Fragmenterade tillståndsprocesser - Europarättens implementerande i svensk rätt avseende större miljöfarliga verksamheter i Natura 2000-områden Frida Niemi VT 2015 Examensarbete, 15 hp Magisterprogrammet i mark- och miljörätt Handledare: Christina Allard

  1  

Innehållsförteckning Förkortningar  ......................................................................................................................................................  2  1   Inledning  .........................................................................................................................................................  3  2   Syfte  och  frågeställningar  .......................................................................................................................  5  3   Metod  och  material  ....................................................................................................................................  5  4   Disposition  .....................................................................................................................................................  6  5   Internationell  rätt  &  EU-­‐rätten  .............................................................................................................  7  5.1   Bakgrund  ...............................................................................................................................................  7  5.2   Århuskonventionen  ...........................................................................................................................  7  5.3   Klagorätten  i  miljömål  .....................................................................................................................  8  

6   Natura  2000  och  den  svenska  miljörätten  .......................................................................................  9  6.1   Bakgrunden  ..........................................................................................................................................  9  6.2   Natura  2000-­‐områden  .....................................................................................................................  9  

7   Prövning  av  miljöfarlig  verksamhet  .................................................................................................  12  7.1   Tillåtlighets-­‐  och  tillståndsprocessen  .....................................................................................  13  7.2   Tillåtlighetsprövning  enligt  17  kap.  MB  .................................................................................  15  7.3   Tillåtlighetsprövning  enligt  22  kap.  26§  MB  ........................................................................  16  7.4   Betydelsen  av  tillåtlighetsprövningar  .....................................................................................  17  7.5   EU-­‐domstolens  rättspraxis  ..........................................................................................................  20  7.6   Svensk  rättspraxis  ...........................................................................................................................  24  MÖD  2003:95  ...........................................................................................................................................  24  MÖD  2008:40  ...........................................................................................................................................  24  MÖD  2006:54  ...........................................................................................................................................  24  MÖD  2009:40  ...........................................................................................................................................  25  

8   Den  fragmenterade  prövningsprocessen  .......................................................................................  25  8.1   Fallet  Bunge,  NJA  2013  s.613  ......................................................................................................  25  Kommentarer  kring  Bungemålet  .....................................................................................................  27  

8.2   Talerätt  vid  rättsprövning  av  vissa  regeringsbeslut:  fallet  Botniabanan  ................  29  Avslutande  kommentar  kring  Botniabanan  ................................................................................  32  

9   Analys  och  diskussion  .............................................................................................................................  34  Käll-­‐  och  litteraturförteckning  ....................................................................................................................  37  Offentligt  tryck  ..............................................................................................................................................  37  Offentligt  tryck  från  EU  .............................................................................................................................  37  Rättspraxis  .....................................................................................................................................................  37  Litteratur  .........................................................................................................................................................  38  Övriga  källor  ..................................................................................................................................................  39  

  2  

Förkortningar Art- och habitatdirektivet Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av

livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom direktiv 97/62/EG.

EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna. FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Fågelskyddsdirektivet Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av

vilda fåglar, senast ändrad genom direktiv 97/49/EG. MB Miljöbalken (1998:808). MKB Miljökonsekvensbeskrivning. MMD Mark- och miljödomstolen.* MÖD Mark- och miljööverdomstolen.* Natura 2000-område Område som enligt antingen Art- och habitatdirektivet eller

fågeldirektivet utgör särskilda skyddsområden eller bevarandeområden. Det vill säga SBO eller SSO.

RÅ Regeringens årsbok. SBO Särskilda bevarandevärda områden för växter och andra djurarter

än fåglar. I enlighet med art- och habitatdirektivet. SSO Särskilda skyddsvärda områden för fågelarter. I enlighet med

fågelskyddsdirektivet. * För att undvika missförstånd kommer dessa förkortningar konsekvent att användas i uppsatsen. Domstolarna bytte namn 2 maj 2011: miljödomstolen blev mark- och miljödomstolen och miljööverdomstolen blev mark- och miljööverdomstolen.

  3  

1 Inledning Miljörätten är en relativt nyetablerad disciplin som växte fram under 1970-talet. Ämnet är

svårt att avgränsa, då det mer eller mindre inrymmer alla rättsnormer relaterade till den yttre

miljön. Detta innebär således att den angränsar till bland annat civilrätt, förvaltningsrätt,

processrätt och straffrätt. Miljörätten präglas av tidens och samhällets syn på naturen och

naturresurser samt människans förhållande till dessa. Idag handlar miljörätt till stor del om

kontroll och konsekvenser av människans ”interaktion” med miljön.1 Miljöfrågor är ett

gränsöverskridande problem som knappast längre kan förstås ur ett nationellt perspektiv;

varken djurarter eller föroreningar har en förståelse för nationsgränser.2

Internationella normer, begrepp och idéer har alltmer kommit att prägla och reglera

miljörätten, inte minst genom Sveriges EU-medlemskap.3 EU är en internationell organisation

uppbyggd på avtal mellan europeiska stater. En viktig skillnad gentemot andra internationella

organisationer är att EU antar bindande rättsakter å medlemsstaternas räkning, vilket gör att

dess grundläggande konstruktion saknar motsvarighet. EU:s beslutsmakt är dock begränsad

till de juridiska områden som medlemsstaterna anförtrott unionen.4 Detta medför en inbyggd

problematik. Medlemsstaternas nationella lagstiftning överensstämmer långt ifrån alltid med

de bindande rättsakter som antas av EU. Medlemskapet har medfört utmaningar för Sverige

att implementera dessa i den nationella lagstiftningen. EU-kommissionen bevakar att

medlemsländerna genomför de regelverk som EU beslutat om.5

Det talas ibland om en ”krock” mellan två rättskulturer, när tolkningssvårigheter av EU-rätten

i förhållande till den nationella rätten uppkommer. Svenska domstolar har haft en benägenhet

att i stor utsträckning tillämpa svensk rätt i mål som berör EU-rättsliga områden. Detta har

medfört att domstolarna ibland underlåtit att beakta grundläggande EU-rätt eller valt att inte

inhämta förhandsavgöranden från EU-domstolen. Detta har lett till att kommissionen i några

fall inlett överträdelseförfaranden mot Sverige. Om medlemsländerna inte kan delge

kommissionen klara resonemang eller väljer att inte inhämta förhandsavgöranden, kan det

vara svårt för medlemslandet att styrka att EU-rätten följs och tillämpas korrekt.6

                                                                                                               1 Ebbesson, 2008, s.12-13. 2 Ebbesson, 2008, s. 15. 3 Ebbesson, 2008, s. 12-13. 4 Langlet & Mahmoudi, 2011, s.21-22. 5 Langlet & Mahmoudi, 2011, s.179-182.  6 Hettne & Otken Eriksson, 2011, s.34-35.

  4  

Medlemskapet i EU har vidare inneburit att enskildas rättigheter förstärkts. Detta tar sig

exempelvis uttryck i att nationella domstolar är förpliktigade att skydda dessa rättigheter. Det

innebär även att enskilda personer kan tvinga fram en granskning av medlemsstaternas

efterlevnad av de EU-rättsliga förpliktelserna. För att åstadkomma en konsekvent och

likformig utveckling av de nationella rättstillämpningarna i förhållande till EU-rätten krävs en

dialog mellan EU:s och medlemsländernas instanser.7 EU-domstolen har fastställt att det

åligger de nationella domstolarna att i enlighet med samarbetsprincipen i artikel 4.3 FEUF

säkerställa enskildas rättigheter till rättsligt skydd.8

Sverige är den enda medlemsstaten i EU där domstolar handlägger tillståndsärenden i

miljömål. En annan skillnad i förhållande till andra medlemsstater är att överprövningen i

svensk domstol är reformatisk; hela målet blir föremål för prövning och resulterar i ett nytt

avgörande i sak.9 I exempelvis Frankrike, Irland och Storbritannien fattas miljöbeslut inom

administrationen medan rättsprövning av miljöbeslutens formella och materiella lagenlighet

tillfaller domstolarna att pröva.10

Rätten till lika domstolsprövning är central och säkerställs av svensk lagstiftning,

konventioner samt EU:s primär- och sekundärlagstiftning. Århuskonventionen utgör ett

sådant exempel. Denna medför skyldigheter för dess parter att säkerställa allmänhetens

tillgång till information i miljöfrågor, dess deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och

dess tillgång till överprövning i miljöfrågor. Konventionen bidrar till skyddet av mänskliga

rättigheter i frågor som rör miljö och hälsa. För att den praktiska tillämpningen ska fungera

krävs att myndighetsbeslut är förankrade hos allmänheten och att medborgarna kan påverka

beslutsfattandet ifråga, vilket kräver reglering på internationell och EU-nivå.11 Ett exempel på

beslut som omfattas av sådana bestämmelser är den svenska prövningsprocessen av

miljöfarlig verksamhet. Detta har visat sig vara ett sådant område där tillämpningsproblem

uppstår mellan EU-rätt och svensk miljörätt.12

                                                                                                               7 Hettne & Otken Eriksson, 2011, s.21. 8 Hettne & Otken Eriksson, 2011, s.314. 9 Darpö, NMT 2012, s.6. 10 Darpö, NMT 2012, s.6.  11 Prop. 2004/05:65, s.1. 12 Ebbesson, 2008, s.30.

  5  

Miljörättslig forskning har kommit att i mångt och mycket knyta an till just

implementeringsfrågor och medlemsstaters efterlevnad av EU-direktiv, vilket föranleder

frågan om hur den internationella miljörätten får genomslag i det svenska domstolsväsendet.

Rättspraxis visar att konventioner som berör miljöfrågor sällan får sådant genomslag. Vilka

krav ställer egentligen den internationella rätten och EU-rätten?13 Det finns en inbyggd

komplexitet mellan exempelvis rättssäkerhetsprincipen och EU-rättens krav på effektivt

genomslag.14 Ytterligare ett område som varit föremål för internationell forskning är frågan

om allmänhetens delaktighet och talerätten i miljömål. Om administrativa strukturer inte kan

garantera att de miljörättsliga målen uppnås blir enskildas och miljöorganisationers

delaktighet i domstolsprocesser allt viktigare.15

Denna uppsats avser diskutera och analysera mötet mellan EU-rätten och medlemsstaternas

processuella autonomi med ansats ur tillåtlighetsförklaringar i svensk miljörätt, tillstånd enligt

Natura 2000-regelverket och allmänhetens tillgång till domstolsprövning.

2 Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med denna uppsats är att analysera och diskutera

tillämpningsproblem med och konflikter mellan den svenska miljörätten och EU-rätten. Syftet

studeras i denna uppsats i förhållande till två samverkande problemområden. En del behandlar

MB:s regler vid större miljöfarliga verksamheter där tillåtlighetsförklaringar enligt 17 kap.

MB eller 22 kap. 26 § MB föreligger och hur möjligheten att överpröva sådana beslut ser ut i

praktiken. Den andra delen rör situationer där miljön i ett Natura 2000-område kan påverkas

på ett betydande sätt. De frågeställningar som behandlas är följande:

I. Hur fungerar den praktiska tillämpningen av talerätt vid rättsprövning av

regeringsbeslut?

II. Hur kan Natura 2000-skyddet säkerställas? Vad har Sverige för rättstillämpning

för att säkerställa skyddet av sådana skyddade områden?

3 Metod och material Utgångspunkten i denna uppsats är den rättsdogmatiska metoden, som vanligen utgår från en

tydlig problemformulering. Denna metod utgår från ett juridiskt problem och applicerar en

                                                                                                               13 Gipperth och Zetterberg (Vänbok till Darpö & Michanek), 2013, XI. 14 Darpö, SvJT 2014, s.741-742. 15 Gipperth och Zetterberg (Vänbok till Darpö & Michanek), 2013, XIV.  

  6  

gällande rättsregel på problemet. Som verktyg används i denna uppsats lagstiftning,

domstolspraxis, förarbeten samt relevant litteratur inom området för att utföra en kvalitativ

textanalys.16 Vikten av att fortlöpande förhålla sig till och korrigera nämnda

problemformulering följer av den valda metoden. Detta förutsätter kunskaper om gällande

rätt, grundläggande principer, rättspraxis etcetera. EU-rätten som utgör en central del i denna

uppsats utgör en ”autonom rättsordning”17 vilket har betydelse för tolkningen av denna.

Rättspraxis på området, både på EU-nivå och svensk nivå, är tämligen omfattande vad gäller

framförallt Natura 2000-områden och tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter. I

Sverige finns relativt få aktiva miljörättsjurister och doktrinen inom området är i vissa

avseenden följaktligen begränsad. Detta gäller exempelvis tillåtlighetsprövning av

miljöfarliga verksamheter och dess rättsverkan. Jan Darpö, professor i miljörätt vid Uppsala

universitet, är en av få författare på området och har skrivit förhållandevis utförligt om de

ämnen som berörs i uppsatsen. Slutligen har Zeteo och Karnov använts för att söka rättsfall

och lagkommentarer.

4 Disposition I uppsatsens första del presenteras bakgrunden till några EU-rättsliga bestämmelser och dess

implementation i svensk miljörätt. Internationella konventioner, EU-fördrag och direktiv,

svensk lagstiftning, svensk såväl som EU-domstolens rättspraxis, förarbeten och doktrin har

använts för att förklara bakgrunden till de tillämpningsproblem som nämns i syftesavsnittet.

Ett stort fokus ligger i denna uppsats kring den svenska prövningsprocessen av miljöfarliga

verksamheter.

I den avslutande delen av uppsatsen presenteras mer djupgående två rättsfall, som på olika

sätt rönt stor uppmärksamhet - inte bara bland miljörättsjurister. Avslutningsvis presenteras en

deskriptiv analys och diskussion.

                                                                                                               16 Kleineman i Korling & Zamboni (red.), 2013, s.21, 23. 17 Reichel i Korling & Zamboni (red.), 2013, s.109.    

  7  

5 Internationell rätt & EU-rätten 5.1 Bakgrund Miljöskyddet har historiskt ålegat offentliga förvaltningar18 gällande tillståndsprövning av

verksamheter, antagande av planer, tillsyn och kontroll av verksamheter etcetera.19 Det rör sig

om en komplicerad avvägning i intressekonflikter samt i frågan om utnyttjandet kontra icke-

nyttjandet av naturresurser. Krämer menar att miljön varken ägs av den offentliga

förvaltningen och eller bäst försvaras av densamma.20 I konflikter mellan miljöintressen och

ekonomiska intressen, vinner ofta det senare. Ludwig Krämer utrycker det enligt följande21:

”[...]the environment has no voice, does not vote and has no important

social group behind it.”

Mot bakgrund av den ovan beskrivna konflikten har EU-rätten infört direktiv i syfte att

förstärka miljöskyddet.

5.2 Århuskonventionen Århuskonventionen är namnet på 1998 års FN-konvention om tillgång till information,

allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

Sverige är sedan år 2005 part till denna och därmed förpliktad att hålla miljöinformation

offentlig samt att säkerställa allmänhetens möjlighet att delta och framföra synpunkter vid

myndighetsbeslutande av frågor som rör miljö och hälsa.22 Det ska dessutom vara möjligt för

allmänheten att få nämnda beslut överprövade i domstol eller administrativ ordning. Även

miljöorganisationer ges i viss utsträckning rätten att agera i frågor som rör allmänna

miljöskyddsintressen enligt denna konvention.23 Jan Darpö menar att klagorättsmöjligheten

för miljöorganisationer och enskilda utvidgats i rättspraxis sedan 2012. Han poängterar även

vikten av miljöorganisationers klagorätt, då EU-rättsliga intressen måste bevakas och

myndigheters beslut i frågor rörande detta utmanas.24

                                                                                                               18 Anmärkning: i Sverige: myndigheter och domstolar. 19 Krämer, 2012, V-VI. 20 Krämer, 2012, VI. 21 Krämer, 2012, V. 22 Ebbesson, 2008, s.29.  23 Ebbesson, 2008, s.30. 24 Darpö, ERT 2013, del I, s. 225, 233.

  8  

Det är framförallt artikel 9.1 och 9.2 i konventionen som anger de centrala skrivelserna

avseende rätten till rättslig prövning. Enkelt uttryckt knyter Århuskonventionen ihop

överordnade aspekter på mänskliga rättigheter med miljöfrågor. EU har ratificerat

konventionen, vilket mynnat ut i antagandet av två direktiv. Århuskonventionen, EKMR och

EU-direktiven ställer således krav på att medlemsstaterna säkerställer överordnade frågor om

mänskliga rättigheter och miljö samt allmänhetens deltaganderätt i domstolsprocesser.

Århuskonventionen är unik i sitt slag och fastställer en lägsta nivå för enskildas rättigheter.25

Direktiv är den vanligast använda bindande rättsakten inom miljöområdet. Ofta tenderar

direktiv inom miljöområdet att ange tämligen generella rambestämmelser och grundläggande

krav.26 Det åligger medlemsstaterna att se till att direktivens krav implementeras och blir

möjliga att genomdriva, men ordalydelsen måste inte vara densamma.27 Detta gäller speciellt

när direktiven ”fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda.”28

5.3 Klagorätten i miljömål Klagorätten för enskilda framgår av bestämmelsen i 16 kap. 12 § MB och omfattar de tre

klassiska rekvisit som följer av förvaltningsrätten: att beslutet är överklagbart, att det angår

den klagande och att det gått denne emot. Enligt 16 kap. 13 § MB har även

miljöorganisationer under vissa omständigheter klagorätt avseende framförallt tillstånds- och

dispensdomar eller -beslut. Detta gäller överprövning av tillåtlighetsprövning enligt 22 kap.

26 § MB, medan tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap. blir föremål för rättsprövning av HFD

(tidigare Regeringsrätten).

Tidigare fanns endast möjlighet för enskilda som var berörda att ansöka om rättsprövning29

numera gör lagen30gällande att enskilda vars civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel

6 EMKR berörs har rätt att begära rättsprövning.31 Artikel 9.3 i Århuskonventionen gör

gällande att Sverige har en skyldighet att garantera allmänheten som omfattas av klagorätten

                                                                                                               25 Langlet & Mahmoudi, 2011, s.208-209. 26 Krämer, 2012, 2-36. 27 Krämer, 2012, 2-38. 28 Prop. 2000/01:111, s.30.  29 Se lagen (1988: 205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. 30 Se lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 31 Darpö, NMT 2012, s. 19.  

  9  

att få ”handlingar och underlåtenheter” prövade av domstol eller av annan administrativ

ordning.

6 Natura 2000 och den svenska miljörätten 6.1 Bakgrunden Före detta justitierådet Bertil Bengtsson gjorde på uppdrag av Miljödepartementet en

utredning i syfte att undersöka vilka författningstillägg som krävdes i den svenska lagtexten

för att uppfylla de förpliktelser som art- och habitatdirektivet32 och fågelskyddsdirektivet33

medför. Anledningen till utredningen var att kommissionen riktat viss kritik mot att det

svenska regelverket inte kunnat garantera direktivens effektiva genomslag.34 Utredningen

mynnade ut i Departementsserien 2000:29.35

6.2 Natura 2000-områden Arters försvinnande är inget ovanligt i sig, men den utveckling som skett de senaste

decennierna, till följd av människans aktivitet kan jämföras med massutdöenden orsakat av

globala katastrofer eller meteornedslag.36 Denna negativa trend har bland annat resulterat i

EU-nätverket Natura 2000, vilket är ett nätverk för bevarande av fågel-, växt- samt djurarter

och deras livsmiljöer. Den rättsliga grunden för detta särskilda bevarande- respektive

områdesskydd återfinns i fågelskyddsdirektivet samt i art- och habitatdirektivet. Nätverket

utgör en nationsöverskridande samordning för art- och biotopskydd av SSO samt SBO.37

Syftet med dessa direktiv är att bibehålla ett långsiktigt skydd för att främja den biologiska

mångfalden och dess bibehållande med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och

regionala behov. Det övergripande målet är en hållbar utveckling.38 Bakgrunden till

införandet av direktiven och i förlängningen Natura 2000-nätverket är EU:s internationella

åtaganden och det faktum att flera av de nu skyddade arterna och livsmiljöerna minskat i

antal.39 Skrivelsen i artikel 6.2 art- och habitatdirektivet är central och anger att

                                                                                                               32 Rådets direktiv 92/43/EEG. Se även Langlet & Mahmoudi, 2011, s.356. 33 Rådets direktiv 79/409/EEG. 34 Prop. 2000/01:111, s.31. 35 Departementsserien 2000:29 Genomförande av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. 36 Langlet & Mahmoudi, 2011, s.356. 37 Darpö, JT 2007, Natura 2000 del I, s.3-4. 38 Art- och habitatdirektivets ingress, se liknande formulering i fågelskyddsdirektivets ingress.  39 Darpö, JT 2007, Natura 2000 del I, s.3-4.

  10  

medlemsstaterna ska ”vidta lämpliga åtgärder” för att förhindra försämringar och störningar

av de livsmiljöer och arter som skyddas av nätverket.

Direktiven blev bindande för Sverige i och med EU-inträdet 1995 och har fått rättslig verkan

sedan de implementerats i svensk lagstiftning.40 De har i huvudsak införts i 7-8 kap. MB,

förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken samt artskyddsförordningen

(2007:845).41 Förteckningen av Natura 2000-områden upprättas genom en särskild process,

där regeringen fortlöpande för en förteckning över områden som är skyddade eller bör

skyddas. Ett område som förtecknats ska prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Detta

framgår av 7 kap. 27 § MB och 15 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Regeringen får förklara ett område som SBO eller SSO efter samråd med kommissionen,

vilket uttrycks i 7 kap. 28 § MB.42 Förteckningen som sådan innebär dock inga restriktioner

för den pågående markanvändningen.43

I 7 kap. 28 a § MB framgår att tillståndsplikt föreligger för den som avser bedriva en

verksamhet44 som ”på ett betydande sätt” kan påverka ett Natura 2000-område som

förtecknats enligt 7 kap. 27 § MB. Det föreligger således ett principiellt förbud mot att

bedriva verksamheter i Natura 2000-områden. Vidare framgår i 7 kap. 28 b § MB att ett

tillstånd endast får meddelas om verksamheten:

”ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade

verksamheter eller åtgärder inte 1. kan skada den livsmiljö eller de

livsmiljöer i området som avses skyddas, 2. medför att den art eller de

arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett

betydande sätt kan försvåra bevarandet av arten eller arterna.”

Bestämmelserna som reglerar skydd av Natura 2000-områden ska tolkas i ljuset av syftet med

fågelskyddsdirektivet och art- och habitatdirektivets artikel 6.3 samt EU-domstolens praxis på

området. I förarbetena framgår att principen om fördragsenlig tolkning är gällande; att de

                                                                                                               40 Prop. 2000/01:111, s.30. 41 Se även prop. 2000/01:111, s. 34-38. 42 Prop. 2000/01:111, s.34. 43 Michanek & Zetterberg, 2012, s.222. 44 Hädanefter kommer ordet verksamhet att användas. Det omfattar också att vidta en åtgärd.  

  11  

nationella bestämmelserna ska vara i överensstämmelse med EU-rätten. Även

försiktighetsprincipen är av vikt i sammanhanget. 45

Bestämmelsen i 7 kap. 28 a § MB innebär en skyldighet för den som avser att bedriva en

verksamhet att se till att en bedömning görs (i ett tidigt skede)46 och att verksamheten

prövas.47 Av förarbetena framgår att prövningsmyndigheten endast får meddela tillstånd efter

att ”ha förvissat sig om” att verksamheten är förenlig med direktiven. Lagrummet medför inte

ett absolut förbud, men varje prövning måste avse effekten en verksamhet kan antas ha för det

skyddsintresse som gjort att området förtecknats enligt Natura 2000-nätverket. Det centrala är

således att verksamheten inte har en negativ påverkan på området, vilket innebär försämring

av en livsmiljö eller störning av en art.48 Det bör också poängteras att bestämmelsen ovan inte

enbart avser markanvändning inom Natura 2000-områden, utan även sådana verksamheter

utanför området som kan ha en negativ påverkan på livsmiljöer eller arter som avses

skyddas.49 En verksamhet får inte påbörjas innan tillstånd meddelats.50

Konsekvenserna av en planerad verksamhet ska kartläggas och prövas enligt 4 kap. 8 § MB.

Om den aktuella lokaliseringen avser ett område, förtecknat enligt 7 kap. 27 § MB, får

verksamheten inte bedrivas om inte tillstånd meddelats enligt 7 kap. 28 a § MB.51 I

förarbetena framgår det att tillstånd bör kunna meddelas i de flesta fall där verksamheten är

lokaliserad utanför Natura 2000-området.52

Det finns emellertid ingen regel utan undantag. En verksamhet kan under särskilda

omständigheter meddelas tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB, trots bestämmelserna i 7 kap. 28 b

§ MB. Detta framgår av 7 kap. 29 § MB och gäller i fall där alternativa lösningar saknas,

verksamheten måste bedrivas av tvingande orsaker som är av väsentligt allmänintresse (av

social eller ekonomisk karaktär)53 samt att nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att

                                                                                                               45 Prop. 1994/95:19, s.488. 46 Prop. 2000/01:111, s.66. 47 Prop. 2000/01:111, s.42. 48 Prop. 2000/01:111, s.42-43. 49 Prop. 2000/01:111, s.66. 50 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 104. 51 Prop. 2000/01:111, s.66. 52 Ibid, s.66. 53 Artikel 6.4 art- och habitatdirektivet. Se även prop. 2000/01:111, s.32-33.

  12  

uppväga de förlorade miljövärden som verksamheten medför, för att syftet med Natura 2000-

nätverket ändå tillgodoses. Ett sådant beslut meddelas av regeringen.

En avsikt med den fortlöpande förteckningen av Natura 2000-områden är att de ska ges ett

rättsligt skydd i form av exempelvis nationalpark eller naturreservat.54 I 7 kap. 4 § andra

stycket MB anges att ett område får förklaras som naturreservat om det behövs för att

”skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda

arter.” Ett Natura 2000-områden kan således redan på den grunden förklaras som

naturreservat.55

Alla Natura 2000-områden utgör dessutom riksintresse för naturvården enligt 4 kap. 1 § MB.

Ett riksintresse medför att kommunala detaljplaner och områdesbestämmelser inte får antas

om de står i strid med det särskilda områdesskyddet, de kan även upphävas efter antagandet

om det visar sig att Natura 2000-bestämmelserna inte följs.56

Ett tillstånd som meddelats enligt 7 kap. 28 a § MB gäller för alla, avseende de frågor som

prövats i domen eller beslutet. Detta framgår av 24 kap. 1 § MB och uttrycker ett tillstånds

rättskraft, vilket innebär att alla parter som kunnat föra talan i målet är bundna av tillståndet.

7 Prövning av miljöfarlig verksamhet Begreppet miljöfarlig verksamhet definieras i 9 kap. 1 § MB och berör främst verksamheter

som bidrar till olika utsläpp eller föroreningar, vilka kan medföra olägenhet för människors

hälsa57, miljön eller omgivningen. Miljöfarliga verksamheter omfattas av de allmänna

hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Definitionen av en miljöfarlighet är viktig då den utstakar

rättsliga instrument, som i sin tur har betydelse för genomförandet av de allmänna

hänsynsreglerna i det enskilda fallet. Definitionen spelar även roll för när tillståndsplikt

föreligger.58 Skillnaden mellan definitionen i 2 kap. MB och 9 kap. MB är att den senare

                                                                                                               54 Prop. 2000/01:111, s. 34-35. Se även Michanek & Zetterberg, 2012, s.222. 55 Michanek & Zetterberg, 2012, s.222. 56 Darpö, JT 2007, Natura 2000 del I, s.10-11. 57 Se definition 9 kap. 3 § MB. 58 Se bland annat 9 kap. 5-6 §§ MB.

  13  

endast avser ”fasta störningskällor” medan den förra omfattar rörliga källor såsom tåg och

flygplan.59

Vidare krävs enligt 9 kap. 6 § MB tillstånd för att bedriva miljöfarlig verksamhet.

Tillståndsprövningen inleds med samråd med bland annat länsstyrelsen60 och upprättandet av

en MKB. Denna utgör ett viktigt beslutsunderlag vid den fortsatta prövningen.

Ansökningshandlingen inlämnas sedan till MMD eller länsstyrelsen beroende på vilken slags

verksamhet det rör sig om. Myndigheter, miljöorganisationer och enskilda har möjlighet att

påverka utfallet av prövningen genom öppna samråd. Vanligen hålls också syn på platsen för

den planerade verksamheten, innan domstolen avgör målet. I miljöprövningsförordningen

(2013:251) preciseras olika typer av miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- respektive

anmälningspliktiga, dessa betecknas: A-, B-eller C-verksamhet.6162 Vissa A-verksamheter

måste tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. för att sedan tillståndsprövas enligt 9

kap. MB. 63

7.1 Tillåtlighets- och tillståndsprocessen Tillåtlighetsprövning innebär en förprövning av en miljöfarlig verksamhets föreslagna

lokalisering och dess övergripande innehåll. Tanken med detta institut är således att de frågor

som omfattas av tillåtlighetsbeslutet inte ska kunna överprövas i den efterföljande

tillståndsprövningen.64 Vanligen är det regeringen som gör tillåtlighetsprövningar, enligt 17

kap. MB, men det finns även en möjlighet för verksamhetsutövaren att i ansökningen yrka på

att tillåtligheten prövas enligt 22 kap. 26 § MB. Verksamheter som kan bli föremål för

tillåtlighetsprövning är stora industrier/anläggningar där värdefulla naturresurser tas i anspråk

eller där hälso- och miljörisker av betydande slag föreligger. Samtidigt ska ett allmänintresse

av stor vikt beröras.

                                                                                                               59 Michanek & Zetterberg, 2012, s.246. 60 Se 6 kap. MB. 61 Miljöprövningsförordningen (2013:251), 1 kap. 6 § A- och B-verksamheter. 62 Miljöprövningsförordningen (2013:251), 1 kap. 10 § C-verksamheter. 63 Michanek & Zetterberg, s.252. 64 Prop. 1997/98:45 del 1, s.431 och 438.

  14  

Syftet med denna typ av prövning anges i förarbetena och sägs vara processekonomisk, det

vill säga tids- och resursbesparande.65 Det rör sig således om en fragmenterad process, där

prövningsförfarandet består av en tillåtlighetsdel respektive en tillstånds- och villkorsdel.

Tillåtlighetsbesluten är ett preliminärt godkännande, som sedan följs av tillståndsprövning

och föreskrivande av villkor. Denna systematik bygger på att underrätten vid återförvisandet

av tillståndsprövningen lojalt följer överinstansens bedömning och instruktioner, även om

användningen av tillåtlighetsprövningar har varit relativt ovanliga.66 Tidigare har regeringens

tillåtlighetsprövning omfattat flertalet miljöfarliga verksamheter, sedan en lagändring år 2005

omfattas endast geologisk lagring av koldioxid, kärnteknisk verksamhet samt vissa större

trafikanläggningar av prövningsplikten.67

Tillståndsprövningen är, såsom tillåtlighetsprövningen, en slags förprövning av en

verksamhet.68 Prövningen utförs i ett initialt skede och kompletteras med

villkorsföreläggande. Den är viktig för samhällets kontroll av verksamheter och efterlevnaden

av MB. Prövningsprocessen kan vara tids- och resurskrävande då den omfattar ett särskilt

ansökningsförfarande, vilken ska kompletteras med en MKB, delgivning till intressenter,

samråd, platssyn för den planerade verksamheten och slutligen en domstolsförhandling.69 Det

åligger prövningsmyndigheten att utreda och säkerställa att verksamheten uppfyller

miljörättens krav, en så kallad officialprövning. Då beaktas i huvudsak hänsynsreglerna i 2

kap. MB, eftersom de utgör ”grundläggande materiella miljökrav.”70 Först görs en

bedömning av om verksamheten riskerar att orsaka en skada eller olägenhet som är av

väsentlig betydelse. Denna bedömning sker i förhållande till 2 kap. 2-6 §§ MB, där

hänsynskraven uppställs. Sedan ska en avvägning i det enskilda fallet göras enligt 2 kap. 7 §

MB, nämligen om de förevarande hänsynskraven kan anses orimliga att uppfylla ekonomiskt

sett till den miljömässiga nytta som kan uppnås med dessa. Som ett sista steg görs en

slutavvägning enligt 2 kap. 9 § MB. Detta lagrum uttrycker den så kallade stoppregeln71,

vilket innebär ett absolut förbud att bedriva en verksamhet när övriga hänsynsreglerna inte

                                                                                                               65 Prop. 1997/98:45 del 2, s.246. 66 Darpö, 2012-10-16, s. 17. 67 Michanek & Zetterberg, 2012, s.397. 68 Michanek & Zetterberg, 2012, s.104. 69 Michanek & Zetterberg, 2012, s.50. 70 Michanek & Zetterberg, 2012, s.98. 71 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 106, 131-132.

  15  

kan ge ett tillräckligt skydd. Vid en sådan bedömning ska de sammanlagda olägenheter som

verksamheten kan medföra beaktas.72 Om hänsynsreglerna inte utgör ett hinder för

meddelande av tillstånd ska prövningsmyndigheten föreskriva villkor för verksamheten.

Villkoren uttrycker vad kravreglerna innebär i det enskilda fallet. Dessa tydliggör även

rättsläget och förutsebarhet skapas: det ska således vara enkelt att vid överträdelse av

villkoren föreskriva sanktioner och straff.73 Ett tillstånd medför även en trygghet för

verksamhetsutövaren mot att åläggas krav på verksamheten i efterhand.74

7.2 Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB Under vissa omständigheter ska regeringen tillåtlighetspröva en ny verksamhet enligt denna

bestämmelse.75 Tidigare har omfattningen av verksamheter som kunde bli föremål för denna

prövning varit större76. Tillåtlighetsprövning enligt denna bestämmelse är betydligt vanligare

än den som framgår av 22 kap. 26 § MB. Syftet med prövningen enligt 17 kap. MB är att

stora projekt som kräver att betydande samhällsintressen vägs mot varandra kan

tillåtlighetsförklaras av regeringen, istället för MMD, och på så sätt spegla politiska

målsättningar.77

Efter att tillåtlighetsbeslut meddelats lämnas ärendet till MMD om tillstånd krävs enligt MB.

MMD prövar då alla utsläpp och störningar som verksamheten kan ge upphov till.78

Tillåtlighetsprövningar enligt detta kapitel har sedan 1972 ålegat regeringen. Anledningen är

att ingen annan ansågs kunna åstadkomma en allsidig prövning där miljöskydds-,

arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska aspekter vägdes samman. Framförallt framhölls

vikten av att kunna utkräva politiskt ansvar av beslutsfattaren.79 Fortfarande anses detta

rättsprövningsinstitut vara en viktig del i prövningsprocessen. Genom att denna prövning sker

på ett tidigt stadium kan regeringen väga in politiska mål och intressen inom ramen för

gällande rätt. Det framkommer också i förarbeten att detta beslut bör vara bindande i

                                                                                                               72 Prop. 1997/98:45, s.27 del 2. 73 Michanek & Zetterberg, 2012, s.50. 74 Michanek & Zetterberg, 2012, s.389. 75 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 1 §. 76 Prop.1997/98:45, del 2 s.214. 77 Se Prop.1997/98:45. 78 Prop. 1997/98:90 s. 271. 79 Prop. 1972:111, bilaga 2, s.361.

  16  

efterföljande prövning.80 Det framgår vidare mer specifikt av förarbetena att ifråga om

exempelvis järnvägsplaner kommer tillåtlighetsbeslut av regeringen att innebära att ett visst

område lämpar sig för anläggande av järnväg, utan att en korridor preciserats närmare.

Beslutet ska även i detta fall ha en bindande verkan i efterföljande prövning.81

7.3 Tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26§ MB I särskilda fall kan en verksamhet tillåtlighetsprövas efter yrkande av verksamhetsutövaren.

Vilket framgår av 22 kap. 26 § MB. Detta gäller dock inte de verksamheter som träffas av

bestämmelserna i 17 kap. MB, då dessa ska prövas av regeringen. Tillåtlighet kan enligt

denna bestämmelse avgöras av domstolen genom en deldom innan tillståndsfrågan prövas i

nästa skede. Bestämmelsen har sin förlaga i vattenlagen (1983:291) och ordalydelsen är

närmast densamma.82 Enligt vattenlagen bedömdes verksamhetens tillåtlighet först och

därefter föreskrevs villkor av domstolen.83 Bland annat Michanek84 kritiserade tidigt denna

fragmentering, då båda leden syftade till att tydliggöra de materiella kraven som fordrades för

tillstånd och Michanek menade att ett omvänt förhållande vore mer konsekvent. Just ett

sådant ”omvänt” prövningsförhållande återfanns i 1969 års miljöskyddslag (1969:387), där

slutavvägningen85 syftade till att avgöra om otillåtna skador skulle uppkomma trots

villkorsföreläggandet. Varken miljöskyddslagen eller vattenlagen medförde möjligheter till

tillåtlighetsprövning.86

Miljöbalkens tillståndsprövning är uppbyggd på liknande sätt som miljöskyddslagen där först

villkor föreskrivs i enlighet med 2 kap. 2-6 §§ MB, vilket följs av en rimlighetsavvägning

enligt 7 § och slutligen en slutavvägning enligt stoppregeln i 2 kap. 9 § MB (se en tydligare

beskrivning i tidigare avsnitt). Därutöver finns även tillåtlighetsprövningen i 22 kap. 26 §

MB. Darpö menar att denna bestämmelse initialt användes ytterst restriktivt.87

                                                                                                               80 Prop. 1997/98:45, del I, s.435-436. 81 Prop. 1997/98:90, s.189. 82 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap. 26 §. 83 Se 3 kap. 1-4, 7-11 §§ Vattenlagen (1983:291). 84 Michanek, 1985, s. 78. 85 Se 4-6 §§ miljöskyddslagen (1969:387). 86 Darpö, 2012-10-16, s. 16. 87 Darpö, 2012-10-16, s. 16.

  17  

En fråga som diskuterats är vilket beslutsunderlag som krävs vid en tillåtlighetsprövning

enligt 22 kap. 26 § MB.88 Samt om det fordras samma typ av underlag som vid

tillståndsprövning, eller om det räcker med det underlag som krävs inom ramen för just

tillåtlighetsprövningen. MÖD har i bland annat MÖD 2003:95 och MÖD 2006:54 (se

utförligare nedan) funnit att det inte finns stöd för att underlaget vid en tillåtlighetsprövning

av miljöfarliga verksamheter är mindre omfattande än vid tillståndsprövning. I praktiken

innebär rättspraxis att den enda lättnaden avseende tillåtlighetsprövningen är att det inte finns

ett krav på huvudförhandling enligt 22 kap. 16 § MB. I övrigt föreligger likvärdiga

processuella bestämmelser som följer av tillståndsprövningen. En precisering av vilka

åtgärder som omfattas av tillåtlighetsbeslutet ska även medfölja avgörandet. MÖD har i två

domar utvecklat hur rättsverkan av ett tillåtlighetsbeslut tolkas.89 Remissmyndigheters och

sakägares inställning till tillåtlighetsfrågan är också av betydelse för domstolen. Om det

generellt finns ett motstånd bland dessa som kan anses motiverat bör domstolen inte pröva

frågan.90

I huvudsak liknar dessa två rättsprövningsinstitut varandra, då det rör sig om ett

ställningstagande om en specifik verksamhetslokalisering som får en bindande rättsverkan för

efterkommande tillståndsprövning i båda fallen. Principen är således densamma.91 I ena fallet

meddelar regeringen beslut och i det andra fallet domstol, i frågan om bundenhet i

efterkommande prövning utgör detta ingen skillnad.92

7.4 Betydelsen av tillåtlighetsprövningar Förfarandet med en tvådelad prövning kan även förekomma i en annan situation. Om MMD

avslår en tillståndsansökan och MÖD finner att verksamheten är tillåtlig vid överprövningen

har MÖD av princip meddelat en tillåtlighetsdom och med hänsyn till instansordningen

återförvisat målet till MMD för meddelande av tillstånd och föreskrivande av de villkor som

krävs.93 MÖD brukar då instruera underinstansen om vilka villkor som i huvudsak ska gälla.

                                                                                                               88 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap. 26 §. 89 Se MÖD 2003:95 och MÖD 2008:40. 90 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap. 26 §. 91 Darpö, 2012-10-16, s. 17-18. 92 Darpö, NMT 2012, s.12. 93 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap. 26 §.

  18  

Om villkoren bedömts icke kontroversiella har MÖD själv föreskrivit villkor och meddelat

tillstånd.94 Tillåtlighetsbeslutets bindande rättsverkan i efterföljande tillståndsprövning är inte

lagreglerad utan följer av rättspraxis.95 MÖD har resonerat att när ett tillåtlighetsbeslut

meddelas för en verksamhet ska sökanden kunna förlita sig på att tillståndet i allt väsentligt

kommer att överensstämma med detta beslut.96 Poängen med tillåtlighetsbeslut är att den

sökande ska kunna få ett preliminärt godkännande avseende lokaliseringen och vissa frågor

avseende bedrivandet av verksamheten som sedan inte kan överprövas av den instans som

prövar tillståndsfrågan. I den prövningen ska istället närmare innehåll och tillstånd prövas och

villkor fastställas.97 Denna struktur bygger på att underinstansen vid återförvisning lojalt

följer överrättens bedömning och anvisningar.98

Synsättet att underrätten är bunden av överrättens besked i en fråga har EU-domstolen tagit

avstånd från, då detta kan stå i strid med EU-rätten. Huvudregeln är dock att underrätten bör

begära förhandsavgörande från EU-domstolen i sådana lägen.99 Detta kan jämföras med

”Kücükdeveci” (se senare avsnitt) där EU-domstolen menade att underrätten alltid kan undgå

att tillämpa en nationell processregel som försvårar unionsrättens genomslag utan att det

innebär en skyldighet att inhämta ett förhandsavgörande.100 Detta resonemang bygger på att

lojalitetsprincipen i artikel 4.3 FEUF är allmängiltig och att det finns möjlighet att underlåta

att följa EU-rättsliga bestämmelser.101 Det bör dock påpekas att Lissabonfördraget medfört att

företrädesprincipen fått en starkare ställning.102

Natura 2000-reglerna medför en problematik kring tillåtlighetsförklaringar, då dessa kan

komma att stå i strid med kravet som ställs på skadebedömningen.103 Av svensk rättspraxis

följer att tillåtlighetsförklaringen har en bindande rättsverkan i efterföljande

tillståndsprövning. Darpö menar att det saknas en diskussion i rättspraxis kring de EU-

                                                                                                               94 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap. 26 §. 95 Darpö, NMT 2012, s.11. 96 Darpö, 2012-10-16, s.17-18. Se bland annat MÖD 2003:95. 97 Darpö, 2012-10-16, s.17-18. 98 Darpö, NMT 2012, s. 11. 99 Darpö, NMT 2012, s. 17. 100 C-555/07, pp.55-56. 101 Darpö, NMT 2012, s. 17. 102 Se förklaring nr 17 i Lissabonfördraget. 103 Darpö, NMT 2012, s. 17.

  19  

rättsliga konsekvenserna av denna bundenhet. Han pekar på att det är särskilt

anmärkningsvärt mot bakgrund av vad som anfördes i turerna kring Botniabanan.104

Det finns en inbyggd konflikt mellan EU-rättens krav på effektivt genomslag

(lojalitetsprincipen och principen om direkt effekt) och den nationella processuella autonomin

har under EU:s historia varit föremål för prövning av EU-domstolen.105 Rättspraxis på

området är relativt omfattande, där den genomgående linjen tycks vara att företrädesprincipen

väger tungt. Dessa rättsfall gäller såväl bundenhet mellan domstolsinstanser, omprövning av

slutliga avgöranden som nationella processregler om talefrister. Förhållandet mellan EU-

rättsliga principer om lojalt samarbete och direkt effekt och den nationella processuella

autonomin har preciserats närmare av EU-domstolen.106 I tidiga rättsfall har domstolen

fastställt att tillämpningen av dessa rättsprinciper, i fall där frågan är om en nationell

bestämmelse försvårar EU-rättens genomslag, måste bedömas utifrån vilken ställning denna

bestämmelse har i medlemslandet, bestämmelsens processuella utformning och hur de

nationella domstolarna är utformade.107 Detta bygger på den så kallade ”Rewe-formeln”108,

vilken utgör en standardiserad formel inom EU-rätten. Formeln gör gällande att:

”[vid] avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser på detta

område tillkommer det därför varje medlemsstat att i sin nationella

rättsordning utse de behöriga domstolarna och fastställa

rättegångsreglerna för sådan talan som är avsedd att säkerställa

skyddet av de rättigheter som skapas för de enskilda genom

gemenskapsrättens direkta effekt, varvid förutsätts att dessa regler

inte får vara mindre gynnsamma än de som gäller för liknande talan

av nationell karaktär.”109

Detta uttrycker således likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, som används av EU-

domstolen för att avgöra nationell processrättslig förenlighet med EU-rätten samt för att

kunna fastställa riktlinjer för de nationella domstolarna att följa.110 Dessa två principer utgör

                                                                                                               104 Se RÅ 2008 ref. 89. 105 Darpö, NMT 2012, s.13. 106 Darpö, NMT 2012, s.13. 107 Darpö, NMT 2012, s.13. 108 Se Mål 33/76 Rewe ECR 1989. 109 Mål 33/76 Rewe ECR 1989, pp. 5. 110 Groussot & Minssen, 2007, 549-550.  

  20  

krav på att EU-rättsliga fall och nationella fall ska anses likvärdiga samt att nationella

bestämmelser inte får förhindra EU-rättens effektiva genomslag i nationell rättsordning.111

Ibland har EU-domstolen accepterat att nationella bestämmelser begränsar EU-rättens

effektiva genomslag.112 Kapferer (se avsnittet nedan) visar på detta resonemang, där det

anfördes att principen om lojalt samarbete inte gör nationella domstolar skyldiga att åsidosätta

lagakraftvunna domar. Följaktligen är rättssäkerhetsprincipen av stor vikt för att enskilda och

myndigheter ska kunna lita på att ett lagakraftvunnet beslut är orubbligt.113

Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-domstolens praxis gör gällande att den inbyggda

konflikten mellan EU-rätten och den processuella autonomin handlar om ett avvägande

mellan grundläggande principer. Rättssäkerhetsprincipen är en viktig sådan, som emellertid

ibland har fått stå tillbaka i avvägningen, vilket visas i senare avsnitt.114

7.5 EU-domstolens rättspraxis I detta avsnitt kommer några rättsfall ur EU-domstolens rättspraxis att presenteras för att

konkretisera den tolkningsavvägning som EU-rätten medför när den tillämpas i

medlemsländernas domstolar. Rättsfallen uttrycker vissa grundläggande principer som är

viktiga att belysa.

Rheinmühlen Mål nr 166/73

Målet rör ett förhandsavgörande gällande en nationell domstols skyldighet att följa den

nationella processordningen som medför en bundenhet för underinstansen att följa

överinstansens rättsliga bedömning, eller om möjlighet finns till att ifrågasätta avgörandet

från överinstansen genom att begära förhandsavgörande. I domskälen uttryckte EU-domstolen

tydligt att denna möjlighet är nödvändig för att kunna göra en EU-rättslig bedömning, en

nationell domstol har således inte bara en möjlighet att göra detta, utan ibland även en

skyldighet.115

                                                                                                               111 Darpö, NMT 2012, s.14. 112 Se ”Kapferer” och ”Kühne & Heitz”. 113 Darpö, NMT 2012, s.14. 114 Darpö, NMT 2012, s.14. 115 Domen, pp.4.  

  21  

Kühne & Heitz C-453/00

Kühne & Heitz-fallet rör hur långtgående medlemsstaters skyldigheter är i förhållande till

EU-rätten. EU-domstolen fick frågan om ett nationellt förvaltningsorgan kan vara skyldigt att

ändra ett definitivt beslut, som visat sig vara grundat på felaktiga uppgifter, för att garantera

EU-rättens genomslag. EU-domstolen fann att principen om rättssäkerhet är en allmän

rättsprincip inom EU-rätten116, men yttrade att felaktiga definitiva förvaltningsbeslut alltid

kan ändras om tredje man inte skadas. Det föreligger en skyldighet att dra tillbaka sådana

beslut. 117Detta rättsfall tydliggjorde den mycket tunna skiljelinjen i avvägningen mellan det

EU-rättsliga intresset av effektivt genomslag och rättssäkerhetsprincipen. I denna dom vägde

det förra tyngre.

Delena Wells C-201/02

Fallet rör under vilka grunder ett meddelat tillstånd kan återkallas eller ändras samt om en

felaktigt upprättad MKB kan utgöra en sådan grund. EU-domstolen framhöll att detta kunde

utgöra en grund trots att tredje man (ett gruvbolag) skulle drabbas genom förseningar och i

värsta fall återkallat tillstånd.118 Vidare påpekades att det av rättspraxis följer att

medlemsstaterna, i enlighet med principen om lojalt samarbete, är skyldiga att stoppa otillåtna

åverkningar av en överträdelse av EU-rätten.119

Waddenzee C-127/02

Waddenzee-fallet rör ett förhandsavgörande avseende tolkningen av art- och habitatdirektivet

respektive fågeldirektivet. EU-domstolen yttrade i domen, med hänvisning till artikel 6.3 i art-

och habitatdirektivet, att en nationell myndighet först får godkänna en verksamhet efter att ha  

”försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada av den. Så är fallet när

det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten

inte kan ha en skadlig inverkan.” 120

Kapferer C-234/04

Målet berör frågan om samarbetsprincipen (i nuvarande artikel 4.3 FEUF) kan medföra en

skyldighet för överinstansen att ompröva och upphäva en lagakraftvunnen dom, som står i                                                                                                                116 Domen, pp.24. 117 Domen, pp.25. 118 Domen, pp.57. 119 Domen, pp.64. 120 Domen, pp.53-56, 59.

  22  

strid med EU-rätten. EU-domstolen yttrade att samarbetsprincipen inte innebär en skyldighet

för nationell domstol att underlåta tillämpa nationella processregler i syfte att ompröva och

upphäva en lagakraftvunnen dom som står i strid med EU-rätten. Här framhölls vikten av

rättssäkerhetsprincipen.121 Vidare anfördes att ”domstolsavgöranden som vunnit laga kraft

efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre

kan angripas.”122 En nationell domstol är således enligt EU-rätten inte skyldig att underlåta

tillämpa nationella processregler som leder till att domar vinner laga kraft, även i fall där EU-

rättens genomslag åsidosätts.123

Kücükdeveci C-555/07

Kücükdeveci-målet rör frågan om huruvida nationell domstol ska underlåta att tillämpa en

nationell bestämmelse som står i strid med en grundläggande EU-rättslig bestämmelse. EU-

domstolen framhöll i förhandsavgörandet att det aktuella grundläggande förbudet (mot

åldersdiskriminering i detta fall) utgör ett sådant tungt vägande förbud att det ska vara

gällande i nationell rätt. Nationell domstol ska underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse

som står i strid mot genomslaget av en sådan EU-rättslig bestämmelse.124

Elchinov C-173/09

Detta mål gäller frågan om nationell domstol mot bakgrund av den nationella processuella

autonomin är skyldig att följa överinstansens anvisningar i ett mål där underinstansens

avgörande upphävts och återförvisats för ny prövning. Detta i fall där det finns anledning att

anta att bundenheten av dessa anvisningar står i strid med EU-rätten. 125 EU-domstolen

anförde i förhandsavgörandet att det följer av fast rättspraxis att en nationell domstol, som

inom ramen för sin behörighet ska tillämpa EU-rättsliga bestämmelser, är skyldig att se till att

dessa bestämmelser får fullt genomslag. Vidare menade domstolen att om det krävs för att

uppfylla detta krav ska domstolen underlåta att tillämpa motstridiga nationell lagstiftning.

Detta utan avvaktan på att upphävning av denna lagstiftning sker.126

                                                                                                               121 Domen, pp.20. 122 Domen, pp.19-20. 123 Domen, pp.21. 124 Domen, pp.53, 56. 125 Domen, pp.19.3. 126 Domen pp.31.  

  23  

Alto Sil C-404/09

Alto Sil är ett Natura 2000-område i Spanien, klassificerad enligt art- och habitatdirektivet

och fågelskyddsdirektivet. Kommissionen fick kännedom om att koldagbrott bedrevs i nära

anslutning till Natura 2000-området och ansåg att Spanien åsidosatt sina skyldigheter enligt

nämnda direktiv. Spanien föreslog ett åtgärdsprogram. Kommissionen översände en

kompletterande formell underrättelse, vilken Spanien besvarade och hävdade att betydande

störningar orsakade av koldagbrotten på området ej förelåg. Eftersom kommissionen ansåg att

situationen inte förbättrades väcktes talan mot Spanien. EU-domstolen fann att Spanien

underlåtit att uppfylla sina skyldigheter som följer av direktiven. Detta genom att bevilja

tillstånd för verksamheter utan att ha prövat dessa i enlighet med vad nämnda direktiv kräver

samt genom att underlåta att vidta de åtgärder som krävs enligt Natura 2000-regleringen.127

Domstolen drog slutsatsen att en medlemsstat som underlåtit att klassificera ett område som

SSO inte befriar medlemsstaten från skyldigheten att skydda området, som på grundval av

vetenskapliga bedömningar bör skyddas.128

Sweetman C-258/11

Målet rör frågan om huruvida ett meddelat tillstånd för en förbifart som kan komma att skada

ett Natura 2000-område kan upphävas om det föreligger ”rimliga tvivel” att verksamheten kan

komma att ha en negativ påverkan. EU-domstolen hänvisade i förhandsavgörandet till

tvåstegsförfarandet i artikel 6.3 art- och habitatdirektivet: där först verksamheten bedöms i

förhållande till målsättningen med skyddet (vilka konsekvenser den riskerar medföra) och

därefter sker prövningen av om verksamheten kan godkännas. Områdets ”integritet” får inte

komma till skada.129 Vidare framhölls vikten av att tillämpa försiktighetsprincipen vid den

senare delen av förfarandet, där prövningsmyndigheten ska ha ”försäkrat sig om” att det inte

föreligger någon skadeverkan på det berörda området. 130 Detta gäller särskilt när livsmiljön

inte kan återbildas.131

                                                                                                               127 Domen, pp.197. 128 Domen, pp.100. 129 Domen, pp.39. 130 Domen, pp.40-41, 45. 131 Domen, pp.43.

  24  

7.6 Svensk rättspraxis Som i tidigare avsnitt poängterats utgör tillåtlighetsbesluts bindande rättsverkan i

efterföljande tillståndsprövning en utveckling som skett genom rättspraxis och ej lagstiftning.

För att tydliggöra detta presenteras under denna rubrik en sammanfattning av några domar

där MÖD har utvecklat synen på rättsverkan av tillåtlighetsbeslut.

MÖD 2003:95 Ett företag ansökte om tillstånd om utökning av en raffinaderiverksamhet för tillverkning av

så kallade EU-anpassade drivmedel. MMD bedömde verksamheten som tillåtlig enligt 22 kap.

26 § MB och meddelade deldom om så kallat byggnadstillstånd. Domen överklagades och

MÖD undanröjde underinstansens dom med hänvisning till brister i den upprättade MKB:n.

Domstolen gjorde gällande att en sådan tillåtlighetsprövning inte ”kan göras mindre

omfattande i fråga om verksamhetens miljöpåverkan än när verksamheten

tillståndsprövas.”132

MÖD 2008:40 MMD meddelade ett tillåtlighetsbeslut samt byggnadstillstånd för en raffinaderiverksamhet,

vilket överklagades till MÖD. Domstolen fastställde underinstansens dom och anförde att ett

tillåtlighetsbeslut ansågs innebära att tillstånd skulle meddelas i den efterföljande

tillståndsprövningen ”med den lokalisering och den huvudsakliga processutformning och

kapacitet som bolaget angivit.”133 Detta även om kraven på verksamheten skulle kunna

komma att skärpas vid föreskrivandet av villkor. Det framkom att inte heller godkännandet av

en MKB innebär att villkor inte kan föreskrivas vid tillståndsprövningen och att

tillåtlighetsbeslutet ska precisera vad det avser och vilka åtgärder som får vidtas.134

MÖD 2006:54 Boliden Mineral AB ansökte om tillstånd för anläggning av ett nytt sandmagasin med

deponering, som behövdes för en anrikningsverksamhet med rättskraftigt tillstånd.

Verksamheten omfattades av 9 kap. MB. MMD avslog ansökan då den ansågs stå i strid med

produktvalsprincipen i 2 kap. 4 § MB. Företaget överklagade till MÖD, som ansåg att

tillståndsprövningen måste samordnas för de båda verksamheterna. Domstolen uppställde

                                                                                                               132 Domen, s.10. 133 Domen, s.37. 134 Domen, s.37.

  25  

därför ett krav på att bolaget lämnade in en ansökan om omprövning av den befintliga

verksamhetens utsläppsvillkor, om så skedde ansåg domstolen att den nya verksamheten var

tillåtlig enligt 22 kap. 26 § MB.135 Målet återförvisades till MMD för tillståndsprövning.

MÖD 2009:40 Ett företag ansökte om tillstånd till en utökning av befintlig verksamhet. MMD meddelade ett

tidsbegränsat tillstånd i en deldom. Sökanden överklagade till MÖD och yrkade på att

tidsbegränsningen upphävdes. I domskälen anfördes att om en tidsbegränsning inte följer av,

en så kallad, byggnadsdom om tillåtlighet, ska det efterföljande tillståndet inte tidsbegränsas

gällande det huvudsakliga innehållet i verksamheten.136 Om beslutsunderlaget anses

otillräckligt under tillåtlighetsprövningen eller om det förefaller oklart om det efterföljande

tillståndet bör tidsbegränsas ”bör tillåtlighetsfrågan inte avgöras genom särskild dom.”137

Sammanfattningsvis innan de avslutande rättsfallen beskrivs nedan, ska tydliggöras att dessa

rättsfall presenterats för att klargöra synen på bland annat tillåtlighetsprövning och

tillståndsprövning i rättspraxis för att utveckla problematiken som presenteras i rättsfallen

nedan.

8 Den fragmenterade prövningsprocessen 8.1 Fallet Bunge, NJA 2013 s.613 Nordkalk AB ansökte om tillstånd till kalkstenstäkt och bortledande av grundvatten ur

kalkbrottet på fastigheten Bunge Ducker belägen på Gotland. MMD138 avslog ansökan då

lokaliseringen ansågs olämplig samt att miljön i två närliggande Natura 2000-omården

riskerade att påverkas av verksamheten.139 Nordkalk AB överklagade till MÖD140 och yrkade

i första hand på meddelande av tillstånd, i andra hand att besluta att om tillåtlighet för

verksamheten. Domstolen gjorde en annan bedömning än underinstansen och meddelade

tillåtlighetsbeslut år 2009.141 Skyddsåtgärder och försiktighetsmått ansågs tillräckliga för att

                                                                                                               135 Domen, s.96-97. 136 Domen, s.40. 137 Domen, s.41.  138 TR M 1826-07. 139 Domen, s.56. 140 HovR M 350-09. 141 Domen, s.17-18.

  26  

begränsa skador på de två särskilda bevarandeområdena.142 Domstolen gjorde bedömningen

att:

”trots de osäkerheter som föreligger vad avser bedömningen av de

hydrologiska förhållandena, de planerade skydds- och

kontrollåtgärderna bör leda till att effekterna inte påverkar de

skyddade livsmiljöerna i området som helhet eller medför att de

skyddade arterna utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan

försvåra bevarandet av arterna i området.”143

Målet återförvisades till MMD för prövning och föreskrivande av villkor. MÖD:s dom

överklagades till HD, som inte lämnade prövningstillstånd i detta skede.144

MMD ansåg att omständigheterna i vissa avseenden ändrats efter MÖD:s dom: Nordkalk AB

hade bland annat föreslagit en treårig prövotid för bortledande av grundvatten samt vissa

aspekter rörande ett transportband.145 Domstolen ansåg att MÖD:s dom inte tagit tillräcklig

hänsyn till de naturvårdsintressen som förelåg samt uttryckt en osäkerhet kring huruvida

skyddsåtgärderna var tillräckliga. MMD ansåg att det inte var möjligt att föreskriva villkor

under dessa omständigheter och meddelade således inte tillstånd för verksamheten.146

Nordkalk AB överklagade domen. MÖD yttrade att den tidigare domen vunnit laga kraft och

att tillåtlighetsfrågan därmed hade rättskraft. Domstolen ansåg inte att ändringarna som gjorts

påverkade tillåtlighetsbeslutets rättskraft och riktade kritik mot MMD för att de ansågs ha

brutit mot den processuella prövningsordningen som en återförvisning medför.147 Då målet

ansågs ha dragit ut på tiden återförvisade MÖD inte domen till underinstansen, utan

meddelade tillstånd för verksamheten år 2012.148

En rad remissmyndigheter överklagade domen till HD, som meddelade partiellt

prövningstillstånd149 gällande vilken betydelse den lagakraftvunna tillåtlighetsdomen från

2009 har för den efterföljande tillståndsprocessen. HD anförde att det ska stå utom rimligt                                                                                                                142 Domen, s.17. 143 Domen, s.16-17. 144 HD T 5118-09. 145 HD T 3158/12, s.23. 146 HD T 3158/12, s.23-24. 147 HD T 3158/12, s.44-45. 148 HD T 3158/12, s.45. 149 HD T 3158/12, s.55.

  27  

tvivel att verksamheten kan skada skyddsvärda områden, vilket utgör ett krav enligt EU-

domstolens praxis150. Vidare anfördes att det under de aktuella omständigheter vid

tillståndsprövningen ska göras en samlad bedömning där alla effekter som verksamheten kan

medföra på Natura 2000-området vägts in och att denna ska vara ”fullständig, exakt och

slutgiltig.”151 HD underkände MÖD:s resonemang om tillåtlighetsbeslutets bindande verkan

och undanröjde tillståndet.152 Tillåtlighetsdomen ansågs, av HD, vara problematisk då den

inte torde uppfylla EU-rättens krav i normalfallet.153 Vidare anfördes att den samlade

prövningen bör omfatta frågan om dispens från artskyddsförordningen, eftersom denna fråga

tagits upp i den överklagade domen från MÖD. Målet återförvisades till MMD för

prövning.154

MMD meddelade tillstånd och föreskrev villkor för verksamheten.155 Bland annat

länsstyrelsen i Gotlands län överklagade tillståndsdomen. MÖD beslutade om

vilandeförklaring av målet med hänvisning till 32 kap. 5 § MB. Naturvårdsverket inkom den

27 mars 2015 med en hemställan till regeringen avseende ändringar i befintliga Natura 2000-

områden och utpekande av nya. Detta innebär att området som är aktuellt i Nordkalk AB:s

ansökan kan komma att utpekas som Natura 2000-område. MÖD vilandeförklarade därför

målet i avvaktan på regeringens beslut, som längst gäller detta till den 31 augusti 2015156

Kommentarer kring Bungemålet Darpö har skrivit en rad texter om detta uppmärksammade mål.157 Det finns enligt honom

några viktiga delar i målet som kan komma att påverka den svenska rättstillämpningen i

framtiden. En aspekt som blivit en kontroversiell fråga avser tillämpningen av Natura 2000-

regelverket. I 7 kap. 28 b § MB framgår att tillstånd endast får meddelas om en verksamhet

ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter inte orsakar

otillåten skada på Natura 2000-områden.158 I praktiken betyder detta att tillståndsmyndigheten

                                                                                                               150 Domen, pp.12. 151 Domen, pp.13. 152 Domen, pp.19-23. 153 Domen, pp.20. 154 Domen, p.26. 155 TR M 3666-13. 156 HovR M 5431-14, s.4. 157 Se exempelvis Darpö, NMT 2012. 158 Darpö, NMT 2012, s.12.

  28  

vid prövning måste vara säker på att så är fallet.159 Vidare aktualiseras frågan hur en

tillståndsprövande myndighet i ett sådant läge som MMD160 i Bungemålet ska förhålla sig till

den processuella prövningsordningen när villkor enligt 7 kap. 28 b § MB inte kan föreskrivas

eller om den samlade bedömningen av skadebilden förefaller oklar eller kritisk. Darpö menar

att det bör utrönas om tillåtlighetsbeslutet är bindande i efterföljande tillståndsprövning, då

det uttryckligen står i strid med art- och habitatdirektivet.161

Det står i det aktuella fallet utom tvivel att verksamheten kan komma att orsaka skada på två

Natura 2000-områdena. Det finns därtill två ytterligare planerade verksamheter i området som

kan komma att påverka de två Natura 2000-områdena.162 Darpö menar att en problematisk

aspekt inom det svenska miljöprövningssystemet är att mål bedöms i ”sin helhet i alltför

många instanser.”163

I 2009 års dom ansåg MÖD att verksamheten var tillåtlig och anförde att skydds- och

kontrollåtgärderna ”bör leda till” att Natura 2000-områdena inte utsätts för störning eller att

dess bevarande förhindras. 164 Domstolen ansåg därför att tillstånd kunde meddelas i enlighet

med bestämmelserna i 7 kap. 28 b § MB och gjorde därför ingen samlad skadebedömning

med andra verksamheter i området som kunde riskera att påverka de två Natura 2000-

områdena. Grundläggande villkor förskrevs inte, detta återförvisades till

tillståndsmyndigheten att pröva. HD165 meddelade inte prövningstillstånd i detta skede, varför

domen vann laga kraft.

Kommissionen har kommunicerat med regeringen och inhämtat material i målet under

pågående ärende. Rolf Strömberg menade i en artikel166att det faktum att kommissionen

intresserat sig för målet torde ha vägt tungt i HD:s beslut att meddela prövningstillstånd167,

efter att 2009168 ha valt att inte göra det.

                                                                                                               159 Darpö, 2012-10-16, s. 14. 160 Se TR M 5418-10. 161 Darpö, NMT 2012, s.12. 162 Darpö, 2012-10-16, s. 3-5. 163 Darpö, 2012-10-16, s. 14. 164 HovR M 350-09, s.16-17. 165 HD T 5118-09. 166 Strömberg 2014, SvJT. 167 HD T 3158/12. 168 HD T 5118-09.

  29  

Darpö har menat att det finns anledning att rikta kritik mot att MMD valde att inte inhämta

förhandsavgörande från EU-domstolen avseende bundenheten av tilltålighetsbeslutet i den

efterföljande tillståndsprövningen. Kommissionen har tidigare anmärkt att bundenhetsfrågan

är kontroversiell i sin struktur.169 Vidare anser Darpö att MÖD i sin dom170 undflydde att ta

upp denna fråga och även frågan om skadebedömning ur ett unionsrättsligt perspektiv, vilket

han anser är felaktigt.171 Domstolen uttryckte i domen osäkerhet kring de föreslagna

skyddsåtgärdernas tillräcklighet.172 Den ursprungliga ordalydelsen av artikel 6.3 i art- och

habitatdirektivet och EU-domstolens praxis173 gör gällande att verksamheter som riskerar att

påverka Natura 2000-områden får godkännas endast efter det att tillståndsmyndigheten

”försäkrat sig om” att det berörda området inte kommer att ta skada. Detta är uppfyllt när det

ur ett ”vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte

kan ha en skadlig inverkan.”174

Darpö menar vidare att rättsordningen gör gällande att myndigheter och domstolar ska

tillämpa unionsrättsliga bestämmelser före motstridiga nationella dito. En ordning som han

menar ter sig självklar bland jurister inom områden som bland annat berör den fria

rörligheten, men att dess genomslag låtit sig väl vänta på miljöområdet. Han anger vidare

vargjakten som ett tydligt exempel, där Sverige dragit på sig mer än ett överträdelseärende.

Situationen kan liknas vid den gällande tillåtlighetsförklaringar då de EU-rättsliga

bedömningar som fordras omöjliggörs på grund av en nationell uppdelning av ett materiellt

EU-rättsligt krav.175

8.2 Talerätt vid rättsprövning av vissa regeringsbeslut: fallet

Botniabanan Ett annat fall som rönt stor medial uppmärksamhet är turerna kring Botniabanan. Detta

rättsfall är intressant bland annat därför att det väckt en intressant fråga avseende talerätten för

enskilda och allmänhetens deltaganderätt i domstolsprocesser. Som visats ovan har MÖD

bedömt att tillåtlighetsbeslut är bindande i efterföljande prövning, vilket innebär att frågor                                                                                                                169  Darpö, 2012-10-16, s. 15.  170  HovR    M  350-­‐09.  171 Darpö, 2012-10-16, s. 15.  172 HovR M 350-09, s.16-17. 173 Se bland annat ”Waddenzee” C-127/02, pp.46-48. 174”Waddenzee” C-127/02, pp. 59. 175 Darpö, SvJT 2014, s.740.

  30  

som avgjorts i beslutet inte kan prövas senare. Detta medför en svårighet att överklaga beslut

för exempelvis enskilda och miljöorganisationer.  

Banverket genomförde en järnvägsutredning för Botniabanan som resulterade i en

tillåtlighetsansökan hos regeringen 1999, enligt 17 kap. MB. Ärendet kompletterades med

utredningar om Natura 2000-områdena kring Umeälvens utloppsområde. ”Umeälvens delta”

och ”Umeälvens delta och slätter” utgör ett viktigt rastområde för flyttfåglar, varför dessa

utpekats som Natura 2000-områden.176

EU-kommissionens yttrande inhämtades enligt 20 § förordningen (1998:1252) om

områdesskydd enligt miljöbalken.177 Regeringen gjorde gällande att det inte kunde uteslutas

att Natura 2000-området kunde komma att påverkas negativt. Med hänvisning till 7 kap. 29 §

MB framhölls dock att alternativa lösningar saknades och att de förelåg ett ”allt

överskuggande allmänintresse.” Kompensationsåtgärder föreslogs också. Kommissionen

delade regeringens bedömning, med undantag för att kompensationsåtgärderna ansågs

otillräckliga. År 2003 beslutade regeringen om tillåtlighet för byggande av en ny järnväg

mellan Nordmaling och Umeå, enligt 17 kap. 1 § MB. Länsstyrelsen meddelade tillstånd för

byggandet av Botniabanan 2004. Banverket ansökte hos MMD om tillstånd att anlägga

behövliga broar för bygget. Efter många turer meddelade MÖD tillstånd att på vissa villkor

anlägga Botniabanan inom Natura 2000-områdena och bedriva järnvägstrafik på densamma,

tillstånd att anlägga två järnvägsbroar samt tillstånd att bortleda grundvatten från en

ägovägsport. En järnvägsplan utarbetades och fastställdes av Banverket 2005.178

Efter regeringens beslut om tillåtlighet för Botniabanan att dras inom en angiven korridor

ansökte en rad fastighetsägare och Sveriges Ornitologiska Förening om rättsprövning av

beslutet och yrkade på att beslutet upphävdes.179 De anförde bland annat att detta beslut var i

strid med art- och habitatdirektivet, samt att det inte saknades alternativa lösningar såsom

regeringen anfört. Regeringsrätten (nuvarande) hänvisade i skälen till sitt beslut till 1 § första

stycket (i då gällande) lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. I

lagrummet framgick att Regeringsrätten på ansökan av enskild i ett förvaltningsärende hos

                                                                                                               176 MÖD 2006:44, s.3. 177 Artikel 6.4 art- och habitatdirektivet.  178 Se MÖD 2006:44 och MÖD M 3789/07. 179 RÅ 2004 ref. 108.

  31  

regeringen ska pröva om ärendets avgörande står i strid med någon rättsregel som angivits av

sökanden eller som på annat sätt klart framgår. Vidare framgick av lagrummets andra stycke

att rättsprövning endast gäller beslut som innebär myndighetsutövning mot enskild.180

Regeringsrätten menade att det därför först skulle avgöras huruvida sökandena var behöriga

att ansöka om rättsprövning.

Vidare angavs att regeringens tillåtlighetsbeslut, enligt ovan angivet lagrum, är en del av

handläggningen av ärendet om fastställandet av järnvägsplanen. Av förarbetena framgår att

denna prövning bör ske i ett tidigt skede (såsom angivits i utredningen) innan lokaliseringen

”blivit alltför låst och stora kostnader lagts ner.” 181 Föreningens ansökan avvisades av den

anledningen att beslutet inte rörde sig om myndighetsutövning mot föreningen.182 Angående

fastighetsägarna angav Regeringsrätten att rätten att ansöka om rättsprövning tillkom de som

regeringen formellt behandlat som parter i ärendet samt andra som varit ”saklegitimerade” i

ärendet.183 Av anledningen att den exakta sträckningen av järnvägen inte ännu var fastställd

(detta skedde först vid meddelandet av tillstånd) ansågs frågan om vem som var rättmätig

sakägare inte kunna fastställas i det aktuella skedet av ärendet. Regeringsrätten avvisade även

fastighetsägarnas ansökan, då dessa ansågs ha möjlighet att begära domstolsprövning vid

beslutet om fastställandet av järnvägsplanen.184 Ett regeringsråd var dock av skiljaktig

mening. Denne anförde att ett tillåtlighetsbeslut av regeringen är bindande för den

efterkommande handläggningen av ärendet, vilket innebär att den avvägning mellan allmänna

intressen som regeringen gjort är orubblig.185 Därför ansåg regeringsrådet att det var särskilt

viktigt att tillåtlighetsbeslutet kunde bli föremål för rättsprövning och att sakägare fastställdes

i detta skede. Vidare anfördes att det i motiven till MB framgick att regeringen varit av

uppfattningen att tillåtlighetsbeslut kunde komma att bli föremål för rättsprövning.186

Efter att Banverket beslutat om järnvägsplanen 2005 överklagade enskilda sakägare och bland

annat Sveriges Ornitologiska Förening beslutet till regeringen. De ville få tillåtlighetsfrågan

                                                                                                               180 Domen, s.1. 181 Prop. 1997/98:90, s.189. 182 Domen, s.2. 183 Domen, s.2. Regeringsrätten hänvisade till RÅ 1997 ref. 27.  184 Domen, s.2. 185 Domen, s.3. Se även prop. 1997/98:45, del 1 s. 443. 186 Ibid.

  32  

överprövad, då de nekats detta vid tidigare rättsprövning.187 Regeringen avslog

överklagandena 2007, vilket blev föremål för en ny rättsprövning.188 De ansåg sig därför i

enlighet med Århuskonventionens krav på tillgång till information, allmänhetens deltagande i

beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. I övrigt anfördes i princip

detsamma som vid tidigare rättsprövning. Vid det här laget hade en ny lag trätt i kraft: lagen

(2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut och därmed ersatt lagen (1988:205) om

rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Regeringsrätten gjorde bedömningen att regeringen inte överskridit sitt handlingsutrymme,

varför beslutet fastställdes. I skälen till beslutet anfördes att tillåtlighetsbeslutet blir

utgångspunkt i efterföljande handläggning (tillstånd och planläggning) varför efterföljande

prövning är begränsad till de frågor som inte prövats av regeringen. Att det i det tidigare

målet189 inte kunnat fastställas vilka som omfattades av sakägarbegreppet innebar inte att

tillåtlighetsfrågan kunde överprövas i det aktuella målet. Inte heller den nya

rättsprövningslagen ansågs medföra någon sådan möjlighet. Därför ansåg Regeringsrätten att

rättsprövningen i detta mål var begränsad till beslutet om järnvägsplanen. Vid prövningen av

om regeringen vid sitt beslutsfattande felbedömt fakta eller överskridit sitt handlingsutrymme

ansåg Regeringsrätten att så inte var fallet och fastställde regeringen beslut.190

Även denna gång var ett regeringsråd av skiljaktig mening och anförde att beslutet om

järnvägsplanen, i motsats till tillåtlighetsbeslutet, medförde direkta rättsverkningar mot tredje

man. Detta hade anförts i RÅ 2004 ref. 108, varför regeringsrådet ansåg att de enskildas rätt

till rättsprövning torde vara självklar. Denne ansåg att regeringens beslut borde upphävas.191

Avslutande kommentar kring Botniabanan Regeringsrätten anförde i skälen till beslutet192 att efter en tillståndsprövning mot MB och

förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken kunde tillstånd vägras om ”sökanden

                                                                                                               187 RÅ 2004 ref. 108. 188 RÅ 2008 ref. 89. 189 RÅ 2004 ref. 108.  190 Domen, s.6. 191 Domen, s.8. 192 Rå 2008 ref. 89, s. 5.

  33  

(Banverket) inte lyckas prestera tillräckliga kompensationsåtgärder för de skador som

projektet orsakar.” Denna dom har varit omtalad och kritiserad.193

Darpö menar att om samma synsätt appliceras på Bungemålet kan tillstånd komma att vägras

med hänvisning till att MÖD i sin tillåtlighetsdom 2009 inte slutgiltigt avgjorde och

preciserade viktiga frågor.194 Innan 2006 års rättsprövningslag infördes var förutsättningen för

enskilda att kunna begära rättsprövning svår att tillämpa på tillåtlighetsbeslut. Vilket visats i

fallet om Botniabanan. Sedan dess har enskilda som omfattas av talerätten delvis kommit att

omdefinieras.195 HD:s avgörande i Bungemålet är enligt Darpö intressant för framtiden, inte

bara vad avser den problematiska uppdelningen av prövningsprocessen, utan även för den

berörda allmänhetens möjlighet till överprövning. Detta anknyter till skyldigheten som

Århuskonventionen medför. HD:s underkännande av MÖD:s resonemang om tillåtlighetens

bundenhet i strid med EU-rätten, innebär att ett eventuellt överklagande av det senare

tillståndsbeslutet inte begränsar frågorna som behandlas i denna del av prövningen, utan även

de som omfattats av den första tillåtlighetsprövningen. Ur en synvinkel som tar avstamp i

Bungemålet skulle detta inte bara ha betydelse för Natura 2000-regelverket, utan även de

frågor som knyter an till bland annat Århuskonventionens krav på deltagande och tillgång till

rättslig prövning.196 Vidare har Darpö inte bara ifrågasatt tillåtlighetsprövningens framtid

enligt 22 kap. 26 § MB. Han menar även att regeringens prövning enligt 17 kap. MB, alltså

principen att företrädare för politiska intressen fattar beslut som är bindande i

miljöprövningar, är svårförenlig med EU-rätten och tämligen omodern inom miljöprövningen.

Istället, anser han, att rättstillämpningen ska skötas av myndigheter och domstolar, medan

ramar och underlag kan anges av politiker.197

Ur en EU-rättslig synpunkt är HD:s underkännande av den fragmenterade prövningsprocessen

inte förvånande. Darpö menar att denna uppdelning har kritiserats i doktrin under många år

för dess oförenlighet med EU-rätten.198 Något som uppmärksammades i turerna kring

Botniabanan. Efter det sista beslutet i Regeringsrätten 2008 vände sig fastighetsägarna till

                                                                                                               193 Se Darpö NMT 2012, Darpö SvJT 2014, s.737, Michanek & Zetterberg, 2012 s.402. 194 Darpö, NMT 2012, 2012, s.18. 195 Se artikel 6 EKMR.  196 Darpö, ERT 2013, del II s.500. 197 Darpö, SvJT 2014, s.746. 198 Darpö SvJT 2014, s.737

  34  

Europadomstolen.199 I domen framhölls att det förelåg en kränkning av artikel 6.1 i EKMR

och att den svenska ordningen står i strid med denna bestämmelse.200

Det ska också poängteras att Regeringsrättens beslut 2004 meddelades innan Sverige

ratificerat Århuskonventionen. Prejudikatvärdet är därför något begränsat.201

9 Analys och diskussion Vid tillståndsprövning av verksamheter som omfattas av Natura 2000-regelverket ska under

något skede i processen en samlad bedömning av verksamhetens påverkan på området

utföras. Det framgår tydligt av EU-domstolens rättspraxis att denna bedömning ska vara

”fullständig, exakt och slutlig” och domstolen ska ha försäkrat sig om att Natura 2000-

området inte kan skadas av verksamheten, detta genom att ha skingrat varje rimligt

vetenskapligt tvivel i fråga.202

I Bungemålet underkände HD MÖD:s resonemang om att tilltålighetsbeslutet skulle medföra

en bundenhet i efterföljande prövning. I enlighet med EU-rättsliga bestämmelser och EU-

domstolens rättspraxis förefaller detta självklart. Samtidigt gör svensk rättspraxis och

förarbeten gällande att tillåtlighetsbeslut har en bindande verkan i efterföljande prövning. EU-

rättens krav på en fullständig, exakt och slutlig bedömning uppfylldes inte av MÖD 2009 och

2012 ansågs tillåtlighetsfrågans rättskraft begränsa prövningen till de återstående

tillståndsfrågorna. MÖD uttryckte dessutom en osäkerhet kring skyddsåtgärdernas

tillräcklighet, prövningen samordnades inte med andra planerade verksamheter enligt 7 kap.

28 b § MB och levde bland annat därför inte upp till art- och habitatdirektivets krav. Darpö

menar att artikel 6.3 art- och habitatdirektivet innehåller en bestämmelse som ”är så

ovillkorlig och precis att den har ’direkt effekt’.”203 I praktiken innebär detta att denna alltid

ska tillämpas framför en motstridig nationell bestämmelse. Darpö menar att detta krav har

haft svårt att få genomslagskraft på det miljörättsliga området. Han nämner vargjakten som ett

annat belysande exempel där överträdelseärenden förekommit på grund av att en nationell

processordning förhindrar EU-rättens krav på effektivt genomslag.

                                                                                                               199 Se ECtHE 2014-09-25 Karin Andersson and others v. Sweden. 200 Domen, pp.2. 201 Ebbesson, 2008, 102. 202 Se Waddenzee pp.53-56. Alto Sil pp.100. Sweetman pp.41, 45. 203 Darpö, SvJT 2014, s.739.  

  35  

Tillåtlighetsprövningen tycks ha blivit alltmer efterfrågad av verksamhetsutövare som en

slags genväg i prövningsprocessen. Den fragmenterade prövningen utgör, likt vargjakten, ett

exempel på en nationell processordning som står i tydlig konflikt med EU-rätten och

förhindrar den bedömning som denna kräver. Kommissionen har kritiserat Sverige för att inte

kunna garantera att direktivens204 krav uppfylls genom den svenska författningen.

Turerna kring Botniabanan visade på tillämpningsproblem mellan EU-rätten och svensk

miljörätt. Då utgjorde den fragmenterade prövningen ett hinder för allmänhetens tillgång till

effektiva rättsmedel. Moment 22-situationen är given. Det bör dock poängteras att i fallet

Botinabanan meddelade Regeringsrätten det första avgörandet 2004, innan

Århuskonventionen ratificerats av Sverige och när den gamla ”rättsprövningslagen”

fortfarande var gällande. Prejudikatvärdet kan därför vara något begränsat i dagsläget.

Miljörätten har en förvaltningsrättslig grund och vikten av att enskilda och

miljöorganisationer bevakar EU-rättsliga intressen i myndighetsutövande har i tidigare avsnitt

poängterats. Möjligheten har förstärkts genom ratificeringen av Århuskonventionen, men det

finns fortfarande tillämpningsproblem som har en grund i den nationella processordningen

avseende den fragmenterade prövningen av miljöfarlig verksamhet. HD:s avgörande i

Bungemålet har - som Darpö påpekat och som visats i tidigare avsnitt – betydelse för all

uppdelning av prövningsprocessen oavsett rättslig grund. En samlad bedömning i något skede

utgör ett EU-rättsligt krav och detta medför att den svenska miljörätten och tolkningen av den

i högre utsträckning måste anpassa sig efter dessa krav.

Darpö har gått så långt som att förklara regeringens tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. som

omodern ur miljöprövningshänseende. Han menar att rättstillämpningen rimligen ska skötas

av myndigheter och domstolar. Det processekonomiska skälet till tillåtlighetsprövningen

verkar inte heller gå att uppfylla och om tillståndsprövningen inte är bunden av

tillåtlighetsbeslutet förefaller bevekelsegrunden försvinna. Det förefaller rimligt av Darpös

resonemang och de EU-rättsliga kraven på området att en samlad bedömning av den sökta

verksamheten istället görs i ett initialt skede där tillåtlighetsprövningen tidigare gjorts. Eller

att tillståndsprövningen kan medföra ett motsatt besked än tillåtlighetsbeslutet, vilket

                                                                                                               204  Art- och habitatdirektivet samt fågelskyddsdirektivet.  

  36  

förefaller poänglöst. Det bör dock poängteras att detta kan kräva en täckande regel som blir

ett fall för lagstiftaren.

Frågan är då vilken betydelse den lagakraftvunna domen hade för underinstansens bundenhet

att meddela tillstånd? EU-domstolen har i rättspraxis som presenterats i tidigare avsnitt ställt

sig negativ till denna inbördes bundenhet som riskerar att komma i konflikt med EU-rätten.

Huvudregeln tycks vara att förhandsavgörande i sådana lägen bör inhämtas. Medan

domstolens skäl i Kücükdeveci tycks göra gällande att grundläggande EU-rättsliga principer

alltid ska ha företräde framför motstridiga nationella bestämmelser.205

Darpö menar på att svensk praxis visserligen har gjort gällande att tilltålighetsbeslut är

bindande för efterföljande tillståndsprövning, men att dess omfattning är för begränsad för att

kunna tala om en alltjämt tillämplig regel om bundenhet. Vidare visas att de fall där EU-

domstolen godtagit att medlemsstaten underlåtit att uppfylla företrädesprincipen rör sig om

väsentligt andra frågor än Bunge. Sverige har därtill valt en uppdelning av ett materiellt EU-

rättsligt krav. HD framhöll i Bunge att även om tillåtligheten medför en bundenhet får detta

inte medföra att tillstånd meddelas utan en samlad bedömning sker vilket fordras av artikel

6.3 art- och habitatdirektivet.

En slutsats som kan dras av HD:s avgörande i Bungemålet är att Natura 2000-bestämmelserna

utgör ett typexempel på när den fragmenterade prövningen ställer till problem. Faktum är att

HD anför att denna del i prövningen ”mera sällan” kan anses uppfylla EU-rättens krav.206 Det

motiv som anges i förarbetena om att skälet till tillåtlighetsprövningen i huvudsak skulle vara

processekonomiskt – ur både tids- och ekonomisk synpunkt – förefaller paradoxalt. En

samlad prövning enligt Natura 2000-regelverket ska alltid göras, vilket framgår av EU-

domstolens praxis. Så har ytterligare en moment 22-situation har uppkommit på grundval av

den svenska fragmenterade prövningen.

                                                                                                               205 Detta påpekar Darpö i SvJT 2014. 206 Se domen, punkten 20.  

  37  

Käll- och litteraturförteckning Offentligt tryck Regeringens propositioner (Prop.) Prop. 1972:111 Byggnadslagen

Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen

Prop. 1997/98:45

Prop. 1997/98:90 Följdlagstiftning till miljöbalken m.m.

Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen.

Prop. 2000/01:111 Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer

Departementsserien (Ds) Ds 2000:29 Genomförande av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet.

Offentligt tryck från EU Rådets direktiv 92/43/EEG av den om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter,

EUT L 218, 23.8.2007, s. 114-158, senast ändrad genom rådets direktiv 2006/105/EG.

Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, EGT L 59,

8.3.1996, s. 161-177, senast ändrad genom rådets direktiv 2009/147/EG.

Rättspraxis Avgöranden från Högsta domstolen HD T 5118 -09

HD T 3158/12

NJA 2013 s.613

Avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen/Regeringsrätten RÅ 2004 ref.108

RÅ 2008 ref.89

Hovrättsavgöranden/ Mark- och miljööverdomstolen MÖD 2003:95

MÖD 2006:44

MÖD 2006:54

MÖD 2008:40

  38  

MÖD 2009:40

HovR M 3789/07

HovR M 350-09

HovR M 5431-14

Tingsrättsavgöranden/ Mark- och miljödomstolen TR M 1826-07

TR M 3666-13

TR M 5418-10

Avgöranden från Europadomstolen Karin Andersson and others v. Sweden. Dom meddelad 25 september 2014.

Avgöranden från EU-domstolen Mål C-166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf.

Mål C-443/00 Kühne & Heitz.

Mål C-201/02 Delena Wells.

Mål C-127/02 Waddenzee.

Mål C-234/04 Kapferer.

Mål C-555/07 Kücükdeveci.

Mål C-173/09 Elchinov.

Mål C-404/09 Alto Sil.

Mål C-258/11 Sweetman.

Litteratur Darpö, Jan. Natura 2000 i Sverige Del I: Om rättstillämpningen i miljödomstolarna. Juridisk

Tidskrift, nr 3 (2007/08): 1-25.

Darpö, Jan. Bunge-täkten och EU-rätten – om mötet mellan tillåtlighetsförklaringar och art-

och habitatdirektivet. Uppsala Universitet, 2012-10-16.

Darpö, Jan. EU-rätten och den processuella autonomin på miljöområdet – om det svenska

systemet med tillåtlighetsförklaringar och mötet med europarätten, Nordisk miljörättslig

tidskrift, 2012:2.

  39  

Darpö, Jan. Rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning del I. Europarättslig

tidskrift, 2013, s.217-235.

Darpö, Jan. Rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning del II. Europarättslig

tidskrift, 2013, s.481-506.

Darpö, Jan. Direkt effekt och processuell autonomi – omigen om Bunge-domen och EU-

rättens genomslag, Svensk Juristtidning, 2014.

Ebbesson, Jonas. Miljörätt, Andra upplagan, Uppsala, Iustus Förlag AB, 2008.

Gipperth, Lena & Zetterberg, Charlotta (red.) Miljörättsliga perspektiv och tankvändor:

Vänbok till Jan Darpö & Gabriel Michanek. Iustus Förlag AB, 2013.

Groussot, Xavier & Minssen, Timo. Res judicata i EG-domstolens rättspraxis: en avvägning

mellan rättssäkerhet och lagenlighet. Lunds Universitet, 2007, s.545-577.

Hettne, Jörgen & Otken Eriksson (red.). EU-rättslig metod – teori och genomslag i svensk

rättstillämpning. Andra upplagan, Stockholm, Norstedts Juridik AB, 2011.

Kleineman, Jan & Reichel, Jane i Korling, Fredric & Zamboni, Mauro (red.). Juridisk

Metodlära. Lund, Studentlitteratur AB, 2013.

Krämer, Ludwig. EU Environmental Law. Sjunde upplagan, London, Sweet & Maxwell,

2012.

Langlet, David & Mahmoudi, Said. EU:s miljörätt, Tredje upplagan, Stockholm, Norstedts

Juridik AB, 2011.

Michanek, Gabriel, Den svenska miljörättens uppbyggnad, Uppsala, Iustus Förlag, 1985.

Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta. Den svenska miljörätten, Tredje upplagan,

Uppsala, Iustus Förlag AB, 2012.

Strömberg, Rolf. HD och EU-forin – vart är vi på väg?, Svensk Juristtidning, 2014.

Övriga källor Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap. 26 § och 17 kap. 1 § MB.