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7/26/2019 GUA PARA EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES DE SUPERVISIN E INTERVENTORA DE LOS CONTRATOS DEL ESTADO

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GUA PARA EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONESDE SUPERVISIN E INTERVENTORA

DE LOS CONTRATOS DEL ESTADO

I. Introduccin ........................................................................................................................... 2

II. La vigilancia de los contratos estatales ............................................................................. 2

A. Qu es la supervisin? .......................................................................................................... 2

B. Qu es la interventora? ........................................................................................................ 2

C. Diferencias entre las dos figuras ............................................................................................. 3

D. Concurrencia de la interventora y la supervisin ................................................................... 3

III. Seleccin y designacin de supervisores e interventores de los cont ratos .................. 4

A. Los supervisores ..................................................................................................................... 4

B. Los interventores ..................................................................................................................... 4

IV. Func iones de los superv isores e interventores ................................................................. 5

A. Funciones generales ............................................................................................................... 5

B. Vigilancia administrativa .......................................................................................................... 6

C. Vigilancia tcnica ..................................................................................................................... 6

D. Vigilancia financiera y contable ............................................................................................... 6

V. Responsabilidad de los superv isores o interventores...................................................... 7

A. Responsabilidad civil ............................................................................................................... 7

B. Responsabilidad fiscal ............................................................................................................. 8

C. Responsabilidad penal ............................................................................................................ 8

D. Responsabilidad disciplinaria .................................................................................................. 9

VI. Prohibic iones para los supervisores e interventores ....................................................... 9


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I. Introduccin

Colombia Compra Eficiente presenta la Gua para el ejercicio de las funciones de supervisin einterventora de los contratos del Estado. La Gua se dirige a los partcipes del Sistema de CompraPblica.

Las expresiones utilizadas en el presente documento con mayscula inicial deben ser entendidas deacuerdo con la definicin contenida en el Decreto 1082 de 2015 y son empleadas en singular o pluralsegn lo exija el contexto. Los trminos no definidos deben entenderse de acuerdo con su significadonatural y obvio.

II. La vigilancia de los contratos estatales

De acuerdo con el principio de responsabilidad que rige la contratacin estatal, las Entidades

Estatales estn obligadas a vigilar la correcta ejecucin del objeto contratado y a proteger tanto losderechos de la propia Entidad como los del contratista y terceros que puedan verse afectados por laejecucin del contrato.

Esta vigilancia tiene como objetivo proteger la moralidad administrativa, prevenir la ocurrencia deactos de corrupcin y tutelar la transparencia de la actividad contractual y debe ejercerse a travsde un supervisor o interventor, segn corresponda1.

A. Qu es l a supervisin?

La supervisin es el seguimiento tcnico, administrativo, financiero y jurdico realizado por la mismaEntidad Estatal sobre la ejecucin del contrato, cuando para la correcta vigilancia del mismo, no serequieren conocimientos especializados.

La supervisin debe ser ejercida directamente por un funcionario pblico y no es indispensable quetal funcin est contemplada en el manual de funciones de las Entidad Estatal para el cargo delfuncionario designado para tal fin, pues la funcin de supervisin es inherente al desempeo de lasfunciones ordinarias a cargo de los servidores pblicos.

No obstante lo anterior, puede contratarse personal que apoye la labor de supervisin ejercida porun funcionario a travs de contratos de prestacin de servicios, sin que ello implique que se trasladela supervisin del contrato a un contratista pues la misma siempre debe estar en cabeza de la EntidadEstatal.

B. Qu es la interventor a?

La interventora es el seguimiento tcnico a la ejecucin de contratos de distintas tipologas, realizadopor una persona natural o jurdica contratada para ese fin por la Entidad Estatal, en los siguientescasos: (i) cuando la ley ha establecido la obligacin de contar con esta figura en determinados

1Ley 1474 de 2011, artculo 83.


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contratos, (ii) cuando el seguimiento del contrato requiera del conocimiento especializado en lamateria objeto del mismo, o (iii) cuando la complejidad o la extensin del contrato lo justifique.

No obstante lo anterior, la Entidad Estatal puede determinar que la interventora cubra no sloacciones de carcter tcnico, sino tambin administrativo, financiero, contable y/o jurdico.

El contrato de interventora es principal y autnomo y aunque el objeto del mismo supone laexistencia de otro contrato respecto del cual se va a ejercer la vigilancia, el mismo es independientede ste ltimo y por lo tanto, su existencia no depende de la existencia del contrato vigilado. Noobstante lo anterior, los contratos de interventora pueden prorrogarse por el mismo plazo que sehubiera prorrogado el contrato objeto de vigilancia con el fin de que no se interrumpa el seguimientoal contrato vigilado2.

El contrato de Interventora debe ser supervisado directamente por la Entidad Estatal, enconsecuencia, siempre que una Entidad Estatal suscriba este tipo de contratos debe designar a unfuncionario que haga la supervisin del contrato y que verifique su cumplimiento en las condiciones

pactadas.

C. Diferencias entre las dos figuras

La supervisin es ejercida por la Entidad Estatal, mientras que la interventora es realizada porpersona natural o jurdica contratada para ese fin.

La supervisin siempre involucra el seguimiento administrativo, financiero, contable y jurdico.La interventora siempre involucra el seguimiento tcnico y solo si la Entidad Estatal lo consideranecesario, puede corresponder a temas financieros, contables administrativos y jurdicos.

La supervisin no requiere conocimientos especializados y la interventora s. La supervisin siempre debe ser ejercida por un funcionario mientras que la interventora

siempre es ejercida por un contratista.

D. Concurrencia de la interventora y la supervisin

Por regla general, las funciones de supervisin e interventora no son concurrentes en relacin conun mismo contrato.

Sin embargo, en caso de que sea necesario, la Entidad Estatal puede determinar que la vigilanciadel contrato principal se realice de manera conjunta entre un supervisor y un interventor, caso en elcual en el contrato de interventora deben indicarse las actividades a cargo del interventor, de talmanera que las dems actividades de vigilancia se entienden a cargo del supervisor, sin que enningn caso pueda haber duplicidad de funciones.

En estos casos, tambin es recomendable que en la designacin que se haga al supervisor delcontrato se especifique el tipo de seguimiento que debe hacer a la ejecucin contractual, con el fin

de que sepa que algunas de las actividades propias de la supervisin van a ser ejercidas por lainterventora.

2Ley 1474 de 2001, artculo 85.


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III. Seleccin y designacin de supervisores e interventores de loscontratos

A. Los supervisores

El supervisor de los contratos siempre debe ser un funcionario de la Entidad Estatal. Para suseleccin debe tenerse en cuenta que el mismo no requiere un perfil predeterminado, pero que s esnecesario que pueda actuar al menos como par del contratista y que tenga asignadas funcionesrelacionadas con el objeto contractual.

Es recomendable que antes de que la Entidad Estatal designe un funcionario como supervisor, hagaun anlisis de la carga operativa de quien va a ser designado, para no incurrir en los riesgosderivados de designar como supervisor a un funcionario que no pueda desempear esa tarea demanera adecuada.

La designacin de un supervisor debe ser efectuada a ms tardar en la misma fecha en la que seadjudique el contrato cuando el mismo sea el resultado de un proceso de contratacin competitivo ose asigne en los casos de contrataciones directas.

La comunicacin de la designacin de un funcionario como supervisor siempre debe ser escrita,entendindose tambin como tal la que se hace a travs de correo electrnico y debe reposar en elexpediente del contrato por lo que siempre debe enviarse copia de la misma a la dependenciaencargada de conservar los expedientes.

En caso de que la designacin del supervisor se haga directamente en el contrato, debe enviarsecopia del mismo al funcionario designado informando que va a ser el supervisor. Cuando estosucede, el cambio de supervisor siempre va implicar una modificacin del contrato.

La Entidad Estatal debe tener en cuenta que cuando no se haga la designacin del supervisor laresponsabilidad de la vigilancia y control de la ejecucin del contrato la tiene el ordenador del gasto.

B. Los interventores

La interventora es una especie del contrato de consultora3por lo que la seleccin del interventorsiempre debe hacerse a travs de la modalidad de seleccin de concurso de mritos salvo que elpresupuesto corresponda a la mnima cuanta, caso en el cual esta debe ser la modalidad utilizada.

Es recomendable que el proceso de contratacin para seleccionar al interventor se inicie al mismotiempo con el proceso de contratacin que tiene por objeto el contrato que va a ser vigilado, con elfin de que los dos contratos empiecen al mismo tiempo y el seguimiento se realice desde el momentoen que empieza el plazo del contrato vigilado, especialmente para contratos como el de obra en el

que es necesario contar con la interventora para poder comenzar.

3Ley 80 de 1993, numeral 1 del artculo 32.


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En caso de que el contrato a vigilar no se hubiera adjudicado, en el proceso de contratacin quetiene por objeto la interventora debern incluirse los datos del proceso de contratacin que se estadelantado, con el fin de que los posibles oferentes conozcan todos los detalles del contrato que

debe ser vigilado.

Los contratos de interventora podrn prorrogarse por el mismo plazo que se haya prorrogado elcontrato objeto de vigilancia4 y en ellos no pueden incluirse clusulas excepcionales al derechocomn so pena de que las mismas sean nulas absolutamente.

Colombia Compra Eficiente pone a disposicin de los partcipes del Sistema de compras los pliegosde condiciones tipo y el contrato tipo de interventora que pueden ser consultados en el siguientelink:http://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias.

IV. Funciones de los supervisores e interventores

Los supervisores e interventores tienen la funcin general de ejercer el control y vigilancia sobre laejecucin contractual de los contratos vigilados, dirigida a verificar el cumplimiento de las condicionespactadas en los mismos y como consecuencia de ello estn facultados para solicitar informes,aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecucin contractual, impartir instrucciones alcontratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecucin del objetocontratado.

Es obligatorio para el interventor o supervisor entregar sus rdenes por escrito5y los requerimientoso informes que realice deben publicarse en el SECOP.6

En ningn caso los interventores o supervisores en ejercicio de sus funciones pueden sustituir a laEntidad Estatal en la toma de decisiones sobre el contrato vigilado por lo que las mismas siempredeben ser tomadas por el representante legal de la Entidad Estatal con base en lo que los primeros

hubieran informado sobre la ejecucin de las obligaciones contractuales.

A. Funciones generales

Apoyar el logro de los objetivos contractuales. Velar por el cumplimiento del contrato en trminos de plazos, calidades, cantidades y adecuada

ejecucin de los recursos del contrato. Mantener en contacto a las partes del contrato. Evitar la generacin de controversias y propender por su rpida solucin. Solicitar informes, llevar a cabo reuniones, integrar comits y desarrollar otras herramientas

encaminadas a verificar la adecuada ejecucin del contrato. Llevar a cabo las labores de monitoreo y control de riesgos que se le asignen, en coordinacin

con el rea responsable de cada riesgo incluido en el mapa correspondiente, as como la

4Ley 1474 de 2011, artculo 85.5Ley 80 de 1993, artculo 32.6Decreto 103 de 2015. artculo 8.
http://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guiashttp://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guiashttp://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guiashttp://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias


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identificacin y tratamiento de los riesgos que puedan surgir durante las diversas etapas delcontrato.

Aprobar o rechazar por escrito, de forma oportuna y motivada la entrega de los bienes o

servicios, cuando stos no se ajustan a lo requerido en el contrato, especificaciones tcnicas,condiciones y/o calidades acordadas.

Suscribir las actas que se generen durante la ejecucin del contrato para dejar documentadasdiversas situaciones y entre las que se encuentran: actas de actas parciales de avance, actasparciales de recibo y actas de recibo final.

Informar a la Entidad Estatal de hechos o circunstancias que puedan constituir actos decorrupcin tipificados como conductas punibles, o que pongan en riesgo el cumplimiento delcontrato; as como entregar los soportes necesarios para que la Entidad Estatal desarrolle lasactividades correspondientes.

Informar a la Entidad Estatal cuando se presente incumplimiento contractual; as como entregarlos soportes necesarios para que la Entidad Estatal desarrolle las actividades correspondientes.

Como buena prctica es recomendable que los supervisores e interventores hagan un seguimiento

a los riesgos asignados a las partes en la matriz de riesgos realizada para el Proceso deContratacin.

B. Vigilancia administrativa

Velar porque exista un expediente del contrato que est completo, actualizado y que cumpla lasnormas en materia de archivo.

Coordinar las instancias internas de la Entidad Estatal relacionadas con la celebracin, ejecuciny liquidacin del contrato. Por ejemplo: (celebracin) plizas, impuestos, y documentos para lacelebracin del contrato, etc.

Entregar los informes que estn previstos y los que soliciten los organismos de control. Garantizar la publicacin de los documentos del contrato, de acuerdo con la ley. Verificar el cumplimiento de las obligaciones del contratista en materia de seguridad social, salud

ocupacional, planes de contingencia, normas ambientales, etc. De acuerdo con la naturaleza delcontrato.

C. Vigilancia tcnica

Verificar y aprobar la existencia de las condiciones tcnicas para iniciar la ejecucin del contrato(por ejemplo planos, diseos, licencias, autorizaciones, estudios, clculos, especificaciones,etc.).

Verificar que el contratista suministre y mantenga el personal o equipo ofrecido, con lascondiciones e idoneidad pactadas inicialmente y exigir su reemplazo en condicionesequivalentes cuando fuere necesario.

Estudiar y decidir los requerimientos de carcter tcnico que no impliquen modificaciones osobrecostos al contrato. Justificar y solicitar a la Entidad Estatal las modificaciones o ajustes que

requiera el contrato. Solicitar que la Entidad Estatal haga efectivas las garantas del contrato, cuando haya lugar aello, y suministrarle la justificacin y documentacin correspondientes.

D. Vigilancia financiera y contable


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Revisar los documentos necesarios para efectuar los pagos al contrato, incluyendo el recibo asatisfaccin de los bienes o servicios objeto del mismo.

Documentar los pagos y ajustes que se hagan al contrato y controlar el balance presupuestal del

contrato para efecto de pagos y de liquidacin del mismo. Verificar la entrega de los anticipos pactados al contratista, y la adecuada amortizacin del

mismo, en los trminos de la ley y del contrato. Verificar que las actividades adicionales que impliquen aumento del valor o modificacin del

objeto del contrato cuenten con autorizacin y se encuentren justificados tcnica, presupuestaly jurdicamente.

Coordinar las instancias necesarias para adelantar los trmites para la liquidacin del contrato yentregar los documentos soporte que le correspondan para efectuarla

V. Responsabilidad de los supervisores o interventores

En los trminos de la Ley 80 de 1993 y el Estatuto Anticorrupcin, las Entidades Estatales, losservidores pblicos, contratistas e interventores que intervienen en la celebracin, ejecucin yliquidacin del contrato estatal son responsables por sus actuaciones y omisiones y en consecuenciaresponden civil, fiscal, penal y disciplinariamente por las faltas que cometan en el ejercicio de susfunciones.

A. Responsabil idad civ il

La responsabilidad civil hace referencia a la obligacin que surge para una persona de reparar eldao que ha causado a otro normalmente mediante el pago de una indemnizacin de perjuicios.

En el caso de los supervisores e interventores, la responsabilidad civil establecida en la Ley 80 de19937se materializa a travs de la accin de repeticin o el llamamiento en garanta8, que debeejercerse por parte de la Entidad Estatal cuando la misma resulta condenada a casusa de daos

generados por el incumplimiento, por accin u omisin, de su funcin de control y vigilancia sobredeterminado contrato estatal.

As mismo, el interventor o supervisor que no haya informado oportunamente a la entidad estatal delposible incumplimiento parcial o total de alguna de las obligaciones a cargo del contratista delcontrato vigilado o principal, ser solidariamente responsable con este de los perjuicios que seocasionen con el incumplimiento.

Es importante precisar, que para efectos del ejercicio de las mencionadas acciones, el contratistaque apoya las labores de supervisin y el interventor son considerados por la Ley como particularesque ejerce funciones pblicas en lo que tiene que ver con la celebracin, ejecucin y liquidacin delos contratos celebrados por las Entidades Estatales.

Para que exista responsabilidad civil y por tanto pueda ejercerse cualquiera de las acciones antesmencionadas, es necesario que la actuacin del supervisor o interventor hubiera sido dolosa ogravemente culposa.

7Ley 80 de 1993, numeral 2 del artculo 26.8Ley 678 de 2001, artculo 2.


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B. Responsabili dad fiscal

La responsabilidad fiscal es aquella imputable a los servidores pblicos y/o a los particulares, cuandoen el ejercicio de la gestin fiscal o con ocasin de sta, causen por accin u omisin y en formadolosa o culposa un dao al patrimonio del Estado9. La responsabilidad fiscal tiene como finalidad opropsito especfico la proteccin y garanta del patrimonio del Estado, buscando la reparacin delos daos que ste haya podido sufrir como consecuencia de la gestin irregular de quienes tienena su cargo el manejo de dineros o bienes pblicos10.

Para efectos de la responsabilidad fiscal la gestin fiscal debe entenderse como el conjunto deactividades econmico-jurdicas relacionadas con la adquisicin, conservacin, explotacin,enajenacin, consumo, disposicin de los bienes del Estado, as como la recaudacin, manejo einversin de sus rentas en orden a cumplir los fines de ste, y realizadas por los rganos o entidadesde naturaleza jurdica pblica o por personas naturales o jurdicas de carcter privado11.

Esta clase de responsabilidad tiene las siguientes caractersticas: i) es meramente resarcitoria, ii) esde carcter patrimonial pues el gestor fiscal responde con su patrimonio y iii) es personal porquequien responde es la persona que maneja o administra los recursos pblicos que en este caso es elsupervisor o interventor.

Como consecuencia de lo anterior, son responsables fiscales los supervisores o interventorescuando por el incumplimiento de sus funciones de control y vigilancia sobre determinado contratoestatal se ocasiona un detrimento patrimonial para la Entidad Estatal que, entre otros, puede serconsecuencia de deficiencias en la ejecucin del objeto contractual o en el cumplimiento de lascondiciones de calidad y oportunidad establecidas en el contrato vigilado.

Adems, en su calidad de gestores fiscales se presume que los supervisores o interventores de loscontratos incurren en responsabilidad fiscal: i) a ttulo de dolo fiscal cuando por los mismos hechos

haya sido condenados penalmente o sancionados disciplinariamente por la comisin de un delito ouna falta disciplinaria imputados a ese ttulo y ii) a ttulo de culpa grave cuando se omite elcumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventora o de las funciones desupervisin, tales como el adelantamiento de revisiones peridicas de obras, bienes o servicios, demanera que no se establezca la correcta ejecucin del objeto contractual o el cumplimiento de lascondiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas y cuando se incumpla laobligacin de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las plizas o garantas frenteal acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos.

C. Responsabili dad penal

La responsabilidad penal es aquella derivada de actuaciones que transgreden, sin justificacinlegtima, los bienes jurdicos tutelados por el ordenamiento penal12.

9Ley 610 de 2000, artculo 1.10Sentencia C-619/02 M.P. Dr. Jaime Crdoba Trivio y Dr. Rodrigo Escobar Gil.11Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consulta 848 del 31 de julio de 1996, C.P. Csar Hoyos Salazar.12Sentencia T-440/1992. Corte Constitucional.


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En el caso particular de los supervisores e interventores que para este tipo de responsabilidadtambin son considerados particulares que ejercen funciones pblicas, la responsabilidad penal seconfigura cuando cualquiera de ellos incurre en alguna de las conductas tipificadas como delitos

contra la admiracin pblica, es decir, peculado, concusin, cohecho, celebracin indebida decontratos, trfico de influencias, enriquecimiento ilcito y prevaricato.

Es importante precisar que dentro del proceso que se adelante por responsabilidad penal en lascondiciones descritas, tambin puede hacerse exigible la responsabilidad civil o patrimonial.

D. Responsabili dad disciplinaria

La responsabilidad disciplinaria se configura cuando un servidor pblico o particular que ejercefunciones pblicas incurre en alguna de las faltas estipuladas en el Cdigo Disciplinario nico queimplique el incumplimiento de deberes, extralimitacin en el ejercicio de derechos y funciones,prohibiciones y violacin del rgimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictode intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusin de responsabilidad

contempladas en el artculo 28 del presente ordenamiento13.

Para el caso especfico de los supervisores e interventores, la responsabilidad disciplinaria seconfigura cuando: i) no se exigen la calidad de los bienes y servicios contratados acordada en elcontrato vigilado o exigida por las normas tcnicas obligatorias, ii) se certifica como recibida asatisfaccin una obra que no ha sido ejecutada a cabalidad y iii) se omite el deber de informar a laEntidad Estatal contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupcintipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento delcontrato, o cuando se presente el incumplimiento.

En todo caso y de manera general, los supervisores e interventores son responsablesdisciplinariamente por el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitacinde las funciones, o la violacin al rgimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,

incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitucin o en la ley.

VI. Prohibiciones para los supervisores e interventores

A los supervisores e interventores les est prohibido:

a) Adoptar decisiones, celebrar acuerdos o suscribir documentos que tengan por finalidad o comoefecto la modificacin del contrato sin el lleno de los requisitos legales pertinentes.

b) Solicitar y/o recibir, directa o indirectamente, para s o para un tercero, ddivas, favores ocualquier otra clase de beneficios o prebendas de la entidad contratante o del contratista; ogestionar indebidamente a ttulo personal asuntos relativos con el contrato.

c) Omitir, denegar o retardar el despacho de los asuntos a su cargo.

d) Entrabar las actuaciones de las autoridades o el ejercicio de los derechos de los particulares enrelacin con el contrato.e) Permitir indebidamente el acceso de terceros a la informacin del contrato.

13Ley 734 de 2002, artculo23.


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f) Exigir al contratista renuncias a cambio de modificaciones o adiciones al contrato.g) Exonerar al contratista de cualquiera de sus obligaciones contractuales.h) Actuar como supervisor o interventor en los casos previstos por las normas que regulan las

inhabilidades e incompatibilidades.

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