Lecturas sobre AdministracinFinanciera del Sector Pblico

Volumen II. Notas introductorias

ngel Ginestar (comp.)

Buenos Aires, 1998

Este material se utiliza con finesexclusivamente didcticos

2CAPTULO 2. ELEMENTOS BSICOS DE ADMINISTRACINFINANCIERA PBLICA

Currculum Vitae abreviado

ngel Ginestar (argentino, nacido en 1933) es Doctor en Ciencias Econmicas (1962), Licenciado enAdministracin Pblica (1956), Licenciado en Ciencias Econmicas (1956) y Contador Pblico Nacional(1955) de la Universidad Nacional de Cuyo (Mendoza, Repblica Argentina). Maestra en Economa de laUniversidad de Chicago (1966), con cursos de Posgrado sobre Desarrollo Econmico en la Universidad deChile (maestra de ESCOLATINA) (1960/1), sobre Programacin de las Inversiones Pblicas en CEPAL(1962) y sobre Estadsticas Financieras para el Desarrollo en CIEF-OEA (1961).

Actualmente es profesor en Administracin Financiera, Proyectos de Inversin y Sistemas deInversiones del Sector Pblico, y es Director Interino del Centro Interamericano de Tributacin yAdministracin Financiera de la Organizacin de los Estados Americanos (CITAF-OEA).

Ha sido profesor de Economa en diversas ctedras y ha ocupado cargos de Director del Instituto deInvestigaciones Econmicas, Vice-Decano y Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas de laUniversidad Nacional de Cuyo (Mendoza, Argentina), entre 1956 y 1976. En la OEA se ha desempeadocomo Director del CICAP-OEA (en Buenos Aires) y como Jefe de Misin en Uruguay y Consultor oprofesor en otros pases.

Tiene trabajos publicados sobre temas de inversiones pblicas, presupuesto gubernamental,administracin pblica, costos de los servicios pblicos y sobre costos de la educacin superior ypresupuesto universitario.

Ha participado en numerosos seminarios, congresos, conferencias sobre temas financieros ypresupuestarios organizados por la Asociacin Argentina de Presupuesto Pblico (ASAP) (en la Argentina),por la Asociacin Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto (ASUCYP) (en Uruguay) y por la AsociacinInternacional de Presupuesto Pblico (ASIP), o sobre otros temas de administracin pblica y economa.

En la OEA, desde el CICAP y ahora CITAF, ha organizado seminarios, congresos y cursosinteramericanos y regionales sobre administracin financiera gubernamental, proyectos de inversin pblica,presupuesto gubernamental, etc. y los Seminarios Interamericanos de Formulacin, Evaluacin y Gestin deProyectos de Inversin (en Buenos Aires, Repblica Argentina, desde 1994).

3SNTESIS

En este documento se ubica a la administracin financiera del sector pblico dentro del contexto deadministracin pblica por objetivos y resultados. Se habla de objetivos cuando se est en el planeamiento(ex-ante) y de resultados cuando se verifican y evalan los logros (ex-post). En cualquier caso, siempre setiene en cuenta que tal tipo de administracin pblica se desarrolla para satisfacer las necesidades de laspersonas.

La principal consideracin consiste en vincular el anlisis financiero con el anlisis productivo, atravs de relaciones de produccin en las cuales se vinculan bienes productos con bienes insumos. Estopermite, a su vez, establecer nexos entre ingresos y egresos de fondos, como expresiones financieras de losbienes. De este modo se desarrolla un enfoque productivo financiero que correlaciona el movimiento y stockde bienes con el flujo y stock de fondos, sean estos fondos propiamente o expresiones financieras de losbienes, dado un sistema de precios referencial.

El trabajo incluye una serie de cuadros para realizar el anlisis financiero de los flujos en un ciertoperodo, indicando que la forma de particionar contablemente el anlisis es determinante para laidentificacin de indicadores a travs de los saldos de las diversas cuentas.

Finalmente, se destaca la importancia de la tasa de inters como variable para comparar flujos deperodos distintos, para transformar flujos en stock o viceversa, para calcular costos de los productos, etc. Deesa forma, la tasa de inters se presenta como una variable central del anlisis financiero y de laadministracin financiera pblica.

4NDICE

I. QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA? .......................................................................... 71

II. CUL ES LA PROBLEMTICA EN ADMINISTRACIN PBLICA? ............................. 74

III. EN QU CONSISTE EL ENFOQUE PRODUCTIVO-FINANCIERO EN LAADMINISTRACIN PBLICA? ..................................................................................................... 76

A. Problemtica del sistema de produccin en la administracin pblica.............................. 76B. Problemtica del sistema financiero en la administracin pblica .................................... 81

IV. PAUTAS PARA EL ANLISIS FINANCIERO........................................................................ 92

A. Relaciones analticas entre ingresos y egresos ......................................................................... 92B. Cuadros financieros .................................................................................................................. 92C. El anlisis financiero de gastos en insumos y costos de productos .......................................... 93D. Cuadros financieros analticos relacionando ingresos con gastos ............................................ 94E. Cuadros financieros analticos relacionando ingresos con costos y gastos por

actividades y objetivos o resultados ....................................................................................... 101F. Significacin financiera de la produccin en el contexto social............................................. 106

V. QU ES LA ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA? ............................................ 112

VI. BIBLIOGRAFA......................................................................................................................... 114

5I. QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

La administracin pblica, como realidad, se refiere a la racionalidad y a la intencionalidad del accionar enel sector pblico. Lo racional atiende al desarrollo de conocimientos e informacin para organizarse yejecutar las acciones que se consideran propias del sector pblico. La intencionalidad muestra la forma dedecidir para realizar tales acciones y la forma consecuente de verificar lo que se hace para introducir lascorrecciones necesarias.

La Administracin, como disciplina terica, es el planteo y anlisis de la racionalizacin y lavaloracin que hacen quienes desarrollan una actividad en un cierto contexto o mbito, tanto en el tiempocomo en el espacio.

Toda actividad que se administra se ubica dentro de un contexto, que le sirve de justificacin ycondicionamiento para hacer. Esa actividad se justifica porque satisface necesidades de alguien, ubicado enel contexto, con algn tipo de bien o satisfactor que produce la actividad objeto de administracin. Aquelloque se produce es un bien y se determina cualitativamente segn las necesidades a satisfacer y susdestinatarios. Este bien se denomina producto.

A su vez, el producto se obtiene con una determinada actividad, que requiere de otros bienes,llamados insumos, para producir la calidad y la cantidad de los productos segn el tipo de necesidades y laintensidad de las mismas. Segn sean los destinatarios, sus necesidades, la intensidad de las necesidades y lascontribuciones que se est dispuesto a realizar para lograr una cierta satisfaccin, as ser la cantidad del biena proveer por la actividad que se administra.

La forma de desarrollo de la actividad se determina por la tecnologa, la organizacin y ladistribucin de funciones de quienes la ejecutan, con sus actitudes, capacidades (aptitudes) ycomportamiento, como elementos de la cultura organizacional, que muestran las intenciones individuales alproducir.

Las intenciones de los responsables superiores de la actividad sealan los criterios que adoptan paradecidir en trminos de beneficios y costos. Segn estos dos elementos y los criterios de decisin, se puedehablar de una administracin privada o pblica.

De esa forma, la actividad objeto de administracin se desarrolla a travs de un proceso o cicloracional en el cual, tericamente, se plantean las siguientes fases:

se organiza mediante la distribucin de responsabilidades y funciones, segn lo que se plantea hacercomo propio en el contexto de referencia;

se planifica segn los objetivos para ejecutarla en un cierto orden temporal espacial, en el contexto; luego se ejecuta en consecuencia y pudiendo introducirse modificaciones segn el tipo de desvos y

cuando la realidad lo requiera, pero sin olvidarse que la actividad se desarrolla para el logro de losobjetivos identificados en la planificacin; y

ms adelante se controlan los resultados, segn las pautas y patrones, comparando las mismasvariables que se utilizan para hacer las proyecciones (ex-ante) y para verificar los logros (ex-post).

6Lmina I: Esquema sobre la concepcin de administracin

7II. CUL ES LA PROBLEMTICA EN ADMINISTRACIN PBLICA?

En el sector pblico, en forma similar al sector privado, con respecto al contexto y a la propia actividad, seplantea un conjunto de preguntas y se busca encontrar las respuestas adecuadas:

1. Cul es el contexto donde se problematiza, segn las necesidades de la gente, para proponer larealizacin de alguna actividad como respuestas para lograr la satisfaccin de ciertas necesidades;

2. Qu se propone hacer, identificando la actividad con los responsables y sus funciones, para luegoactuar en forma coordenada y conjunta en la direccin deseada;

3. Qu se espera lograr en el contexto con tal actividad propuesta, lo cual implica identificar lasnecesidades a satisfacer y sus destinatarios;

4. Con qu se puede satisfacer las necesidades de esos destinatarios; que implica determinar losproductos posibles y las cantidades a proveer de cada producto en un cierto tiempo y espacio;

5. Cul es la valoracin de los productos por los destinatarios segn sus necesidades, su dotacinprevia de bienes y su capacidad de realizar aportes en el tiempo, ya sea en forma directa o indirecta.Esto conduce a sealar que la valoracin de los productos es relativa, pues depende de la calidad delos mismos, de la intensidad de las necesidades, de las cantidades que pueden aplicarse para lasatisfaccin de las necesidades y de la capacidad contributiva de los destinatarios, directas oindirectas, en el tiempo.

6. Cmo se puede producir el bien producto, que atiende a la tecnologa, a la organizacin y alcomportamiento organizacional (actitudes, aptitudes y formas de actuar).

7. Con qu se produce, que implica vincular cantidades de productos con las cantidades de losinsumos, sean stos:

operacionales; o durables

8. Cul es la valoracin de los insumos, segn su importancia en el contexto por las aplicacionesalternativas para producir otros bienes productos (gastos en insumos);

9. Cmo se transforma esa valoracin de los insumos (gastos en y) en valoracin de lo que seproduce (costos de x)

10. Qu criterios de decisin se aplican para determinar la calidad y cantidad del bien producto aproducir, indicando por qu se elige producir cierto bien y en esa cantidad, que va a depender de losvalores de los productos e insumos; y

11. Cmo se desarrolla la actividad en un proceso o ciclo racional de administracin en el tiempo,que atiende a lo siguiente:

la organizacin, que distribuye funciones y responsabilidades; la planificacin, que propone un ordenamiento de las acciones en el tiempo y espacio; la ejecucin o implantacin de lo planificado; y el control para verificar qu resulta de la ejecucin de lo planeado, cul es la importancia de los

desvos segn su interpretacin y cules son las propuestas correctivas.

8III. EN QU CONSISTE EL ENFOQUE PRODUCTIVO FINANCIERO EN LAADMINISTRACIN PBLICA?

A. Problemtica del sistema de produccin en la administracin pblica

1. Aspectos generales del sistema productivo en la administracin pblica

Hablar de un sistema de produccin implica plantear todas las actividades del sector pblico comoactividades productoras, en las cuales se requiere identificar tres aspectos:

la actividad, como ncleo de produccin, donde existe una relacin tcnico organizacional entrebienes productos y bienes insumos;

los bienes productos y los bienes insumos.

2. Productividad y eficiencia en la gestin pblica

Cuando se tiene planteada la problemtica del sistema de produccin es posible introducir un anlisis deproductividad. Este concepto relaciona las cantidades del producto con las cantidades de un insumo, tantoen sentido promedio como marginal. Al hablar de productividad se establece una relacin entre la cantidaddel producto y la cantidad de un insumo, con el supuesto de que las cantidades del resto de los productos einsumos y la relacin tcnico-organizacional permanecen constantes.

El anlisis de productividad es un paso previo para introducir el anlisis de eficiencia en laproduccin. Existe eficiencia en una concepcin de administracin pblica por objetivos cuando:

dada una cantidad determinada del bien producto, se minimizan las cantidades asignadas de undeterminado bien insumo; o

dada una cierta cantidad de un bien insumo, se maximiza la cantidad del bien producto.

Esta forma de definir la eficiencia requiere slo atender a la transformacin de un bien en otro bien. Sinembargo, cuando se est en una gestin pblica donde importa tambin el bienestar que se logra por el tipode relacin de produccin que se establece, entonces no basta con fijarse en las cantidades de los bienes sinoque tambin se debe tener en cuenta la forma de relacionarse. As se define la eficiencia vinculando lascantidades del producto y del insumo, con la relacin de produccin, sujeto al mayor bienestar conjunto dequienes producen y de los destinatarios de la produccin:

dada una cantidad del bien producto, se minimiza la cantidad de cierto insumo siempre y cuando lasatisfaccin conjunta de los destinatarios y de quienes trabajan exprese el mximo bienestar global; o

dada una cantidad del bien insumo, se maximiza la cantidad del producto siempre y cuando la uninde la satisfaccin de los destinatarios y de quienes trabajan exprese el mximo bienestar global.

Esto introduce un aspecto valorativo que depende de las satisfacciones que obtienen las personas al consumiry al producir. De ese modo, la eficiencia deja de ser un concepto mecnico tecnolgico para pasar acaracterizarse como un concepto humano organizacional y de comportamiento. La tecnologa es importante,pero se debe condicionar su aplicacin a cmo desea el hombre satisfacerse.

3. Tipos de productos o de insumos en las actividades productivas

Dentro del conjunto de actividades productivas que hacen al sistema productor de la administracin pblica,unas pueden ser productoras de bienes para otras actividades internas y otras actividades pueden serproductoras de bienes que van al contexto. Los primeros bienes producto se denominan bienes intermedios,porque son productos para una actividad e insumos para otra, dentro del sistema productivo gubernamental.En el caso de las actividades que producen para el contexto, sus productos se denominan finales o terminales,porque salen del sector pblico.

9En el anlisis de la produccin, los insumos pueden ser de dos tipos:

insumos operacionales, que constituyen flujos de bienes que se aplican por una sola vez y sucantidad se mide a lo largo de un perodo o unidad de tiempo. Ejemplo de ello son la cantidad deenerga que se utiliza, los servicios del trabajo, etc.; e

insumos durables, que constituyen bienes que se aplican a la produccin en muchos perodos ounidades de tiempo. Su cantidad se mide en un instante, por eso se dice que es un stock (dotacin oexistencia). Esto requiere que su valor se deprecie o asigne a lo largo de la produccin de losdistintos perodos en los cuales se aplica. Ello significa transformar un stock (que se mide en uninstante) en flujos (que se miden en distintos perodos).

4. Cuantificacin productiva y financiera

El anlisis de la produccin en trminos de las cantidades del producto y las cantidades de insumos es decarcter sustantivo y cualitativamente presentan heterogeneidad. Tales relaciones que se establecen entre losbienes constituyen la base para expresar relaciones financieras. En este caso las cantidades de bienes sedeben transformar en fondos, que es la expresin financiera de los mismos. Esta transformacin se hacemultiplicando las cantidades de los bienes por sus precios, ya sean precios observados o precios de cuenta(normalizados o de referencia) para lograr las expresiones financieras. De esta forma, lo heterogneo, comoson los bienes, se convierte en algo homogneo, como son los fondos.

5. La funcin productora y los bienes a proveer

La funcin productora del sector pblico se refiere a los bienes que debe producir para responder a lasnecesidades de la comunidad, por lo cual la comunidad como un todo est dispuesta a hacer suscontribuciones para que el sector pblico exista y funcione. Tales bienes son productos terminales y puedenser de distinto tipo:

bienes cosas, de caracteres tangibles, como son los alimentos, medicamentos, etc.; servicios, como la distribucin de los alimentos, la educacin, la salud, la administracin de la

justicia, suministro de la defensa nacional, etc.; bienes intangibles, como son los conocimientos tecnolgicos y cientficos, la cultura, la seguridad

social, etc.; bienes relacin, como son las normas legales, regulaciones, el orden social, etc.

Tales bienes responden a diversos tipos de necesidades, que pueden ser (segn Maslow):

biolgicas (alimentacin, cubrirse y cobijarse); de seguridad (de satisfacerse no slo en el presente sino tambin en el futuro); sociales (pertenencia, reconocimiento y autorrealizacin con otros); ticas; estticas; y de trascendencia (a s mismo y al grupo).

Todos los bienes en una comunidad suelen responder a ms de un tipo de necesidad, como el caso decubrirse con ropa de buen gusto como expresin cultural, con lo cual se puede llegar a satisfacersimultneamente tres tipos de necesidades (biolgica, social y esttica).

6. Los bienes privados, preferentes y pblicos

En anlisis econmico, por otro lado, se clasifican los bienes teniendo en cuenta si satisfacen bsicamente auna sola o a varias personas simultneamente. En el primer caso se habla de bienes privados y en el otro debienes sociales o colectivos. Sin entrar en ms anlisis, esto suele conducir al planteo de que la funcinproductora del sector pblico debe referirse a estos bienes sociales, dejando la provisin de los bienes

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privados al mercado. Por eso se habla de bienes privados y de bienes pblicos. A veces, por razones prcticaso concepcin ideolgica, al sector pblico se le hace producir tambin bienes privados.

Hoy en da, econmicamente, se habla de tres tipos de bienes:

los bienes privados, cuyo consumo es individual porque tiene poco efecto en los dems personas ysu apropiacin es posible (ejemplo: los alimentos). Estos bienes pueden ser fcilmente provistos porel mercado.

los bienes preferentes, que suelen ser apropiables pero generan significativos efectos positivos en losdems. Tales bienes pueden ser provistos por el mercado, pero quienes los demandan no lesreconocen todas las virtudes. Por eso no estn dispuestos a consumirlos en mayor cantidad ni a pagarun precio mayor para acrecentar su produccin. En ese caso, el sector pblico puede afectar elconsumo y la produccin de esos bienes transados en el mercado mediante la aplicacin de subsidios(ejemplo: la educacin). Por cierto que el caso inverso tambin se puede dar, cuando se trata debienes que generan efectos negativos; y en esa situacin se aplica un impuesto para hacer disminuirsu consumo y su produccin (por ejemplo: los cigarrillos);

los bienes pblicos, que no suelen ser apropiables y generan efectos sobre gran parte de lacomunidad (ejemplo: la seguridad interna, la defensa externa, etc.). Los economistas sealan queestos bienes no son rivales en su consumo (pueden consumirlos varios a la vez) y son no excluyentes(si alguien no paga no se le puede excluir de su consumo).

En general, se acepta:

que los bienes pblicos deban ser provistos directamente por el sector pblico y su financiamientoser tributario;

que los bienes preferentes deban ser provistos por el mercado, pero el sector pblico tiene quesubsidiar su produccin, es decir, su financiamiento es mediante el precio en el mercado y lossubsidios; y

que los bienes privados deban proveerse a travs del mercado, siendo su financiamiento el precio delmercado.

7. La administracin productora

En sntesis, la administracin productora pblica debe:

desarrollar los productos pblicos. Esto es un problema tcnico y poltico, que implica decidir qu ycmo se puede o no producir. Tambin es social, que busca atender a las necesidades de losdestinatarios, sea internamente, cuando se trata de productos intermedios, o externamente, cuando setrata de productos terminales. En otras palabras, la gestin pblica productora debe respondersiempre y al final a las necesidades de la gente para ser eficaz;

determinar la mejor forma de asignar insumos para obtener los productos, es decir, ser eficiente; identificar las unidades de gestin como ncleos de decisin y ejecucin, que van a desarrollar

actividades productoras, lo cual implica recibir insumos y entregar productos. En cada unidad sedebe ser responsable, con una responsabilidad comprometida de carcter global (sistmica); y

ordenar funcionalmente el movimiento de bienes en las actividades productoras (al momento dedecidir y ejecutar) para que genere un proceso productivo que permita evaluar ex-post los resultadosen comparacin con los objetivos, permitiendo tener ndices de efectividad en el control.

B. Problemtica del sistema financiero en la administracin pblica

1. Aspectos generales del sistema financiero en la gestin pblica

De acuerdo con lo dicho anteriormente, el sistema financiero es un aspecto significativo de la gestinpblica, en el cual se correlaciona el movimiento de fondos con el movimiento de bienes.

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Si se tiene identificadas las actividades del sector pblico como actividades productoras, tambin sepueden expresar financieramente vinculando el movimiento de bienes con el movimiento de fondos. Estoexige que los flujos de las cantidades de bienes se expresen como los flujos de fondos en forma de entradas ysalidas, por unidad de tiempo. En trminos sistmicos, el movimiento de los fondos es inverso al de losbienes. Al igual que en el sistema productivo, tambin se identifican tres aspectos:

La actividad pblica como ncleo financiero en el cual se establece una relacin entre ingresos yegresos;

Los ingresos, que son los fondos que dispone cada actividad para producir o proveer cierta cantidadde bienes, de calidad definida en una determinada unidad de tiempo, llamado ejercicio financiero.Estos ingresos pueden provenir de los destinatarios finales o de otros ncleos intermedios del sectorpblico. Los ingresos que se justifican atendiendo a los destinatarios finales constituyen unaexpresin de la disposicin de pago de quienes tienen a su cargo la definicin de las polticas y losobjetivos de esa actividad; y

Los egresos, que pueden ser de dos tipos, gastos en insumos operacionales o cargas por insumosdurables, que incluyen la depreciacin e intereses del valor de los activos, como costo deoportunidad por el uso del capital pblico. Previamente, tales insumos durables, que constituyenfinancieramente los activos, han requerido de gastos de inversin para su formacin. Por eso, alhablar de los egresos en un cierto perodo se puede referir a la cuestin de los costos de los productos(gastos operativos ms cargas) o a los gastos en insumos (operacionales ms inversiones).

2. La relacin entre flujos financieros, patrimonio y tasa de inters

Es conveniente sealar que en la administracin financiera, la correlacin de flujos financieros con flujos debienes, por unidad de tiempo, ha sido tradicionalmente ms significativa que el anlisis de activos (stock), depasivos y del patrimonio. Eso ha llevado a destacar el anlisis de corto plazo y la aproximacinpresupuestaria sobre el anlisis de largo plazo y la aproximacin patrimonial.

Justamente este detalle es de carcter distintivo con la administracin financiera que se hace en elsector privado, donde la concepcin de activos, de pasivos y de patrimonio son los que adquieren relevancia.Incluso, en el sector privado se dice que el objetivo de la administracin financiera consiste en efectuar lasinversiones con un financiamiento, mediante la combinacin de aportes de capital propio y endeudamiento,que acreciente el patrimonio neto en el largo plazo.

Sin embargo, la tendencia analtica de la gestin financiera en ambos sectores lleva a una ciertaconvergencia. En ambos casos se requiere cada vez ms compatibilizar flujos de fondos con activos (stocks)financieros. Y ello lleva a introducir una tasa de inters de referencia, como elemento relevante para talcompatibilizacin, significativa para la unidad de tiempo o perodo que se utiliza para medir los flujos.

La tasa de inters es un importante indicador, tanto para tomar las decisiones como para convertir lasinversiones en valores patrimoniales (activos).

Tambin se requiere al transformar los valores patrimoniales de los activos en cargas pordepreciacin e intereses, como componente de los costos de los productos. As, por cada tasa de intersexiste una equivalencia financiera en el largo plazo entre flujos y stocks, entre movimiento de fondos.endeudamiento y situacin patrimonial. El largo plazo comprende siempre un conjunto grande de perodos.

Lmina II. Ecuaciones macroeconmicas para el anlisis financiero gubernamental

Enfoque de anlisisfinanciero

Ecuaciones macroeconmicas de laeconoma global

Ecuacionesmacroeconmicas del

sector pblico

1. Expresin financiera de laproduccin

YD + T Sub+Imp = Cp + Ip + Cg + Ig + Ex T Sub = Cg + Ig + Sup

2. Anlisis financiero bsico YD Cp = Ap(T Sub) Cg = Ag Ap + Ag = AImp Ex = AEAN + AE = Ip + Ig

(T-Sub)-Cg = Ag

Adems: Ag = Ig + Sup

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A = I

3. Anlisis del financiamiento (Ap Ip) + (Ag Ig) AE = 0 (Ag Ig) = Sup siendo:Sup = (Ap Ip) + AE

Nomenclatura generalYD = ingreso nacional disponibleT = Tributacin y otros ingresos del gobiernoSub = Subvenciones del gobierno (transferencia financiera)Imp = ImportacionesEx = ExportacionesCp y Cg = Consumo privado y consumo gubernamentalAp: Ag: AN; AE = Ahorro privado, ahorro gubernamental, ahorro nacional yextranjeroSup = Supervit (o dficit gubernamental)

3. La significacin del tiempo en el sistema financiero

En el caso del sector privado se plantea la problemtica del financiamiento de las inversiones para acrecentarel capital recurriendo a fuentes de financiamiento por venta de acciones o por endeudamiento1. En el caso delsector pblico se hace un planteo similar cuando se considera que las fuentes de financiamiento pueden serde carcter tributario o por endeudamiento2. En ambos casos, la solucin en el largo plazo conduce acompatibilizar la estructura ptima de provisin de fondos haciendo indiferente recurrir a una fuente definanciamiento propia o al endeudamiento, dada una tasa de inters de referencia3.

Esto indica que la administracin financiera pblica ya no es ms un problema de corto plazo y decarcter presupuestario, sino tambin un problema de largo plazo que involucra a toda la problemtica deahorro, inversin y endeudamiento. La administracin financiera pblica no termina con la compra de bienes(gastos) ni con la recaudacin de impuestos o con el anlisis del endeudamiento en el perodo presente, sinoque tales gastos de hoy afectan los gastos e ingresos futuros segn sea la forma de proveerse de fondos en elpresente (tipo de financiamiento). Y la tasa de inters se introduce como variable fundamental paratransformar flujos en stocks, o viceversa.

Tambin la tasa de inters resulta indispensable para comparar flujos de fondos de un perodo conrespecto a otro.

Adems, como criterio de eficiencia, ya no debe pensarse en el gasto pblico como variablerelevante sino en el costo de largo plazo, especialmente si existen bienes de capital (activos) que requierenser depreciados y deben ganar una tasa de inters como costo de oportunidad.

Estos aspectos suelen ser difcilmente aceptados en la administracin financiera pblica con enfoquetradicional de carcter presupuestario y de corto plazo. An hoy importa ms el enfoque presupuestario deingresos y gastos que plantea la cuestin financiera como problema de corto plazo (caja) y las nicas tasas deinters que interesan son las que deben pagarse por el endeudamiento. No se pregunta cul es la mejorestructura de financiamiento de los gastos pblicos, incluyendo las inversiones, que a su vez deba sercompatible con la mejor estructura patrimonial (capital total, patrimonio neto y deuda del sector pblico).

4. La funcin financiera pblica 1 Esto es tratado tradicionalmente por el modelo de Modigliani-Miller, que origin tericamente el desarrollo de laadministracin financiera privada.2 Este anlisis ricardiano ha sido trado al presente por Robert Barro: Are government bons net wealth, en Journal ofPolitical Economy, Vol. 82 (Chicago, The Chicago University Press, nov. - december 1974), pags. 1095/1118.3 Musgrave, Richard A. y Musgrave Peggy B.: Hacienda pblica (terica y aplicada), traduccin de Juan F. CoronaRamn, Juan C. Costas Terrones y Amelia Daz Alvarez, quinta edicin (Madrid. McGraw-Hill, Inc., 1992), captulo32.

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No debe confundirse la funcin financiera del sector pblico con la administracin financiera pblica.La primera se refiere a tres aspectos de significacin para la economa de mercado como un todo, que son:

Aspecto fiscal, que trata de los ingresos tributarios y la asignacin de fondos por el sector pblicopara el cumplimiento de sus funciones de proveer bienes pblicos o mejorar la provisin de bienespreferentes;

Aspecto monetario, que debe facilitar las transacciones y el clculo econmico descentralizado,manteniendo por referencia algn indicador de significacin general, como puede ser la cantidad dedinero o el tipo de cambio. En el primer caso, el nivel de precios queda asociado a la cantidad dedinero y todo lo dems puede fluctuar. En el caso de adoptar un tipo de cambio fijo, la cantidad dedinero, el nivel de los precios y todo lo dems puede fluctuar;

Aspecto crediticio que persigue que el financiamiento por endeudamiento del sector pblico,generalmente para cumplir gastos de inversin o gastos operativos excepcionales, debe afectar lomenos que se pueda a la tasa de inters, por ser una variable relevante para las inversiones privadas yel crecimiento econmico.

5. El anlisis financiero, la viabilidad financiera y la administracin financiera pblica

En el anlisis de la viabilidad financiera se busca obtener los fondos que hagan posibles las actividadespblicas de forma de mantener una cierta relacin entre los ingresos y los egresos del sector pblico en elcorto plazo. El indicador fundamental del anlisis financiero es el supervit o dficit resultante de laconfrontacin entre ingresos y egresos en un perodo. Tal indicador depende de cmo se definan los ingresosy los egresos.

En el largo plazo, se supone que tal indicador debe anular los aspectos negativos (dficit) de ciertosperodos con los positivos (supervit) de otros perodos, si se tiene un sistema tributario y de gastos adecuadoa las actividades que se deben realizar segn las polticas pblicas, como respuesta a las funciones que seconsideran propias del sector pblico.

La administracin financiera pblica no persigue tener excedentes financieros en el largo plazo, sinoque el criterio de la viabilidad financiera es compensar supervits con dficit de ejercicios sucesivos. Porcierto, este anlisis hace a la viabilidad financiera del sector pero no a lo que se considere desde el punto devista productivo como lo mejor.

En otras palabras, en el sector pblico la optimizacin debe ser de carcter socio-poltico y laadministracin financiera simplemente contribuye a su viabilidad. Sin embargo, la viabilidad financiera debetambin optimizarse, segn la tasa de inters de referencia en el largo plazo.

Lmina III: Criterios de asignacin de fondos y principios de anlisis financiero en un planteo productivo-financiero

Anlisis Principios Aplicables

Asignacin de fondos por productos (x) de las actividades(F) para satisfacer necesidades, que determinan losbeneficios segn las cantidades a producir:

B (x)

EFICACIA E IMPACTO

por cada xmaximizar B (x)

que dada una relacin de produccin entre las cantidadesde los productos (x) y las cantidades de los insumos (y),segn la tecnologa con la organizacin y elcomportamiento, para cada actividad:

x = F (y)

PRODUCTIVIDAD x media:

y

cambio de x x marginal: =

cambio de y y

se requieren ciertos insumos (y), que (con los preciosmnimos de los mismos) determinan los gastos en

BARATURApara cada y

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insumos:G (y)

minimizar G (y)

buscando minimizar el costo de los productos:

C (x)

EFICIENCIApara cada x,minimizar C (x)

lo cual permite calcular las cantidades a producir (x)optimizando la relacin entre los beneficios de losproductos (eficacia) y los costos de los productos(eficiencia), dependientes de los gastos en insumos(baratura), en el tiempo y en el espacio

ECONOMICIDAD U OPTIMO

maximizar B (x) C (x)para: x = F (y)siendo: C (x) = G (y)

que sea financiable, es decir, que las proyecciones de losingresos de fondos de la actividad cubran los gastosproyectados en el tiempo (largo plazo), capitalizados oactualizados o acumulados a un cierto perodo, dada unatasa de inters referencial.

VIABILIDAD FINANCIERA

Ingresos acumulados Gastos acumulados (en el largo plazo)dada una tasa de inters.

Lmina IV: Proceso de administracin productivo financiera e indicadores de gestin

ETAPAS INDICADORES

1. Planteo de la problemtica productivo-financiera delos organismos responsables segn sus objetivosgenerales o propsitos

Necesidades insatisfechas y su importancia relativa Destinatarios directos e indirectos a satisfacer

2. identificacin de bienes a producir, segn lasfunciones de los rganos responsables

Productos a proveer (cualidades)

3. Diseo de actividades productoras, dada la tecnologa.la organizacin y el comportamiento, compatibles conlas funciones de los organismos responsables

Relaciones de produccin vinculando cantidades deproductos con cantidades de insumos x = f (y)

determinar indicadores de productividad

- medio- marginal

4. Planeamiento productivo para proveer bienesproductos que sea financiable, tanto en el largo plazo(plan estratgico) como en el corto plazo (planoperativo anual), que determinan el presupuesto

proyeccin de las cantidades de productos(optimizacin)

indicadores de costos proyectados de los productos(eficiencia),

indicadores de gastos proyectados en insumos(baratura),

indicadores de financiamiento relativo entre fuentesproyectadas,

medicin de beneficios relativos de los productos. indicadores de autorizacin de gastos (en insumos

por actividades o programas)

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indicadores de avance respecto de las cantidades aproveer,

indicadores de avance en los gastos de insumos,

5. Ejecucin o implantacin del plan: coordinacin global, o direccin superior, gerencia general gerencia sectorial o regional

indicadores de cumplimiento para monitorear(desvos comparando proyecciones con logros deavance).

6. Control de gestin verificar logros comparar logros con proyecciones determinando

desvos interpretar los desvos, identificando causas, y propuestas de correcciones

Indicadores de logros, Indicadores de efectividad o cumplimiento; Indicadores de desvos aceptables

7. Retroalimentacin del proceso, introduciendo medidascorrectoras en los planes anuales y de largo plazo

Indicadores de riesgo al hacer nuevas proyecciones(medicin de posibles coeficientes de desvosesperados segn la experiencia),

Indicadores de las variables proyectadas

La viabilidad financiera del ptimo pblico es el problema de la administracin financiera, que sepuede expresar en tres fases en el corto plazo, ya sea en un ao o en un perodo menor, pero que tiene encuenta la proyeccin de los efectos en el largo plazo:

Insumos (y) Gastos en yRelacin deproduccin

x = f(x)para oferta de x

Productos (x) Costo de x yPrecio de x

Demanda de xsegn beneficio

de z

Impactos (z) Beneficio de z

Cuadro complementario lminas III y IVAnlisis referencial

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Fase operativa, en la cual los ingresos deben ser iguales o mayores a los egresos, que incluye gastosen insumos operativos y cargas por depreciacin e intereses. Si existe supervit operativo, se dispone deun excedente para invertir, para incrementar la capacidad productiva (en el supuesto de que lasdepreciaciones e intereses se aplican para amortizar las deudas contradas e intereses del endeudamientoo para reponer insumos durables);

Fase de inversin, en la cual se asigna el supervit operativo para producir los insumos durables,que se aplicarn en el futuro en la fase operativa de la produccin. La inversin de un perodo afecta laoperacin en perodos futuros;

Fase de financiamiento en un perodo, en la cual el saldo entre el excedente operativo y lainversin genera movimiento de fondos crediticios, positivos o negativos. Son positivos si hayendeudamiento y negativos si existe amortizacin de deuda y pago de intereses de la deuda. Las cargaspor depreciaciones e intereses deben asignarse a la amortizacin de la deuda y al pago de sus intereses deun determinado perodo. Segn el tipo de financiamiento en un perodo, as sern sus efectos en el largoplazo.

Esto permite vincular la problemtica financiera con la problemtica productiva de la gestin pblica. Lafase operativa, en la cual se producen los bienes que requiere la comunidad del sector pblico, y la fase deinversin, en la cual se producen los insumos durables, hacen a la problemtica de la produccin deproductos terminales e intermedios. En ella se refleja el movimiento de bienes.

En la problemtica financiera se enfoca el movimiento de fondos, pero las fases de operacin y deinversin surgen de la problemtica de la produccin. En cambio, la fase de financiamiento es propia de laproblemtica financiera pues determina el origen de los fondos necesarios para que la viabilidad financierasea un hecho.

6. La administracin financiera pblica

La administracin financiera pblica, como proceso administrativo, tiene que ver con el planeamiento, laejecucin y el control. Estas tres fases o etapas se deben corresponder con la administracin productora.

Al efectuar el planeamiento, se tendr en cuenta el movimiento de bienes, sean insumos oproductos, lo cual debe tener su correlato en una expresin financiera de largo plazo. Sin embargo, en elcorto plazo pueden presentarse diferencias, que es necesario cubrir financieramente recurriendo aoperaciones de crdito. En general, el flujo de bienes se expresa en un flujo de fondos al momento de serdevengados. Sin embargo, entre el devengamiento (disposicin o entrega de bienes) y la efectivizacin de losfondos (pagos y cobros) suele pasar un tiempo, que exige recurrir al crdito, tanto en forma positiva (entranfondos por endeudamiento o cobro de intereses) o negativa (salen fondos por amortizacin de deuda, pago deintereses u otorgamiento de crditos).

Por eso, en administracin financiera se suele hablar, por lo menos, de dos momentos al cuantificarfondos:

devengamiento, que es el momento de disponer o dejar de disponer de los bienes; y

caja, que es el momento de efectivizar los pagos o los cobros de fondos.

El primero suele ser una expresin financiera del movimiento de bienes. En cambio, el segundo es unaexpresin financiera que se refiere al movimiento de fondos propiamente dicho.

Esto conduce a que la organizacin y la ejecucin de la administracin financiera pblica tenga encuenta:

por un lado, la expresin financiera del movimiento de bienes, como son los sistemaspresupuestarios, de inversiones, de contrataciones, de compras de bienes, etc.; por otro lado, se puede considerar el movimiento propiamente de fondos, tales como tesorera,devengamiento impositivo, crdito pblico, etc.

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Y el control de la gestin financiera debe atender a estas dos manifestaciones, debiendo verificarse yevaluarse (ex-post) con sentido productivo la expresin financiera de los flujos de bienes y con sentidofinanciero propio el movimiento de fondos lquidos.

La efectividad de la administracin financiera est en facilitar la administracin productora del sectorpblico mediante un financiamiento acorde con la tasa de inters de referencia. Tal tasa de inters es lavariable control del anlisis financiero, pues se requiere su determinacin para dimensionar las inversiones ysu oportunidad, para endeudarse y decidir sobre la composicin del endeudamiento, para calcular las cargaspor depreciaciones e intereses al estimar los costos de los productos y actividades pblicas, etc.

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IV. PAUTAS PARA EL ANLISIS FINANCIERO

A. Relaciones analticas entre ingresos y egresos

El anlisis financiero tiene por funcin confrontar ingresos y egresos para obtener indicadores que permitantomar decisiones financieras compatibles con el quehacer productivo, que puede referirse a una, a varias o atodas sus actividades operacionales.

Las decisiones financieras, a travs de una administracin por objetivos y resultados, buscan lograrun ptimo productivo-financiero. Este ptimo no constituye un ptimo de los ingresos o un ptimo de losgastos por separado, que luego se juntan, ni tampoco un ptimo en la produccin separado de la partefinanciera.

El ptimo de cada parte separada de las dems no asegura el ptimo global, que depende de lainterrelacin entre los enfoques productivo y financiero de la administracin pblica por objetivos yresultados.

Por eso, el anlisis financiero requiere separar o particionar el conjunto de ingresos y egresos enpartes compatibles (ecuaciones, cuadros o cuentas), donde las confrontaciones parciales tienen significacin.Esto requiere determinar los conceptos que se incluyen en cada parte (o cuadro o cuenta) y cmo serelacionan estas partes entre s (conjunto de cuadros o sistema de cuentas o de ecuaciones) para constituir eltodo productivo-financiero del sector pblico.

B. Cuadros financieros

En general, cada parte productivo-financiera se expresa contablemente mediante la confrontacin sistmicade entradas y salidas, de debe y haber, que representan al movimiento positivo y negativo de fondos.Cada parte se representa en un cuadro que contablemente constituye una cuenta y matemticamente seexpresa por una ecuacin en la cual la suma de los fondos positivos (que entran) es igual a los negativos (quesalen) ms un saldo (que puede ser positivo o negativo y tiene relevancia analtica). Por ese motivo, en elanlisis productivo-financiero del presupuesto y de las rendiciones de cuentas se puede hablar de cuentas,cuadros analticos o ecuaciones.

Por la forma de plantear el anlisis financiero en relacin con el anlisis productivo en unaadministracin pblica por objetivos (ex-ante) y por resultados (ex-post), es indispensable distinguir:

actividades, con sus objetivos y resultados productivos en el contexto (directos e indirectos);

movimiento de bienes por cada actividad como una relacin de produccin entre cantidades deproductos e insumos, determinante de las expresiones financieras que reflejan el movimiento debienes;

los tipos de insumos que condicionan un clasificador de gastos en insumos como flujos del ao ycargas por insumos stocks (clasificador de los egresos por su objeto);

los tipos de productos que generan un clasificador de actividades y productos, siendo condicionantepara un clasificador de ingresos;

las fuentes de financiamiento a las que se puede acceder y las formas de otorgar financiamientos, quese corresponde con actividades financieras de apoyo a las actividades productivas. De este modo elcrdito permite compatibilizar ingresos propios por ventas o subsidios con las necesidades de caja(fondos lquidos) en el corto plazo, compatible con el largo plazo.

Por todo esto se ve que el presupuesto por objetivos y la rendicin de cuentas por resultados es enrealidad un anlisis productivo-financiero por actividades y objetivos (presupuesto) o resultados (rendicinde cuentas), siendo los objetivos un concepto ex-ante y los resultados el mismo concepto medido ex-post.

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C. El anlisis financiero de gastos en insumos y costos de productos

En el anlisis financiero vinculado con el anlisis productivo se pueden realizar dos aproximaciones; cadauna de las cuales se refiere a lo siguiente:

anlisis financiero relacionando ingresos con gastos; anlisis financiero relacionando ingresos con costos.

Esto supone una forma metodolgica acordada administrativamente de transformar gastos en costos, dadasciertas relaciones de produccin entre productos e insumos.

El presupuesto y la rendicin de cuentas presupuestarias siguen siendo expresiones financieras queconfrontan ingresos con egresos, pero stos se pueden identificar como gastos o como costos y cuantificarsede modos distintos, pues:

los gastos se refieren a los insumos, por eso se habla de gastos en insumos. Su cuantificacinatiende a las magnitudes del insumo.

los costos se refieren a los productos, por eso se habla de costos de los productos. Sucuantificacin atiende a las magnitudes de los productos.

Los gastos en insumos y los costos de los productos se pueden transformar gracias a las relacionesproductivas entre insumos y productos. Por ello, cada insumo genera un gasto que puede transformarse en uncomponente del costo del producto. As, por ejemplo, en el caso de la educacin, el gasto en profesores, o enelectricidad, etc., se puede transformar en un componente del costo total del alumno. De esa manera se puedehablar del costo del alumno por profesores, por electricidad, etc.

D. Cuadros financieros analticos relacionando ingresos con gastos

La relacin financiera entre ingresos y gastos se puede realizar en diversas formas, presentando distintoscuadros o cuentas. A los efectos analticos, a continuacin se presentan dos situaciones:

el anlisis financiero-productivo en dos cuentas o cuadros (Lmina V); y el anlisis financiero-productivo en tres cuentas o cuadros (Lmina VI).

1. Anlisis financiero productivo relacionando ingresos con gastos en dos cuentas

Financieramente, para cualquier tipo de presupuesto y de rendicin de cuentas, se ha divulgado una particinanaltica en dos cuentas, denominadas:

cuadro o cuenta corriente; y cuadro o cuenta de formacin del capital.

La cuenta corriente atiende a la proyeccin de los ingresos y gastos corrientes que se refieren alfuncionamiento de la organizacin. Para una entidad pblica particular, tales ingresos son los provenientesde los subsidios y del cobro de los servicios. Y los gastos corrientes incluyen los gastos en insumos parahacer operar o funcionar la organizacin, denominados gastos en insumos operativos o gastos operacionaleso gastos de funcionamiento, ms los gastos en intereses de la deuda. De este anlisis surge el saldo corriente,que puede ser positivo (supervit), cuando los ingresos superan a los gastos, o negativos (dficit), cuandoocurre lo contrario.

La cuenta o cuadro de formacin del capital incluye como componentes el saldo corriente y losingresos excepcionales (extraordinarios) provenientes del endeudamiento, recepcin excepcional de pagos delos deudores, donaciones, aportes del gobierno o subsidios para inversiones y venta de activos o utilizacinde fondos acumulados en ejercicios anteriores con tal fin. Por el lado de los gastos, contempla los gastos paraformar activos (sean insumos durables o no) que hacen a la capacidad productiva organizacional, amortizar

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deudas, otorgar crditos, efectuar donaciones, realizar aportes al gobierno o subsidios a otras entidades parainversiones. Por cierto, esta cuenta no puede tener saldo, pues se compensa con el saldo corriente.

2. Anlisis financiero productivo relacionando ingresos con gastos en tres cuentas

El anlisis financiero productivo puede hacerse particionndolo tambin en tres o ms cuentas o cuadros, conlo cual se tendran varios saldos encadenados. En el caso de un anlisis a travs de tres cuentas o partes sepodra tener:

la cuenta corriente; la cuenta de inversiones y la cuenta de financiamiento.

Las dos primeras, la corriente y la de inversin, se refieren a los aspectos productivos de la organizacin. Lacuenta corriente atiende a los productos que responden a los objetivos y la cuenta de inversin comprende losaspectos vinculados a producir o adquirir bienes que integran la formacin de los activos requeridos paraproducir otros bienes. Con la inversin se afecta la capacidad productiva pblica en el largo plazo. Las dosltimas cuentas constituyen una particin de la llamada cuenta o cuadro de formacin de capital. La ltimase refiere a la problemtica financiera de recibir u otorgar crditos, con sus amortizaciones.

3. Significacin del saldo corriente en dos cuentas

a. La cuenta corriente de ingresos y gastos

La cuenta o cuadro de flujo de fondos corrientes tiene su justificacin analtica porque confronta los ingresoscorrientes con los gastos corrientes.

Estos ltimos incluyen los gastos operacionales, que son necesarios para hacer funcionarproductivamente a la organizacin, y los intereses de la deuda, que son los requerimientos de fondosnecesarios para no generar situaciones de incumplimiento en el mbito de la operatoria financiera. De esaforma, el gasto corriente compatibiliza los aspectos productivos y financieros en el requerimiento de fondospara mantener funcionando productivamente la organizacin y mantener las relaciones externas definanciamiento.

Por su lado, los ingresos corrientes incluyen los ingresos propios de la organizacin provenientes desu funcin productiva en relacin con el contexto, que es quien le provee ese tipo de fondos, sean subsidios oingresos por la venta de servicios. Se tratan de fondos que tienen un origen ordinario, no extraordinario oexcepcional.

b. Interpretacin del saldo corriente

En consecuencia, el saldo corriente es un indicador de significacin financiera, pues muestra la disposicinde fondos o la carencia de los mismos proveniente del funcionamiento ordinario o propio de la organizacin.Si el saldo es positivo, significa que puede hacerse:

una expansin productiva, mediante inversiones que incrementen los activos productivos; o la amortizacin de deudas, con lo cual se reducir el pago futuro de intereses: o inversiones financieras, cuyos crditos aumentarn los ingresos futuros y la existencia de tales

activos permitir la disposicin extraordinaria de fondos mediante su venta o liquidacin enejercicios futuros; o

en el caso de organismos pblicos descentralizados, aportes al tesoro central, por ser el Gobierno supropietario.

En cambio, si el saldo es negativo, entonces significa lo siguiente:

que no podr expandirse la organizacin, incluso, puede llegarse a no realizar tampoco lasinversiones de reposicin, con lo cual se afectar la capacidad productiva en el largo plazo; o

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que ser necesario endeudarse para mantener el nivel de actividad propia u ordinaria; o que tender a deshacerse de activos propios, generando un proceso de desinversin; o que se requerirn ms aportes del tesoro central o de la comunidad.

Si esto persiste, se buscar acrecentar los aportes corrientes mediante ms subsidios o un aumento en lastarifas de los servicios pblicos en los ejercicios futuros. En caso contrario se deteriorar la calidad de losservicios.

De todo esto surge la significacin financiera del saldo corriente y, por ende, de la cuenta corriente.

Lmina V: Cuadro de ingresos y egresos (directo e indirecto) por actividades finales, en una cuenta

Concepto Produccin A Produccin B Produccin C Total

A. Ingresos 65.9 18.1 15.0 99.0

1. Corrientes (ordinarios) 55.0 14.0 12.0 81.0

a. Propiosb. Subsidios y

Contribuciones delTesoro Nacional

c. Aporte Fondos Especiales(para funcionamiento)

2.0 6.0 1.0 9.0

2. Otros (extraordinarios) 10.9 4.1 3.0 18.0

a. Donaciones, Subsidios,Aportes del TesoroNacional (excepcionales)

b. Aportes de fondosespeciales (para inversiny otros)

c. Ventas de Activosd. Cobro de Crditose. Endeudamiento

6.0

4.00.80.00.1

1.0

3.00.00.00.1

1.0

2.00.00.00.0

8.0

9.00.80.00.2

B. Egresos 59.0 25.0 15.0 99.0

1. Corrientes

a. Personalb. Bienes de Serviciosc. Inters deudad. Otros

42.0

30.03.04.05.0

13.0

9.02.01.01.0

8.0

6.01.00.01.0

6.0

45.06.05.07.0

2 Formacin de Capital 15.0 11.0 7.0 33.0

a. Inmueblesb. Construccionesc. Equipos y Bienes

Mueblesd. Fondos Especialese. Otros

5.04.01.0

3.02.0

0.04.02.0

1.04.0

2.00.03.0

2.00.0

7.08.06.0

6.06.0

3. Amortizacin de Deuda 2.0 1.0 0.0 3.0

C. Comprobacin (A - B) 6.9 -6.9 0.0 0.0

22

Lmina VI: Cuadro de ingresos y egresos (directo e indirecto) por actividades finales, en dos cuentas

Concepto Produccin A Produccin B Produccin C Total

A. Ingresos Corrientes 55.0 14.0 12.0 81.0

1. Ingresos Propios(funcionamiento)

2. Subsidios yContribuciones delTesoro Nacional

3. Fondos Especiales(funcionamiento)

2.0

53.0

0.0

6.0

8.0

0.0

1.0

11.0

0.0

9.0

72.0

0.0

B. Erogaciones Corrientes 42.0 13.0 8.0 63.0

1. Personal 2. Bienes de Servicios 3. Inters deuda 4. Otros

30.03.04.05.0

9.02.01.01.0

6.01.00.01.0

45.0

5.0

C. Saldos Corrientes (A-B) 13.0 1.0 4.0 18.0D. Ingresos para inversin y

FuncionamientoExtraordinario

10.9 4.1 3.0 18.0

1. Subsidios yContribuciones delTesoro Nacional parainversin excepcionales

2. Fondo especial(inversin)

3. Venas de Activos 4. Cobro de crditos 5. Endeudamiento

6.0

4.90.80.00.1

1.0

3.00.00.00.1

1.0

2.00.00.00.0

8.0

9.00.80.00.2

E. Inversiones yAmortizacin de Deuda 17.0 12.0 7.0 36.0

1. Inmuebles 2. Construcciones 3. Equipos y Bienes

Muebles 4. Fondo Especficos 5. Amortizacin de Deuda 6. Otros

F. Comprobacin(C + D E)

5.04.0

1.03.02.02.0

6.9

0.04.0

2.01.01.04.0

-6.9

2.00.0

3.02.00.00.0

0.0

7.08.0

6.06.03.06.0

0.0

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Lmina VII: Cuadro de ingresos y egresos (directo e indirecto) por actividades finales, en tres cuentas

Concepto ProduccinA

ProduccinB

ProduccinC

Total

A. Ingresos Corrientes 55.0 14.0 12.0 81.0

1. Ingresos Propios (funcionamiento) 2. Subsidios y Contribuciones del

Tesoro Nacional 3. Fondos Especiales

(funcionamiento)

2.0

53.0

0.0

6.0

8.0

0.0

1.0

11.0

0.0

9.0

72.0

0.0

B. Erogaciones Corrientes 42.0 13.0 8.0 63.0

1. Personal 2. Compra de Bienes, contratacin de

Servicios 3. Inters deuda 4. Otros

3.0

3.04.05.0

9.0

2.01.01.0

6.0

1.01.01.0

45.0

6.05.07.0

C. Saldos Corrientes (A-B) 13.0 1.0 4.0 18.0D. Ingresos para inversin y

Funcionamiento 10.0 4.0 3.0 17.0

1. Subsidios y Contribuciones delTesoro Nacional para formacin delcapital

2. Otros Fondo especial (formado enaos anteriores para inversiones

6.0

4.0

1.0

3.0

1.0

2.0

8.0

9.0

E. Inversiones o Erogaciones deCapital (productiva) 11.0 9.0 5.0 25.0

1. Inmuebles 2. Construcciones 3. Bienes Muebles 4. Otros

5.04.01.01.0

0.04.02.03.0

2.00.03.00.0

7.08.06.04.0

F. Saldo de Inversin(C + D E) 12.0 4.0 2.0 10.0

G. Financiamiento Extraordinario 0.9 0.1 0.0 1.0

1. Venta de Activos 2. Cobro de Crditos 3. Subsidios, Contribuciones,

Donaciones (excepcionales) 4. Endeudamiento

0.80.0

0.00.1

0.00.0

0.00.1

0.00.0

0.00.0

0.80.0

0.00.2

H. Amortizaciones de Deuda eInversiones Financieras

1. Formacin de fondos especficos2. Amortizacin de deuda3. Otros (saldos lquidos)

I. Comprobacin (F+G+H)

6.0

3.02.01.0

6.9

3.0

1.01.01.0

-6.9

2.0

2.00.00.0

0.0

11.0

6.03.02.0

0.0

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4. Significacin financiera global del anlisis financiero de ingresos y gastos

Cualquiera que sea el planteo analtico para desarrollar el anlisis financiero, siempre los ingresos totalesdeben ser igual a las aplicaciones (gastos, erogaciones, egresos). Y esta magnitud, ya sea el total de ingresoso de egresos, indica la magnitud financiera de la organizacin del organismo pblico.

En los ejemplos numricos que se presentan en una (Lmina V), dos (Lmina VI) y tres cuentas(Lmina VII), la significacin global se mantiene en 99, ya se mida sumando ingresos o egresos, cada unopor separado.

E. Cuadros financieros analticos relacionando ingresos con costos y gastos por actividades yobjetivos o resultados

En estos cuadros, los ingresos se confrontan con los costos de los productos, sabiendo que los costos son unatransformacin financiera de los gastos en insumos, dadas ciertas relaciones de produccin pblica. Con esteplanteo es recomendable que el anlisis financiero se efecte en tres cuentas para facilitar el vnculo entre lasexpresiones financieras y las cuestiones productivas.

1. Coherencia entre el anlisis productivo y su expresin financiera

El presupuesto por objetivos y la rendicin de cuentas por resultados surge de un planteo para dar relevanciaal anlisis productivo en el anlisis financiero. Para lograr coherencia entre ambos anlisis es necesariocompatibilizar la expresin financiera del anlisis productivo con el modo de particionar y de identificar losconceptos (variables).

Si productivamente se distingue al menos entre dos tipos de insumos para generar los productos, estodebe tenerse en cuenta en la expresin financiera del presupuesto y de la rendicin de cuentas. Tales insumosson:

a. los insumos operativos, que se expresan financieramente como gastos operacionales en esos insumosy constituyen los costos operacionales de los productos; y

b. los insumos durables, que se expresan financieramente como el valor de los activos, los cualesrequieren gastos de inversin cuando se forman, pero no constituyen un gasto cuando se aplican a laproduccin. Sin embargo, en cada perodo productivo coincidente con el ejercicio, el valor de losactivos repercute en el costo del producto en forma de cargas, ya sean:

cargas por intereses, como costo de oportunidad por el uso del capital; y

cargas por depreciacin, cuando los activos se desgastan o pierden valor por el transcurso del tiempo.En otras palabras, en el anlisis financiero de la produccin para un ejercicio fiscal se requiere

calcular costos de los productos, sobre la base de los gastos operacionales de ese ejercicio y el valor de losactivos que se utilizan tambin en ese ejercicio.

2. Presentacin del anlisis productivo financiero en tres cuentas

Esta necesidad analtica de calcular costos para lograr eficiencia conduce a introducir explcitamente esteconcepto en el anlisis productivo-financiero y a efectuar una particin analtica de los cuadros o cuentas(Lmina VI); segn el siguiente detalle:

cuenta operacional de produccin que atiende a las actividades por bienes objetivos o productosterminales. En ellas se registran como ingresos los provenientes de ventas de los servicios y de lossubsidios para asegurar cierta magnitud de prestaciones ordinarias o propias. En la misma cuenta seregistran como egresos los gastos operacionales y las cargas correspondientes, sean aplicaciones

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directas o indirectas. Los egresos directos se aplican a productos terminales, mientras que los egresosindirectos se aplican a productos intermedios, que son insumos de los productos terminales. Incluso,los productos intermedios pueden ser insumos comunes a varias productos. Esta cuenta permitecalcular el saldo operacional, el cual constituye propiamente el ahorro neto de la actividad, que setraslada a la cuenta de inversiones. Esta cuenta operacional es muy importante para evaluar cadaproduccin de bienes-productos, pues tal evaluacin se debe referir al costo y no al gasto operacional(ni al gasto corriente en cada una de esas actividades);

cuenta de inversin, la cual atiende a la formacin de activos que van a constituir insumos aaplicarse muchas veces en el largo plazo para la operacin productiva de la organizacin. En ella seregistran como ingresos el saldo de la cuenta operacional, o simplemente saldo operacional, mslos subsidios especficos para formar estos activos productivos, ya sea en general o para cadaactividad especfica de la organizacin. Los gastos de inversin se refieren a la formacin de todotipo de activos necesarios para la operacin productiva de la organizacin, se trate de insumosdurables, como terrenos, edificios, equipos, instalaciones, etc., o de insumos no durables (de cambio)que aseguren mantener la continuidad o el ritmo requerido del proceso productivo, tales como stocksde materiales, etc.. Esta cuenta indica si la capacidad productiva organizacional se mantiene o seacrecienta. Adems, en esta cuenta se debe adicionar como ingresos los aportes provenientes de losfondos para reposicin de activos depreciados. A su vez, los gastos de inversin se aplican parareponer activos depreciados o para formar activos nuevos. En la prctica, la reposicin no se efectaen la misma forma original y resulta muy difcil separar las inversiones nuevas (de expansin) de lasde reposicin o reemplazo. Por ese motivo, suele aparecer el rubro o concepto de inversiones sindistinguir si es nueva o de reposicin. El saldo de esta cuenta de inversin se transfiere luego a lacuenta de financiamiento; y

cuenta de financiamiento, en la cual se registran como ingresos el saldo de la cuenta de inversinms las cargas por depreciaciones y los intereses sobre el valor de los activos utilizados en laorganizacin, el cobro de crditos otorgados, el endeudamiento, los subsidios globales para inversin(real o financiera) y las ventas o disminucin de activos (reales, financieros). Como gastos seincluyen amortizacin e intereses de la deuda, crditos otorgados y otras inversiones para reponeractivos que se deprecian (por desgaste o sufren obsolescencia), aportes al gobierno central ydonaciones.

Lmina VIII: Cuadro de ingresos y costo (gastos y cargas) en tres cuentas

Concepto ProduccinA

ProduccinB

ProduccinC

Total

A. Ingresos operacionales (funcionan) 55.0 14.0 12.0 81.0

1. Ingresos Propios (funcionan) 2. Subsidios y Contribuciones del Tesoro Nacional 3. Otros aportes (func. como Fondos Especiales)

2.0

53.0

0.0

6.0

8.0

0.0

1.0

11.0

0.0

9.0

72.0

0.0

B. Gastos operacionales y cargas (func.) 51.0 15.0 13.0 79.0

1. Gastos operacionalesa. Personalb. Compra de bienes contratac. servicios.c. Otros

2. Cargas Operacionalesa. Intereses del capital (aplicado)b. Depreciaciones del capital (aplicado)

3.8.030.03.05.0

13.07.06.0

12.09.02.01.03.01.02.0

8.06.01.01.05.03.02.0

58.045.06.07.0

21.011.010.0

26

C. Saldos Operacional (A-B) 4.0 1.0 1.0 2.0

D Ingresos o aportes para inversin (funcionamiento) 10.0 4.0 3.0 17.0 1. Subsidios y Contribuciones del Tesoro Nacional para

inversin 2. Otros aportes (como fondos especiales formados

otros aos)

6.0

4.0

1.0

3.0

1.0

2.0

8.0

9.0

E. Gastos de inversin (funcionam.) 11.0 9.0 5.0 25.0

1. Inmuebles (terrenos) 2. Construcciones, compras, edificios, etc. 3. Bienes Muebles 4. Otros

5.04.01.01.0

0.04.02.03.0

2.00.03.00.0

7.08.06.04.0

F. Saldo de Inversin (C + D E) 3.0 6.0 3.0 -6.0

G. Ingresos financiamiento global 13.9 3.1 5.0 22.0

1. Cargas operacionalesa. Intereses del capital (aplicado)b. Depreciaciones del capital (aplicado)

2. Venta de activos (reales o financieros) 3. Cobro de crditos otorgados 4. Endeudamiento 5. Aportes excepcionales (donaciones, subsidios,

condecoraciones, etc

13.07.06.00.80.00.1

0.0

3.01.02.00.00.00.1

0.0

5.03.02.00.00.00.0

0.0

21.011.010.00.80.00.2

0.0

H. Aplicaciones del financiamiento global. 10.0 4.0 2.0 16.0

1. Amortizacin de deuda 2. Intereses de deuda 3. Crditos otorgados 4. Formacin de Fondos especiales (funcionamiento,

reposicin, etc. ) 5. Inversiones financieras y otros 6. Aportes al Tesoro Nacional 7. Donaciones y otros

2.04.00.0

3.01.00.00.0

1.01.00.0

1.01.00.00.0

0.00.00.0

2.00.00.00.0

3.05.00.0

6.02.00.00.0

I. Comprobacin (F + G - H) 11.0 6.9 6.9 0.0 0.0

3. Significacin financiera global

El determinante global del anlisis financiero para un organismo indica que el total de ingresos debe ser igualal total de egresos. En este anlisis, donde se introducen las cargas provenientes de las depreciaciones y delos intereses del capital total aplicado, se debe distinguir este anlisis de ingresos y de costos del anlisis deingresos y gastos. Por cierto, los gastos totales o globales son iguales a los costos totales menos las cargastotales.

En el ejercicio numrico desarrollado, el costo total (120) es la suma de los gastos operacionales ycargas (79), de los gastos de inversin (para funcionamiento) (25) y las aplicaciones financieras restantes(16). Los ingresos totales compatibles (120) provienen de las sumas de ingresos operacionales (81), deingresos para inversiones (17) y de ingresos para otros financiamientos (22), que incluye las cargas pordepreciaciones e intereses como fuente de financiamiento interna del proceso.

Por cierto, si se quiere comparar estas magnitudes con los cuadros financieros de ingresos y gastos,se deben deducir del costo total (120) las cargas (21), lo cual da un importe (99) igual al que se midi alpresentar los cuadros financieros de ingresos y gastos (99 para ambos lados).

Por cierto, una discusin que suele plantearse a este nivel del anlisis financiero consiste en acordar aqu tipo de cuadro se le debe denominar presupuesto por objetivos o rendicin de cuentas por resultados.

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En este documento se ha preferido hablar de cuadro de ingresos y gastos para distinguirlo del cuadrode ingresos y costos.

F. Significacin financiera de la produccin en el contexto social (produccin A del ejercicionumrico)

La informacin financiera productiva permite medir indicadores de las contribuciones que se proyecta hacercon la produccin de cada organismo pblico a la sociedad, segn cada tipo de cuadro financiero que seprepare. Esas contribuciones se pueden identificar midiendo:

1. el valor de la produccin A segn el costo, el cual se puede expresar por el costo integrado por:

a. Gastos operacionales (directos e indirectos) de la produccin A 38,0- en personal 30,0- en servicios varios 3,0- en materiales y otros 5,0

b. Intereses del capital aplicado a la produccin A (directos e indirectos) 7,0 7,0

c. Cargas por depreciaciones 6,0 6,0

Costo de la produccin A total 51,0

2. el valor financiero de la produccin A segn quienes pagan, que es el financiado por el sector privadoy el sector gobierno:

a. Aporte privado 2,0b. Aporte gubernamental 53,0

Valor financiero 55,0

3. el valor agregado por la produccin A, para lo cual se toma en consideracin slo los gastos en losfactores o insumos primarios de la produccin (trabajo, capital, capacidad organizacional o empresaria)

a. Valor agregado por el trabajo 30,0

b. Valor agregado por el capital 7,0 (costo de oportunidad de todo el capital asignadoa producir)

c. Beneficio empresario 4,0(definido como ingresos menos costos,o sea 55 - 51)

Valor agregado produccin A 41,0

4. el gasto para la produccin A, como expresin de aporte del gasto gubernamental, identificado porel gasto corriente integrado por:

a. Gastos operacionales 38,0

- en personal 30,0- en servicios varios 3,0- en materiales y otros 5,0

b. Gastos para cubrir losintereses de la deuda 4,0 4,0

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Gasto para produccin A 42,0(o gasto corriente)

En consecuencia, la forma analtica de particionar el anlisis financiero y su contenido condicionan losindicadores para expresar financieramente la significacin de la produccin pblica para la comunidad, lacual realiza aportes en forma directa (pagando los servicios) o indirecta (mediante subsidios del gobierno quese cubren con impuestos).

LAMINA IX: Pautas sobre la transformacin de la administracin financiera pblica para responder a objetivosy mejorar el desempeo (Resultados)

1. concebir los cambios en la administracin financiera como un proceso dinmico que se realimentade su propia experiencia, de concepciones tericas o de otras experiencias, pero siempre atento alhecho de que toda transformacin se hace para responder mejor a las necesidades de la gente ya los intereses de los ciudadanos, que se expresan polticamente en los objetivos gubernamentalesdefinidos en relacin con las necesidades a satisfacer, los bienes a proveer y la identificacin delos destinatarios directos e indirectos, introduciendo algn indicador de eficacia;

2. internalizar una concepcin productivo-financiera en la administracin general del sectorpblico, que busque plantear contina las actividades como relaciones de produccin entreproductos, sean finales o intermedios, e insumos, sean operacionales (directos o indirectos) odurables (activos) y que se preocupe permanentemente por la productividad de cada insumo y delgasto para lograr el menor costo posible de lo que se produce, a travs de indicadores aceptadosde eficiencia;

3. desarrollar una cultura gerencial gubernamental en trminos de beneficios y costos de losproductos, especialmente de los bienes finales o bienes objetivos que se proveen a la comunidadpara satisfacer sus necesidades y acrecentar el bienestar social, lo cual permitir aplicar algncriterio para calcular un ptimo social de significacin poltica a tener en cuentaadministrativamente como expresin de economicidad;

4. adoptar indicadores financieros para interpretar con precisin los saldos de los cuadros o cuentasfinancieras, vinculando distintos tipos de flujos de fondos entre s o con la situacin patrimonialdel sector pblico, que dada una tasa de inters de referencia para el largo plazo permita realizarun anlisis y clculos adecuados de la viabilidad financiera en el largo plazo, haciendocompatibles diversas fuentes de financiamiento gubernamental, ya sean propias o provenientes delendeudamiento o transformacin de activos;

5. buscar un acuerdo poltico bsico entre legisladores de los partidos polticos sobre el diseo,indicadores, forma de discutir y de adoptar orientaciones sobre los saldos financieros en elpresupuesto pblico, generalmente anual, el plan de inversiones pblicas plurianual, laprogramacin financiera de mediano plazo y las rendiciones de cuentas, mediante cuadrosfinancieros que contemplen la asignacin de fondos por objetivos y actividades segn lasnecesidades de las personas expresadas en las definiciones de tales objetivos y en las polticaspblicas, haciendo compatible cualquier asignacin de fondos con una proyeccin viable definanciamiento, todo lo cual hace posible una representatividad de alcance poltico en laadministracin financiera gubernamental;

6. realizar acuerdos entre los poderes legislativo y ejecutivo sobre indicadores financiero-productivos para interpretar las polticas pblicas en el presupuesto y el plan de inversionespblicas; permitiendo a posteriori realizar el seguimiento y evaluacin del desempeo en laejecucin financiera gubernamental comparando objetivos con resultados para apoyar lagobernabilidad;

7. lograr que los cambios en la administracin financiera, con criterios financiero-productivos,

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redunden en un aumento de la productividad del trabajo en el sector pblico, segn indicadoresde productividad del gasto en personal, e incorporen tal productividad en forma de mejoraexplcita en los salarios, como reconocimiento de la participacin de funcionarios y empleadospblicos en la transformacin y en sus efectos;

8. adoptar un control de la gestin financiera, tanto interno (del Poder Ejecutivo) como externo(del Poder Legislativo), para que, adems del cumplimiento de los aspectos legales, sea posiblecomparar los indicadores del planeamiento sobre necesidades, destinatarios, objetivos, productos,actividades, insumos, productividades, costos, gastos, ingresos, financiamiento, etc. con los logroso resultados de los mismos indicadores; calculando coeficientes de efectividad y evaluacin de losdesvos, como proceso de aprendizaje al incorporar la propia experiencia y para adoptar medidascorrectoras cuando sea necesario;

9. suministrar informacin adecuada y oportuna de la efectividad pblica a los propios agentespblicos como a los ciudadanos en general, siendo el modo de lograr transparencia en los actos degobierno, reconocimiento del desempeo y confianza del pblico cuando se acta segn loesperado, que fundamenta la legitimidad;

10. generar un compromiso de los funcionarios pblicos y personal para actuar segn los indicadoresde objetivos y resultados surgidos de las decisiones polticas que muestren los efectos en lacomunidad, en el corto y mediano plazo, al buscar hacer compatibles sus objetivos personales conlos sociopolticos de la organizacin pblica, segn principios ticos, como respuestatrascendental del accionar individual, que implica actuar con responsabilidad.

Lamina X: Esquemas de pautas sobre administracin financiera pblica para responder a objetivos y resultados

1. Responder mejor a las necesidades EFICACIA 2. Concepcin productivo-financiera EFICIENCIA 3. Beneficios y costos ECONOMICIDAD 4. Indicadores financieros VIABILIDAD FINANCIERA 5. Acuerdo poltico REPRESENTATIVIDAD 6. Acuerdo entre poderes legislativo y ejecutivo GOBERNABILIDAD 7. Productividad del trabajo RECONOCIMIENTO 8. Control de la gestin financiera EFECTIVIDAD 9. Informacin LEGITIMIDAD 10. Compromiso RESPONSABILIDAD

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V. QU ES LA ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA?

La administracin financiera pblica o gubernamental (AFG) se refiere a la administracin de los fondos y ala expresin financiera de los bienes del gobierno, incluyendo todo lo referido a los flujos de fondos de undeterminado perodo, entre perodos o a la situacin patrimonial (expresada financieramente). Esto indicaque la aproximacin lgica de la administracin financiera consiste tanto en un anlisis de fondos en eltiempo, ya sea en forma de flujos, medidos a lo largo de un perodo, como de stocks, medidos en uninstante en el tiempo.

En consecuencia, tales fondos como flujos se refieren a cantidades de dinero en forma de cobros opagos. En cambio, cuando se trata de fondos en forma de stocks, stos pueden referirse al dinero en efectivo(caja), o depsitos (cuando estn en los bancos), deudas o crditos, que son stocks financieros; o aexpresiones financieras de bienes (valorados monetariamente segn los precios), como los activos fijos(insumos durables) o bienes de cambio (existencias de bienes productos o de insumos operacionales). Elconjunto de stocks, sean positivos (activos) o negativos (pasivos) constituyen el patrimonio neto de unaorganizacin.

Por lo tanto, el anlisis financiero tiene mucho que ver con lo que ocurre en el tiempo y debe incluirlas preferencias temporales con respecto a los fondos a travs de una tasa de inters, como tasa depreferencia en el tiempo y costo de oportunidad por el uso de los fondos.

Adems, la forma de periodificar tiene importancia por el hecho de ser determinante para medir tantolos flujos de fondos como la tasa de inters de referencia. Tambin la forma de periodificar como la tasa deinters consecuente son relevantes para comparar flujos de perodos distintos y transformar flujos en stocks oviceversa.

Por tales razones analticas, la administracin financiera pblica trata de los siguientes aspectos:

el movimiento de flujos de fondos en un determinado perodo y sus relaciones con los movimientosde fondos en otros perodos, especialmente cuando lo que ocurre en un perodo afecta a otros;

la situacin patrimonial en un instante de cierto perodo y los cambios patrimoniales entre instantesde diversos perodos;

la relacin entre situaciones patrimoniales y el movimiento de flujos de fondos o de bienesexpresados financieramente; y

la determinacin de la tasa de inters de referencia que sirva para compatibilizar temporalmentetodos los aspectos mencionados.

El anlisis de tales aspectos constituye el conjunto de elementos bsicos de la administracinfinanciera pblica o gubernamental, los cuales condicionan el planeamiento, la implantacin y el control, queson fases de los procesos financieros del sector pblico. Y segn sea el contenido de estas fases y susvnculos, as se determina la organizacin gubernamental relacionada con el proceso financiero y sedesarrollan actitudes, habilidades y comportamientos en el personal gubernamental, que determinan unacultura administrativa financiera especfica. En cierta medida, el planteo terico y su desarrollo analtico sondeterminantes de la cultura organizacional y de los procesos de administracin financiera.

Por ultimo, no debe confundirse el anlisis financiero con la administracin financiera. El anlisis serefiere a lo conceptual y a las relaciones terico-prcticas. En cambio, la administracin financiera se refierea la aplicacin del anlisis financiero y a las formas que lo determinan segn la organizacin y elcomportamiento organizacional, que depende de las actitudes, aptitudes y formacin del personal (sujeto dela administracin).

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