CAP. I INTRODUO

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Captulo 1

INTRODUO

Este relatrio, em um nico volume, oresultado final do levantamento e daanlise dos gastos realizados com cul-tura pelos poderes pblicos federal, estadual emunicipal das capitais dos estados, ao nvel dasadministraes direta e indireta, no perodo de1985 a 1995, constituindo-se no produto finaldo Mdulo I Gastos Pblicos com Cultura noBrasil, do projeto Diagnstico dos Investimen-tos Culturais no Brasil.

O programa de trabalho deste mdulo dapesquisa teve como parmetros o perodo indi-cado para a srie histrica, o levantamento devariveis significativas para anlise dos gastoscom cultura, a identificao das fontes de re-cursos e o comportamento das administraesdireta e indireta no que diz respeito aos seusgastos com cultura e outros.

Informaes bsicas para a finalizao des-ta pesquisa so encontradas, nos nveis de de-sagregao mais inferiores da classificao, noDemonstrativo da Despesa por Programa deTrabalho dos governos, do qual consta o pro-grama 48 Cultura, subdividido em seus doissubprogramas tpicos: 246 Patrimnio hist-rico, artstico e arqueolgico e 247 Difusocultural. De acordo com a classificao funcio-nal-programtica da despesa por funes emvigor, neste nvel que esto registrados os gas-tos relativos ao conjunto de aes que visam aodesenvolvimento, difuso e preservao doconhecimento adquirido e acumulado pela hu-manidade. Na classificao funcional-progra-mtica da despesa pblica, o programa 48 Cultura integra, no nvel maior de agregao dadespesa por funes do governo, a funo 08 Educao e Cultura, como tpico desta funo.

Como o universo a pesquisar envolvia as

administraes direta e indireta nos seus trsnveis, caberia levantar tambm os elementosda despesa, os projetos e as atividades. Paraatendimento desses propsitos, props-se a ela-borao de planilhas que demonstrassem:

os gastos da administrao direta nas fun-es do governo;

o desdobramento dos gastos da funo 08 Educao e Cultura ao nvel de progra-mas;

o desdobramento do programa 48 Cultu-ra, da funo 08 em subprogramas;

o desdobramento dos subprogramas doprograma 48 por projetos e atividades e pornatureza (elementos) da despesa.

Tais planilhas, alm de indicarem o roteirobsico a seguir nos levantamentos, teriam oobjetivo maior de apontar, com consistncia eno melhor nvel de informaes, os gastos dosrgos e entidades cuja funo principal se re-laciona com a rea cultural secretarias de cul-tura, fundaes culturais, institutos de preser-vao do patrimnio histrico e artstico, entreoutros.

A expectativa era de que este levantamentocobriria mais de 90% dos gastos da administra-o direta e orientaria, com mais segurana, apesquisa dos gastos na administrao indireta,alm de eliminar a dupla contagem nos trs n-veis de governo.

Como se sabe, na sistemtica da gesto dadespesa pblica com cultura, a responsabilida-de principal recai sobre o Ministrio da Cultu-ra, que realiza despesas prprias de manuten-o e desenvolvimento, como tambm transfe-re parte de seus recursos oramentrios a fun-dos e entidades por ele supervisionados, a r-gos e entidades dos estados e municpios e a

GASTOS PBLICOS COM CULTURA NO BRASIL: 1985-1995

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instituies culturais de direito privado sem finslucrativos.

Ao final da pesquisa, o nvel das informa-es nos diversos balanos consultados varioumuito acima do esperado, apesar da relativauniformidade definida pela Lei 4.320, de 17 demaro de 1964, o que prejudicou a consecuodos propsitos a serem atingidos. As deficin-cias esto apontadas nos relatrios parciais efinais de cada esfera de governo.

Os seguintes documentos, j entregues aoMinistrio da Cultura, compem a base de da-dos e de informaes analticas deste relatriofinal:

Relatrio 1: Diagnstico dos InvestimentosCulturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cul-tura no Brasil 1985-1995/Metodologia paracoleta de dados da Unio/Fevereiro de 1997.

Relatrio 2: Diagnstico dos InvestimentosCulturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cul-tura no Brasil 1985-1995/Metodologia Prelimi-nar para coleta de dados dos estados/Maro de1997.

Relatrio 3: Diagnstico dos InvestimentosCulturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cul-tura no Brasil 1985-1995/Etapa 1: Coleta deDados sobre a Despesa com Cultura nas admi-nistraes direta e indireta da Unio, dos esta-dos e dos municpios das capitais dos estados Procedimentos Metodolgicos Adotados e Ta-belas Preliminares/Maio de 1997.

Relatrio 4: Diagnstico dos InvestimentosCulturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cul-tura no Brasil/Unio 1985-1995/administraodireta/2 Volumes/Volume 1: Anlise de DadosVolume 2: Base de Dados/Julho de 1997.

Relatrio 5: Diagnstico dos InvestimentosCulturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cul-tura no Brasil/Unio 1985-1995/3 Volumes/Volume 1: Anlise de Dados/Volume 2 (Basede dados administrao direta)/Volume 3 (Basede dados: autarquias, fundaes e fundos su-pervisionados pelo Ministrio da Cultura e en-tidades educacionais supervisionadas pelo Mi-nistrio da Educao e do Desporto)/Novem-bro de 1997.

Relatrio 6: Diagnstico dos Investimentos

Culturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cul-tura no Brasil/municpios das capitais dos esta-dos 1985-1995/2 Volumes/Volume 1: Anlisede dados/Volume 2: Base de dados /Novembrode 1997.

Relatrio 7: Diagnstico dos InvestimentosCulturais/Mdulo 1: Gastos Pblicos com Cul-tura no Brasil/Estados 1985-1995/4 volumes/Volume 1: Gastos Pblicos com Cultura no Bra-sil estados brasileiros e Distrito Federal 1985-1995 Anlise de dados/Volume 2: Gas-tos Pblicos com Cultura no Brasil estadosbrasileiros e Distrito Federal 1985-1995 Base de dados agregada/Volume 3: Gastos P-blicos com Cultura no Brasil estados brasilei-ros e Distrito Federal 1985-1995 Base dedados Tabelas por estados e Distrito Federal Acre at Par/Volume 4: Gastos Pblicos comCultura no Brasil estados brasileiros e Distri-to Federal 1985-1995 Base de dados Ta-belas por estados e Distrito Federal Parabaat Tocantins (Abril de 1998).

Os relatrios parciais relacionados apresen-tam os procedimentos metodolgicos que ori-entaram a coleta, sistematizao e anlise dosdados; descrevem o aparato institucional queenvolve a realizao dos gastos pblicos da ad-ministrao direta e da indireta; e trazem a an-lise dos dados, buscando identificar seu mon-tante, sua evoluo, sua estrutura e as unidadese entidades executoras.

O levantamento abrangeu os poderes Exe-cutivo, Legislativo e Judicirio, por via da des-pesa por eles realizadas dentro do programaCultura. Procedeu-se, tambm, a uma estimati-va dos gastos com cultura no universo das enti-dades supervisionadas pelo Ministrio da Edu-cao e do Desporto, com base em dados for-necidos por algumas universidades. Esses gas-tos no so oramentariamente classificados noprograma Cultura, e sim no programa EnsinoSuperior, como extenso universitria.

O conceito adotado para o levantamento foio de despesa realizada. Os valores apuradoscorrespondem efetiva utilizao ou ao com-prometimento dos recursos consignados nas leisde oramento para a execuo das atividades

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ou projetos, ainda que parte da despesa empe-nhada, inscrita em restos a pagar, pudesse vir aser anulada.

Deve-se registrar, tambm, que as modifica-es sofridas na forma de registro dos dados ede apresentao dos balanos ao longo do per-odo contemplado pela anlise (1985-1995) ti-veram algumas implicaes na construo dabase primria de dados, quer pela inexistnciade determinados demonstrativos em alguns dosdocumentos consultados o que resultou naimpossibilidade de elaborar algumas tabelas ,quer por dificuldades na sua leitura e interpre-tao, apesar da normatizao decorrente da Lei4.320, de 17 de maro de 1964.1 Outra altera-o diz respeito ao fato de os balanos do go-verno federal, a partir de 1993, trazerem a des-pesa das fundaes, autarquias e fundos conso-lidada com a despesa da administrao direta.Este fato, entretanto, no comprometeu os re-sultados da anlise, face possibilidade de aces-so aos balanos e demonstrativos dessas enti-dades e ao pequeno valor de suas receitas pr-prias, como se verificou posteriormente.

O processo de coleta de dados partiu do n-vel de agregao mximo das aes do governo despesa por funo. Selecionada a funo 08 Educao e Cultura, esta foi desdobrada emprogramas, identificando-se o programa 48Cultura. Embora tpico da funo 08 Educa-o e Cultura, gastos com o programa Culturaforam tambm realizados em outras funes deforma episdica e em valor muito pequeno,quando comparado com os valores despendi-dos na funo 08.

O desdobramento por subprogramas sinali-za para a estrutura dos gastos por aplicao esua classificao em atividades meio e fim. So

considerados tpicos do programa Cultura ossubprogramas Patrimnio Histrico, Artsticoe Arqueolgico (246) e o de Difuso Cultural(247). O primeiro compreende o conjunto deprojetos/atividades voltados para a identifica-o, a organizao, a proteo, a conservao ea divulgao dos acervos que constituem o pa-trimnio cultural brasileiro, de forma a contri-buir para o resgate da memria e o desenvolvi-mento da cincia e da cultura. O segundo sub-programa ...compreende os projetos/atividadesvoltados para o apoio s diversas formas de pro-duo e criao cultural nas reas do cinema edo vdeo, da literatura, das artes cnicas, plsti-cas e grficas, da fotografia, da msica e deoutras manifestaes representativas da culturabrasileira.2

Finalmente, cabe salientar o procedimentocomumente adotado na administrao pblicade classificar gasto com pessoal o maior doselementos da despesa, no subprograma 021 Administrao Geral, independentemente damaior ou menor participao da despesa compessoal nas atividades finalsticas dos rgos.Embora haja razes para tanto, tal comporta-mento leva a uma interpretao distorcida daestrutura de custos da despesa pblica emgastos administrativos e finalsticos , quandoesta analisada somente em nvel da classifica-o por subprogramas. Este procedimento podeser um dos responsveis pela falsa impresso,freqentemente veiculada, de que o gasto coma finalidade principal do rgo ou entidade seperde no meio da burocracia.3 Em outras pala-vras, o que se argumenta neste ponto que par-cela significativa dos gastos com subprogramasfinalsticos alocada no subprograma 021 Ad-ministrao Geral, conduzindo a uma leitura

1 Encontra-se em tramitao no Congresso Nacional o substitutivo ao Projeto de Lei 135/96 que prope sensveis al-teraes na Lei 4.320 de 17/03/64 e legislao posterior, conforme BRASIL, Congresso Nacional, Parecer da Comis-so Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, Relator Deputado Augusto Viveiros.

2 MANUAIS de Legislao, So Paulo: Editora Atlas, 17. ed. n. 19, 1993, p. 1643 Nesta discusso, vale destacar os ensaios constantes do Relatrio 4: Diagnstico dos Investimentos Culturais/Mdu-

lo 1: Gastos Pblicos com Cultura no Brasil/Unio 1985-1995/Administrao Direta/2 Volumes/Volume 1: Anlisede Dados Volume 2: Base de Dados/Julho de 1997, realizados para a anlise dos gastos com cultura, comparativa-mente aos gastos com outros programas na funo 08 Educao e Cultura.

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inadequada da informao na aplicao do re-curso em atividades burocrticas e finalsticas.

Enquanto a seo 2 se refere aos dados glo-bais consolidados, as sees seguintes destinam-se apresentao dos dados de uma das esferasde governo, constituindo-se em uma sntese daanlise realizada nos relatrios analticos ante-riores (Relatrios de Andamento de 3 a 7) queintegram o mdulo I do projeto Diagnstico dosInvestimentos Culturais no Brasil.

Assim, em sntese, alm desta introduo,este volume 1 composto de seis sesses e umanexo, que contm tabelas mais analticas, paracomplementar as informaes do relatrio. Aprimeira seo apresenta os conceitos e os pa-rmetros para o nvel de desagregao dos gas-

tos com cultura, a metodologia bsica, a estru-tura da base de dados analticos, as limitaes eexpectativas. A segunda seo consolida os da-dos globais dos gastos com cultura realizadospelo poder pblico nos trs nveis de governo.A terceira, quarta e quinta sees apresentamem sntese, para cada um dos nveis de gover-no, respectivamente, Unio, estados e munic-pios das capitais dos estados:

as questes metodolgicas e de levanta-mento que influenciaram o resultado dapesquisa e a estrutura institucional domi-nante na esfera de governo;

a anlise dos gastos com cultura, em suaevoluo e composio para as adminis-traes direta e indireta.