LES FONDAMENTAUX

FINANCIERSLicence professionnelle en sciences de sécurité et gestion des risques

Année universitaire 2014-2015

Première partie

BADR ELBOUSTANI

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Le plan du cours:Introduction:I- Les sources du droit budgétaire-Les sources historiques;-Les sources juridiques.II- L’élaboration de la loi de finances-Techniques et procédures de préparation du budget par l’exécutif-L’adoption du projet de loi de finances par le parlementIII- L’exécution des lois des finances-Les acteurs de l’exécution des lois de finances-La comptabilité publiqueIV-Le contrôle des finances publiques-Un contrôle administratif interne/administratif-Un contrôle juridictionnel

DÉFINITIONS:

Le mot « budget »: L’origine étymologique: le substantif anglais » budget

», qui dérive de « bouge » ou encore « bougette », ou petit sac.

C’est un instrument d’organisation et d’encadrement de l’avenir, il est le résultat d’une décision librement prise, consistant , pour un individu, une collectivité : à s’obliger d’avance à faire des choix et à s’astreindre , une fois ces choix faits, à les respecter

Le budget de l’État peut être défini comme l’ensemble des documents, votés par le Parlement, qui prévoient et autorisent les ressources et les charges de l’État pour chaque année. C’est donc un acte de prévision et d’autorisation annuelles de perception des impôts et de dépense des deniers publics.

Les lois de finances sont des actes juridiques et politiques. Leur contenu ne se réduit pas à la description du budget de l’État.

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I- LES SOURCES DU DROIT BUDGÉTAIRE

Les sources historiques:- Les révolutions britanniques et françaises- Les mutations du rôle de l’Etat( les paradigmes

économiques: les néoclassiques et le keynésien) - Le passage de l’Etat minimal à l’Etat

interventionniste. Les sources juridiques:- Les principes généraux et la jurisprudence

budgétaire;- Les textes: la nouvelle constitution, la loi organique

des lois de finances, les textes réglementaires.4

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Les principes généraux

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Les fondamentaux financiers

PRINCIPE DE L’ANNUALITÉIMPÉRATIF DE CONTRÔLE

La périodicité budgétaire est annuelle. Art.1 de la LOF « la loi des finances prévoit, évalue, énonce et autorise pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’État… ». Ce principe impose une consultation annuelle du parlement, un rendez-vous au cours duquel, le gouvernement sollicite l’autorisation de percevoir l’impôt et d’ouvrir les crédits nécessaire à l’action gouvernementale, le parlement préservant ainsi l’efficacité de son contrôle en l’inscrivant dans une périodicité annuelle.

PRINCIPE DE L’ANNUALITÉANNÉE BUDGÉTAIRE - ANNÉE CIVILE

L’art.6 de la LOF « L’année budgétaire commence le premier Janvier et se termine le 31 Décembre de l’année. ». Dans une expérience récente, le Maroc avait procédé au changement du calendrier budgétaire en 1996, l’année budgétaire commençant le premier Juillet et se terminant le 30 juillet de l’année suivante dans le but d’améliorer la qualité des prévisions et en vue d’une meilleure intégration du budget dans le contexte économique, notamment sur la base des résultats de la campagne agricole. Toutefois, le problème de l’inadéquation de l’appareil statistique existant avec les nouvelles données budgétaires a contraint à revernir, en 2001, à l’année civile.

PRINCIPE DE L’ANNUALITÉ ASSOUPLISSEMENT DU PRINCIPE

De manière générale, le cadre annuel s’avère inapproprié et restrictif lorsqu’il s’agit de projets publics s’étalant sur plusieurs années. Il est apparu alors nécessaire de faire la distinction entre les crédits de fonctionnement qui sont annuels, Art.26 de la LOF et les crédits d’investissement qui sont pluriannuels, Art.25 de la LOF, décomposés en crédits d’engagement (coût global) et crédit de paiements (tranches annuelles).

PRINCIPE DE L’UNITÉ BUDGÉTAIRE 

Toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État doivent figurer dans un document unique, soumis à l’approbation du parlement. Art.9 de la LOF « Toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général de l’État » Le but étant la clarté, l’exhaustivité et la sincérité des comptes permettant un contrôle réel et une saine gestion.

PRINCIPE DE L’UNIVERSALITÉ 

Il ne peut y avoir de compensation entre une recette et une dépense ni d’affectation d’une recette identifiée à une dépense individualisée. Principe énoncé par l’article 9 de la LOF qui apporte toutefois des dérogations dans les cas de CST et de SEGMA.

CSTIls retracent des catégories de recettes particulières affectées à des dépenses identifiées et individualisées. Exemple : comptes d’affectation spéciale alimentés par des prélèvements, des dotations budgétaires ou des recettes particulières(CAS, Comptes d’adhésion aux organismes internationales, comptes d’opérations monétaires, comptes d’avance, les comptes de prêts, les comptes de dépenses sur dotation).

SEGMA

Constituent des Services de l’État Gérés de Manière Autonome, les services de l’État non dotés de la personnalité morale dont certaines dépenses sont couvertes par des recettes propres et qui produisent des biens ou services donnant lieu à rémunération. Leur budget comprend une partie relative aux recettes et aux dépenses et le cas échéant une deuxième partie relative aux dépenses d’investissement et les ressources qui leur sont affectées.

L’insuffisance des ressources est compensée par une subvention d’équilibre.

PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE 

Il consiste à détailler l’autorisation budgétaire afin que chaque crédit ait une destination bien identifiée. La procédure de virement de crédit constitue un assouplissement de ce principe. Art.29 de la LOF : « les dépenses du BGE sont présentés, à l’intérieur des titres, par chapitre, subdivisés en articles, paragraphes et lignes, selon leur destination, leur objet ou leur nature.

PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE 

Art : 17 du décret d’application de la LOF :

Des décisions du Ministre des Finances, sur proposition des ordonnateurs, peuvent modifier la dotation des articles, paragraphes et lignes à l’intérieur de chacun des chapitres.

Art 17 bis : permet au Ministre des Finances d’autoriser par arrêté les ordonnateurs à modifier les dotations des lignes.

PRINCIPE DE L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE 

Principe essentiel du droit budgétaire dans la théorie libérale qui prohibe le déficit générateur d’endettement et d’inflation. La LOF lie cet équilibre à l’équilibre économique et financier.

LE NOUVEAU PRINCIPE : LA SINCÉRITÉ

Le projet de LOF consacre un nouveau principe budgétaire. Ce principe de sincérité budgétaire, inspiré du droit comptable privé, implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État.

LES TEXTES:

a-La constitutionLes Constitutions marocaines, depuis la première

Constitution de 1962), ont toujours consacré deux articles au budget.• Article 75 «Le Parlement vote la loi de

finances, déposée par priorité devant la Chambre des Représentants, dans les conditions prévues par une loi organique. Celle-ci détermine la nature des informations, documents et données nécessaires pour enrichir les débats parlementaires sur le projet de loi de finances.»….(la prééminence de la chambre des représentants+la pluri-annualité budgétaire)

Article 77:«Le parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances

de l’Etat. Le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité à toute proposition

ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour

conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la

création ou l’aggravation des charges publiques»

b- Au niveau législatif et réglementaire

Les lois organiques des finances:le 9 novembre 1963:le budget de 1963 fut le premier budget du Maroc soumis à l’autorisation budgétaire du parlement avec un retour à des budgets de l’Etat sans autorisation budgétaire accordée par la représentation nationale( Etat d’exception dès 1965).Les lois organiques des finances de 1970 et de 1972: adoptées en l’absence d’institutions parlementaires mais avec de nouvelles modalités de vote de la loi de finances et une loi de règlement unique et définitive du budget au lieu d’un règlement provisoire suivi d’un règlement définitif;

la loi organique des finances de 1998: la suppression des budgets annexes et l’intégration des (SEGMA), La réduction du nombre (CST) de neuf catégories à six6 et rétabli le calendrier budgétaire en l’alignant sur l’année civile.

LE PROJET DE LA LOF, TROIS AXES DE

RÉFORME:

- LE NOUVEAU PARTAGE DES POUVOIRS(LE DROIT

D’AMENDEMENT, LE DROIT D’INFORMATION);

- LA RESPONSABILITÉ ET L’IMPUTABILITÉ DES

DÉCISIONS(LA NÉCESSITÉ DE VEILLER À LA PRÉSERVATION DE

L’ÉQUILIBRE DES FINANCES DE L’ETAT, LA PLURI-ANNUALITÉ

BUDGÉTAIRE, ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES);

- LA REDDITION DES COMPTES(LA LOI DE RÈGLEMENT, LA

COUR DES COMPTES AU RANG D’INSTITUTION

CONSTITUTIONNELLE ) . 19

LES LOIS DE FINANCES:

Article 1(projet de LOF):Les lois de finances déterminent, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant et l'affectation de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent.

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Types des lois de finances(article du projet de la LOF):- La loi de finances de l'année ;- Les lois de finances rectificatives ;- La loi de règlement de la loi de finances.

LA LOI DE FINANCES DE L'ANNÉE PRÉVOIT, ÉVALUE, ÉNONCE ET AUTORISE, POUR UNE ANNÉE BUDGÉTAIRE, L'ENSEMBLE DES CHARGES ET DES RESSOURCES DE L'ETAT.

Les lois de finances rectificatives peuvent en cours d'année modifier les dispositions de la loi de finances de l'année.

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La loi de règlement de la loi de finances constate et arrête le montant définitif des recettes encaissées et des dépenses, dont les ordonnances et mandats sont visées, se rapportant à une même année budgétaire et arrête le résultat budgétaire qui en découle.

II- L’ÉLABORATION DU PROJET DE LOI DES FINANCES:A- TECHNIQUES ET PROCÉDURES DE PRÉPARATION DU BUDGET PAR L’EXÉCUTIF

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Les techniques classiques:a- pour la prévision des dépenses:le calcul des services votés(dépenses reconduites automatiquement d’une année sur l’autre représentant 90 % des dépenses du budget général): ils correspondent aux crédit qui laissent les servies public en l’état( incompressible).Pour les dépenses ordinaire: crédits de (n-1) – les inscriptions non renouvelable+ les crédits approuvées par le parlement ou décidées par le gouvernement.

L’évaluation ce son des mesures nouvelles: ce sont les mesures nouvelles qui traduisent les choix politiques du gouvernement( les chiffre de LF résultent d’une série des hypothèses: évolution éco, le plan, l’évolution des besoins.ce sont ces mesures exigent des arbitrages politiques au plus haut niveau.

Pour les opérations de programme = les autorisations de programme: la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l’éxecution des investissements prévus par la loi.

b- pour la prévision des recettes: plus simple à évaluer du fait que c’est le ministère des finances qui intervient tout seul .-l’évaluation forfaitaire: (La règle de la pénultième en année): une évaluation forfaitaire des recettes sur la base de résultats du dernier budget exécutif au moment où l'on prépare le projet budgétaire.Cette règle est corrigé par « Les tantièmes de majoration » fondée sur une moyenne arithmétique des augmentations successives de réalisations de cinq dernières années « les tantièmes de majorations ». La méthode consiste à ajouter aux recettes de la pénultième année la moyenne des accroissements qui se sont produits d'une année sur l'autre.

-L’évaluation au réel: (la prise en compte d’un faisceau d’indices: les statistiques les plus récentes de recouvrement, l’extrapolation,… )

LES TECHNIQUES NOUVELLES: La Rationalisation des Choix budgétaire(RCB):(une tentative

de modernisation avortée)C’est la forme francophone de le PPBS (Planning Programing Budgeting System) américain, elle visait à développer la planification budgétaire (les budgets de programme) et l’évaluation (essentiellement ex ante) dans le cadre d’une politique de modernisation de l’État. L’ensemble de l’opération était coordonnée par le ministère de finances .

Les trois volets : les études RCB proprement dites ; les budgets de programme; la modernisation de la gestion du secteur public.

La préparation du projet n’est pas réglementée par des textes, (les huit premiers mois de l’année): janv- février: l’élaboration des esquisses budgétaires,( la DEPF+ la direction du budget: prévision des recettes et des dépenses)

Mars-juin : lettre de cadrage invitant les ministères à faire leurs propositions+ négociations avec la direction du budget, en cas de conflit: arbitrage(avril –Mai);

Juin: la fixation des plafonds de crédits par ministère; Juillet septembre la mise en forme du projet de loi de finances:

les ministères dépensiers mettent au point leur fascicule budgétaire suivi d’un tirage des documents destinés au parlement.

PRÉPARATION DU BUDGET 

Le processus de préparation du budget repose sur une évaluation macroéconomique objective et pertinente des recettes et du financement d’une part et l’ensemble des dépenses d’autre part. la viabilité du système dépend de trois critères : l’exhaustivité (couverture complète des opérations des administrations publiques) ; la transparence (classification budgétaire, rapport entre les politiques et les dépenses) ; le réalisme (qualité des projections de recettes et du financement, analyse des coûts des politiques et des programmes).

PRÉÉMINENCE DU RÔLE DU MINISTRE DES FINANCES DANS LA PHASE DE

PRÉPARATION DU BUDGET

La législation financière en vigueur consacre la prééminence du rôle du Ministre des finances au cours de la phase de préparation du budget. En application de l’article 32 de la loi organique des finances, « le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, sous l’autorité du Premier ministre.» La préparation du budget s’inscrit dans un cadre institutionnel régi par les dispositions du décret d’application de la loi organique, en date du 26 avril 1999. Elle comporte deux phases .

MINISTÈRE DES FINANCES ET DE LA PRIVATISATION

Secrétariat général

Direction Générale des Impôts

Trésorerie Générale du Royaume

Direction des Entreprises Publiques et de la

Privatisation

Cabinet Inspection Générale des Finances

Direction du BudgetDirection du Trésor et

des Finances Extérieurs

Administration des Douanes et Impôts

Indirects

Direction des Affaires Administratives et

Générales

Direction des Domaines

Direction des Assurances et de la Prévoyance Sociale

Direction des Etudes et des Prévisions

Financières

Agence Judiciaire du Royaume

Ce processus incombe au Ministère des finances qui élabore, à partir des prévisions économiques, un tableau général des emplois et des ressources permettant d’émettre des hypothèses de construction du projet de budget. Elle fait intervenir trois Directions du Ministère des Finances, la direction des études et des prévisions financières (DEPF), la direction du Trésor et la direction du Budget. Le cadrage macroéconomique est élaboré par la DEPF qui établit le tableau des emplois- ressources et les hypothèses de construction du budget ; Le cadrage financier est élaboré par la direction du trésor par référence au déficit acceptable et au taux d’endettement ; Le cadrage budgétaire : la direction du budget détermine les dépenses par grandes masses à partir de la remontée des données des ordonnateurs et des situations d’exécution du budget de l’année. Une esquisse d’ensemble du projet de budget est ainsi établie et présentée au Premier ministre au mois de Mai ; elle servira de base aux orientations économiques et financières de l’État.

Phase I : Cadrage macro-économique, financier et budgétaire

LETTRE D’ORIENTATION ET LETTRE DE CADRAGE

Au terme de cette phase, le ministère des finances élabore et soumet à la signature du Premier ministre la lettre d’orientation pour la préparation du projet de loi de finances( vers juin). Celle-ci présente la situation budgétaire, les orientations globales et sectorielles qui présideront à la confection du projet de budget.

Elle est suivie de la note,lettre de cadrage ou circulaire adressée par la DB chaque ministre qui rappelle les orientations globales et arrête les enveloppes de crédit pour chaque ministère réparties entre dépenses de personnel, création d’emplois, dépenses de matériel, dépenses diverses et dépenses d’investissement.

PHASE II : NÉGOCIATIONS BUDGÉTAIRES(MAI –SEPTEMBRE)

La Direction du budget entame les négociations budgétaires avec les ministères techniques. Ces négociations sont encadrées par la lettre d’orientation et la note de cadrage. Des modifications dans la répartition des crédits peuvent intervenir mais sans que le plafond global soit dépassé. La négociation porte donc davantage sur la répartition des crédits que sur leur niveau. En cas de différent, le problème est soumis à l’arbitrage du Chef du Gouvernement .

PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

En principe, la programmation des crédits doit s’inscrire dans

un processus d’identification et de sélection des projets qui

sous-tendent les demandes de crédits, de détermination de la

destination au niveau central ou déconcentré de ces crédits

quant à leur utilisation et leur intégration dans un cadre

pluriannuel.

Cette évolution exige le renforcement des capacités de

programmations des ministères techniques à travers des

structures d’analyse budgétaire qui identifient les projets,

procèdent aux arbitrages selon l’ordre de priorité retenu dans

le cadre d’une planification stratégique et qui sont en mesure

de concevoir un ensemble d’actions dans une vision et une

conception intégrées.

APPROBATION DU PROJET PAR L’EXÉCUTIF 

Au terme des arbitrages, la Direction du budget prépare et coordonne l’ensemble du projet qui est soumis à l’approbation du Conseil de Gouvernement et par la suite au Conseil des Ministres avant d’être déposée par priorité devant la Chambre des Représentants, dans les conditions prévues par une loi organique pour examen et approbation.

L’ADOPTION DU BUDGET PAR LE PARLEMENT

La procédure d’adoption est régie par les dispositions

constitutionnelles qui stipulent « le parlement vote la loi de

finances dans les conditions prévues par la loi organique ».

Les rapports accompagnant le projet de loi de finances:•Rapport économique et financier, •Rapport sur les dépenses fiscales) ,

•Rapport sur les Comptes Spéciaux du Trésor

•Rapport sur le secteur des Etablissements et Entreprises Publics,

•Rapport sur les services de l'Etat Gérés de Manière Autonome (SEGMA)

•Rapport sur le Budget Genre,

•Rapport sur la Dette,

•Rapport sur les Ressources Humaines,

•Rapport sur la Compensation,

1.CalendrierLe calendrier du vote du projet de loi de finances

tel qu’il est précisé dans les articles 33 et 34 de la loi organique des finances se présente comme suit

selon deux cas de figure : cas où le projet est approuvé et cas où il ne l’est pas.

a- cas où le projet est approuvé22 Octobre, c'est-à-dire 70 jours avant la fin de

l’année en cours :− dépôt du projet de loi de finances par priorité devant la Chambre des Représentants( nouvelle

constitution);− transmission immédiate de ce projet à la

commission des finances relevant de la Chambre;

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21 Novembre, c'est-à-dire 30 jours après la date du dépôt du projet :

− Vote du projet de loi de finances tel qu’amendé le cas échéant par la première Chambre ;

− Soumission du projet à la seconde Chambre.

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20 Décembre, c'est-à-dire dans un délai de 30 jours après le dépôt du projet auprès de la seconde Chambre :

− Vote du projet de loi de finances par la seconde Chambre.

21-31 Décembre :− Cas où le projet comporte des amendements proposés par

la seconde Chambre et approuvés par le gouvernement, ce projet est soumis à nouveau à la première Chambre pour le vote des

amendements ;Vote des amendements par la première Chambre ;

Promulgation de la loi de Finances ;

− Cas où le projet adopté par la première Chambre est voté tel quel par la seconde Chambre :

Soumission du projet à la procédure de promulgation.

b- Cas de non approbation par la première Chambre

20 Novembre, c'est-à-dire 30 jours après le dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de la

première Chambre :− Dépôt, par le gouvernement, sur le bureau de

la seconde Chambre ;osoit du projet de loi de finances initial ;

osoit du projet de loi de finances intégrant les amendements votés par la première Chambre et

approuvés par le gouvernement ;

20 Décembre, c'est-à-dire 30 jours après le dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de la seconde

Chambre :− Prise de position de la seconde Chambre sur le

projet de loi de Finances.

c- Cas de non adoption du projet de loi de finances après une seule lecture par chacune des deux Chambres

- déclaration de l’urgence par le gouvernement et provocation de la réunion

d’une commission mixte paritaire, composée de représentants des deux Chambres en vue

de proposer un texte commun sur les dispositions en suspens ;

- adoption du texte commun relatif à ces dispositions dans un délai de sept jours au

maximum après la saisine de la commission par le gouvernement.

A partir de là, deux cas de figure peuvent être envisagés :

- Cas où la commission mixte paritaire arrive à élaborer un texte accepté par le

Gouvernement : le gouvernement soumet le texte élaboré aux deux Chambres en vue de son adoption

dans un délai n’excédant pas trois jours. Seuls les amendements acceptés par le

Gouvernement sont alors recevables.

- Cas où la commission mixte paritaire n’arrive pas à adopter un texte commun ou cas où le texte commun

élaboré n’est pas adopté par les deux Chambres.

Dans l’un ou l’autre de ces deux cas, le gouvernement soumet à la Chambre des Représentants le projet de loi de finances

intégrant les amendements qu’il aurait accepté dans le cadre des discussions parlementaires.

Un tel texte ne peut être adopté définitivement qu’à la majorité absolue des membres de la Chambre des Représentants

alors que l’adoption du projet de loi en première lecture s’effectue à la majorité simple.

Il apparaît de ce qui précède que c’est à la Chambre des Représentants qu’il appartient de trancher définitivement sur le vote du projet de

loi de finances dans le cas où les deux Chambres ne parviennent pas à se mettre d’accord sur un

texte unique.

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