandonando ante el fracaso de su aplicacin. Sin embargo, el Consenso de todas formas refleja muy bien el contenido general de las reformas ya aplicadas y las que se estn promoviendo en el rea de las finanzas pblicas.

Las reformas del " Consenso" no pueden ser derivadas di-rectamente de los principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman (1962). No se trata de afirmar que sean cosas diferentes y carentes de relacin, pero tampoco es evidente que la concrecin de la ideologa neolibe-ral expresada por dichos autores se materializa de manera unvoca en el Consenso. El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de ello es el de propender por la asignacin que hace el mercado, lo cual, expresado por la va negativa, significa no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visin cuando el Estado redistribuye altera la asignacin que hace el mercado, de manera que ste debe concentrarse ms bien en fijar reglas que le den certidumbre al comportamiento de los individuos, de tal forma que se garantice claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroecon-mica (Gill 1999).

Hasta aqu tales principios estn recogidos en el Consen-so. Pero ste va ms all. Propende por polticas y reformas muy concretas, las cuales no se derivan directamente de los principios generales del neoliberalismo, es ms, tales polticas, como se ver ms adelante, no siempre son consistentes con tales principios. De los principios neoliberales hacia las polticas implcitas en el Con-senso hay un salto demasiado largo, porque tales polticas hacen


recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando paulatinamente en Amrica Latina en las ltimas dcadas. Esto lleva a la conclusin que en la formulacin del Consenso existieron, adems de la ideologa neoliberal, consideraciones coyunturales y un proceso poltico concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y con actores sociales claramente identificables, o en otras palabras histricamente definido) que debe ser dilucidado.

Con el propsito de visualizar ms claramente el conteni-do del Consenso es preciso hacer una presentacin ms orgnica del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se presenta a continuacin (La explicacin entre esta presentacin orgnica del Consenso y la presentacin formal del mismo se encuentra los recuadros 1 y 2, que aparecen al final de esta introduccin).

Tabla 1 Consenso de Washington (presentacin orgnica)

Como se ve en la tabla, las recomendaciones de poltica del Consenso abarcan tres niveles. El primero significa la liberacin de los tres mercados de la economa (bienes, capitales y laboral). El segundo, hace referencia a las polticas pblicas, las cuales deben darse en las condiciones ms prximas al mercado, de lo que hablaremos a continuacin. El tercero, es lo que el Banco Mundial (1997) ha llamado las cortapizas al mercado, que aqu llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de enti-dades autnomas que garanticen la disciplina macro y la vigencia

Nivel I Liberacin de Mercados

Nivel II Polticas Pblicas

Nivel IIILmites al mercado

I.I Mercado de Bienes: - Apertura ComercialI.II Mercado de Capitales- Mercado Libre de Divisas- Apertura de Capitales- Desregulacin FinancieraI.III Mercado Laboral- Flexibilizacin Laboral

II. I Disciplina Fiscal II.II Focalizacin del Gasto Subsidio a la DemandaII.III Impuestos NeutralesII.IV Privatizacin II.V Descentralizacin fiscal

III.I Banco Central IndependienteIII.II Sistema Presupuestal Jerarquizado (Presupuesto Pblico determinado por autoridad fiscal sin ingerencia de rganos de representacin popular u otro rgano poltico) III.III Sistema Judicial Independiente y fuerte.

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de los derechos de propiedad, indispensables para la existencia del mercado.

A continuacin vamos a destacar las polticas pblicas (segundo nivel en la tabla), que es lo que nos interesa respecto a las finanzas pblicas. Como se ver, estas polticas estn vigentes hoy da y hacen parte del recetario de reformas que es promovido por los defensores de las reformas liberales. Cada una de estas polticas es justificada con los principios del mercado por los promotores del Consenso y como convenientes para el inters general de la sociedad para lo cual se citan argumentos acad-micos tomados de la visin neoclsica, que es la visin estndar que se ensea en las escuelas de economa, y que se convierte en la fuente del pensamiento nico que pretende imponerse. Para visualizarlo tomaremos literatura de los impulsores del Consen-so, alguna de la poca en que ste se gest, y tambin haremos algunas referencias de los argumentos acadmicos utilizados. Ms adelante veremos que los principios que son invocados para una poltica no son compatibles con los invocados para otra, lo cual nos mostrara que no existe un discurso ideolgico integral. Las cinco polticas pblicas son, utilizando la numeracin de la tabla: II. I Disciplina Fiscal, II.II Focalizacin del Gasto Subsidio a la Demanda, II.III Impuestos Neutrales, II.IV Privatizacin, y II.V Descentralizacin fiscal.

II.I. Disciplina fiscal (numeracin de la tabla)

La disciplina fiscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad macroeconmica, en especial la del sector externo, cuando se eliminan los controles externos: los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las economas latinoa-mericanas protegan el sector externo a travs de la introduccin de controles (de cambios, de inversin extranjera y de comercio internacional). Para garantizar la disciplina fiscal y financie-ra, segn el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas prerrogativas a rganos pblicos con ciertos poderes bsicos y coercitivos (pp.21 y 22), ante la necesidad de establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contrados, de manera que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el crecimiento del gasto (hace referencia al punto III.II de la tabla), o la existencia de un Banco Central independiente


(punto III.I) evita recurrir a la expansin monetaria por motivos polticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera tcnica de la gestin econmica exista cierto aislamiento de los rganos de decisin respecto a los grupos de presin (p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un rgano tecnocrtico la responsabilidad sobre la determinacin de poltica econmica permitiendo alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de pagos y baja inflacin, a pesar que la consecuencia de todo esto es la prdida de efectividad del sistema poltico en representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de crear un poder econmico, compuesto de un sistema presupues-tal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza -punto 3.2) que ejerza la soberana sobre los temas fiscales, y un Banco Central independiente que ejerza la soberana sobre los temas monetarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que permitiran la estabilidad macroeconmica necesaria para que el mercado pueda funcionar. Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista ins-titucional hacia la disciplina fiscal, esta idea tambin se vena promoviendo desde la economa standard. La defensa de la dis-ciplina fiscal, y el ataque al activismo fiscal keynesiano se vena dando desde finales de la dcada del sesenta, con los trabajos de Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del gasto pblico eran neutralizados por (1) el efecto desplazamien-to (crowding out) de la inversin privada, (2) el hecho que la tasa de empleo no poda reducirse ms all de una tasa natural de desempleo, y (3) porque cuando se desvaneciera la ilusin monetaria, al percibir los asalariados que su ingreso real se ha reducido como consecuencia de la inflacin resultado del aumen-to del gasto pblico, presionaran aumentos reales de salario, lo que tendra efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente hacia mediados de la dcada del 70 Barro plante que financiar el gasto pblico con deuda ( dficit fiscal) es neutralizado porque los agentes econmicos saben que ello implica el cobro de impuestos futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto fue lo que se conoci como la equivalencia ricardiana.

II.II. Focalizacin del gasto y subsidio a la demanda

Cuando el Estado deba intervenir en la provisin de bienes y servicios pblicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios deben ser vendidos en un mercado (o

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cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda. Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir las transferencias estatales a las entidades pblicas, para que estas pasen a obtener los recursos a travs del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo que las har ms eficientes y permitir la libre eleccin de los usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se trata que los recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios pobres, mediante programas de focalizacin, para que a travs del subsidio paguen la atencin del servicio (Molina, funcionario del BID). Como dice Molina En los esquemas de demanda, la financiacin se dirige directamente a los usuarios o demandantes. Estos l-timos, al poseer recursos, buscarn la manera ms conveniente para proveerse los servicios. Con las formas de asignacin va demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del consumidor, lo que les da un papel activo. Tambin se busca fa-vorecer la creacin de mercados (y ms precisamente pseudomer-cados) en los sectores sociales (pg. 10). Los mercados llevaran a la eficiencia en la medida en que se establece la competencia permitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta forma se mercantiliza la provisin de los bienes pblicos.Adems de la eficiencia del mercado, la poltica de focalizar los recursos pblicos directamente hacia los pobres a travs de sub-sidios a la demanda, tambin se la entiende como un instrumento para alcanzar un mayor nmero de familias pobres sin incurrir en altos costos fiscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los subsidios a la oferta, que pretenden crear programas universales resulta ser costosos y de bajo impacto. El fundamento conceptual que se invoca para la focalizacin es la teora de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin), y Amartya Sen al sealar que se debe dar tratamiento preferente a los ms dbiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de opor-tunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar hacia quienes estn en una situacin peor.

II.III. Impuestos neutrales

El principio de la neutralidad tributaria significa que el sistema impositivo debe producir distorsiones mnimas respecto al papel


que cumple el mercado en la asignacin de los factores de pro-duccin. Siguiendo este criterio se deben eliminar los impuestos a las importaciones porque crean una distorsin al evitar que los productores nacionales compitan en condiciones de mercado con los productores extranjeros. Tambin se deben limitar los impuestos directos, porque si se adopta una tributacin directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversin, lo cual de por s se constituye en otra distorsin del mercado. Se argumenta que el impuesto que resulta ser ms neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa es uniforme (BID). Para el BID La adopcin del IVA se justifica con el propsito de mejorar la neutralidad (de la tributacin) y evitar distorsiones de otros gravmenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas) (p. 206).Para recoger lo que se plantea sobre la tributacin y el gasto basta citar al BID: ms importante que el grado de progresividad del sistema impositivo o del gasto social es la eficiencia con la que se logre recaudar los impuestos, ofrecer a los grupos de ms bajos ingresos los servicios adecuados de educacin, salud e infraes-tructura domiciliaria, crear redes de proteccin eficaces y bien focalizadas y adoptar polticas econmicas que afecten un patrn distributivo sin afectar la productividad (p.130).

II.IV. Privatizacin

La provisin de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector privado y cuando ello es posible la participacin del Estado en dicha provisin significara una intervencin excesiva. De una parte, porque el Estado dejara de concentrar los recursos en donde son ms necesarios, y de la otra, entorpecera intil-mente el papel asignador del mercado. La intervencin estatal es justificada cuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se consideran injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporcionaran el incentivo para lograr la eficiencia econmica, tanto en la asignacin de los recursos como en la eficiencia en la produccin (FMI 1990). El principio de las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la intervencin estatal, sealando que las estatales pueden ser ms graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posicin, que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido matizada a finales de la dcada del 90, sealando que tambin el Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001, 32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas de mercado

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a travs de la regulacin estatal, y no acudiendo a la provisin pblica. La regulacin debe lograr dos propsitos: 1) Cuando se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisin privada se acerque a las condiciones de competencia perfecta. 2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo salud, educacin, servicios pblicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a travs de subsidios a la demanda. Se trata de una regulacin diferente a la que exista antes de las reformas, porque ella se diriga intervenir el mercado, por el contrario esta regulacin busca darle ms peso a los mercados. Se parte del principio que lo pblico deja de ser monopolio del Estado, y puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector privado, adems se evitara la expansin burocrtica que agre-gara un gran nmero de empleados a la nmina pblica y que creara un mayor nmero de instalaciones pblicas que deben mantenerse (BID, 135). De acuerdo con el Banco Mundial (1991, p.167) la privatizacin y la reforma de las empresas pblicas son mecanismos para introducir la competencia del mercado (se supone que la competencia lleva a la eficiencia) en la provisin de los bienes y servicios pblicos. En el caso de las empresas pblicas se clama por la reduccin del acceso privilegiado que tienen a los recursos del Presupuesto o de la proteccin arance-laria y reglamentaria.

II.V. Descentralizacin fiscal

La descentralizacin tambin puede ser vista desde la ptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia de mercado entre las regiones y lo-calidades, y permitir una relacin ms cercana entre la institucin que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997, pp.125 y 136ss). El punto de vista del mercado ya haba sido sealado por Tiebout (1956) al sealar que la descentralizacin lleva a que los agentes econmicos a tomar la decisin de escoger dnde radicarse e invertir entre las localidades que les cobran menos precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el mismo proceso de decisin de un consumidor en el mercado. Si la descentralizacin se lleva hasta sus ltimas consecuencias se llega a la privatizacin. El principio de la descentralizacin se basa en el de la subsidiaridad, que consiste en que el servicio


debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda proveerlo y financiarlo. De manera, que siguiendo esta lgica, los bienes y servicios que son provistos por el nivel nacional, deben pasar al nivel intermedio (estados, departamentos o pro-vincias), del nivel intermedio al municipal, y del municipal a las instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios pblicos domiciliarios). Pero la forma como una institucin financia la provisin es a travs de la venta de servicios. Y, de acuerdo con lo que se dijo atrs, si las instituciones se financian en el merca-do a travs de la venta de bienes y servicios, la intervencin del Estado sera excesiva, de manera que sera preferible que dicha actividad fuera realizada por el sector privado.

De lo anterior debe destacarse que focalizacin, subsidios a la demanda y descentralizacin son polticas que estn ligadas. Los subsidios a la demanda significan dirigir los recursos directamente a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a travs de las entidades pblicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben financiarse vendiendo servicios. Por ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de la salud (clnicas, hospitales, etc.) y educacin (colegios, escuelas, etc.) deben ser reformados para que se autofinancien a travs de la venta de servicios. A su vez esta reforma hace parte de la poltica de descentralizacin, segn la cual el servicio lo debe proveer el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servi-cio; en el caso de este tipo de servicios dicho nivel corresponde al establecimiento directamente, y la forma de financiarse es a travs de la venta de servicios.

Por otra parte la descentralizacin se articula con la fo-calizacin a travs de la participacin. Se propone darle poder a los pobres (empowerment) a travs de la participacin a escala local, con elementos claves tales como la rendicin de cuentas (accountability), el Estado del derecho y la lucha contra la corrup-cin (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad econmica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas trabas, en opinin del Banco, habra que buscar mecanismos de participacin de las comunidades y promover la igualdad ante la ley. Aunque

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como se ver en captulo de la descentralizacin, dicha participa-cin es a escala local y no sobre los asuntos fundamentales.

Otro elemento que se debe destacar, de las polticas aca-badas de mencionadas, es que el equilibrio fiscal, junto con una menor presencia de los monopolios estatales (lo que significa en ltimas que todo lo que pueda ser trasladado al mercado debe ser privatizado), creara el marco adecuado para que los mercados con un menor intervencin estatal funcionaran (Banco Mundial 1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el Banco Mundial (1997, p.53) llama un entorno de polticas favorable, el cual incluye la estabilidad macro, eliminacin de las distorsiones a los precios3, y liberacin del comercio y las inversiones; a lo anterior habra que agregar la flexibilizacin laboral. Se trata de crear un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados para una actividad econmica eficiente.

El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones mediante el mantenimiento de regmenes liberales de comercio, mercados de capitales e inversiones (p. 55). Se supone que la dicha liberacin de los mercados de bienes y capitales, al eliminar los controles que garantizan una proteccin de sector externo de los pases, induce disciplina financiera, que es la nica manera de defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son otra cosa que los ataques especulativos del capital financiero.

En el pasado, las economas latinoamericanas se defen-dan de los ataques especulativos a travs de la introduccin de controles (de cambios, de inversin extranjera y de comercio internacional). Hoy, al no existir tales controles, la nica manera de soportar los ataques especulativos del capital es la disciplina macro, principalmente a travs de la disciplina fiscal, en opinin de los organismos financieros internacionales y de los defensores del liberalismo econmico. Sin embargo, habra que constatar, que precisamente a la par que se eliminaron los controles mencionados ha aumentado la vulnerabilidad de las economas de la regin a los ataques especulativos.

Resumiendo, las reformas (desregulacin, subsidios a la demanda, privatizacin, impuestos neutrales, descentralizacin y disciplina fiscal) estn orientadas a dar una mayor preponde-3 Las distorsiones de Precios ms comunes son: discriminacin contra la agricultura, so-

brevaluacin del tipo de cambio, salarios poco realistas (por ejemplo un salario mnimo alto), e impuestos o subvenciones ocultos al uso del capital (Banco Mundial 1997 p.55).


rancia a los mercados en la asignacin de los recursos sociales y, por lo tanto, se orientan hacia el desmonte del intervencionismo estatal. Los promotores de la plena vigencia del mercado sealan que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineficientes, y afirman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido reemplazada por mayor confianza en los mercados (Banco Mun-dial 1991, p.37).

Se seala que el intervencionismo estatal excesivo genera varios problemas: Los gobiernos tienden a subordinar la poltica econmica a la tarea de conseguir apoyo de grupos influyentes, se crea un caldo de cultivo para la corrupcin cuando la intervencin se traduce en reglamentaciones extensas que implican autorizacio-nes, y finalmente, cuando la intervencin consiste en la realizacin de actividades econmicas el Estado es un mal empresario (Banco Mundial, 152ss).

En cuanto a la subordinacin de la poltica econmica se ci-tan algunos ejemplos. Uno de ellos lo constituye los aranceles y las disposiciones reglamentarias los cuales favorecen a determinados grupos de presin. Un arancel o una restriccin a la importa-cin significan que una actividad econmica especfica tiene una proteccin que le permite obtener una ganancia extraordinaria. Se sola decir que cada arancel tiene nombre propio, en el sen-tido que alguien se beneficiaba con l. Se afirmaba que otro tanto poda decirse del crdito de fomento, en la medida que se trata de recursos subsidiados que beneficiaban a determinados grupos.

Otro ejemplo es la utilizacin del Estado como empleador de ltima instancia, con el objeto de favorecer a determinados grupos polticos ( clientelismo), u otro tipo de grupos poderosos como es el caso de los militares en dcadas anteriores, o favorecer ciertas regiones. En cuanto a la intervencin del gobierno como empresario, se afirma que tiene una propensin hacia el fracaso por el hecho de que los resultados econmicos (financieros) de las empresas pblicas no necesariamente son la mxima prioridad, a diferencia del comportamiento el sector privado donde s lo es.

En el caso de las empresas pblicas existen otros objetivos adicionales, que responden a las exigencias o mandatos polticos que reciben. Ello se puede dar a travs del proceso democrtico o tambin se da a travs de las presiones ocultas orientadas a fa-vorecer a determinados grupos, en aspectos como la contratacin, el reclutamiento de personal, o la destinacin de los recursos. Una

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actividad empresarial significa operar en el mercado donde los resultados obtenidos son difciles de predecir con anterioridad. Los empresarios privados perciben con mayor claridad si el ren-dimiento es adecuado, adems que deben asumir contra su propio patrimonio las prdidas que se generan si la operacin resulta negativa; esta circunstancia los hace ms atentos a las seales del mercado, y estn forzados a responder con ms eficiencia a las mismas. En el caso de las empresas pblicas los resultados negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera que el responsable de las decisiones no est presionado por hacer una gestin eficiente de los recursos.

El aspecto final tiene que ver con la corrupcin. sta se fomenta cuando existen excesivos controles que implican la in-tervencin de funcionarios que deben expedir las autorizaciones correspondientes. Ello est creando las posibilidades de que la intervencin de tales funcionarios favorezca a quienes pueden dar una contraprestacin econmica a cambio, configurndose el fenmeno de la corrupcin. Lo anterior se agrava cuando los fun-cionarios estn mal remunerados, o la intervencin del funcionario es discrecional. Se supone que cuando los controles y regulaciones son mnimos, y se restablecen las condiciones de competencia en los mercados de tal forma de que por esta va se sanciona al que no es eficiente, el fenmeno de la corrupcin tiende a desaparecer.

Fin del Consenso de Washington?

En el segundo semestre del 2003 una publicacin institucional del FMI4 hace una evaluacin del Consenso de Washington, hecha por Williamson (el autor del Consenso), Ortiz y Clift (altos fun-cionarios del FMI en el momento de la adopcin de las reformas del Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con Consenso no se lograron (lo que implcitamente significa reco-nocer su propio fracaso), y sealan que en la segunda mitad de los noventas Amrica Latina recay en las crisis financieras que supuestamente haban generado las reformas a comienzos de la d-cada del ochenta. Observan que el esfuerzo inicial de las reformas se centr casi exclusivamente en la reduccin de la intervencin estatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener 4 Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, nmero 3.


en cuenta la secuencia en la cual se introdujeron las reformas. Es lo que se denomin como un Big Bang, un proceso radical de reformas junto con draconianos programas de ajuste econmico (Salama y Valier 1994, cap. 6).

En la actualidad los promotores de Consenso sealan que es preciso rescatar los elementos positivos de la intervencin estatal que permitan un buen funcionamiento del mercado, a travs de un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco insti-tucional adecuado. Esto es lo que se conoce como Consenso II, o reformas de segunda generacin. Como elementos de dicho marco sealan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso presupuestal y la autonoma del Banco Central, que garanticen la disciplina fiscal y financiera, en lugar de fijar metas sobre dficit fiscal o inflacin; mejorar los sistemas de supervisin bancaria con una mayor prudencia en la liberacin de los mercados de capitales (el FMI dej de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera administrativa en el servicio pblico; una mayor apertura hacia las polticas de redistribucin de los ingresos.

Como se puede ver se trata de construir una nueva receta de polticas, al igual que se lo hizo con el Consenso, y para ello se invoca el tema de las instituciones. En este punto habra que entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de posicin de las entidades que conforman el Consenso de Was-hington, si se trata simplemente de cambios de matices, si se trata de dar cuenta del fracaso de las polticas y la reconfiguracin de las reformas adaptndolas a la nueva realidad pero buscando siempre los mismos objetivos. Se puede hacer un ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las reformas estructurales de segunda generacin, sin embargo, los principios siguen siendo los mismos : Liberacin de los mercados, ajuste fiscal, descentralizacin, focalizacin del gasto, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatizacin, independen-cia de la autoridad monetaria y fiscal. Son reformas que tienen un carcter opuesto a las introducidas durante la vigencia del Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitucin de Importaciones: regulacin de los mercados, activismo fiscal (keynesiano), centralismo, universalizacin del gasto, impues-tos directos, intervencin estatal, control del gobierno sobre las polticas monetaria y fiscal.

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No tendra sentido hacer un anlisis de la coherencia entre las diferentes polticas, si partiramos de afirmar que ms que un discurso se trata ms bien de una serie de polticas que se explican mejor sobre el concepto de la financiarizacin. Preci-samente los promotores de las reformas pretenden justificarlas sobre la base de un discurso ideolgico, en este caso el triunfo histrico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre el estatismo, como lo proclamara Fukuyama, porque ello las hara aparecer como producto de la razn y del inters comn y universal. Como deca Bourdieu (205-206) para legitimar las polticas se hace necesario construir todo un andamiaje terico que permita presentarlas como producto de la razn y el bien comn. Sin embargo, sealar algunas contradicciones sirve para ratificar la afirmacin que no se trata del discurso ideolgico, o de un pensamiento nico, que muchos tratan de identificar y definir. Veamos algunas contradicciones con el nimo de abrir algunos interrogantes, sin embargo, la exploracin la discusin de las contradicciones amerita un trabajo ms elaborado que desborda las pretensiones del presente trabajo.

Si se focaliza el gasto en los pobres por qu no se focaliza el impuesto en los ricos?

Se trata de focalizar los recursos pblicos directamente ha-cia los pobres a travs de subsidios a la demanda. El subsidio a la demanda y la focalizacin son instrumentos de asignacin del gasto pblico que responden a la necesidad de introducir criterios de mer-cado. Estos criterios se podran entonces utilizar para recomendar focalizar los impuestos en los ricos. Esto hara el discurso simtrico en la parte del gasto y con la de los impuestos. Sin embargo la doc-trina para los impuestos cambia, y se aboga por la poltica contraria, la universalizacin la cual consiste en bases gravables universales y tarifas uniformes, lo que significa abolir los impuestos progresivos (BID, 209-211). Se puede invertir el anlisis: Si se trata de univer-salizar los impuestos por qu no universalizar los gastos?

Reduccin del tamao del Estado a travs del ajuste fiscal, de la disminucin del gasto pblico y de la privatizacin. Por qu no se aplica dicha reduccin a los impuestos?


El discurso de disminuir el tamao del Estado para darle un mayor papel al mercado slo se aplica en lo que tiene que ver con el gasto pblico. Cuando se trata de los impuestos se pide su aumento alegando disciplina fiscal. Si se trata de reducir el tamao del Es-tado debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos. Surge la pregunta: Cul es la razn de aumentar los impuestos si se estn privatizando la salud, las pensiones, los servicios pblicos, la educacin y la construccin de infraestructura bsica?

Flexibilizacin del mercado laboral versus los mercados de capitales y bienes.

La flexibilizacin laboral no se refiere a su movilidad entre pases sino al precio del trabajo (al salario), mientras que la flexi-bilizacin del mercado de capitales se refiere a su libre movilidad internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige que la tasa de inters real se mantenga a travs de polticas antiin-flacionarias y la intervencin estatal para garantizar la estabilidad de la tasa de cambio. Son dos flexibilidades de naturaleza diferente, por qu no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?. A su vez, si se pide libre movilidad de bienes y servicios por qu no se hace lo mismo con la movilidad de los trabajadores?

Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una situacin deficitaria en la Balanza de Pagos, por qu no hacer expansin fiscal cuando se presenta supervit? o viceversa.

Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad de contratacin y despido de trabajadores y a la vez se reclama seguridad jurdica en los derechos de propiedad (incluyendo la inversin extranjera), contratos comer-ciales y financieros, regmenes tributarios, todo cual lo significa que al capital no se le pueden modificar las condiciones.

Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide esta-bilidad de la tasa de cambio que es el precio de la divisa internacional.

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Como se concilia la libertad del mercado con la dicta-dura monetaria ( Banco Central Independiente) y fiscal (Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?Cmo se con-cilia dicha dictadura fiscal con la autonoma fiscal que se promueve con la descentralizacin, y con la democracia participativa?

La lista de contradicciones puede extenderse, pero aqu no se va a hacer un tratado al respecto. Como se puede apreciar de todo lo dicho atrs, el debate va ms all de la simple discu-sin entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la actualidad. Tiene ms sentido explicar las polticas del Consenso de Washington desde las necesidades del capital financiero por obtener rentas (ver Giraldo 2001, cap. 5). Se puede hacer el repaso de algunas reformas del Consenso y ver su relacin con la financia-rizacin. Analicemos las reformas en tres componentes. Primero, la apertura de la cuenta de capitales, junto con el Banco Central Independiente y la disciplina fiscal, tendra por objeto permitir que el capital financiero circule sin restricciones, y que a la vez la autoridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se mantenga en trminos reales (protegida contra la devaluacin y la inflacin). Adicionalmente el gobierno, ante la imposibilidad de recurrir a la emisin monetaria para su financiamiento, debe hacerlo a travs de la emisin de ttulos de deuda que se convierten en una fuente de rentas a los inversionistas financieros, y debe mantener la disciplina fiscal castigando la demanda interna de tal forma que contribuya a producir un balance positivo en la cuenta comercial de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas que se requiere para la transferencia de rentas. A su vez, dentro del mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la tributacin sobre el consumo interno.

Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias de las empresas para que puedan hacer transferencias al capital financiero (corporate governance ) se requiere de la flexibilidad laboral (aumentar la plusvala absoluta), reducir los impuestos directos y eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte del excedente econmico que se dirige hacia el Estado (y poderlo dirigir hacia el capital financiero) se requiere que las entidades


pblicas se privaticen, o al menos se autofinancien vendiendo sus servicios en el mercado. En el caso de la seguridad social (sa-lud y pensiones), la privatizacin permite que sea administrada por intermediarios financieros. El autofinanciamiento hace que los subsidios ya no se deban dirigir hacia las entidades pblicas (subsidios a la oferta) sino a los usuarios (subsidios a la demanda) a travs de tcnicas de focalizacin y subsidios a la demanda. El autofinanciamiento, hace parte de la poltica de descentralizacin, segn la cual el servicio lo debe suministrar el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio; en este caso el nivel inferior corresponde a la institucin proveedora (colegio, hospital, empresa de servicios pblicos, etc.), y la forma de finan-ciarse es a travs de la venta de servicios. La descentralizacin es una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital financiero a travs del pago de la deuda pblica.

De lo que se acaba de sealar se puede afirmar que el Consenso tambin se puede explicar desde la lgica del capital financiero, como una regulacin y unas polticas que les son tiles para extraer rentas de las economas, pero presentar las reformas desde esa perspectiva las deslegitimara, como se men-cion atrs.

Mercado y provisin de bienes pblicos

Desde la visin de la economa estndar la funcin del Estado es la de proveer bienes que no pueden ser transados plenamente en el mercado y estos seran los llamados bienes pblicos. Su naturaleza pblica se define por su grado de mercantibilidad. Entre menos mercantil sea un bien ms se aproxima a su categora pblico. Esta es una definicin ahistrica que supone al mercado como un orden natural. Desde una perspectiva histrica el concepto de lo pblico surge con el capitalismo cuando el Estado se independiza formalmente de los negocios privados. Lo pblico entendido como la satisfaccin de las necesidades de la colectividad se encarna en el Estado, mientras que las necesidades individuales se resuelven en la esfera del mercado. Segn Mnera (2001, 228) la definicin tradicional de lo pblico (modernidad imperante en occidente) hace referencia a las relaciones entre el Estado Nacional y los

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ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el mbito en el que se relacionan los particulares entre s.

En el feudalismo no haba una clara separaci

finanzas púbicas en américa latina - la economía política

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