gestión pública

TEMA: ADMINISTRACIN

PBLICA

2015

PRESENTADO POR:

AROCUTIPA CONDORI, JHON RONALD

MAMANI COILA, GABRIELA MARITZA

CONDORI ALVAREZ, ELMER ROMN

MAMANI TIPULA, ELMER YOVANI

CAHUI BUSTINZA, GINA ROSMERY

VILLALTA PARILLO, BIGLY V.

CURSO: CIENCIA POLTICA

CURSO: CIENCIA POLITICA 1

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL

ALTIPLANO PUNO

FACULTAD DE INGENIERA

ECONMICA

INDICE

INDICE ......................................................................................................................... 1

PRESENTACIN ......................................................................................................... 4

I. ASPECTOS GENERALES .................................................................................... 5

1.1. DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA ............................................. 5

1.2. EL ESTADO ................................................................................................... 7

1.3. ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES ............ 9

1.3.1. ACTIVIDADES FUNCIONALES............................................................... 9

1.3.2. ACTIVIDADES INSTITUCIONALES ........................................................ 9

1.4. LO ADMINISTRATIVO ................................................................................ 10

II. LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA .............................................. 10

2.1. EL OBJETO .................................................................................................. 11

2.1.1. RASGOS DIFERENCIADORES: ........................................................... 11

2.1.2. OTRAS CARACTERSTICAS ................................................................ 11

2.2. ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ........................................... 12

2.2.1. ORIGEN Y DESARROLLO .................................................................... 12

2.2.2. LA CIENCIA POLTICA Y LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN ....... 13

2.3. EL MARCO POLITICO DE LA ADMINISTRACION ....................................... 14

2.3.1. ORIGEN Y EVOLUCIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

MODERNAS ........................................................................................................ 14

2.3.2. ESTADO DEL BIENESTAR Y SU CRISIS ............................................. 15

2.4. LA TRADICIONAL DICOTOMIA ENTRE POLTICA Y ADMINISTRACIN .. 16

2.4.1. INTERDEPENDENCIA ENTRE POLTICA Y ADMINISTRACIN ......... 17

2.5. EL MODELO BUROCRATICO SEGN WEBER .......................................... 19



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2.5.1. LOS TIPOS DE DOMINACIN .............................................................. 19

2.5.2. SOCIOLOGA DE LA DOMINACIN: ESTRUCTURA Y

FUNCIONAMIENTO DE LA DOMINACIN ......................................................... 20

2.5.3. ESENCIA, SUPUESTOS Y DESARROLLO DE LA DOMINACIN

BUROCRTICA(Weber) ...................................................................................... 21

2.5.4. MERTON Y LA CRTICA FUNCIONALISTA AL MODELO WEBERIANO

22

2.5.5. LA ORGANIZACIN GERENCIAL (MERTON) ...................................... 23

2.6. ORGANIZACIN Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS ................................ 27

2.6.1. ENTIDADES TERRITORIALES Y NO TERRITORIALES ...................... 27

2.6.2. PARTES FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACIN SEGN

MINTZBERG ....................................................................................................... 28

2.6.3. R. MAYNTZ: 5 MBITOS CENTRALES DE LAS TAREAS

ADMINISTRATIVAS ............................................................................................ 28

2.6.4. GOURNAY ............................................................................................ 29

III. ADMINISTRACIONES PBLICAS COMPARADAS ......................................... 30

3.1. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL PERU ........................................... 30

3.1.1. LEYES ................................................................................................... 30

3.1.1.1. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL LEY N

27444 30

3.1.1.2. LEY MARCO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN DEL ESTADO

LEY N 27658 .................................................................................................. 35

3.1.1.3. LEY NO. 26922 LEY MARCO DE DESCENTRALIZACIN ............ 40

3.1.1.4. LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES ..................................... 43

3.1.1.5. LEY ORGANICA DE GOBIERNOS REGIONALES ........................ 44

3.1.2. GESTIN PBLICA .............................................................................. 45

3.1.3. PROFESIONALISMO ............................................................................ 46



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3.1.4. SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS ................................................. 47

3.1.5. EFICACIA .............................................................................................. 48

3.1.5.1. MACROECONOMA ....................................................................... 49

3.1.5.2. SERVICIOS .................................................................................... 49

3.1.5.3. SISTEMA FISCAL .......................................................................... 49

3.2. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESPAA ............................................ 50

3.2.1. INSTRUMENTOS EN LA GESTOIN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS

ADMINISTRACIONES PBLICAS ESPAOLAS ................................................ 50

CONCLUSIONES ....................................................................................................... 54

APRECIACIN CRTICA ............................................................................................ 55

BIBLIOGRAFA ........................................................................................................... 56



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PRESENTACIN

Entre los obstculos ms serios que ha venido afrontando la disciplina de la

Administracin Pblica durante los ltimos aos, se encuentra la permanente

discusin en torno a la definicin de su campo de estudio. En nuestros das, y

gracias al impulso dado al proceso de modernizacin y reforma del Estado, el campo

de la disciplina de la Administracin Pblica ha incorporado elementos ms influyentes

y actuales que alimentan su validez epistemolgica y ayudan a establecer su objeto.

Hoy ms que nunca se hace imprescindible una disciplina capaz de estudiar

sistemticamente las decisiones y procedimientos ejecutados por la burocracia al

servicio del Estado, para mantener y/o dinamizar su carcter, en una formacin social

determinada, con visin prospectiva.

As pues, el presente informe contiene un amplio conjunto de los principios esenciales

que conforman el campo saber de la Administracin Pblica, sabiamente organizado y

sintetizado.

Tambin, se puede observar un breve resumen de la administracin pblica en nuestro

pas y las diferentes polticas que se aplican; as mismo una revisin de la administracin

publica en el continente europeo, ms especficamente en Espaa.



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I. ASPECTOS GENERALES

1.1. DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA

La administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales.

Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede

explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas las organizaciones

de dominacin que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero

para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y como lo denomin

Maquiavelo tiempo atrs: "Los estados y soberanas que han existido y tienen

autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados"

La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la

administracin pblica consiste en la actividad del Estado. Tal como es

observable a lo largo del pensamiento administrativo, esta nocin de

administracin pblica ha sido extraordinariamente consensual, tanto en el

tiempo, como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad

organizadora del Estado y Lorenz van Stein a la actividad del Estado; en tanto que

los Estados Unidos, Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther

Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor.

La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por

objeto a la sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por

consiguiente, dicha administracin tiene su origen existencial, as como

su legitimidad y justificacin, en la perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.

La actividad del Estado entraa una gran variedad de expresiones, lo cual no ha

facilitado que el Estado se defina por /0 que hace. Max Weber, atento a esta

dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades,

sino con fundamento en su medio especfico: la fuerza fsica territorialmente

monopolizado. Sin embargo, la administracin pblica desafa esa imposibilidad, y

encuentra su definicin agrupando las acciones primigenias y principales que el

Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.

Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la

administracin pblica constituye la actividad del Estado que est encaminada a



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producir las condiciones que facilitan la perpetuacin de la sociedad y crear las

capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e

individuales. Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser

potenciados de manera conjunta para producir su perpetuacin y estimular su

prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la administracin pblica existe

solamente en funcin de la sociedad.

El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y consensual. Esta

paradoja supone un punto de equilibrio donde la coercin y el consenso se concilien

y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuacin est fundada

en la vida cvica. Toms Hobbes alegaba que los hombres se haban establecido en

sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici que cedieran parte de

su libertad y se sometieran a una coaccin libremente aceptada. Sin embargo, el

ser humano espera mucho ms que estar a salvo de la amenaza violenta de

portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada

contribuya a su convivencia y bienestar.

Hobbes tambin haba advertido que el establecimiento del Estado obedeci al

carcter del hombre como animal poltico, pero ms todava al amor de los hombres

a s mismos, y como el Estado se constituy principalmente por la autoestima, no

tanto por el amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo ms

poderoso para su unin en la sociedad poltica. El grado de perpetuacin de

los estados ha obedecido ms al temor entre los hombres, que al amor que se

inspiran; sin embargo, la unin poltica no solamente se traba gracias a la coaccin,

sino tambin debido a la persuasin que requiere estimular la ayuda mutua.

La administracin pblica esencialmente consiste en una capacidad del Estado

para producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el

impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado

de la administracin pblica y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra

estricta:



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En sentido lato, administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar

el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace

formidable. Constituye una capacidad que produce poder.

En sentido estricto, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida

asociada a travs del orden, la seguridad y la subsistencia; es auspicia la

convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.

Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por

consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una

hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes

del pas y traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque

su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin,

brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia

civilizada.

1.2. EL ESTADO

Hemos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del

Estado en la sociedad. Ahora debemos definir al Estado.

El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de

dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin

externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as

como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la

estructuracin y la trabazn organizativa, as como la composicin social del Estado.

El Estado moderno contiene una singularidad histrica configurada con un

conjunto de rasgos o caracteres distintos a las formas de dominacin que le

precedieron, cuya ndole es multifactica, merced a la confluencia de ingredientes

polticos, econmicos, sociales y jurdicos.

Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentan

algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personificndolo

opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un

Estado de Derecho. Este ltimo, no constituye un fenmeno histrico concreto,



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sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al Estado moderno de

manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la ndole de

la ley en el Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de Derecho

externa con toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo

tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la

ciudadana. lO Vela tanto por la vida pblica, como por la vida privada; se preocupa

por igual del ciudadano, que del individuo.

El Estado de Derecho se form desde cuando el despotismo ilustrado incorpor al

derecho romano para legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la proteccin

de la esfera privada de los sbditos. Este fue un hecho extraordinariamente

significativo, porque "Roma supo dar a la cultura el elemento jurdico gracias al cual

han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos polticos heredados de Grecia",

adems de que "qued montado el adjetivo de 'publicus' como calificador de aquel

sistema.

El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la

administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales

judiciales, por la violacin de los derechos individuales por los actos de la mismo. La

administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el principio de

legalida La idea de un control tan intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos

monrquicos an perceptibles en el servicio pblico, durante los primeros aos de

los regmenes republicanos.

La Constitucin poltica est identificada con la idea de constitucin del

individualismo, de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen

identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada, de

contratacin, de trabajo e industria, de comercio y otras. La esencia del orden

constitucional as diseado, es que la esfera de libertad individual es por principio

ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es limitada por

principio. Junto a la promocin de tales derechos, el desarrollo y extensin de las

constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado

moderno, cuyo saldo fueron las constituciones polticas que adoptaron el principio de

la divisin de poderes.



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1.3. ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES

Hemos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado.

A grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos:

actividades funcionales y actividades institucionales.

1.3.1. ACTIVIDADES FUNCIONALES

Son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es el

objeto vital de la administracin pblica; en tanto que las actividades

institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operacin de la

administracin pblica, por cuanto que constituye un organismo.

Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un

abanico de aetas estatales de un orden tan diverso como lo han sido las

responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber haba

advertido acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido

alguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara

perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es

evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son

inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e

interior.

1.3.2. ACTIVIDADES INSTITUCIONALES

Son aquellas que estn involucradas en Policies especficas, la seguridad y

mantenimiento de la planta fsica, el reclutamiento y manejo de personal, as como

la contabilidad y la informacin. Todas estas actividades, que tienen un carcter

esencial, son distintas sustancialmente de las actividades funcionales no slo

por cuanto a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin

en s mismo, sino como medios para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas.

El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la

necesidad de la realizacin de los fines del Estado lo demanda. No hay, pues,

ms lmites que esas necesidades.



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1.4. LO ADMINISTRATIVO

En administracin pblica todo est preado de estatalidad, pero no todo lo estatal

es administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el

Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciacin y singularidad que

la defini dentro del mundo gubernamental.

Tal como es observable, la voz administracin pblica est integrada por dos

palabras: administracin y pblica.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras

materias gubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los

asuntos polticos en general. Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena

una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas,

jurisdiccionales y financieras.

La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn;

del igual modo, en los pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor

desarrollo la Ciencia de la administracin Pblica (incluyendo a Alemania). Dicha voz

tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse

evocando su races: administracin derivada de la voz latina administrato compuesta

por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos para

referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra

administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister ("el

que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de mmls, voz referida a lo "menor",

como contraste de magis, lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario

subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscriba a la realizacin

de funciones subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la

satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de

los oficiales: odministrare

II. LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La Teora de la Administracin Pblica consiste en el estudio de los aspectos

administrativos del Estado. A ella le ataen los principios que explican, de manera

general, el ser y el devenir de la administracin pblica. El serde la administracin



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pblica consiste en los elementos esenciales que la constituyen; el devenir es su

evolucin hasta el presente.

2.1. EL OBJETO

Similitudes entre Administracin Pblica y organizacin privada:

A) Administracin como pura gestin: lo que es gestionar se hace en ambas.

B) Organizaciones privadas tambin asumen responsabilidades en la definicin de

valores sociales: igualdad.

C) Manejo de recursos para producir bienes y servicios:

Admin. Pblica: ingresos, recauda y redistribuye

Empresas: beneficios.

2.1.1. RASGOS DIFERENCIADORES:

a) Objetivos:

En las administraciones, por las propias caractersticas, los objetos suelen ser

plurales, complejos, contrapuestos

Empresas: ms sencillo, puede llegar a conocer la demanda si hace estudios

b) Medios:

El sector pblico tiene limitaciones. Adems, todo tiene que sustentarse en

papel, en documentos.

Las organizaciones privadas poseen autolimitaciones para no tener prdidas.

c) Mercado:

La empresa privada se mueve por los criterios de mercado.

Muchas veces, la administracin pblica no sabe los consumidores potenciales.

2.1.2. OTRAS CARACTERSTICAS

a) Extensin y fragmentacin: Incremento cuantitativo y cualitativo. Incremento y

variedad de las administraciones pblicas, que ayudan a que la administracin

pueda cumplir sus objetivos (Administracin instrumental). Facilitar la actuacin

de la Administracin ministerial.



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b) Interdependencia entre poltica y Administracin: las administraciones pblicas

estn vinculadas al poder. Cada vez las relaciones son ms intensas y hay que

tenerlas ms en cuenta. La poltica toma decisiones y la administracin ejecuta;

pero en ocasiones son los burcratas los que toman las decisiones.

2.2. ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

2.2.1. ORIGEN Y DESARROLLO

Surge ante la pregunta de cmo administrar las organizaciones pblicas eficaz y

honestamente sirviendo al inters pblico.

Siglo XVIII:

a) Europa: Normativo y esttico. Dos escuelas:

Ciencia de la Polica (Politeia = la cosa pblica): Enfoque terico para

conseguir la felicidad de los sbditos. Parecido a la Ciencia Poltica actual.

Francia.

Ciencias Camerales: Prusia. Orientada a la prctica. Conjunto de oficinas que

se ocupaban de los temas que tenan que ver con las Administracin regia.

La evolucin en el siglo XIX es hacia el Derecho administrativo. Adquieren fuerza

los estudios.

b) USA: importa mucho lo jurdico. La preocupacin va a ser por construir una

burocracia profesional y controlarla. Progresivamente se pens que para

mantener el empleo se deba de mantener al cargo poltico, de tal forma que

la poltica no pudiera desplazar a los cargos.

Siglo XIX y principios del XX:

Ciencia Poltica y management van a ir muy cercanos en las Administracin

Pblica. En Europa influir mucho el Derecho administrativo.

El Derecho pblico (administrativo): enfoque prescriptito, normativo, el deber

ser; se van a traspasar las fronteras del Derecho.

En la Europa continental impera el Derecho y en USA y Gran Bretaa la

Ciencia Poltica.



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La Ciencia de la Administracin va a tratar de librarse de todas las influencias,

pero no lo va a conseguir.

EN los aos 20 y 30 se da el perodo de esplendor de esta disciplina en USA

(perodo de entreguerras y respuesta del gobierno a la Gran Depresin).

La dicotoma poltica/administracin, el movimiento de la gestin cientfica del

trabajo (Teora de la organizacin) y el movimiento de reforma de la

Administracin promovida por Gulick: foco central de la profesin y de la

Administracin Pblica como campo de estudio.

1926 primer libro de la disciplina; 1924 primeros estudios de licenciatura en

CC. SS. Y Administracin Pblica; 1929 primera facultad.

Aos 40: El poder administrativo: naturaleza poltica de la actividad

administrativa, formacin de gestores: clsicos del pensamiento poltico. La

sangre de la Administracin es el poder.

Post 2 W. W.: mayor presencia de la administracin pblica en la vida de los

ciudadanos (Estado de bienestar): Simon, el enfoque de la toma de

decisiones y Lindblom, el arte de lo posible frente a la optimizacin.

Aos 60-70: se rompe el consenso sobre la legitimacin del sistema poltico.

Prdida de la confianza en los gobiernos-movimientos de protesta.

Politizacin de la Administracin como algo positivo: finalidad poltica de la

accin administrativa (los principios de la Nueva Administracin Pblica son:

participacin, legitimidad, negociacin y descentralizacin)

Doctrina de la eleccin racional: el ciudadano como cliente.

La administracin como proceso poltico y no como simple proceso de gestin

(cultura poltica)

Reformas administrativas (1990-2000): Osborne y Gaebler (gobierno

empresario)

Clara identidad de la Ciencia de la Administracin como parte de la Ciencia

Poltica.: permanente tensin por construir identidades separadas.

2.2.2. LA CIENCIA POLTICA Y LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

La ciencia de la administracin como rama de la ciencia poltica



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Una Teora de la administracin pblica significa una teora de la poltica

La especificidad de las administraciones pblicas fundamenta la inclusin de

la ciencia de la administracin en la ciencia poltica.

La ciencia poltica se centra ms en el gobierno, el Parlamento, los partidos

polticos, los electores

La ciencia de la administracin se ocupa de las administraciones pblicas, de

sus estructuras y de su funcionamiento.

2.3. EL MARCO POLITICO DE LA ADMINISTRACION

2.3.1. ORIGEN Y EVOLUCIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS MODERNAS

a) SITUACIN GENERAL EN EL ANTIGUO RGIMEN

El poder poltico de los reyes dependa en funcin del nmero y riqueza de los

sbditos. En esta poca comienza la racionalizacin de la organizacin

administrativa, ya que empieza la necesidad de dar respuestas a una masa de

poblacin. En esta poca comienzan a surgir los primeros parlamentos, pero

carecan de actividad y su papel era meramente simblico.

En Francia comienzan a darse enfrentamientos entre la administracin regia y

los estamentos privilegiados; estos enfrentamientos incluso se dan con la

Iglesia. Uno de los primeros es la cuestin de la igualdad fiscal ya que los

parlamentos solo pueden estar formados por personas adineradas.

Con el surgimiento de la literatura ilustrada y el racionalismo se empieza a dar

un desprestigio del rey de las viejas instituciones. Emerge una cierta

conciencia nacional y una idea de estado como entidad formal superior.

b) LA REVOLUCIN FRANCESA Y LAS TRANSFORMACIONES DE LA

ADMINISTRACIN

En la Revolucin Francesa se comienza a dar la obediencia a la idea de estado

y no a una persona fsica concreta, desapareciendo la identificacin de estado

igual a rey.

Se da tambin una juridizacin de la vida pblica. El estado es el garante de

los derechos.



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Toman fuerza las ideas de libertad e igualdad, entendindose libertad por

sumisin de todos ante la ley, la administracin pblica, centralismo

administrativo, laicismo.

Se empiezan a dar unas transformaciones estructurales. Toma fuerza la idea

de la separacin de poderes, diferenciando entre rganos colegiados y

unipersonales, surge la polica.

La organizacin territorial es consecuencia del centralismo poltico; este lleva

a un proceso de inframunicipalismo. Se abolen los seoros, se crea una red

de agentes territoriales Se transforman las estructuras del antiguo rgimen.

c) LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO LIBERAL

En el modelo liberal se da una separacin entre estado y sociedad civil; la

administracin pblica se subordina a la poltica, distinguindose entre

polticos y funcionarios. Se crea un estado fuerte con un aparato coercitivo,

centralismo El estado debe de favorecer las condiciones para generar

riqueza.

Durante el siglo XIX la administracin va creciendo absorbiendo cada vez un

mayor nmero de servicios; con mayores cotas de libertad para los empleados

pblicos. Durante este siglo tambin se da una expansin colonial

(librecambismo), adems de surgir los gremios y darse diferentes

transformaciones tecnolgicas.

En los cuadros administrativos del empleo pblico, los funcionarios tienen una

seguridad en el empleo que se hace para evitar que la poltica maneje a los

administradores pblicos. Normalmente el funcionario medio perteneca a la

pequea burguesa y los altos funcionarios a las clases privilegiadas.

2.3.2. ESTADO DEL BIENESTAR Y SU CRISIS

a) ESTADO DEL BIENESTAR

El sector pblico va adquiriendo nuevas tareas, mandatos y responsabilidades

en mbitos en los que antes el estado no se planteaba actuar. Incluso tiene

presencia en sectores de la economa.

Se da un pluralismo administrativo y una fragmentacin:



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Descentralizacin territorial: todos los niveles no gestionan sobre todo,

cada uno tiene sus funciones y sus competencias.

Descentralizacin funcional: uno de los niveles tiene una competencia,

pero no quiere abarcarlo todo, de tal forma que crea unos organismos

(pblicos o privados) encargados de estas cuestiones tcnicas.

Cada vez el estado tiene unas estructuras burocrticas ms desarrolladas y

perfeccionas; en definitiva ms profesionalizadas.Se da una preocupacin por

la mejora de la atencin al ciudadano. Antes haba sbditos, con una ley que

se acataba. Surge como un mecanismo de legitimacin, ya que la gente no

vota. Se da una nueva concepcin del ciudadano.

b) ESTADO ACTUAL Y RETOS PARA EL FUTURO

Mantener el timn (decisin, planificacin, anlisis) pero que otros tomen los

remos. Se mantienen las competencias pero todo se externaliza.

Emergen otros actores adems de la administracin. El estado no es el nico

que acta en las polticas pblicas: empresas privadas, tercer sector,

movimientos sociales, partenariados pblico-privado.

Se dan nuevas formas de descentralizacin y de competitividad entre

organismos (NGP).

2.4. LA TRADICIONAL DICOTOMIA ENTRE POLTICA Y ADMINISTRACIN

a) VISIN CLSICA

Esta visin es la defendida por F.J. Goodnow. En todo gobierno existen dos

funciones:

Expresin de la voluntad del estado: decisiones aprobadas.

Ejecucin de la voluntad del estado: ejecucin de esas decisiones.

Para que el sistema funcione debe de existir una armona, de tal forma que hay

que evitar la arbitrariedad de una de las dos. Uno de los dos elementos debe de

perder autonoma; este debera de ser la administracin.



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El autor reconoce que hay determinados mbitos que se escapan a la exclusiva

decisin poltica, de tal forma que la administracin tiene una cierta

discrecionalidad en algunos mbitos (descentralizacin funcional). Estos mbitos

son: de actividad semicientfica, quasi-judicial y quasi-industrial o comercial.

b) VISIN DE M. BAENA

Se puede decir que hay una separacin entre poltico y funcionario, pero no tanta

y tan clara como Goodnow dice.

Cuanto ms arriba en la pirmide, ms polticos, y cuanto

ms abajo ms funcionarios pblicos.

Unos son unas cosas y otros otras, pero hasta dnde? Hay

diferencia pero tambin hay interrelacin, una

interdependencia.

Dos notas importantes entre las relaciones entre funcionarios y polticos:

Dependencia entre altos funcionarios y polticos: determinados puestos

dependen de los polticos.

Dependencia entre polticos y altos funcionarios: el experto en la materia y

el que prevalece es el funcionario.

2.4.1. INTERDEPENDENCIA ENTRE POLTICA Y ADMINISTRACIN

Los sujetos de la relacin:

Los polticos: nombramiento por decreto.

Altos funcionarios: colaboran con los polticos.

La legitimidad de los polticos es derivada o directa de las urnas; mientras que la

de los altos funcionarios esta basada en el carcter de experto por haber pasado

unas pruebas objetivas. Se contrasta la legitimidad poltica con la cualificacin



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profesional, ya que en las interacciones influye quien conoce la casa y quien no

la conoce (incorporacin temporal/integracin permanente).

Los altos funcionarios deben de tener una neutralidad poltica; es decir,

mantenerse al margen de la participacin y no llevar a cabo actividades

partidistas. No existe una burocracia absolutamente neutral, puesto que influyen

una serie de causas que pueden llevar a los funcionarios a inclinar la balanza

hacia un lado o hacia otro.

Tres crculos de puesto en la organizacin administrativa:

a) Puestos de confianza poltica.

b) Puestos reservados a funcionarios profesionales pero que se proveen

discrecionalmente (arbitrariamente) entre stos (puestos de Libre

Designacin). Es una lnea intermedia entre polticos y funcionarios, donde

se ubican funcionarios que han pasado una oposicin. De estos puestos, se

hace la provisin de dos de libre designacin, saliendo una

c) convocatoria en el boletn oficial con las disposiciones pertinentes. Es una

convocatoria pblica pero destinada a los de dentro, habiendo una serie de

requisitos que hay que cumplir. Si varias personas cumplen los requisitos, el

responsable poltico es el que elige, pero argumentando, a pesar de que

existen argumentaciones clich.

d) Puestos para funcionarios profesionales que se proveen

reglamentariamente. Son tcnicos en alguna materia. Estn prximos a la

toma de decisiones.

Se pueden producir dos fenmenos:

Funcionarizacin de la poltica: cuando para los puestos del primer crculo

se nombra a un nmero elevado de funcionarios. Los funcionarios pasan a

un puesto de importancia poltica.

Politizacin de la administracin: cuando el segundo crculo de puestos se

provee siguiendo criterios estrictamente polticos. La poltica penetra en

exceso en los puestos de libre designacin.



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2.5. EL MODELO BUROCRATICO SEGN WEBER

2.5.1. LOS TIPOS DE DOMINACIN

a) LAS FORMAS DE LEGITIMIDAD

Dominacin es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo

determinado para mandatos especficos.

Para que exista dominacin se requiere un cuadro (equipo) administrativo

que garantice la ejecucin de las ordenaciones generales y los mandatos

concretos. Uno manda y otros han de obedecer. Este cuadro garantiza el

cumplimiento de las ordenaciones.

A los fundamentos de la dominacin se aade la creencia en la legitimidad:

segn sea sta, el tipo de obediencia y el ejercicio de la dominacin variarn.

De estas afirmaciones se derivan los tres tipos puros de dominacin

legtima. Hay que distinguir las clases de legitimidad segn lo que se quiera

conseguir.

Los tres tipos puros de dominacin legtima:

1. De carcter racional: creencia en la legalidad, normas instituidas

2. De carcter tradicional: creencia en la santidad de las tradiciones. Se hace

por costumbre.

3. De carcter carismtico: entrega extraordinaria al herosmo o santidad

(carisma) de una persona.

Estos tres tipos son ideales (entelequia). Estn extrados de la observancia.

b) LA DOMINACIN LEGAL CON ADMINISTRACIN BUROCRTICA

La dominacin legal descansa en:



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Derecho pactado estatuido de modo racional.

Reglas abstractas.

Orden impersonal.

Obedece a derecho.

El cuadro administrativo burocrtico (funcionarios). Para ejercer la dominacin

legal racional:

Se deben al cargo.

Jerarqua.

Competencias fijadas: cometidos de cada empleado estn predeterminados.

Vinculacin contractual: relacin de derecho.

Profesionalidad acreditada: mediante ttulo.

Retribucin en dinero.

Incompatibilidades: dedicacin al cargo como labor principal.

Carrera (ascenso): trayectoria profesional.

No apropiacin del cargo.

Disciplina: vigilancia para el cumplimiento.

La administracin burocrtica pura es la forma ms racional de ejercerse una

dominacin; la superioridad de esto est basada en el saber profesional. El

desarrollo de la administracin democrtica pura coincide con el desarrollo del

Estado actual. Especializacin diletantismo aficionado. Se basa en el ttulo.

2.5.2. SOCIOLOGA DE LA DOMINACIN: ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE LA

DOMINACIN

a) PODER Y DOMINACIN



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Poder es la posibilidad de imponer la propia voluntad sobre la conducta ajena.

Dominacin hay diferentes formas: constelacin de intereses (el tipo ms puro

sera el Mercado) y mediante el ejercicio de la autoridad (deber de obediencia).

Un estado de cosas por el cual una voluntad manifiesta (mandato) del

dominador influye sobre los actos de otros (dominados) de tal suerte que en un

grado socialmente relevante, estos actos tienen lugar como si los dominados

hubieran adoptado por si mismos y como mxima de obrar el contenido del

mandato (obediencia). Interiorizacin.

b) DOMINACIN Y GOBIERNO. NATURALEZA Y LMITES DEL GOBIERNO

DEMOCRTICO

Toda dominacin se manifiesta y funciona en forma de gobierno y todo rgimen

de gobierno necesita del dominio en alguna forma. Le interesa el gobierno

democrtico porque se basa en el principio de que todos son iguales. Reduce al

mnimo el poder de mando.

Caractersticas del Gobierno Democrtico:

Limitacin en el nmero de participantes.

Poca diferenciacin en la posicin social de los participantes.

Tareas relativamente simples y estables.

Cierta instruccin en la determinacin objetiva de los medios y fines

apropiados.

2.5.3. ESENCIA, SUPUESTOS Y DESARROLLO DE LA DOMINACIN BUROCRTICA(Weber)

a) PRINCIPIOS ESTRUCTURALES DE LA ORGANIZACIN BUROCRTICA

1. Establecimiento de una jerarqua de autoridad establecida con exactitud.

2. Slido sistema de lneas verticales de comunicacin: la comunicacin circula

desde la base a los superiores y viceversa.

3. Una divisin reglamentada del trabajo basada en la especializacin: es

necesaria la especializacin para no entorpecerse. Conforme el sistema va

creciendo, cada uno debe de hacer una parte del trabajo.



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4. Un sistema de reglas y principios que establezca los derechos y los deberes

de todos los miembros de la organizacin.

5. Un sistema de formas de procedimiento exactamente definidas para la

realizacin de tareas: se procura que el margen de improvisacin sea el

menor posible.

2.5.4. MERTON Y LA CRTICA FUNCIONALISTA AL MODELO WEBERIANO

La teora sociolgica de Weber llega a Estados Unidos en un momento de gran

ebullicin del capitalismo (Parsons, Taylorismo, Escuela de las Relaciones

Humanas). Se hace una revisin crtica de Weber, puesto que haba que

conjugarlo con el credo americano: libertad individual contra la progresiva

burocratizacin de todos los planos sociales.

De las caractersticas de la burocracia moderna Merton destaca:

La disciplina: implica conformidad con las reglas sea cual sea la situacin.

Produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rpidamente al cambio

(disfuncionalidad). Se convierte en un obstculo para conseguir las metas que

se propone.

Es obvio que las inadecuaciones de orientacin que implican incapacidad

adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El proceso puede

recapitularse brevemente. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las

reacciones y una estricta observancia de las reglas. 2) Esta observancia de

las reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un

conjunto de propsitos. 3) Esto impide la rpida adaptacin en circunstancias

especiales no claramente previstas por quienes redactaron las reglas

generales. 4) As, los mismos elementos que conducen a la eficacia en

general producen ineficacia en casos especficos. Rara vez llegan a darse

plena cuenta de la inadecuacin los individuos del grupo que no se han

divorciado del significado que las reglas tienen para ellos. Con el tiempo las

reglas adquieren un carcter simblico y no estrictamente utilitario.



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Inflexibilidad ante situaciones no previstas. Se deja de pensar en el producto

o fin para pensar de forma absoluta en los medios..

El Espritu de cuerpo: destino comn, poca competencia entre ellos, orgullo

de gremio Cierto grado de socializacin de grupo. Espritu corporativo.

Defensa frente a la presin. No tienen iniciativa, limita su actividad.

Impersonalidad: Conducta estereotipada (Weber:sbditos; Merton:

clientela). Para Weber todo se hace conforme a la norma.

2.5.5. LA ORGANIZACIN GERENCIAL (MERTON)

Frente a la rutina y ritualismo opone la maximizacin de la eficacia objetiva. Habra

que hacer una revisin de las normas y no anclarse en el costumbrismo.

Frente a la seguridad del escalafn opone la estrategia contractual del mundo de

los negocias. En USA estn ms acostumbrados a la permeabilidad entre lo

privado y lo pblico.

A los conflictos de la burocracia opone la orientacin hacia el pblico (Cliente).

Suprimir el conflicto de las relaciones entre empleado pblico y cliente, tomando

a stos como clientes.

Tras el crack del 29 y el Plan Marshall, a muchos hombres de negociaos haba

que darles una salida en el empleo pblico. Aparecen tambin otras

contribuciones: organizacin cientfica del trabajo y las Relaciones Humanas.

a) OTRAS APORTACIONES A LA TEORA DE LA ORGANIZACIN

Enfoques clsicos:

Direccin cientfica y administrativa: pone el nfasis en el control y en la

coordinacin del trabajo por medio de la relacin jerrquico-personal. Farol

introduce la direccin administrativa. Organizar, planificar y controlar las

tareas. Descomposicin del trabajo.



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Escuela estructuralista: Weber. La organizacin burocrtica es un sistema

organizativo basado en un conjunto de funciones formales establecidas

mediante reglas legales, racionales, escritas y exhaustivas.

Escuela de las Relaciones Humanas: El hombre no slo se mueve por

recompensas de carcter econmico. La motivacin y la satisfaccin en el

trabajo, en su sentido ms amplio, pasan a ser los elementos centrales que

explican el comportamiento humano.

Enfoques neoclsicos:

Teora neorracionalista: Punto central es el anlisis de la eleccin en las

organizaciones y considera que el proceso de toma de decisiones es ms

complicado. Su decisin nunca ser la ptima, slo la ms satisfactoria.

Escuela neoestructuralista o institucional: existen tres lneas bsicas:

examen crtico del modelo weberiano basado en la empiria; respeto a la

individualidad; relaciones de poder entre los actores intraorganizativos y el

conflicto. El elemento que identifica a esta corriente es la relacin entre

estructura organizativa y el comportamiento individual.

Teora de las contingencias: la explicacin de las caractersticas internas

de las organizaciones en funcin de la situacin del entorno. El exterior

influye en la organizacin interior de las organizaciones.

Enfoques contemporneos:

Anlisis longitudinal: inters por el desarrollo a travs del tiempo de las

organizaciones. Relacin entre tiempo y evolucin.

Anlisis interorganizativo: cualquier organizacin est ubicada en un

entorno con el que interacta constantemente. Concepto de red.

Organizaciones que interactan entre ellas creando una red de

asociaciones.

Estudios econmicos: Minimizar los costes. Eficiencia. Confianza mutua

(clanes) y normas de reciprocidad entre las partes..



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Cultura y el aprendizaje organizativo: influencia que ejerce la cultura ms

general sobre las organizaciones. La cultura va a crear costumbre.

Paradigma decisiones y ambigedad: ambigedad extrema. Pluralidad de

poder e intereses crea un conflicto entre ellos. El proceso de toma de

decisiones se rige por la casualidad y las ambigedades extremas.

Poder y conflicto: nfasis en al diversidad de fuentes de poder. Teora de

la gobernanza. Pluralidad de actores e intereses.

Cambio organizativo: Los cambios vienen como respuesta de los cambios

del entorno.

b) LA ORGANIZACIN CIENTFICA DEL TRABAJO

El padre de esta teora es Frederick W. Taylor. La obra que va a marcar toda

la organizacin terica de esta escuela es la escrita por Taylor en el ao 1911:

The principles of Scientific Management.

La organizacin cientfica defiende que, a mayor excedente mayores beneficio

y por tanto ms felicidad para el empresario; pero adems, si los beneficios son

mayores, los salarios que se pueden pagar a las trabajadores tambin son

mayores.

Utiliza la lgica de la eficiencia y de la racionalidad industrial: est basado en

la teora de la divisin del trabajo de Adam Smith y la de la divisin del tiempo

de Taylor. Hay un tiempo para realizar las cosas independientemente de las

personas; hay una forma que es la ms idnea, la ms racional.

Desarrolla la idea de la fsica social: la ciencia da la autoridad y la legitimidad

que necesita. Esto es porque la norma tiene un carcter pretendidamente

cientfico. La ciencia suprime el ejercicio autoritario de los empresarios que se

sustituye por una autoridad cientfica, de tal manera que no habra conflicto

entre empresario y trabajadores.

Dos supuestos bsicos de la organizacin Cientfica del trabajo:

El anlisis y descomposicin de las tareas.

La determinacin del rendimiento normal correspondiente a cada una de

dichas tareas: The best one way.



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La mxima eficacia de cada trabajador est en el estmulo econmico.

CRTICAS:

Negativas:

o Vaguedad, subjetividad

o Cientifismo: legitimado de una manera unilateral.

o Falsedad de que el nico estmulo sea el econmico.

Positivas:

o Enfoque analtico de las tareas.

o Diferentes contribuciones en los diferentes estudios realizados.

Los mtodos de esta escuela un fueron acogidos con satisfaccin ni por los

empresarios, que se vean desplazados, ni por los empleados, ya que no se

sentan representados.

c) LA ESCUELA DE LAS RELACIONES HUMANAS:

Contradice el principio taylorista de que el estmulo econmico es el nico que

mueve a los trabajadores. Considera a las personas como trabajadores y no

como mquinas que pueden elaborar un trabajo en un tiempo determinado.

La empresa en la que los trabajadores estn ms contentos ser la ms eficiente.

Elton MAYO: el grupo desarrolla un sentido de participacin decisivo y se

transforma en una especie de unidad social. Existe un sentimiento de grupo. El

grupo protege al individuo adems de ejercer sobre l un control social.

La escuela de las relaciones humanas se centra en los determinantes sociales

de la produccin frente a los fsicos o econmicos, y sugiere que los trabajadores

no son felices en una organizacin formal, racional, aunque puedan realizar sus

aspiraciones econmicas.

CRTICA:



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Negativa:

o Da una imagen feliz y no realista de lo que es la empresa.

Positiva:

o Descubren aspectos humanos y sociales del trabajador.

2.6. ORGANIZACIN Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

2.6.1. ENTIDADES TERRITORIALES Y NO TERRITORIALES

Las entidades territoriales tienen tres elementos: territorio, poblacin y

organizacin. Nos encontramos tres tipos de entidades territoriales:

a) La Administracin General del Estado: tiene una personalidad jurdica propia

distinta de la que tiene el Estado y cada Comunidad Autnoma. La

Administracin central se compone de los rganos que extienden sus

competencias a todo el territorio nacional, mientras que la Administracin

Perifrica extiende sus competencias a tan slo una porcin del territorio del

Estado.

b) La Administracin Autonmica: Tiene un cierto parecido a la AGE, con una

distincin clara entre Gobierno (Presidente y Consejeros) y Administracin

Autonmica. La organizacin se regula por cada Estatuto de Autonoma.

c) La Administracin Local: el mbito territorial se encuentra ms cercano a los

ciudadanos. Son de carcter obligatorio las Diputaciones Provinciales,

Cabildos Insulares y Municipios. Tienen carcter facultativo las

Mancomunidades de Municipios, Comarcas y reas Metropolitanas.

Las entidades no territoriales tienen una heterogeneidad en sus elementos. Nos

encontramos con cinco entidades:

a) Organismos pblicos: Entidades sometidas al rgimen jurdico pblico y

presentan una cierta autonoma funcional respecto de los servicios centrales

de laguna administracin territorial. Tienen dos variantes, los Organismos

Autnomos (derecho jurdico completamente pblico) y Entidades Pblicas



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Empresariales (Derecho Privado). Los Organismos Pblicos de las

Comunidades Autnomas se rigen por las propias normas autonmicas.

b) Sociedades mercantiles: Son sociedades en cuyo capital sea mayoritaria la

participacin de las Administraciones Pblicas Territoriales, sus Organismos

Autnomos y dems entes pblicos. En ningn caso tendrn facultades en

el ejercicio de la autoridad pblica.

c) Administraciones mediales: Entidades pblicas reconocidas en la

Constitucin espaola y que no pueden ser controladas directamente por el

Poder Ejecutivo. Sirven de soportes administrativos para el cumplimiento de

altos fines constitucionales.

d) Administraciones independientes: entes pblicos dedicados a especiales

cometidos, los cuales exigen objetividad en su desempeo y, por tanto,

cierta independencia respecto del poder Ejecutivo.

e) La Administracin Corporativa: conjunto de agrupaciones particulares,

creadas por el Estado y dotadas de personalidad jurdica para la gestin de

ciertos fines pblicos, que se compatibilizan con la proteccin de los

intereses privados de sus miembros.

2.6.2. PARTES FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACIN SEGN MINTZBERG

Ncleo de operaciones: realizan el trabajo.

pice estratgico: consejo de direccin. Supervisin directa.

Lnea media: tienen asignadas parcelas, tareas parciales. Son directores sobre

su sector.

Tecnoestructura (analistas): mejorar las relaciones entre trabajo y resultados.

Staff de apoyo: elementos colaterales que ayudan a que se cumplan las

funciones.

2.6.3. R. MAYNTZ: 5 MBITOS CENTRALES DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS

a) Seguridad exterior: reglamentacin de las relaciones entre una sociedad y su

entorno.



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b) Seguridad interior: reglamentacin de las relaciones de los miembros del

sistema.

c) Asegurar la capacidad de accin del sistema poltico-administrativo: capacidad

el sistema de proveerse de recursos; IRPF, servicio militar, etc.

d) Satisfaccin de las necesidades colectivas: prestaciones de abastecimiento y

servicios.

e) Conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos: igualdad social,

sanidad universal y gratuita.

2.6.4. GOURNAY

Funciones principales:

De soberana

Econmicas

Sociales

Educativas y culturales.

Funciones auxiliares:

Administracin de personal

Adquisicin y gestin de materiales.

Presupuesto y contabilidad.

Funciones jurdicas y contenciosas.

Funciones de documentacin.

Funciones de mando o autoridad:

Trabajo de concepcin.

Estudios

Previsiones

Programas control



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Relaciones pblicas

Organizacin de servicios.

III. ADMINISTRACIONES PBLICAS COMPARADAS

3.1. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL PERU

La administracin pblica en el Per es llevada a cabo por las entidades que

conforman el poder ejecutivo tales como: los ministerios, los gobiernos regionales y

locales ,como tambin los Organismos Pblicos Descentralizados, el Poder

Legislativo , el Poder Judicial, los Organismos que la Constitucin Poltica del Per y

las leyes confieren autonoma y las personas jurdicas bajo el rgimen privado que

prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin,

delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.

3.1.1. LEYES

La administracin pblica est regida por las siguientes leyes:

3.1.1.1. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL LEY N 27444

La organizacin de un Estado, por intermedio del cual se ejerce de manera

institucionalizada el poder conferido por los ciudadanos mediante las

elecciones, tiene un ingrediente esencial y de partida consistente en un reparto

de competencias adecuado, y con este la determinacin de los espacios de

actuacin dentro de cuyos parmetros las entidades pblicas van a desarrollar,

de manera reglada, las funciones que les han sido conferidas constitucional y

legalmente. El ejercicio de estas competencias en el marco constitucional y

legal establecido- tiene como una de sus manifestaciones (precisamente la que

da cara al ciudadano), aquella actuacin que se da a travs de la ordenacin y

desarrollo de los procedimientos administrativos.

En una sociedad organizada los ciudadanos actan en ejercicio de los diversos

derechos que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la

Administracin o Administraciones Pblicas para que estas les otorguen o

reconozcan otros derechos necesarios para el desarrollo de actividades

econmicas, polticas, ciudadanas, culturales, entre otras, que desean realizar.



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Y precisamente para llegar a la obtencin de estos permisos, autorizaciones,

concesiones u otra ndole de derechos, los ciudadanos deben seguir un

procedimiento administrativo. El ciudadano que desee abrir un Restaurant

deber obtener, por lo menos, la licencia municipal de funcionamiento, aqul

que pretenda instalar una radio tendr que contar con tres tipos de derechos

(permiso, licencia y autorizacin), aquella empresa que quiera iniciar el negocio

de la prestacin de un servicio pblico deber participar de un proceso de

seleccin y firmar un contrato de concesin. Si bien todos estos son

procedimientos administrativos, de diversa ndole, con reglamentaciones

diversas, seguidos antes distintos niveles de Gobierno y diversos organismos

pblicos, pero cierto es tambin, que se encuentran vertebrados por ciertos

principios e instituciones que se esbozarn con el estudio de la Ley del

Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.

La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la

funcin pblica, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio

de las porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las

diversas entidades que conforman la Administracin Pblica y, adems,

importa (y mucho) porque es la va que deben seguir los ciudadanos para

acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo actividades

(no todas) dentro del entramado social.

Por ello, los principios que lo deben guiar el diseo y la ejecucin de los

procedimientos administrativos estn orientados para que estos sean simples,

y no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rgida para

los ciudadanos. Los principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el

cual las administraciones pblicas no pueden hacer ms all de los que

constitucional y legalmente est conferido; el debido procedimiento, es una

extensin del derecho constitucional reconocido al debido proceso, para poder

exponer sus argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una

decisin motivada en el derecho; de impulso de oficio, en virtud del cual las

autoridades de las entidades pblicas no pueden permanecer inactivas frente

a un procedimiento administrativo; el de razonabilidad, cuando la potestad de

restringir derechos, establecer obligaciones, o calificar infracciones y



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determinar las sanciones, se haga respetando las competencias atribuidas y la

debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que se

tutelan; el de imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminacin alguna;

el de informalismo o indubio pro actione , en virtud del cual las normas deben

ser interpretadas favorablemente a la admisin de la accin y la obtencin de

una decisin final; el de presuncin de veracidad de todos los documentos y

declaraciones presentado por los administrados; el de conducta procedimental

de las partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual quienes

participan en el procedimiento deben facilitar la continuacin del mismo; el de

eficacia por el cual se debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer el

cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre cualquier formalismo;

el de la verdad material por el que se busca verificar plenamente los hechos

que sirven de sustento a las decisiones; el de participacin para que los

ciudadanos accedan a la informacin de sus expedientes; el de simplicidad,

para que los trmites sean sencillos y sin mayores complicaciones y

confusiones; el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a

trmites similares en cuanto al establecimiento de los requisitos; el de

predictibilidad, por el cual se debe brindar una informacin veraz completa y

confiable sobre cada trmite al administrado, de tal manera que al inicio del

procedimiento el ciudadano pueda tener una conciencia de cual ser el

resultado del mismo; el de privilegio de controles posteriores, por el que se

puede comprobar la veracidad de las declaraciones o documentos a travs de

la fiscalizacin posterior.

Luego, entrando ya en el procedimiento mismo, debe mencionarse que estos

se clasifican en procedimientos de aprobacin automtica y los de evaluacin

previa, estos son aquellos en los que el derecho se entiende concedido desde

la presentacin de la solicitud acompaada de los requisitos exigidos en el

Texto nico de Procedimientos Administrativos-TUPA (aprobacin

automtica), a diferencia de los de evaluacin previa, en los que la

Administracin Pblica tiene la funcin de analizar el petitorio y decidir sobre el

mismo conforme al ordenamiento jurdico y al inters pblico. Segn el tipo de

proceso la estructura del procedimiento puede tener algunas variantes. Y cabe

destacar que lo fundamental en la estructuracin de un procedimiento es



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determinar los sujetos del mismo (ciudadano y Administracin Pblica que debe

tener competencia para pronunciarse y estar en capacidad de decidir de

manera imparcial y neutra) y tambin, durante el decurso de su tramitacin, que

el ejercicio de la funcin pblica debe materializarse siempre respetando los

derechos de los ciudadanos, que ven en este procedimiento la manera de

obtener lo que requieren para el desarrollo de actividades de diversa ndole en

la sociedad. Por ello la ordenacin del procedimiento, su desarrollo hasta su

culminacin debe seguir las reglas establecidas en la ley, las mismas que estn

pensadas para que el administrado pueda conseguir un resultado justo, con

relativa rapidez y sin tener que padecer por tiempo indefinido ante las oficinas

pblicas.

A propsito del transcurso del tiempo dentro de un procedimiento

administrativo, sin que la Administracin haya tomado una decisin sobre lo

solicitado, la figura del silencio administrativo, positivo o negativo, ante la

inaccin o demora de las entidades pblicas, ha pretendido dar al administrado

un mecanismo de garanta frente a esas situaciones. El silencio administrativo

positivo o estimatorio de lo solicitado, o el negativo, por el cual el ciudadano

tiene la opcin de entender denegado su pedido y hacer uso de medios

impugnatorios ante la misma Administracin. Pese a la existencia de estas

figuras, sabemos que las entidades pblicas continan tramitando largamente

procedimientos administrativos, y que esto en la prctica significa para el

ciudadano identificar al Estado con una inaccin perpetua.

Cabe sealar, que actualmente el silencio administrativo negativo viene siendo

considerado como un anacronismo, puesto que la administracin pblica en la

lgica de la ordenacin y estructuracin de un procedimiento administrativo no

est dirigida a proteger a la administracin ante las tardanzas en el ejercicio de

su funcin, y darle un margen mayor de tiempo para decidir tardamente, sino

ms bien tutelar al ciudadano, quien en la actualidad puede considerar

denegado su pedido lo que implica esperar una nueva instancia (ms tiempo y

dinero para los abogados) a fin de conseguir alguna decisin, no se sabe si a

tiempo. Ante esto, la tendencia actual es la de considerar como regla general

el silencio administrativo positivo y la excepcionalmente el silencio



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administrativo negativo, para casos realmente de especial y demostrada

naturaleza (como el otorgamiento de concesiones para la explotacin de

recursos naturales). Definitivamente, esta nueva visin del tema nos lleva a

pensar que es el ciudadano el tutela principal en estos procedimientos y que la

administracin pblica deber esforzarse en realizar sus tareas de manera

eficiente y eficaz.

Ciertamente, dentro de un procedimiento administrativo, el reconocimiento de

los principios y la existencia de las normas, no han bastado para garantizar que

no se produzcan situaciones de desviacin del poder (comportamiento que

implica apartarse del sentido para el cual fueron conferidas las competencias)

ni las del abuso de poder (ir ms all de las funciones atribuidas), o, fuera de

estos casos, que el administrado en todos los casos reciba un pronunciamiento

en los tiempos debidos, o en todo caso, que est de acuerdo con el

pronunciamiento de la Administracin. Es por ello que se prev como una

variante del derecho de peticin, la prerrogativa de los ciudadanos de

interponer recursos contra las decisiones de la Administracin y con el objeto

de lograr (con fundamentos legales y medios probatorios) una decisin

favorable al administrado. Esto se ana al privilegio de la Administracin, por

el cual sta puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos.

El procedimiento administrativo no debe tener una duracin indefinida y, por

tanto, la ley expresamente establece los supuestos en los cuales se pone fin al

procedimiento administrativo y con esto se cierra la posibilidad para otro

pronunciamiento de la Administracin en este mismo procedimiento, salvo la

declaratoria de nulidad de un acto administrativo que sea contrario al inters

pblico, conforme a lo sealado en el artculo 202 de la Ley N 27444.

Histricamente ha sido una preocupacin cmo se controla la actuacin de la

Administracin en un Estado, lo que paulatinamente ha evolucionado del

exclusivo control parlamentario al control jurisdiccional objetivo (nicamente del

acto) y actualmente, como lo ha recogido la legislacin nacional vigente, a

travs del contencioso-administrativo de plena jurisdiccin o subjetivo, en el

cual el Poder Judicial no solo se limita a analizar si la Administracin actu

conforme a las normas sino tambin y principalmente a determinar si el



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organismo pblico implicado respeta los derechos e intereses legtimos de los

ciudadanos.

El contencioso-administrativo regulado por la Ley N 27684, en palabras de

Diez Snchez (2004) se inscribe en las tendencias ms modernas de la

doctrina del Derecho Administrativo comparado. Y de la amplia gama de

novedades legislativas, es inevitable entonces poner nfasis en las

pretensiones y el objeto del contencioso-administrativo, la competencia

jurisdiccional, los requisitos de admisibilidad y procedencia, la posibilidad de

dictar medidas cautelares, los recursos que pueden ser interpuestos, como

cuestiones fundamentales del proceso. Esta reglamentacin relativamente

nueva est siendo utilizada progresiva y abrumadoramente en nuestro medio.

Anteriormente, se mencion que el contencioso-administrativo subjetivo o de

plena jurisdiccin abra la posibilidad al juez de pronunciarse acerca del respeto

de los derechos del administrado, con la posibilidad de solicitarse dentro de

este proceso medidas cautelares (cumpliendo los requisitos establecidos,

evidentemente) para su tutela. En este contexto, el carcter residual del

amparo, las vas previas y paralelas, sern un espacio de anlisis interesante

en lo aplicable a la Administracin Pblica, porque se piensa que el amparo era

una medida muy efectiva de proteccin frente al accionar indebido de las

entidades pblicas, sin embargo, el carcter residual del amparo implica un

cambio profundo, que como garanta de proteccin de los derechos

fundamentales que requieren una tutela urgente y especial, se distingue de los

otros derechos legales cuya tutela puede darse a travs de otros procesos

judiciales y, en el caso de la Administracin Pblica mediante el contencioso-

administrativo.

3.1.1.2. LEY MARCO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN DEL ESTADO LEY N 27658

Mediante Decreto Supremo N 004-2013-PCM, publicado el 09 de enero de

2013, se aprueba la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica,

norma que se define a s misma como el principal instrumento orientador de la

modernizacin de la gestin pblica en el Per, que establecer la visin, los



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principios y lineamientos para una actuacin coherente y eficaz del sector

pblico, al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del pas.

Esta poltica es de aplicacin en todos los niveles y organismos del Estado.

Hay que recordar que la Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la

Gestin del Estado, declar al Estado Peruano en proceso de modernizacin,

mediante la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, se crea el

Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica como un sistema

administrativo y precisa que el Poder Ejecutivo tiene la rectora de los sistemas

administrativos, y por Decreto Supremo N 109-2012-PCM, se aprueba la

Estrategia de Modernizacin de la Gestin Pblica 2012-2016. Por ello, el

nuevo decreto supremo dispone que el organismo rector del sistema es la

Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de la Secretara de Gestin

Pblica. En los niveles subnacionales es de aplicacin por los gobiernos

regionales, los gobiernos locales y las mancomunidades municipales.

En cuanto al contenido de la norma, ella se inicia con un diagnstico de la

situacin general de la gestin pblica en el Per y sus principales deficiencias,

plantea los fundamentos de la poltica con una visin, alcance, objetivos y

principios de la misma, sigue con la definicin de la estrategia central: una

gestin pblica orientada a resultados al servicio del ciudadano (incluyendo

componentes, pilares centrales, ejes transversales y desarrollo y sostenibilidad

de la poltica de modernizacin), avanza en precisar los lineamientos para la

modernizacin y concluye en el rol del ente rector del sistema de modernizacin

de la gestin pblica.

En el primer punto hace una descripcin de la situacin general del Estado

enfocndose ms en la incapacidad del Estado para gastar bien lo que recauda

y su bajo desempeo en temas claves como educacin, salud e

institucionalidad. Sin embargo, hay omisiones clamorosas, como por ejemplo,

el grave problema de la representacin poltica, la casi ausencia del Estado en

la ruralidad andina y amaznica, y quizs, el ms agudo an, el de la corrupcin

generalizada. Es evidente que una modernizacin del Estado no slo exige sino

obliga a definir polticas y acciones para que los ciudadanos se sientan



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representados, para que el Estado llegue a los olvidados de siempre, y para

que la corrupcin sea ms eficazmente enfrentada.

Este dficit se aprecia mejor cuando la norma define las principales deficiencias

de la gestin pblica: a) ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y

problemas de articulacin con el sistema de presupuesto pblico, b) deficiente

diseo de la estructura de organizacin y funciones, c) inadecuados procesos

de produccin de bienes y servicios pblicos, d) insuficiente infraestructura,

equipamiento y gestin logstica, e) inadecuada poltica y gestin de recursos

humanos, f) limitada evaluacin de resultados e impactos, as como del

seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de

proyectos y actividades, g) carencia de sistemas y mtodos de gestin de la

informacin y el conocimiento, y h) una dbil articulacin intergubernamental e

intersectorial. No se dice una palabra de los tres grandes problemas

mencionados en el prrafo anterior.

En el segundo punto, de fundamentos de la poltica, se empieza explicando la

visin de un Estado Moderno al servicio de las personas: orientado al

ciudadano, eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto. Pero siendo

la visin un tema crucial y trascendental, la propia norma revela una extraa

automutilacin, al sostener lo siguiente: Con esa visin de Estado Moderno,

planteamos emprender un proceso de cambio y reforma integral de la gestin

pblica, a nivel gerencial y operacional, que pueda afrontar la debilidad

estructural del aparato estatal para cumplir sus objetivos, y as, pasar de una

administracin pblica que se mira a s misma, a una enfocada en la obtencin

de resultados para los ciudadanos. A nivel gerencial y operacional

solamente? Y el nivel poltico no cuenta en la modernizacin del Poder

Ejecutivo, del Congreso de la Repblica, o de los gobiernos regionales y

locales? No es precisamente el nivel poltico el que toma las decisiones

fundamentales en todos estos organismos y poderes del Estado? Reducir la

visin de la modernizacin del Estado Peruano al nivel gerencial y operacional,

es una de las grandes limitaciones de la presente norma, que ojal sea pronto

corregida.



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En cuanto al alcance, siendo una poltica de Estado, es obligatoria a todas las

entidades que lo conforman. Respecto a los objetivos, tiene como objetivo

general orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso

de modernizacin hacia una gestin pblica para resultados que impacte

positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del pas. Para

lograrlo se plantea catorce objetivos especficos. Sobre los principios

orientadores, ellos son: orientacin al ciudadano, articulacin

intergubernamental e intersectorial, balance entre flexibilidad y control de la

gestin, transparencia, rendicin de cuentas y tica pblica, innovacin y

aprovechamiento de las tecnologas y el principio de sostenibilidad.

Sobre el tercer punto, la apuesta central de una gestin pblica orientada a

resultados al servicio del ciudadano, se explica como la gestin en la que

funcionarios pblicos calificados y motivados se preocupan por entender las

necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los procesos de produccin

o actividades (mediante una cadena de valor) como los de soporte (los

sistemas administrativos) con el fin de transformar los insumos en productos

(seguridad jurdica, normas, regulaciones, bienes o servicios pblicos) que

arrojen como resultado la mayor satisfaccin de los ciudadanos, garantizado

sus derechos y al menor costo posible.

Los componentes de la gestin pblica orientada a resultados son: a)

planeamiento de Estado con polticas de Estado y de gobierno, b) planeamiento

estratgico, c) presupuesto para resultados, d) gestin por procesos, e) servicio

civil meritocrtico, y f) seguimiento, evaluacin y gestin del conocimiento.

Estos componentes son la base de los cinco pilares centrales de la poltica

complementados con tres ejes transversales. Los cinco pilares son: 1) polticas

pblicas, planes estratgicos y operativos (polticas pblicas nacionales,

planeamiento de desarrollo concertado, planeamiento estratgico institucional

y planeamiento operativo institucional), 2) presupuesto para resultados, 3)

gestin por procesos, simplificacin administrativa y organizacin institucional,

4) servicio civil meritocrtico, y 5) sistema de informacin, seguimiento,

monitoreo y evaluacin y gestin del conocimiento. Los tres ejes transversales

de la poltica de modernizacin atraviesan y apoyan el desarrollo de una gestin



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pblica orientada a resultados y son: 1) gobierno abierto, gobierno electrnico

y la articulacin interinstitucional (tanto vertical como horizontal).

Respecto al desarrollo y sostenibilidad del proceso: la gestin del cambio

(cultural), se plantea una nueva cultura de gestin pblica (que reemplace la

dominante que concentra su atencin en la formalidad y control de sus

procesos internos por una gestin pblica que priorice la entrega de bienes y

servicios pblicos a los ciudadanos y los resultados en la calidad de vida para

stos) siguiendo los principios del enfoque de gestin del cambio, que tiene

ocho etapas: analizar la situacin de la entidad tanto externa como

internamente, formar un potente grupo de agentes del cambio, crear una visin

para el cambio, comunicar la visin, eliminar los obstculos, asegurarse de

tener logros a corto plazo, construir sobre el cambio, y anclar el cambio en la

cultura organizacional.

Aqu nuevamente se aprecia la limitacin conceptual de la norma al basar el

cambio cultural en los funcionarios, reduciendo al mnimo la responsabilidad

del liderazgo poltico pese al alto grado de decisin que ste tiene en el devenir

de la entidad pblica.

Sobre el cuarto punto, de los lineamientos para la modernizacin de la gestin

pblica, se los ha organizado en tres grupos: para las entidades pblicas en

general, para los ministerios y entes rectores de sistemas funcionales, y para

los entes rectores de sistemas administrativos. Los lineamientos aplicables

para gobiernos regionales, gobiernos locales y mancomunidades municipales

seran los del primer grupo (para las entidades pblicas en general) y seran

los siguientes: 1) establecer objetivos institucionales claros, medibles,

alcanzables y acordes con las polticas nacionales y sectoriales, 2) disponer,

asignar y ejecutar los recursos presupuestales para financiar los resultados que

los ciudadanos esperan y valoran, 3) redefinir las competencias y funciones de

las entidades en concordancia con el proceso de descentralizacin, 4) adecuar

la organizacin institucional en funcin de los procesos de la cadena de valor y

a la normativa de los sistemas administrativos del Estado, 5) asegurar la

profesionalizacin de la funcin pblica a fin de contar con funcionarios y

servidores idneos para el puesto y las funciones que desempean, 6)



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monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformacin de los insumos

en los productos y resultados que los ciudadanos demandan, y 7) desarrollar

un sistema de gestin del conocimiento integrado al sistema de seguimiento,

monitoreo y evaluacin que permita obtener las lecciones aprendidas de los

xitos y fracasos y establezca las mejores prcticas para un nuevo ciclo de

gestin.

Sobre el quinto y ltimo punto, el rol del ente rector del sistema, la norma

reconoce que el sistema de modernizacin de la gestin pblica es un sistema

administrativo sui gneris, ya que no regula un proceso especfico de soporte

de la gestin, sino que impulsa reformas en todos los mbitos de la gestin

pblica, aplicables a todas las entidades y niveles de gobierno. La misma

norma reconoce que la adopcin de las reformas depende de una serie de

factores ajenos al mbito legal y administrativo (por ejemplo, la responsabilidad

institucional, la voluntad poltica, los recursos disponibles o la capacidad

institucional para generar y sostener el proceso de cambio), por lo que la

entidad rectora se convierte bsicamente en una institucin promotora del

proceso de modernizacin. Ms an dice lo siguiente: Por todo ello, los

instrumentos a ser aplicados por este sistema administrativo no se limitan a la

emisin de normas y reglamentos, sino que deben buscar apoyar a las

entidades en la modernizacin de su gestin. En resumen, la Secretara de

Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros, organismo rector

del sistema, reconoce que su principal rol es el de promover y apoyar los

procesos de modernizacin que las dems entidades pblicas (ojal) deban

impulsar.

3.1.1.3. LEY NO. 26922 LEY MARCO DE DESCENTRALIZACIN

El renovado proceso de descentralizacin del Per, iniciado en 1998 (Ley No

26922, Ley Marco de Descentralizacin del 02/02/98 ), ha hecho slo avances

relativos en los aspectos legales de contenido administrativo y delimitaciones

geogrficas. Los otros aspectos todava faltan resolverse.

Por otro lado, el pensamiento de la descentralizacin no parece seguir los

aspectos tericos aqu expuestos. Ms bien, la descentralizacin para los



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gobiernos de turno en el Per, incluyendo el actual, aparentemente es la

replicacin de la mayora de las funciones actuales que realiza el gobierno

central en los gobiernos locales y regionales. As, las deficiencias

institucionales, de capital humano y del papel que el gobierno debe cumplir en

el desarrollo econmico del pas estn siendo, y van a ser, replicadas y

probablemente- incrementadas por las entidades y autoridades pblicas

locales y regionales.

Desafortunadamente, el tipo de estamentos de gobierno y de acciones o

intervenciones polticas que se requieren para contribuir al desarrollo

econmico local, regional y del pas, distan mucho del tipo de gobierno, proceso

de descentralizacin y poltica econmica existente en el Per y en muchos

pases de Amrica Latina.

Bajo un esquema liberal de mercado, el papel y las funciones de los estamentos

del gobierno son mnimos en los aspectos de eficiencia econmica y en el

funcionamiento de los mercados. stos se ven reducidos mayormente a las

funciones de regulacin, supervisin y eliminacin de distorsiones del mercado.

Su papel y funciones son mayores en los aspectos distributivos y sociales (con

la provisin de servicios bsicos, tales como educacin, salud y los

relacionados a vivienda). Contrario a este papel y estas funciones, los

gobiernos de turno en el Per (como en muchos pases en desarrollo)

prcticamente intervienen en todos los aspectos relacionados al desarrollo

econmico del pas. Ms an, para los agentes pblicos y privados, es asumido

que el gobierno es el que lidera el desarrollo econmico del pas, y con la

descentralizacin, el de las reas locales y regionales.

Una muestra clara del tipo de intervenciones de los gobiernos en el Per es el

conjunto de polticas formuladas por el recientemente elegido presidente, Alan

Garca, en su discurso de 28 de julio. Aqu, a manera de ejemplo, me referir a

dos de ellas. Una es con respecto a las remuneraciones de los estamentos y

entes del gobierno. Por decreto, estos sern determinados siguiendo la lgica

de que el sueldo may

gestión pública

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