Formulacion De Una Estrategia Para La Generacion, De Empleo En Ecuador: Temas y Prioridades

Preparado para la USAID/Ecuador bajo subcontrato con el Instituto Harvard de Desarrollo Internacional de conformidad con el Proyecto Empleo y Análisis de Políticas DAN-5426-C-4098-00.

Lehman B. Fletcher, Jefe de Equipo Gustavo A, Marquez David E. Sarfaty

Noviembre 1988

Development Alternatives, Inc. 624 Ninth Street, N.W. Washington, D.C. 20001

PREFACIO

Este informe sobre la estrategia de empleo es parte de una evaluación de dos fases sobre la situación del empleo en Ecuador. La primera fase fue completada por Bruce Herrick, consultor de Development Alternatives, Inc. (DAI) en Setiembre de 1988, al término de un viaje de dos semanas al Ecuador. Ambos informes responden a las preocupaciones sobre los temas de empleo que tienen la nueva administraci6n del Ecuador y la Agencia para el Desarrollo Internacional en Quito.

Este trabajo ha sido conducido y financiado por la USAID/Quito dentro del Proyecto Empleo y Análisis de la Política de la Empresa (EAPE), otorgado por la Oficina de Ciencia y Tecnología de la AID/Washington a un consorcio formado por el Instituto Harvard para Desarrollo Internacional, DAI, y la Universidad Estatal de Michigan.

Agradecemos a la USAID por su apoyo para hacer posible este trabajo. Un agradecimiento especial a Mike Deal, Oficial del Proyecto, y a Scott Smith, Sub- Director. También agradecemos el aliento y colaboración brindados por Mike Farbman y Robert Young en la Oficina de Ciencia y Tecnología.

Jean- Jacques Deschamps Development Alternatives, Inc.

INDICE

. . . . . . . . . . . . . RESUMEN EJECUTIVO vii

CAPITULO 1

INTRODUCCION . . . . . . . . . . . . . . . 1

CAPITULO 11

CRECIMIENTO. CAMBIO ESTRUCTURAL Y EMPLEO . . . . . . . . . . . EN LA ECONOMIA ECUATORIANA 3

CRECIMIENTO GENERAL Y SECTORIAL DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO . . 3 CRECIMIENTO DE LA POBLACION Y DE LA FUERZA DE TRABAJO . . . . . . 4 EMPLEO Y CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO POR SECTORES 14

CAPITULO 111

ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS . . . . . . . . . MERCADOS DE TRABAJO EN ECUADOR 21

DESEMPLEO: CONCEPTOS Y MEDIDAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 S

Análisis del Desempleo Urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Cuán Importante es el Desempleo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

SUBEMPLEO Y EL CONCEPTO DE SECTOR INFORMAL . . . . . . . . . . . . 30 El Sector Informal Urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Medición del Subempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Subempleo Visible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Subempleo Invisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Grupos Industriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

. . . . . . . . . . . . . . . . . Interpretación de las Medidas de Subempleo 48 SEGMENTACION DEL MERCADO DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . 50

. . . INSTITUCIONES DEL MERCADO DE TRABAJO Y POLITICAS SALARIALES 54 MERCADOS DE TRABAJOS RURALES Y EMPLEO . . . . . . . . . . . . . . . 56

Empleo Rural Fuera de la Finca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Subempleo Rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distribución del Ingreso Rural 62

CAPITULO IV

LIMITACIONES AL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y . . . . . . . . ALTERNATIVAS PARA GENERAR EMPLEOS 71

POLITICAS MACROECONOMICAS. COMERCIO. INDUSTRIALIZACION Y PRECIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

POLITICA DEL MERCADO DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 TAMANO Y CALIDAD DE LA FUERZA DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . 78 LIMITACIONES Y OPCIONES INDUSTRIALES Y REGIONALES . . . . . . . . . 80

Estructura Industrial y Distribución por Tamaño de las Empresas . . . . . . . . 80 Exportaciones Manufacturadas e Importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Descentralización Industrial y Desarrollo Regional . . . . . . . . . . . . . . . 89

CAPITULO V

RECOMENDACIONES PARA LA FORMULACION DE LA ESTRATEGIA DE EMPLEO. POLITICAS Y

PROGRAMAS DEL GOBIERNO DE ECUADOR . . . . . . . . 93

EL DIALOGO Y LAS REFORMAS DE POLITICA . . . . . . . . . . . . . . . . 93 DATOS DE EMPLEO. ANALISIS DE POLITICAS

Y TOMA DE DECISIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 ALENTAR EL CRECIMIENTO Y LA PRODUCTIVIDAD DE LAS

PEQUENAS Y MICRO EMPRESAS EN LOS SECTORES INDUSTRIAL. COMERCIAL Y DE SERVICIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

MANO DE OBRA. CALIDAD Y UTILIZACION . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Educación y Entrenamiento de los Trabajadores . . . . . . . . . . . . . . . 98 Programas de Trabajos Públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

DESARROLLO REGIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

APENDICE: LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS . . . . . . . . . . . . . . 103

v

LISTA DE TABLAS

Tabla

11- 1

11-2

11-3

11-4

. . . . . . . . . . . Ecuador: Estructura del PBI Real, 1970, 1982, y 1983. 5

Ecuador: Tamaño de la Población y Tasas de Crecimiento, 1950-1982. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

. . . . . . . . . Ecuador: Distribución de la Población por Grupos de Edad 8

Ecuador: Proyecciones del Crecimiento de la Población Rural y Urbana, 1985-2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Ecuador: Estructura de la Población Económicamente Activa por Grupos de Edad y Sexo, 1962 y 1982 . . . . . . . . . . . . 12

Ecuador: Proyecciones de la Población Económicamente Activa por Sexo y Area (Rural y Urbana) . . . . . . . . . . . . . . . 15

Ecuador: Empleo por Sectores (Censos 1962 ,1974~1982) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Ecuador: Elasticidades Empleo/Producto por Sector . . . . . . . . . . . . 17

. . . . . . . . . . . . . . . . . Ecuador: PBI por Trabajador por Sector. 18

Ecuador: Crecimiento de la Producción por Trabajador por Sector. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Ecuador: Tasas de Desempleo Abierto, 1962-1983 Segun Distintas Fuentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Ecuador: Tasas de Desempleo y Subempleo por Grupos Ocupacionales Quito, Guayaquil y Cuenca, Noviembre 1987. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Ecuador Participación del Empleo Informal Sobre el Empleo Total por Rama de Actividad y Categoria de Ocupación, Quito, Guayaquil y Cuenca, Noviembre 198% . . . . . . . . . . . . . . 35

Ecuador: Empleo en el Sector Informal por Rama de Actividad y Categoria de Ocupación , Quito, Guayaquil, y Cuenca, 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Ecuador: Estimaciones del Subempleo Urbano, 1962- 1982. . . . . . . . . . 43

Ecuador: Tasas de Subempleo para Diferentes Grupos de Trabajadores (Quito, Guayaquil, y Cuenca) - Areas Urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ecuador: ~ubempieados Visibles Segun Rama de Actividad por Categoria de Ocupación (en Porcentajes Respecto al Total de Empleo por Rama de Actividad y Categoria de Ocupación) Quito, Guayaquil y Cuenca, Nov. 1987 . . . .

Ecuador: Subempleados Invisibles Segun Rama de Actividad por Categoría de Ocupación (en Porcentajes Respecto al Empleo Total por Rama de Actividad y Categoria de

. . . Ocupación) Quito, Guayaquil y Cuenca, Nov. 1987.

Ecuador: Población Económicamente Activa Rural por Rama de Actividad. . . . . . . . . . . . . . . . . .

111-9

III- 1 o

Ecuador: Subempleo Agricola . . . . . . . . . . . . . .

Ecuador: Ingreso al trabajo y su Distribución . . . . . . . . . en las Areas Urbanas y Rurales, 1975

III- 1 1 Ecuador: Fuentes de Ingreso por Tamaño de . . . . . . . . . . . . . . . . . Propiedad Agricola

III- 12

IV- 1

. . . . . . . Ecuador: Distribución del Ingreso Rural, 1978

Ecuador: Términos de Intercambio del Sector Agricola en Relación al Sector Manufactura . . . . . .

Ecuador: Precios Relativos de los Bienes Comerciables . . Ecuador: Salario Industrial Promedio como

. . . . . . . . . Múltiplo del Salario Mínimo, 1986.

Ecuador: Relación de las Grandes Empresas con las Pequeñas Empresas Respecto al Número de Estable- cimientos, Personal Empleado y Valor

. . . . . . . . . . Agregado 1965, 1980, 1982, y 1986

IV- 5 Ecuador. Microempresas (1 -9 personas) Total Nacional, 1980.

RESUMEN EJECUTIVO

El nuevo Gobierno de Ecuador (GE) visualiza la situación del empleo como una víctima de la crisis econ6mica que sufre el país. Tasas de desempleo y subempleo altas y crecientes se citan constantemente en las discusiones oficiales y populares de los problemas econ6micos del Ecuador.

Por el lado de la oferta, la fuerza de trabajo crece rápidamente debido a una alta tasa de crecimiento demográfico, a la creciente participación de la población en edad de trabajar en la poblaci6n total y al aumento de las tasas de participación, particularmente las femeninas. La poblaci6n rural y urbana esta creciendo, a pesar que la primera crece más lentamente que la última y va disminuyendo como porcentaje de la población total. Se necesita un programa de investigación aplicada, entrenamiento y educación acerca de las interacciones entre crecimiento poblacional, pobreza, políticas de población y programas de planificación familiar para incrementar la conciencia pública sobre los problemas e identificar las opciones de política.

El rápido crecimiento industrial durante los años 1974-1982 fue altamente capital-intensivo, resultando en una baja absorción de mano de obra en relación al crecimiento de la producci6n. El empleo en la agricultura bajó y la migración rural-urbana fué alta. Después de 1974, la mayor parte de la absorción de trabajo urbana tuvo lugar en el sector servicios a niveles de productividad estancados. Gran parte de la mano de obra vino de las áreas rurales -- los migrantes se auto-emplearon o tomaron empleos de baja productividad, creando una gran masa de trabajadores urbanos subempleados.

Las estimaciones oficiales de desempleo son altas si se las compara con los resultados de la Encuesta de empleo en Quito, Guayaquil y Cuenca. Esta Encuesta indica que la tasa de desempleo urbano es de 7.2 porciento, baja si se la compara con las tasas de desempleo en otros países de América Latina, y restandole apoyo al punto de vista de que el desempleo abierto es un serio problema del mercado de trabajo. De acuerdo a la encuesta, el desempleo urbano fue más alto entre los trabajadores jóvenes, mujeres, no jefes de hogar, y trabajadores con niveles de educación relativamente altos. Estas características definen una fuerza de trabajo secundaria, más que a los pincipales sostenedores del ingreso familiar.

El subempleo -- a menudo reportado como afectando al 50% de la fuerza de trabajo -- es un fenómeno más complejo. El subempleo visible, definido como los trabajadores que trabajan menos de 40 horas por semana pero que quisieran trabajar más, fue bajo en la Encuesta urbana, afectando solo el 4.8% de la fuerza de trabajo. El subempleo invisible, definido como los trabajadores que trabajan 40 horas o más por semana percibiendo ingresos menores al salario mínimo legal, fué más alto. No tomando en cuenta las compensaciones legales adicionales, el 19.3% de la fuerza de trabajo cubierta por la Encuesta eran subempleados invisibles. Considerando las compensaciones adicionales establecidas por ley, el subempleo invisible sube a 21.9% de la fuerza laboral, una tasa baja e inconsistente con la tasa de subempleo de 50% frecuentemente citada.

El subempleo puede definirse de muchas maneras y usarse para referirse a diferentes aspectos del empleo en un país. Un análisis más detallado de los datos de la Encuesta para este informe reveló la asociación del subempleo invisible con empleos de baja productividad, y con bajos ingresos y pobreza para los trabajadores afectados. Este hallazgo es consistente con el concepto de sector informal, que postula que la rápida industrialización con baja absorción de mano de obra ha empujado a la mano de obra a trabajos de baja productividad más que al desempleo abierto.

Puntos de vista opuestos sobre el sector informal se relacionan con la pregunta de que tan eficiente es el mercado de trabajo en la determinación de salarios y empleo en el marco de los regímenes de políticas macroeconómicas y comerciales . Si trabajadores con capital humano equivalente reciben diferentes ingresos en diferentes ocupaciones, entonces el mercado de trabajo es caracterizado como segmentado y no puramente competitivo. Si, en cambio, los retornos al capital humano son similares a través de los sectores, el mercado de trabajo es entonces lo suficientemente competitivo como para producir una asignacion eficiente de la mano de obra, y los bajos ingresos reflejan aproximadamente los diferenciales de capital humano entre trabajadores.

Este tema no ha sido investigado en el Ecuador. A partir de resultados obtenidos en los Estados Unidos y en otros países latinoamericanos, puede afirmarse que existe alguna segmentación del mercado de trabajo. Las industrias de altos salarios no absorben la suficiente mano de obra, mientras muchos de los trabajadores pobremente pagados se encuentran atrapados en empleos de baja productividad en el sector informal. Una reforma de las políticas es necesaria para crear más empleos basados en el crecimiento económico, juntamente con programas para mejorar la educación y calificación de los trabajadores de baja productividad. La reforma de las políticas es necesaria también para reducir el impacto de las regulaciones y arreglos institucionales que causan o perpetúan la desigualdad de ingresos entre industrias.

A través del diálogo, los donantes pueden alentar al GE a ir más allá de las reformas de políticas macroeconómicas y comerciales orientadas al crecimiento basado en las exportaciones, y dirigir la discusión de las políticas sectoriales hacia la determinación del número y tipo de empleos creados por el crecimiento. Los impactos intersectoriales indirectos deben enfatizarse, junto con la elasticidad empleo/producto del crecimiento. Por ejemplo, el crecimiento agrícola basado en rendimientos más altos por unidad de superficie elevara el ingreso agrícola, pero hará poco por el empleo agrícola directo mas allá de mantener la actual fuerza de trabajo. Sin embargo, si el mayor ingreso es distribuído ampliamente entre los hogares propietarios de pequeñas fincas, subirá la demanda de bienes de consumo y servicios. Esta demanda puede ser satisfecha por producción local a pequeña escala que es mano de obra intensiva. Tal producción estimulará el empleo no-agrícola.

El diálogo sobre políticas puede tratar los temas de empleo en forma más eficiente si se mejora la capacidad del GE para recolectar datos sobre empleo y fuerza de trabajo, y para llevar a cabo análisis de las implicaciones de políticas alternativas. El GE necesita crear un marco institucional y preparar los recursos humanos para este propósito.

Como un complemento al enfoque sectorial, el GE debe desarrollar programas eficientes que alienten el crecimiento y la productividad de las micro y pequeñas empresas en actividades industriales, de comercio y de servicios. Esto no significa que todas las micro-empresas deban recibir ayuda. Pocas de estas pequeñas empresas crecerán y se volverán económicamente viables, debido a que la mayoría representa esfuerzos de supervivencia de los más pobres. Programas de apoyo a estas unidades servirían más un propósito asistencia1 que de desarrollo. Hacer crecer "el débil sector medio" en la distribución por tamaño de las empresas favorecerá el empleo debido a que ellas producirán productos intensivos en mano de obra, y a menudo escogerán técnicas de producción más mano de obra intensivas. Los programas de obras públicas dirigidos a la creación de activos pueden proporcionar transferencias de ingresos a corto plazo para los subempleados estacionales en las zonas rurales y para los más pobres en las zonas urbanas.

Los mejora de los programas de educación primaria y vocacional debe implementarse tan amplia y rápidamente como lo permita el presupuesto del sector público. Estas inversiones de capital humano son necesarias ahora, mientras la economía esta estancada, de modo que las calificaciones y aptitudes de los trabajadores no limiten el crecimiento futuro. Se debe asistir al GE en el diseño de inversiones educacionales eficientes para apoyar el crecimiento empleo-intensivo.

El crecimiento empleo-intensivo y la promoción de las pequeñas empresas y micro-empresas debe tambien considerar el problema de localización. El GE debe evaluar el rol de los vínculos rural-urbanos en sus políticas de empleo y crecimiento. Se debe desarrollar una estrategia que aliente la ubicación de servicios y funciones en los pueblos rurales y las ciudades secundarias en base a una organización espacial eficiente de la producción agrícola y no-agrícola. Ubicando las actividades de manufactura a pequeña escala y los servicios donde está subiendo la producción y los ingresos agricolas generará más empleo que ubicando la producción en unidades de gran escala en las principales ciudades.

CAPITULO 1

INTRODUCCION

Este informe refleja la creciente preocupaci6n del nuevo Gobierno de Ecuador

(GE) y de la Misión en Ecuador de la Agencia para el Desarrollo Internacional

(USAID) sobre el empleo, particularmente el empleo no agrícola1. Varios conceptos

de empleo y sub-empleo se examinan en este documento. Se interpretan nuevos datos

sobre su magnitud y su relación con el crecimiento y el cambio estructural de la

economía ecuatoriana. El informe concluye con un análisis de la estrategia de

generación de empleo y sus implicaciones para la programación del gobierno de

Ecuador y los donantes.

La preocupación sobre el empleo en países en vías de desarrollo surge a partir

de los años 70. Con anterioridad, se pensaba en el desarrollo econ6mico como

dependiente primariamente de la tasa de acumulación de capital. El nuevo concepto

de desarrollo enfatiz6 la movilización de recursos como medio para incrementar la

tasa de acumulación de capital. El empleo sería generado por el crecimiento del

producto, y sus cambios reproducirían la transformación estructural de la fuerza de

trabajo en las economías industriales de altos ingresos.

La percepción del empleo como un problema del desarrollo surge de datos que

mostraban que la evolución de la estructura de empleo en los países en vías de

desarrollo era diferente a la observada en las etapas iniciales de industrialización en

los países desarrollados. En particular, se observaba que el rápido crecimiento

industrial generaba muy pocos empleos industriales en los países en desarrollo. La

baja capacidad de asimilación del sector industrial moderno, asociaciada a un

acelerado crecimiento de la fuerza de trabajo, condujo a la rápida expansión del

empleo en servicios y en el sector público. La expansión del empleo terciario fué

vista como negativa, dada la baja productividad e ingresos de los trabajadores

'A lo largo de este informe nos referiremos al empleo fuera de finca como empleo no agrícola . El empleo no agrícola incluye tanto al empleo rural fuera de las fincas agrícolas, como a la totalidad del empleo urbano.

involucrados. Aparecieron numerosos estudios nacionales y comparativos entre países

-- incluyendo estudios sobre Ecuador -- calculando el grado de sub-utilizaci6n del

trabajo en los países en vías de desarrollo. La mayoría de estos estudios concluyb

que el grado de sub-utilizaci6n de la fuerza de trabajo era grande, que el

sub-empleo estaba estrechamente asociado a la muy desigual distribución del ingreso,

y que era necesaria más atenci6n a los efectos sobre el empleo de estrategias

alternativas de desarrollo con el objeto de mejorar las consecuencias sociales del

desarrollo en los paises de bajos ingresos.

Apoyandose en los crecientes ingresos de las exportaciones petroleras y en

préstamos internacionales, a mediados de la década de los 70 el GE se embarcd en un

programa expansivo de crecimiento y creación de puestos de trabajo . Cuando el

crecimiento bajó hasta el punto de inmobilización en los 80, se hizo evidente que el

crecimiento del empleo industrial había sido mucho menor que el crecimiento del

producto industrial. Gran parte de la fuerza de trabajo había sido absorbida en

actividades de baja productividad en el sector servicios . Más aún, debido a la

rápida migracibn rural-urbana, la extensión del sub-empleo parecía haber crecido a "

niveles nunca vistos. La profunda recesión econ6mica de los años 80, al deterioriar

la situación de empleo e ingresos, exacerbó aún más esta situación.

Estos acontecimientos condujeron a una convergencia de puntos de vista acerca

de la gravedad del problema del desempleo y el sub-empleo en el Ecuador, y de la

importancia de las pequeñas empresas y el sector informal en su reducción. Este

informe discutirá ambas partes de esta proposición en relación con la estrategia

general de desarrollo del GE y con los programas de asistencia técnica de los

donan tes.

CAPITULO 11

CRECIMIENTO, CAMBIO ESTRUCTURAL, Y EMPLEO EN LA ECONOMIA ECUATORIANA

CRECIMIENTO GENERAL Y SECTORIAL DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO

Desde 1960, el Producto Bruto Interno (PBI) de Ecuador a crecido a una tasa

promedio anual de 6.5%. El crecimiento durante el período 1972-1981 excedió un

promedio de 7.1% anual. Este crecimiento fue el producto de una rápida alza en el

valor de las exportaciones de petróleo y de la expansión del sector servicios. Si se

excluyese el sector petróleo, el resto de la economía creció a una tasa de 7.5%

durante 1972-1981 en respuesta al fuerte estímulo de las exportaciones petroleras y

de los préstamos externos.

En los años 80, las recurrentes crisis fiscales y de Balanza de Pagos han tenido

fuertes efectos negativos sobre la economía y su crecimiento. Después de 1981, el

crecimiento promedió menos de 3% anual, y fué prácticamente nulo en términos

per-capita. Este estancamiento en el producto por habitante en aiios recientes puede

compararse a incrementos promedio de 2.5% durante 1960-1986, y de 4.5% durante

1977- 1981.

La relación entre el producto por habitante y el empleo en una economía

pueden ilustrarse con la siguiente ecuación:

Trabajadores PBI PEA Actuales PBI

- - X X

Población Población PEA Trabajadores Actuales

donde PEA es la población económicamente activa. Esta ecuación simplemente

establece que el PBI por habitante en una economía es el producto de la tasa de

participación en la fuerza de trabajo de la población, por la tasa de empleo de la

fuerza de trabajo, por el producto por trabajador. Los términos de esta ecuación

serán utilizados durante todo este informe para investigar las relaciones entre

crecimiento, empleo y productividad en la economía ecuatoriana.

En términos sectoriales, la economía ha mostrado la baja esperada en la

participación del sector primario (cultivos, ganadería, silvicultura y pesca) en el

producto total, especialmente durante los aiios de 1970-1982 (Tabla 11-1). Entre 1982

y 1986, una pequeña baja en la participaci6n de los cultivos fué compensada por un

pequeiío incremento en la ganadería y pesca. La participación del sector

manufacturero se elevó entre 1970 y 1982, pero declinó en 1986 a niveles menores que

los observados en 1970. Los servicios crecieron más lentamente que el producto

total, conduciendo a la reducción de su participación en el producto total. Esta

caída sostenida en los servicios como porcentaje del PBI desde 1970 necesita ser

contrastada con la tendencia del empleo en el sector. La comparación sera hecha

despues de una revisión de la producción total y del crecimiento de la fuerza de

trabajo en Ecuador.

CRECIMIENTO DE LA POBLACION Y DE LA FUERZA DE TRABAJO

Las cifras de la población Ecuatoriana están basadas en los censos efectuados en

1950, 1962, 1974, y 1982. Los datos de estos censos han sido evaluados

recientemente, ajustados sistemáticamente por sub-numeración y usados para revisar

las estimaciones de crecimiento poblacional desde 1950.' Algunos de los resultados

generales se encuentran en la Tabla 11-2.

Entre 1950 y 1982, la población creció de 3,250,000 a 8,700,000, un incremento

del 260%. La tasa anual de crecimiento fué más alta en el período intercensal

1962-1974 (3.2%) que durante el intervalo 1950-1962 (2.9%), pero bajó otra vez a

2.8% durante 1974-1982. A pesar de esta reducción, la tasa de crecimiento de la

población permaneció alta si se la compara con países que tienen niveles de ingreso

per-capita similares.

El futuro crecimiento poblacional es un factor importante que afecta la demanda

laboral, y por lo tanto el empleo. Basados en una supuesta "media" con respecto a

los niveles de fertilidad, la población de 1985 a 2000 fue proyectada como sigue:

CONADE-UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.

TABLE 11-1

ECUADOR: ESTRUCTURA DEL PBI REAL, 1970, 1982 Y 1986 (Porcentaje del total)a

Agricultura Ganadería Silvicultura Pesca Petróleo y Gas ~ a t u r a l ~

(Petroleo Crudo y Gas Natural)

Minería Manufactura Servicios Impuestos Indirectos

Fuente: Banco Mundial, Ecuador: Memorandum Económico del País, Junio 16, 1988, p.4.

a Basado en sucres constantes de 1975.

La producción de petróleo refinado en Las Cuentas Nacionales puede ser negativa porque las producción es vendidos a precios menores que el costo cuando los insumos del crudo son contabilizados a precios. internacionales. Alternativamente, los insumos del crudo pueden ser a precios nacionales y la diferencia entre los precios domésticos e internacionales se muestra como subsidio y se deduce de los impuestos indirectós.

TABLE 11-2

ECUADOR: POPLACION Y TASAS DE CRECIMIENTO, 1952- 1982

Población (estimados corregidos)

Tasa de Crecimiento

Año Censal Masculina Femenina Total Intercensal

Fuente: CONADE-UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.

Año - Población ~ r o v e c tadaz

Estas proyecciones implican que el crecimiento de la población declinará

gradualmente de su tasa actual a 2.5% durante 1995-2000. De acuerdo con estas

proyecciones, la población totalizará casi 14,000,000 hacia el final de este siglo, un

incremento absoluto de 4.6 millones de personas respecto a 1985. Si la población

aumenta casi 50% para el año 2000, la fuerza de trabajo también crecera a una tasa

determinada por la estructura de edades de la población y por la tasas de la

participación por grupos de edad y sexo.

La distribución de edades dentro de la población afecta la demanda potencial de

mano de obra. La Tabla 11-3 muestra la distribución de la población por grupos de

edad, y muestra que los grupos de edad (15-64) que más contribuyen a la población

económicamente activa están aumentando como parte de la población total. Este

cambio en distribuci6n por edad comenzó en los años 80 y continuará hasta el final

del siglo. Como resultado, la fuerza de trabajo potencial crecera cada año más

rápidamente que la población. Más aún, ya que los cambios en la distribución se

concentran en el grupo de 20-64 años de edad, el número de los entrantes

potenciales en la fuerza de trabajo se incrementar4 rápidamente en los años 1990.

Antes de discutir la tasa de participación en la actividad económica, es

necesario revisar la composición rural-urbana de la población debido a que la

participación económica por grupo de edad y sexo puede ser diferente en los

componentes urbanos y rurales de la población del país.

Ibid, p. 285-6.

TABLA 11-3

ECUADOR: DISTRIBUCION DE LA POBLACION POR GRUPOS DE EDAD

Grupo de Edad 1950 1980 1990 2000

0-4 17.5 16.3 15.5 14.2 5- 14 25.2 25.4 24.5 24.4 15-19 9.7 10.9 10.7 10.4 20-64 43.6 44.1 45.8 47.3 65 o más 4.0 3.3 3.5 3.7

Fuente: INEC-CLAD, Ecuador, "Estimaciones y Proyecciones de Población, 1990- 2000."

En Ecuador, la clasificación rural-urbana de la poblacion está definida por un

criterio politico-administrativo. Todas las personas residentes en las capitales de

provincia y cabeceras de cantones se consideran parte de la población urbana. ' Los

cantones estan sub-divididos en condados, de modo que cada cantón debe tener al

menos un condado urbano. Sin embargo, una entidad urbana puede extenderse más

alla de un condado. En 1982, por ejemplo, 126 entidades urbanas incluyeron 236

condados urbanos, mientras que los 725 condados restantes fueron 'considerados

rurales.' A través del tiempo, al crearse cantones adicionales, la población en las

cabeceras de estos cantones recientemente designados fué añadida a la población

urbana.

El uso de este criterio significa que pequeños centros poblados -- algunos con

menos de 1,000 habitantes -- están incluídos en la población urbana, a pesar de que

algunas entidades urbanas más grandes -- con más de 20,000 personas -- son

clasificadas como rurales.

La proporción de la población considerada rural bajó de 71.5% en 1950 a 51 .l%

en 1982. Estas cifras muestran un proceso de urbanización del país. Sin embargo,

La población rural incluye también a las personas que viven en los bordes urbanos de las capitales de provincia y los asientos de condado.

debe notarse que el tamaño absoluto de la población rural seguía creciendo en 1982,

aunque a un ritmo más lento que la población urbana. Al final del período

intercensal 1974-1982, la tasa de crecimiento de la población rural declinó por debajo

el uno por ciento (0.91%), y la tasa de crecimiento urbano fue cinco veces más alta

(4.48%).'

Si la definición de población urbana fuese cambiada para incluir solamente a las

entidades con 10,000 o más habitantes, la población urbana en 1982 habría

representado solamente el 46.7% del total de la población, y habría consistido en 50

localidades en lugar de las 126 incluidas en el censo. El uso del criterio censal

sobre-estima el tamaño de la población urbana al dejar de incluir localidades urbanas

de tamaño considerable, y define muchos centros con poca población como urbanos.

Proyecciones recientes del crecimiento de la población rural y urbana en la

década del 90 se presentan en la Tabla 11-4. Estas proyecciones indican que se

espera que el crecimiento urbano disminuya, y que el crecimiento rural permanezca a

1% anual. Si estas proyecciones son válidas, la población urbana representará menos

de las dos terceras partes de la población total en el año 2000. Ecuador sería

entonces uno de los países menos urbanizados de América Latina. Más aún, todavía

no habria pasado el punto donde la población rural alcanza su tamaño absoluto

máximo y comienza a declinar tanto en número como en proporción al total de la

población.

Mucha de la diferencia entre las tasas de crecimiento de la población urbana y

la población rural es causada por la migración rural-urbana. En el pasado Ecuador

ha experimentado una rápida migración rural-urbana, influenciada tanto por factores

de atracción como de empuje. La población rural era atraída a las ciudades por

mejores oportunidades económicas y por un mejor acceso a los servicios sociales y al

confort urbano. Era empujada fuera de las areas rurales por la pobreza persistente y

por falta de acceso a la tierra.

CONADE-UNFPA, op. cit., p.196

TABLA 11-4

ECUADOR: PROYECCIONES DEL CRECIMIENTO DE LA POBLACION RURAL Y URBANA, 1985-2000

Indicador Demográfico

Población Urbana 4.8 19.6 5.902.2 7.147.5 8.516.0 Porcentaje 51.39 54.74 58.04 6 1 .O9 Tasas de crecimiento 4.62 4.05 3.83 3.50 anuala

Población Rural 4.558.4 4.879.4 5.166.7 5.423.4 Porcentaje 48.6 1 45.26 4 1.96 38.91 Tasas de crecimiento 1.18 1.36 1.14 0.97 Anuala

Fuente: CONADE-UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.

a Se refiere a la tasa máxima durante los 5 años que finalizan en el año mostrado.

El número neto de los migrantes rural-urbanos fue estimado en el estudio

CONADE-FNUAP. Del incremento neto de los 1,269,640 residentes urbanos entre

1974 y 1982, el 50% (634,820) fueron atribuídos al crecimiento vegetativo de la

población urbana. El otro 50% es el producto de la reclasificación de los condados

rurales a urbanos y dela migración rural-urbana. De este último 50% , el estudio

estimó que la reclasificación añadió solamente 36,819 personas, mientras que la

migración durante el período intercensal aumentó 598,000 personas a la población

urbana.

Estas proyecciones implican que es probable que la sustancial migración

rural-urbana continúe en 1990. De este modo, los mercados de trabajo rurales y

urbanos continuarán conectados por flujos migratorios, una interrelación que será

discutida más adelante en el Capítulo 111.

La tasa de participación económica es la otra variable que afecta a la población

económicamente activa (PEA), la cual constituye la oferta de mano de obra del país.

La PEA está dada como la población en edad de trabajar por la tasa de participación.

La tasa de participación está relacionada a la participación en la producción del valor

agregado, tal como es medida por las cuentas nacionales. Las tasas de participación

son muy difíciles de estimar y proyectar.

La población económicamente activa potencial en Ecuador incluye a todas las

personas de 12 o más años de edad. En otros países la edad mínima para

participación en la actividad económica más comunmente usada es 15 . La estructura

estimada de la población económicamente activa por edad y sexo para 1962 y 1982 se

muestra en la Tabla 11-5. De acuerdo a estos datos, la tasa de participación total en

Ecuador bajó de 60.7% en 1962 a 51.8% en 1982. Esto implica que la PEA se

incremento a una tasa más lenta que los grupos de edad potencialmente activos.

Las tasas de participación de la fuerza laboral masculina y femenina son en

general bastante diferentes, particularmente en los países de menor ingreso. La tasa

de participación masculina decreció de 87.3% en 1962 a 71.8% en 1982. Los factores

que influenciaron esta baja incluyeron la expansión de la asistencia escolar y el

incremento en la cobertura del seguro social.

TABLA 11-5

ECUADOR: ESTRUCTURA DE LA POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA POR EDADES Y SEXO, 1962 Y 1982

(porciento)

Grupos de Edades Total Masculina Femina Total Masculina Femina

Total

12 - 14 15 - 19 20 - 24 25 - 29 30 - 34 35 - 44 45 - 54 55 - 64 65 +

Fuente: Gutierrez, A. (1984), "Empleo y Crecimiento en Ecuador 1970-1982. Tendencias Recientes y Lineamientos de Política," ISS-PREALC Documento de Trabajo Q/8411, Quito, Cuadro 10.

Se cree que los censos de población de Ecuador han sub-estimado las tasas de

participación femenina, especialmente en las áreas rurales. Los ajustes basados en

datos de encuestas han resultado en estimaciones de 34.7% para 1962 y 32% para

1982. Esto pequeña baja fué atribuída principalmente a la migración rural-urbana,

dado que las tasas urbanas han sido más bajas históricamente que las rurales. El

incremento en la educación y los cambios asociados a la urbanización, sin embargo,

probablemente elevarán las tasas de participación femenina en areas urbanas sobre las

rurales.

Las estimaciones usadas en este informe mostraron un crecimiento de la PEA a

una tasa anual promedio de 2.9% durante 1974-1982. La participación de la PEA

femenina sobre el total de la población económicamente activa se incrementó de

28.9% en 1962, a 31.2% en 1982. El grupo de edad de 25 a 64 años constituyó 28.9%

del total de la PEA en 1962. En 1982, la concentración de la PEA en ese grupo de

edad se elevó a 64%, reflejando el alza de la asistencia escolar masculina y femenina

en los grupos de menor edad.

Usando la metodología de CELADE, CONADE-FNUAP proyectó la PEA por sexo

y area (urbana y rural) para 1985, 1990, 1995 y 2000 (Tabla 11-6). Estas proyecciones

dependen de las tasas de participación asumidas. Para mujeres, las tasas de

participación asumidas llegan solamente a 26% en áreas urbanas y a 10% en áreas

rurales. El resultado es que la composición por sexo de la PEA total proyectada para

el año 2000 es 77% masculina y 23% femenina. Debido a que las tasas de

participación femenina están seriamente sub-estimadas, es muy probable que la PEA

crezca más rápidamente que lo proyectado.

Teniendo en mente esa sub-estimación, las proyecciones de la Tabla 11-6

muestran que la tasa anual de crecimiento en la PEA (3.15%) se espera que exceda a

la tasa de crecimiento de la poblacional total. Esto resulta tanto de los incrementos

en la participación de la población en edad laboral, como de los cambios proyectados

en las tasas de participación. En estas proyecciones, el crecimiento de la población

en edad de trabajar produjo la mayor parte del incremento de la PEA, lo cual

corrobora la visión de que las tasas de participación, especialmente las femeninas, es

probable que se eleven más rápidamente que lo asumido en las proyecciones .

Las proyecciones de la Tabla 11-6 muestran también la ubicación cambiante de la

PEA. Se espera que el grado de urbanización de la fuerza de trabajo exceda al de la

población, alcanzando el 77% para el aiio 2000. Esta diferencia refleja el carácter

selectivo de la migración rural-urbana. Los adultos jóvenes en edad de trabajar

registran la más alta tasa de migración. Es más, las tasas de participación en la

fuerza de trabajo masculina y femenina en los grupos de edad más propensos a

migrar son más altas que las de cualquier otra categoría. La tasa más alta de

crecimiento proyectada de la PEA urbana (4.31%) sobre la tasa rural (1.41%) se debe

en parte a esta creciente concentración de la fuerza laboral en las áreas urbanas.

En resumen, la fuerza de trabajo urbana y rural crecer& en la década del 90,

pero el sector urbano deber& proporcionar tres de cada cuatro puestos de trabajo

necesarios para emplear a los nuevos ingresantes al mercado de trabajo. La creación

de puestos de trabajo urbanos es por lo tanto una tarea prioritaria a la que el país

debe hacer frente. A pesar de que todavía se requerirá la absorción de la fuerza de

trabajo en las &reas rurales, aunque en menor escala, la elevación de la productividad

y del ingreso tanto de los actuales como de los nuevos trabajadores Furales será el

tema más importante para la áreas rurales en los 90. Este aspecto del problema de

empleo se entenderá más claramente después de analizar los datos sobre empleo

sectorial y tendencias de la productividad.

EMPLEO Y CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO POR SECTORES

En un estudio previo, la elasticidad empleo/producto para Ecuador durante

1974-1982 fué estimada en 0.46, una de las más bajas de América atina.^

Esta elasticidad aumentó después de 1982 debido a que la tasa de crecimiento

decayó mientras que la fuerza de trabajo continuó expandiéndose. Tal incremento,

sin embargo, no debería ser interpretado como una mejora en la capacidad de

generación de empleo de la economía.

Gutiérrez, A., "Funcionamiento del Mercado de Trabajo, Empleo y Necesidades Básicas en Ecuador", Quito: ISS-PREALC Ponencia No. 13, Agosto 1984, p.8.

TABLA 11-6

ECUADOR: PROYECCIONES DE LA POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA POR SEXO Y DISTRIBUCION RURAL Y URBANA

Población Económicamente Activa Porcentaje de Distribución

1985 1990 1995 2000 1985 1990 1995 2000

PEA Total Masculina Femenina

PEA Urbana Masculina Femenina

PEA Rural Masculina Femenina

Fuente: CONADE- UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.

Los datos de empleo para 1962, 1974 y 1982 fueron agregados para los sectores

primario, secundario y terciario de la e c o n ~ m í a . ~ Durante 1974-1982, el empleo en el

sector primario bajó en términos absolutos, a pesar de que se elevó en los sectores

secundario y terciario. Mientras que la participación del empleo en el sector

secundario se elevó imperceptiblemente, el incremento más grande tanto en números

absolutos como en porcentajes de participación ocurrió en el sector terciario (Tabla

11-7).

TABLA 11-7

ECUADOR: EMPLEO POR SECTORES, CENSOS DE 1962,1974, Y 1982

(000 personas)

Sector 1962 1974 1982

Primario 801.6 Secundario 262.8 Terciario 374.6

Total 1,439.0

Fuente: CONADE-FNUAP, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.

Nota: El petróleo ha sido excluído de estos datos.

Las elasticidades implícitas empleo/producto por sectores se muestran en la

Tabla 11-8. La absorción del empleo en el sector terciario ha sido la más alta desde

1962, mientras que la más baja ha sido la del sector secundario. El empleo en el

sector secundario creció más lentamente que el producto aún durante los años de

auge económico (1976 a 1982). La elasticidad empleo/producto del sector primario fué

negativa después de 1974. Dentro del sector secundario, el crecimiento del empleo se

concentró en construcción más que en manufactura. Dentro de los años 1962 a 1982,

Primario: agricultura, forestería, y pesquería; secundario: manufactura, construcción y utilidades; terciario: comercio, transporte, finanzas, y servicios públicos y personales.

el empleo en el sector manufacturero creció solamente de 210,200 a 270,660, una tasa

de crecimiento promedio anual de sólo 1.4%. En cambio, el empleo en construcción

creció de 86,400 a 153,600 durante 1974-1982, un incremento promedio de 7.8% anual.

En 1982, la construcción llegó a 35% del empleo total en el sector secundario, desde

18% en 1962.

TABLA 11-8

ECUADOR: ELASTICIDADES EMPLEO/PRODUCTO POR SECTOR

Periodo

Sector 1962- 1974 1974- 1982 1962- 1982

Primario 1 .O7 -0.09 0.69 Secundario 0.23 0.50 0.30 Terciario 0.7 1 0.99 0.83

Fuente: Estimados de los autores basados en los datos de los censos.

El producto por ocupado también ha sido calculado para los años donde se

hayan encontrados datos comparables disponibles. El producto por ocupado creció

desde 1970 en los sectores primario y secundarios, pero en 1982 el producto por

ocupado en las actividades primarias fué un 25% menor que el de las actividades

secundarias (Tabla 11-9). En servicios, el producto por trabajador se ubica entre los

otros dos sectores. Aumentó durante 1962-74, pero no ha crecido desde 1974. La

gran absorción de trabajadores en el sector servicios durante 1974-1982 ha sido

lograda a costa del estancamiento del producto por ocupado.

Esta información se presenta también en la Tabla 11-10 como tasas de

crecimiento del producto por trabajador. El sector primario no solo ha tenido la

productividad promedio más baja, sino que también ha sido ha registrado un

crecimiento menor que el sector secundario. A pesar de que la productividad en

servicios aumentó tan rápidamente como en los otros sectores durante 1962-1974, se

estancó después de 1974. Estos datos son consistentes con varias conclusiones sobre

producto, empleo y productividad en la economía ecuatoriana'

El sector primario esta logrando un modesto crecimiento por trabajador pero es incapaz de absorber mano de obra adicional. Es más, el producto por trabajador en el sector primario ha decaído consistentemente desde 1962 con relación al promedio de la economía (Tabla 11-9).

El rápido crecimiento industrial durante 1974- 1982 fué altamente capital-intensivo de modo que la absorción de fuerza de trabajo fué baja en relación al crecimiento del producto. Como consecuencia, el producto por trabajador en el sector secundario creci6 más rapidamente que en cualquier otro lugar en la economía.

Después de 1974, la mayor parte de la absorción de fuerza de trabajo urbana ocurri6 en el sector servicios, con niveles de producto por trabajador estancados. Mucha de esta mano de obra fueron migrantes rural-urbanos empleandose como trabajadores por cuenta propia o en empleos de baja productividad. De allí que se creara una gran masa de sub-empleo urbano.

TABLA 11-9

ECUADOR: PBI POR TRABAJADOR POR SECTOR

Sector 1962 1974 1982

Primario Secundario Terciario Promedio

Razones

Fuente: Estimados de los autores.

Nota: PBI en sucres constantes de 1975. Las cifras del PBI usados fueron promedio de 3 años centrados en los años censales.

TABLA II- 10

ECUADOR: CRECIMIENTO DEL PRODUCTO POR TRABAJADOR POR SECTOR

Sector 1962- 74 1974-82 1962-82 (cambio promedio en el porcentaje anual)

Primario -0.20 Secundario 9.14 Terciario 1.57 Toda la economía 2.42

Fuente: Estimado por los autores.

CAPITULO 111

ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS DE TRABAJO EN ECUADOR

La incapacidad de la economía Ecuatoriana para generar suficientes trabajos

estables y bien remunerados es percibida como una deficiencia importante en el

funcionamiento del mercado de trabajo. Un muestre0 de la literatura local y de

informaci6n periodística sobre empleo muestran la existencia de una preocupación

general sobre el tema. El nuevo Gobierno de Ecuador (GE) ha anunciado que la

generación de empleo y la reducción del sub-empleo se encuentran entre los

objetivos más importantes de su política.

Esta preocupación sobre el empleo es comprensible: gran parte de la población

trabajadora en Ecuador, como en la mayor parte de otras economías en desarrollo, se

ocupa en actividades de baja productividad obteniendo bajos ingresos. La

desaceleraci6n del crecimiento de la economía Ecuatoriana desde 1982 ha

incrementado el porcentaje de la población ocupada en actividades de baja

productividad y reducido el ingreso promedio de los trabajadores. En este contexto,

el sub-empleo o, más generalmente, el problema de empleo, debe entenderse como un

nombre que abrevia los problemas básicos de baja productividad e ingresos bajo el

nivel de pobreza que afectan a importantes grupos de trabajadores.

A pesar del acuerdo sobre la importancia de la sub-utilización de fuerza de

trabajo en el Ecuador, subsisten desacuerdos acerca de las causas y los remedios del

problema. Ya que las fuentes de datos son escasas o inexistentes, los estimados

cuantitativos del grado y la extensión de la sub-utilización de fuerza de trabajo

varían ampliamente. Diferentes marcos conceptuales inspiran diferentes metodologías

de estimaci6n, produciendo a menudo resultados inconsistentes y difíciles de

reconciliar. Así como en otros países, existe una tendencia a sobre-estimar el

desempleo y subempleo. Cuando aparecen datos más confiables, usualmente basados en

Encuestas de Hogares, habitualmente los estimados de desempleo y subempleo se

revisan hacia abajo.

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Aún si datos más confiables basados en Encuestas de Hogares permiten un

acuerdo acerca de las dimensiones cuantitativas del problema de empleo, las políticas

de empleo permanecen todavía en discusión. Existen desacuerdos básicos acerca de

cuán puramente competitivos son los mercados de trabajo en los países en

desarrollo, y acerca de la extensión e importancia de las distorsiones institucionales

en forma de leyes de salario mínimo y regulaciones de contratación y despido.

Las discusiones sobre el problema del empleo y sus soluciones se encuentran

dominadas por dos visiones opuestas, ambas con una fuerte carga ideológica. El

enfoque neoclásico afirma que los mercados de trabajo son razonablemente

competitivos, en tanto que el enfoque del sector informal postula que los mercados de

trabajo están segmentados y ,por lo tanto, no son puramente competitivos. Debido a

estos puntos de partida tan diferentes, no es sorprendente que las recomendaciones

inspiradas por una visión sean a menudo la imagen contraria de las recomendaciones

inspiradas por la otra.

Análisis cuidadosos de la evidencia disponible sugieren que la verdad se

encuentra a medio camino. Literatura empírica reciente, referida a Estados Unidos y

países latinoamericanos, concluye que la dispersión inter-sectorial de los salarios

indica que los mercados de trabajo son en algún grado no competitivos. A pesar de

ello, la segmentación identificada es de una naturaleza distinta que la propuesta por

los adherentes del sector informal. En lugar de cortar exclusivamente por el tamaño

de la empresa, el limite entre los trabajos de baja y alta productividad corta a través

de los sectores, con el tamaño de firma, la intensidad de capital y la rentabilidad

actuando como factores subyacentes a la segmentación.

Los trabajos de alta productividad están concentrados en grandes

establecimientos y en industrias más rentables. Trabajadores cualitativamente

equivalentes ganan más altos ingresos trabajando en esos grandes establecimientos e

industrias que en cualquier otra parte de la economía. La política de empleo por lo

tanto debe generar el número más alto posible de empleos de alta productividad.

Para lograr este objetivo, se necesita una reforma de política con el objetivo de

aumentar la competitividad de los sectores comerciables y mejorar la asignación de

recursos en los sectores no comerciables. Debido a que existe una divergencia entre

los costos sociales y privados del trabajo en las industrias de alta productividad, las

políticas que promuevan el empleo en esos sectores aumentan la eficiencia y, por lo

tanto, son justificables en un régimen de política orientado hacia el mercado.

Este capítulo comienza con una revisión de la extensión del desempleo y sub-

empleo en Ecuador, usando datos recientes de la Encuesta de Hogares urbana,

facilitados al equipo por el Instituto Nacional de Empleo (INEM). A continuación, se

analiza la segmentación del mercado y las ideas presentadas brevemente en los

párrafos precedentes se desarrollan con más detalle. Finalmente, se analiza el empleo

agrícola y el empleo rural no-agrícola.

DESEMPLEO: CONCEPTOS Y MEDIDAS

El desempleo, un concepto amplia e indiscriminadamente usado, ha perdido todo

significado preciso. Es lo mismo ser desempleado en un área rural que ser

desempleado en un área urbana? Es igual el desempleo en cada estadio del

desarrollo económico? La respuesta a ambas preguntas es no, pero los analistas

todavía estiman las tasas de desempleo rural y urbano en un país y deciden que

desempleo es alto comparado con algún standard internacional de pleno emp1eo.l

La definición standard de desempleo se refiere a los participantes en la fuerza

de trabajo deseosos de trabajar pero que no pueden encontrar empleo. En la

Encuesta de Hogares el INEM lo definió como:

Todas las personas de más de 12 anos que no estaban trabajando durante el período en referencia (cinco semanas), que estaban desempleadas pero disponibles a trabajar, y aquellas que no han tomado acción para conseguir un trabajo asalariado o por cuenta propia Este concepto cubre a los trabajadores que perdieron sus trabajos debido a que fueron despedidos o renunciaron (cesantes) tanto como aquellos que se incorporaron por primera vez al mercado de trabajo (buscan por primera vez).

l Ver Piore, M. "Historical Perspectives and the Interpretation of Unemployment," Journal o f Economic Literature, XXV(4), Diciembre 1987, pp. 1834-50. para una discusión interesante sobre este tema.

La edad límite inferior de 12 años usada en esta definición de la PEA es más

baja que la generalmente usada (15 ailos). Definidos como miembros de la PEA, el

grupo de edad de 12-15 años tiene poca educación, viene mayormente de familias

pobres, y por lo tanto son propensos a estar intermitentemente desempleados, o

participan en trabajos casuales de baja productividad.

El grupo definido como desempleados abarca dos categorías diferentes. La

primera categoria es la de cesantes, trabajadores que han tenido trabajos y que han

sido despedidos o dejado de trabajar voluntariamente. La tasa de desempleo para

esta categoria es afectada por el crecimiento: caídas en la actividad económica que

provocan despidos aumentan la tasa de desempleo. Las regulaciones de estabilidad

laboral (generalmente emitidas simultaneamente con los aumentos del salario mínimo)

a menudo hacen que sea costoso para los patrones despedir a los trabajadores y, por

lo tanto, reducen el impacto directo de la recesión económica sobre el desempleo.

Sin embargo, debido a la inexistencia de seguro 'contra el desempleo, los trabajadores

de familias pobres y los jefes de hogar usualmente no están desempleados, ya que son

ellos los que deben encontrar algún tipo de trabajo, aun pobremente pagado, a fin de

mantener a sus familias.

La segunda categoria dentro del grupo definido como desempleados son los que

buscan trabajo por primera vez, y está compuesto por trabajadores jóvenes y sin

experiencia. La tasa de desempleo para esta categoria es del 100% (si tienen empleo

no se cuentan como desempleados). La tasa global de desempleo es afectada por la

estructura de edades de la población (cuanto más alta la proporción de la PEA en el

primer grupo de edad, más alta la tasa de desempleo), y por la facilidad de ingreso al

mercado de trabajo (cuanto más alta proporción de buscan trabajo por primera vez

que encuentren trabajos, más baja la tasa global de desempleo). Debido a que los

trabajadores en el grupo de buscan por primera vez no tienen experiencia y

cuentan con pocas calificaciones, el efecto de las leyes de salario mínimo es más

fuerte sobre ellos, en la medida en que el salario mínimo puede ser mayor que el

salario de mercado para trabajadores con su experiencia y calificaciones.

Desde un punto de vista económico la tasa eficiente de desempleo no es cero.

Las demoras en las transacciones y los procesos de selección implican que algunos

trabajadores en busca de empleos adecuados a sus calificaciones se encuentran

desempleados en algún momento porque esa adecuación no se consigue

instantaineamente. A pesar de que es difícil citar un número para esta tasa de

desempleo eficiente , parece haber un acuerdo entre los economistas acerca de que

tasas de desempleo global sobre 8% indican falta de trabajos y no procesos de

búsqueda. El número mencionado, sin embargo, no debe ser tomado literalmente ya

que es arbitrario y depende de demasiados factores y condiciones. En este contexto,

debido a que las tasas de desempleo dependen de muchos factores incluyendo el

crecimiento económico, la estructura de edades de la población y la definición de

desempleo, afirmaciones tajantes sobre la extensión del desempleo y sus costos

sociales deben ser interpretados cuidadosamente.

Cuán alto y cuán costoso es el desempleo en Ecuador? La Tabla 111-1 muestra la

evolución histórica de las tasas de desempleo de acuerdo a diferentes fuentes.

Las definiciones usadas en cada fuente, sin embargo, no son siempre comparables

y las muestras usadas para obtener estimaciones cuantitativas difieren grandemente.

Las tasas de desempleo estimadas han estado en un rango entre 4 y 7%, con

excepción de la Encuesta de Hogares 1983 (Universidad Católica) que estima el 9.7%

para estratos populares en Quito y Guayaquil. La estimación más reciente proviene

de la Encuesta de Hogares del INEM y muestra una tasa de desempleo urbano de 7.2%

para Quito, Guayaquil, y Cuenca. Esta tasa es relativamente baja si se la compara

con la de otros paises de América Latina.

A pesar de no contar con estimaciones recientes de las tasas de desempleo rural,

las tasas de desempleo abierto son usualmente bajas en las aireas rurales dominadas

por pequeñas fincas. Las bajas tasas de desempleo reflejan la necesidad de distribuir

la subsistencia disponible entre la población, lo que se logra dando algun trabajo a

cada uno.

ECUADOR: TASAS DI3 CIESEMPLM) ABIERIO 1962-1983 S- D I s r m m s lxmmEs

Censos de pablacicui Sin corregir 1.0 Total 4.3 urbano Rural Corregido Tatal 3.9

Encuestas de Hogares urtmrko uuib Y - y a a Quito, Guayaquil y (3l- (m)

E r m e s b s de Hogares U. Caulica uuib Y -yacrui1 (-tos papul-1

Er-mesta de Presupuestos Familiares urbano

Fuente: Censas de Pablacion (sin corregir) 1962, 1974 y muestra del Censo 1982; de Hogarec 1968, 1975, 1977. Para 1983, cuadro 1. Para las

c i f r a s censales corregidas, ISS-FREXC proyecto (1984). Para la Encuesta de -estos Familiares, calculado a base de tabulaciones del proyecto ISS-HIEAZI3 para el INEC.

Gutierrez, A. ttElnpleo, Crecimiento en Fmador, 1970-1982. Tendem=ias Recientes y Limamientos de Pol i t ica t t t ISS-EEAiC Docurriento de Trabajo w8411.

CONADE estima que la tasa de desempleo en Ecuador es de 12%. Esta tasa se

calcula como la diferencia entre la PEA proyectada y el empleo total proyectado. El

empleo total es proyectado aplicando coeficientes sectoriales empleo/producto al

crecimiento por sector. Este método tiende a sub-estimar el empleo (y sobre-estimar

el desempleo) porque no toma en cuenta el desarrollo de procesos de produccibn

intensivos en mano de obra durante los periodos de baja de la actividad ec0n6mica.~

En el caso de Ecuador, concluímos que la tasa de desempleo estimada es muy alta,

especialmente tomando en cuenta que las tasas de desempleo rural tienden a ser más

bajas que las urbanas. Aún si las encuestas del INEM sub-estiman el desempleo

urbano al cubrir solamente Quito, Guayaquil, y Cuenca, nosotros consideramos que la

tasa de desempleo nacional (rural y urbana) debe ser como máximo parecida a la

estimada por el INEM.

Anhlisis del Desempleo Urbano

La Tabla 111-2 muestra las tasas de desempleo para diferentes grupos de

trabajadores, basadas en la Encuesta de Hogares del INEM. La tasa de desempleo

femenina es el doble de la masculina; dentro del grupo de los nuevos entrantes a la

fuerza laboral, esta diferencia es de tres a uno. La tasa de desempleo para el grupo

de edad de 12 a 24 es mucho más alta que la de trabajadores de más edad. Estas

cifras indican que el desempleo afecta mayormente a trabajadores jóvenes sin

experiencia y a mujeres, quienes tienen dificultad para encontrar y conservar su

primer trabajo, o acceso limitado al mercado de trabajo. Las dificultades de empleo

experimentadas por trabajadores secundarios de baja calificación buscando trabajo por

primera vez son esperables en una economía en recesión.

El desempleo para los jefes de hogar es solamente un quinto del desempleo para

los que no son jefes de hogar, y otras vez estas cifras sugieren que los ingresos

familiares no son demasiado afectados por el desempleo abierto. Sin embargo, dentro

de los jefes de familia, la tasa de desempleo para jefes de familia mujeres es tres

Gregory, P., "Analysis of the I.N.E. Household Employment Survey and Recommendation for Strengthening Local Capacity for Labor Market Analysis," informe preparado por USAID/Guatemala, Noviembre 6, 1987.

TABLA 111-2

ECUADOR: TASAS DE DESEMPLEO Y SUBEMPLEO POR GRUPOS OCUPACIONALES

QUITO, GUAYAQUIL, Y CUENCA, NOVIEMBRE 1987 (como porcentaje de la PEA dentro del grupo)

TASAS DE SUBEMPLEO

Subempleo visible (menos de 40 horas/semana)

Total Agricultura y minería Manufactura Construcción Comercio Electricidad, agua Finanzas Otros servicios

Subempleo Invisible (menos del salario mínimo)

Total Agricultura y minería Manufactura Construcción Comercio Electricidad, agua Finanzas Otros servicios

TRABAJADORES DESPEDIDOS (como ~orcen ta ie de la PEA) (por Quito y Guayaquil)

Total Agricultura y minería Manufactura Construcción Comercio Electricidad, agua Finanzas Otros servicios

Fuente: Encuesta de Hogares INEM, Noviembre 1987.

veces más alta que para los hombres. Los programas de apoyo a ingresos familiares

deberían por lo tanto estar orientados hacia familias encabezadas por mujeres, las

que son más fuertemente afectadas por el desempleo.

Por grupos ocupacionales, los empleados de oficina y los trabajadores agrícolas

registran las tasas de desempleo más altas. Una interpretación de las tasas de

desempleo de trabajadores agrícolas es difícil debido a que los datos pueden incluir a

migrantes recientes que nunca han tenido trabajos urbanos (y por lo tanto se

reportan como trabajadores agrícolas mientras buscan otro trabajo), con trabajadores

que desarrollan actividades agrícolas mientras viven en áreas urbanas.

La situación para los empleados de oficina es más fácil de entender después de

estudiar las tasas de desempleo por niveles educativos. Los trabajadores con

educación secundaria completa y con educación universitaria incompleta son más

susceptibles de estar desempleados que aquellos que han completado su educación

universitaria. Estos niveles educativos, sin embargo, son los que proporcionan las

calificaciones necesarias para desarrollar trabajos de oficina. Nuevamente, estos

niveles educativos no son usualmente alcanzados por miembros de familias pobres,

sugiriendo que pobreza y desempleo no están altamente correlacionadas.

Los asalariados y el servicio doméstico son las categorías ocupacionales más

afectadas por el desempleo. El desempleo de los trabajadores por cuenta propia es

prácticamente nulo. Por sector del último trabajo, las tasas de desempleo no

muestran una variación considerable, contradiciendo la afirmación de que el desempleo

es resultado de la recesión económica. Si este fuera el caso, las tasas de desempleo

variarían significativamente entre sectores y serían más altas en manufactura y

construcción, los sectores más afectados por reducciones de la demanda agregada.

Cuan Importante es el Desempleo?

Nuestro análisis del desempleo urbano sustenta la conclusión de que el desempleo

no es un serio problema del mercado de trabajo. Las tasas de desempleo urbano son

relativamente bajas y se elevan fuertemente solo para los trabajadores jóvenes,

mujeres, no jefes de hogar y para trabajadores con niveles educativos relativamente

altos. Esta descripción encaja muy bien con la de' fuerza de trabajo secundaria, cuya

tasa de desempleo no afecta fuertemente el ingreso familiar. Del otro lado, causa

dudas sustanciales en cuanto a la necesidad de programas masivos de generación de

empleo que supuestamente deben atraer a los desempleados. La proporción de

desempleados no es muy grande, de modo que cualquier programa de empleo masivo

mayormente transferir& fuerza de trabajo de una a otra actividad.

?

El tema del desempleo rural es más complicado. Algunos de los trabajadores

migran entre la sierra y la costa siguiendo los ciclos de producción agrícola. Aún si

no migran, y permanecen desempleados por un tiempo al año, no es claro cuánta

fuerza de trabajo rural se encuentra disponible para otros trabajos, ni cuan

permanente es su disponibilidad. Más discusiones sobre el desempleo rural se

presentan en la parte final de este capítulo.

SUBEMPLEO Y EL CONCEPTO DE SECTOR INFORMAL

El concepto de subempleo ha tenido una curiosa evolución. De un concepto

bastante bien definido de sub-utilización de la fuerza de trabajo en una economía

dual, evolucionó hasta albergar nociones a menudo relacionadas con posibilidades de

medición. Consecuentemente, el término sub-empleo es a menudo acompañado por

adjetivos (visible, invisible), y definido en referencia a categorías de trabajadores y

características de empleos. Muchas de las definiciones apuntan hacia la baja

productividad, pero usualmente con poca relevancia empírica dadas las dificultades de

medición de la productividad.

Para comprender mejor el concepto de sub-empleo, es necesario considerar sus

orígenes en la teoria del desarrollo econ6mico. El artículo de pinto3 sobre la

heterogeneidad estructural de las economías de desarrollo fue una reacción saludable

contra la visión super-optimista de Lewis que había dominado por largo tiempo la

teoria de los mercados de trabajo en los países en desarrollo. El postulado de Lewis

S Pinto Anibal, "La Concentraci6n del Progreso Técnico y de sus Frutos en el Desarrollo Latinoamericano, "El Trimestre Económico, no. 125, Ene.-Mar. 1965, 3-69.

era que en los países en desarrollo, con una gran población rural, el producto

marginal del trabajo en la agricultura es esencialmente cero. En consecuencia, el

desarrollo industrial urbano podía absorber mano de obra rural sin reducir la

producción agrícola. En el proceso de desarrollo, el crecimiento industrial absorbería

mano de obra hasta el punto donde el producto marginal del trabajo fuera igual para

las actividades agrícolas e industriales.

Contrariamente a esta visión optimista, Pinto describe una economía donde, aún

si la productividad promedio del trabajo había crecido, coexisten dos estructuras

diferentes y separadas en el área urbana. Una más altamente productiva que la otra,

mayormente industrial, intensiva en capital, monopolística y generadora de altos

ingresos, pero empleando solamente a una pequeña fracción de la fuerza de trabajo

disponible. La otra, plagada por baja productividad, mayormente en el sector

servicios, en la cual los trabajadores se empleaban con poco o ningún capital,

generando bajos ingresos y ocupando la porción más grande de la fuerza de trabajo

urbana. Aún más, debido a la escasez de capital y a la capacidad de las empresas

modernas y monopolísticas para lograr acceso privilegiado al mercado de capitales, no

existía un sendero de transición entre las dos partes de la economía urbana. De allí

que se cumpliesen las dos condiciones para la segmentación del mercado de trabajo:

las empresas modernas obtienen para sí mismas y sus trabajadores retornos al capital

físico y humano más altos que las empresas del segmento de baja productividad; y

las empresas tradicionales no tienen forma de evolucionar hacia firmas modernas

debido a la falta de acceso al capital.

Después de más de veinte años de la publicación del artículo de Pinto es difícil

no estar de acuerdo con su descripción de las economías en desarrollo. Es cierto

que muchas cosas han cambiado: la base industrial se ha ampliado, los sistemas

financieros domésticos se han desarrollado, los gobiernos han ampliado su radio de

acción y se han vuelto más intervensionistas y ha habido progresos considerables en

salud y educación. Pero, vistas de cerca, las economías en desarrollo revelan las

mismas características descritas por Pinto: una pequeña parte de la fuerza de trabajo

está empleada en actividades de alta productividad, trabajando con grandes montos de

capital y recibiendo altos ingresos, y la otra gran parte de la fuerza laboral trabaja

en actividades de baja productividad recibiendo ingresos bajos.

Que esta es una situación poco deseable no es algo que necesite ser afirmado.

Sin embargo, la teoría económica raramente conduce directamente al diseño de

políticas. Los que toman decisiones, los políticos y los burócratas, requieren que el

caso sea presentado en términos de problemas a ser resueltos y de políticas diseñadas

como soluciones. Los problemas necesitan ser cuantificados y las políticas y

soluciones evaluadas en términos de indicadores. Términos abstractos que tienen

significado preciso en las mentes de los profesionales entrenados necesitan

simplificarse, de modo que el público en general pueda entender los problemas y

apoyar las políticas. El concepto de sector informal urbano y las medidas del

subempleo fueron derivadas de este proceso de adaptación de problemas complejos

para el diseño de políticas. Cualquier juicio que uno haga sobre su precisión y

validez, ellas han cumplido un rol muy útil en hacer que los políticos, y el público en

general, estén conscientes y dispuestos a tomar acción en los problemas de

sub-utilización de mano de obra.

El Sector Informal Urbano

El informe Kenya de la Organización Internacional del Trabajo en 1972 dió

origen al concepto del sector informal como:

... una manera de hacer las cosas caracterizada por (a)facilidad de entrada (b) utilización de recursos locales (c)empresas de propiedad familiar (d) operaciones a pequeña escala(e) tecnologías adaptables y trabajo-intensivas (f) habilidades adquiridas fuera del sistema escolar formal, y (g) mercados sin regular y competitivos.

Los defensores de este concepto reconocieron muy pronto que esta lista de

caracteristicas apenas si define un sector preciso de la economía (Sethuraman

[1981]).' Algunos elementos de la lista se refieren a caracteristicas de las

empresas, otros a caracteristicas de los trabajadores. Dónde se supone que se ubica

una empresa a pequeiia escala operada con tecnología extranjera intensiva en capital

Sethurman, S.V. The Urban Informal Sector in Developing Countries: Employment, Poverty, and Environment. WEP Study, Ginebra: Organización Internacional del Trabajo, 198 1.

dentro de un mercado competitivo: en el sector informal o en el sector moderno?

Esta y una serie de otras preguntas han surgido inmediatamente de la definición de

sector informal, y muchas de ellas todavía no tienen respuesta.

Como sucede a menudo con conceptos difíciles de definir, se utilizó un enfoque

enumerativo. Aún si esto implicaba una pérdida de profundidad conceptual, la

enumeración de quien y qué esta en el sector informal permitía la medición y

cuantificación de algunas dimensiones del problema. La definición de sector informal

usada en la Encuesta de Hogares del INEM es que este sector comprende:

m A todos los propietarios, y trabajadores de los establecimientos privados que tienen menos de cinco empleados;=

Todos los Trabajadores por cuenta propia en ocupaciones no profesionales, no gerenciales; y

m Todas los trabajadores familiares no remunerados.

Con alguna ambivalencia (esto es, son los servicios domésticos, los trabajadores

familiares no remunerados, y los trabajadores urbanos de producción de alimentos

incluidos o excluídos) esta definición es ampliamente usada para cuantificar el tamaño

del sector informal urbano, y está basada en consideraciones de disponibilidad de

información. Debido a que el concepto fué creado para su aplicación a economías

en desarrollo, caracterizadas por una base estadística débil o inexistente, la

definición fue adaptada para usar datos de encuestas de hogares. Comenzando con las

características de los trabajadores y obteniendo información sobre el tamaño de la

empresa en la que trabajan, adaptar la definición de sector informal urbano a los

datos obtenidos de las encuestas de hogares fué una manera factible y barata de

determinar que porcentaje del total de la fuerza de trabajo era descrito por las

características incluidas en la definición enumerativa del sector informal.

Algunos países usan diferentes tamaños límites, algunas veces varían por sector, al definir el subsector de las micro-empresas. Sin embargo, "menos de cinco empleados" es lo más usado en America Latina y preguntas especiales sobre si un trabajador trabaja con una compañía por más de cinco años o más empleados esta incluidos en la mayoría de las encuestas de hogares de Latinoamérica.

Corresponde la definición anterior al concepto de sector informal? Cuándo

decimos que el porcentaje de la fuerza laboral está empleado por, o es propietario

de, firmas con menos de cinco empleados, o es trabajador por cuenta propia, significa

esto que los trabajadores están trabajando en empleos con las características

incluidas en la definición de OIT de sector informal? La respuesta es una cuestión

empírica, y los especialistas en el tema difieren en relación a la respuesta. Así, aún

si estamos de acuerdo en que las unidades de producción incluidas en el sector

informal son una aproximación razonable del segmento de baja productividad de la

economía, el significado de las cifras de la fuerza de trabajo total del sector

informal es discutible.

Otra vez, insistimos que esto no se hace para restar importancia al problema

del gran número de trabajadores dedicado a actividades de baja productividad. El

punto es: son los conceptos del sector informal y las medidas usadas basadas en ellos

útiles y precisas descripciones del problema?

La Tabla 111-3 presenta una cuantificación de la importancia relativa del sector

urbano informal en Quito, Guayaquil y Cuenca, basada en los datos de la Encuesta de

Hogares del INEM. El sector informal representa 37.3% del empleo total en las tres

ciudades. El empleo informal era casi el 80% del total de empleo en comercio al

detal (#62), 72% en otras industrias manufactureras (#39), y más de la mitad del

empleo total en hoteles y restaurantes (#63), textiles (#32) y productos de la madera

y muebles (#33). En transporte (#71) y construcción (#50), el empleo en el sector

informal llegaba a más del 40% del empleo total.

En términos de categorías ocupacionales, los empleados del sector informal (en

contraposición a los trabajadores por cuenta propia) eran una porción significativa de

todos los empleados solamente en los sectores industria manufacturera (#39, 46.2%),

comercio al detal (#62, 40.3%) y servicios personales y servicios domésticos (#95,

48.3%).

La Tabla 111-4 proporciona una visión más detallada de la composición por

sector del sector informal. La concentración más grande de empleo en el sector

TABLA 1 1 1 - 3

ECUADOR: PARTICIPACION DEL EMPLEO INFORMAL EN EL EMPLEO TOTAL

POR R M A DE ACTIVIDAD Y CATEGORIA DE OCUPACION

QUITO, UJAYAQUIL, Y CUENCA, NOV. 1987 CATEGORIA DE OCUPAClON

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TOTAL PATRONO TRABAJADOR EMPLEADO ASALARIADO TRABAJADOR OTROS

O SOCIO POR CUENTA W B L I C O DE L A EMPRESA F M I L l A R

ACT I V O PROPIA ASALARIADO PRIVADA S I N REMJNER.

11. AGRICULTURA Y CAZA

12. SILVICULTURA Y EXTRACCION DE MADERA

13. PESCA

21. EXPLOTACION DE MINAS DE CARBOW

22. PRODUCCICN DE PETROLEO CRUDO Y GAS NATURAL

23 . EXTRACCICN DE MINERALES METALlCOS

29. EXTRACCICN DE OTROS MINERALES

31 . PRODUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO

32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INDUSTRIA DEL CUERO

33. I N W S T R l A Y PRODUCTOS DE L A W E R A , INCLUIDOS MJEBLES

34. FABRlCAClON DE PRODUCTOS PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT .

35. FABRICACION PRODUCTOS U J l M I C O S DERIVADOS DE PETROLEO, CARBOW,

CAUCHO, PLASTICO

M. FABRICACION OTROS PRODUCTOS UJIMlCOS NO METALlCOS

37. INDUS. METALICAS BASlCAS

38. FAB. DE PROD. METALlCOS

39 . OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS

41. ELECTRICIDAD, CAS Y VAPOR.

42 . OBRAS HIDRAULICAS Y SUn lN lSTRO DE ACUA

50. CONSTRUCCION

61. U M E R C I O A L POR MAYOR

6 2 . U M E R C I O A L POR MENOR

63. RESTAURANTES Y HOTELES

71. TRANSPORTE Y ALMACENMIENTO

n. C ~ ~ N I C A C I O N E S

81. ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS

82. SECUROS

83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS

91. ADMlNISTRAClOW PUBLICA Y DEFENSA

92 . SERVICIOS DE SANEAMIENTO Y SIMILARES

9 3 . SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS

94. SERVICIOS DE DIVERSIOW Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES

95. SERVICIOS PERSONALES Y DE LOS HOGARES

96. ORGANIZA. INTERNACIONALES Y OTROS ORGANISMOS EXTRATERRITORIALES

TOTAL

TABLE 111 -4

ECUADOR: EMPLEO POR RAMA DE ACTIVIDAD Y CATEWRIA DE OCUPACION SECTOR INFORMAL

QUITO, GUAYAQUIL Y CUENCA, 1987.

CATEGORIA DE OCWACION

11. AGRICULTURA Y CAZA

12. SILVICULTURA Y EXTRACCION DE MADERA

13. PESCA

21. EXPLOTACION DE MINAS DE CARBON

22. PRDDUCCION DE PETROLEO CRUDO Y GAS NATURAL

23. EXTRACCION DE MINERALES METALICOS

29. EXTRACClOll DE OTROS MINERALES

31. PRDDUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO 11185

32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INWSTRIA DEL CUERO 46843

33. INDUSTRIA Y PRDDUCTOS DE LA M E R A , INCLUIDOS WEBLES 16793

34. FABRICACION Y PRODUCTOS DE PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT. 2502

35. FABRICACION PRDDUCTOS UJIMICOS DERIVADOS DE PETROLEO, CARBON, 2260 CAUCHO, PLASTlCO

36. FABRICACION OTROS PRDOUCTOS UJIMlCOS N 0 METALICOS 3356

37. INWS. METALICAS BASICAS

38. FAB. DE PRDD. IIETALICOS 10516

39. OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS 7 6 9 8

41. ELECTRICIDAD, CAS Y VAPOR. 5 0

42. OeRAS HIDRAULICAS Y SUnlNlSTRO DE AGUA

50. CONSTRUCCION 3%90

61. COMERCIO AL POR MAYOR 1532

62. COMERCIO AL POR MENOR 179643

63. RESTAURANTES Y HOTELES 29008

71. TRANSPORTE Y ALMCENAnlENTO 22848

72. CWNICACIONES

81. ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS

82. SEGUROS

83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS 5148

91. ADMlNlSTRAClN PUBLICA Y DEFENSA 143

92. SERVICIOS DE SANEAMIENTO Y SIMILARES 108

93. SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS 755

94. SERVICIOS DE D I V E R S I N Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES 2605

95. SERVICIOS PERSONALES Y DE LOS HOGARES 45425

96. ORGANIZA. INTERNACIONALES Y OTROS ORüANlSMOS EXTRATERRITORIALES 109

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TOTAL PATRONO TRABAJADOR EMPLEADO ASALARIADO TRABAJADOR OTROS

O SOCIO POR CUENTA WBL lCO DE LA EMPRESA F M l L l A R

ACTIVO PROPIA ASALARIADO PRIVADA S IN R E U E R .

TOTAL 42821 7

informal estuvo en comercio al deta1(#62), que representaba al 42% del empleo total.

Esta actividad estuvo seguida en importancia por los textiles (#32, 10.9%), servicios

personales y servicios domésticos (#95, 10.6%) y construcción (#50, 9.3%).

Los trabajadores por cuenta propia constituyeron el 51.9% del empleo total en el

sector informal y estuvieron concentrados mayormente en comercio al detal. Los

empleados representaron 23.7% del empleo total en el sector y fueron mayormente del

sector comercio al detal.

La característica más común de las industrias donde el empleo esta concentrado

(tanto en términos de participación en el empleo total de la industria Table 111-3

como en el empleo total del sector informal) es facilidad de entrada. El comercio al

detal, los servicios personales, textiles y otras industrias manufactureras están

caracterizados por tecnologías trabajo intensivas y fuerte competencia en el mercado

de productos. Sin embargo, en transporte, donde los requerimientos de capital son

algo más altos y por lo tanto constituyen una barrera a la entrada, también el sector

informal representa una fracción significativa del empleo total de la industria.

La definici6n del sector informal causa confusi6n debido a que agrupa diferentes

situaciones bajo el mismo nombre. Los trabajadores siguiendo una estrategia de

supervivencia (forzados a encontrar una forma de vivir y producir con poco o ningún

capital en sectores donde sus actividades generalmente no tienen posibilidades de

desarrollarse), se agrupan con trabajadores cuya evolución hacia actividades más

productivas es impedida solamente por un par de factores ausentes. El concepto de

sector informal apunta hacia un grupo de trabajos de baja productividad, pero

esconde las causas (y posibles soluciones) para su baja productividad.

Siendo una definición unidimensional en base a tamaiio, el concepto de sector

informal no expone la contribución que estas actividades pueden o no hacer en la

promoción de un crecimiento auto-sostenido en un contexto más amplio. Para tratar

este tema es más adecuado un enfoque basado en el sector, donde uno pueda estudiar

mejor el rol que las micro-empresas y los trabajadores por cuenta propia puedan

jugar en la generación de empleo dentro de un proceso de crecimiento auto-sostenido.

Por lo menos es necesario distinguir tres situaciones. La primera refiere al

pequeño grupo de micro-empresas que necesitan solamente crédito o algún insumo

complementario para convertirse en empresas auto-sostenidas. En casos extremos, es

necesario solo un mejor ambiente regulatorio para que estas micro-empresas puedan

proporcionar servicios mejores que los de unidades de mayor escala. Un ejemplo

claro es el de los taxistas quienes, como operadores de sus propios vehículos,

obtienen ingresos más altos que los empleados, y son a menudo más eficientes que las

empresas organizadas para proporcionar servicios de transporte.

El segundo grupo, más grande que el anterior, está formado por unidades de

producción que se encuentran en sectores donde nunca podrán desarrollarse pero que

proporcionan trabajos estables, aunque pobremente remunerados, a sus trabajadores. A

pesar de que estas unidades no tienen el potencial para convertirse en actividades

estables de alta productividad, proporcionan empleo e ingresos a sus trabajadores. En

términos de estrategias de crecimiento, no cumplen un rol importante. En términos de

generación de empleo, sin embargo, cumplen un rol transicional muy útil. Políticas

macro y micro que no les impidan cumplir su rol de generación de empleo, y

programas eficientes que permitan identificar y ayudar a las pocas de entre estas

unidades que pueden crecer, deben ser las herramientas principales usadas para este

grupo.

El último grupo, mayor en tamaño que los dos anteriores, que comprende a las

unidades más pobres, que apenas si proporcionan subsistencia para sus miembros, es

. esencialmente residual. Ningún monto de recursos públicos puede ayudarlos a convertirse en unidades más productivas. Sólo el crecimiento económico, creando

oportunidades alternativas de empleo productivo, y los programas de asistencia pública

y transferencia de ingresos, pueden apoyar estos trabajadores a corto y largo plazo.

Medici6n del Subempleo

La noción de sector informal clarificó hechos que confundían a muchos

observadores de los mercados de trabajo en los paises en desarrollo: en períodos de

recesión, aún con reducciones del empleo en el sector moderno, el subempleo no

crecía ostensiblemente y los ingresos familiares caían menos de lo esperado. Lo que

sucedía era que los trabajadores desplazados y los nuevos entrantes al mercado de

trabajo, en lugar de permanecer desempleados, simplemente creaban empleos en el

sector informal. Aún si sus ingresos bajaban, el ingreso obtenido de los empleos

auto-generados hacía que esos trabajadores no calificaran como desempleados.

Ciertamente, la productividad y los ingresos de esos trabajadores eran más bajos que

los de los empleados en el sector moderno. El concepto de subempleo se refiere a

esas diferencias en productividad e ingreso.

La OIT define subempleo como:

El subempleo existe cuando una persona que tiene un empleo no trabaja una semana normal de trabajo y podría o quisiera tener un trabajo adicional, o cuando sus ingresos o su rendimiento podrían aumentar si trabajara en condiciones más productivas o cambiase su profesión de acuerdo a sus capacidades profesionales.

La Encuesta de Hogares del INEM usa dos definiciones de subempleo; ambas son

variantes de la definición de la OIT. Son las siguientes:

Subempleo Visible: Los empleados o trabajadores por cuenta propia que involuntariamente trabajan menos de 40 horas (semana de trabajo legal) por semana. (La tasa de subempleo visible es el cociente entre el número de subempleados visibles y la PEA).

Subempleo Invisible: Los empleados o trabajadores por cuenta propia que trabajan 40 horas o más con ingresos menores al salario mínimo para su sector o profesión, incluyendo pagos adicionales. (La tasa de subempleo invisible es el cociente entre el número de subempleados invisibles y la PEA).

Subempleo Visible

El subempleo visible está relacionado a la demanda de trabajo y a la

distribución por categoría de ocupación. Cuando la demanda de trabajo es baja,

algunos patronos reducen la duración de la semana de trabajo para economizar en

costos laborales. No obstante, en las economías actuales la semana de trabajo es

raramente reducida debido a que existen regulaciones institucionales que gobiernan la

duración de la semana laboral y a que la contratación a destajo es infrecuente y

muchas veces prohibida. Un patrón deseoso de reducir el costo de mano de obra

total despedirá a algunos trabajadores en lugar de reducir el número de horas

trabajadas. Los arreglos para compartir el trabajo, y otras formas de amortiguar el

impacto de las reducciones en la demanda laboral sobre el empleo total, son

usualmente rechazados por los trabajadores que permanecerán empleados. Los

trabajadores por cuenta propia, sin embargo, no están afectados por las regulaciones

laborales y de contratacidn y generalmente trabajan más horas cuando la demanda

por sus productos es baja, a fin de lograr el ingreso mínimo necesario para mantener

a sus familias. El subempleo visible en las áreas urbanas cubiertas por la Encuesta

del INEM es bajo, llegando solamente a 4.8% de la PEA.

Subempleo Invisible

El subempleo invisible es un concepto mucho más complejo. Teoricamente, en un

mercado de trabajo competitivo, trabajadores igualmente productivos (con el mismo

capital humano) deberían ganar el mismo salario independientemente de donde

trabajen. Dado que los salarios pueden ser considerados como pagos al capital

humano del trabajador, la competencia obligará a los trabajadores a recibir la misma

tasa de retorno sobre su capital humano, y los salarios para trabajadores comparables

serán igualados a través de sectores y empresas. Por ejemplo, si un trabajador en una

empresa pequeña percibe un salario más bajo que el de un trabajador equivalente en

una empresa grande, la competencia en el mercado de trabajo hará que los

trabajadores de la pequeña empresa busquen emplearse en la empresa grande,

haciendo bajar el salario allí. Este proceso continuará hasta que desaparezcan las

diferencias entre los salarios para trabajadores equivalentes. Sin embargo, en un

mercado de trabajo segmentado, no puramente competitivo, los retornos al capital

humano, y por lo tanto los salarios, dependen del segmento de la economía y del

tamaño de la empresa donde el trabajador esté empleado. En los segmentos de baja

productividad y de pequeñas empresas, los retornos al capital humano y los salarios

son más bajos que en los segmentos de alta productividad y empresas grandes.

El concepto de subempleo invisible trata de capturar esa diferencia en los

retornos al capital humano y los salarios que surge en mercados laborales

segmentados y no competitivos. Para esto, se establece un nivel mínimo de retorno

al capital humano y todos los trabajadores que ganan por debajo de ese nivel se

consideran como sub-empleados, significando ello que mantienen empleos que pagan

ingresos más bajos que otros trabajos.

En las mediciones usuales, sin embargo, los salarios ganados se comparan al

salario mínimo. El salario mínimo, por supuesto, es un parámetro más o menos

arbitrario establecido por el gobierno. Un salario mínimo muy bajo, o un proceso

inflacionario que deteriore el valor real del salario mínimo, puede reducir el nivel

reportado de subempleo invisible. En Ecuador, la tasa de sub-empleo invisible

(medida como trabajadores que ganan menos del salario mínimo sin tomar en cuenta

compensaciones adicionales), fué del 19.3% del total de la PEA en las ciudades

cubiertas por la Encuesta del INEM. Sin embargo, tomando en cuenta las

compensaciones adicionales establecidas por ley, la tasa se elevó a 21.9%.

Aún más, el uso del salario mínimo como patrón de comparación conduce a la

conclusión de que los trabajadores con más capital humano estan menos afectados por

el sub-empleo que los trabajadores con poco o ningún capital humano. La razón es

que el mercado de trabajo hasta cierto punto iguala la tasa de retorno al capital

humano entre todos los trabajadores, no los salarios (el retorno total). El salario

depende del monto absoluto de capital humano que los trabajadores poseen. Aún si

un ingeniero gana más que el salario mínimo, no necesariamente tiene un empleo de

alta productividad acorde con sus calificaciones. Esto puede ser debido a que, por la

falta de acceso al capital u otros insumos complementarios, su productividad es más

baja de lo que podría ser si trabajase en un segmento de alta productividad de la

econ~rn í a .~

Con todas estas reservas, los analistas y personas que diseñan las políticas

deberán usar las cifras de subempleo cuidadosamente. El concepto señala hacia la

parte de la fuerza laboral que trabaja en actividades de baja productividad, pero lo

ILO define subempleo por calificación como los trabajadores trabajando tiempo normal pero en trabajos que son técnicamente inferiores a sus calificaciones, resultando en un proceso de producci6n que no usa la totalidad de sus aptitudes. Este concepto resuelve el criticismo hecho en el texto. Desafortunadamente, las dificultades de medici6n no han permitido un amplio uso de esta medida de subempleo.

hace en una manera imprecisa.' Debido a la importancia de los problemas de baja

productividad y segmentación del mercado de trabajo, las cifras que exageran o dan

una idea errónea del problema restándole credibilidad, no deben ser usadas

indiscriminadamente.

Un ejemplo es la tasa de subempleo del 50% frecuentemente mencionada para la

economía ecuatoriana. La tasa de subempleo en Quito, Guayaquil y Cuenca está cerca

de 25% (basándose en los datos del INEM que cubren el 66% de la población urbana

total, o el 33% de la población nacional total). Aún si el subempleo es más alto en

otras áreas urbanas, por ejemplo SO%, el subempleo en las áreas rurales necesitaría

estar cerca del 75% de la fuerza laboral para que la tasa de subempleo alcance el

50%. Por esto podemos concluir que una tasa de subempleo del 50% exagera el

problema subyacente de baja productividad en Ecuador.

La Tabla 111-5 presenta la evolución de las diferentes mediciones de desempleo

visible e invisible. Los datos del INEM para 1987 se refieren solamente a las áreas

urbanas de Quito, Guayaquil y Cuenca y no son estrictamente comparables a las otras

tasas de subempleo estimadas sobre base nacional o urbana total.

Una visión más desagregada del subempleo para diferentes grupos de

trabajadores, basada en la Encuesta de Hogares del INEM, se presenta en la Tabla

111- 6. El subempleo visible afecta más fuertemente a los trabajadores de 12 a14

años de edad. Para los grupos de mayor edad, las tasas varían entre 4-5%, lo cual

es bastante bajo. El porcentaje de trabajadores que gana menos del salario mínimo

más las compensaciones adicionales establecidas por ley (subempleo invisible) es más

alta para los trabajadores de menos edad que para los trabajadores primarios,

especialmente en el grupo de 15-19 años de edad. Para el grupo de 25-54 años, la

tasa de desempleo invisible está cerca del 15%.

Niveles Educativos

Doce por ciento de los trabajadores sin educación trabajan involuntariamente

menos de 40 horas a la semana, mientras que solamente entre el 4 y 5% de los

trabajadores con algún nivel educativo son afectados por esta situación. De allí que

TABLE 111-5

ECUADOR: ESTIMACIONES DEL SUBEMPLEO URBANO 1962- 1982

FUENTE Oh de la PEA Urbana Criterio

1968 PREALC (1976) 43 Salario Minimo 1976 PREALC (1978) 3 7 Salario Minimo 1975 1) ISS-PREALC (1984) 3 8 Salario Minimo 1982 Olivetti de Lama

(1 984) 42 Categorias ocupacionale 1987 INEM, Encuesta de

Hogares - visible 4.8 Semana de Trabajo Legal - invisible 21.9 Salario Mínimo

Nota Para calcular el subempleo en 1975, se utilizó como criterio el salario mínimo que alcanze a S/20205 anuales en 1975. Ver Secretaría General de Planificación, CONADE (1 983).

Fuente: Tomado de Gutierrez, A. "Empleo, Crecimiento en Ecuador, 1970-1982. Tendencias Recientes y Lineamientos de Política," ISS-PREALC Documento de Trabajo 4 /84 1 1.

TASAS DE SUBEMPLM) PARA D D E R F N E S G32CRTPOS DE TRAW!JADORES (Cprrro, (=wQun, Y -a) - AREAS URBANAS

TASAS DE CUBEMPI-EX) GL13EW.L (mno porcentaje de l a PEA)

Subempleo vis ible (menos de 40 horas/semanaies)

Total 12-14 15-19 20-24 25-44 45-54 55-64 65 y mas

-leo Iirvisible (menos del salario míninio incluyerdo ccanpencaciones adicionales)

Total 12-14 15-19 20-24 25-44 45-54 55-64 65 y mas

- #IR NIVEL EDUCACIONAL Subeqleo V i s i b l e (m de 40 horas/semanaies)

Tatal NYiguno Primaria im=canpleta Primaria aanpleta Seandaria hcmpleta Seanidaria aanpleta Universidad hcoxpleta Universidad inca@eta

Subempleo Invisible (m del adicionales)

4.78% 11.82% 5.62% 4.38% 5.37% 3.83% 4.65% 3.81%

salario m í n i m incluyendo c~anpensaciones

TAELA 111-6 - Continuación

Total NUiguno Primaria incompleta Primaria mnpleta Seanidaria incompleta Seandaria ampleta Universidad imxanpleta Universidad inccanpleta

Sukernpleo visible (menos de 40 horas/semanales)

Asalariados Trabajadores por cuenta propia IX1eños de establecimientos Trabajadores familiares no asalariados '

Servicio daméctico

Total sin incluir trabajadores familiares m-asalariados y servicio dméstico

Sukernpleo Invisible (menos del salario mínimo incluyendo cmpnsaciones adicionales)

Asalariados Trabajadores por cuenta prwpia IXleños de Establecimientos Trabajadores familiares Servicio daméctico

Total sin incluir Trabajadores familiares no acalariadoc y servicio dcanéstico

- POR SMTPOR Sukernpleo Visible (menos de 40 horas/ceii.ianales)

Agricultura y miniería Manufactura Qnstmcción Camercio Electricidad, agua Finanzas otros servicios

TABTA 111-6 - Continuación

Subpleo Invisible (menas del salario mininw, mác ccaripencaciones adicionales)

Tatal Agridtura y minería Manufactura ccmtmcción Camercio Electricidad, agua Finanzas Otros senricioc

Fuente: Enmesta de Hogares, m, Nwiembre 1987.

el subempleo esté negativamente correlacionado con nivel educativo. La tasa de

desempleo invisible para los trabajadores sin educación alcanza 44%, pero baja a 1%

para los trabajadores con educación universitaria. Estas cifras reflejan en parte la

definición de subernpleo invisible, pero también altas tasas de rendimiento privado a

la educación.

Por categorías ocupacionales, el subempleo afecta más a los trabajadores por

cuenta propia que a ningún otro grupo. El caso de los trabajadores familiares no

remunerados es más difícil de interpretar, porque no es claro como la semana legal

de trabajo afecta al trabajo dentro de la familia. También, uno de cada tres

trabajadores por cuenta propia gana menos que el salario mínimo, mientras que el

21% de los asalariados ganan menos del salario mínimo. Por un lado, debido a que el

salario mínimo es una regulación legal, esta tasa de subempleo refleja la existencia

de practicas ilegales en el mercado de trabajo y la incapacidad del Gobierno de

imponer efectivamente las regulaciones legales. Del otro lado, ella refleja la

inconsistencia entre regulaciones y fuerzas del mercado, donde usualmente las

últimas prevalecen sobre las primeras. Excluyendo a los trabajadores familiares no

remunerados y a los trabajadores de servicio doméstico, las tasas de subempleo

invisible son 4.5% y 22.4%, respectivamente. Estas tasas dan una mejor idea de la

magnitud del problema de subempleo, pues excluyen las categorías ocupacionales para

las cuales su significado no es del todo claro.

Grupos Industriales

Las tasas de subempleo por sector muestran un patrón distintivo. El subempleo

visible es bajo para todas las industrias, siendo más alto para el comercio (6%) y

otros servicios (5.7%). Las tasas de subempleo' invisible, en cambio, son 40% para

construcción, cerca de 25% para manufactura y comercio, y casi 20% para otros

servicios. Los servicios públicos, agricultura, minería y finanzas muestran las tasas de

subempleo más bajas (cerca del 10%).

En períodos de contracción de la economía, cuando la actividad de construcción

baja, los trabajadores de la construcción tienen frecuentes períodos de desempleo

intermitente. Esto resulta en ingresos mensuales que pueden ser reportados como una

alta tasa de subempleo invisible. Aún más, la práctica usual de contratación en obra

permite a las empresas constructoras variar los jornales dependiendo de la oferta y la

demanda de trabajo, haciendo los salarios de los obreros de construcción muy

sensibles a las condiciones del mercado. Los bajos salarios en construcción son

causados también por la naturaleza informal de las relaciones entre el patrón y

trabajador, que facilitan a los patrones evitar las regulaciones de salario mínimo.

La industria manufacturera representa un caso especial. Las tasas de subempleo

son más altas en la industria textil (#33, 30°h), productos de la madera y muebles

(#34,48%), productos metálicos (#38, 29%) y otras manufacturas (#30, 30%) (Tabla

1 - 7 ) Estos grupos industriales tienen grandes porciones de pequeños talleres que

trabajan con poco capital y que generalmente enfrentan condiciones desfavorables de

producción. La caída de la demanda agregada ha afectado adversamente a estas

empresas y trabajadores, reduciendo sus ingresos. Debido a que las regulaciones de

salario mínimo son difíciles o imposibles de imponer en estas unidades de producción

(tanto porque los trabajadores estan deseosos de trabajar por menos del salario

mínimo, como porque las empresas no estan oficialmente registradas), los salarios son

más flexibles y, bajo condiciones de demanda deprimida, caen por debajo del salario

mínimo.

En comercio y en servicios personales (excluyendo servicio domestico), donde los

trabajadores por cuenta propia representan casi la mitad del total de empleo, esos

trabajadores asumen un riesgo empresarial y sus ingresos tienen poca relación con el

salario mínimo. No obstante, generalmente reciben bajos ingresos por trabajar en

condiciones de baja productividad.

TABLE I I I - 7 A

RANA DE ACTIVIDAD

ECUADOR: SUBEMPLEADOS V I S I B L E S SEGiJN RAMA DE ACTIVIDAD

POR CATEGORIA DE OCUPACION

(EN PORCENTAJES RESPECTO AL TOTAL DE EMPLEO POR RAMA DE ACTIVIDAD Y CATEGORIA DE OCUPACION)

QUITO, GUAYAQUIL Y CUENCA, NOV. 1987

TOTAL CATEGORIAS DE OCUPACIW - - - - - - - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TOTAL ASALARIADOS TRABAJADOR PATRONOS TRABAJADOR SERVICIO

POR CUENTA FAMILIAR DIMESTIC0

PROPIA S I N REWNER.

TOTAL 5.15% 2.67% 10.39% 3.86% 12.92% 7.62%

11 . AGR l CULTURA Y CAZA

13. PESCA

29. EXTRACCIW DE OTROS MINERALES

31. PRODUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO

32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INDUSTRIA DEL CUERO

33. INDUSTRIA Y PRODUCTOS DE L A MADERA, INCLUIDOS WEBLES

34. FABRICACION Y PRODUCTOS DE PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT.

35. FABRICACION PRODUCTOS QUlMlCOS DERIVADOS DE PETROLEO, CARBON,

CAUCHO, PLASTICO

M. FABRICACION OTROS PRODUCTOS QUlMlCOS NO METALICOS

38. FAB. DE PROD. METALICOS

39. OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS

50. CONSTRUCCION

61. COMERCIO A L POR NAYOR

62. COHERCIO AL POR MENOR

63. RESTAURANTES Y HOTELES

71. TRANSPORTE Y ALMACENAMIENTO

81. ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS

83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS

91. ADMlNlSTRACION PUBLICA Y DEFENSA

93. SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS

94. SERVICIOS DE DIVERSICM Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES

95. SERVICIOS PERSWALES Y DE LOS HOGARES

F u e n t e : INEM, E n c u e s t a de Hogares , N o v i e m b r e de 1987.

TABLE 111 -78

RACU DE ACTIVIDAD - - - - - - - - - - - -

TOTAL

ECUADOR: SUBEMPLEADOS INVlSIBLES SEGUN RAnA DE ACTIVIDAD

POR CATEGORIA DE OCUPACION

EN PORCENTAJES RESPECTO AL EMPLEO TOTAL POR RAnA DE ACTIVIDAD Y CATEGORIA DE OCUPACION

PUITO, GUAYAUJIL Y CUENCA, N W . 1987

11. AGRICULTURA Y CAZA

13. PESCA

22. PRODUCCION DE PETROLEO CRUDO Y GAS NATURAL

29. EXTRACCION DE OTROS MINERALES

31. PRODUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO

32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INDUSTRIA DEL CUERO

33. INDUSTRIA Y PRODUCTOS DE LA MDERA, INCLUIDOS HJEBLES

34. FABRICACION Y PROOUCTOS DE PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT.

35. FABRICACION PRODUCTOS PUIMlCOS DERIVADOS DE PETROLEO, CARBON,

CAUCHO, PLASTICO

36. FABRICACION OTROS PRODUCTOS UJIMICOS NO METALICOS

37. I N W S . METALlCAS BASlCAS

38. FAB. DE PROD. METALICOS

39. OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS

41. ELECTRICIDAD, GAS Y VAPOR.

42. OBRAS HIDRAULICAS Y SUMINISTRO DE AGUA

50. CONSTRUCCION

61. COMERCIO AL POR MAYOR

62. MmERClO AL POR MENOR

63. RESTAURANTES Y HOTELES

71. TRANSPORTE Y ALMACENAMIENTO

R. COMUNICACIONES

8 1 . ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS

82. SEGLJROS

83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS

91. ADMINISTRACIW PUBLICA Y DEFENSA

93. SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS

94 . SERVIClOS DE DIVERSION Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES

95. SERVICIOS PERSONALES Y DE LOS HOGARES

TOTAL CATEGORIA DE OCUPACION - - - - - - - - - TOTAL ASALARIADOS TRABAJADOR PATRONOS SERVICIO

POR CUENTA DOIIESTICO

PROPIA

23.58% 22.28% 29.99% 11.50% 43.69%

Fuen te : INEM, E n c u e s t o d e Hogares , Nov iembre de 1987.

Interpretación de las Medidas de Subempleo

El subempleo afecta a distintos grupos de trabajadores de distinto modo y por

diferentes razones. Los trabajadores primarios, con experiencia en el mercado de

trabajo, son menos afectados por ambos tipos de subempleo que los trabajadores más

jóvenes. Los trabajadores más educados son también menos afectados por el

subempleo que los trabajadores con menos educación, a pesar de esto es una

conclusión más o menos tautológica y por tanto tiene limitadas implicaciones

prácticas. En este sentido, cuanto más rápido el crecimiento económico, más bajas

las tasas de subempleo, al menos en la medida en que una aceleración del

crecimiento ofrece a los trabajadores más jóvenes una entrada más fácil al mercado

de trabajo.

Un crecimiento económico más rápido reduce la magnitud del desempleo medido

por elevar los salarios del mercado y al reducir la brecha entre ellos y el salario

mínimo. Hemos visto que la construcción y la manufactura son dos industrias donde

por diferentes razones esta discrepancia tiende a intensificarse en los períodos de

contracción económica, y ello se ve reflejado en tasas de subempleo más altas. El

crecimiento económico también afecta la capacidad de los trabajadores para encontrar

empleo en una relación formal de empleado-empleador. Dada la ausencia de seguro

contra el desempleo, los trabajadores que no pueden encontrar trabajo a menudo

inventan uno donde ellos pueden emplearse a si mismos, o a otros pocos trabajadores

(micro empresas). En ambas situaciones, los sueldos o salarios pagados son los

salarios de mercado, frecuentemente más bajos que el salario mínimo y por lo tanto

se traduce en una medida más alta de subempleo.

Una manera trivial de reducir el subempleo es reducir los niveles de salario

mínimo. Allí es donde la debilidad del concepto se hace evidente. La reducción del

salario minimo no afecta la productividad del trabajo y solamente reduce el nivel

contra el cual se comparan los salarios de mercado. Podríamos argumentar que dada

la reducción en el valor real del salario minimo en Ecuador (el que en Julio de 1988

fue 61% de su valor real para 1980) los datos discutidos anteriormente subestiman la

magnitud del subempleo en Ecuador. Pero claramente este argumento centra

incorrectamente la discusión en los patrones de medida, en lugar de los problemas de

baja productividad e ingresos que afectan a gran parte de la fuerza laboral. .

A pesar de que el subempleo visible es un tipo de sub-utilización de trabajo más

ampliamente aceptado, es lo suficientemente bajo en Ecuador como para no constituir

una preocupación importante de política. El subempleo invisible es una noción más

ampliamente aceptada. Hemos discutido anteriormente los problemas que afectan su

definición. No obstante, nuestro anhlisis empirico más detallado revela que la noción

apunta hacia industrias y categorías de ocupación que esthn asociados con bajos

ingresos y baja productividad. Concluimos que, con todas las reservas necesarias, las

medidas de subempleo invisible son un indicador razonable y disponible del problema

del empleo. Debido a la escasez de datos sobre el mercado de trabajo, este indicador

debe ser usado con mucha precaución.

SEGMENTACION DEL MERCADO DE TRABAJO

La sección anterior identificó la debilidad conceptual del sector informal. Pero

los críticos del concepto generalmente ignoraron su utilidad en un contexto de

formulación de políticas. Aún si los especialistas del mercado de trabajo no han sido

capaces de adecuar10 al marco de la teoría económica neoclásica, los hacedores de las

políticas y el público en general lo han adoptado ampliamente para describir a las

actividades comerciales y de servicios donde la mayor parte de los pobres de las

zonas urbanas en los países en desarrollo obtienen su subsistencia. Los nombres

pueden tener fuertes impactos políticos, especialmente cuando simplifican un

fenómeno complejo y pobremente entendido. Tarde o temprano los especialistas se

verhn forzados a tratar un tema objeto de amplia atención pública. La "convergencia

de interés en las pequeñas empresa y el sector informal" citado por Tendler (1988)~

indica que el concepto de sector informal no debería ser descartado.

Tendler, Judith, "The Remarkable Convergence of Fashion on Small Enterprises and the Informal Sector: What Does It Mean for Policy? A Proposal," MIT (mimeo), 1988.

En el debate que acompaiió la popularización del concepto de sector informal,

surgió una pregunta: El sector informal se refiere a un grupo de empresas o de

trabajadores? La respuesta a esta vaga pregunta vino en dos partes. En la

primera, se argumentó que el sector informal se refería a una gama de actividades

productivas, de modo que las empresas eran el elemento de definición básico. Las

unidades de producción del sector informal consisten en micro empresas y en

trabajadores por cuenta propia. Aún más, estas empresas no podian convertirse en

unidades de producción del sector moderno porque políticas mal orientadas y las

imperfecciones en el mercado de capital las condenaban a una situación marginal. El

crédito, la asistencia técnica y las políticas de apoyo eran requeridas para mejorar su

condición económica.

La segunda parte de la respuesta solamente ahora comienza a surgir de la

investigación del mercado de trabajo en los países en desarrollo: aún si los

trabajadores menos calificados representan una gran parte de la fuerza de trabajo del

sector informal, la baja productividad del trabajo en el sector infórmal es tanto el

resultado de la insuficiencia de capital físico como de capital humano. Es decir,

trabajadores con capital humano equivalente pueden recibir diferentes ingresos

dependiendo del segmento particular de la economía en el cual trabajen. Un estudio

de Uthoff (1984) usando datos chilenos confirmó esta divergencia de los retornos de

capital humano entre s ec to re~ .~

Pero estas divergencias solo podrian ser observadas en mercados de trabajo

segmentados, no puramente competitivos, la existencia de los cuales es disputada por

los economistas neoclásicos (Gregory 1986 y Berry y Sabot 1976)~. Estos economistas

Uthoff, A., "Changes in Earnings Inequality and Labor Market Segmentation: Metropolitan Santiago, 1969-78." Journal o f Development Studies. Vol. XXII ( 2 ) 1984, p. 300-26.

Debería notarse que Gregory implícitamente acepta la definición de subempleo invisible. Pero hemos visto anteriormente que esa definición de subempleo invisible conduce a la conclusión de que los trabajadores jóvenes y sin experiencia tienen salarios más cercanos al salario mínimo ( lo que quiere decir la definición), pero no debe conducir a la conclusión de que ellos son el único grupo, o aún el

concluyen que los mercados de trabajo en los países en desarrollo son lo

suficientemente competitivos como para producir resultados eficientes en términos de

empleo y salarios, dentro de las limitantes impuestas por las distorsiones de las

políticas macro económicas y comerciales. De allí que el problema de empleo no sea

tanto el resultado de fallas del mercado de trabajo, como el resultado de las

distorsiones inducidas por las políticas de los países en desarrollo. Como sedalan

Biggs, Grindle, y Snodgrass (1988)":

Los economistas neoclásicos han decidido que esta parte de la economía (pequeñas empresas y el sector informal) usan combinaciones de trabajo y capital "correctas" para las dotaciones nacionales de factores -- a diferencia de las compañías grandes y formales, que son inducidas por las políticas de gobierno a usar técnicas "modernas" capital intensivas.

Una vez que la reforma de la política establezca los precios macroecnómicos

"correctos", los programas de asistencia para que los trabajadores menos educados

obtengan alfabetización y calificaciones específicas deben ser el instrumento principal

de la política de alivio al subempleo y la pobreza. Esta posición fué fuertemente

argumentada en una ponencia presentada por Kahnert del Banco un di al." Este

autor concluyó:

No se puede encontrar apoyo alguno para el punto de vista de que altos y bajos salarios observados conjuntamente en las áreas urbanas implican un mercado de trabajo severamente segmentado y mala asignación de recursos. Intentos empíricos para verificar la segmentación han fallado en documentar la importancia de diferenciales de salarios o rigideces institucionalmente inducidas. Esto ha sucedido cuando los intentos se han concentrado en tamaño de la empresa, en la legislación salarial, sindicalización o en dicotomías tradicional/moderno o formal/informal. La

grupo más afectado, por la baja productividad. (Gregory, P., The Myth o/ Market Failure: Employment and the Labor Market in Mexico, Baltimore: Johns Hopkin University Press, 1986 y Berry, A. y R. Sobot, "Labor Market Performance in Developing Countries: A Survey," en Streeten, P., ed., Recent Issues in World Development, Pergamon Press, 198 1 .)

'O Biggs, Tyler, Merilee S. Grindle, y Donald R. Snodgrass, "The Informal Sector, Policy Reform and Structural Transformation," Cambridge: Harvard Institute for International Development, borrador revisado, Julio 1988, p. l .

l1 Kahnert, Friedrich, Improving Urban Employment and Labor Productivity. World Bank Discussion Paper no. 10, Mayo 1987, p.7.

mayor parte de las variaciones en los salarios en las actividades urbanas, al menos en el sector privado, se explica por los atributos relacionados con la productividad del trabajador.

Sin embargo, una variedad de estudios recientes en mercados de trabajo en

países desarrollados y en vías de desarrollo han encontrado evidencia convincente que

existe algún grado de segmentaci6n.12 El procedimiento seguido en la mayoría de

estos estudios ha sido estimar ecuaciones de salarios con capital humano y efectos

fijos de afiliación sectorial. Los datos usados han sido extraídos de encuestas de

hogares y se refieren a trabajadores del sector privado. La desviaci6n standard

observada en los salarios industriales en estas encuestas ha estado en el rango del

20-30%. Aún si el capital humano explica una porción sustancial de las variaciones

observadas en los sueldos y salarios, los efectos fijos industriales han estado en el

rango de 10-20% en los países analizados. Aún más, estos diferenciales de los

salarios son altamente estables en el tiempo, sugiriendo que no se originan en

desviaciones temporales del equilibrio en los mercados de trabajo y bienes. También

, están altamente correlacionados entre ocupaciones, significando que las empresas que

pagan altos salarios a sus trabajadores lo hacen sin tener en cuenta la importancia

de cada ocupaci6n dentro de las tecnologías de producción . Esta evidencia arroja

algunas dudas sobre las explicaciones de salarios de eficiencia y sobre el argumento

de diferenciales de calidad, que aducen que los salarios altos son pagados por las

compaiiias para atraer a trabajadores más productivos. La conclusión general de

estos estudios es que los mercados de trabajo estan segmentados y no son puramente

competitivos. Como una consecuencia, surgen diferencias entre los costos sociales y

privados de mano de obra en las industrias de altos salarios. Estas divergencias

crean un caso standard de intervención del mercado, donde políticas orientadas a

aumentar el empleo en las industrias de altos salarios mejoran la eficiencia al

alineanr los costos de oportunidad social y privado.

l2 Ver Krueger y Summers ("Efficiency Wages and the Inter-Industry Wage Structure," p. 259-93, Marzo 1988) para el mercado laboral de los Estados Unidos; . Lang, Marquez y Romanguera (Theories of wage determination: some lessons from Chile and Venezuela," presentada en el Instituto de Verano NBER, Agosto 1988) para un resumen de los resultados de estudios empíricos en Chile y Venezuela; y Robbins (Inter-industry wage differentials and efficiency wages," mimeógrafo, Berkeley, 1987) para Brazil.

No obstante, la segmentación identificada en los mercados de trabajo no corta

necesariamente a lo largo de las líneas propuestas por los defensores del sector

informal urbano, sino a lo largo de los sectores. Las industrias con establecimientos

más grandes, tecnologías más modernas, más rentables y operando en mercados más

monopolísticos, pagan salarios más altos a sus trabajadores. Para mejorar la

productividad y elevar los ingresos, el crecimiento y el empleo deben basarse

mayormente en estas industrias. Esencialmente, entonces, la finalidad de la política

de desarrollo económico es identificar estas industrias y las medidas que puedan

apoyar su crecimiento en un contexto de mercado.

En este sentido, el enfoque de lograr los precios correctos seguido por el Banco

Mundial y otras agencias internacionales es apropiado pero incompleto. En términos

de generación de empleo y aumento de la productividad, políticas industrial, agrícola

y comerciales activas -- aunque bien diseñadas -- son ingredientes esenciales de una

estrategia de crecimiento. Esta conclusión será usada posteriormente como base para

recomendar un enfoque estratégico sectorial empleo/productividad para el diálogo de

política económica en Ecuador.

INSTITUCIONES DEL MERCADO DE TRABAJO Y POLITICAS SALARIALES

Las intervenciones regulatorias sobre las prácticas de contratación y

determinación de salarios en Ecuador son fuertes. Los salarios mínimos son fijados

diferencialmente para pequeñas empresas (menos de 15 trabajadores), servicio

doméstico y trabajadores agrícolas, y el resto del sector comercio e industria. El

último aumento del salario mínimo estuvo acompañado por un incremento en los pagos

de indemnización por despido injustificado, basandose en la necesidad de "evitar

despidos masivosn.

En términos de las prácticas de contratación, es necesario distinguir dos tipos

de contratos. El primero es el contrato a término fijo, que por ley tiene una

duración mínima de un año, con un periodo de prueba de 90 días. El segundo es el

contrato indefinido, con un período de prueba de 90 días despues de los cuales el

contrato puede terminarse por la empresa sin ningún pago de beneficios si el despido

por causa justa puede ser demostrado. En el contrato a término fijo, la

indemnización por despido injustificado es el costo de terminación del empleo e

incluye las compensaciones adicionales establecidas por ley. l9 En caso de contratos

indefinidos, los pagos de beneficios se calculan a una tasa de dos salarios por año

trabajado.

Probar causa justa de despido involucra una instancia judicial especial, que

actúa como mediador en un juicio oral sumario. Si el valor monetario del reclamo

excede a 50,000 sucres, el juicio puede elevarse a la Corte Superior de Trabajo y

finalmente a la Corte Suprema.

Los conflictos colectivos de trabajo se resuelven en una instancia administrativa

(llamada Tribunal de Conciliación y Arbitraje), presidida por un funcionario del

Ministerio de Trabajo con representación de ambas partes. Su decisión puede ser

apelada a un cuerpo administrativo superior. Los conflictos pueden ser resueltos por

otra entidad administrativa, el Departamento de Mediación Laboral. Como es de

esperar las relaciones políticas entre gobierno y sindicatos son muy importantes en la

resolución de los conflictos colectivos, dado que no es necesario invocar precedentes

legales para resolver los conflictos laborales tratados por los cuerpos administrativos.

La afiliación sindical varía ampliamente y no existe información confiable sobre

la materia. Los sindicatos se crean por empresa y pueden establecerse legalmente

solamente en empresas con más de 15 empleados. Los sindicatos pueden estar afiliados

a federaciones provinciales, las que a su vez pueden estar unidas a una confederación

nacional. Cuando se organiza un sindicato, el establecimiento debe contribuir por ley

con un 0.5% de los salarios a la federación local y con otro 0.5% a la confederación

lS Las compensaciones adicionales son: el 13avo. mes: un doceavo de la compensación total anual, incluyendo bonificaciones y sobre tiempo; 14avo. mes: el valor de dos sueldos o salarios mínimos; 15avo mes: hasta 10,000 sucres dependiendo del salario actual; utilidades: 15 porciento de las ganancias son distribuídas igualmente entre los trabajadores; y feriados: un veintavo del salario anual. Adicionalmente, para los trabajadores que ganan menos de dos salarios mínimos, se pagan bonificaciones de transporte y costo de vida (hasta 1,500 sucres mensuales). Además, después de dos años de estar empleado el trabajador, un mes de salario por año debe pagarse como contribución al sistema de seguro social (IESS).

nacional. Existen algunos sindicatos por oficio, siendo los más importantes el

sindicato de los maestros (UNE), de los empleados públicos (CONASEP), y la

federación de campesinos (FENOC), mayoritariamente indígena.

Existen cuatro confederaciones sindicales ideológicamente orientadas. La

primera es la CEOSL, antes afiliada a la C I O S L , ~ ~ que puede ser caracterizada como

social demócrata centro-izquierda, con una afiliación estimada de 35,000 trabajadores.

La segunda es la Confederación Ecuatoriana de Trabajadores (socialistas y

comunistas), con una afiliación estimada de 10,000 trabajadores. La tercera es la

CEDOC (socialistas moderados), que se dividieron cuando la fracción social-cristiana

formó su propia confederación. Esta división di6 origen al cuarto grupo,

CEDOC-CLAT, afiliada con la CLAT social-y cristiana1', la que a su vez se dividió

en dos grupos competitivos. Los dos últimos grupos tienen menos miembros que los

dos primeros, a pesar de que no se contó con estimados precisos. Todas estas

confederaciones están informalmente organizadas en una coalición política llamada

Frente Unitario de Trabajadores. Debido a que la afiliación a los sindicatos es

relativamente pequeña en número, y a que los sindicatos no están explicítamente

afiliados a ningún partido político, el grado de la influencia de los sindicatos varía

con la orientación política del partido en el poder.

La importancia de estas políticas legales, institucionales y de salarios reside en

su contribución a los diferenciales de salarios en la industria y a las divergencias

entre los costos de oportunidad social y privado en el mercados de trabajo. Debido

al poco análisis que existe sobre estos temas, y a la debilidad de los datos básicos

necesarios, recomendamos el fortalecimiento de la capacidad del Gobierno de Ecuador

(GE) para recolectar y analizar los datos de empleo y salarios, y para generar

información relevante para la formulación de políticas como parte de su estrategia de

generación de empleo.

l4 Confederación Internacional de las Organizaciones Sindicales Libres.

l6 Confederación Latino Americana de Trabajadores.

MERCADOS DE TRABAJOS RURALES Y EMPLEO

En el capitulo 11 revisamos los datos generales del crecimiento poblacional

urbano y rural. Como se mencionó, la población rural en Ecuador muestra por un

largo período una reducción como porcentaje de la población total, mientras continúa

creciendo en términos absolutos. El crecimiento de la población rural fue positivo en

las principales areas geográficas del país, a pesar de no serlo en todas las

provincias. El crecimiento de la población rural se produce a pesar de una reducción

de las áreas cultivadas, que disminuyeron de 1.8 a 1.6 millones de hectáreas en la

década de los 80.16

Sin embargo a mediados de los años 1980, las áreas cosechadas habían aumentado

para los cultivos de arroz, maíz, bananas y cacao. De cualquier forma, en el futuro

se espera poco aumento de las áreas cultivadas. Los cambios en la producción y el

empleo agrícolas resultarán casi en su totalidad por incrementos en el rendimiento

de los cultivos y de la absorción de la mano de obra en las áreas cultivadas

actualmente.

Empleo Rural Fuera de la Finca

En las áreas rurales no toda la actividad económica es agrícola. En efecto los

hogares a menudo se dedican a una variedad de actividades que combinan agricultura,

industria y comercio, de modo que es dificil trazar una línea divisoria entre la

agrícola y no-agrícola. Esta combinación de actividades agrícolas, de mercado y

hogareñas hace que el concepto de desempleo abierto sea casi inútil en las áreas

rurales. En las áreas rurales y en los pequeños poblados, los cambios en la demanda

de trabajo conducen más bien a ajustes en la distribución del tiempo de los miembros

de la familia entre las diferentes tareas que al desempleo. Cuando no hay suficiente

l6 El Dr. Morris Whitaker informa sobre esta baja en una ponencia sin publicar "Fuentes de Crecimiento" preparada para la USAID/Ecuador. No hemos sido capaces de reconciliar su conclusión con el área de 1,741,000 hectáreas reportadas para los cultivos principales en 1985, datos atribuidos al Sistema de Estadística Agropecuaria Nacional (Banco Mundial, Ecuador: Country Economic Memorandum. Washington, Junio 1988, Tabla 2, Apéndice B.2, p. 126). La distinción entre cultivada y cosechada puede ser responsable de esta discrepancia.

trabajo productivo para mantener a todos los miembros de la familia empleados a

tiempo completo, entonces se les asignan tareas en la finca o en el hogar que les

permitan gozar de parte del ingreso familiar. El desempleo es un concepto ambiguo

cuando los trabajadores son parte de familias extendidas, compartiendo sus recursos y

sus oportunidades de trabajo.

Los resultados de los censos muestran que las actividades no agrícolas se están

volviendo cada vez más importantes como fuente de empleo para la población rural

(Tabla 111-8). En 1982, 36.6% de la PEA rural estuvo primariamente empleada en

actividades no-agrícolas, sobre el 26% para el ailo 1974. En 1974, la industria

manufacturera proporcionó más empleo para los trabajadores rurales que cualquier

otro tipo de trabajo fuera de la agricultura. Sin embargo, el empleo rural en

manufactura para 1982 no fué mayor que en 1974. Al mismo tiempo, el número de

trabajadores en construcción, transporte, servicios personales y otros servicios se

duplicó. De hecho, para 1982 servicios personales y otros servicios se habian

convertido en la fuente más importante de empleo rural después de la agricultura.

Estos cambios ocurrieron mientras el empleo agrícola para los trabajadores rurales

baj6 en más de 100,000 personas.

Como se expuso en el Capítulo 11, se estima que la PEA aumentará de 1,314,000

a 1,631,000 personas entre los años 1985 y 2000, requiriéndose la creación de 21,000

empleos anuales en el sector rural. Las tendencias anteriores sugieren que pocos si

es que algunos de estos empleos serán producto del crecimiento del empleo en las

fincas. En efecto, si el crecimiento agrícola continúa basándose en mecanización

sustitutiva de mano de obra, el empleo agrícola bajará como lo ha hecho en el

pasado. Si la tasa de reducción durante los años de 1985-2000 es parecida a la tasa

para 1974-1982, el empleo rural no-agrícola necesitará absorber a 6,000 trabajadores

adicionales cada año. Los 6,000 trabajadores que cambien de empleos rurales en

finca a empleos rurales fuera de la finca se sumarán a los 21,000 nuevos trabajadores

resultantes del crecimiento en la población y la PEA rural. En total, se necesitaran

anualmente casi 30,000 trabajos no-rurales para absorber el crecimiento en la fuerza

de trabajo rural.

TABLA 111-8

ECUADOR: POBLACION RURAL ECONOMICAMENTE ACTIVA POR TIPO DE TRABAJO (000 trabajadores)

Tipo de Trabajo Total Rural Total Rural

Agricultura Mineria Manufactura Electricidad, agua Construccion Comercio Transporte y Comunicación Finanza Otros Servicios No especificado Trajabadores nuevos

Total 2,346.0 1,139.1 1,940.6 1,129.0

Fuente: INEC, Censos de Población, 1974 y 1982.

La discusión anterior muestra las pobres perspectivas de incremento en el

empleo en las fincas del Ecuador. En regiones densamente pobladas de Asia el rapido

cambio tecnológico en la agricultura, especialmente del tipo de la revolución verde,

ha tenido diversos efectos en la absorción de mano de obra. En general, el

incremento en el empleo ha estado asociado con rendimientos superiores y un

crecimiento sustancial en el producto. Es decir, el crecimiento agrícola basado en el

aumento de los rendimientos por uso de tecnología bioquimica puede conducir a un

crecimiento en la productividad de la mano de obra y a la absorción de trabajadores

adicionales.

En cambio, la adopción de tecnología mecanizada puede tener un efecto

importante en la productividad de la mano de obra, pero al costo de reducir el

empleo en la finca. Contamos con poca información sobre la magnitud de la

mecanización o aún sobre el número de tractores en las fincas ecuatorianas.

Evidencias indirectas sugieren que ha ocurrido una considerable sustitución de mano

de obra. Cálculos hechos para este estudio indican que el número de días trabajados

por hectárea de cultivos anuales ha disminuído entre los años 1974 y 1987, a

excepción del algodón y las papas. Teniendo en consideración las áreas cultivadas, la

demanda de trabajo bajó para todos los cultivos con excepción del algodón, arroz, y

maíz. En otras palabras, a pesar de que el número de hectáreas cultivadas fue más

alto en 1987 que en 1974, el uso total de la mano de obra fué aparentemente más

bajo en 1987 debido a la reducción de mano de obra por hectárea cultivada para la

mayoria de los cultivos.

Pero el nexo entre actividades agrícolas y no-agrícolas debe considerarse a fin

de evaluar los efectos de una aceleración del crecimiento agricola en la creación de

puestos de trabajo. Está el crecimiento agricola fuertemente vinculado a la creación

de empleos no agrícolas? Si no fuese así, podría fortalecerse este vinculo?

El crecimiento agrícola puede generar trabajos fuera de finca por

encadenamientos intersectoriales y por los efectos multiplicadores del aumento del

ingreso fuera de finca. El primer grupo de vínculos se refiere al empleo en

manufactura, distribución de insumos agrícolas y procesamiento y comercialización de

productos agrícolas. El segundo grupo de efectos multiplicadores incluye la

reinversión de los excedentes financieros generados por la agricultura en una amplia

gama de actividades no-agrícolas y los trabajos creados en la manufactura de bienes

de consumo adquiridos con el ingreso extra generado por la producción agrícola.

Estos encadenamientos agrícolas y no agrícolas no han sido estudiados

ampliamente en Ecuador. En otras partes, parecen variar sustancialmente, aún entre

países que han seguido estrategias de desarrollo similares, tales como Corea del Sur y

Taiwan. En muchos países, ha existido un sesgo urbano bastante claro. Esto

también es cierto para el Ecuador por la concentración de la inversibn y el consumo

proveniente del auge petrolero en las ciudades y por la industrializacibn orientada

hacia la sustitución de importaciones.

Los datos disponibles sugieren que la creación de empleo en las áreas rurales

como consecuencia del crecimiento agrícola ha sido poco y ha estado concentrado en

las actividades de construcción y servicios, más que en la manufactura. Ha existido

un importante movimiento migratorio de la mano de obra fuera de la agricultura

hacia las áreas urbanas. Los trabajos nuevos -- especialmente las actividades de

altos ingresos -- han estado desproporcionadamente concentrados en las áreas

urbanas, y la mayoría de los hogares rurales no han participado en los nuevos

empleos.

A pesar de que las políticas para estimular rendimientos superiores y patrones

de cultivo mano de obra intensivos (que incrementen tanto la productividad como el

empleo en la agricultura) deberían jugar un papel más importante en la generación de

empleo en las áreas rurales, es necesario recordar que inexorablemente la fuerza

laboral rural crecerá en el futuro próximo. Se debe prestar atención al rol que el

empleo fuera de la finca tendrá en proporcionar empleo e ingresos para la población

rural. Hemos señalado anteriormente que el crecimiento global y de la agricultura no

han favorecido estos vínculos. Desde el punto de vista macroeconómico, el

crecimiento orientado hacia las exportaciones y las industrias mano de obra intensiva

serán un desarrollo positivo. Para estimular la creación de empleos rurales fuera de

la finca, se debe dar considerable atención a los patrones de crecimiento del consumo

de la población rural. Poco se sabe sobre que parte del ingreso ganado en la

producción agrícola es gastado en bienes producidos localmente en las áreas rurales .

Observaciones en los mercados rurales revelan que mucho de lo que es vendido para

el consumo viene de las dos principales ciudades o de fuera del país. Si tomamos

seriamente el empleo rural fuera de la finca, es vital que examinemos de cerca los

vínculos de los mercados de trabajo y productos entre las áreas rurales y las

urbanas. Entre estos están los patrones de gasto generados por el incremento del

ingreso agricola y sus estímulos al empleo rural fuera de finca. La evaluación de

estos nexos debe ser una prioridad en la recolección de datos y en el análisis de

las actividades recomendadas en el Capítulo V.

Subempleo Rural

Las variaciones estacionales en la demanda laboral son un hecho de la vida para *

los trabajadores agrícolas. La diferencia entre el número de trabajadores empleados

entre el mes más alto y el mes más bajo se estimó en 82,000 trabajadores en 1982, o

10.4% de la PEA agrícola. parte de esta variación es absorbida por la migración

estacional rural-rural entre la sierra y la costa, de modo que la mano de obra ociosa

en estas áreas no debe sobre-estimarse. Deben hacerse estudios más cuidadosos sobre

el uso de la mano de obra estacional y la migración estacional para obtener

estimaciones más exactas.

En términos de subempleo rural, el último estimado disponible fué realizado por

PREALC para 1978. Este estudio definió subempleo como la diferencia entre el

standard de días trabajados en un año y los días actualmente trabajados. El

standard varió con el tamaño de ia finca. 200 días para las fincas grandes de más

de 100 hectáreas, 180 para las fincas entre 5 a 100 hectáreas, y 165 días trabajados

para las fincas de menos de 5 hectáreas. Esta variación reflejó la gran incidencia

del trabajo fuera de finca para las familias de pequeñas fincas. Las tasas de

subempleo resultantes se encuentran en la Tabla 111-9. Debe notarse que la tasa de

subempleo estimada es relativamente baja si se la compara con el 50% mencionado

frecuentemente como tasa de subempleo nacional. Debido a la expansión de la

producción agricola desde 1978, consideramos que las tasas de subempleo rural

estuvieron como máximo cerca de esta cifra en 1987.

Distribución del Ingreso Rural

Los ingresos del trabajo rural son más bajos y estan más desigualmente

distribuidos que los ingresos urbanos. La mitad más pobre de la población recibió

12% del total del ingreso laboral rural en 1975, a pesar de que esta proporci6n fué de

18.9% para las áreas rurales (Tabla 111- 10).

Los salarios agrícolas y no-agrícolas son un componente importante del ingreso

de las familias de fincas pequeiias, alcanzando el 58.9% y el 43.2% del ingreso de los

propietarios de las fincas de menos de 1 hectárea y entre 1 y 2 hectáreas,

respectivamente (Tabla 111-1). Estos dos tamaiios comprenden el 46.4 de la PEA rural

en 1978 (Tabla 111-12), y abarcan los grupos rurales más pobres. Debido a la

importancia de los salarios en su ingreso total, las caídas en la demanda de trabajo

asalariado agrícola y no-agrícola son particularmente serias para estos grupos, y

actúan como un poderoso factor migratorio. Si añadimos a esto el factor de

atracción representado por las diferencias entre los ingresos rurales y urbanos

(especialmente grandes para este grupo), estos'factores han contribuido a los

grandes flujos migratorios hacia las áreas urbanas por parte de los hogares rurales

con pequerías fincas y sin tierras.

TABLA 111-9

ECUADOR: SUBEMPLEO AGRICOLA

Años Trabajados Subempleo Tamaño de Finca (000) (porciento)

111 0-5 has. 447.16 38.1

Total 1,2 19.62 33.9

Nota: Se define al empleo por año trabajado como:

1 = 200 días 11 = 180 días

111 = 165 días

Fuente: ISS/PREALC Doc. Q/8421

TABLA 111- 1 O

ECUADOR: INGRESO AL TRABAJO Y SU DISTRIBUCION URBANA Y RURALE, 1975

Población Empleada Población Total

-

Urbana Rural Urbana Rural

Trimestre % del % del O/o del O/o del Promedio Ingreso Promedio Ingreso Promedio Ingreso Promedio Ingreso

Primer 545 4.3 169 3 .O 165 4.3 51 3.0

Segundo 1605 14.6 507 8.9 487 14.6 153 8.9

Tercero , 2658 23.6 1042 18.1 805 23.6 3 16 18.1

Cuarto 6495 57.5 4012 70.0 1968 57.5 12 16 70.0

Total Año 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Luzuriaga, Carlos. "Distribución del Ingreso y Pobreza en las Areas Rurales del Ecuador, 1950- 1980."

TABLA 111-11

EUJAüOR: FUENTES DE INGRESO WR TMNO DE

F 1 NCA AGR l COLA

(porcentaje)

Tamno de Fincas (has.)

P r d i o

pera todos los

lamenos

Ingreso en Efec t l vo O- 1 1-2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 ,100 de grupos

Ingreso de Finca propia 21.4 38.0 53.9 65.3 70.4 78.8 81.6 87.1 59.5

Actividades Comerciales 7.9 3.9 4.9 4.9 4.6 2.7 4.4 4.2 4.9

Venta de Artesantas 4 -4 1.4 0.6 0.8 0.1 0.8 0.6 1 .O 1.4

Salar ios Agrtcolas 31.6 26.2 17.1 8.1 5.1 2.3 1.1 0.3 12.8

Salar ios No-agrtcolas 27.3 17.0 9.8 7.3 5.2 4.6 6.3 3.9 11.4

Tota l Ingreso 92.5 86.5 85.9 86.3 85.4 89.1 94.0 95.6 89.9

Uonetario

Otros l ngresos

lngreso en especias

Consuno en l o s Hogares

de l os prochctos

Agricolas

Total de Otros

1 ngresos 7.5 13.5 14.1 13.7 14.6 10.9 6.0 4.4 10.1

Ingreso Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

- - --- -

Fuente: Luzuriaga, Carolos. 880 is t r ibuc i6n del Ingreso y Pobreza en las Areas Rurales del Ecuador, 1950-1980."

TABLA 111-12

ECUADOR: DISTRIBUCICN DEL INGRESO RURAL

1978

Ingreso Total Nunero de Porcentaje de Ingreso Promedio

Tamano de La Finca (Mil1 USS 1980) Beneficiarios D i s t r i b u c i h Por Benef i c iaro

(has) Agricola No-Agricola (000) 1 ngreso Beneficiarios3 (U% 1980)

Todas los Fincas

Fuente: Luzuriaga, Carlos. 11Distributi6n del Ingreso y Pobreza en las Areas Rurales del Ecuador, 1950-1980.11

CAPITULO IV

LIMITACIONES AL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y ALTERNATIVAS PARA GENERAR EMPLEOS

POLITICAS MACROECONOMICAS, COMERCIO, INDUSTRIALIZACION Y PRECIOS

El crecimiento económico es una condición necesaria -- si no suficiente -- para

el crecimiento de la demanda de trabajo y para la generación de empleos. Más aún,

si la demanda de trabajo aumenta más rápidamente que el la fuerza de trabajo, los

salarios reales se incrementarán en toda la economía.

El bajo e inestable crecimiento de la economía desde 1981 ha afectado

seriamente la situación de empleo en el país. El desempleo abierto ha aumentado

junto con el número de empleos de baja productividad. La falta de crecimiento

económico limita la demanda de trabajo y frena el proceso de transformación

estructural donde más mano de obra es absorbida en trabajos de más alta

productividad.

La estrategia de desarrollo de Ecuador durante el auge petrolero tuvo fallas

fundamentales. Algunas de las características de esta estrategia que impidieron la

generación de empleo incluyeron:

a Gran parte de la renta petrolera se usó en subsidios de consumo, incluyendo alimentos y combustible;

a La tasa de cambio real subió fuertemente, desincentivando la producción agrícola, las exportaciones industriales y la sustitución de importaciones;

a El proteccionismo industrial fué usado para promover la producción de manufacturas para un reducido mercado doméstico.

a Las políticas financieras (tasas de interés bajas y asignaciones selectivas de crédito) redujeron el costo del capital, alentando la adopción de técnicas intensivas en capital en la producción.

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e El salario mínimo y otras políticas de protección de la mano de obra beneficiaron a los trabajadores del sector formal pero desalentaron la creación de empleos.

e Las regulaciones gubernamentales y las restricciones crearon una sesgo anti- exportador e impidieron el crecimiento por un sendero que continuamente cambiara la composición del empleo hacia actividades con niveles más altos productividad.

Las políticas que protegieron una industria manufacturera ineficiente orientada

al mercado doméstico también limitaron el crecimiento de la agricultura y la

producción de manufacturas orientadas a las exportaciones. Ya que las últimas son

más mano de obra intensiva que las primeras, la generación de empleo sufrió.

El sector agrícola proporciona un vivo ejemplo de los efectos de las políticas

macroeconómicas, comercial y de precios que siguió el país en las dos últimas

décadas. En términos intersectoriales, esas políticas resultaron en una caída en los

términos de intercambio entre agricultura e industria (Tabla IV-1). Estos movimientos

de precios, a su vez, afectaron los incentivos para la producción agrícola y los

ingresos al trabajo en el sector agrícola.

Comparando la producción comerciable con la no comerciable, las políticas

subieron el precio de las últimas con relación a las primeras (Tabla IV-2). Desde

1975, los precios de las importaciones han sido mantenidos bajos en relación a los de

los bienes domésticos, alentando las importaciones a costa de la producción

doméstica. Los precios de las exportaciones con relación a los precios domésticos

cayeron a 39 en 1981. Pese a que han subido desde entonces, no han regresado

todavía a los niveles que tenían en el período 1965-1975. Los recientes aumentos

han mejorado los incentivos para los principales productos de exportación -- bananas, café, camarones y cacao -- pero la magnitud de la respuesta de los

productores todavía es incierta.

Dentro de la agricultura, las políticas han favorecido algunos productos sobre

otros, La política de precios para arroz, por ejemplo, ha tenido siempre un alto

grado de protección nominal, lo que resultó en un incremento de la producción

TABLA IV-1

ECUADOR: TERMINOS DE INTERCAMBIO DEL SECTOR AGRICOLA CON EL SECTOR MANUFACTURERO

Términos de Intercambio Deflactor Implícito Agricultura x 100

Año Aaricultura Manufactura Manufactura

- -- --

Fuente: Banco Mundial, Memorandum Económico del Ecuador, 16 Junio 1988, p. 39.

TABLA IV-2

ECUADOR: PRECIOS RELATIVOS DE LOS BIENES COMERCIABLES (1975-100)

Importaciones/ Exportaciones/ Exportaciones/ Año 7 Naci nale

Fuente: Scobie, G . y Jardine, V., "Politica Macroeconómica y Agricultura en Ecuador," Unidad de Análisis de Politica del Ministerio de Agricultura (sin publicar).

arrocera en los años 1980. Debido a que la producción de arroz es mano de obra

intensiva, se incrementó el empleo en finca. La producción ganadera (carne y leche)

ha crecido con relación a la producción de trigo, cebada y legumbres en la sierra y

los cultivos anuales y perennes en la costa. Estos cambios en la demanda fueron

inducidos en parte por el crecimiento del ingreso urbano y por las políticas

gubernamentales que condujeron a cambios en los precios a favor de la producción

ganadera. Una vez más estos cambios han influenciado la absorción de mano de obra

en la finca y el empleo fuera de finca en las industrias que proveedoras de insumos y

de procesamiento. A pesar de que los efectos de estos cambios no han sido

evaluados todavía, su efecto general ha sido incrementar la demanda de mano de obra

en finca y fuera de finca.

POLITICA DEL MERCADO DE TRABAJO

El salario mínimo y las regulaciones de despido y contratación en Ecuador son

supuestamente mecanismos para mejorar la distribución de ingresos. Al elevar de los

salarios e imponer de compensaciones adicionales sin relación con la productividad, se

espera que estas regulaciones aumenten la participación de los trabajadores en el

valor agregado total. Sin embargo, los efectos macroeconómicos y los problemas de

imposición actúan contra este objetivo.

Las políticas de salario mínimo y las regulaciones de contratación y despido en

el mercado de trabajo ecuatoriano han limitado la absorción de trabajadores jóvenes

y sin experiencia. A pesar de que no existe ningún estudio específico sobre este

tema, la alta tasa de desempleo de los trabajadores jóvenes y con poca educación

mencionada en el Capítulo 111 es consistente con esta conclusión. Además, debido a

que estas regulaciones incrementan el precio de la mano de obra y convierte al

trabajo en un factor cuasi-fijo, ellas alientan la sustitución capital-trabajo y reducen

la generación de empleo.

Las agencias gubernamentales tienen capacidad limitada para hacer cumplir estas

regulaciones. Las sanciones y el control son más fáciles de imponer en las empresas

más grandes del sector moderno, que en las empresas pequeñas y marginales. Pero

las grandes empresas pagan sueldos y salarios por encima del salario mínimo, mientras

que la mayor parte de los trabajadores que ganan menos del salario mínimo trabajan

en pequeilos establecimientos (Tabla IV-3). En consecuencia, estas regulaciones se

imponen solamente donde menos se necesitan. Por otra lado, las dificultades de

imponerlas en las empresas pequeñas y el hecho que los costos de mano de obra son

más altos para las grandes empresas que para las pequeñas, hacen que se eleven

enormemente los costos de crecimiento de las pequeilas empresas. La expansión de

las pequeilas empresas requiere contratar más trabajadores y pagarles salarios más

altos, haciendo que el costo por trabajador de un empleo adicional sea más alto para

las empresas pequeñas que para las grandes. Habrá que rediseiiar estas regulaciones

si queremos igualar las condiciones para todos los tamaños de empresa.

Otro aspecto importante de la legislación del salario mínimo y de las

regulaciones relacionadas con la estabilidad del empleo es su impacto distributivo.

Dado el aumento en el costo por despido, las empresas se han vuelto más cuidadosas

en lo que se refiere a expansión del empleo, aún cuando la demanda por sus

productos aumente. Consecuentemente, los beneficios (para los empleados) del salario

mínimo y las regulaciones sobre la estabilidad se han obtenido al costo de reducir las

oportunidades de empleo para los trabajadores del sector informal y los desempleados.

Estas regulaciones se desarrollaron primariamente en el contexto de una

economía en crecimiento, donde los efectos negativos sobre el empleo y la

distribución de ingresos fueron compensados por la expansión económica. En una

economía de bajo crecimiento o estancada, los efectos negativos de estas

regulaciones dominan sus efectos positivos, y actúan contra sus objetivos

proclamados. Es obvio que se necesita una reforma regulatoria, a pesar de que los

intereses involucrados hasta ahora han resistido los esfuerzos del GE para introducir

reformas tales como la propuesta de trabajo compartido, que simplifica las

restricciones de contratación y despido en las empresas privadas. Ya que los

sindicatos representan a los trabajadores de las grandes compañías favorecidas por

las regulaciones existentes, no es sorprendente que se opongan a la reforma

regulatoria.

TABLA IV-3

ECUADOR: SALARIO INDUSTRIAL PROMEDIO COMO MULTIPLO DEL SALARIO MINIMO, 1986

Tamaño del Establecimiento (número de empleados)

ISIC .............................................................. Código 10-19 20-49 50-99 100- 199 200-499 500 y más

Total - -

Nota: - cero establecimientos o no existe información disponible.

Fuente: INEC, Encuesta Anual de Manufactura y Mineria, 1986.

TAMAÑO Y CALIDAD DE LA FUERZA DE TRABAJO

El tamaño de la fuerza de trabajo ecuatoriana hacia finales del siglo XX estará

determinado por las tasas de participación masculina y femenina en los grupos en

edad laboral. Los trabajadores potenciales ya han nacido. Las proyecciones de

población, del crecimiento de la fuerza de trabajo y sus implicaciones para la

generación de empleo en el mediano plazo han sido discutidas en el Capítulo 11. El

crecimiento continuo de la población y el aumento de las tasas de participación

perpetuará la necesidad de la generación de empleo acelerada en el siglo XXI.

Mientras permanezca la fertilidad en o cerca de los niveles actuales, la economía

estará constantemente presionada para absorber a los nuevos ingresantes a la fuerza

laboral sin deteriorar los salarios reales de los trabajadores actuales.

Las implicaciones a largo plazo del crecimiento poblacional y de la fuerza de

trabajo sobre el empleo, la distribución de ingreso y la pobreza han sido puestas en

un segundo plano por la atención prestada a los impactos de la actual crisis

económica. A pesar de que el equipo no revisó los programas de población del GE y

de AID, creemos que se debe dar más atención a la dinámica poblacional y de empleo.

USAID ha auspiciado el desarrollo de varios modelos de simulación

demográfico-económica que pueden usarse en Ecuador para investigar la interacción

entre crecimiento económico, crecimiento de la fuerza laboral, determinación de

salarios y distribución del ingreso. Estos modelos harán posible analizar las

implicaciones de políticas alternativas de población y de programas de planificación

familiar. Sus resultados podrán usarse para familiarizar a los tomadores de decisiones

sobre las opciones de política y para informar mejor a la opinión pública sobre las

consecuencias de las tendencias existentes. Se necesita un programa de investigación

aplicada, entrenamiento y educación sobre la interacción a largo plazo entre

población y empleo.

El concepto de capital humano, como se definió anteriormente en este informe,

representa el lado cualitativo de la fuerza laboral y es una función de la educación y

entrenamiento de los trabajadores. Acceso desigual a la educación y falta de

sistemas de prestación adecuados para los servicios educativos son las características

de la situaci6n educativa en el Ecuador, al igual que en otros paises en desarrollo.

En las Breas urbanas pobres el acceso a la educaci6n no es mejor que en las Breas

rurales. Los miembros jóvenes de las familias dejan la escuela para generar ingresos.

Las deficiencias sanitarias y nutricionales, combinadas con condiciones ambientales

adversas, resultan en una baja calidad de aprendizaje. El excesivo énfasis en

educaci6n superior, para atraer y cooptar a las crecientes clases medias urbanas, ha

traído como resultado una distribucion del presupuesto educativo que limita la

cantidad y calidad de educación primaria y los programas de alfabetización en

general, a pesar de que el rendimiento social de estos últimos es mucho más alto que

el de la educación secundaria o superior.

Los efectos del sesgo en el gasto educativo y de un inadecuado sistema de

prestación de educación son importantes para el empleo. Del lado de la oferta, el

nivel general de productividad de la fuerza laboral, el grado de dificultad que los

nuevos entrantes al mercado laboral experimentan para encontrar su primer trabajo y

la capacidad de los trabajadores despedidos para encontrar trabajos alternativos

dependen de la cantidad y calidad de la educación básica y del entrenamiento

vocacional.

El GE ha hecho esfuerzos considerables para diseñar e implementar programas

de entrenamiento vocacional, a través de instituciones como el SECAP. Queda mucho

por hacer en esta área antes que se logren resultados significativos. La política

educativa en general es un área aún más difícil, tanto por la falta de capacidades

técnicas y gerenciales en el GE, como porque las mejoras en la educación primaria y

en los programas de alfabetización competirán con la educación secundaria y

superior por asignaciones dentro de un reducido presupuesto.

Las reformas de las políticas educacionales son necesarias a pesar de que las

pobres perspectivas a corto plazo del crecimiento económico . A pesar de que la

educación primaria y el entrenamiento vocacional no mejoran la situación del empleo

si no hay trabajos disponibles, establecen la base para la expansión del empleo

cuando se recupere la economía. La rápida absorción de trabajadores en Corea del

Sur ocurrió en parte porque la alfabetización y la educación primaria precedieron a la

industrialización orientada a la exportación. El crecimiento econbmico es necesario

para estimular la demanda laboral, pero la implementación de las reformas educativas

y el entrenamiento vocacional ampliado prepararán a la fuerza de trabajo para

responder mejor a las oportunidades de empleo cuando ellas se presenten. Ya que

las reformas requeridas amenazaran los intereses creados de qrupos que actualmente

se benefician de la estructura educativa existente, su implementación por el GE será

extremadamente sensible políticamente.

LIMITACIONES Y OPCIONES INDUSTRIALES Y REGIONALES

Esta sección del informe discute las limitaciones del desarrollo industrial y

regional que obstaculizan el crecimiento económico y la creación de empleos. Las

opciones para su remoción son identificadas. Primero, se presta atención a la

estructura industrial y a la distribución por tamaiío de las empresas; segundo, al rol

de la industria en las importaciones y exportaciones y ,finalmente, al desarrollo

regional y asistencia crediticia.

Estructura Industrial y Distribucion por Tamaño de las Empresas

Una distribución apropiada de las empresas por tamaiío -- grandes, medianas,

pequeñas y micro -- puede contribuir a la economía de acuerdo con las ventajas

inherentes a cada tamaño y, al hacerlo, alentar la eficiencia, el empleo y la equidad.

Las grandes empresas (100 empleados o más), medianas (50-99 empleados), y las

pequeñas empresas (10-49 empleados) están a menudo agrupadas en el sector formal,

por sus similaridades con respecto al uso de tecnología moderna y a su estructura

organizacional, donde las funciones se definen y administran por trabajadores

especializados. Al contrario, las micro empresas (con 1-9 empleados en Ecuador de

acuerdo a UNEPROM pero definidas en otros paises como las que cuentan con 1-5

empleados) típicamente tienen uno o dos personas, trabajando solas o ayudadas por

miembros de la familia. Pocas de estas empresas cuentan con trabajadores

asalariados o aprendices, y usualmente las herramientas son simples y tradicionales.

Una vez que el proceso de modernización ha tomado lugar en una economía en

desarrollo, es típico que las grandes empresas en el sector manufactura representen

solo una pequeña fracción del número total de empresas, pero una gran parte del

número de trabajadores y un alto porcentaje (frecuentemente entre la mitad y tres

cuartos) del valor agregado de la manufactura. Estas empresas son a menudo capital

intensivas y utilizan tecnología sofisticada y costosa. La razón capital/mano de obra

es generalmente alta, y su contribución a las exportaciones industriales es usualmente

más grande que la de las pequeñas empresas.

Las pequeñas empresas, más mano de obra intensiva, proporcioqan más empleos

por unidad de inversión que las grandes empresas y son capaces de responder más

rápidamente a los cambios en la demanda. Al hacerlo, a menudo muestran una

inventiva admirable y mucha ingeniosidad. Las pequeñas empresas reparten los

beneficios de la expansión económica mas equitativamente, facilitan la competitividad

internacional, dan a la economía la capacidad de ajustarse a cambios en las

condiciones internas y limitan la concentración del poder económico.

Los datos del censo de 1980 muestran un estructura industrial bimodal, donde

las grandes empresas contribuyen con el mayor porcentaje del valor agregado,

mientras que las más pequeñas (las micro-empresas), exhiben el número más

grande de establecimientos (mayormente personas trabajando para sí mismas). Las

grandes empresas y las micro-empresas fueron importantes como empleadores, con los

números favoreciendo a las grandes empresas. Comparando los datos del censo de

1965 con el de 1980 se ve que la tendencia hacia la bimodalidad extendió durante los

años del auge 1970. Las grandes empresas representaron el 6.5% del número total

de establecimientos en 1965, pero en 1980, este había bajado a solamente el 1.4%

(Tabla IV-4). Su participación en el total de empleo en la manufactura bajó de 55.6%

en 1965 a 45.3% en 1980, y su participación en el valor agregado bajó de 75.9% a

70.7%. A pesar de la baja en la participación del valor agregado y en el número de

empleados, es claro que su posición siguió siendo dominante. Las micro-empresas

aumentaron su participación en el número de establecimientos en este periodo de

68.9% a 94.4%, más que duplicaron su participación en el número de personas

empleadas (del 18.3% al 39.7%) y triplicaron su participación del valor agregado (de

5.3% al 15.1%). El débil grupo medio incluyó a las pequeñas empresas (sector formal)

cuya participación en el valor agregado bajó de 18.8% a 14.2%, al tiempo que su

participación en el empleo bajó a 26.1% mientras que el número de establecimientos

bajó de 24.6 a 4.2% del número total de establecimientos.

La debilidad de este grupo se revela si se comparan las grandes y medianas

empresas con las pequeñas empresas (sector formal) por un período largo, de 1965 a

1986. Esto es posible porque los datos de los censos de 1965 y 1980 pueden

suplementarse con datos de la industria manufacturera de los años 1982 y 1986. (No

podemos incluir a las micro-empresas en esta comparación porque estos censos

incluyeron solamente a las empresas con 10 o más empleados). Se calcularon

cocientes entre grandes y pequeñas empresas para el valor agregado, las personas

empleadas y el número de establecimientos. Estos muestran que las grandes empresas

continuaron su tendencia hacia la concentración, aumentando su superioridad sobre

las pequeñas empresas en valor agregado, yendo de 4.0 en 1965 a 5.0 en 1980, a 5.9

en 1982, y a 7.3 en 1986. A pesar de la participación eíi el valor agregado de las

grandes empresas disminuyó moderadamente de 75.9% a 70.7% entre los años 1965 y

1980, ellas continuaron ganando terreno sobre las empresas pequeñas al incrementar

su cociente de producción entre 1980 y 1986. Simultaneamente se incrementaba su

margen respecto al número de personas empleadas, que se elevó de 3.0 en 1980 a 3.9

en 1982. En 1986, sin embargo, el cociente de empleo había bajado a 3.5.

Evidentemente las grandes empresas estaban incrementando su participación en el

valor agregado con un incremento menos que proporcional en el número de

trabajadores. Es evidente un cambio similar con respecto al número de

establecimientos. El número de grandes empresas aumentó más que el número de

pequeñas empresas entre 1980 y 1982, subiendo el cociente de 0.33 a 0.49. En 1986,

sin embargo el cociente declinó a 0.45. Las grandes empresas incrementaron

claramente su predominancia sobre las pequeñas empresas en el sector manufacturero

durante el período de 2 1 años de 1965 a 1986.

La caída en la categoría de pequeñas empresas contrasta con la concentración

de las grandes empresas, por un lado, y con el florecimiento de las micro-empresas

por el otro. Obviamente, las micro-empresas en Ecuador no esta muertas ni muriendo

(como suponen algunos) como una forma obsoleta de organización. Ellas continúan

creciendo en número, en personas empleadas y en valor agregado durante los

prósperos años 70, mientras que las pequeñas empresas del sector formal estan

perdiendo posiciones con respecto a las grandes compañías y a las micro-empresas.

Muchas de las micro-empresas estan formadas por trabajadores por cuenta propia.

TABLA IV-4

ECUADOR: RELAClON DE LAS GRANüES EMPRESAS CON LAS

PEQUENAS EN LO PUE RESPECTA

AL NUnERO DE ESTABLECIMIENTOS, PERSONAS EMPLEADAS Y

VALOR AGREGADO, 1%5, 1980, 1982 Y 1986

No. de Establecimientos

1 %5 - - 1 986 1982 - 1980 -

(1 ) Grandes Empresas

X del Tota l 6.5 1.4 (C) (c)

(2) Peqwnas Empresas

X de l Total 24.6 4.2 (C) (c)

(3) Razon: Grandes

Enpresas 0.26 0.33 0.49 0.45

Contra Pecprenas

Personas Enpleados

1 965 - 1982 1980 - - 1986 - Valor Agrega&

1965 - - 1980 - 1982 - 1986

Enpresas

(1) / (2)

Notas: (a) Grandes Enpresas = 50 o m8s

Peqwnas Empresas = 10 a 49

(b) Las c i f r a s en las Lineas (1) y (2) representan Los porcentajes de las c i f r a s actuales extraidas de los Censos Econánicos de 1%5, y 1980.

La Linea (3) La razon entre Las grandes enpresas y Las pequenas enpresas.

(c) Las c i f r a s actuales de los lnventarios Anuales Manufactureros de 1982 y 1986 ( I n s t i t u t o de Estadfs t ica y Censo, INEC) son:

Establecianentos

Personas Empleadas

Valor Agregado (mil lones de sucres)

1982

Grandes Pequhas

1986

Grandes PequCnas m

Fuentes: I n s t i t u t o Nacional de Estadis t ica y Censo (INEC), Censos Econdrnicos de 1965 y 1980; e Inventarias de Manufactura de 1982 y 1986.

Las micro-empresas tienen, al parecer, una categoría permanente en la fuerza de

trabajo, sin importar las fluctuaciones de la economía. Ellas usan cualquier

tecnología dentro de sus medios, tradicional o moderna (como es el caso de una

persona que saca fotocopias). Las micro-empresas sobreviven porque satisfacen las

necesidades de la población que vive dentro de su radio, porque se pueden adaptar a

los cambios en la demanda causados por las fluctuaciones de la economía y porque

son el refugio de los trabajadores que no pueden encontrar trabajo en las empresas

del sector formal.

Las políticas gubernamentales a menudo -- a veces inadvertidamente -- han

discriminado contra el crecimiento del grupo de empresas que se encuentran al medio

de la distribución por tamaño. Ya hemos descrito como las políticas salariales y de

empleo pueden elevar los costos de crecimiento de micro empresas a empresas de

tamaño medio. Se espera que las tasas de interés subsidiadas y los programas de

crédito favorezcan a las empresas pequeñas y las micro empresas, pero ellas son

frecuentemente excluidas del acceso al financiamento de las inversiones, que a

menudo es barato pero racionado. Las pequeñas empresas pueden pagar tasas de

interés de mercado si es que aquellas se aplican a todos los prestamistas y requieren

garantías razonables.

Las políticas de estímulo a la inversión liberan a sus beneficiarios del pago de

impuestos sobre las importaciones de materias primas y maquinaria y de impuestos

locales. A menudo incluyen exoneraciones tributarias (que algunas veces se extienden

año tras año). A menudo estas políticas se convierten en mecanismos de ahorro de

capital que desalientan a las empresas de hacer los cálculos apropiados del costo

social real del capital y mano de obra. De hacerse estos cálculos, resultarían en una

combinación de tecnología y trabajo más intensiva en mano de obra. Todas estas

políticas influyen negativamente sobre el empleo. Además, tales políticas pueden

poner una fuerte carga sobre el presupuesto del gobierno.

Las políticas comerciales y macroeconómicas han favorecido a las empresas de

gran escala que sustituyen importaciones. Estas son las mismas empresas que pagan

salarios más altos a sus trabajadores, como se vio en el Capítulo 111. Estos salarios

han sido el factor de empuje que ha alentado la migración rural-urbana, como se

discutiera en el Capítulo 11. El creciente número de rnicro empresas es una

respuesta tanto al exceso de trabajadores en las zonas urbanas, como a las

oportunidades económicas asociadas con el alto crecimiento en la economía. A pesar

de que es imposible desagregar los impactos de estas fuerzas dispares, sería un error

tratar a las micro empresas como resultado exclusivo del exceso de trabajadores en el

lado de la oferta o de las oportunidades económicas del lado de la demanda.

Micro Empresas

La existencia de las micro empresas está garantizada dada su importancia en

proveer de empleos a un gran número de ecuatorianos. Las empresas de una

persona o dos personas (a menudo las esposas) representaron el 80% todas las micro

empresas (manufactura, comercio y servicios combinados) en 1980. Las de 3 O 4

personas representaron el 15% y las de 5 a 9 personas representaron solamente el 5%

del total. En términos del número de personas empleadas en manufactura, sin

embargo, los trabajadores por cuenta propia (1 a 2 personas) representaron el 57% del

total, el grupo de 3 a 4 personas el 26% del total y el grupo de 5 a 9 personas el

17%.

Todas las micro empresas (manufactura, comercio y servicios) sumaron 153,241, o

el 97.6% del número total de empresas no agrícolas en 1980. Ellas emplearon a

291,652 personas, o 57.0% de todas las personas empleadas en empresas no agrícolas

para ese año. Produjeron el 10% del valor agregado y absorbieron el 5% de la

formación del capital. Sector por sector, la manufactura representó el 21% de las

micro empresas y el 26% de las personas empleadas. El sector comercio generó casi

la mitad del empleo de las micro-empresas (46%), mientras los servicios cubrieron el

28.4%. En términos de valor agregado, los porcentajes fueron: manufactura, 30%;

comercio, 42%; y servicios, 28%. Del punto de vista de mantenimiento del empleo,

casi las dos-terceras partes del número total de las personas empleadas están

incluidas en esta categoría, y es claro que este sector es de gran importancia.

Un desglose de las micro empresas por rama de actividad muestra que la

industrias textil, vestido y artículos de cuero (#32) tuvo el número más grande de

establecimientos, personas empleadas, valor agregado, y formación de capital en

1982. Fué seguido por los productos de madera (#33), siendo predominantes muebles

y artículos de madera, seguido por la industria de procesamiento de alimentos (#31).

Todas juntas, estas ramas respondieron por el 80% de los establecimientos entre las

rnicro empresas, 76% de las personas empleadas, 72% del valor agregado y 55% de la

formación de capital. Estuvieron seguidos por los productos metálicos (#38) y los

minerales no metálicos (#36).

Las micro empresas en comercio representaron el 81.3% del número total de las

empresas de comercio, 60% de las personas empleadas, 31.6% del valor agregado y

17.4% de la formación de capital en 1980. Usando las ventas como un criterio, las

micro empresas en el sector servicios para 1980 (ventas de hasta 999,999 sucres)

representaron el 98.2% de los establecimientos, 79.2% de las personas empleadas, 40.0%

del valor agregado, y 33.1% de la formación de capital.

El número y la importancia de las micro empresas puede haberse incrementado

en los años recientes debido a una baja en las operaciones de las grandes empresas.

Estas dimensiones cuantitativas de las micro empresas deben ser visualizadas en

términos de la analogía con la pirámide usada en el Capitulo 111. A pesar de que

muchas de estas micro empresas juegan un papel importante en proporcionar bienes y

servicios a precios bajos a la gran mayoría de la poblacibn, solo una pequeña parte

de ellas tiene el potencial de ascender hacia la categoría de pequeiias empresas

viables. Los programas basados el supuesto de migracibn masiva, son usualmente

poco exitosos o eficientes en costos.

Al mismo tiempo, sin embargo, como se notó previamente, otra de las políticas,

provisiones y programas hicieron costoso para las empresas subir en la distribución

por tamaño. Las regulaciones concernientes a las condiciones de trabajo, horarios,

compensación y beneficios adicionales no se aplican necesariamente a las micro

empresas. Las empresas a menudo dicen ser más pequeñas de lo que son, o que

planean expandirse, a fin de escapar a los mandatos legales e impuestos que se

aplican a las empresas del sector formal. Ecuador muestra crecientes evidencias del

"sector medio ausente", lo que sugiere que las políticas del gobierno daiían la

formación y la operación rentable de las empresas de este tamaño.

TABLE IV-5

MICROEMPRESAS (1 -9 PERSONAS) TOTAL NACIONAL

1980

Numero de Personas Valor , Formacion Bruta Sector Estableci- Ocupadas Agregado Capital Fijo

mentos (millones de (millones de sucres) sucres)

No. % No. % Valor % Valor %

Manufacturero 32443 21 74313 26 5757 30 677 24 Comercio 81343 53 134431 46 8182 42 1373 49 Servicios 39378 26 82581 28 5299 28 772 2 7

Total Nacional 153164 100 291325 100 19238 100 2822 100

Fuente: INEC, Censo Económico de 1980.

Exportaciones Manufacturadas e Importaciones

Durante el auge de los años 70, la manufactura tuvo un crecimiento promedio de

13.9% anual en valor agregado. La tasa de crecimiento bajó a 0.5% entre 1980 y

1987. En este último período, el sector industrial respondió por un porcentaje entre

el 81 y 88% del valor de las importaciones de materia prima y por 60% del valor total

de las importaciones de bienes de capital. Contribuyendo a esto tuvimos la

incapacidad de los productores locales de satisfacer los standards de calidad y las

brechas estructurales que existían dentro de la industria. El sector manufacturero ha

mostrado un balance comercial negativo durante los años 80. En lugar de

proporcionar una contribución positiva a la balanza de pagos de la nación, el sector

manufacturero ha creado un déficit.

Durante los años 70 y 80, sin embargo, el coeficiente de exportación -- la

relación entre el valor de las manufacturas de exportación y el valor total de la

producción manufacturera -- ha permanecido entre el 9 y 10%. No ha existido un

aumento en la exportación de manufacturas relativo a la producción manufacturera.

La inversión de estos coeficientes -- esto es, una reducción el coeficiente de

importación y una fuerte alza en el coeficiente de exportación -- debe verse como un

objetivo nacional importante. A fin de lograr este objetivo el patrón sectorial de

producción, oferta y distribución, subsector por subsector para los productos

importantes, debe ser analizado para identificar las mejores perspectivas entre los

productos exportables. Deben considerarse los standards de calidad internacionales,

la tecnología apropiada, la confiabilidad de la entrega, servicios y costos. Los juicios

sobre el usos de los métodos capital-intensivo versus trabajo-intensivo deben

considerarse a la luz de los criterios de productividad y costos.

La contribución relativa de las empresas grandes, medianas y pequeñas debe

examinarse con respecto a sus roles como exportadores y como proveedores del

mercado nacional. En el pasado, la participación de las exportaciones industriales vino

de la gran industria. Un esfuerzo conjunto, usando subcontratación, podría hacerse

con las pequeñas empresas. Hasta ahora, el concepto de subcontrato ha sido poco

usado en Ecuador, pero es ampliamente utilizado en otros paises industriales como

Japón.

El debate en el Congreso Ecuatoriano sobre si se debe o no establecer un

Instituto de Comercio Exterior es testimonio explícito de la conciencia nacional del

problema. Sin importar realmente como se resuelva este problema en términos

organizacionales, la necesidad de incrementar las exportaciones continúa siendo una

alta prioridad nacional.

Se ha preparado el terreno en la Zona Franca en Esmeraldas. Muchas de las

edificaciones deben completarse en 1989. La Zona Franca será complementado con

otros esfuerzos privados y públicos destinados a promover las exportaciones y el

empleo, y colocarán al país e en mejor posición para negociar con los países de la

costa del Pacífico. Poco se ha dicho o escrito sobre las expectativas o perspectivas

de este proyecto, que tendrá alguna importancia para la ubicación de industrias

maquiladoras. e

Descentralización Industrial y Desarrollo Regional

El objetivo del programa de desarrollo regional y descentralización industrial es

lograr el crecimiento económico y el empleo combinando el desarrollo de los recurso

naturales y humanos locales. Las regiones contribuirán a los objetivos nacionales de

crecimiento. Sin embargo, debemos evitar la dispersión de recursos por una

localización arbitraria de una planta aquí y otra allá, e n una aplicación mecánica y

mal concebida del principio de equidad. A pesar de que la planificación regional en

Ecuador comenzó a principios de 1970, ha sido usada mayormente como un marco

descriptivo para el mapeo del uso de recursos, distribución poblacional y facilidades

físicas. El problema básico sigue siendo el de reconciliar las estrategias sectoriales

y el desarrollo infraestructura1 con las necesidades de las personas en un espacio

geográfico particular. Los vínculos rural-urbanos son especialmente importantes en el

contexto de desarrollo regional.

En ausencia de oportunidades de empleo en las ciudades secundarias de las áreas

rurales mucha de la creciente fuerza laboral no agrícola se verá forzada a migrar

hacia ciudades ya altamente pobladas. La infraestructura física y social en la mayor

parte de estas ciudades secundarias deja mucho que desear, especialmente con

respecto a la educación (primaria, secundaria y escuelas vocacionales). Los problemas

de salud son un serio obstáculo al efectivo funcionamiento de la población en algunas

áreas, especialmente en la costa.

El establecimiento de parques industriales adicionales (actualmente existen siete)

en ciudades seleccionadas, que empiezan a mostrar sexiales de crecimiento demográfico

y económico, podría proporcionar facilidades organizadas para el desarrollo de nuevas

empresas. Las industrias maquiladoras deberían ser alentadas a ubicarse en los

parques industriales.

Dando a los cuerpos administrativos locales -- provincias y/o municipalidades -- más responsabilidad para actuar por iniciativa propia ha probado ser fructífero

cuando se combina con programas de entrenamiento. Lo que se necesita es algo más

que la delegación, donde las provincias y las municipalidades actúan como agentes del

gobierno central. Debe considerarse la devolución de algunos poderes (en algunos

casos, constitucionalmente mandada) a los cuerpos administrativos locales,

acompañandose de las fuentes de ingresos de modo que sus iniciativas puedan

proceder en base a interés propio y confianza en si mismos. Para las ciudades más

grandes o para las provincias, un equipo de desarrollo económico (y10 la colaboración

con el sector privado y los grupos laborales) podria proporcionar el personal, los

fondos y la experiencia para identificar las necesidades y los recursos de esas áreas.

A la luz de las intenciones del nuevo gobierno de revisar todas las opciones

políticas con respecto del crecimiento económico, podría ser una buena ocasión de

efectuar una evaluación del potencial de cada una de las regiones de Ecuador, en

particular de sus recursos naturales y humanos, como parte del desarrollo regional

permanente y del programa de descentralización industrial. Sin importar lo innovador

de los enfoques del nuevo GE, la ausencia de un programa regional de recursos

naturales y desarrollo de recursos humanos contiene el riesgo de no arreglar los

insatisfactorios patrones regionales por un largo período.

Acceso al Crédito y la Asistencia

Las quejas más comunes de las pequeñas empresas y las rnicro empresas se

refieren a la falta de acceso al crédito y al comercio exterior, demoras en la

aprobacibn de los préstamos, costos de transaccibn excesivos y, en general,

tratamiento injusto en los programas de asistencia pública. Estas críticas se

contraponen a las leyes de fomento que abiertamente brindan exoneraciones del pago

de impuestos, prioridad para la importacibn de materias primas y equipo, bajas tasa

de impuestos y acceso diferencial a los servicios de apoyo público. Teniendo esto

como objetivo, la proposición de "nivelar el campo de juego" para todas los tamaños

de empresa debiera impulsar al GE a revisar esos impedimentos y trabas y a instituir

las reformas necesarias.

El acceso al crédito es una necesidad legítima para todas las empresas.

Actualmente existe un esquema de crédito, pero los fondos son menores que el

crédito necesario. Atendiendo las necesidades legítimas de solamente el 10-20% de

las micro empresas más prometedoras justificaría una extensión modesta y manejable

del programa de préstamos. Hasta ahora, las micro empresas no han tenido un rol

con respecto a las exportaciones, pero esto podría cambiar en un programa de

crecimiento orientado a las exportaciones. Mientras tanto, las micro empresas son

importantes en la economía doméstica y en proporcionar servicios a la población

local, así como en proporcionar fuentes de empleo para los trabajadores incapaces de

encontrar un trabajo más remunerativo.

CAPITULO V

RECOMENDACIONES PARA LA FORMULACION DE LA ESTRATEGIA DE EMPLEO, POLITICAS Y

PROGRAMAS DEL GOBIERNO DE ECUADOR

El lema "Pan, Techo y Empleo" es utilizado hoy en día en Ecuador para

mencionar las necesidades básicas no satisfechas de aquellas personas que viven

pobremente o sufren con la crisis económica del país. La alimentación y la vivienda

son las necesidades bhicas y el empleo es el medio por el cual las personas ganan

ingresos y obtienen el acceso a los bienes y servicios para satisfacer sus necesidades

y deseos. De allí que el empleo, no se postule como un fin en si mismo sino más

bien como una necesidad para el bienestar material. Los ingresos laborales son el

60-70 porciento del ingreso total en la mayor parte de las economías de mercado.

A pesar que el trabajo proporciona el acceso más amplio a las fuentes de

ingreso, el tamaño y la distribución del ingreso se determina por una cantidad de

variables ambientales, estructurales y políticas que afectan los salarios y los ingresos

de los trabajadores por cuenta propia en los diversos mercados de trabajo

segmentados y no competitivos en cualquier economía. La preocupacion por el

empleo corta los enfoques convencionales económicos y sociales. El empleo es más

que un objetivo de la política, es un indicador del comportamiento general de la

economía. Un país no tiene tanto una política de empleo, como al empleo como una

variable instrumental clave por medio de la cual se evalúa las intervenciones directas

e indirectas del gobierno en la economía. Es desde esta perspectiva que ofrecemos

las siguientes recomendaciones para una estrategia de desarrollo del GE y para las

prioridades de asistencia de las agencias donantes.

EL DIALOGO Y LAS REFORMAS DE POLITICA

Se ha iniciado el diálogo sobre las políticas económicas entre el nuevo GE y las

agencias donantes. El Banco Mundial esta guiando la participación de los donantes

en este diálogo en lo que se refiere a las políticas monetarias y fiscales, el nivel de

la tasa de cambio real y la orientación para la reforma de la política comercial,

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industrial y agrícola. A pesar de que algunas referencias al empleo, particularmente

en manufactura, ha sido incluída en el diálogo, se podría hacer mucho más para

identificar las consecuencias para la generación de empleo de las políticas

alternativas.

El foco de estas políticas está orientado hacia la expansíon de la producción

industrial y agricola orientada a la exportacidn, concentrandose en productos e

industrias en los cuales Ecuador tiene una ventaja comparativa internacional. El

crecimiento, combinado con la adopcidn de técnicas eficientes mano de

obra-intensivas, debe promover una más rápida creacidn de empleo. Además, los

efectos del renovado crecimiento sobre el empleo dependerán de la composicidn de los

productos, tamaño y estructura de las empresas y costos de capital y mano de obra

en las empresas de diferentes tamaños en diferentes ubicaciones.

El patrón de crecimiento orientado a la exportación se basa en productos

agrícolas no-tradicionales, alimentos basados en recursos y productos forestales y

productos manufactureros mano de obra-intensivos, tales como los textiles. USAID

tiene una base de experiencia y acceso a los recursos técnicos para ayudar al GE a

enfocarse en políticas complementarias y servicios de apoyo para alentar las

respuestas del sector privado hacia los nuevos incentivos creados por las reformas de

las políticas macro-econdmicas. Su equipo local y los recursos técnicos externos en

la agricultura, silvicultura, promoción de exportaciones y desarrollo institucional debe

utilizarse para identificar las limitaciones específicas, las políticas subsanadoras y los

proyectos orientados al crecimiento de las exportaciones empleo-intensivas. USAID

puede ser instrumental ayudando al GE a implementar el enfoque sectorial

recomendado en el Capítulo 111.

Necesitamos considerar tanto los efectos directos e indirectos del empleo, del

producto sectorial y del crecimiento de las exportaciones. Por ejemplo, Ecuador

parece tener un buen potencial para expandir la producción agricola y las

exportaciones, particularmente la de productos no-tradicionales. Hemos mostrado en

el Capítulo 111 que este crecimiento no creará directamente mucho empleo agrícola,

pero si conducirá a más alta productividad e incrementos salariales para aquellos

trabajadores que ya se dedican a la agricultura, tanto como a la creación de empleos

adicionales en las actividades de abastecimiento de insumos y comercialización de

productos. Los mayores efectos sobre el empleo, sin embargo, probablemente vendrán

de los encadenamientos de mercado y de inversión del aumento del ingreso agrícola.

Estos encadenamientos dependerán de si el ingreso más alto es difundido ampliamente

en el sector rural, o si se concentra en manos de unos pocos productores. El

analisis estos encadenamientos indirectos va más allá del proyecto de promoción de

las exportaciones de productos agrícolas no-tradicionales. Se requiere que el análisis

de las políticas y el diálogo tengan un enfoque diferente y más orientado hacia el

empleo.

DATOS DE EMPLEO, ANALISIS DE POLITICAS Y TOMA DE DECISIONES

Con el apoyo al diálogo de políticas, la USAID y otros donantes tienen la

oportunidad de ayudar el GE a fortalecer sus instituciones y recursos humanos para

recolectar datos sobre empleo, analizando los temas de políticas de empleo y

pro~orcionando información sobre las alternativas a las personas encargadas de

tomar las decisiones. En la actualidad, falta en el Ministerio de Trabajo una política

de planificación y creación de capacidad de análisis. Además de los censos llevados a

cabo por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) con la ayuda de OIT, no se

recolecta sistemáticamente ninguna información sobre empleo. Las encuestas del

INEM todavía no han sido institucionalizadas en el GE ni extendidas a las áreas

rurales. Si se continuase con las encuestas, queda por definir si serán

responsabilidad del INEM o del INEC.

La USAID tiene una fuerte ventaja en relación con otras agencias donantes para

ayudar al GE para mejorar sus capacidades de recolección y análisis de datos. Las

lecciones aprendidas de los muchos proyectos financiados por la USAID sobre análisis

de políticas agrícolas, incluyendo un proyecto actual en Ecuador, pueden ser usadas

en los análisis de políticas de empleo. Los contactos informales entre el INEM y la

Unidad de Análisis de Política del Ministerio de Agricultura deben ser extendidos y

formalizados. Esto permitirá que ambas instituciones se beneficien de la

colaboración. La propuesta inmediata es la Encuesta de Hogares rurales que el

Ministerio de Agricultura está planificando con el apoyo de Sigma Uno, donde

participaría el INEM tanto en el muestre0 como en el diseilo del cuestionario y los

análisis de los datos del mercado de trabajo rural . Los patrones de utilizaci6n de

mano de obra por los hogares rurales y la migraci6n estaciona1 rural-rural y

rural-urbana deben ser enfatizados en los programas de recolecci6n de datos y de

andlisis.

Los recursos requeridos incluirán asistencia técnica a largo y corto plazo,

entrenamiento en el país y en los Estados Unidos y servicios de apoyo tales como

computadoras y software. El GE necesitara comprometerse a establecer una unidad

de planeamiento apropiada estrechamente vinculada con las personas encargadas de

tomar decisiones. Una posibilidad sería convertir al INEM en un tipo de unidad

analítica. En la actualidad, el INEM apenas puede procesar los datos básicos de la

encuesta, y, por lo tanto, no tiene la capacidad de realizar análisis necesarios,

oportunos y confiables para ayudar a los que toman las decisiones en la formulación

e implementación de las políticas de empleo.

ALENTAR EL CRECIMIENTO Y LA PRODUCTIVIDAD DE LAS PEQUERAS Y MICRO EMPRESAS EN LOS SECTORES INDUSTRIAL,

COMERCIAL Y DE SERVICIOS

Como un complemento al enfoque sectorial recomendado anteriormente, este

objetivo debe ser el foco estratégico de las políticas de empleo directo y de los

programas del GE. Esta recomendación se basa en nuestros hallazgos sobre la

viabilidad económica de las micro empresas en la cúspide de la piramide (Capítulo 111)

y de las empresas del grupo "medio débil" en la distribución por tamaño de empresas

en Ecuador (Capítulo IV). A pesar de que las reformas de las políticas sectoriales

conducirán a uncrecimiento más empleo-intensivo, las acciones propuestas aquí son

necesarias para difundir los beneficios del crecimiento más ampliamente entre la gran

población rural y urbana ocupada en empleos de baja productividad.

Las políticas y programas deben estar orientados a remover las distorsiones

especificas delmercado de capitales, las limitaciones empresariales y las deficiencias

técnicas que limitan la produccidn y la productividad de la población objetivo. Ya

que los cocientes empleo/producto son ya bastante altos para estas empresas, el

propósito de la asistencia debe centrarse en aumentar el producto e incrementar la

productividad de la mano de obra, más que a expandir el empleo per sé.

Puede ser útil establecer una analogía con el sector agrícola. Así como el

enfoque apropiado para este sector es elevar el crecimiento de la producción de las

pequeñas fincas y crear fuentes de ingresos ampliamente distribuídas, es igualmente

cierto que las pequeñas empresas y las micro empresas viables necesitan acceso al

crédito a precios de mercado, asistencia para adaptar tecnología a la producción en

pequeña escala y el apoyo de servicios públicos para mejorar el diseño del producto,

manejo y mercadeo. En el diseño de programas y proyectos deben invocarse las

lecciones aprendidas de los programas de crédito a pequeños agricultores y de la

provisión eficiente de servicios de extensión y entrenamiento.

Como una parte de este enfoque estratégico, el diálogo sobre las políticas con

el GE debe extenderse a las distorsiones del mercado y a las restricciones

institucionales que limitan la expansión de las pequeñas empresas hacia arriba en la

distribución por tamaño. Hemos encontrado poco reconocimiento de este problema y

menos aún evidencias de su gravedad. A medida que se produca crecimiento

industrial, deben formularse enfoques que alienten a las grandes empresas a utilizar

las contribuciones de las pequeñas empresas. El propósito general de este elemento

estratégico es dotar a las pequeñas empresas de un acceso más o menos igual al

financiamiento, tecnología, mercados y habilidades gerenciales; o sea "nivelar el

campo de juego."

Lograr la neutralidad en la política, que debería ser la primera prioridad en

Ecuador, no responde a la pregunta de a que nivel las políticas y los programas

deben promover activamente el crecimiento de las pequeñas empresas favoreciendolas

en relación las empresas grandes. La experiencia no ha dado respuestas claras a esta

pregunta. Cuales serían las opciones más efectivas en costo para ayudar a las micro y

pequeñas empresas a crecer, evitando apoyar actividades ineficientes que representan

los esfuerzos de supervivencia de la gente pobre? El principal obstáculo es el alto

costo de servir a numerosos beneficiarios a pequeña escala, donde los servicios de

crédito y apoyo a menudo deben ser subsidiados para poder mantenerse. A medida

que se vayan tomando acciones para lograr la neutralidad de la política, se deben

analizar las opciones para promocionar eficientemente a las empresas a pequeña

escala.

MANO DE OBRA, CALIDAD Y UTILIZACION

Hemos incluido en los Capítulos 11 y 111 algunas de las implicaciones a largo

plazo del rapido crecimiento demográfico sobre el empleo y los salarios. A pesar de

que somos incapaces de hacer recomendaciones específicas sobre políticas de

población y programas de planificación familiar, recomendamos que el GE inicie un

programa de investigación aplicada, educación y entrenamiento sobre la interacción

entre mano de obra y población. Los modelos económico-demograficos y los materiales

de entrenamiento disponibles en USAID/Washington deben ser incorporados en este

esfuerzo.

Educación y Entrenamiento de los Trabajadores

Las políticas para el desarrollo de los recursos humanos son ingredientes

esenciales de la estrategia de empleo. Si el GE va a tener éxito en la

implementación de una estrategia de crecimiento orientada a las exportaciones, se

necesitarán mejoras considerables en la productividad. Estas mejoras vendrán en parte

de la adopción de tecnologías más eficientes, pero en una gran parte se necesitan

mejoras en la productividad de la mano de obra y en la habilidad de los trabajadores

para operar con tecnologías modernas. Este mejoramiento de capacidades puede

provenir solamente de mejoras en la educación primaria y el entrenamiento

vocacional. Arguímos anteriormente que estas inversiones en capital humano deben

ser hechas ahora mientras la economía está estancada. La USAID tiene considerable

experiencia en el Ecuador y a nivel mundial en programas de entrenamiento

vocacionales. Esta experiencia le da a la USAID un rol potencial único en la

asistencia en esta area.

Programas de Trabajos Públicos

Aún si las reformas de política fueran implementadas completa e

instantáneamente, sus efectos sobre el empleo y la generación de ingresos estarían

lejos de ser inmediatos. Los grupos desfavorecidos y subempleados de la población

(tales como los pobres rurales y urbanos y los trabajadores jóvenes y sin experiencia)

serían poco afectados a corto plazo por la reforma de las políticas . Debido a las

preocupaciones políticas y sociales sobre este grupo, el GE debería considerar

programas de trabajos públicos intensivos en mano de obra que reduzcan el subempleo

y creen capital productivo para ayudar a estos grupos en un el corto plazo.

f

La USAID tiene una fuerte ventaja sobre otros donantes en ayudar al GE a

disefiar programas de trabajos públicos eficientes. Las lecciones aprendidas de los

programas mano de obra intensivos financiados por la USAID a nivel mundial

ayudarían a diseñar dicho programa. Los actuales proyectos de inversión de la

USAID y de otras agencias donantes en Ecuador podrían beneficiarse grandemente

con la creación de capital productivo en este programa.

Los programas de obras públicas mano de obra intensivos tienen fuertes efectos

sobre la economía y los mercados laborales locales por medio de la generación de

empleo a corto plazo, de la creación de capital productivo y sobre el ambiente. El

disefio del programa debe dirigirse a esta multiplicidad de efectos y no enfocarse

exclusivamente en la generación de empleo a corto plazo. El propósito en Ecuador es

atacar el subempleo, lo cual difiere de los objetivos del programa de emergencia de

empleo que ha sido anunciado por Ecuador. La necesidad de éste último no es

apoyada por nuestro análisis en el Capítulo 111 de desempleo abierto.

El impacto de los programas de obras públicas en los mercados locales

dependerá primariamente de la disponibilidad de trabajadores subempleados. Los

programas en las áreas rurales deberían tener prioridad y ser diseñados para coincidir

con la estación baja, mientras que en las áreas urbanas deberá evaluarse

cuidadosamente la disponibilidad de mano de obra subempleada antes de llevar a

cabo la implementación.

Como con cualquier creación de activos, los efectos de los programas de obras

públicas dependerán del ambiente económico general. Las obras públicos deben

pensarse como parte un plan comprensivo para utilizar eficientemente la mano de

obra del país, dentro de un contexto mas amplio de reforma de políticas. Donde la

economía local está estancada y no se han tomado medidas complementarias para

alentar el crecimiento, los efectos del crecimiento de la infraestructura son pocos o

inexistentes. Como corolario, los programas de obras públicas deben vincularse

explicitamente a proyectos dirigidos al crecimiento econ6mico local y regional.

Los programas deberán manejarse por medio de los gobiernos locales y

regionales para minimizar la burocracia centralizada y aumentar la participaci6n local.

Estos programas son intensivos en gerencia, tanto en la etapa de diseño como de

implementaci6n. Capacidad gerencial local es necesaria para administrar los proyectos

y mantener la infraestructura creada. Se deben hacer programas de entrenamiento

cuando exista falta de capacidad gerencial local. El costo de estos programas de

entrenamiento podria compartirse con otros programas de desarrollo local, ya que

esa capacidad gerencial es necesaria para otros programas de crecimiento económico

descentralizado.

DESARROLLO REGIONAL

Anteriormente enfatizamos la necesidad de incrementar la producción de los

pequeños agricultores a través de nuevos cultivos, semillas mejoradas y sistemas de

cultivos, más insumos y apoyo a los servicios de extensión y crédito. El incremento

en los rendimientos y la producción elevará los ingresos de los pequeños agricultores

y los salarios de los trabajadores, quienes son la mayor parte de la población rural.

Debido a la alta elasticidad ingreso de la demanda de bienes y servicios domésticos,

el crecimiento del ingreso agrícola ampliamente distribuído entre los hogares rurales

generará una fuerte demanda para bienes y servicios que puedan producirse

localmente. Sin embargo, sin las políticas y los programas para estimular a la

manufactura en pequeña escala de bienes de consumo en las áreas rurales, la

demanda tenderá a ser satisfecha por bienes provenientes de las dos ciudades

principales o de fuera del país.

Mucha de esta actividad comercial podria localizarse en los centros urbanos en

las áreas rurales. Estos pueblos y ciudades secundarias en Ecuador, con una

poblaci6n de hasta 20,000 habitantes, han recibido un número cada vez mayor de

migrantes en los años recientes. Un patrón común de migración en as areas rurales

consiste en moverse primero cerca del pueblo y luego emigrar a una de las grandes

ciudades. Una política de desarrollo regional ayudaría a retener migrantes en los

pueblos rurales y las ciudades secundarias, como una alternativa preferible a la

migración hacia la metrópoli.

El GE, con la ayuda de USAID, necesita evaluar el rol de los pueblos rurales y

las ciudades secundarias en fortalecer los vínculos rural- urbanos. El objetivo

debería ser desarrollar una estrategia para ubicar los servicios y funciones en los

pueblos rurales y ciudades secundarias de acuerdo con su lugar en una organización

espacial racional de las actividades agrícolas y no agrícolas. Esto requería

identificar y e inventariar los servicios y facilidades existentes y necesarios en las

localidades urbanas para llevar a cabo el abastecimiento de insumos, la

comercialización de la producción y la producción y distribución de los bienes y

servicios de consumo. Deberían identificarse las limitaciones institucionales y de

infraestructura que restringen el crecimiento del empleo en los pueblos rurales y en

las ciudades secundarias, y diseñar programas de acción para removerlas.

APENDICE

LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Robert C. Young, Jefe de Proyecto, Proyecto Empleo y Análisis de las Políticas Empresariales

B. Herrick, Universidad Washington y Lee

F. Almaguer, Director S. Smith, Sub Director M. Deal, PPD B. Arellano, GDO M. Burbano, GDO E. Weaver, GDO P. Maldonado, PPD D. Green, SIGMA ONE

Quito

R. Pisoni, Asesor ILO al INEM C. Luzuriaga, Coloma Paredes C. Alarcón, Federación Ecuatoriana de Desarrollo J. Villacis, Corporación Financiera Nacional A. Terán, Presidente de la Asociación Nacional de Empresarios B. Bermeo Oliveras, UNEPROM R. Calderón, Director del INEM F. Pareja, Subsecretario de Trabajo S. Cazar Cadena, Subsecretario de la Artesanía y Pequeña Industria A. Kallweit, Director de ILDIS R. Moscoso, Subsecretario de Industria P. Kohn, Presidente de la Cámara de Industriales F. Fernández, Director del Proyecto INSOTEC-AID W. Herrera, Secretario General de la Administración M. Chiriboga, Subsecretario de Agricultura y Sociólogo del Centro Andino de Acción Popular J. Bernardo León, Presidente de la Cámara de Comercio F. Terán, Director General de Desarrollo Rural del Ministerio de Bienestar Social R. Estrella, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos F. Cascante, Gerente de Crédito del Banco Nacional de Fomento A. Luperea de Torres, Créditos a la Pequeña Industria del Banco Central de Ecuador

D. Bonifas, Subsecretario del Ministerio de Bienestar Social C. Frixone, Presidente de FENAPI V. Merino, INEM J. Dtlvalos, INEM P. Lucio Paredes, Coloma y Paredes