HE 72/2002 vp

229158X

Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksihallintolainkäyttölain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi hallin-tolaki, joka olisi hallinnon toimintaa sääntele-vä yleislaki. Lailla edistettäisiin ja toteutettai-siin hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallin-toasioissa. Laki korvaisi vuoden 1982 hallin-tomenettelylain sekä vuonna 1954 asiakirjainlähettämisestä annetun lain ja vuonna 1966tiedoksiannosta hallintoasioissa annetun lain.

Hallintolakia sovellettaisiin valtion viran-omaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja it-senäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa se-kä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presi-dentin kansliassa. Lain soveltamisalan piiriinkuuluisivat myös valtion liikelaitokset ja jul-kisoikeudelliset yhdistykset sekä yksityisetniiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.

Ehdotettu laki sisältäisi kaksi keskeistäasiakokonaisuutta. Ensinnäkin laissa säädet-täisiin viranomaisten toimintaan yleisesti so-vellettavista hyvän hallinnon perusteista.Laissa vahvistettaisiin viranomaisen harkinta-valtaa ohjaavat keskeiset periaatteet. Laissasäädettäisiin myös asioinnin järjestämisenlähtökohdista sekä viranomaisilta edellytettä-västä hyvästä kielenkäytöstä. Lisäksi viran-omaiselle asetettaisiin nykyistä laajempi vel-vollisuus antaa asiakkailleen neuvontaa jaedellytettäisiin viranomaisavun antamista toi-sen viranomaisen pyynnöstä.

Toiseksi laissa säädettäisiin sellaisista hal-lintoasiassa noudatettavista keskeisistä menet-telyllisistä vaatimuksista, jotka olennaisestivaikuttavat yksityisen asemaan ja oikeussuo-jaan hallinnollisessa päätöksenteossa. Näihinkuuluvat asianosaisaseman perusteita, hallin-toasian vireilletuloa ja asian käsittelyä koske-vat säännökset. Lisäksi laissa säädettäisiinasiakirjojen lähettämiseen ja tiedoksiantoonliittyvistä menettelyvaatimuksista.

Ehdotettu laki sisältäisi nykyistä selkeäm-mät ja täsmällisemmät säännökset asian erikäsittelyvaiheista. Asianosaisasemaan perus-tuvista menettelyllisistä oikeuksista säädettäi-

siin pykäläkohtaisesti.Esteellisyyssäännökset ehdotetaan tarkistet-

taviksi vastaamaan sukulaisuuden osalta tuo-mareiden jääviyssäännöksiä. Lakiin otettaisiinsäännökset myös esteellisyyskysymyksen rat-kaisemisesta. Laissa säädettäisiin asiakirjanlähettämiseen liittyvistä vastuista ja velvolli-suuksista sekä määriteltäisiin asiakirjan saa-pumispäivä. Laissa edellytettäisiin asian käsit-telemistä ilman aiheetonta viivytystä ja käsit-telyaika-arvion antamista asianosaisen pyyn-nöstä. Katselmuksen toimittamisessa ja tar-kastuksessa noudatettavasta menettelystä otet-taisiin nimenomaiset säännökset. Asianosai-sen kuulemista ja päätöksen perustelemistakoskevia poikkeuksia täsmennettäisiin ja su-pistettaisiin. Laissa vahvistettaisiin hallinto-päätöksen kirjallista muotoa koskeva pääsään-tö. Viranomaisen itseoikaisumahdollisuus laa-jennettaisiin koskemaan menettelyssä tapah-tuneita virheitä. Lisäksi lakiin otettaisiin vali-tusosoitusta koskevat säännökset.

Tiedoksiantomenettelyä koskeva keskeinenuudistus olisi tavallisena kirjeenä toimitetta-van tiedoksiannon asettaminen pääsääntöisek-si tiedoksiantotavaksi. Saantitodistusmenette-lyn käyttö rajoitettaisiin koskemaan velvoitta-via päätöksiä, joiden tiedoksiantamisesta al-kaa kulua valitusaika tai muu vastaanottajanoikeuteen vaikuttava määräaika. Sijais- jayleistiedoksiantoon liittyviä menettelyjä sel-keytettäisiin.

Esityksen mukaan hallintolakia sovellettai-siin myös hallintosopimukseen. Hallintoso-pimusta ei kuitenkaan pidettäisi hallintopää-tökseen rinnastettavana viranomaisratkaisuna.Sopimusta koskeva riita ohjattaisiin hallinto-riita-asiana hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Esityksessä ehdotetaan myös tehtäväksi uu-desta laista aiheutuvat muutokset hallintolain-käyttölakiin.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1päivänä tammikuuta 2004.

HE 72/2002 vp2

SISÄLLYSLUETTELO

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ .........................................................................1

SISÄLLYSLUETTELO ...........................................................................................................2

YLEISPERUSTELUT..............................................................................................................41. Johdanto .......................................................................................................................42. Nykytila.........................................................................................................................5

2.1. Lainsäädäntö ...................................................................................................5Hallintomenettelylaki ...................................................................................................5Laki asiakirjain lähettämisestä ...................................................................................8Laki tiedoksiannosta hallintoasioissa..........................................................................9Muu lainsäädäntö .......................................................................................................112.2. Käytäntö ........................................................................................................122.3. Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö ................................17Euroopan yhteisön oikeus ja Euroopan ihmisoikeussopimus ................................17Pohjoismaat.................................................................................................................20Eräät muut Länsi-Euroopan maat............................................................................222.4. Nykytilan arviointi........................................................................................26

3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset............................................................303.1. Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi ...............................................303.2. Keskeiset ehdotukset ....................................................................................31Hallintolain rakenne ja soveltamisala.......................................................................31Hallintolaissa säänneltävät asiat ...............................................................................33

4. Esityksen vaikutukset ................................................................................................384.1. Vaikutukset yksilöiden asemaan .................................................................384.2. Vaikutukset hallintoon .................................................................................384.3. Taloudelliset vaikutukset .............................................................................39

5. Asian valmistelu .........................................................................................................405.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto ......................................................................405.2. Lausunnot......................................................................................................415.3. Jatkovalmistelu .............................................................................................41

6. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja .....................................................................426.1. Vireillä olevat uudistukset............................................................................426.2. Muun lainsäädännön uudistamistarve........................................................42

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT............................................................................431. Lakiehdotusten perustelut ............................................................................................43

1.1. Hallintolaki....................................................................................................43I OSA. Yleiset säännökset.....................................................................................431 luku. Lain tarkoitus ja soveltamisala ...............................................................432 luku. Hyvän hallinnon perusteet.......................................................................543 luku. Asianosaisasema ja puhevallan käyttäminen.........................................62II OSA. Hallintoasian vireilletulo ja asian käsittely viranomaisessa .................684 luku. Asiakirjan lähettäminen viranomaiselle ja hallintoasian vireilletulo ..68

HE 72/2002 vp 3

5 luku. Asian käsittelyä koskevat yleiset vaatimukset .......................................736 luku. Asian selvittäminen ja asianosaisen kuuleminen...................................857 luku. Asian ratkaiseminen.................................................................................988 luku. Päätöksessä olevan virheen korjaaminen.............................................103III OSA. Hallintopäätöksen ja muun asiakirjan tiedoksianto ..........................1089 luku. Yleiset säännökset tiedoksiannosta .......................................................10810 luku. Tiedoksiannossa noudatettava menettely.............................................113IV OSA. Erinäiset säännökset ja voimaantulo ...................................................11811 luku. Erinäiset säännökset...............................................................................11812 luku. Voimaantulo ja siirtymäsäännökset .....................................................1211.2. Laki hallintolainkäyttölain muuttamisesta...............................................121

2. Tarkemmat säännökset ja määräykset..................................................................1233. Voimaantulo .............................................................................................................1234. Säätämisjärjestys .....................................................................................................123

LAKIEHDOTUKSET ..........................................................................................................125Hallintolaki................................................................................................................125hallintolainkäyttölain muuttamisesta .....................................................................139

LIITE .....................................................................................................................................141

RINNAKKAISTEKSTI........................................................................................................141hallintolainkäyttölain muuttamisesta .....................................................................141

HE 72/2002 vp4

YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Hallintoasioiden käsittelyä koskevat perus-säännökset sisältyvät vuoden 1983 alustavoimaan tulleeseen hallintomenettelylakiin(598/1982). Laki on muodostanut keskeisenpohjan hallintoasioissa noudatettavalle me-nettelylle ja lain soveltamisesta saadut koke-mukset ovat yleisesti ottaen olleet hyviä.

Laki on kuitenkin ollut voimassa jo läheskaksikymmentä vuotta. Tänä aikana julkistahallintoa on uudistettu merkittävästi. Hallin-non rakenteet ja toimintamuodot ovat moniltaosin uusiutuneet. Samalla käsitykset yksilöi-den suhteesta julkiseen valtaan ovat muuttu-neet. Esille on noussut useita uuden tyyppisiäongelmia, joiden ennakoiminen oli hallinto-menettelylain säätämisvaiheessa mahdotonta.

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yh-teydessä hallitusmuodon perusoikeusluette-loon lisättiin säännökset oikeudesta hyväänhallintoon ja oikeudenmukaiseen oikeuden-käyntiin. Nykyisin perustuslain 21 §:ään si-sältyvät säännökset ilmentävät vaatimuksiaviivytyksettömästä ja asianmukaisesta viran-omaistoiminnasta sekä hallinnollisessa pää-töksenteossa noudatettavista keskeisistä me-nettelyllisistä oikeusturvatakeista. Pykälä si-sältää myös lainsäätäjään kohdistuvan toi-meksiannon hyvän hallinnon takeiden tur-vaamisesta lailla.

Perustuslaillinen toimeksianto edellyttäähyvän hallinnon takeiden turvaamista koko-naisuutena. Tämä tarkoittaa sekä menettelyl-listen oikeusturvatakeiden että hyvää hallin-toa koskevien laadullisten vaatimusten lain-tasoista vahvistamista. Hyvän hallinnon ta-keilla voidaan ymmärtää lähinnä vaatimuksiatehokkaasta ja palveluperiaatteen mukaisestavirkatehtävien hoitamisesta. Hyvä hallintomerkitsee myös pyrkimystä joustavaan javuorovaikutteiseen hallintokäytäntöön. Tämämerkitsee muun ohella sitä, että asiakkaidentarpeet otetaan riittävästi huomioon viran-omaispalveluja järjestettäessä.

Myös Suomea sitovat kansainväliset vel-voitteet, erityisesti Euroopan yhteisön oikeussekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien

suojaamiseksi tehty Euroopan neuvostonyleissopimus (SopS 19/1990), jäljempänäihmisoikeussopimus, asettavat laadullisia li-sävaatimuksia kansalliselle hallinnolle. Yh-teisön oikeutta sovellettaessa on lisäksi otet-tava huomioon yhteisön yleiset oikeudellisetperiaatteet, joskaan suoranaisia velvoitteitakansalliselle lainsäädännölle yhteisön oikeu-desta ei voida johtaa.

Julkisen sektorin rakenteelliset muutoksetovat johtaneet siihen, että hallinnollista pää-töksentekoa on siirtynyt enenevässä määrinvarsinaiselta viranomaiskoneistolta välilli-seen julkiseen hallintoon ja julkista hallinto-tehtävää hoitaville yksityisille. Näin hallin-tomenettelylain mukaisia hallintoasioita onsiirtynyt sen välittömän soveltamisalan ulko-puolelle. Sanottu kehitys on aiheuttanut yksi-tyisten oikeusasemaa koskevia ongelmia.

Julkishallinnon rakenteellisten muutostenohella hallinnon toimintatavat ovat muuttu-neet. Hallinnollista päätöksentekoa on yhälaajemmin alettu toteuttaa viranomaisen jayksityisen välillä solmittavin sopimuksin.Sopimusmenettely on monissa tilanteissajäänyt perinteisen, yksipuolisen hallintopää-töksen varaan rakentuvan hallintomenettely-lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Päätöksenteon kohteena hallintoasiat ovatyhä laajempia ja monitahoisempia. EtenkinEuroopan yhteisön oikeuden alaan kuuluvis-sa asioissa saatetaan joutua selvittämäänsisällöltään vaikeita ja monimutkaisia asia-kokonaisuuksia. Tämä edellyttää tehokasta jatoimivaa viranomaisten keskinäistä yhteis-työtä. Myös hallinnon asiakkaiden itsenäisiämahdollisuuksia asioidensa hoitamiseen onpyrittävä kehittämään.

Sähköisten tiedonsiirtomenetelmien käytönlisääntyminen on lyhyen ajan kuluessa muut-tanut hallinnon toimintamuotoja. Viran-omaisasioinnissa ja hallinnon sisäisessä toi-minnassa on varsin laajasti ryhdytty käyttä-mään sähköisiä menetelmiä. Lisäksi päätök-siä on alettu yhä laajemmin tuottaa massa-luonteisesti. Sanottu kehitys aiheuttaa yksit-täistapaukselliseen ratkaisutoimintaan poh-jautuvan hallintomenettelylain kannalta eräitä

HE 72/2002 vp 5

käytännön ongelmia.Hallintomenettelylaki sääntelee ainoastaan

yksityisen ennakollisen oikeusturvan kannal-ta keskeisimpiä menettelyllisiä vaatimuksia.Laki on kirjoitettu varsin yleisluontoisesti,eikä se siten vastaa kaikkiin hallintoasian kä-sittelyä koskeviin osakysymyksiin. Tämä onlisännyt erityislainsäädännön tarvetta ja sa-malla vähentänyt hallintomenettelylain mer-kitystä hallintoasian käsittelyä koskevanayleislakina.

Hallintomenettelylain ongelmana on lisäksise, että eräistä hallintoasian käsittelyyn olen-naisesti liittyvistä asioista säädetään toisissasäädöksissä. Hallintoasian käsittelyä koske-via keskeisiä säädöksiä ovat asiakirjojen lä-hettämistä viranomaiselle sääntelevä asiakir-jain lähettämisestä annettu laki (74/1954),jäljempänä asiakirjan lähettämislaki, sekäasiakirjojen tiedoksiantoa sääntelevä tiedok-siannosta hallintoasioissa annettu laki(232/1966), jäljempänä tiedoksiantolaki.Näiden lisäksi hallintoasian käsittelyä koske-via säännöksiä sisältyy lukuisiin muihin sää-döksiin.

Julkisten hallintotehtävien hoitamisessa ta-pahtuneet laajamittaiset muutokset ja hyvänhallinnon takeiden turvaaminen edellyttävät,että hallintoasian käsittelyä koskeva yleinenlainsäädäntö uudistetaan kokonaisuudessaan.Vaikka voimassa olevien yleissäädösten voi-daan katsoa muodostavan edelleen asianmu-kaisen lähtökohdan lainsäädännön kehittämi-selle, sääntelyn kokonaisuus ja säädöstenkeskinäinen yhteys huomioon ottaen tukeu-tumista nykyisiin rakenteellisiin ja lakitekni-siin ratkaisuihin ei voida pitää tarkoituksen-mukaisena. Tämän vuoksi ehdotetaan säädet-täväksi hyvän hallinnon perusteita ja hallin-toasiassa noudatettavaa menettelyä sääntele-vä yhtenäinen hallintolaki, joka korvaisi hal-lintomenettelylain, asiakirjan lähettämislainja tiedoksiantolain.

2. Nykyt i la

2.1. Lainsäädäntö

Hallintomenettelylaki

Hallintomenettelylaki on hallintoasian kä-sittelyssä noudatettavaa menettelyä sääntele-

vä yleislaki. Lain säätämisellä korjattiin hal-lintoa ohjaavaa yleissäädöstä koskeva lain-säädännöllinen puute. Yleislain tarpeesta olikeskusteltu jo 1930-luvulta lähtien, muttahallintoasian käsittelyn eri vaiheita ja asiakir-jojen tiedoksiantoa koskevan yhtenäisensäännöstön laatimista pidettiin vaikeana.Vuonna 1954 tiedoksiantoa ja eräitä hallinto-asian käsittelyä koskevia erityiskysymyksiäselvittämään asetettu hallintomenettelykomi-tea päätyi siihen, ettei toimeksiantoon sisäl-tyvistä asioista ollut mahdollista laatia yhte-näistä lakia.

Hallintoasian käsittelyä koskevan yleislainvalmistelu käynnistettiin oikeusministeriössävuonna 1972. Varsinainen lain säätämiseentähtäävä työ alkoi henkilöstövoimavarojenpuutteiden vuoksi kuitenkin vasta vuoden1975 alkupuolella, jolloin valmistelutyö an-nettiin kuusihenkisen työryhmän tehtäväksi.Työryhmä jätti joulukuussa 1978 mietintön-sä, joka sisälsi ehdotuksen hallintomenettely-laiksi (Oikeusministeriön lainvalmisteluosas-ton julkaisu 1/1979). Ehdotuksesta pyydettiinlausunnot 119 viranomaiselta ja yhteisöltä.Ehdotus sai osakseen laajaa kannatusta ja sii-hen tehtiin saatujen lausuntojen johdosta ai-noastaan vähäisiä muutoksia. Eduskunta hy-väksyi työryhmän ehdotukseen pohjautuvanhallintomenettelylain kesäkuussa 1982 ja lakituli voimaan seuraavan vuoden alusta.

Hallintomenettelylain säätämisellä pyrittiinyhtenäistämään käytäntöä ja samalla vähen-tämään tarvetta säännellä hallinnon menette-lykysymyksistä erityissäännöksin eri asiayh-teyksissä. Sääntelyn keskeisenä tavoitteenaoli myös pyrkimys yksityisten oikeussuojantehokkaampaan toteutumiseen ja menettelynennustettavuuteen sekä toisaalta kustannuk-siltaan edulliseen ja joustavaan asioiden kä-sittelyyn. Oikeussuojan ohella korostettiinmuita oikeusvaltiollisia perusteita, kuten hal-linnon lainalaisuutta, päätöksenteon oikeelli-suutta ja hallintoasian käsittelyn yksilökes-keisyyttä. Näillä keinoilla haluttiin taata asi-oiden käsittelyn yhdenmukaisuus ja lisätämenettelyn tasavertaisuutta.

Hallintomenettelylaki on tiiviiseen muo-toon laadittu yleissäädös. Laki sisältää 32pykälää. Lakiin kootut hallintoasian käsitte-lyä ohjaavat menettelysäännökset ovat sisäl-löltään melko väljiä. Tällaisen kirjoittamista-

HE 72/2002 vp6

van katsottiin mahdollistavan säännösten so-peuttamisen helpommin uusiin tilanteisiin jakulloinkin vallitseviin olosuhteisiin. Lainsäännöstöä voidaan täsmentää tai väljentäämuussa lainsäädännössä kulloinkin kysy-myksessä olevien asioiden laatua vastaavasti.Hallintomenettelylaki on muihin lakeihin javiimeistään vuoden 1982 aikana annettuihinasetuksiin nähden toissijainen, sikäli kuin nesääntelevät samoja asioita.

Hallintomenettelylakia sovelletaan hallin-toasian käsittelyyn viranomaisessa. Käsitte-lyllä tarkoitetaan vireillä olevan hallintoasianratkaisemista ja asianomaisessa viranomai-sessa suoritettavia, ratkaisun tekemistä välit-tömästi palvelevia toimia. Käsittelytoimetkohdistuvat hallintomenettelyn edellytystenolemassaolon ja hallintoasian tutkimiseen se-kä lopullisen toimen tekemiseen. Saattamallahallintomenettelylaki käsittämään vain kes-keiset menettelylliset periaatteet on ollutmahdollista ulottaa sen soveltamisala julki-sen vallan käytön eri muotoihin.

Lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävätlainkäyttö- ja lainsäädäntöasiat sekä jul-kisyhteisöjen tekemät oikeustoimet. Myös-kään tosiasialliseen hallintoon liittyvät toimeteivät kuulu lain soveltamisalan piiriin. Lain 1§:n 2 momentin mukaan myöskään esitutkin-ta rikosasiassa, poliisitutkinta ja ulosotto ei-vät ole hallintomenettelyä.

Hallintomenettelylakia sovelletaan sen 3§:n mukaan valtion ja kuntien viranomaisissasekä Kansaneläkelaitoksen toimielimissä.Tuomioistuimissa lakia sovelletaan käsiteltä-essä oikeushallintoasioita. Tasavallan presi-dentin ratkaistavaksi kuuluvan asianosaisasi-an valmistelussa asianomaisessa ministeriös-sä ja esittelyssä valtioneuvostossa lakia nou-datetaan soveltuvin osin.

Lain säätämisvaihteessa katsottiin, että so-veltamisalan ulottaminen yleisesti hallinto-asioita käsitteleviin muihin kuin laissa tarkoi-tettuihin viranomaisiin olisi vaikeaa. Hallin-tomenettelylain 3 §:n 3 momentti antaa kui-tenkin mahdollisuuden laajentaa lain sovel-tamisalaa välillisen julkisen hallinnon suun-taan.

Hallintomenettelylain 1 §:n 1 momentinmukaan lain soveltamisala on kaksijakoinen.Lain 14-28 §:ää on noudatettava ainoastaansilloin, kun menettelyssä on päätettävä jon-

kun edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta.Se henkilö, jonka oikeusasemasta päätös ontehtävä, on laissa tarkoitettu asianosainen.Muunlaisissa hallintoasioissa sovelletaanvain lain 1-13 §:ää.

Lakia valmistellut työryhmä piti lain kaksi-jakoisuutta välttämättömänä, jotta oikeusvai-kutukset hallintomenettelyn ydinalueella voi-daan kohdistaa asetettujen tavoitteiden mu-kaisesti. Kaikissa hallintoasioissa sovelletta-viin säännöksiin on sisällytetty ne periaatteet,joiden pohjalta hallintomenettelyn osapuoltenmenettelyllistä asemaa ja tehtäviä on koko-naisuutena tarkasteltava. Lain loppuosansäännöksissä tähdätään ennen muuta asian-osaisen oikeusturvaa tehostaviin vaikutuk-siin.

Lain alkuun on sijoitettu eräitä menettelynlähtökohtia yleisesti määrittäviä säännöksiä,kuten viranomaisen velvollisuus antaa asiak-kailleen menettelyä koskevaan neuvontaa (4§). Laki sisältää myös käsittelyn julkisuuttakoskevan periaatteen (5 §). Lisäksi laissasäädetään asiamiehen ja avustajan käyttämi-sestä (6 §) ja näiden salassapitovelvollisuu-desta (6 a §).

Varsinainen menettelysääntely alkaa vireil-lepanoa koskevista säännöksistä (7 §). Pää-säännön mukaan asia pannaan vireille kirjal-lisesti esittämällä vaatimus perusteineen.Asian suullinen vireillepano on mahdollistaviranomaisen suostumuksella.

Viranomainen on velvollinen siirtämääntoimivaltaansa kuulumattoman asiakirjan oi-kealle viranomaiselle (8 §). Asian tutkimattajättämisestä ei tällöin tarvitse tehdä päätöstä,mutta siirrosta on ilmoitettava asiakirjan toi-mittaneelle. Pykälä sisältää myös maininnansiitä, ettei asiakirjan siirto vaikuta asiakirjantoimittamiselle mahdollisesti asetetun määrä-ajan kulumiseen. Viranomaisen on myös tar-vittaessa varattava asiakirjan toimittaneelletilaisuus poistaa asiakirjan muodossa olevapuute (9 §).

Virkamiehen esteellisyyden aiheuttavat pe-rusteet on koottu hallintomenettelylain 10§:ään. Esteellisyysperusteita sovelletaanmyös niihin, jotka muuten kuin virkamiehenäkäsittelevät asiaa viranomaisessa (10 §:n 3momentti). Esteellisenä ei saa käsitellä asiaaeikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, paitsi jos es-teellisyys ei asian laadun vuoksi voi vaikut-

HE 72/2002 vp 7

taa ratkaisuun tai asian käsittelyä ei voida ly-kätä (11 §).

Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin1-3 kohta koskevat lähisukulaisuuteen perus-tuvaa esteellisyyttä. Virkamies on esteelli-nen, jos hän tai hänen lähisukulaisensa onasianosainen (1 kohta) taikka asian ratkaisus-ta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahin-koa hänelle tai hänen lähisukulaiselleen (2kohta). Esteellisyys koskee momentin 3 koh-dan mukaan myös tilanteita, joissa virkamiestai hänen lähisukulaisensa avustaa tai edustaaasianosaista taikka sitä, jolle asian ratkaisustaon odotettavissa erityistä hyötyä tai vahin-koa.

Lain säätämiseen johtaneessa hallituksenesityksessä (HE 88/1981 vp) lähisukulaisuu-den käsite tahdottiin rajata sellaisiin sukulai-suus- ja lankoussuhteisiin, jotka tyypillisestiovat omiaan pitämään yllä kiinteitä sekä lä-heisiä ihmissuhteita ja joihin liittyy tavalli-sesti myös perimisoikeuden piiriin kuuluvavarallisuus. Esityksessä viitattiin lähisukulai-suutta koskevien säännösten yhteydessä tuo-mareiden sukulaisuuteen perustuviin jääviys-säännöksiin.

Lain 10 §:n 1 momentin 4-5 a kohta koske-vat toimeksianto- tai edustussuhteeseen pe-rustuvaa esteellisyyttä. Momentin 4 kohdanmukaan virkamies on esteellinen, jos hän onpalvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liit-tyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseentai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotetta-vissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Vastaa-vasti 5 kohdan nojalla virkamies on esteelli-nen, jos hän kuuluu hallitukseen tai siihenrinnastettavaan toimielimeen taikka on toimi-tusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sel-laisessa yhteisössä, säätiössä, julkisoikeudel-lisessa laitoksessa tai liikelaitoksessa, joka onasianosainen tai jolle asian ratkaisusta onodotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.Momentin 5 a kohdan mukainen esteellisyyskoskee virkamiehen kuulumista viraston tailaitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastetta-vaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, jo-ka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjauk-seen tai valvontaan.

Momentin 6 kohta sisältää esteellisyyttäkoskevan yleislausekkeen, jonka mukaanvirkamies on esteellinen, jos hänen puolueet-tomuutensa muusta erityisestä syystä vaaran-

tuu. Tällaisen syyn puolueettomuutta vaaran-tavan vaikutuksen on oltava suunnilleen sa-manasteinen kuin erikseen määritellyissä es-teellisyysperusteissa.

Hallintomenettelylain 12 §:ssä säädetäänselvityspyynnön yksilöimisestä sekä lausun-tojen ja muiden selvitysten antamiselle ase-tettavasta määräajasta. Asianosaiselle asetet-tavasta määräajasta säädetään lain 21 §:ssä.

Muiden kuin asianosaisten osallistumis- javaikuttamismahdollisuuksia on pyritty tur-vamaan lain 13 §:ssä. Viranomaisen on il-moitettava asian vireilläolosta julkisesti, josasian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutuslaajalla alueella tai lukuisien henkilöidenoloihin. Näille henkilöille on myös varattavatilaisuus mielipiteen esittämiseen.

Lain loppuosaan sisältyy säännöksiä yksi-tyisen ennakollista oikeusturvaa korostavistakeskeisistä menettelyperiaatteista. Tällainenon esimerkiksi viranomaisen velvollisuus kä-sitellä keskenään kilpailevat hakemukset yh-dessä ja ratkaista ne samalla kertaa (14 §).Yhdessä käsittelemisen vaatimuksesta voi-daan kuitenkin poiketa, jos siitä aiheutuu hai-tallista viivytystä.

Asianosaisen oikeusturvan kannalta olen-nainen kuulemisperiaate on lain 15 §:ssä. Py-kälän 1 momentista ilmenevän pääsäännönmukaan asianosaiselle on varattava tilaisuustulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista. Py-kälän 2 momentti mahdollistaa kuulemisvel-vollisuudesta poikkeamisen tilanteissa, joissakuuleminen on tarpeetonta tai käytännössävaikeaa. Poikkeaminen on mahdollista myössilloin, kun kuuleminen saattaa vaarantaapäätöksen tarkoituksen tai asian ratkaisemistaei voida lykätä.

Vajaavaltaisen ja edunvalvojan puhevaltaakoskevat säännökset sisältyvät lain 16-16 b§:ään. Laki sallii tietyin edellytyksin vajaa-valtaisen itsenäisen puhevallan käytön. Läh-tökohtana kuitenkin on, että vajaavaltaisenpuolesta käyttää puhevaltaa hänen edunval-vojansa tai muu laillinen edustajansa.

Hallintomenettelylain 17 §:ssä säädetäänselvitysvastuun jakautumisesta viranomaisenja asianosaisen välillä. Päävastuu asian sel-vittämisestä on viranomaisella. Lisäksi vi-ranomaisella on menettelyjohdollinen vastuusiitä, että selvitykset hankitaan asianmukai-sesti. Asianosaisen on tarvittaessa esitettävä

HE 72/2002 vp8

selvitystä vaatimuksensa perusteista. Lakisisältää myös säännökset keskeisistä suulli-sista selvittämiskeinoista, kuten asianosaisensuullisesta lausumasta (18 §) sekä katselmuk-sesta ja suullisesta todistelusta (19 §). Viran-omainen on lain 20 §:n nojalla velvollinenkirjaamaan suullisesti esitetyt tiedot asiakir-jaan.

Tulkitsemista ja kääntämistä koskevatsäännökset sisältyvät lain 22 §:ään. Oikeustulkitsemis- ja kääntämisavun saamiseen vi-ranomaisen kustannuksella on asianosaisella,joka ei osaa viranomaisessa kielilain(148/1922) mukaan käytettävää kieltä taikkaaisti- tai puhevian vuoksi ei voi tulla ymmär-retyksi. Viranomaisen järjestämisvelvollisuusrajoittuu asioihin, jotka voivat tulla vireilleviranomaisen aloitteesta. Erityisestä syystäviranomainen voi huolehtia tulkitsemisesta jakääntämisestä muussakin kuin edellä tarkoi-tetussa asiassa.

Hallintopäätöksen sisältövaatimuksista japäätöksen perustelemisesta säädetään lain23 ja 24 §:ssä. Sisältövaatimuksina päätök-sestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asian-osainen on oikeutettu tai velvoitettu taikkamiten asia muuten on ratkaistu. Perusteluinaon ilmoitettava päätöksen perusteena olevatpääasialliset tosiseikat sekä säännökset jamääräykset. Perustelut voidaan jättää esittä-mättä, jos perusteleminen on tarpeetonta taise aiheuttaa merkittäviä käytännön vaikeuk-sia taikka jos perustelua ei voida laatiaviivyttämättä huomattavasti päätöksen anta-mista.

Hallintomenettelylain 24 a §:n mukaanpäätöksen yhteydessä on annettava ohjeetmahdollisesta oikaisukeinon käyttämisestä.Lain 25 § sisältää päätöksen tiedoksiantoonvelvoittavan yleisen säännöksen. Tiedoksian-toon sovelletaan tiedoksiantolain säännöksiä.

Päätöksessä olevan virheen korjaamisenedellytyksistä ja sitä koskevasta menettelystäsäädetään lain 26-28 §:ssä. Virheenä voidaankorjata joko asia- tai kirjoitusvirhe. Asiavir-heen korjaaminen perustuu viranomaisenharkintaan, ja se edellyttää lain 26 §:n mu-kaan asianosaisen suostumusta. Kirjoitusvir-heen korjaamiseen viranomaisella on velvol-lisuus lain 27 §:n nojalla. Asianosaisen luot-tamusta suojataan kuitenkin siten, ettei vir-hettä saa korjata, jos korjaaminen johtaa asi-

anosaiselle kohtuuttomaan tulokseen.Hallintomenettelylain 28 § sisältää sään-

nökset viranomaisen velvollisuudesta ilmoit-taa korjaamisasian vireilläolosta muutoksen-hakuviranomaiselle samoin kuin viranomai-sen oikeudesta kieltää päätöksen täytäntöön-pano toistaiseksi. Viranomaisen on tehtäväkorjaamisesta merkintä päätöksen tallekappa-leeseen ja annettava asianosaiselle uusi toi-mituskirja. Lisäksi pykälä sisältää maininnansiitä, ettei korjaamisvaatimukseen annettuunhylkäävään päätökseen saa hakea muutostavalittamalla.

Hallintomenettelylakiin on sen voimassa-olon aikana tehty vain vähäisiä muutoksia.Suurin osa säännöksistä on edelleen alkupe-räisessä muodossaan. Lakiin tehdyt muutok-set ovat yleensä olleet lähinnä teknisiä ja liit-tyneet jonkin muun lainsäädännön uudista-miseen. Lakia täydentävistä muutoksista voi-daan mainita hallintolainkäyttölain(586/1996) säätämisen yhteydessä lisätytsäännökset oikaisukeino-ohjeiden antamises-ta. Holhouslainsäädännön uudistamisen yh-teydessä lakiin lisättiin edunvalvontaa kos-kevat säännökset vuonna 1998. Ainoa lakiakoskeva osittaisuudistus on vuoden 1998alusta voimaan tullut virkamiesten toimie-linedustuksia koskeva esteellissyyssäännös-ten uudistus. Tuolloin muutettiin lain 10 §:n1 momentin 5 kohtaa ja pykälään lisättiinjohtokunnan jäsenen esteellisyyttä sääntelevä5 a kohta.

Laki asiakirjain lähettämisestä

Vuonna 1954 voimaan tulleessa asiakirjanlähettämislaissa säädetään viranomaisilletoimitettavien ja niiltä saatavien asiakirjojenlähettämistä koskevista keskeistä periaatteis-ta. Laki sisältää säännöksiä postin ja lähetinkäyttöön liittyvistä oikeuksista, velvollisuuk-sista sekä oikeudellisista vastuukysymyksis-tä. Lakia sovelletaan tilanteissa, joissa aloit-teen viranomaisen toimenpiteeseen on tehnytyksityinen.

Asiakirjan lähettämislaki korvasi silloisenoikeudesta lähettää viranomaisille ja niiltäsaada asiakirjoja postitse annetun lain(45/1930). Uudistuksen yhteydessä postinkäyttö laajennettiin koskemaan hallintoviran-omaisten ohella hallintotuomioistuimia ja oi-

HE 72/2002 vp 9

keusviranomaisten toimintaa. Poikkeuksenaolivat alioikeudet, joissa noudatettavan suul-lisen käsittelyn periaate edellytti, että asiakir-ja annetaan henkilökohtaisesti tai asiamiestäkäyttäen.

Asiakirjan lähettämislaki sisältää lain voi-maantuloa koskevat säännökset mukaan luki-en ainoastaan seitsemän pykälää. Lakia täy-dentää yksitoista pykälää sisältävä asiakirjainlähettämisestä annettu asetus (75/1954).Mainitut säädökset tulivat voimaan samanai-kaisesti.

Asiakirjan lähettämislain 1 §:ssä säädetäänasiakirjan lähettäjän vastuusta ja asiakirjansaapumisesta viranomaiseen. Pykälän 1 mo-mentin mukaan asiakirja voidaan lähettää vi-ranomaiselle maksettuna postilähetyksenä tailähetin välityksellä. Pääsäännön mukaan lä-hettäjä vastaa asiakirjan perillemenosta. Pos-titse lähetetty asiakirja katsotaan annetuksiviranomaiselle sinä päivänä, jona asiakirjansisältävä postilähetys tai ilmoitus lähetyksensaapumisesta on annettu viranomaiselle.

Laissa säädetään myös asiakkaan oikeudes-ta saada viranomaisen laatima asiakirja pos-titse tai lähetin välityksellä. Lain 2 §:n 1momentin mukaan postin tai lähetin käyttöedellyttää pääsääntöisesti asiakkaan nimen-omaista pyyntöä. Pykälän 2 momentin mu-kaan asiakkaan katsotaan kuitenkin tehneenasiakirjan postitse lähettämistä koskevanpyynnön, jos hän itse on käyttänyt postia lä-hettäessään viranomaiselle samaa asiaa kos-kevia asiakirjoja.

Lain 4 §:n mukaan postitse lähetetty asia-kirja katsotaan tulleen asiakkaan tietoon seit-semäntenä päivänä sen päivän jälkeen, jonaasiakirja on annettu postin kuljetettavaksi, taisinä päivänä, jona asiakirja on annettu lähe-tille. Asiakirjan lähettämistä koskevia sään-nöksiä sovelletaan myös asiakkaan valtuut-tamaan henkilöön (3 §).

Asiakirjain lähettämisestä annettu asetussisältää yksityiskohtaisia säännöksiä muunohella viranomaiselle toimitettavan asiakirjansisältövaatimuksista ja asiakirjojen rekiste-röinnistä viranomaisessa. Asetuksen 3 §:nmukaan lähettäjälle on pyynnöstä lähetettävädiaaritodistus. Asetuksessa säädetään myöspostitse lähettämistä koskevan pyynnön te-kemisestä ja viranomaisen velvollisuudestailmoittaa asiakkaalle, jos pyyntöön ei suostu-

ta.Asiakirjan lähettämislakia on muutettu sen

voimassaolon aikana useita kertoja. Suurinosa muutoksista on kuitenkin kohdistunutlain soveltamisalaa koskevaan 5 §:ään. So-veltamisalasäännöstä on jouduttu muutta-maan muun lainsäädännön uudistamisen yh-teydessä. Vuonna 1978 lain 1 §:stä poistettiinpostitse lähetettävän asiakirjan määräaikaakoskeva poikkeus. Lisäksi tiedoksiantolainsäätämisen yhteydessä vuonna 1966 lain 4 §saatettiin vastaamaan tiedoksiantolain 22 §:nsäännöksiä tiedoksisaamisen ajankohdasta.

Laki tiedoksiannosta hallintoasioissa

Hallintoasioiden tiedoksiantoa koskevanyleisen lainsäädännön valmistelu aloitettiinvuonna 1954. Mainittuna vuonna asetetunhallintomenettelykomitean yhdeksi tehtäväk-si annettiin valmistella tiedoksiantoa koske-vien säännösten uudistamista. Ennen lakkaut-tamistaan komitea valmisteli ehdotuksen tie-doksiannosta hallintoasioissa (komiteanmie-tintö 1958:16).

Komitean ehdotus johti jatkovalmisteluunoikeusministeriön lainvalmistelukunnassa jaedelleen vuoden 1966 huhtikuussa tiedok-siantolain säätämiseen. Tiedoksiannosta hal-lintoasioissa annettu laki tuli voimaan vuo-den 1967 alusta. Laki oli Suomen ja samallamyös Pohjoismaiden ensimmäinen hallinto-asioiden tiedoksiantoa sääntelevä yleislaki.Aikaisemmin hallintoasioiden tiedoksiantooli hallinnonalakohtaisten säännösten ja tuo-mioistuinkäsittelyä varten säädetyn haaste-menettelyn varassa.

Tiedoksiantolaki laadittiin koskemaan ai-noastaan yksittäistapauksissa tehtyjen hallin-totoimien tiedoksiantamista ja näistäkin vainsellaisten, joista laaditaan asiakirja. Lailla eikumottu tiedoksiantomenettelyä koskevia eri-tyissäännöksiä. Tiedoksiantolain säätäminenei vaikuttanut myöskään asiakirjan lähettä-mislakiin muutoin kuin sen 4 §:ään.

Tiedoksiantolaki sisältää kaikkiaan 31 py-kälää, jotka on jaettu kuuteen lukuun. Lakiatäydentää yksitoista pykälää käsittävä tiedok-siannosta hallintoasioissa annettu asetus(662/1966), joka sisältää yksityiskohtaisiasäännöksiä asiakirjojen tiedoksiantoon liitty-vistä erityiskysymyksistä.

HE 72/2002 vp10

Tiedoksiantolaki koskee hallintoasioidenohella tiedoksiantoa hallinto-oikeudellisessalainkäyttöasiassa (1 §:n 1 momentti). Lakiasovelletaan myös evankelis-luterilaisen kir-kon viranomaisen hallintotoimen tiedoksian-tamiseen. Tiedoksiantolaki on erityislainsää-däntöön nähden toissijainen.

Tiedoksiannon toimittamisesta huolehtiipääsäännön mukaan hallintotoimen on tehnytviranomainen. Viranomainen voi kuitenkinsiirtää tiedoksiantotehtävän alaiselleen viran-omaiselle tai toimittaa tiedoksiannon virka-aputeitse. Lisäksi laki mahdollistaa tiedok-siantotehtävän siirtämisen asianosaiselle, jo-ka sitä on pyytänyt. Tällöin viranomaisen onvarmistuttava siitä, ettei tiedoksiannon toi-mittaminen vaarannu.

Laissa säädettyjä tiedoksiantotapoja ovaterityistiedoksianto ja yleistiedoksianto. Li-säksi laki mahdollistaa tiedoksiannon toimit-tamisen sijaistiedoksiantona, jos varsinaistavastaanottajaa tai tämän edustajaa ei tavoite-ta. Edellytyksenä kuitenkin on, että sijaistie-doksiannon vastaanottaja voi toimittaa asia-kirjan varsinaiselle vastaanottajalle niin, ettätämä saa asiakirjan haltuunsa kohtuullisessaajassa.

Erityistiedoksianto toimitetaan lähettämälläasiakirja tai viran puolesta oikeaksi todistettujäljennös siitä vastaanottajalle postitse kirja-tussa tai kirjaamattomassa kirjeessä taikkapostitse saantitodistusta vastaan. Asiakirjavoidaan toimittaa myös haastetiedoksiannollatai luovuttaa vastaanottajalle taikka tämän lä-hetille henkilökohtaisesti. Henkilökohtainenluovuttaminen edellyttää aina todistusta tie-doksiannon toimittamisesta. Erityistiedok-siantoa on käytettävä aina silloin, kun pää-töksen voimaantulo edellyttää tiedoksiantoatai päätöksen tiedoksiantamisesta alkaa kuluahenkilön oikeuteen vaikuttava määräaika (8§).

Tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneen eri-tyistiedoksiannossa sinä päivänä, jona asia-kirja on luovutettu vastaanottajalle tai hänenlähetilleen taikka esitetty vastaanottajalle (22§). Postitse saantitodistusta vastaan lähetetys-tä asiakirjasta vastaanottajan katsotaan saa-neen tiedon saantitodistuksen osoittamanaajankohtana. Jollei todistusta ole tai kun kyseon sijaistiedoksiannosta, tiedoksisaannin kat-sotaan tapahtuneen, jollei muuta näytetä,

seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestätai kolmantena päivänä sijaistiedoksiantoakoskevan tiedoksianto- tai saantitodistuksenosoittamasta päivästä (22 §:n 1 momentti).Viranomaiselle toimitetun kirjeen katsotaankuitenkin tulleen sen tietoon kirjeen saapu-mispäivänä.

Yleistiedoksiantoa voidaan käyttää silloin,kun erityistiedoksiantoa ei saada toimitetuksitai kun tiedoksianto on toimitettava useillehenkilöille, joita kaikkia ei tiedetä, taikkauseammalle kuin kymmenelle tiedossa ole-valle henkilölle.

Yleistiedoksianto toimitetaan julkaisemallaasiakirja virallisessa lehdessä tai, jos sitä eivoida täydellisenä julkaista, kuulutus hallin-totoimen tekemisestä ja siitä, missä asiakirjaon nähtävänä. Yleistiedoksiannon muotojaovat myös julkinen kuulutus ilmoitustaulullatai kuulutus yleisradiossa. Yleistiedoksiantoatäydentää postitse tai sanomalehdessä annet-tava ilmoitus vastaanottajalle tiedoksiannontoimittamisesta yleistiedoksiantona. Tiedok-sisaannin katsotaan tapahtuneen seitsemänte-nä päivänä siitä päivästä, jona asiakirja taikuulutus sen nähtävillä pitämisestä on jul-kaistu virallisessa lehdessä tai kuulutus pantuilmoitustaululle (22 §:n 3 momentti).

Tiedoksianto ulkomailla tietyssä paikassaasuvalle tai oleskelevalle sekä ulkomaiselleoikeushenkilölle, jolla ei ole edustajaa Suo-messa, saadaan toimittaa noudattaen valtioi-den välillä sovittuja ehtoja (17 §). Jollei eri-tyistiedoksiantoa voida toimittaa ulkomaille,tiedoksianto saadaan toimittaa muulle kuinjulkisoikeudelliselle yhdyskunnalle Suomes-sa yleistiedoksiantona.

Lain 24 §:ssä säädetään tiedoksiannon toi-mittamisesta siltä varalta, että tiedoksiannonkohde kieltäytyy ottamasta vastaan asiakir-jaa. Sanotunlaisessa tilanteessa tiedoksiantovoidaan toimittaa jättämällä asiakirja vas-taanottajan asuntoon tai muuhun soveliaa-seen paikkaan.

Tiedoksiannosta hallintoasioissa annettuasetus sisältää yksityiskohtaisia säännöksiämuun ohella tiedoksiannon toimittajasta, tie-doksiantotodistuksen sisällöstä ja saantitodis-tusmenettelyn käyttämisestä.

Tiedoksiantolakia on muutettu ainoastaankaksi kertaa. Vuonna 1984 toteutetulla lain-muutoksella uudistettiin tiedoksiantolain ja

HE 72/2002 vp 11

oikeudenkäymiskaaren kuntia koskevia tie-doksiantosäännöksiä. Tuolloin kunnalle toi-mitettava tiedoksianto säädettiin toimitetta-vaksi ensisijaisesti kunnanjohtajalle. Tiedok-siantolain vuoden 1992 muutos liittyi maist-raattien lakkauttamiseen ja oli luonteeltaantekninen.

Muu lainsäädäntö

Menettelyoikeudellinen erityissääntely onviimeisten vuosien aikana selvästi lisäänty-nyt. Eri tyyppisissä hallintoasioissa sovellet-tavia menettelysäännöksiä on sisällytettyuseisiin erityislakeihin. Erityislainsäädäntöönon otettu myös runsaasti yksittäisiä säännök-siä hallintoasioiden käsittelystä.

Erityislainsäädännöllä joudutaan ratkaise-maan sellaisia sääntelytarpeita, joiden toteut-taminen edellyttää säännöksiltä täsmällisyyt-tä, yksityiskohtaisuutta ja kiinteää yhteyttäsääntelyn kohteena olevaan asiaan. Myös kä-siteltävien asioiden suuri lukumäärä saattaaasettaa rajoituksia hallintomenettelylaissasäädettyjen periaatteiden noudattamiselle.Joissain tapauksissa kaikkien hallintomenet-telylain periaatteiden noudattaminen erityis-laissa säännellyn asian käsittelyyn ei ole edestarpeellista.

Menettelyoikeudellinen erityislainsäädäntöjakautuu jokseenkin vaihtelevasti eri hallin-nonaloille. Ympäristöhallinnon alalla menet-telyoikeudellinen sääntely on erityisen laajaa.Suurin osa ympäristöoikeudellisista säädök-sistä sisältää omia menettelysäännöksiä. Eri-tyissääntelyn tarvetta ovat lisänneet ympäris-tönsuojelussa ja rakentamisessa toteutettavatlupa- ja hakemusmenettelyt.

Menettelyoikeudelliseen lainsäädäntöön si-sältyy myös säädöksiä, jotka tulevat sovellet-tavaksi kaikilla hallinnonaloilla asianomai-sessa säädöksessä tarkoitettuja asioita käsitel-täessä. Tällainen on valtionavustuslaki(688/2001), joka on valtionavustuksia koske-va yleislaki. Mainitussa laissa säädetäänmuun ohella hallinto-oikeudellisen yleislain-säädännön periaatteita ja säännöksiä täsmen-tävällä ja täydentävällä tavalla valtionavus-tuksiin liittyvistä viranomaisten menettelyis-tä. Valtionavustuslain menettelysäännöksiäsovelletaan eräiltä osin erityislainsäädännönperusteella myös muihin kuin valtionavus-

tuksen muodossa myönnettäviin tukiin. Täl-laisia ovat esimerkiksi valtion talousarviossaosoitetusta määrärahasta myönnettävä valtionlaina sekä valtion takaus ja valtiontakuu.

Ympäristölainsäädännössä keskeinen me-nettelyä ohjaava säädös on ympäristönsuoje-lulaki (86/2000), joka on ympäristön pilaan-tumisen torjunnan yleislaki. Laissa säädetäänympäristönsuojelua koskevista yleisistä peri-aatteista, ympäristöluvista, ilmoitusmenette-lyistä, valvonnasta ja hallintopakosta sekämuutoksenhausta. Laki sisältää lukuisia me-nettelyoikeudellisia säännöksiä, jotka tulevatnoudatettaviksi hallintomenettelylain sijasta.

Rakennuslainsäädännön kokonaisuudistuk-sen tuloksena säädetty maankäyttö- ja raken-nuslaki (132/1999) tuli voimaan tammikuus-sa 2000. Yksi uudistuksen keskeisistä tavoit-teista oli yksilöiden osallistumista ja vuoro-vaikutusta koskevien menettelyjen kehittä-minen. Suuri osa lakiin sisältyvistä menette-lysäännöksistä kytkeytyykin jollain tavoinmenettelyllisiä oikeuksia saavuttavan henki-löpiirin määrittelyyn. Hallintomenettelylainsäännöksiä sovelletaan täydentävästi kuule-mista ja tiedottamista koskevien säännöstenohella.

Maaseutuelinkeinojen alaan sisältyy niinikään runsaasti menettelysäännöksiä. Tällai-nen on maaseutuelinkeinojen tukitehtäviähoidettaessa noudatettavasta menettelystäannettu laki (1336/1992). Lakia noudatetaanmyönnettäessä ja maksettaessa maataloudenharjoittamiseen myönnettäviä tukia. Menette-lyoikeudellisesta luonteestaan huolimatta lakiei sisällä säännöksiä keskeisimmistä asiankäsittelyyn liittyvistä menettelyvaatimuksis-ta, kuten asian vireillepanosta tai asianosai-sen kuulemisesta. Menettelysääntely kytkey-tyy myös vahvasti Euroopan yhteisön oikeu-teen, joka saattaa yksittäistapauksissa asettaarajoituksia kansallisen lainsäädännön sovel-tamiselle.

Sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevaanlainsäädäntöön sisältyy lukuisia yksityiskoh-taisia menettelysäännöksiä, joita sovelletaanerilaisia sosiaalietuuksia ja -avustuksiamyönnettäessä ja maksettaessa. Keskeisiäetuuslakeja ovat kansaneläkelaki (347/1956),sairausvakuutuslaki (364/1963) ja toimeentu-lotuesta annettu laki (1412/1997). Sosiaa-lietuuksia koskevassa lainsäädännössä me-

HE 72/2002 vp12

nettelyoikeudellinen sääntely ei ole kaikiltaosin kattavaa, vaan hallintomenettelylakiasovelletaan erityissäännösten ohella varsinlaajasti.

Verotuksen erityispiirteet edellyttävät pää-sääntöisesti omia menettelysäännöksiä. Vero-tuksessa noudatettavaa menettelyä säänteleeverotusmenettelystä annettu laki (1558/1995)ja sitä täydentävä asetus (763/1998). Vero-tusmenettelylain ohella veroasioiden käsitte-lyssä sovelletaan useita muita veroja koske-via säädöksiä, joista kussakin on yksityiskoh-taisia ja kullekin verolajille ominaisia sään-nöksiä eri menettelyvaiheista.

Tarkasteltaessa muihin säädöksiin sisälty-viä yksittäisiä menettelyvaatimuksia voidaantodeta, että yleisimpiä sääntelykohteita ovatvireillepano, asian selvittäminen, asianosai-sen kuuleminen, päätöksen sisältö ja peruste-leminen sekä päätöksessä olevan virheen kor-jaaminen. Säännöksillä on tavallisesti täs-mennetty tai väljennetty hallintomenettely-laissa säädettyjä periaatteita kysymyksessäolevan sääntelyn sisältöön soveltuvaksi.

Toisaalta muuhun lainsäädäntöön sisältyymyös varsin runsaasti säännöksiä, jotka vas-taavat sekä sisällöltään että sanamuodoltaanhallintomenettelylain säännöksiä. Päällek-käistä sääntelyä on tavallisesti perusteltu asi-anosaisen oikeusturvaan liittyvillä näkökoh-dilla sekä erityisnormiston johdonmukaisuu-den ja rakenteellisen systematiikan säilyttä-misellä. Esimerkkinä voidaan viitata Kansan-eläkelaitoksen hoitamiin etuuslakeihin, joissasäädetään hallintomenettelylain 26 §:ää vas-taavalla tavalla päätöksessä olevan virheenkorjaamisesta.

Muuhun lainsäädäntöön on viimeisten vuo-sien aikana sisällytetty enenevässä määrinmyös viranomaisten toimintaa yleisesti oh-jaavia periaateluontoisia säännöksiä. Sään-nökset rajoittavat viranomaisen harkintaa taiasettavat toiminnalle tiettyjä laadullisia vä-himmäisvaatimuksia. Periaateluontoisensääntelyn ongelmana on pidetty sitä, ettäsäännösten tosiasiasiallinen merkitys jää var-sin vähäiseksi.

Tavallisesti periaatesääntelyllä pyritäänvaikuttamaan viranomaisen toimintatapoihinerityisesti hallinnon asiakkaiden aseman pa-rantamiseksi. Tällaisena voidaan mainita ul-komaalaislain (378/1991) 1 c §:n 1 momentin

säännös lapsen edun huomioon ottamisestapäätöksenteossa. Vastaavasti sosiaalihuolto-lain (710/1982) 39 §:ssä edellytetään, että so-siaalihuoltoa toteutettaessa kiinnitetään eri-tyistä huomiota sosiaalihuollon asiakkaanomiin toivomuksiin ja mahdollisuuksiin osal-listua häntä koskevan huollon suunnitteluun.

Toiseksi periaateluontoinen sääntely saat-taa liittyä hallintotehtävän tekniseen hoitami-seen. Esimerkkinä voidaan viitata henkilötie-tolain (523/1999) 2 lukuun, jossa säädetäänhenkilötietojen käsittelyä koskevista yleisistäperusteista. Tällaisia ovat huolellisuusvelvoi-te, suunnitteluvelvoite ja käyttötarkoitussi-donnaisuus. Lisäksi laissa säädetään tietojenlaatua koskevista periaatteista. Jokseenkinvastaavanlaisia säännöksiä sisältyy viran-omaisten toiminnan julkisuudesta annettuunlakiin (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki,ympäristönsuojelulakiin ja verotusmenette-lystä annettuun lakiin.

Kolmas ryhmä koostuu säännöksistä, joissaainoastaan viitataan joidenkin laissa tarkem-min määrittelemättömien periaatteiden nou-dattamiseen. Tällaisena voidaan mainitasaamelaiskäräjistä annetun asetuksen(1727/1995) 3 §:n 2 momentti, joka sisältääväljäksi muotoillun säännöksen saamen kie-len toimiston velvollisuudesta ottaa käännös-toiminnassaan huomioon kielenhuollon ylei-set periaatteet.

2.2. Käytäntö

Hallintomenettelylain ja muiden hallinto-asian käsittelyä koskevien yleissäädösten so-veltamiskäytäntöä selvitettiin valmistelun yh-teydessä vuonna 1998 toteutetulla haastatte-lututkimuksella. Tutkimukseen osallistuikaikkiaan 34 virastoa. Lisäksi haastatteluky-symyksiin vastasi seitsemän edellisten alaistavirastoa. Haastateltavat virastot pyrittiin ko-koamaan eri hallinnonaloilta ja -tasoilta se-kä maan eri osista, jotta käytännön ongelmatsaataisiin mahdollisimman kattavasti esille.

Hallintomenettelylaki

Hallintomenettelylain soveltamisesta saa-dut kokemukset ovat yleisesti ottaen hyviä.Lakia on pidetty sisällöltään varsin kattava-

HE 72/2002 vp 13

na, eikä erityisen merkittäviä soveltamisvai-keuksia ole ilmennyt. Esille tulleet ongelmatliittyvät suurimmaksi osaksi hallinnon raken-teiden ja toimintatapojen muutoksiin. Myösyleislaille tyypillinen väljä säännösmuotoiluja käsitteiden määrittelemättömyys ovat tuot-taneet jossain määrin tulkinnanvaraisuutta.Toisaalta väljän muotoilun on katsottu mah-dollistavan lain soveltamisen riittävän jous-tavasti. Hallintomenettelylain ja muun lain-säädännön välistä suhdetta on pidetty yleises-ti ottaen selkeänä.

Rakenteellinen kaksijakoisuus on toiminuttiiviiseen muotoon kirjoitetussa hallintome-nettelylaissa varsin hyvin. Jonkinasteisenaongelmana pidetään kuitenkin samaa menet-telyvaihetta koskevien säännösten hajautu-mista lain eri osiin. Laissa säänneltävien me-nettelyperiaatteiden keskinäinen järjestys eimyöskään ole kaikilta osin johdonmukainen.

Epäselvyyttä on todettu olevan lain sovel-tamisessa välilliseen julkiseen hallintoon jajulkista tehtävää hoitaviin yksityisiin. Eten-kin lain soveltamista liiketoimintaa harjoitta-vissa yksityistetyissä laitoksissa pidetään tul-kinnanvaraisena. Yksityistämisessä on olluttarkoituksena, että päätösvaltaa yksityisiäasianosaisia koskevista kysymyksistä siirret-täisiin mahdollisimman vähän viranomais-koneiston ulkopuolelle. Yksityistetyissä lai-toksissa toiminta on lähinnä tosiasiallistatoimintaa, jolla ei ole sellaisia oikeusvaiku-tuksia kuin varsinaisilla hallintopäätöksillä.Viranomaistehtävät liittyvät lähinnä lauta-kuntatyyppiseen asian käsittelyyn. Lautakun-nat tekevät myös sellaisia päätöksiä, joiden eivoida katsoa kuuluvan hallintomenettelylainsoveltamisalaan. Rajanveto hallintopäätöksenja yksityisoikeudellisen oikeustoimen välilläon ollut monissa tapauksissa epäselvä.

Tosiasiallinen hallintotoiminta jää niin hal-lintomenettelylain kuin muutoksenhakujär-jestelmän soveltamisen ulkopuolelle. Näinmyös viranomaisen toimivaltaan kuuluvantarkastuksen suorittaminen on ilman muunlainsäädännön tukea jäänyt hallintomenette-lylain soveltamisalan ulkopuolelle. Tarkas-tustoimintaa on käytännössä pidetty hallin-tomenettelylaissa tarkoitettuna hallintoasiankäsittelynä, jos tarkastus liittyy välittömästihallintopäätöksen tekemiseen. Varsinkin es-teellisyyssäännöksillä on katsottu olevan

merkitystä tarkastuksia suoritettaessa.Rajanveto tosiasiallisen toimen ja asian kä-

sittelyyn liittyvän toimen välillä on tuottanutongelmia myös viranomaisen neuvontavel-vollisuuden rajaamisessa. Hallintomenettely-lain mukaan neuvontavelvollisuus rajoittuumenettelyä koskevien neuvojen antamiseen.Menettelyllisen ja aineellisen neuvonnanerottaminen toisistaan on ollut käytännössävaikeaa. Aineellisen neuvonnan antamiseltaei ole katsottu voitavan kokonaan välttyä.

Myös valtioneuvoston oikeuskansleri jaeduskunnan oikeusasiamies ovat useissa rat-kaisuissaan tulkinneet hallintomenettelylainmukaisen neuvontavelvollisuuden ulottuvanaineellisten neuvojen antamiseen. Viran-omaisilla on katsottu olevan yleinen velvolli-suus vastata niille esitettyihin asiallisiin jariittävän yksilöityihin kysymyksiin sekämuihin tiedusteluihin (AOK 10.9.1997 D1103/1/96, 5.8.1997 D 522/1/96, EOA14.9.1989 D 1477/4/87).

Tulkintalinjan taustalla on vaikuttanut vaa-timus hyvään hallintoon liitetyn hyvän hallin-totavan noudattamisesta. Hyvää hallintotapaaon käytetty tulkintaa tukevana argumenttinaerityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa ni-menomaisen säännöksen puuttuessa on jou-duttu kiinnittämään huomiota menettelyn hy-väksyttävyyteen ja yleisiin käyttäytymisnor-meihin. Hyvän hallintotavan sivuuttamisestaon tavallisesti ollut virkamiehelle seuraukse-na huomautus.

Hyvän hallinnon periaatteiden ja hyvänhallintotavan oikeudellinen sitovuus on koet-tu käytännössä ongelmalliseksi ja niiden si-sällön on katsottu vaihtelevan tapauskohtai-sesti. Epävarmuutta on ollut myös siitä, mil-laisia seikkoja niihin sisältyy. Soveltamiskäy-tännössä hyvään hallintoon on liitetty vaati-muksia esimerkiksi virkamiesten asiallisestakielenkäytöstä, viranomaisten yhteistyövel-vollisuudesta ja asiakkaiden asianmukaisestakohtelusta.

Hallintomenettelylain vireillepanoa koske-vien säännösten on todettu toimineen jok-seenkin ongelmitta. Vireillepanomuodot ovatviimeisten vuosien aikana laajentuneet siten,että kirjallinen vireillepano on nykyisin mah-dollista myös viranomaiselle toimitetullasähköisellä asiakirjalla. Jonkinasteisena puut-teena pidetään sitä, ettei lakiin sisälly sään-

HE 72/2002 vp14

nöksiä asian vireilletulosta ilmoittamisestaasianosaiselle. Asiassa tehtävä ratkaisu saat-taa koskea muitakin henkilöitä kuin hakijanaolevaa asianosaista. Näillä henkilöillä voi ol-la menettelyssä myös asianosaisen asema.

Asiakirjan siirtämistä koskevien säännöstenon katsottu jättävän epäselväksi, miten laajavelvollisuus asiakirjan vastaanottaneella vi-ranomaisella on selvittää asiassa toimivaltais-ta viranomaista. Asiat saattavat olla moni-ulotteisia ja kuulua monen eri viranomaisentoimialaan. Käytännössä on lähdetty siitä, et-tä jos toimivaltaista viranomaista ei suhteelli-sen yksinkertaisin keinoin kyetä selvittä-mään, asia jätetään tutkimatta.

Vastaavasti asiakirjassa olevan puutteenpoistamista koskevien säännösten on todettujättävän täydentämismenettelyn käytännöntoteuttamista koskevia kysymyksiä osinavoimiksi. Epäselvyyttä on ollut siitä, millointäydentämispyyntö on tehtävä ja miten se an-netaan tiedoksi. Säännösten soveltamista ovattoisinaan rajoittaneet Euroopan yhteisönsäännökset, jotka eräissä tapauksissa estävättäydentämismenettelyyn ryhtymisen.

Hallintomenettelylain esteellisyysperusteitapidetään yleisesti ottaen varsin selkeinä jakattavina. Tulkintavaikeuksia on tuottanutlähinnä virkamiehen esteellisyyttä koskevayleislauseke (10 §:n 1 momentin 6 kohta).Etenkin kysymykset oikaisuvaiheen esteelli-syydestä ja esimiesjääviydestä ovat johtaneeterilaisiin tulkintoihin. Oikeuskäytännössä onlähdetty siitä, ettei virkamiehen osallistumi-nen asian aikaisempaan käsittelyyn sinälläänjohda esteellisyyteen oikaisuvaiheessa (esi-merkiksi KHO 8.6.2000 T 1894). Myöskäänpalautuspäätöksen perusteella uuteen käsitte-lyyn palautetun asian uudelleen käsitelleidenvirkamiesten ei ole katsottu olevan esteellisiä(esimerkiksi Hämeen LO 24.2.1999 D1742/5730/98).

Esteellisenä käsittelemisen mahdollistavienpoikkeussäännösten (asian laatu ja kiireelli-syys) soveltamisalaa on pidetty jossain mää-rin epäselvinä. Poikkeussäännökset saattavatjohtaa esteellisenä käsittelemiseen oikeustur-van kannalta kyseenalaisissa tilanteissa.Myös esteellisyyskysymyksen ratkaisemisensääntelemättömyys on koettu jonkinasteiseksipuutteeksi. Esteellisyyden toteamiseen liitty-vä menettely on ollut epäselvää etenkin sil-

loin, kun kysymys on monijäsenisen toimie-limen jäsenen esteellisyydestä.

Asioiden yhdessä käsittelemisessä on ollutvaikeutena samanaikaista käsittelyä ja ratkai-semista edellyttävien asioiden joukon määrit-teleminen. Vaatimus on tuottanut ongelmiavarsinkin erilaisissa laajavaikutteisissa lii-kennelupia koskevissa asioissa, joissa osa-puolten käsitykset asioiden yhteenkuuluvuu-desta saattavat vaihdella. Toisena yhdessäkäsittelemiseen liittyvänä ongelmana on kat-sottu olevan kysymys velvollisuuden ulottu-misesta uuteen menettelyyn palautettujenasioiden samanaikaiseen ratkaisemiseen.

Hallintomenettelylain mukaan viranomai-sen on huolehdittava asian selvittämisestä.Tarvittaessa viranomainen voi pyytää asian-osaista esittämään selvitystä vaatimuksensaperusteista. Viranomaisen ja asianosaisen vä-listä selvitysvastuun jakautumista on pidettyjossain määrin tulkinnanvaraisena. Epäsel-vyyttä on esiintynyt etenkin tilanteissa, joissaasianosaisella on perustellusti paremmatmahdollisuudet selvitysten hankkimiseen.Asiakkaan oma-aloitteisuutta selvitysvelvol-lisuutensa täyttämisessä onkin monissa tapa-uksissa korostettu erityissäännöksin. Myösviranomaisten välisen yhteistyön toimivuu-della on katsottu olevan merkitystä selvitys-vastuun kannalta.

Oikeuskäytännön perusteella voidaan tode-ta, että viranomaisen selvittämisvelvollisuu-den täyttäminen on ollut monissa tapauksissapuutteellista eikä asiaan liittyviä tosiseikkojaole aina selvitetty riittävän perusteellisesti(esimerkiksi KHO 28.2.2000 T 394 ja27.6.1995 T 2742, Uudenmaan LO 25.9.1992D 7238/2000/92 sekä EOA 19.5.1995 D1011/4/94, AOK 13.7.1992 D 585/1/91 jaAOK 30.7.1991 D 725/1/89).

Hallintomenettelylain 15 §:ssä säädetylläasianosaisen kuulemisella on suuri merkitysasian selvittämisen kannalta. Asianosaisellepyritään kuulemistilanteessa kertomaan erimahdollisuuksista ja samalla viranomainenvoi arvioida asiaa asianosaisen näkökulmas-ta. Kuulemismenettelyä on pidetty erityisentärkeänä viranomaisen menettelyjohdollisenvastuun käyttämisen kannalta. Kuulemisestasaadun tietoaineiston laajuus ja merkityksel-lisyys riippuu olennaisilta osiltaan viran-omaisen esittämien kysymysten täsmällisyy-

HE 72/2002 vp 15

destä.Kuulemismenettelyn käytännön toteutta-

mista on monissa tapauksissa vaikeuttanutasianosaiskäsitteen määrittelemättömyys.Kuultavien piiri tulisi oikeusturvasyistä kyetäkohdistamaan oikeisiin asianosaistahoihin,mutta rajaaminen on monissa tapauksissavaikeaa. Etenkin edun ja oikeuden käsitteitäpidetään tulkinnanvaraisina. Kuulematta jä-tetty asianosainen voi jälkeenpäin valittaapäätöksestä ja saada sen kumotuksi. Hallinto-tuomioistuinten käytännössä onkin tullut rat-kaistavaksi runsaasti asianosaisaseman si-vuuttamiseen perustuvia valituksia (esimer-kiksi KHO 1990 A 39 ja 1998 A 4).

Laillisuusvalvontaa koskevassa käytännös-sä voidaan havaita pyrkimys asianosaiskäsit-teen laajaan tulkintaan. Asianosaisasema onkatsottu yksittäistapauksissa kuuluvan myössellaiselle henkilölle, joka ei ole muodollises-ti asianosainen, mutta jolle ratkaisulla saattaaolla erityistä merkitystä (esimerkiksi AOK13.3.1997 D 736/1/95 ja 15.2.1999 D531/98). Tulkintalinjan muotoutumiseen ovatosaltaan vaikuttaneet hyvää hallintoa koros-tavat perusoikeussäännökset. Tulkintalinjanväljentymistä on kuitenkin havaittavissamyös perusoikeusuudistusta edeltävältä ajalta(esim. EOA 2.4.1993 D 175/4/91 ja19.10.1994 D 1934/4/93).

Lisäksi eräät kuulemisen käytännön toteut-tamiseen liittyvät seikat, kuten kuulemisenajankohta ja muoto sekä kuulemisesta ilmoit-taminen, jäävät hallintomenettelylain perus-teella jossain määrin epäselviksi. Myöskäänoikeuskäytännössä ei ole vakiintunut periaat-teita kuulemismenettelyn toteuttamisesta.

Hallintomenettelylain mukaan asian käsit-telyssä voidaan tarvittaessa käyttää sellaisiasuullisia todistelukeinoja, jotka ovat mahdol-lisia tuomioistuinmenettelyssä. Näitä ovatkatselmus, todistajan valallinen kuuleminenja asianosaisen kuuleminen totuusvakuutuk-sen nojalla. Suullisten todistelukeinojen käyt-täminen näyttäisi jääneen käytännön hallinto-toiminnassa varsin vähäiseksi. Haastatelluistavirastoista ainoastaan kolme mainitsi toimit-taneensa katselmuksen. Vähäisen käytön to-dettiin johtuvan lähinnä menettelystä aiheu-tuvista kustannuksista ja lisätyöstä. Ympäris-töhallinnon alalla katselmusmenettelyn käyt-tö on kuitenkin varsin yleistä ja usein välttä-

mätöntä asian selvittämiseksi.Hallintomenettelylain mukaan asianosaisel-

la on tietyin edellytyksin mahdollisuus esittääselvitystä suullisesti. Suullisen lausuman an-tamista koskevana erityisongelmana on ollutviranomaiselle jäävä laaja harkintavalta suul-lisesti esitettyjen tietojen vastaanottamiseen.Tilaisuuden varaamisesta on toisinaan kiel-täydytty lisätyön välttämiseksi sellaisissakintapauksissa, joissa mahdollisuudella tietojenesittämiseen suullisesti saattaa olla asianosai-sen kannalta olennainen merkitys.

Ulkomaalaisväestön lisääntyminen on li-sännyt tarvetta tulkitsemis- ja kääntämisavunjärjestämiseen hallintoasioissa. Ulkomaalai-selle asianosaiselle joudutaan jo asian käsitte-lyvaiheessa selvittämään menettelyoikeudel-lisia kysymyksiä vieraalla kielellä. Viimeis-tään kuulemistilanteessa joudutaan käyttä-mään tulkkeja tai kääntäjiä.

Viranomaisen on myös varmistuttava siitä,että asianosainen ymmärtää päätöksen jamuiden asian ratkaisemiseen vaikuttavienasiakirjojen sisällön oikein. Hallintoasioidenkäsittelyssä on katsottu olleen epäselvyyttäsiitä, tuleeko päätös käännättää virallisellakielenkääntäjällä vai voidaanko päätöksestälaatia epävirallinen käännös tai pelkästään se-lostaa asiakirjan sisältö asianosaiselle hänenymmärtämällään kielellä. Kysymys epäviral-listen käännösten sallittavuudesta jää hallin-tomenettelylain perusteella avoimeksi.

Toinen tulkitsemiseen ja kääntämiseen liit-tyvä epäselvyys koskee tulkin esteellisyyttä.Esimerkiksi turvapaikkaa hakevat vanhem-mat ovat toisinaan käyttäneet lapsiaan tulk-keina asiassaan. Turvapaikanhakijat saattavatmyös toimia toistensa tulkkeina. Hallintome-nettelylakiin ei sisälly nimenomaisia sään-nöksiä tulkin esteellisyydestä.

Hallintomenettelylain 23 ja 24 § edellyttä-vät, että hallintopäätös on sisällöllisesti sel-keä ja ymmärrettävä sekä asianmukaisesti pe-rusteltu. Suurin osa haastatteluun osallistu-neista virastoista piti päätöstensä ymmärret-tävyyttä ja perustelujen tasoa heikohkoina.Perustelujen tasosta on jouduttu tinkimäänkäytännön syistä, vaikka perusteluilla onkeskeinen merkitys asianosaisen oikeustur-van kannalta. Käytännössä on tavallista, ettäperusteluissa tuodaan esille ainoastaan sovel-letut lainkohdat, mutta esimerkiksi selvitys-

HE 72/2002 vp16

ten ja tosiseikkojen merkitystä asian ratkai-semiselle ei selvitetä lainkaan. Joissain tapa-uksissa päätöksiä on perusteltu myös viran-omaisen sisäisillä soveltamisohjeilla.

Päätösten sisällöllinen ymmärrettävyys onheikentynyt päätöksenteon teknistymisenmyötä. Varsinkin sähköisten tiedonsiirtome-netelmien avulla tuotettujen massaluonteistenpäätösten perusteluja on pidetty varsin ole-mattomina ja sisällöltään vaikeaselkoisina.

Perusteluvelvollisuuden täyttämiseen liit-tyvien ongelmien ei ole katsottu johtuvanniinkään hallintomenettelylain sisällöstä,vaan pikemminkin henkilöstön vähäisestäkoulutuksesta ja henkilöstövoimavarojen ra-jallisuudesta. Monissa virastoissa perustelu-jen laatua on pyritty parantamaan valmiillapäätöspohjilla ja ohjeistuksella.

Hallintopäätös annetaan tavallisesti kirjalli-sessa muodossa. Hallintomenettelylaki eikuitenkaan sisällä nimenomaista kirjallisenmuodon käyttämiseen velvoittavaa säännös-tä. Haastattelututkimuksen yhteydessä ilme-ni, että hallinnossa annetaan päätöksiä toisi-naan myös suullisesti. Vaikka suullisia hal-lintopäätöksiä tehdään virallisesti varsin har-voin, niitä käytetään tosiasiallisesti monissatilanteissa. Rakennusvalvonnan alalla suulli-sella päätöksenteolla todettiin olevan laajem-paa käyttöalaa. Ongelmalliseksi suullisenmuodon käyttäminen muodostuu erityisestisilloin, kun suullinen päätös sisältää valitus-kelpoisen asiaratkaisun.

Päätöksessä olevan virheen korjaamistakoskeviin säännöksiin on todettu liittyväntulkinnanvaraisuutta ja säännösten on katsot-tu soveltuvan huonosti massahallinnossa an-nettujen päätösten korjaamiseen. Erityisestiasia- ja kirjoitusvirheen käsitteet ovat aiheut-taneet rajanveto-ongelmia. Käsitteiden ra-jaaminen on tuottanut ongelmia muun ohellatilanteissa, joissa teknisluontoinen kirjoitus-virhe on tosiasiallisesti muuttanut päätöksenasiasisältöä.

Toisena itseoikaisusäännösten epäkohtanaon ollut asiavirheen korjaamisen edellytyk-senä oleva asianosaisen suostumus. Tämä eiaiheuta niinkään ongelmia korjattaessa pää-tös asianosaiselle edulliseen suuntaan, silläasianosainen ei yleensä kieltäydy itselleenedullisemmasta lopputuloksesta. Sen sijaanoikaistaessa päätös asianosaisen vahingoksi

suostumusta ei useinkaan saada. Tällöin jou-dutaan hakemaan päätöksen purkua kor-keimmalta hallinto-oikeudelta. Menettely onaikaa vievä ja taloudellisesti raskas. Useathaastatellut virastot katsoivat, että asiavir-heen korjaamisen tulisi olla mahdollista asi-anosaisen suostumuksetta ainakin niissä ta-pauksissa, joissa ratkaisu perustuu asianosai-sen itsensä antamiin virheellisiin tietoihin taion muutoin yleisen taikka yksityisen edunkannalta välttämätöntä.

Päätöksessä olevien virheiden korjaamis-menettelyä koskevaa sääntelyä on pidettyasianosaisen oikeusturvan kannalta sikälipuutteellisena, ettei laista ilmene korjaa-misasian vireilläolon merkityksettömyys va-litusajan kulumisen kannalta. Asianosaiseteivät poikkeuksetta ole tietoisia siitä, että va-litusaika kuluu myös korjaamisasian käsitte-lyn aikana.

Asiakirjan lähettämislaki

Asiakirjan lähettämislain on katsottu toi-mineen jokseenkin ongelmitta. Myöskään oi-keuskäytännön perusteella ei ole esitettävissätiettyjä ongelmakohtia, jotka erityisesti olisi-vat vaikeuttaneet lain soveltamista. Tosinlain sisältö huomioon ottaen sen soveltami-sessa on kyse lähinnä pääsäännön luonteisistaperiaatteista eikä niinkään menettelyllisistäyksityiskohdista.

Haastattelujen yhteydessä tuli kuitenkinesille eräitä asiakirjan lähettämislain sovel-tamisen kannalta merkityksellisiä seikkoja.Lähettäjän oikeusturvan kannalta jossainmäärin ongelmallisena on pidetty asiakirjanlähettämislain 1 §:n 2 momentin säännöstäsiitä, että asiakirjan saapumisajankohta riip-puu postinkulun häiriöttömyydestä. Tälläseikalla on katsottu olevan merkitystä etenkinniissä tapauksissa, joissa asiakirja koskeeasian vireillepanoa. Osa haastatelluista kat-soi, että asiakirjan saapumisajankohdan tulisimääräytyä postileiman päiväyksen perusteel-la.

Lisäksi on korostettu asiakirjain lähettämi-sestä annetun asetuksen 3 §:ssä säädetyn di-aaritodistuksen antamisen tärkeyttä. Kunasiakirjan lähettäminen on pääsääntöisesti lä-hettäjän vastuulla, tällä tulee olla myös tosi-

HE 72/2002 vp 17

asiallinen mahdollisuus varmistua lähetyksensaapumisesta viranomaiseen.

Tiedoksiantolaki

Tiedoksiantolakia sovelletaan sekä hallin-toasian käsittelyssä että hallintolainkäytössä.Lain soveltamiseen on katsottu liittyvän eräi-tä käytännön kannalta varsin merkittäviä on-gelmia. Tällainen on erityisesti saantitodis-tusmenettelyn käyttö.

Tiedoksiantolain 8 §:ssä säädetään päätök-sestä, joka voimaan tullakseen on annettavaasianomaiselle tiedoksi tai johon voidaan ha-kea muutosta tietyssä ajassa päätöksen tie-doksisaannista taikka jonka tiedoksisaannistaalkaa kulua jokin muu vastaanottajan oikeu-teen vaikuttava määräaika. Jollei tällaistapäätöstä anneta tiedoksi suoraan joko luovut-tamalla päätös tai lähettämällä se viranomai-sen lähetin välityksellä, tiedoksianto on toi-mitettava postitse saantitodistusmenettelyäkäyttäen. Tiedoksianto on kuitenkin toimitet-tava haastetiedoksiannolla, jos viranomainenkatsoo sen aiheelliseksi. Muissa kuin tiedok-siantolain 8 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissaerityistiedoksianto toimitetaan postitse kirja-tussa tai kirjaamattomassa kirjeessä taikkatiedoksiannettava asiakirja pelkästään esite-tään asianomaiselle.

Saantitodistusmenettelyä on pidetty hitaanaja kustannuksiltaan kalliina sekä työläänätiedoksiantotapana. Postituskuluihin budje-toidut varat eivät välttämättä riitä saantitodis-tusmenettelyn hoitamiseen. Taloudellinen ra-situs kohdistuu myös työmäärään, sillä me-nettelyä ei voida hoitaa automatisoidusti. Li-säksi haja-asutusalueilla postin palveluver-kon harventuessa menettely on etenkin asi-anosaisen kannalta varsin hankalaa.

Yhtenä saantitodistusmenettelyn keskeisis-tä ongelmista on pidetty lähetysten noutamat-ta jättämistä. Monissa tapauksissa asianosai-nen on ennalta tietoinen päätöksen kieltei-syydestä. Jos lähetystä ei noudeta, päätöksentekemisestä ja sen lähettämisestä aiheutuneetkustannukset jäävät käytännössä viranomai-sen vahingoksi.

Tiedoksiantolaki jättää jossain määrinavoimeksi myös kysymyksen välitoimien,kuten asian käsittelyyn vaikuttavien kutsujen,ilmoitusten ja selvityspyyntöjen tiedoksian-

nosta. Muun ohella asiakirjan täydentämisenja kuulemismenettelyn yhteydessä on ollutmonissa tapauksissa epäselvää, tuleeko täy-dentämispyyntö tai kuulemisilmoitus lähettäätiedoksi todisteellista menetelmää käyttäenvai riittääkö tavallisena kirjeenä lähettämi-nen. Tiedoksiantotapojen valintaa on vaikeut-tanut erityisesti se, että välitoimiin liittyyusein viranomaisen asettama määräaika.

Vapaamuotoiseen tiedoksiantoon liittyvätepävarmuudet saattavat jälkikäteen tuottaavaikeita todisteluongelmia. Hallintomenette-lylain 15 §:n mukaan viranomaisella ei olevelvollisuutta valvoa, että asianosainen todel-la antaa selityksensä. Riittää, että viranomai-nen varaa asianosaiselle tähän tilaisuuden.Kuulemisilmoituksessa viranomainen asettaayleensä määräajan, jonka kuluessa asianosai-sen on annettava selityksensä. Määräajanlaiminlyönti johtaa olettamaan, ettei asian-osaisella ole tarvetta käyttää kuulemisoikeut-taan.

Asianosaisen passiivisuus voi käytännössäjohtua myös siitä, ettei asianosainen ole saa-nut kuulemisilmoitusta tiedokseen. Jollei asi-anosainen käsittelyn aikana oma-aloitteisestiota asiaa esille, tiedoksiannon epäonnistumi-nen saattaa ilmetä vasta päätöksen antamisenjälkeen. Kysymys on menettelyvirheestä, jo-ka voi valitusmenettelyn seurauksena johtaapäätöksen kumoamiseen ja asian palauttami-seen uuteen käsittelyyn.

2.3. Kansainvälinen kehitys ja ulkomai-den lainsäädäntö

Euroopan yhteisön oikeus ja Euroopan ih-misoikeussopimus

Euroopan yhteisön oikeudessa on viimeis-ten vuosien aikana kiinnitetty yhä laajemminhuomiota hyvän hallinnon vaatimuksiin jahallinnollisten menettelyjen oikeusvaltiolli-siin takeisiin. Euroopan unionin perusoikeus-kirjaan (EYVL C 364/1) sisällytettiin oikeu-denmukaista oikeudenkäyntiä ja hyvän hal-linnon takeita koskeva normisto. Perusoike-uskirjan 41 artiklan mukaan jokaisella on oi-keus siihen, että unionin toimielimet ja lai-tokset käsittelevät hänen asiansa puolueetto-masti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessaajassa.

HE 72/2002 vp18

Keskeisenä voidaan mainita myös Eu-roopan oikeusasiamiehen laatima hyvänhallintotavan säännöstö, jonka Euroopan par-lamentti hyväksyi syyskuussa 2001. Säännös-tössä kerrotaan yhtäältä Euroopan unioninkansalaisille, mitä heillä on oikeus odottaahallinnolta, ja toisaalta virkamiehille, mitäperiaatteita heidän on toiminnassaan nouda-tettava. Samanaikaisesti säännöstön kanssaparlamentti hyväksyi päätöslauselman, jos-sa se kehottaa Euroopan komissiota sisällyt-tämään hyvän hallintotavan säännöstön ase-tusehdotukseen Euroopan yhteisön perusta-missopimuksen 308 artiklan nojalla. Sään-nöstön sisällyttäminen asetukseen vahvistaisisekä kansalaisille että virkamiehille kyseistensääntöjen ja periaatteiden sitovan luonteen.

Hyvää hallintoa on korostettu myös komis-sion 25 päivänä heinäkuuta 2001 antamassavalkoisessa kirjassa eurooppalaisesta hallin-totavasta [COM(2001) 428]. Mainitussaasiakirjassa esitetään parannusehdotuksiatoimielinten työskentelytapoihin avoimuudenja hallinnon vastuunalaisuuden edistämiseksi.Hyvä hallinto määritellään valkoisessa kir-jassa viiden perusperiaatteen pohjalta. Nämäovat avoimuus, osallistuminen, vastuunalai-suus, tehokkuus ja johdonmukaisuus.

Komission julkaisemat valkoiset kirjat ovatasiakirjoja, joissa on ehdotuksia yhteisöntoiminnasta jollakin erityisalalla. Neuvostonmyönteinen suhtautuminen valkoiseen kir-jaan saattaa johtaa alakohtaiseen unionintoimintaohjelmaan.

Euroopan yhteisön oikeuden vaikutus jä-senvaltioiden kansallisten hallintoviran-omaisten toimintaan on suurelta osin välilli-nen, koska yhteisön oikeuteen ei sisälly hal-lintomenettelylakiin verrattavaa hallintoasiankäsittelyä yleisesti ohjaavaa säädöstä, jotaolisi noudatettava kansallisissa viranomaisis-sa niiden soveltaessa yhteisön oikeutta. Yh-teisön sekundäärioikeudessa on kuitenkinmuutamia hallinnonalakohtaisia yleissäädök-siä, jotka sitovat jäsenvaltioiden viranomai-sia yhteisön oikeuden toimeenpanossa. Täl-laisia on lähinnä kilpailuoikeuden, tullitoi-minnan ja yhteisen maatalouspolitiikan aloil-la. Sekundäärioikeuteen sisältyy myös eräitähallinnollista menettelyä koskevia yksittäisiäsäännöksiä. Tällöin vastaavat kansalliset me-nettelysäännökset syrjäytyvät toissijaisina.

Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen ratkai-sukäytännössä muotoutuneet oikeusperiaat-teet sitovat jäsenvaltioita ja niiden viran-omaisia yhteisön oikeuden kansallisessa toi-meenpanossa. Tällaisia ovat kuulemisperiaa-te, päätöksen perusteluvelvollisuus, asiakirja-julkisuus ja vilpittömän mielen suoja sekäyleiset oikeusturvan asianmukaista toteutta-mista korostavat menettelyoikeudelliset peri-aatteet, kuten oikeusturvan saatavuus, tehok-kuus ja tasapuolisuus.

Myös yhteisön oikeuden soveltamista kes-keisesti ohjaavat oikeusvarmuuden ja luotta-muksensuojan periaatteet ovat muotoutuneetyhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytän-nössä. Oikeusvarmuus ilmentää muodollistalaillisuuskäsitettä. Sen keskeisenä tavoitteenaon päätöksenteon ja viranomaisten toiminnanennustettavuus. Yksityisille asetettavat vel-voitteet on määriteltävä täsmällisesti siten,että niiden kohteena olevat voivat ennakoidavelvoitteiden vaikutukset.

Luottamuksensuojaperiaate rajoittaa edun-suovien päätösten peruuttamista taannehtivinvaikutuksin ja yleensäkin päätösten muutta-mista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Yksi-tyisen tulee voida luottaa päätöksen pysyvyy-teen. Periaatteella on siten yleistä laillisuus-periaatetta yksityisen hyväksi rajoittava mer-kitys. Luottamusta ei voida kuitenkaan suoja-ta silloin, kun yksityinen on vilpillisellä me-nettelyllään aikaansaanut päätöksen virheelli-syyden. Myöskään viranomaisen lupaukset jakäsitykset eivät perusta suojaamisen arvoistaluottamusta. Luottamuksensuojaperiaattee-seen vedotaan varsin usein, mutta yhteisöjentuomioistuin on harvoin antanut sille ratkai-sevaa merkitystä. Periaatteen merkitystä ar-vioidaan yksittäistapauksessa etenkin suh-teessa yhteisön etuun.

Yhteisön yleisiin oikeusperiaatteisiin on lii-tetty niin ikään hyvän hallintotavan vaatimus,johon yhteisöjen tuomioistuin on toisinaanviitannut päätöstensä perusteluissa. Hyvä hal-lintotavan on katsottu edellyttävän muunohella huolellisuutta asian selvittämisessä,käsittelyn viivytyksettömyyttä, asianmukai-suutta päätöksen tiedoksiannossa sekä neu-vontavelvollisuutta.

Yhteisön yleisiin oikeusperiaatteisiin kuu-luvat lisäksi perus- ja ihmisoikeudet. Ne pe-rustuvat jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosään-

HE 72/2002 vp 19

töoikeudelliseen perinteeseen ja kansainväli-siin perusoikeuksien suojaamista koskeviinsopimuksiin.

Perusoikeuksien suojaamista koskevistasopimuksista keskeinen on Euroopan neuvos-ton ihmisoikeussopimus. Yhteisöjen tuomio-istuin on viitannut ihmisoikeussopimukseenpäätöstensä perusteluissa useita kertoja jamonissa tapauksissa sopimuksen määräyksiäon sovellettu välittömästi. Yhteisöjen tuo-mioistuin ei kuitenkaan itse tulkitse sopi-musmääräyksiä, vaan viittaa ihmisoikeus-tuomioistuimen tulkintaan.

Ihmisoikeussopimus on saatettu Suomessavoimaan lailla. Ihmisoikeussopimus sisältääsekä aineellisia ihmisoikeuksia koskeviamääräyksiä että oikeussuojakeinojen saata-vuutta ja niiden käyttämistä koskevia edelly-tyksiä. Monet ihmisoikeussopimuksen mää-räykset ovat senlaatuisia, että ne voivat tullasellaisenaan suoraan sovellettaviksi kansalli-sissa hallinto- ja lainkäyttöviranomaisissa.

Oikeudenkäytön kannalta keskeisenä onpidetty erityisesti sopimuksen 6 artiklaa, jokasisältää oikeudenmukaista oikeudenkäyntiäkoskevat perusvaatimukset. Määräys edellyt-tää, että yksilöä vastaan nostettu rikossyytekäsitellään riippumattomassa ja puolueetto-massa lainkäyttöelimessä kohtuullisen ajankuluessa. Sen lisäksi edellytetään vastaavaamenettelyä yksilön oikeuksia ja velvollisuuk-sia koskevissa yksityisluontoisissa (civilright) riita-asioissa. Oikeudenmukaiseen oi-keudenkäyntiin on liitetty vaatimuksia muunohella käsittelyn suullisuudesta ja julkisuu-desta, osapuolten kuulemisesta ja yhdenver-taisesta kohtelusta sekä päätöksen perustele-misesta.

Määräyksen sisältö ei kuitenkaan rajoitu ri-kos- ja riita-asioihin, sillä ihmisoikeustuo-mioistuin on edellyttänyt oikeutta lainkäyttö-päätökseen myös monissa julkisoikeudelli-siksi luonnehdittavissa asioissa. Tämän seu-rauksena sopimuksen 6 artiklan on katsottumäärittävän myös hyvän hallintolainkäytönkeskeisiä piirteitä. Mainittu artikla ei kuiten-kaan muodollisesti sovellu kaikkiin hallinnonoikeusturvajärjestelmän toiminnan vaiheisiineikä kaikille hallintolainkäytön aloille.

Valtionsisäisessä oikeudessa mahdollisestitehtävä jaottelu julkis- ja yksityisoikeudenvälillä ei siten ole ratkaiseva sen määrittelys-

sä, onko kysymys sopimusmääräyksen sovel-tamisalaan kuuluvista yksityisluonteisista oi-keuksista tai velvollisuuksista. Tämä jaotteluon kuitenkin sikäli suuntaa antava, että kuu-luakseen 6 artiklan 1 kohdan soveltamisalaanon yleensä edellytetty yksityisoikeudellisenoikeussuhteen tai oikeuden olemassaoloa.

Ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneentulkinnan mukaan esimerkiksi erilaisten elin-keino- tai vastaavien lupien peruuttaminenkoskettaa tavallisesti luvan haltijan oikeuksiasiten, että päätöksen kohteella tulee olla oi-keus 6 artiklan mukaiseen tuomioistuinme-nettelyyn (esimerkiksi Tre Traktörer AB7.7.1989 A 159). Myös lakiin perustuvaa so-siaalietuutta ja lasten huostaanottamista kos-kevien asioiden on katsottu voivan kuulua 6artiklan soveltamisalaan.

Sopimuksen 6 artiklan ei ole yleensä kat-sottu soveltuvan riitoihin, jotka koskevat vir-kamiesten palvelukseen ottamista, virkauraatai palveluksen päättämistä. Sopimusmäärä-yksen on kuitenkin katsottu soveltuvan tapa-uksiin, joissa irtisanomispäätöksen kohteenaolevan virkamiehen tehtäviin ei ole liittynytjulkisen vallan käyttöä (esimerkiksi Pellegrinv Ranska 8.12.1999). Virkamiesasioissa vaa-teen taloudellisella luonteella ei näin ollenole ollut merkitystä, lukuun ottamatta virka-mieseläkkeitä koskevia asioita, jotka kuulu-vat lähtökohtaisesti kaikissa tapauksissa so-pimusmääräyksen soveltamisalaan.

Hallintoasian käsittelyssä ihmisoikeusso-pimuksen 6 artiklan merkitys on ollut lain-käyttöä selvästi rajoitetumpi, joskin sopi-musmääräyksen laaja tulkinta on korostanutoikeusturvan menettelyllisiä takeita myös vi-ranomaisen ja yksityisten välisissä suhteissa.Artiklan soveltamista hallintoasioissa on ra-joittanut erityisesti kysymys oikeusriidanolemassaolosta. Periaatteessa oikeusriita voisyntyä vasta, kun lopullinen päätös on tehty.

Ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkineräissä tapauksissa katsonut 6 artiklan sovel-tuvan hallintoasian käsittelyyn. Tällaisenavoidaan mainita tapaus Wiesinger v. Austria(30.10.1991 A 213), jossa maanjakoon liitty-vän menettelyn, joka oli kestänyt kansallises-sa hallintoviranomaisessa yli yhdeksän vuot-ta, katsottiin loukanneen hakijan oikeuttasaada asiansa käsitellyksi 6 artiklassa tarkoi-tetulla tavalla kohtuullisessa ajassa. Tässä ta-

HE 72/2002 vp20

pauksessa oikeusriidan katsottiin poikkeuk-sellisesti alkaneen menettelyn vireilläolon ai-kana.

Sopimusmääräys on tullut sovellettavaksimyös eräissä hallinnollisten seuraamustenmääräämistä koskevissa tapauksissa. Ihmis-oikeussopimuksen vastaisena ei sinänsä olepidetty tuomiovallan siirtämistä hallintovi-ranomaisille lievissä rikkomuksissa, kunhanasianosaisella säilyy mahdollisuus saattaahänelle epäedullinen päätös 6 artiklan 1 koh-dassa asetetut oikeusturvatakeet täyttäväntuomioistuimen tutkittavaksi. Tuomiovallansiirtäminen hallintoviranomaiselle tulee kui-tenkin olla objektiivisesti perusteltavissa, jot-ta rikkomusten seuraamusten luonnehtimisel-la hallinnollisiksi seuraamuksiksi ei perus-teettomasti rajoitettaisi artiklan sovelletta-vuutta. Ihmisoikeustuomioistuin on pitänytesimerkiksi järjestysrikkomuksesta määrättä-vää hallinnollista sakkoa rikosoikeudellisenaseuraamuksena, jos se on tosiasialliseltaluonteeltaan rikoksia yleisesti estävä ja senvastustamisesta säädetään rikoslaissa (Öztürkv Saksa 21.2.1984 A 73).

Euroopan neuvosto on julkaissut myösuseita ohjaus- ja suositusluonteisia asiakirjo-ja, joiden tarkoituksena on painottaa hyvänhallintotavan ja hallinnollisten periaatteidenmerkitystä kansalaisiin kohdistuvassa toi-minnassa. Tällaisena voidaan mainita neu-voston vuonna 1997 julkaisema käsikirja”Administration and You”, johon on koottukeskeisimmät hallinnollisessa päätöksenteos-sa noudatettavat oikeusperiaatteet.

Pohjoismaat

Ruotsi

Ruotsin ensimmäinen hallintolaki (För-valtningslag 1971:290) tuli vuosikymmeniäkestäneen huolellisen valmistelun jälkeenvoimaan vuoden 1972 alusta. Kaikkiaan 20pykälää käsittävä hallintolaki sisälsi hallinto-asioiden käsittelyä koskevat menettelyllisetvähimmäisvaatimukset. Osaa lain säännök-sistä sovellettiin hallintoasioiden käsittelyynyleisesti ja osaa vain asianosaisasioihin. Lakimuistutti rakenteeltaan ja sisällöltään Suo-men nykyistä hallintomenettelylakia. Laki

olikin Suomen hallintomenettelylain valmis-telun taustalla keskeisesti vaikuttanut esiku-va.

Tarve hallintolain uudistamiseen syntyipian sen voimaantulon jälkeen. Hallitus asettivuonna 1976 viranomaisten ja kansalaistenvälistä vuorovaikutusta selvittävän työryh-män, joka katsoi, että hallintolakiin tulisi si-sällyttää viranomaisen palveluvelvollisuuttailmentäviä säännöksiä. Hallintolain koko-naisuudistus käynnistettiin vuonna 1978. Uu-distusta valmisteleva oikeusministeriön työ-ryhmä päätti työnsä vuonna 1983 jättämälläehdotuksen uudeksi hallintolaiksi (SOU1983:73). Työryhmän ehdotukseen pohjautu-va Ruotsin uusi hallintolaki (Förvaltningslag1986:223) tuli voimaan tammikuussa 1987.

Ruotsin voimassa oleva hallintolaki vastaapääasialliselta sisällöltään vuoden 1971 hal-lintolakia. Suurin osa aikaisemman hallinto-lain säännöksistä siirrettiin uuteen lakiin te-kemättä niihin asiallisia muutoksia. Merkit-tävä uudistus oli kuitenkin rakenteellisestakaksijakoisuudesta luopuminen ja lain sovel-tamisalan osittainen laajentaminen koske-maan tosiasiallista hallintotoimintaa. Lakiatäydennettiin myös viranomaisen palvelupe-riaatetta ja viranomaisten toiminnan tehok-kuutta korostavilla säännöksillä. Lisäksi la-kiin otettiin säännöksiä monijäsenisen toi-mielimen päätöksenteosta, eriävän mielipi-teen esittämisestä ja päätöksessä olevan vir-heen korjaamisesta.

Kaikkiaan 33 pykälää käsittävä hallintolakirakentuu pääosin vireillä olevan hallintoasiankäsittelyä koskevien menettelyperiaatteidenvaraan. Lain soveltamisalaa koskevia rajoi-tuksia on tehty pykäläkohtaisesti viittaamallajulkisen vallankäytön käsitteeseen (myndig-hetsutövning). Lakia sovelletaan hallintovi-ranomaisissa ja tuomioistuimissa niiden käsi-tellessä hallintoasioita. Palveluvelvollisuuttaja viranomaisten yhteistyötä koskevia sään-nöksiä sovelletaan myös viranomaisten muu-hun toimintaan.

Laki sisältää säännöksiä myös valituskir-jelmän laatimisesta ja sen toimittamisesta va-litusviranomaiseen. Lakia sovelletaan myösmuutoksenhakuasioiden käsittelyyn, kunmuutoksenhakuviranomaisena on muu kuintuomioistuin. Hallintolaki on muuhun lain-säädäntöön nähden toissijainen.

HE 72/2002 vp 21

Hallintolaki ei sisällä asiakirjojen tiedok-siantoa koskevaa laajempaa säännöstöä, mut-ta lain 21 §:n 1 momentin mukaan asianosai-selle tulee tiedottaa päätöksen sisällöstä. Py-kälässä säädetään myös tiedoksiantotavoista.Asiakirja voidaan antaa tiedoksi suullisesti,tavallisella kirjeellä, erityisillä tiedoksianto-tavoilla tai muulla tavoin. Asiakirja on kui-tenkin asianosaisen pyynnöstä annettava tie-doksi kirjallisesti. Tiedoksiannossa noudatet-tavista erityisistä tiedoksiantotavoista sääde-tään tiedoksiantolaissa (Delgivningslag1970:428). Mainitussa laissa säädettyjä tie-doksiantotapoja ovat tavallinen tiedoksianto,erityistiedoksianto, puhelintiedoksianto,haastetiedoksianto ja yleistiedoksianto.

Hallintolakiin on sen voimassaolon aikanatehty useita yksittäisiä muutoksia ja täyden-nyksiä. Erityisesti palvelujen saatavuuttaedistävänä uudistuksena voidaan mainitaheinäkuussa 1999 voimaan tullut lainmuutos,jonka yhteydessä lain 5 §:ään lisättiin sään-nökset virastojen aukiolosta. Uudistuksentaustalla oli oikeusasiamiehen kanta virasto-jen aukiolon järjestämisestä perusoikeus-myönteisellä tavalla. Hallintolain laajempaanuudistamiseen ei toistaiseksi ole katsottu ole-van erityistä tarvetta.

Norja

Norjan oikeudessa hallintoasioiden käsitte-ly oli tapaoikeuden ja lainsäädäntöön sisälty-vien yksittäisten menettelynormien varassaaina 1960-luvun loppupuolelle saakka. Oike-ustilaa oli jo pitkään pidetty epätyydyttävänäetenkin sen vuoksi, että yleisestä lainkäytöstäoli satoja vuosia ollut olemassa yleiset sään-nökset. Hallintoasian käsittelyä koskevanyleisen lainsäädännön laatimista pidettiinhallintotoiminnan moninaisuuden ja julkisensektorin jatkuvan rakenteellisen muutoksenvuoksi vaikeana.

Erityisesti laillisuusvalvontaviranomaistenesittämän kritiikin seurauksena Norjan halli-tus asetti vuonna 1951 komitean arvioimaanhallinnon toimintamuotoja ja tarvetta hallin-toasioiden käsittelyä koskevien yleisten me-nettelysäännösten laatimiseksi. Komitea jättivuonna 1958 mietintönsä, joka sisälsi ehdo-tuksen hallintolaiksi. Hallintokomitean ehdo-tukseen pohjautunut hallintolaki vahvistettiin

helmikuussa 1967 (Lov om behandlingsmå-ten i forvaltningssaker: forvaltningsloven10.2.1967). Lain voimaantulosta säädettiinerillisellä täytäntöönpanolailla. Hallintolakituli voimaan vuoden 1970 alusta.

Norjan hallintolaki koostuu kaikkiaan 51pykälästä, jotka on jaettu kahdeksaan lukuun.Useissa säännöksissä on annettu kuninkaalletoimivalta täydentää tai täsmentää lain sisäl-töä. Lain loppuosaan on sisällytetty säännök-siä, jotka joko täydentävät tai sisältävät poik-keuksia lain soveltamisalasta.

Laki koskee valtion ja kuntien viranomai-sia sekä yksityisiä niiden tehdessä jonkun oi-keutta tai velvollisuutta koskevia hallintopää-töksiä. Lain asiallinen soveltamisala on jaettukolmeen osaan siten, että osaa lain säännök-sistä sovelletaan viranomaisten toimintaanyleisesti, osaa asianosaisasioihin (enkelt-vedtak) ja osaa hallinnollisiin yleismääräyk-siin (forskrifter). Hallintolaki on muuhunlainsäädäntöön nähden toissijainen.

Lain 1 luku sisältää varsin yksityiskohtaisetsäännökset lain soveltamisalasta ja sitä kos-kevista poikkeuksista. Myös soveltamisenkannalta keskeiset käsitteet, kuten asianosai-nen ja virkamies, on määritelty erikseen. Li-säksi laissa säädetään sellaisista yksityisenoikeusturvaa korostavista menettelyllisistäperiaatteista, joista on säädetty Suomen hal-lintomenettelylaissa. Näitä ovat lähinnä vir-kamiehen esteellisyyttä, asian selvittämistä jaasianosaisen kuulemista koskevat säännök-set. Laissa säädetään myös esteellisyyskysy-myksen ratkaisemisesta ja asian käsittelynjatkamisesta esteellisyyden johdosta. Lisäksilakiin sisältyy säännöksiä hallintopäätöksentiedoksiannosta ja tiedoksiannon merkityk-sestä valitusajan alkamisen kannalta.

Norjan hallintolakiin on sen voimassaolonaikana tehty useita yksittäisiä muutoksia jatäydennyksiä, joista osaa voidaan pitää varsinmerkittävinä. Lakia uudistettiin ensimmäisenkerran vuonna 1976, jolloin lakiin sisällytet-tiin yleiset säännökset virkamiehen vaitiolo-velvollisuudesta. Toinen laajahko uudistustoteutettiin vuonna 1995, jolloin tehtiin muu-toksia ja täydennyksiä kaikkiaan yhteentoistapykälään. Uudistuksella laajennettiin neu-vontavelvollisuutta ja viranomaiselle asetet-tiin yleinen velvollisuus antaa käsittelyn ku-lusta välitiedotteita. Samalla lakiin sisällytet-

HE 72/2002 vp22

tiin säännökset suullisten tietojen kirjaami-sesta (11 c §). Mainitun uudistuksen tavoit-teena oli palveluperiaatteen korostaminen,oikeusturvan edistäminen ja laadullisten vä-himmäisvaatimusten asettaminen viran-omaisten toiminnalle.

Viimeisin Norjan hallintolakiin tehty muu-tos vuodelta 1999 koskee kuninkaan oikeuttavahvistaa tietyillä hallinnonaloilla asian-osaisasioiden käsittelylle täsmällisiä määrä-aikoja. Samoin kuninkaalle annettiin oikeusantaa asetuksella tarkempia määräyksiä käsit-telyä koskevien määräaikojen laskemisesta.

Tanska

Tanskan oikeus oli vailla hallintoasian kä-sittelyä ohjaavaa yleissäädöstä aina 1980-luvun puoliväliin saakka. Hallintoasian käsit-telyssä sovellettiin laillisuusvalvontaa koske-vassa käytännössä kehittyneitä yleisiä oike-usohjeita.

Tanskan ensimmäinen hallintolaki (For-valtningslov nr 571 af 19/12/1985) tuli kah-dentoista vuoden valmistelun jälkeen voi-maan tammikuun alusta 1987. Samanaikai-sesti säädettiin laki julkisuudesta hallinnossa(Lov om offentlighed i forvaltningen; Offent-lighedsloven nr 572 af 19/12/1985). Tanskanhallintolakia ei sovelleta Färsaarten eikäGrönlannin alueilla.

Tanskan hallintolakia voidaan luonnehtiatiiviiseen muotoon kirjoitetuksi prosessilaik-si, joka sisältää yksityisen ennakollista oi-keusturvaa koskevat keskeiset menettely-periaatteet. Yhteensä 37 pykälää käsittävähallintolaki koskee kaikkia julkisen hallinnontoimielimiä niiden käsitellessä hallintoasioi-ta. Lain esteellisyyssäännöksiä sovelletaanmyös viranomaisten muuhun toimintaan.Lain soveltamisesta julkista hallintotehtäväähoitavissa yksityisissä yhteisöissä säädetäänerikseen.

Hallintolaki on jaettu sisällöltään yhdek-sään lukuun. Laissa säädetään asian käsitte-lyyn liittyvistä keskeisistä menettelyperiaat-teista, kuten asianosaisen kuulemisesta japäätöksen perustelemisesta sekä valitusosoi-tuksen liittämisestä päätökseen. Laki sisältääsäännökset myös asianosaisjulkisuudesta javirkamiehen vaitiolovelvollisuudesta. Lisäksilakiin sisältyy päätöksen tiedoksiantoa kos-

kevia säännöksiä.Laissa on niukasti viranomaisten palvelu-

periaatetta ilmentäviä säännöksiä. Tällaisenavoidaan mainita ainoastaan viranomaisenvelvollisuus antaa asian käsittelyä koskevianeuvoja ja siirtää viranomaisen toimivaltaankuulumaton asiakirja oikeaan viranomaiseen.Oikeusministeriö on antanut lain soveltami-sesta erilliset soveltamisohjeet, joiden mu-kaan neuvontavelvollisuuteen kuuluu myöstulkkauksesta ja käännöksestä huolehtiminen.

Tanskan hallintolaki on säilynyt sisällöl-tään ja perusperiaatteiltaan lähes muuttumat-tomana koko voimassaolonsa ajan. Ainoa la-kiin tehty muutos liittyy hallinnon julkisuuttakoskevan lain uudistamiseen.

Islanti

Islannin hallintolaki (Den islandske for-valtningslov 37/1993) tuli voimaan vuoden1994 alusta. Laki vastaa sekä rakenteeltaanettä pääasialliselta sisällöltään Tanskan hal-lintolakia. Keskeisen poikkeuksen tekee kui-tenkin Islannin hallintolakiin sisältyvät vi-ranomaisten toimintaa koskevat yleiset peri-aatteet. Lakiin on kirjattu virallisperiaate, yh-denvertaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaa-te. Islanti on myös ainoa pohjoismaa, jonkahallintolaissa säädetään viranomaisen passii-visuuden oikeusvaikutuksista.

Islannin hallintolaki sisältää 35 pykälää,jotka on jaettu yhdeksään lukuun. Lakia so-velletaan valtion ja kuntien viranomaisissa.Lakia sovelletaan myös monijäsenisissä toi-mielimissä niiden ratkaistessa kansalaistenoikeuksia tai velvollisuuksia koskevan hallin-toasian. Hallintolain esteellisyyssäännöksiäsovelletaan myös viranomaisten sopimusme-nettelyihin ja vastaaviin yksityisoikeudelli-siksi luonnehdittaviin oikeustoimiin. Lakiinsisältyy valitusmenettelyä koskeva yleinensäännöstö.

Eräät muut Länsi-Euroopan maat

Saksa

Saksan liittovaltion tasolla keskeinen yleis-hallinto-oikeuden alaan kuuluva säädös onvuonna 1976 voimaan tullut hallintomenette-lylaki (Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25.

HE 72/2002 vp 23

Mai 1976). Laki sisältää 103 pykälää, jotkaon jaettu kahdeksaan osaan ja edelleen kah-teentoista eri lukuun. Lakia sovelletaan jul-kisoikeudelliseen toimintaan lain 1 ja 2 §:ssätarkemmin määritellyissä viranomaisissa.

Saksan hallintomenettelylaki on sisällöl-tään pohjoismaisia hallintolakeja huomatta-vasti laajempi. Hallintoasian käsittelyä kos-kevan yleisen säännöstön lisäksi laki sisältääsäännökset julkisoikeudellisen sopimuksentekemiseen liittyvästä menettelystä sekä luot-tamustoimista ja lautakunnista. Lisäksi laissasäädetään niin sanotuista erityisistä hallinto-menettelyistä. Tällaisia ovat muodollinenhallintomenettely, nopeutettu lupamenettelyja suunnitelman hyväksymistä koskeva me-nettely.

Saksan hallintomenettelylakia voidaanluonnehtia muodolliseksi ja sisällöltään täs-mälliseksi menettelysäädökseksi. Säännöksetjättävät viranomaiselle suhteellisen rajoite-tusti harkintavaltaa. Myös monet tyypillisestiperiaateluontoiset seikat on pyritty sääntele-mään yksityiskohtaisesti. Esimerkkinä voi-daan viitata viranomaisten yhteistyövelvoit-teeseen, jonka perusteista ja poikkeuksista onotettu lakiin erittäin yksityiskohtaiset sään-nökset.

Laissa on säännelty myös varsin laajastihallintopäätöksen pysyvyydestä ja päätökses-sä olevien virheiden korjaamisesta sekä hal-lintopäätöksen peruuttamisesta. Jo ennen hal-lintomenettelylain säätämistä oikeuskäytän-nössä ja -kirjallisuudessa oli vakiintunut käsi-tys siitä, ettei edunsuovaa virheellistä päätös-tä voida peruuttaa ilman siihen oikeuttaviasäännöksiä tai yleisen edun niin vaatiessa.Luottamuksensuojan periaate ja sen perus-teena oleva yleinen etu ovatkin lain 48 §:ssäliitetty virheellisen hallintopäätöksen peruut-tamisen edellytyksiin.

Saksan hallintomenettelylakia koskevanaerityispiirteenä voidaan lisäksi mainita lain49 a §:ään sisältyvät säännökset julkisoikeu-dellisen perusteettoman edun palautuksesta.Pykälästä ilmenevän pääsäännön mukaantaannehtivasti oikaistun tai peruutetun hal-lintopäätöksen perusteella suoritettu etuuson palautettava. Pykälässä säädetäänmyös palautussaatavalle perittävästä koros-ta.

Sveitsi

Sveitsin hallinto-oikeudessa keskeisinyleissäädös on lokakuussa 1969 voimaan tul-lut hallintomenettelylaki (Loi fédérale sur laprocédure administrative du 20 décembre1968). Laki on pituudeltaan 82 artiklaa, ja seon jaettu viiteen lukuun.

Kokonaisuutena tarkasteltuna hallintome-nettelylaissa säännellään lähinnä kahta kes-keistä asiakokonaisuutta: hallintoasian käsit-telyä ja hallintolainkäyttömenettelyä. Näidenlisäksi lakiin sisältyy säännöksiä viranomais-ten kokoonpanosta ja näissä noudatettavastamenettelystä.

Sveitsin hallintomenettelylain 2 lukuun si-sältyvä hallintoasian käsittelyä koskevasäännöstö vastaa pääasialliselta sisällöltäänPohjoismaiden hallintolakien sääntelyä yksi-tyisen ennakollista oikeusturvaa korostavistamenettelyllisistä periaatteista. Poikkeuksenaovat määräaikojen laskemista koskevat ylei-set säännökset. Lisäksi laissa säädetään asia-kirjojen tiedoksiantoa koskevista pääperiaat-teista ja päätöksen täytäntöönpanosta.

Ranska

Muista vertailun kohteena olevista maistapoiketen Ranskan oikeudessa ei ole lainkaanhallintoasioiden käsittelyä ohjaavaa yleissää-döstä. Yleishallinto-oikeuden järjestelmä jayleiset opit ovat muotoutuneet pääasiassatuomioistuinkäytännön pohjalta. Näiden ke-hittämisessä keskeinen asema on ollut Rans-kan korkeimmalla hallinto-oikeudella, Con-seil d’État´lla. Ylin hallintotuomioistuin onratkaisukäytännössään vahvistanut muunohella viranomaistoiminnan lainalaisuutta jaihmisten yhdenvertaista kohtelua koskevatperiaatteet. Oikeuskäytännössä vakiintuneitaoikeusohjeita ovat myös hallintomenettelyynliittyvät yksityisten puolustautumisoikeudet,kuten oikeus tulla kuulluksi ennen asian rat-kaisemista.

Hallintoasian käsittelyä koskevan yleissää-döksen puuttuminen sekä toisaalta eri hallin-nonaloilla kehittyneiden erityisten menettely-säännöstöjen hajanaisuus ja epäyhtenäisyysovat johtaneet eräiden yksittäisten menette-lyperiaatteiden sääntelyyn yleisellä tasolla.Esimerkiksi hallintopäätösten perustelemi-

HE 72/2002 vp24

sesta säädetään erityislailla (Loi no 79-587du 11 juillet 1979 relative à la motivation desactes administratifs et à l’amélioration desrelations entre l’administrations et le public).Kyseisessä laissa ei kuitenkaan ole vahvistet-tu hallintopäätösten perustelemista koskevaayleistä periaatetta, vaan ainoastaan määri-telty, millaiset hallintopäätökset on sään-nönmukaisesti perusteltava.

Ranskan hallinto-oikeudessa merkittäväedistysaskel oli vuoden 2000 huhtikuussa an-nettu laki kansalaisten oikeuksista viran-omaisasioinnissa (Loi no 2000-321 du 12 av-ril 2000 relative aux droits des citoyens dansleurs relations avec les administrations).Lain tavoitteena on parantaa yksityisten oi-keusturvaa sekä yksinkertaistaa ja yhtenäis-tää hallintoasioiden käsittelyssä noudatettaviamenettelyjä. Lailla pyritään myös edistämäänviranomaisten ja yksityisten välistä vuoro-vaikutusta.

Mainitussa laissa säädetään asiakirjojensiirtämisestä, hallintoasioiden käsittelyajasta,asianosaisten kuulemisesta ja hallintopäätök-sen sisällöstä. Laki sisältää säännöksiä myösoikeusasiamiehen toiminnasta ja hallinnonyleisten palvelupisteiden järjestämisestä. La-kia sovelletaan viranomaisissa ja julkista teh-tävää hoitavissa yksityisissä.

Hollanti

Hollannin hallintolaki (Algemene wet bes-tuursrecht 1994) tuli lain 5 osaa lukuun ot-tamatta voimaan vuonna 1994. Hallinnollisiapakkokeinoja ja hallinnollisten yleisohjeidenantamista sääntelevä 5 osa tuli voimaantammikuussa 1998. Laki sisältää yleisetsäännökset niistä vaatimuksista, joita viran-omaisten on noudatettava yksityisiin tai mui-hin viranomaisiin kohdistuvassa toiminnas-saan.

Hollannin hallintolaissa on noudatettumuiden maiden lainsäädännöstä poikkeavaajaottelua ja sisäistä systematiikkaa. Laki onjaettu asiasisällöltään yhdeksään eri osaan jaedelleen lukuihin, alalukuihin sekä useisiinalakohtiin. Lakia voidaan luonnehtia laajaksihallinnollisen menettelyn kodifikaatioksi, sil-lä se sisältää säännöksiä lähes kahdestasadas-ta menettelyoikeudellisesta erityiskysymyk-sestä. Lakia sovelletaan viranomaisissa ja vä-

lillisen julkisen hallinnon tehtäviä hoitavissa.Laissa säädetään sekä hallintoasioiden kä-

sittelystä että hallintolainkäyttöasioissa nou-datettavasta menettelystä. Hallintoasian kä-sittelyä koskevat säännökset on jaettu hallin-toasiassa annettavia ratkaisuja koskeviinyleisiin ja erityisiin säännöksiin. Yleisetsäännökset koskevat kaikkia kirjallisessamuodossa annettavia hallinnollisia ratkaisuja.Erityisiä säännöksiä sen sijaan sovelletaanainoastaan niissä asioissa, joissa on kysymysyksittäistapauksessa annettavasta ratkaisustaeli laissa tarkemmin määritellystä hallinto-päätöksestä.

Laissa on verraten kattavasti otettu huomi-oon yksityisten osallistumis- ja vaikuttamis-mahdollisuudet. Myös asianosaisen käsite onmääritelty siten, että se kattaa muodollisenasianosaisaseman ohella sellaisen yhteisölli-seen intressiin perustuvan edun, jota yhdis-tys, järjestö tai muu yhteisö tavoitteidensa jatoimenpiteidensä kautta edustaa. Mielenkiin-toisena erityispiirteenä voidaan lisäksi maini-ta lain yleiseen osaan sisältyvät säännöksetEuroopan unionin neuvoston tai yhteisöjenkomission antamien sitovien päätösten kan-sallisesta täytäntöönpanosta.

Menettelyoikeudellinen sääntely vastaamuutoin keskeisiltä osiltaan muiden maidenhallinto- ja hallintomenettelylaeissa säännel-tyjä keskeisiä periaatteita. Laissa säädetäänmyös hallintoasian käsittelyaikaa koskevastapääsäännöstä, jonka mukaan kohtuullinen kä-sittelyaika ylittyy, jollei viranomainen ole an-tanut päätöstä tai ilmoittanut asianosaisellepäätöksen antamisen viivästymisestä kahdek-san viikon kuluessa asian vireilletulosta.

Espanja

Espanjassa säädettiin ensimmäinen viran-omaisten toimintaa ja hallintomenettelyn pe-rusteita koskeva yhtenäinen laki jo vuonna1889 (Ley de 19 octobre 1889). Mainittu lakioli samalla ensimmäinen eurooppalainen hal-lintomenettelyn kodifikaatio. Vaikka laki oli-kin luonteeltaan eräänlainen puitelaki kattaenainoastaan viranomaisten toimintaa koskevatperusperiaatteet, sitä on pidetty yhtenä mer-kittävimmistä edistysaskeleista Espanjan hal-linto-oikeudessa.

Puolisen vuosisataa myöhemmin hallinto-

HE 72/2002 vp 25

menettelyn perusteita sääntelevä laki päätet-tiin jakaa sisällöltään kahteen osaan siten, et-tä vuonna 1957 säädettiin laki valtion viran-omaisten oikeudellisista perusteista (LeyRégimen Jurídico de la Administracion delEstado, de 26 de julio de 1957) ja vuottamyöhemmin hallintoasian käsittelyä koskevayleislaki (Ley de Procedimiento Administra-tivo, de 17 de julio de 1958). Tavoitteena olikoota viranomaisten toimintaa ja hallintoasi-oiden käsittelyä koskevat erityissäännöksetomiksi kokonaisuuksiksi sekä taata yhden-mukainen menettely kaikissa viranomaisissa.Mainitut lait muodostivat pitkään Espanjanhallinto-oikeuden perustan.

Vuonna 1978 toteutetun perustuslakiuudis-tuksen yhteydessä viranomaistoiminnalleasetetut laadulliset lisävaatimukset johtivatvoimassa olevan lainsäädännön tarkistuksiin.Tämän seurauksena hallintomenettelylakikorvattiin vuonna 1992 lailla viranomaistentoiminnan perusteista ja hallintomenettelystä(Ley de régimen jurídico de las administra-ciones públicas y del procedimiento admini-strativo común, ley 30/1992).

Espanjan voimassa oleva hallintomenette-lylaki on laaja käsittäen 146 artiklaa, jotka onjaettu kymmeneen osaan ja edelleen alakoh-taisiin lukuihin. Lakia sovelletaan valtion jakuntien viranomaisissa sekä paikallishallin-toon kuuluvissa yhteisöissä samoin kuinmuissa välillisen julkisen hallinnon toimieli-missä niiden käyttäessä julkista valtaa. Lain142 artiklan 3 kohdassa hallitukselle on sää-detty valtuus antaa lain soveltamisesta tar-kempia määräyksiä. Lain toissijaisuus ilme-nee pykäläkohtaisesti.

Laki sisältää viranomaisten toimivaltaa jahallintoasioiden käsittelyä koskevat keskeisetperiaatteet. Laissa säädetään myös hallinto-päätöksen täytäntöönpanosta, tiedoksiannostaja valitusmenettelystä. Lisäksi laki sisältääsäännöksiä hallinnollisten seuraamusten mää-räämisestä, siviili- ja työoikeudellisia riitojakoskevasta kannemenettelystä sekä viran-omaisen vahingonkorvausvastuun perusteis-ta.

Laki sisältää useita viranomaisten toimin-taa yleisesti ohjaavia periaateluontoisia sään-nöksiä. Tällaisina voidaan mainita lainalai-suuden, puolueettomuuden ja luottamuksen-suojan periaatteet. Lisäksi korostetaan kansa-

laisten osallistumisoikeuksia ja viranomais-ten välistä yhteistyötä.

Espanjan hallintomenettelylakia on senvoimassaoloaikana uudistettu kaikkiaan neljäkertaa. Laajin uudistus toteutettiin huhtikuus-sa 1999 voimaan tulleella lainmuutoksella.Uudistuksen yhteydessä lakiin lisättiin viran-omaisten alueellista järjestelmää koskevatsäännökset sekä tehtiin merkittäviä täyden-nyksiä viranomaisten ja kansalaisten välisiäsuhteita koskeviin säännöksiin. Keskeisim-mät menettelylliset uudistukset kohdistuivatviranomaisen passiivisuutta, päätöksessä ole-van virheen korjaamista ja täytäntöönpanonlykkäämistä koskeviin säännöksiin.

Portugali

Portugalin hallintomenettelylaki (Códigodo procedimento administrativo; Decreto-Lein:o 442/91 de 15 de Novembro) tuli ylikymmenen vuoden valmistelun tuloksenavoimaan toukokuussa 1992. Lain säätämisel-lä täytettiin maan perustuslain 267 artiklan 4kohtaan sisältyvä lainsäätäjään kohdistuvatoimeksianto, jonka mukaan hallinnollisistamenettelyistä säädetään lailla. Perustuslakiedellyttää, että hallintoasian käsittelyä kos-kevan lainsäädännön tulee varmistaa asian-mukaiset menettelytavat viranomaisissa sekätaata kansalaisille mahdollisuus osallistua it-seään koskevaan päätöksentekoon.

Hallintomenettelylaki on kansalaisten ja vi-ranomaisten suhteita sekä viranomaisasioin-tia sääntelevä yleislaki. Asiakasnäkökulmaakorostavaa lakia on pidetty merkittävänäedistysaskeleena Portugalin julkisessa hallin-nossa, jolle on ollut ominaista muotosidon-nainen ja joustamaton luonne.

Portugalin hallintomenettelylaki koostuu188 artiklasta, jotka on selkeyden vuoksijaettu neljään osaan ja useisiin alalukui-hin. Lakia sovelletaan kaikissa valtion ja pai-kallisen itsehallinnon alaan kuuluvissa viran-omaisissa. Lain soveltamisesta välilliseenjulkiseen hallintoon säädetään erikseen. Lakion muuhun lainsäädäntöön nähden toissi-jainen.

Lakiin on kirjattu useita viranomaistentoimintaa ohjaavia periaatteita. Tällaisinavoidaan mainita lainalaisuuden periaate sekäyhdenvertaisuus-, suhteellisuus- ja puolueet-

HE 72/2002 vp26

tomuusperiaate. Yleisiin periaatteisiin sisäl-tyy myös vaatimukset kansalaisten etujen jaoikeuksien suojaamisesta sekä viranomaistenja yksityisten välisen vuorovaikutuksen edis-tämisestä. Laissa korostetaan myös menette-lyn tehokkuutta ja oikeusturvan saatavuutta.

Hallintoasian käsittelyä koskeva säännöstösisältää varsin yksityiskohtaisia säännöksiäasiakirjojen lähettämisestä viranomaiselle jaasian käsittelyä koskevista menettelyvaati-muksista. Merkille pantavaa on etenkin käsit-telyvaihteissa noudatettavien menettelymuo-tojen täsmällinen sääntely. Esimerkiksi asi-anosaisen kirjallisesta ja suullisesta kuulemi-sesta säädetään omissa pykälissään. Lakiinsisältyy myös kattavat säännökset asian käsit-telyajasta ja viranomaisen passiivisuudenvaikutuksesta.

Laissa säädetään hallintoasian käsittelynohella hallinnollisesta lainkäytöstä. Erityis-piirteenä voidaan lisäksi mainita lakiin sisäl-tyvä säännöstö hallintosopimuksen tekemi-sestä ja sen oikeusvaikutuksista.

2.4. Nykytilan arviointi

Yleisiä arvioita

Hallintomenettelylakia on pidetty tärkeim-pänä hallintoasian käsittelyä ohjaavana me-nettelysäädöksenä. Laki on muodostanutkeskeisen pohjan viranomaisasioinnissa nou-datettavalle menettelylle ja sen soveltamises-ta saadut kokemukset ovat yleisesti ottaen ol-leet hyviä. Säännöstön toimivuutta ilmentäämyös se, että lakiin on tehty vain vähäisiämuutoksia ja tehdyt muutokset ovat useimmi-ten liittyneet jonkin muun lainsäädännön uu-distamiseen.

Hallintomenettelylain voimaantulon jälkei-nen hallinnon ja yhteiskunnan kehitys on kui-tenkin asettanut lainsäädännölle uusia vaati-muksia. Hallinto on muuttunut entistä asia-kaslähtöisemmäksi ja palvelukeskeisemmäk-si. Tähän ovat osaltaan vaikuttaneet hyvänhallinnon periaatteiden merkitystä korostavatperustuslain säännökset. Eri hallinnonaloillaon painotettu tarvetta hoitaa hallintotehtävätosapuolten kannalta mahdollisimman yksin-kertaisesti, tehokkaasti ja kustannuksiltaanedullisesti.

Myös julkisen sektorin rakenteet ja hallin-

non toimintamuodot ovat monilta osin uusiu-tuneet. Viranomaisille kuuluvia tehtäviä onannettu enenevässä määrin yksityisten hoi-dettaviksi. Yksityistäminen on monimutkais-tanut päätöksentekoon liittyviä oikeudellisiavastuusuhteita.

Ongelmana voidaan pitää lisäksi sitä, ettähallintoasian käsittelyn kannalta keskeisistäosakysymyksistä, kuten asiakirjan lähettämi-sestä ja tiedoksiannosta, säädetään toisissasäädöksissä. Hallintomenettelylaista poik-keavia menettelyperiaatteita on myös otettuyhä enemmän muuhun lainsäädäntöön. Tämätekee säännöstöstä vaikeasti hahmotettavanja sisällöltään epäyhtenäisen kokonaisuuden.

Hallintomenettelylaki ei sellaisenaan riitävastaamaan nykyisen yhteiskunnan ja kan-sainvälisen oikeuskehityksen asettamiin uu-siin vaatimuksiin. Lainsäädännön nykytilavoi aiheuttaa epäkohtia, jotka saattavat ollaongelmallisia asianosaisen oikeusturvan kan-nalta. Myös viranomaisen velvollisuudet ovateräiltä osin tulkinnanvaraisia. Tämä korostaatarvetta huolehtia siitä, että julkista tehtäväähoidettaessa noudatetaan yhtenäisiä menette-lyperiaatteita.

Hallintomenettelylain soveltamisala

Hallintomenettelylain soveltamisalan kan-nalta on ongelmallista, että lain soveltaminenvälilliseen julkiseen hallintoon on jätetty ase-tuksella säätämisen varaan. Muun lainsää-dännön laajempi tarkastelu osoittaa, ettei hal-lintomenettelylakia ole poikkeuksetta säädet-ty sovellettavaksi hallintoasioita käsittelevis-sä ja julkista valtaa käyttävissä yksityisissä.Monissa tapauksissa hallintomenettelylainsoveltamisesta on säädetty ainoastaan osit-tain.

Käytännössä on pidetty epäselvänä, missälaajuudessa hallintomenettelylakia sovelle-taan välillisessä julkisessa hallinnossa ja jul-kista tehtävää hoitavissa yksityisissä. Sanottukehitys on merkinnyt sitä, että viranomaisetjoutuvat yhä useammin selvittämään julkisenvallan käytön oikeudellisia rajoja. Sääntelynpuutteellisuudet saattavat johtaa myös yksi-tyisten oikeusturvan kannalta merkittäviinepäkohtiin.

Perustuslakiuudistuksen yhteydessä perus-tuslain 124 §:ksi otettiin säännös, jolla rajoi-

HE 72/2002 vp 27

tetaan julkisen hallintotehtävän antamistavarsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuoli-selle taholle. Mainitun pykälän mukaan jul-kinen hallintotehtävä voidaan antaa muullekuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojal-la, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksen-mukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna pe-rusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvänhallinnon vaatimuksia. Oikeusturvan ja hy-vän hallinnon vaatimuksia on yleisesti tulkit-tava yhteydessä perustuslain 21 §:ään jamuihin perusoikeussäännöksiin.

Perustuslakivaliokunta korosti mietinnös-sään (PeVM 10/1998 vp) sitä, että uskottaes-sa hallintotehtäviä suoraan laissa tai lain no-jalla muulle kuin viranomaiselle, tulee sään-nösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvänhallinnon takeiden noudattaminen tässä toi-minnassa. Perustuslain 80 §:n 1 momentinmukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksi-en perusteista on säädettävä lailla. Asetuksel-la säätäminen ei siten vastaa nykyisen perus-tuslain vaatimuksia.

Edellä sanottuun liittyy osittain kysy-mys hallintomenettelylain asiallisesta sovel-tamisalasta. Nykyinen sääntely rajaa lain so-veltamisalan ulkopuolelle niin sanottuun to-siasialliseen hallintoon liittyvät toimet. Näillätarkoitetaan sitä osaa julkista hallintotoimin-taa, mikä ei ole päätöksentekoa eikä julkisenvallan käyttöä. Juuri tällaisia tehtäviä on mo-nissa tapauksissa siirretty yksityisten hoidet-taviksi. Lainsäädännön puutteet saattavat joh-taa siihen, että kansalaisten on vaikea ollaselvillä oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.Vallitsevaa oikeustilaa ei voida tältä osinpitää tyydyttävänä.

Edelleen voidaan todeta, että hallintome-nettelylaissa säännellään ainoastaan perintei-sen, yksipuolisen hallintopäätöksen tekemi-sessä noudatettavaa menettelyä. Lain voi-maantulon jälkeen viranomaisten päätöksen-tekomuodot ja ohjaustavat ovat moninaistu-neet. Näin myös viime vuosina yleistyneetviranomaisten sopimusmenettelyt ovat mo-nilta osin jääneet lain soveltamisalan ulko-puolelle. Tätä voidaan pitää merkittävänäepäkohtana, sillä sopimus on varsin laajastivakiinnuttanut asemansa vaihtoehtoisenapäätöksenteko- tai ohjausmuotona. Nykyisinkäytäntö vaihtelee esimerkiksi siinä, missämäärin menettelyssä on noudatettava yksi-

tyisoikeudellisia tai hallinto-oikeudellisia pe-riaatteita.

Jonkinasteisena puutteena voidaan pitää li-säksi sitä, ettei hallintomenettelylaissa olemääritelty soveltamisen kannalta keskeisiäkäsitteitä. Oikeuskäytännön perusteella voi-daan todeta, että etenkin asianosaiskäsitteenmäärittelemättömyys on aiheuttanut sovelta-misvaikeuksia. Asianosaisaseman perusteetvaihtelevat myös jossain määrin eri hallin-nonaloilla. Asianosaisen käsite on määriteltyuseimpien muiden maiden vastaavissa yleis-laeissa.

Hyvän hallinnon periaatteet ja hallintoasiankäsittely

Hallintomenettelylaki vastaa yleisesti ot-taen varsin hyvin perustuslaissa asetettujamenettelyllistä oikeusturvaa koskevia perus-vaatimuksia. Sen sijaan laki ei juurikaan si-sällä hyvää hallintoa korostavia laadullisiatakeita. Lain säätämisellä tähdättiin menette-lyllisen oikeusturvan takaamiseen, eikä peri-aateluontoisten säännösten katsottu soveltu-van lain kokonaisuuteen. Viranomaisen pal-veluperiaate ilmenee lähinnä neuvontavelvol-lisuutta ja asiakirjan siirtämistä koskevistasäännöksistä. Tätä ei voida pitää perustuslain21 §:n sisältämän lainsäädännöllisen toi-meksiannon kannalta riittävänä.

Varsinkin laillisuusvalvontaa koskevassakäytännössä hyvän hallinnon takeisiin on lii-tetty useita osakysymyksiä, kuten vaatimuk-set viranomaisten toiminnan asianmukaisuu-desta, asiakkaiden asianmukaisesta kohtelus-ta sekä yleinen vaatimus noudattaa hyväähallintotapaa. Myös hallintomenettelylainmukaista neuvontavelvollisuutta on tulkittulaajasti siten, että hyvään hallintoon on kat-sottu kuuluvan neuvoa asiakasta paitsi aineel-lisoikeudellisissa kysymyksissä myös yleinenvelvollisuus vastata viranomaiselle esitettyi-hin asiallisiin ja riittävän yksilöityihin tiedus-teluihin ja kyselyihin.

Perustuslaissa säädettyihin hyvän hallin-non takeisiin kuuluu vaatimus asian viivy-tyksettömästä käsittelystä viranomaisessa.Mainittu periaate ilmenee myös Euroopanunionin tuoreesta perusoikeuskirjasta. Hallin-tomenettelylakiin ei sisälly nimenomaisiasäännöksiä käsittelyajan pituudesta.

HE 72/2002 vp28

Käytännössä käsittelyajat ovat vaihdel-leet tapauskohtaisesti huomattavasti eri hal-lintoasioissa. Asian käsittelyaikaa ovatuseimmiten pidentäneet asiakkaiden anta-mien tietojen tarkistukset ja täydentämisetsekä tietojen ja lausuntojen hankkiminenmuilta viranomaisilta. Hyvään hallintoonkuuluu, että asiakkaalle annetaan arvio kes-kimääräisestä käsittelyajasta tämän pannessaasiansa vireille. Arvioiden antaminen asiak-kaille käsittelyajan pituudesta ei edelleen-kään ole yleistä. Asiakkaille tulisi myös tasa-puolisesti kertoa niistä seikoista, joiden pe-rusteella asian käsittelyn nopeuttaminen onmahdollista.

Ennakollista oikeusturvaa korostavat me-nettelyperiaatteet on hallintomenettelylaissakirjoitettu suhteellisen väljiksi. Yleislailletyypillisellä väljällä kirjoittamistekniikalla ontavoiteltu säännösten joustavaa soveltamistaja sopeutumista tapauskohtaisiin olosuhtei-siin. Sääntelyä voidaan kuitenkin pitää osintulkinnanvaraisena ja jättävän eräitä menette-lyllisiä yksityiskohtia avoimiksi. Laki esi-merkiksi sallii katselmuksen toimittamisen,mutta ei sisällä säännöksiä siinä noudatetta-vasta menettelystä. Mitään menettelysään-nöksiä pöytäkirjaamista lukuun ottamatta eisisälly yleensä myöskään muuhun lainsää-däntöön. Niin ikään kuulemismenettelyn käy-tännön toteuttaminen jää hallintomenettely-lain perusteella osin avoimeksi.

Myös menettelyperiaatteiden soveltamiseenliittyvät viranomaisen velvollisuudet jääväthallintomenettelylain perusteella osin tulkin-nanvaraisiksi. Tämä on jossain määrin lisän-nyt erityislainsäädännön tarvetta. Esimerkiksiselvittämisvastuun jakautumiseen liittyviäperiaatteita ja asianosaisen oma-aloitteistaselvitysvastuuta on monissa tapauksissa jou-duttu täsmentämään erityissäännöksin. Toi-saalta yleislakia on mahdoton laatia kaikkiyksittäistapaukset kattavaksi.

Lainsäädännössä on ollut selvästi havaitta-vissa pyrkimys lisätä yksityisten mahdolli-suuksia osallistua ja vaikuttaa itseään koske-vaan päätöksentekoon. Tähän on osaltaanvaikuttanut perustuslakiuudistus, jonka yh-teydessä lainsäätäjälle asetettiin toimeksiantoedistää yksilön osallistumis- ja vaikuttamis-mahdollisuuksia itseään ja elinympäristöäänkoskevassa päätöksenteossa. Myös lasten

etuun on kiinnitetty aikaisempaa enemmänhuomiota hallinnollisessa päätöksenteossa jamonissa tapauksissa lasten edun huomioonottaminen on pyritty turvamaan nimenomai-sin säännöksin.

Muiden kuin asianosaisten vaikutusmah-dollisuudet hallintoasian ratkaisemiseen onpyritty turvaamaan hallintomenettelylain 13§:ssä. Lähtökohtana on, että viranomaisen onilmoitettava asian vireilläolosta julkisesti, josasian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutuslaajalla alueella tai lukuisien henkilöidenoloihin. Vaikutusmahdollisuuksien käyttä-mistä koskevat keskeiset peruskäsitteet ovatjokseenkin tulkinnanvaraisia eivätkä täysinvastaa perustuslaillisen toimeksiannon tavoit-teita. Sääntelyä on tältäkin osin tarkistettava.

Hallintomenettelylaissa säädetään eräistäasianosaisen oikeusasemaan merkittävästivaikuttavista menettelyllistä oikeusturvaa ko-rostavista periaatteista, kuten asianosaisenkuulemisesta ja päätöksen perustelemisesta.Kuulluksi tulemisen oikeuden ja perustelu-velvollisuuden merkitys on viimeisen vuosi-kymmenen aikana selvästi vahvistunut. Pe-rustuslain ohella Euroopan yhteisön oikeus jaihmisoikeussopimus edellyttävät pääsääntöi-sesti sitä, että kansallinen oikeusjärjestys ta-kaa oikeuden tulla kuulluksi ja saada perus-teltu päätös ainakin asianosaisen oikeusase-maan haitallisesti vaikuttavissa asioissa.

Hallintomenettelylaki mahdollistaa varsinlaajasti poikkeamisen asianosaisen kuulemis-ta ja päätöksen perusteluvelvollisuutta kos-kevista periaatteista. Ongelmallisena voidaanpitää erityisesti kuulemisvelvollisuudestapoikkeamista asian ratkaisemisen kiireelli-syyden perusteella. Vastaavasti perustelujenesittämättä jättäminen palvelussuhteeseen ot-tamista koskevien päätösten kohdalla onosoittautunut nykyisen oikeuskehityksen va-lossa kyseenalaiseksi. Hallintomenettelylainasianomainen sääntely ei näyttäisi kaikiltaosin vastaavan nykyistä oikeuskehitystä.

Tärkeä osa ennakollista oikeusturvaa onmyös se, että asianosaisella on tosiasiallisetmahdollisuudet päästä selvyyteen oikeuksis-taan ja velvollisuuksistaan. Ongelmia saattaasyntyä erityisesti silloin, kun asianosaisenkäyttämä kieli poikkeaa viranomaisen käyt-tämästä kielestä. Tämän vuoksi hallintome-nettelylaissa on eräin edellytyksin turvattu

HE 72/2002 vp 29

asianosaiselle oikeus viranomaisen järjestä-män tulkitsemis- ja kääntämisavun saami-seen.

Perustuslakiuudistuksen yhteydessä perus-oikeuslukuun otettu kielellisiä oikeuksia kos-keva 17 § korostaa vähemmistökieltä käyttä-vien asemaa. Lisäksi pykälän 3 momentinmukaan viittomakieltä sekä vammaisuudenperusteella tulkitsemis- ja kääntämisapua tar-vitsevien oikeudet on turvattava lailla. Perus-tuslaillinen toimeksianto edellyttää, että asi-anomaiset hallintomenettelylain säännöksetsaatetaan nykyistä oikeuskehitystä vastaa-vaksi ja erityisesti viranomaisen harkintaanperustuvaa tulkitsemisesta ja kääntämisestähuolehtimista tarkennetaan. Myös asianosai-sen mahdollisuuksia esittää tietoja suullisestion syytä lisätä.

Hallintomenettelylaki ei sisällä nimen-omaisia säännöksiä päätöksen muodosta. Kir-jallisen muodon vaatimusta on pidetty hy-vään hallintoon kuuluvana vakiintuneena pe-riaatteena. Käytäntö osoittaa, että päätöksiäon hallintoasioissa annettu toisinaan myössuullisesti. Suullisen päätöksen käyttöalaakoskevat epäselvyydet saattavat johtaa vali-tusoikeuden käyttämisen kannalta merkittä-viin oikeudenmenetyksiin. Suullisen päätök-sen käyttöalan täsmentäminen on oikeustur-van kannalta tärkeää.

Hallintomenettelylain menettelyperiaatteetpohjautuvat keskeisiltä osiltaan yhtä asian-osaista koskevan asian käsittelyn varaan.Varsinkin päätöksessä olevan virheen kor-jaamista koskevien säännösten on katsottusoveltuvan huonosti useita asianosaisia kos-kevien ja massahallintoasioissa annettujenpäätösten korjaamiseen. Asiavirheen korjaa-misen edellytyksenä olevaa asianosaisensuostumusta ja vastaavasti kirjoitusvirheenkorjaamisen estävää kohtuutonta lopputulostaon pidetty ongelmallisina silloin, kun kyse onmonia asianosaisia koskevasta asiasta, jossakorjaamisen vaikutukset kohdistuvat asian-osaisiin eri tavoin.

Nykyisen lain mukaan viranomaisella onmahdollisuus korjata ainoastaan tekemässäänpäätöksessä oleva asia- ja kirjoitusvirhe. Sensijaan viranomaisella ei ole hallintomenette-lylain nojalla toimivaltaa puuttua menettelyl-lisiin virheisiin. Muutoksenhakuviranomais-ten käsiteltäväksi ohjautuukin käytännössä

runsaasti menettelyvirheisiin perustuvia vaa-timuksia asian uudelleen käsittelemiseksi.Kun menettelyvirheissä on useimmiten ky-symys luonteeltaan asia- ja kirjoitusvirheisiinverrattavista selvistä sekä kiistattomista vir-heistä, nykyistä oikaisusäännöstöä on syytäkehittää siten, että viranomaiselle annettaisiinmahdollisuus poistaa päätöstä rasittava me-nettelyvirhe käsittelemällä asia uudestaan.

Lisäksi voidaan todeta, ettei hallintomenet-telylaissa säädetä valitusosoituksen liittämi-sestä hallintopäätökseen, vaan viitataan tältäosin hallintolainkäyttölakiin. Tätä voidaan pi-tää epäkohtana sikäli, että valitusosoituksenliittäminen koskee ennen muuta hallintoasiankäsittelyä.

Asiakirjojen lähettäminen ja tiedoksianto

Hallintoasian käsittelyyn läheisesti liittyviäasiakirjan lähettämistä ja tiedoksiantoa kos-kevia lakeja voidaan pitää sekä asiasisällöl-tään että kirjoittamistavaltaan monilta osinvanhentuneina. Molempien lakien valmisteluajoittui pääosin 1950-luvulle. On selvää, etteimainittujen säädösten sisältö enää sellaise-naan vastaa nykyistä oikeuskehitystä.

Asiakirjan lähettämislain säätämisen taus-talla olevat tavoitteet ovat monilta osin jää-neet vaille käytännön merkitystä. Postinkäyttö on yleisesti vakiinnuttanut asemansaasiakirjojen toimittamistapana. Sen sijaanasiakirjan lähettämislakiin sisältyvillä lähet-täjän vastuuta koskevilla periaatteilla ja asia-kirjan saapumisajankohtaa koskevilla sään-nöksillä voidaan katsoa olevan edelleenkinmerkitystä hallintoasiassa noudatettavallemenettelylle.

Tiedoksiantolakia koskeva ongelma onsaantitodistusmenettelyn käyttöalan laajuus.Nykyinen laki edellyttää saantitodistuksenkäyttöä periaatteessa aina silloin, kun tiedok-siannettavasta päätöksestä alkaa kulua jokinmääräaika tai päätöksen voimaantulo edellyt-tää tiedoksiantamista. Saantitodistusmenette-ly aiheuttaa viranomaisille merkittäviä lisä-kustannuksia eikä se ole kaikissa tapauksissatoiminut moitteettomasti. Vastaanottajat ovatmonissa tapauksissa jättäneet lähetyksennoutamatta, jolloin kustannukset ovat jääneetviranomaisen vahingoksi. Saantitodistusme-nettelyä voidaan pitää myös hitaana ja osa-

HE 72/2002 vp30

puolten kannalta työläänä tiedoksiantotapana.Tiedoksiantolain perusteella jää jossain

määrin epäselväksi myös kysymys välitoimi-en tiedoksiannosta. Laista ei selvästi ilmene,missä tilanteissa välitoimet on annettava tie-doksi todisteellisesti ja milloin voidaan käyt-tää muita tiedoksiantotapoja. Myöskään oi-keuskäytännössä ei ole muotoutunut lainsää-däntöä tarkentavia periaatteita siitä, millä ta-voin välitoimet on annettava tiedoksi.

Lisäksi sijaistiedoksiantoon ja yleistiedok-siantoon liittyvät menettelyt edellyttävät ny-kyaikaistamista. Varsinkaan voimassa olevantiedoksiantolain mukaista sijaistiedoksiantoatalonmiehelle ei voida pitää useimmissa ta-pauksissa enää käytännössä mahdollisenatiedoksiantotapana, koska taloyhtiöiden kun-nossapito on pääasiassa isännöitsijätoimisto-jen tehtävänä.

Kokoavia näkökohtia

Yleisesti voidaan todeta, että hallintoasiankäsittelyä koskevan lainsäädännön nykytilaanliittyy useita sisällöltään ja laadultaan erityyppisiä uudistustarpeita. Näiden huomioonottaminen edellyttää paitsi lainsäädännönmuutoksia ja täydennyksiä myös eräiltä osinkokonaan uutta sääntelyä.

Huomionarvoinen seikka on myös se, ettälähes kaikkien muiden vertailun kohteenaolevien maiden hallintolait ovat Suomen hal-lintomenettelylakia uudempia ja sisällöltäänkattavampia. Useimpien maiden lakeja onmyös uudistettu ja täydennetty niiden voi-massaolon aikana. Monissa tapauksissa uu-distamistarpeen taustalla ovat olleet hyväähallintoa ilmentävien laadullisten vaatimus-ten korostaminen ja viranomaisten toiminnantehokkuuden edistäminen. Näiden seikkojenhuomioon ottaminen on tärkeää myös Euroo-pan yhteisön oikeuden kannalta.

3. Esityksen tavoit teet ja keskeisetehdotukset

3.1. Tavoitteet ja keinot niiden saavutta-miseksi

Esityksen keskeisenä tavoitteena on saat-taa hallintoasian käsittelyä koskeva yleinen

lainsäädäntö vastaamaan nykyisen yhteis-kunnan ja oikeuskehityksen asettamia vaati-muksia. Ehdotetulla lailla edistettäisiin vi-ranomaisten toiminnan laatua ja tehokkuuttasekä parannettaisiin yksityisten oikeussuojaahallinnossa. Uudistuksella myös selkeytettäi-siin ja täsmennettäisiin hallintoasian käsitte-lyssä noudatettavia menettelyjä sekä täyden-nettäisiin nykyistä lainsäädäntöä julkisensektorin rakenteelliset muutokset huomioonottaen.

Hallintoasian käsittelyä koskevat yleisetsäännökset ehdotetaan koottavaksi uuteenyhtenäiseen säädökseen. Uuden lain ni-mikkeenä olisi hallintolaki. Ehdotettu lakimuodostaisi selkeän ja johdonmukaisenperustan hallinnossa noudatettavalle menet-telylle. Myös useissa muissa maissa hallinto-asiassa noudatettavaa menettelyä koskevatyleiset säännökset sisältyvät yhtenäiseen la-kiin.

Esityksen tavoitteet pyritään saavuttamaanensinnäkin sisällyttämällä lakiin hyvää hal-lintoa koskevat keskeiset perussäännökset.Sääntely merkitsisi tietyn laadullisen lähtöta-son asettamista viranomaisten toiminnalle.Tarkoituksena on säätää sellaisista hyvää hal-lintoa ilmentävistä laadullisista vaatimuksis-ta, joiden on katsottu kuuluvan perustuslain21 §:n 2 momentin lainsäädännöllisen toi-meksiannon alaan.

Toiseksi laissa säädettäisiin yksityisenennakollisen oikeusturvan kannalta välttä-mättömistä hallintoasian vireillepanoon jakäsittelyyn liittyvistä menettelyllisistä vaati-muksista. Tältä osin sääntely rakentuisi pää-asiassa nykyisen hallintomenettelylain pe-riaatteiden varaan. Hallintomenettelylakiinsisältyvät menettelylliset periaatteet ovatosoittautuneet tarkoituksenmukaisiksi eikäniiden perusteita ole syytä muuttaa. Uudis-tukset kohdistuisivat pääasiassa yksittäi-siin menettelyvaiheisiin liittyvien käytän-töjen selkeyttämiseen ja täsmentämiseen.Samalla sääntelyä täydennettäisiin uudis-tuksen tavoitteiden kannalta tarpeellisiltaosin.

Kolmanneksi lakiin otettaisiin hallintopää-töksen ja muun asiakirjan tiedoksiantoa kos-keva kattava säännöstö. Sääntelyn lähtökoh-dat perustuisivat nykyiseen tiedoksiantola-kiin. Tiedoksiantoon liittyviä menettelyjä

HE 72/2002 vp 31

kuitenkin yksinkertaistettaisiin ja sääntelypyritään muutoinkin toteuttamaan nykyistäselkeämmällä tavalla.

Tavoitteiden toteutumisen kannalta on li-säksi tärkeää, että lain soveltamisala ulote-taan koskemaan välillistä julkista hallintoa jajulkista hallintotehtävää hoitavia yksityisiä.Lain soveltamisala määräytyisi siten tehtävänlaadun eikä organisatorisen aseman perus-teella. Esityksen tavoitteena on saattaa lakikoskemaan mahdollisimman kattavasti julki-sen hallinnon eri muotoja.

Uudistuksella pyritään myös selkeyttämäänviranomaisen velvollisuuksia tehtäviensä hoi-tamisessa sekä edistämään yksilöiden mah-dollisuuksia osallistua ja vaikuttaa itseäänkoskeviin asioihin perustuslain edellyttämällätavalla. Tarkoituksena on luoda järjestelmä,joka tukee yksilön itsenäisiä mahdollisuuksiasuoriutua hallintoasiansa hoitamisessa. Tä-män tavoitteen saavuttaminen edellyttää pait-si menettelyllisten vaikuttamismahdollisuuk-sien lisäämistä myös varmistumista siitä, ettäasiointia järjestettäessä ja palveluja tarjotta-essa kiinnitetään riittävää huomiota asiakkai-den tarpeisiin.

Lakiteknisenä tavoitteena on voimassa ole-van lainsäädännön kielellinen ajanmukaista-minen ja erityisesti asiakirjojen tiedoksian-toon liittyvien menettelyjen yksinkertaista-minen. Esityksellä parannetaan myös sään-nöstön selkeyttä yhdenmukaistamalla hallin-toasian vireillepanossa, käsittelyssä ja tiedok-siannossa noudatettavaa käsitteistöä. Tavoit-teena on lisäksi, että hallintoasian käsittelyäkoskevan erityislainsäädännön tarve olisimahdollisimman vähäinen. Hallinnon toimin-taa koskeva lainsäädäntö muodostettaisiinentistä kattavammaksi ja yhtenäisemmäksikokonaisuudeksi.

Esityksellä poistettaisiin perusoikeusuudis-tuksesta aiheutuneita voimassa olevan lain-säädännön puutteita ja säädettäisiin sellaisistauudistuneen hallinnon sekä kansainvälisenoikeuskehityksen asettamista vaatimuksista,joiden ennakoimiseen hallintomenettelylainsäätämisvaiheessa ei ole ollut mahdollisuuk-sia. Kokonaisuutena arvioiden ehdotettu hal-lintolaki olisi merkittävin hyvän hallinnontakeita hallinnossa toteuttava ja edistäväyleislaki.

3.2. Keskeiset ehdotukset

Hallintolain rakenne ja soveltamisala

Lain rakenne

Voimassa olevien hallintoasian käsitte-lyä koskevien yleissäädösten korvaaminenyhdellä yhtenäisellä hallintolailla edellyt-tää uuden tyyppisiä rakenteellisia ja si-sällöllisiä lakiteknisiä ratkaisuja. Sääntelynkohteena oleva asiakokonaisuus ja sovelta-misala huomioon ottaen ehdotetussa hal-lintolaissa ei ole perusteita tukeutua hal-lintomenettelylain mukaiseen rakenteelli-seen kaksijakoisuuteen.

Ehdotettu laki on pyritty laatimaan sekä vi-ranomaisten että hallinnon asiakkaiden kan-nalta mahdollisimman selkeäksi, johdonmu-kaiseksi ja helposti ymmärrettäväksi koko-naisuudeksi. Lain sisäisessä jäsentelyssä onnoudatettu asian käsittelyvaiheiden mukaanetenevää rakenteellista systematiikkaa. Asi-anosaisasian käsittelyä koskevista erityisistämenettelyvaatimuksista säädettäisiin pykälä-kohtaisesti viittaamalla asianosaisen käsittee-seen. Muiden laajojen yleisprosessuaalistensäädösten tavoin hallintolaki ehdotetaan jaet-tavaksi neljään osaan ja edelleen kahteentois-ta lukuun seuraavasti:

I OSA. YLEISET SÄÄNNÖKSET1 luku. Lain tarkoitus ja soveltamisala2 luku. Hyvän hallinnon perusteet3 luku. Asianosaisasema ja puhevallan käyt-täminenII OSA. HALLINTOASIAN VIREILLETULOJA ASIAN KÄSITTELY VIRANOMAISESSA4 luku. Asiakirjan lähettäminen viranomai-selle ja hallintoasian vireilletulo5 luku. Asian käsittelyä koskevat yleisetvaatimukset6 luku. Asian selvittäminen ja asianosaisenkuuleminen7 luku. Asian ratkaiseminen8 luku. Päätöksessä olevan virheen korjaami-nenIII OSA. HALLINTOPÄÄTÖKSEN JA MUUNASIAKIRJAN TIEDOKSIANTO9 luku. Yleiset säännökset tiedoksiannosta10 luku. Tiedoksiannossa noudatettava me-nettely

HE 72/2002 vp32

IV OSA. ERINÄISET SÄÄNNÖKSET JAVOIMAANTULO11 luku. Erinäiset säännökset12 luku. Voimaantulo ja siirtymäsäännökset

Valmistelun yhteydessä harkittiin julkisoi-keudellisen perusteettoman edun palauttamis-ta sekä julkisoikeudellisen saamisen viiväs-tyskorkoa ja vanhentumista koskevien sään-nösten sisällyttämistä hallintolakiin. Aineel-lisoikeudellisia kysymyksiä koskevat sään-nökset eivät kuitenkaan luontevasti soveltuisiensisijaisesti menettelyoikeudellisia periaat-teita sääntelevään yleislakiin. Kyseisten asi-oiden vaatima sääntelytarve saattaisi myösjohtaa lain sisällölliseen epätasapainoon.Valmistelussa päädyttiinkin siihen, että jul-kisoikeudellisista saatavista säädetään omaerillinen lakinsa.

Hallintolakiin ehdotetaan otettavaksi joi-takin suoria viittauksia eräisiin hallinto-oikeudellisiin ja yksityisoikeudellisiinyleislakeihin. Viittaussäännösten sisällyttä-minen on tarpeen silloin, kun kysymys onhallintolain sääntelyä täydentävistä tai muu-toin yksittäisten menettelyvaiheiden kannaltamerkityksellisistä säännöksistä, jotka eivätkuitenkaan ole lain soveltamisen kannaltakeskeisimpiä ja joiden uudelleen kirjoittami-nen tarpeettomasti pidentäisi hallintolakia.

Hallintolaki sisältäisi kaikkiaan 71 pykälää.Laki olisi siten hallintomenettelylakia selväs-ti laajempi vastaten pituudeltaan suunnilleenhallinto-oikeudellista lainkäyttömenettelyäsääntelevää hallintolainkäyttölakia. Hallin-tomenettelylain asettaminen vertailukohdaksion kuitenkin ehdotetun hallintolain laajempisoveltamisala huomioon ottaen jokseenkinharhaanjohtavaa. Jos sen sijaan hallintolainpituutta verrataan sillä korvattavien hallinto-menettelylain, asiakirjan lähettämislain jatiedoksiantolain yhteispituuteen, voidaan to-deta, että hallintolain ehdotettu säännöstö onnäitä suppeampi.

Lain soveltamisala

Hallintolain soveltamisala ehdotetaan mää-riteltäväksi osin hallintomenettelylaista poik-keavalla tavalla. Ehdotuksen mukaan lakiasovellettaisiin hallintoasiassa noudatettavaanmenettelyyn viranomaisessa. Lakia sovellet-

taisiin siten muihinkin kuin vireillä olevanhallintoasian käsittelyyn välittömästi liitty-viin toimiin. Kysymykseen tulisivat paitsiasian vireilletuloa edeltävä asiakirjojen lähet-täminen viranomaiselle myös hallintopäätök-sen ja muiden asiakirjojen tiedoksianto. Li-säksi laissa säädettäisiin viranomaisen toi-mintaan yleisesti sovellettavista hyvän hal-linnon perusteista.

Lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisivätlainkäyttö, esitutkinta, poliisitutkinta ja ulos-otto. Lakia ei sovellettaisi myöskään sotilas-käskyasioihin eikä tehtävän tai toimenpiteensuorittamista koskeviin hallinnon sisäisiinmääräyksiin. Niin ikään ylimpien laillisuus-valvojien harjoittama laillisuusvalvonta jäisilain soveltamisalan ulkopuolelle. Lakia so-vellettaisiin sen sijaan soveltuvin osin kante-luasioiden käsittelyyn muissa viranomaisissa.

Ehdotettu hallintolaki tulisi sovellettavaksivaltion viranomaisissa, kunnallisissa viran-omaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissalaitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja ta-savallan presidentin kansliassa. Viranomais-käsitteen alaan kuuluisivat myös valtion lii-kelaitokset ja julkisoikeudelliset yhdistyksetsekä yksityiset niiden hoitaessa julkisia hal-lintotehtäviä. Voimassa olevien hallintoasiankäsittelyä koskevien yleislakien soveltaminenvälillisessä julkisessa hallinnossa ja julkistatehtävää hoitavissa yksityisissä on ollut mo-nissa tapauksissa tulkinnanvaraista tai perus-tuu asetuksentasoiseen sääntelyyn. Viran-omaiskohtainen soveltamisala määräytyisijokseenkin samoin perustein kuin julkisuus-laissa.

Nykyiseen lainsäädäntöön nähden merkit-tävä uudistus olisi lain soveltamisalan ulot-taminen koskemaan hallintosopimuksia. Lainsoveltamisalan piiriin kuuluvien hallintoso-pimusten kohteena on viranomaiselle kuulu-va toimivalta julkisen vallan käyttöön tai jul-kisen hallintotehtävän hoitamiseen. Lähtö-kohtana on, ettei hallintosopimusta rinnastet-taisi oikeudellisilta vaikutuksiltaan hallinto-päätökseen. Oikeustietä koskevaa valintaaselvennetään lakiin otettavalla maininnallahallintosopimuksen käsittelystä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Tämä edellyttäämyös hallintolainkäyttölain 69 §:n täsmen-tämistä.

Esityksen valmistelussa harkittiin myös

HE 72/2002 vp 33

tarvetta ottaa lakiin hallintosopimuksista ko-konaan oma luku Saksan hallintomenettely-lakia vastaavalla tavalla. Viranomaisten so-pimustoimintaan liittyy kuitenkin monia oi-keudellisesti vaikeita kysymyksiä, joita eivoida ratkaista pelkästään hallintolailla. Täl-laisia ovat esimerkiksi sopimusten solmimi-seen liittyvät vahingonkorvauskysymyksetsekä sopimusten sitovuutta ja pysyvyyttäkoskevat kysymykset.

Hallintolaki olisi muuhun lainsäädäntöönnähden toissijainen. Esityksen lähtökohtanaon, että hallintolaista voidaan poiketa vainlaintasoisin säännöksin.

Hallintolaissa säänneltävät asiat

Hyvän hallinnon perusteet

Hallintolain 2 lukuun ehdotetaan sisällytet-täväksi hyvää hallintoa koskevat perussään-nökset. Kyseiset säännökset täydentäisiväthallintoasiassa noudatettavia menettelyperi-aatteita. Lisäksi ne asettaisivat vaatimuksiasille toiminnalle, joka nykyisin jää hallinto-menettelylain soveltamisalan ulkopuolelle.Lakiin ei kuitenkaan voida ottaa säännöksiäkaikista hyvän hallinnon osakysymyksistä,vaan tarkoituksena on turvata ainoastaan vi-ranomaisten toiminnassa noudatettava lähtö-taso.

Hyvän hallinnon perusteisiin kuuluisivatsäännökset viranomaisten harkintavaltaa oh-jaavien yleisten oikeusperiaatteiden keskei-sistä perusteista (6 §). Niin yleisen oikeustur-van ja perusoikeuksien kuin viranomaistentoiminnalta edellytettävän lainalaisuusperi-aatteen kannalta on tärkeää, että myös viran-omaisen harkintavallan käytöstä säädetäänlain tasolla.

Hyvän hallinnon perusteisiin kuuluisivatmyös säännökset palveluperiaatteesta ja pal-velun asianmukaisuudesta (7 §). Asioinnintehokkuutta ja tarkoituksenmukaisuutta voi-daan pitää asiakaslähtöisen hallinnon keskei-senä lähtökohtana. Sääntely korostaisi eten-kin asiakkaiden tarpeiden huomioon ottamis-ta asiointia järjestettäessä.

Viranomaiselle ehdotetaan asetettavaksinykyistä laajempi velvollisuus antaa asiak-kailleen neuvontaa toimivaltaansa kuuluvissaasioissa (8 §). Lisäksi viranomaisella olisi

yleinen velvollisuus vastata asiointia koske-viin kysymyksiin ja tiedusteluihin sekä opas-taa asiakas tarvittaessa toimivaltaiseen viran-omaiseen.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi perussään-nökset viranomaiselta edellytettävästä hyväs-tä kielenkäytöstä (9 §). Tarkoituksena onvarmistaa, että viranomaisten kielellinen esi-tystapa täyttää tietyt laatuvaatimukset. Laissaei sen sijaan säädettäisi kielellisistä oikeuk-sista viranomaisasioinnissa.

Lisäksi laissa ehdotetaan säädettäväksi vi-ranomaisten yhteistyötä koskevista keskeisis-tä periaatteista (10 §). Esityksen mukaan vi-ranomaisen on toimivaltansa rajoissa ja asianvaatimassa laajuudessa avustettava pyynnös-tä toista viranomaista hallintotehtävän hoita-misessa. Viranomaisten olisi muutoinkin py-rittävä edistämään keskinäistä yhteistyötä.Tarkoituksena on erityisesti hallinnon tehok-kuuden ja toimivuuden lisääminen.

Hallintoasiassa noudatettava menettely

Lain pääasiallinen sisältö koostuisi hallin-toasiassa noudatettavaa menettelyä koskevis-ta säännöksistä. Säännöstö rakentuisi keskei-siltä osiltaan voimassa olevan hallintomenet-telylain periaatteiden varaan. Nykyistä sään-telyä täydennettäisiin ja täsmennettäisiin uu-distuksen tavoitteiden kannalta tarpeellisiltaosin. Osa hallintomenettelylain säännöksistäehdotetaan siirrettäväksi sellaisinaan hallinto-lakiin. Laki sisältäisi säännökset myös asia-kirjojen lähettämisestä viranomaiselle ja nii-den tiedoksiantamisesta.

Asianosaisasema ja puhevallan käyttäminen

Laissa ehdotetaan määriteltäväksi asian-osaisen käsite (11 §). Esityksen mukaan asi-anosainen on se, jonka oikeutta, etua tai vel-vollisuutta asia koskee. Käsite on pyrittymäärittelemään mahdollisimman yhdenmu-kaisesti hallinto-oikeudessa yleisesti sovellet-tavan asianosaiskäsitteen kanssa.

Käsitteen määrittelyä puoltaa etenkin siir-tyminen hallintomenettelylain mukaisesta ra-kenteellisesta kaksijakoisuudesta asian käsit-telyvaiheiden mukaisesti etenevään raken-teelliseen systematiikkaan. Kun asian-osaisasian käsittelyä koskevista erityisvaati-

HE 72/2002 vp34

muksista säädettäisiin pykäläkohtaisesti, ontärkeää, että laista ilmenee käsitteelle annettumerkityssisältö.

Asiamiehen ja avustajan käyttämistä sekänäiden salassapitovelvollisuudesta säädettäi-siin eräitä täsmennyksiä lukuun ottamattajokseenkin nykyistä vastaavalla tavalla (12 ja13 §). Salassapitovelvollisuutta koskeviinsäännöksiin ehdotetaan kuitenkin tehtäväksieräitä julkisuuslain kannalta tarpeellisia täy-dennyksiä.

Puhevallan käyttämistä ja edunvalvon-taa koskevat säännökset (14, 15 ja 35 §)ehdotetaan siirrettäviksi hallintolakiin pää-osin samansisältöisinä kuin ne ovat nykyi-sessä hallintomenettelylaissa. Kyseisetsäännökset on vastikään uudistettu eikäerityistä tarvetta niiden uudistamiseen oleilmennyt. Merkittävin muutos koskisi ala-ikäisen itsenäisen puhevallan käytön ikä-rajan alentamista viidestätoista vuodestakahteentoista vuoteen. Ehdotetun muutok-sen taustalla on lapsen oikeusaseman ko-rostaminen uudessa perustuslaissa ja lap-sen oikeuksia koskevissa Suomea sitovissakansainvälisissä sopimuksissa.

Asiakirjan lähettäminen viranomaiselle jaasian vireilletulo

Hallintolakiin ehdotetaan sisällytettäväksisäännökset asiakirjan lähettämisestä viran-omaiselle. Laki sisältäisi asiakirjan lähettä-mislaista ilmenevät lähettäjän vastuuta sekäasiakirjan yksilöintiä ja saapumispäivää kos-kevat keskeiset periaatteet. Esityksen mukaanlähettäjän vastuuseen liittyisi myös velvolli-suus selvittää, minkä viranomaisen toimival-taan asiakirjan käsittely kuuluu. Laissa ei eh-doteta säänneltäväksi asiakirjan toimittamis-tapaa, vaan tämä jäisi lakiehdotuksesta ilme-nevän pääsäännön mukaan lähettäjän harkin-taan.

Asian vireillepanoa samoin kuin asiakir-jan siirtoa ja täydentämistä koskevat hal-lintomenettelylain säännökset ehdotetaan säi-lytettäviksi eräitä täsmennyksiä lukuun otta-matta pääosin ennallaan. Asianosaisten oike-usturvan parantamiseksi sääntelyä ehdotetaankuitenkin täydennettäväksi vireilletuloajan-kohtaa koskevilla säännöksillä (20 §). Esi-

tyksen tarkoituksena ei ole muuttaa nykyistäkäytäntöä, vaan ainoastaan vahvistaa vireille-tulon ajankohtaa koskevat keskeiset periaat-teet.

Asian käsittelyä koskevat yleiset säännökset

Oikeus viivytyksettömään asian käsittelyynkuuluu niihin hyvän hallinnon takeisiin, jotkaperustuslain 21 §:n 2 momentissa edellyte-tään turvattavan lailla. Tämän vuoksi hallin-tolakiin ehdotetaan otettavaksi säännöksetviivytyksettömän käsittelyn perusedellytyk-sistä (23 §).

Hallintolaissa säädettäisiin paitsi käsittelyäkoskevasta ajallisesta tehosteesta myös vel-vollisuudesta ilmoittaa asianosaiselle tämänpyynnöstä arvio päätöksen antamisajankoh-dasta. Ehdotettu sääntely mahdollistaisi riit-tävän tapauskohtaisen joustavuuden käsitte-lyaikojen määräytymisen suhteen.

Valmistelun yhteydessä harkittiin myösmuunlaisia sääntelyratkaisuja. Yksinkertaisinkeino olisi ottaa lakiin perustuslain 21 §:n 1momenttia vastaava säännös velvollisuudestajoutuisaan asian käsittelyyn. On kuitenkinilmeistä, ettei sanotunlainen yleinen ajallinentehoste juurikaan muuttaisi vallitsevaa tilan-netta. Jollei säännöstä täsmennettäisi, käsitte-lyaikoihin ei todennäköisesti kiinnitettäisinykyistä suurempaa huomiota.

Toinen mahdollisuus olisi asettaa täsmälli-nen määräaika, jota sovellettaisiin kaikkienhallintoasioiden käsittelyyn. Kaavamaista japoikkeuksetonta aikarajaa ei kuitenkaan voi-da pitää tarkoituksenmukaisena hallintoasioi-den erilaisuuden vuoksi. Eri tyyppisissä hal-lintoasioissa myös käsittelyajan pituudenmerkitys asianosaiselle on erilainen. Kaava-mainen käsittelyaika olisi ongelmallinen eri-tyisesti silloin, kun on kysymys laajavaikut-teisesta hallintoasiasta, jonka ratkaiseminenedellyttää useiden tahojen kuulemista ja lisä-selvitysten hankkimista. Jos tällaisessa asias-sa olisi annettava päätös ennen kuin riittäväselvitys on mahdollista saada, menettely saat-taisi johtaa merkittäviin oikeusturvaongel-miin.

Edellistä joustavampi vaihtoehto saattaisiolla säännös, joka edellyttäisi päätöksen te-kemistä tietyssä määräajassa, mutta tätä aikaavoitaisiin erityisestä syystä pidentää. Tällöin

HE 72/2002 vp 35

asianosaiselle olisi ilmoitettava arvio käsitte-lyn vaatimasta ajasta. Käsittelyajan pidentä-miseen oikeuttavat erityiset syyt voisivat liit-tyä lähinnä asian laatuun ja erityisiin olosuh-teisiin. Ongelmaksi saattaisi kuitenkin muo-dostua poikkeussäännöksen soveltamisalanlaajuus eli se, milloin erityisiin syihin vetoa-minen olisi perusteltua. Samoin tulisi harkit-tavaksi, pitäisikö tietyt asiatyypit luokitellapoikkeussäännöksen soveltamisalaan kuulu-viksi.

Vaihtoehtojen arvioimiseen saatiin tukeamyös muiden maiden lainsäädännöstä, jossahallintoasioiden käsittelylle asetetut määrä-ajat ja yleiset ajalliset tehosteet ovat varsintavallisia. Sääntely on toteutettu lakiteknises-ti monin eri tavoin. Hollannin, Espanjan,Ranskan ja Kreikan hallintoasian käsittelyäkoskevissa yleislaeissa on säädetty käsittelyl-le tietty määräaika. Määräajan pituus vaihte-lee kahdesta neljään kuukauteen. Pohjois-maiden hallintolakeihin ei sisälly käsittely-ajan pituutta koskevia täsmällisiä määräaika-säännöksiä. Ruotsin, Norjan ja Islannin laeis-sa on kuitenkin asetettu viranomaiselle vel-vollisuus käsitellä vireilletullut asia ilman ai-heetonta viivytystä.

Eri sääntelyvaihtoehdot ja niihin liittyvätongelmat huomioon ottaen valmistelussapäädyttiin sisällöltään joustavaan lakitekni-seen ratkaisuun. Hallintoasioiden ratkaisemi-nen on viime kädessä aina tapauskohtaista.Myös niin sanotussa rutiiniasiassa saattaa il-metä tarvetta säännönmukaisesta käsittely-ajasta poikkeamiseen.

Asioiden yhdessä käsittelemisen velvoitettaehdotetaan laajennettavaksi koskemaan kaik-kia toisiinsa vaikuttavia asioita (25 §). Ehdo-tettu muutos tehostaisi asian käsittelyä ja tur-vaisi päätöksenteon keskittämistä.

Tulkitsemista ja kääntämistä koskevassa 26§:ssä parannettaisiin vähemmistökieliä käyt-tävien ja vammaisuuden tai sairauden vuoksitulkitsemis- ja kääntämisapua tarvitsevienoikeuksia. Viimeksi mainittujen oikeuksia onpyritty parantamaan etenkin tarkentamallaharkintaan perustuvaa tulkitsemisesta jakääntämisestä huolehtimista koskevaa sään-nöstä. Ehdotettuja muutoksia vaatii perustus-lain 17 §:n 3 momentti, jossa viittomakieltäkäyttävien sekä vammaisuuden perusteellatulkitsemis- ja kääntämisapua tarvitsevien

oikeudet edellytetään turvattavan lailla.Virkamiehen esteellisyydestä ehdotetaan

otettavaksi hallintolakiin nykyistä johdon-mukaisemmat ja sisällöltään kattavammatsäännökset (27-30 §). Säännöstön alkuun si-joitettaisiin esteellisyyttä koskeva pääsääntö,jonka mukaan esteellinen virkamies ei saaosallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä si-tä käsiteltäessä. Esityksessä on lisäksi pyrittytäsmentämään muiden asian käsittelyyn osal-listuvien piiriä, joiden esteellisyyttä arvioitai-siin samoin perustein kuin virkamiehen es-teellisyyttä.

Esteellisyysperusteita ei sinällään ehdotetatäydennettäviksi, mutta lähisukulaisten piirisaatettaisiin vastaamaan vastikään uudiste-tuissa tuomarin esteellisyyttä koskevissasäännöksissä tarkoitettuja läheisiä. Esitykses-sä on otettu huomioon myös rekisteröidyssäparisuhteessa elävät henkilöt.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi erilliset sään-nökset esteellisyyden ratkaisemisesta. Pää-säännön mukaan virkamies ratkaisisi itse ky-symyksen esteellisyydestään. Monijäseninentoimielin ratkaisisi kuitenkin jäsenensä jaesittelijän samoin kuin muun läsnäoloon oi-keutetun esteellisyyttä koskevan kysymyk-sen. Esityksestä ilmenevän pääsäännön mu-kaan jäsen ja esittelijä eivät saisi osallistuaesteellisyyttään koskevan asian käsittelyyn.

Mahdollisuutta esteellisenä käsittelemiseenrajoitettaisiin nykyisestä edellyttämällä, etteiesteellisyys voi käsiteltävässä olevassa asias-sa vaikuttaa asian ratkaisuun. Ehdotettu muu-tos on tarpeen virkatoiminnan puolueetto-muuden turvaamiseksi.

Asian selvittäminen

Selvitysvelvollisuuden jakautumisesta vi-ranomaisen ja asianosaisen välillä on pyrittysäätämään nykyistä täsmällisemmin (31 §).Viranomaisen päävastuuta asian selvittämi-sestä korostettaisiin edellyttämällä huolehti-mista asian riittävästä ja asianmukaisesta sel-vittämisestä hankkimalla kaikki asian ratkai-semiseksi tarvittavat tiedot ja selvitykset. Kä-sittelyn tehostamiseksi asianosaisen oma-aloitteisuutta selvitysten hankkimisessa ehdo-tetaan lisättäväksi. Asianosaiselle asetettai-siin myös yleinen velvollisuus myötävaikut-taa vireille panemansa asian selvittämiseen.

HE 72/2002 vp36

Selvityspyyntöä ja selvityksen antamiselleasetettavaa määräaikaa koskevat säännöksetehdotetaan säilytettäviksi pääosin ennallaan.Määräajan asettamista koskevat säännöksetkoottaisiin kuitenkin selkeyden vuoksi yh-teen pykälään (33 §). Määräajan asettamiseenolisi laissa tarkoitetuissa tilanteissa velvolli-suus.

Kuulemisperiaatteen sisältöä täsmennettäi-siin säätämällä asianosaisen oikeudesta lau-sua mielipiteensä asiaan mahdollisesti vai-kuttavien vaatimusten ja selvitysten ohellamyös käsiteltävänä olevasta hallintoasiasta.Lisäksi kuulemista koskevia poikkeuksia eh-dotetaan oikeusturvasyistä rajoitettavaksi ny-kyisestä (34 §). Esityksen mukaan yksin-omaan päätöksen antamisen kiireellisyyteenperustuvaa poikkeamista ei vastaisuudessasallittaisi. Muilta osin poikkeusperusteet vas-taisivat hallintomenettelylain nykyistä sään-telyä.

Laissa ehdotetaan lisäksi vahvistettavaksihyvään hallintotapaan kuuluva periaate il-moittaa asianosaiselle kuulemisen tarkoitusja mistä seikoista selitystä pyydetään sekä se-lityksen antamiselle varattu määräaika (36 §).Pykälästä ilmenisi myös vaatimus kuulemis-aineiston esittämisestä asiakirjoina.

Asianosaisen oikeutta suullisen vaatimuk-sen tai selvityksen esittämiseen parannettai-siin (37 §). Ehdotuksen mukaan viranomai-sen olisi pyynnöstä varattava tilaisuus esittäävaatimus tai selvitystä suullisesti, jos se ontarpeen asian selvittämiseksi ja kirjallinenmenettely tuottaa asianosaiselle kohtuuttomiavaikeuksia. Tilaisuuden varaamatta jättämistäei siten vastaisuudessa voitaisi perustellaesimerkiksi tietojen kirjaamisesta viranomai-selle aiheutuvalla lisätyöllä.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi säännöksetkatselmuksen toimittamisessa ja tarkastuk-sessa noudatettavasta menettelystä (38 ja 39§). Keskeinen lähtökohta on, että laissa sää-dettäisiin ainoastaan katselmukseen ja tarkas-tukseen liittyvistä menettelyllistä periaatteis-ta. Laki ei siten sisältäisi säännöksiä viran-omaisen oikeuksista tai asianosaisen velvolli-suuksista. Laki ei myöskään perustaisi viran-omaiselle toimivaltaa tarkastuksen suoritta-miseen, vaan toimivallan olisi perustuttavamuuhun lainsäädäntöön. Sääntelyn tavoittee-na on katselmukseen ja tarkastukseen liitty-

vien menettelyjen yhdenmukaistaminen.Yksi uudistuksen keskeinen tavoite on

edistää yksilöiden mahdollisuuksia osallistuaja vaikuttaa itseään ja elinympäristöään kos-kevaan päätöksentekoon. Tämän tavoitteensaavuttamiseksi lakiin ehdotetaan otettavaksinykyistä kattavammat säännökset vaikutta-mismahdollisuuksien varaamisesta muillekuin menettelyn asianosaisille (41 §). Esityk-sen mukaan vaikuttamismahdollisuuksien va-raaminen edellyttäisi, että asian ratkaisullavoi olla huomattava vaikutus henkilöidenelinympäristöön, työntekoon taikka muihinoloihin. Viranomaisen velvollisuutena olisiilmoittaa asian vireilläolosta ja vaikuttamis-mahdollisuuksien käyttämisestä.

Asian ratkaiseminen

Laissa vahvistettaisiin kirjallisen päätöksenantamista koskeva pääsääntö (43 §:n 1 mo-mentti). Perusoikeutena voimaan saatettumuutoksenhakuoikeuden käyttäminen edel-lyttää perustakseen kirjallista päätöstä. Käy-tännön syistä laissa mahdollistettaisiin tietyinedellytyksin päätöksen antaminen myös suul-lisessa muodossa (43 §:n 2 momentti). Suul-linen päätös olisi kuitenkin annettava myöskirjallisena, jos päätökseen on oikeus hakeaoikaisua tai muutosta valittamalla.

Päätöksen sisältövaatimuksista ehdotetaansäädettäväksi jossain määrin nykyistä täsmäl-lisemmin (44 §). Suullisiin päätöksiin liitet-täisiin kirjallisia päätöksiä väljempiä sisältö-vaatimuksia.

Laissa vahvistettaisiin myös päätöksen pe-rusteluvelvollisuutta koskeva yleinen periaate(45 §). Perusteluvelvollisuuden merkitys onkorostunut perusoikeusuudistuksen myötä.Niin ikään Euroopan yhteisön oikeutta sovel-lettaessa perusteluvelvollisuus on otettavahuomioon yhteisön yleisenä oikeudellisenaperiaatteena. Sanottu oikeuskehitys huomi-oon ottaen perusteluvelvollisuutta koskevistapoikkeusperusteista ehdotetaan säädettäväksinykyistä rajoitetummin. Ehdotuksen mukaanperusteluvelvollisuudesta ei voitaisi enääpoiketa palvelussuhteeseen ottamista koske-vissa asioissa. Poikkeaminen sallittaisiin kui-tenkin päätöksen koskiessa kunnallisen mo-nijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia.

Hallintolain 47-49 §:ään ehdotetaan otetta-

HE 72/2002 vp 37

vaksi valitusosoitusta koskevat säännökset.Ehdotetut säännökset vastaisivat pääasialli-selta sisällöltään hallintolainkäyttölain 3 lu-vun säännöksiä. Valmistelun yhteydessä har-kittiin myös valitusosoitusta koskevien sään-nösten siirtämistä kokonaisuudessaan hallin-tolakiin, jolloin vastaavat hallintolainkäyttö-lain säännökset olisi kumottu. Valmistelussapäädyttiin kuitenkin siihen, että hallinnossaja hallintolainkäytössä annettuihin päätöksiinliitettävistä valitusosoituksista on säännöstö-jen kokonaisuuden kannalta luontevampaasäätää omissa laeissaan.

Valmistelussa harkittiin myös hallintopää-töksen täytäntöönpanoa koskevien säännös-ten sisällyttämistä hallintolakiin. Sääntelyntoteuttamiseksi olisi lähinnä kaksi vaihtoeh-toa. Ensinnäkin laissa voitaisiin säätää katta-vasti päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuttakoskevista keskeisistä lähtökohdista. Toinenvaihtoehto olisi ottaa lakiin viittaussäännös,jonka mukaan päätöksen täytäntöönpanokel-poisuudesta säädettäisiin erikseen.

Kumpaankin edellä mainittuun vaihto-ehtoon liittyy merkittäviä ongelmia. Hallin-topäätöksen täytäntöönpanokelpoisuudestasäädetään nykyisin hallintolainkäyttölain 31§:ssä ja kuntalain (365/1995) 98 §:ssä. Li-säksi täytäntöönpanoa koskevia säännöksiäsisältyy muuhun lainsäädäntöön. Täytän-töönpanoa koskevat järjestelmät poikkeavatsisällöltään toisistaan. Myös täytäntöön-panokelpoisuudesta on säädetty eri säädök-sissä hieman toisistaan poikkeavalla tavalla.Tämän vuoksi hallintolakiin ei ole mahdollis-ta ottaa kaikkia hallintopäätöksiä koskeviasäännöksiä. Hallintopäätöksiin sovellettavanyhtenäisen täytäntöönpanojärjestelmän kehit-täminen vaatii erityistä harkintaa.

Päätöksessä olevan virheen korjaaminen

Viranomaisen itseoikaisumahdollisuuttaehdotetaan osin laajennettavaksi ja täsmen-nettäväksi. Lisäksi oikaisusäännökset so-peutettaisiin paremmin massahallinnossa an-nettujen päätösten korjaamiseen.

Muutoksenhakujen vähentämiseksi asiavir-heen korjaaminen (50 §) laajennettaisiin kos-kemaan päätöksen sisältövirheiden ohellamenettelyssä tapahtuneita virheitä. Toinenkeskeinen uudistus olisi päätöksen korjaami-

sen edellytyksenä olevan asianosaisen suos-tumuksen rajoittaminen tilanteisiin, joissapäätös korjataan asianosaisen vahingoksi.Suostumuksesta voitaisiin tällöinkin poiketa,jos virhe on aiheutunut asianosaisen omastamenettelystä.

Asianosaisen menettelyn huomioon otta-minen sallittaisiin vastaavasti kirjoitusvir-heen korjaamisessa silloin, kun korjaaminenjohtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulok-seen (51 §).

Korjaamisasian vireilletulosta ja käsittelys-tä (52 §) sekä korjaamismenettelystä (53 §)säädettäisiin nykyistä täsmällisemmin. Kor-jaamista koskevan aloitteen tekemiselle taivaatimuksen esittämiselle ehdotetaan säädet-täväksi viiden vuoden määräaika. Lisäksilaissa selkeytettäisiin korjaamisasian käsitte-lyä koskevia käytännön kysymyksiä. Menet-telyä täydennettäisiin säännöksellä viran-omaisen oikeudesta määrätä päätöksen täy-täntöönpano keskeytettäväksi korjaamisasiankäsittelyn ajaksi.

Hallintopäätöksen ja muun asiakirjan tiedok-sianto

Tiedoksiantoa koskevaa sääntelyä ehdote-taan monilta osin selkeytettäväksi ja yksin-kertaistettavaksi. Esityksen lähtökohtana on,että kaikki hallinnossa tehdyt päätökset onannettava tiedoksi asianosaiselle ja muillemuutoksenhakuun oikeutetuille (54 §:n 1momentti). Viranomaisen velvollisuutenaolisi huolehtia myös muiden asian käsittelyynvaikuttavien asiakirjojen tiedoksiannosta.

Lain 9 luvussa määriteltäisiin tiedoksianto-tavat sekä säädettäisiin tiedoksiannon vas-taanottajasta. Nykyisen erityistiedoksiannonsijasta ehdotetaan säädettäväksi tavallisestaja todisteellisesta tiedoksiannosta. Kolmante-na tiedoksiantotapana olisi yleistiedoksianto.Laki mahdollistaisi nykyiseen tapaan tiedok-siannon toimittamisen myös sijaistiedoksian-tona.

Tiedoksiannon vastaanottajaa koskevatsäännösehdotukset vastaavat pääpiirteiltäännykyisen tiedoksiantolain periaatteita. Sään-nöstöä ehdotetaan täydennettäväksi kuolin-pesää ja konkurssipesää koskevilla säännök-sillä.

Lain 10 luvussa säädettäisiin tiedoksianto-

HE 72/2002 vp38

tapojen käyttämisessä noudatettavasta menet-telystä. Keskeinen uudistus olisi tavallisenakirjeenä toimitettavan tiedoksiannon asetta-minen pääsääntöiseksi tiedoksiantotavaksi.Saantitodistusmenettelyn käyttö rajoitettai-siin koskemaan sellaisia velvoittavia päätök-siä, joiden tiedoksisaannista alkaa kuluamuutoksenhakuaika tai muu vastaanottajanoikeuteen vaikuttava määräaika. Esityksentarkoituksena on helpottaa käytäntöä sekävähentää tiedoksiannosta aiheutuvia kustan-nuksia.

Yleistiedoksiantoa koskeva menettely eh-dotetaan säädettäväksi pääosin nykyistä käy-täntöä vastaavaksi. Yleistiedoksiannon edel-lytyksenä olevaa henkilöiden lukumäärää eh-dotetaan kuitenkin lisättäväksi kymmenestähenkilöstä kolmeenkymmeneen henkilöön.

4. Esityksen vaikutukset

4.1. Vaikutukset yksilöiden asemaan

Esityksen vaikutukset yksilöiden asemaanilmenisivät erityisesti asiakaslähtöisempänäsekä palvelun laatua korostavana viranomais-ten toimintana. Asiakaslähtöisyyttä ja palve-lun laatua edistettäisiin asettamalla viran-omaisten toiminnalle hyvää hallintoa ilmen-tävät laadulliset vähimmäisvaatimukset. Vaa-timukset asiakkaiden tasapuolisesta kohtelus-ta ja viranomaisten toiminnan asianmukai-suutta ilmentävistä keskeisistä lähtökohdistaedistävät tasa-arvon toteutumista hallinnossasekä lisäävät luottamusta julkiseen hallin-toon.

Yksilöiden kannalta on myös tärkeää, ettähallinto on tehokasta ja hallinnollisessa pää-töksenteossa noudatettavat menettelymuodotovat toimivia. Toiminnan tehokkuutta paran-nettaisiin muun ohella varmistamalla, etteiasioiden käsittely viivästy aiheettomasti, javähentämällä asiakkaan kannalta tarpeetontalisätyötä. Asiakkaalle aiheutuvan työn mää-rää vähentäisivät erityisesti palveluperiaatettaja palvelun asianmukaisuutta korostavat vaa-timukset. Lisäksi edistettäisiin viranomaistenvälistä yhteistyötä.

Esitykseen sisältyvät lakiehdotukset vaikut-taisivat yksilöiden asemaan myös edistämälläheidän osallistumis- ja vaikuttamismahdolli-suuksiaan sekä selkeyttämällä heidän ase-

maansa viranomaispalvelujen käyttäjinä.Hallinnon asiakkaalla olisi nykyistä parem-mat edellytykset omatoimiseen ja itsenäiseensuoriutumiseen viranomaisasioinnissa. Ehdo-tus parantaisi myös asiakkaan tosiasiallisiamahdollisuuksia vaikuttaa itseään ja elinym-päristöään koskevaan päätöksentekoon. Eh-dotettu laki lisäisi eri kansalaisryhmien mah-dollisuuksia saada tietoa käsiteltävänä olevi-en asioiden lähtökohdista ja tavoitteista. Lakimahdollistaisi myös vaikutusmenettelyjenhallinnonalakohtaisen kehittämisen.

Yleisesti ehdotetut muutokset selkeyttäisi-vät yksilöiden asemaa ja parantaisivat heidänmahdollisuuksiaan olla selvillä oikeuksistaanja velvollisuuksistaan. Ehdotuksella paran-nettaisiin yksilöiden oikeusturvaa täsmentä-mällä hallintoasian vireillepanoon, käsitte-lyyn ja tiedoksiantoon liittyviä menettelyjä.

4.2. Vaikutukset hallintoon

Esitykseen sisältyvät ehdotukset perustuvatkeskeisiltä osin voimassa olevan lainsäädän-nön mukaisille periaatteille. Lisäksi lakiinotettavat hyvää hallintoa ilmentävät laadulli-set vähimmäisvaatimukset ovat jo pitkäänvaikuttaneet hallinnossa periaatetasoisina oi-keusohjeina. Näin ollen hallintolain voimaan-tulon ei sinällään voida katsoa aiheuttavanperustavaa laatua olevia muutoksia viran-omaisten käytännöille. Ehdotuksessa eimyöskään edellytetä organisaatiomuutoksiaeikä uusien virkojen perustamista.

Voimassa olevan lainsäädännön mukaisiinsäännöksiin on kuitenkin tehty eräitä merkit-täviä täsmennyksiä ja täydennyksiä. Lisäksiehdotetun hallintolain rakenne ja sovelta-misala pohjautuvat nykyisestä poikkeaviinlakiteknisiin ratkaisuihin. Tämän vuoksi ontärkeää, että ennen lain voimaantuloa hallin-tolain sisällöstä ja tehdyistä muutoksista tie-dotetaan tehokkaasti viranomaisten henkilös-tölle ja muille henkilöryhmille, jotka toimi-alaansa kuuluvissa tehtävissä joutuvat sovel-tamaan ehdotettua lakia.

Viranomaisten toimintaa yleisesti ohjaavathyvän hallinnon perusteet luovat edellytyksetparantaa viranomaisten välistä tietojenvaih-toa ja lisätä asiakkaiden omatoimisuutta asi-oidensa hoitamisessa. Tämä tehostaa paitsiasioiden käsittelyä myös hallinnon sisäistä

HE 72/2002 vp 39

toimivuutta. Käsittelyn tehokkuutta edistet-täisiin myös edellyttämällä asian viivytykse-töntä käsittelyä. Näistä lähtökohdista käsinesityksen vaikutukset hallintoon voivat ollavarsin merkittäviäkin. Toisaalta saattaa ollatarvetta henkilöstövoimavarojen erilaiseenkohdentamiseen vuorovaikutteisuuden ja yh-teistyön lisääntyessä.

Ehdotetulla lailla selkeytettäisiin ja täs-mennettäisiin viranomaisten velvollisuuksiahallintoasioihin liittyvissä menettelyissä. Tä-hän liittyy eräiden käytännössä vakiintunei-den ilmoitus- ja tiedottamisvelvoitteiden lain-tasoinen vahvistaminen. Nämä lisäävät jos-sain määrin viranomaisten työtä. Välittömiävaikutuksia on kuitenkin vaikea arvioida.

Viranomaisen itseoikaisumahdollisuudenlaajentaminen koskemaan asian käsittelyssätapahtuneita menettelyvirheitä vähentäisimuutoksenhakujen määrää ja näin nopeuttaisimuiden valitusviranomaisissa vireillä olevienasioiden käsittelyä. Lisäksi tiedoksiantome-nettelyn ajantasaistaminen ja yksinkertaista-minen edistäisi hallinnon sujuvuutta.

Kokonaisuutena arvioiden hallintoasiassanoudatettavaa menettelyä koskevan lainsää-dännön kokoaminen yhteen lakiin tarjoaisisekä lakia soveltaville viranomaisille ettäpäätöksenteon kohteena oleville hallinnonasiakkaille selkeän ja johdonmukaisen perus-tan hallinnossa noudatettavasta menettelystä.

4.3. Taloudelliset vaikutukset

Ehdotettu laki on pyritty laatimaan kustan-nusvaikutustensa kannalta mahdollisimmanneutraaliksi. Lausunnoissa saadun palautteenjohdosta lakiehdotuksesta poistettiin suurinosa taloudellisia kustannuksia aiheuttaneistasäännöksistä tai ne muotoiltiin siten, että kus-tannuksia lisäävät vaikutukset jäävät vähäi-siksi.

Uudistuksen tavoitteet huomioon ottaen ta-loudellisilta kustannuksilta ei voida kuiten-kaan kokonaan välttyä. Osa lakiehdotukseensisältyvistä hallinnon palveluperiaatetta ko-rostavista ja yksilön ennakollista oikeustur-vaa edistävistä säännöksistä edellyttää viran-omaiselta sellaisia toimenpiteitä, joihin voi-massa oleva lainsäädäntö ei sinänsä velvoita.Laista aiheutuvia kustannuksia onkin arvioi-tava siltä kannalta, mitä uusia velvoitteita vi-

ranomaisille asetetaan ja kuinka laajasti vi-ranomaiset joutuvat muuttamaan käytäntö-jään. Kustannusvaikutusten arvioinnissa onlisäksi otettava huomioon lain voimaantulonedellyttämä henkilöstön koulutustarve.

Kustannuksia lisääviä lainkohtia ovat esi-merkiksi soveltamisalan ulottaminen koske-maan hallintosopimuksia, tarkastusmenette-lystä säätäminen sekä asian vaikutuspiiriinkuuluvien henkilöiden vaikuttamismahdolli-suuksien edistäminen. Myös asianosaisenkuulemiseen liittyvien käytäntöjen uudista-minen, kuten kuulemisesta tiedottaminen,poikkeusperusteiden supistaminen ja suullis-ten kuulemisten lisääminen, saattavat muo-dostua kustannusvaikutustensa kannalta mer-kittäviksi.

Jossain määrin kustannusvaikutuksia saat-taa johtua myös käsittelyaikaa koskevan ar-vion antamisvelvollisuudesta sekä tulkitse-mis- ja kääntämisvelvollisuuuden laajentami-sesta. Lisäkustannusten määrää rajoittaa kui-tenkin käsittelyaika-arvion perustuminen asi-anosaisen nimenomaiseen pyyntöön sekä se,ettei arviolta edellytettäisi kirjallista muotoa.Tulkitsemis- ja kääntämisvelvollisuuden laa-jennus puolestaan rajoittuisi lähinnä vammai-suuden tai sairauden perusteella järjestettä-vään tulkitsemiseen tai kääntämiseen. Niinikään hyvän hallinnon perusteiden laintasoi-nen vahvistaminen voi johtaa kustannustenlisääntymiseen. Tältä osin laissa ei kuiten-kaan asetettaisi välittömiä, lakisääteisiä me-noja aiheuttavia velvoitteita.

Monet uudistettuun lainsäädäntöön otetutvelvoitteet ovat sen laatuisia, että niitä on jotähänastisessakin käytännössä noudatettu hy-vään hallintotapaan kuuluvina periaatteina.Kustannusvaikutusten kannalta merkille pan-tava seikka on myös se, että osa säännöseh-dotuksista tähtää viranomaisten työn helpot-tamiseen ja menettelyjen yksinkertaistami-seen. Esimerkiksi itseoikaisusäännösten ke-hittämisellä olisi taloudellista merkitystä, kunmenettelyvirheet voitaisiin korjata ensi as-teessa. Myös saantitodistusmenettelyn käytönrajoittamisella voidaan arvioida saavutetta-van pitemmällä aikavälillä kustannussäästöjä.

Hallintolain voimaantulosta aiheutuvistavaltion- ja kunnallistaloudellisista kokonais-kustannuksista ei hallinnon monimuotoisuu-den vuoksi voida esittää täsmällisiä euromää-

HE 72/2002 vp40

räisiä arvioita. Virastokohtaiset lisäkustan-nukset riippuvat käsiteltävien asioiden mää-rästä ja laadusta sekä käytettävissä olevistahenkilöstövoimavaroista. Esimerkiksi kuu-lemisilmoitusten tiedoksiantoon liittyviinkustannuksiin vaikuttaa paitsi asianosaistenlukumäärä myös se, miten laajasti asiakirjojajoudutaan toimittamaan selityksen antamistavarten. Jokseenkin vastaavin perustein voi-daan arvioida tiedottamista asian vaikutuspii-riin kuuluville muille kuin asianosaisena ole-ville henkilöille.

Vaikka laissa asetettavista uusista velvoit-teista siis seuraisi viranomaisille jossain mää-rin lisätyötä, näiden velvoitteiden noudatta-minen ei kuitenkaan välittömästi edellytä uu-sien virkojen perustamista. Ehdotukseen eisisälly myöskään viranomaisten uudelleenorganisointia tai toimitilojen uusimista välit-tömästi edellyttäviä säännöksiä. Lisäkustan-nukset painottuvat lain voimaantuloa seuraa-viin vuosiin, jolloin käytäntöjä joudutaanmuuttamaan uuden lain edellyttämällä taval-la.

Tarkoituksena on, että uudistetusta lainsää-dännöstä aihetuvat velvoitteet olisivat toteu-tettavissa ja toteutettaisiin ilman määräraho-jen lisäyksiä. Tähän on pyritty muun ohellamuotoilemalla osa säännöksistä joustaviksisiten, että ne antavat viranomaisille mahdol-lisuuden itsenäisesti arvioida toimenpiteisiinryhtymistä käytettävissä olevat taloudellisetja muut voimavarat huomioon ottaen. Esi-merkkinä voidaan mainita asioinnin järjestä-misen perusteita ja viranomaisyhteistyötäkoskevat säännökset.

Lain voimaantulon aiheuttamat välittömätkustannukset liittyvät uuden lainsäädännönedellyttämään henkilöstön kouluttamiseensekä sen varmistamiseen, että noudatetut me-nettelyt vastaavat uuden lain asettamia vaa-timuksia. Koulutuksesta ja tiedottamisestaaiheutuvat kustannukset voidaan hoitaa viras-tojen normaalien toimintamenojen rajoissa.Kustannukset jakaantuvat voimaantulosään-nösten vuoksi kahdelle vuodelle.

Uudistuksella ei ole kotitalouksiin ja elin-keinoelämään kohdistuvia välittömiä talou-dellisia vaikutuksia. Kuitenkin voidaan arvi-oida, että ajanmukaistettu ja yhteen säädök-seen koottu hallinnon toimintaa koskeva pe-russäännöstö luo helpomman ja selkeämmän

toimintaympäristön niin yksityishenkilöillekuin yrityksille ja muille yhteisölle sekä sa-malla vähentää viranomaisasioinnista aiheu-tuvia kustannuksia.

5. Asian valmiste lu

5.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Hallintomenettelyä koskevan lainsäädän-nön uudistamista tukeva selvitystyö aloitet-tiin oikeusministeriössä jo 1990-luvun alku-puolella, mutta varsinainen hallintolain sää-tämiseen tähtäävä valmisteluhanke käynnis-tettiin vuonna 1997. Hallintolaki on valmis-teltu oikeusministeriössä virkatyönä. Uudis-tushankkeen tukena on ollut asiantuntijaryh-mä, joka koostuu julkisoikeuden tieteellisistäasiantuntijoista sekä kunnallishallinnon jahallintotuomioistuinten edustajista.

Keskeisen lähtökohdan hallintolain valmis-telulle muodostaa heinäkuussa 1997 valmis-tunut voimassa olevan lainsäädännön ongel-mia ja uudistamistavoitteita koskeva koko-naisselvitys (Hallintomenettelylaista hallinto-lakiin – lähtökohtia ja suuntaviivoja. Oike-usministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu4/1997).

Vuonna 1998 toteutettiin lähinnä mainit-tuun julkaisuun pohjautunut hallintomenette-lyn käytännön ongelmia selvittänyt haastatte-lututkimus, joka käsitti 34 eri tyyppistä hal-linnon yksikköä. Vuoden 1999 aikana laadit-tiin selvitykset hallintomenettelylain suhtees-ta perusoikeussäännöksiin, muuhun lainsää-däntöön ja Euroopan yhteisön oikeuteen.Viimeksi mainitut selvitykset ja yhteenvetohallintomenettelyä koskevan haastattelutut-kimuksen tuloksista koottiin tammikuussa2000 ilmestyneeseen julkaisuun (Hallinto-menettelylaista hallintolakiin – muutostarpei-ta. Oikeusministeriön lainvalmisteluosastonjulkaisu 2/2000).

Valmistelun aikana teetettiin myös Tampe-reen yliopistossa laajahko selvitys hallinto-sopimuksiin liittyvistä sääntelytarpeista. Li-säksi eräistä valmistelun kannalta merkityk-sellisistä erityiskysymyksistä, kuten asiakir-jojen lähettämistä ja tiedoksiantoa sekä hal-linnon määräaikoja koskevasta sääntelystä janiihin liittyvästä käytännöstä, on laadittutaustamuistioita. Niin ikään hallintolakiin

HE 72/2002 vp 41

alustavasti harkituista oikeudellisesti säänte-lemättömistä asioista, kuten julkisoikeudelli-sen perusteettoman edun palauttamisesta jajulkisoikeudellisen saamisen viivästyskorostaon tehty esiselvityksiä.

5.2. Lausunnot

Luonnoksesta hallituksen esitykseksi hal-lintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölainmuuttamisesta pyydettiin lausuntoa ministe-riöiltä, eduskunnan virastoilta ja tasavallanpresidentin kanslialta, ylimmiltä laillisuus-valvojilta, hallintotuomioistuimilta, keskusvi-rastoilta, alue- ja paikallishallintoviranomai-silta mukaan lukien Ahvenanmaan maakun-tahallitus ja lääninhallitus, itsenäisiltä julkis-oikeudellisilta laitoksilta, julkista hallintoteh-tävää hoitavilta yksityisiltä sekä eräiltä asian-tuntijatahoilta. Kaikkiaan lausuntoja pyydet-tiin 150 viranomaiselta ja yksityiseltä. Lisäk-si yksitoista tahoa pyysi erikseen mahdolli-suutta antaa asiasta lausuntonsa.

Oikeusministeriölle toimitettiin 128 lausun-toa. Lausunnoista laadittu tiivistelmä on jul-kaistu oikeusministeriön julkaisusarjassa(Oikeusministeriö. Lausuntoja ja selvityksiä2002:2).

Lähes kaikki lausunnonantajat pitivät ehdo-tettua lakia lähtökohdiltaan tarpeellisena jaerityisesti perustuslaissa edellytetyn hyvänhallinnon vaatimusten turvaamisen kannaltaperusteltuna. Lakiehdotusta luonnehdittiinasiakaslähtöisyyttä korostavaksi ja oikeustur-vaa edistäväksi luonnokseksi. Korkein hallin-to-oikeus korosti kuitenkin voimassa olevanhallintomenettelylain selkeyttä ja toimivuuttasekä suhtautui epäilevästi uudistuksen tar-peellisuuteen.

Uudistuksen toteuttamista koskeva keskei-sin kritiikki kohdistui lakiehdotuksesta aiheu-tuvaan viranomaisten työn ja sitä kautta ta-loudellisten kustannusten lisäämiseen. Val-tiovarainministeriö vastustikin esityksen an-tamista ehdotetussa muodossaan siihen liitty-vien merkittävien valtion- ja kunnallistalou-dellisten vaikutusten vuoksi.

Lain rakenteesta esitetyt kommentit olivatpääosin myönteisiä. Ehdotetun lain katsottiinmuodostavan helposti ymmärrettävän ja si-sällöltään kattavan kokonaisuuden. Myöslainsäädännön kodifiointia kannatettiin ylei-

sesti. Useat lausunnonantajat pitivät ehdotet-tua lukujaottelua ja asioiden käsittelyvaihei-den mukaan etenevää rakenteellista systema-tiikkaa nykyiseen hallintomenettelylakiinnähden selkeyttävänä uudistuksena.

Lain soveltamisalan jakamista hyvän hal-linnon perusteisiin ja hallintoasiassa nouda-tettavaan menettelyyn pidettiin pääosin hy-vänä ratkaisuna. Myös lain soveltamisalanulottamiseen tosiasialliseen hallintotoimin-taan suhtauduttiin pääosin myönteisesti. Use-at lausunnonantajat toivoivat kuitenkin sovel-tamisalasäännösten täsmentämistä ja lain so-veltamisen kannalta keskeisten käsitteidenmäärittelemistä.

Hallintolain viranomaiskohtaista sovelta-misalaa koskevat huomautukset jakaantui-vat niihin, jotka kannattivat lain sovelta-mista julkisia hallintotehtäviä hoitaviinyksityisiin, ja niihin, joiden mukaan liiketoi-mintaa harjoittaville yksityisille ei tulisi aset-taa vastaavia menettelyvelvoitteita kuin vi-ranomaisille. Etenkin valtion liikelaitoksetvastustivat ehdotettua ratkaisua ja esittivätharkittavaksi, että lakia sovellettaisiin liike-laitoksiin ainoastaan niiden hoitaessa viran-omaistehtäviä.

Suurin osa lausunnonantajista suhtautuimyönteisesti hyvän hallinnon perusteidensisällyttämiseen lakiin. Asianomaistensäännösten sisällöstä esitettiin kuitenkinvaihtelevia näkemyksiä. Erityisesti viran-omaisen harkintavaltaa koskevien periaat-teiden katsottiin vaativan täsmentämistä.Yksittäisistä menettelysäännöksistä kohdis-tettiin eniten kritiikkiä neuvontavelvollisuu-den laajentamiseen, käsittelyaika-arvionantamiseen, tarkastusmenettelyn yksityiskoh-taiseen sääntelyyn ja todisteellisen tiedok-siannon laajuuteen.

Suurin osa lausunnonantajista piti ehdotet-tua lain voimaantuloajankohtaa tarkoituk-senmukaisena. Lain voimaantulon katsottiinedellyttävän varsin laajamittaista henkilöstönkouluttamista eri hallinnonaloilla.

5.3. Jatkovalmistelu

Lausunnoissa saadun palautteen johdostaoikeusministeriö muutti lakiehdotusta siten,että suurimmasta osasta arvostelun kohteenaolleista pykäläehdotuksista poistettiin talou-

HE 72/2002 vp42

dellisia kustannuksia aiheuttavat säännöksettai ne muotoiltiin uudelleen kustannusvaiku-tusten kannalta mahdollisimman neutraaleik-si. Myös muut lausunnoissa esitetyt näkö-kohdat pyrittin ottamaan huomioon jatko-valmistelussa.

Uutta lakiehdotusta käsiteltiin helmikuussa2002 ministeriöiden välisissä neuvotteluissa,joissa siihen ei viranomaisasioinnin järjestä-misen perusteita koskevaa 7 §:ää lukuun ot-tamatta enää ehdotettu muutoksia taloudellis-ten vaikutusten rajoittamiseksi. Tilaisuudessaoli edustettuna myös Suomen Kuntaliitto.Lakiehdotuksen 7 § muotoiltiin valtiova-rainministeriön ehdotuksen mukaisesti siten,että säännöksessä korostetaan palvelujenasianmukaisen järjestämisen ohella viran-omaisen tehtävänhoidon tuloksellisuutta. Tu-loksellisuuden edistämistä koskeva mainintaotettiin valtiovarainministeriön toivomukses-ta myös lain tarkoitusta koskevaan pykälään.

Maaliskuussa pidetyssä kansliapäällikkö-kokouksessa valtiovarainministeriö katsoi,että esitys voidaan hyväksyä ehdotetussamuodossaan. Myöskään muut asianomaiseentilaisuuteen osallistuneet ministeriöt eivätesittäneet lakiehdotukseen muutoksia.

Asia oli esillä huhtikuun alussa hallinnon jaaluekehityksen ministerityöryhmässä, jokapuolsi esityksen antamista eduskunnalle.

6. Muita esitykseen vaikuttaviaseikkoja

6.1. Vireillä olevat uudistukset

Kielilakikomitea jätti 15 päivänä kesäkuuta2001 mietintönsä (komiteanmietintö 3/2001),joka sisälsi ehdotuksen uudeksi kielilaiksi.Uusi kielilaki korvaisi vuoden 1922 kielilain.Ehdotettuun hallintolakiin sisältyvät tulkit-semista ja kääntämistä koskevat säännökseton muotoiltu siten, että ne ovat yhdenmukai-sia komitean ehdotuksen kanssa.

Hallintolakiehdotuksen 5 §:n mukaan hal-lintoasian sähköisestä vireillepanosta ja käsit-telystä sekä päätöksen sähköisestä tiedok-siannosta säädetään sähköisestä asioinnistaviranomaistoiminnassa annetussa laissa.Mainittua lakia koskeva hallituksen esitys(HE 17/2002 vp) on parhaillaan eduskunnankäsiteltävänä. Tarkoituksena on koota viran-

omaisissa ja tuomioistuimissa sovellettavatsähköistä asiointia koskevat säännökset yh-teen lakiin.

6.2. Muun lainsäädännön uudistamistar-ve

Ehdotetun hallintolain säätäminen edel-lyttää varsin laajamittaista muun lainsää-dännön tarkistamista ja uudistamista. Lain-säädännön muutostarvetta aiheutuu suu-rimmaksi osaksi siitä, että muuhun lainsää-däntöön sisältyvät viittaukset kumottavaksiehdotettujen hallintoasian käsittelyä koske-vien yleislakien osittaiseen soveltamiseenjoudutaan tarkistamaan teknisesti siten, ettäne ovat yhdenmukaisia ehdotetun hallintolainkanssa.

Uudistuksen yhteydessä tulee arvioita-vaksi myös hallintolain kanssa ristiriitaistenja päällekkäisten erityissäännösten ku-moamistarve. Pitemmällä aikavälillä tulisilaajemminkin harkita mahdollisuuksia hallin-tolaista poikkeavien erityisten menettely-säännösten vähentämiseen. Ehdotettuun hal-lintolakiin on pyritty kokoamaan hallinto-asiassa noudatettavaa menettelyä koskevatperussäännökset siinä määrin kattavasti, ettäsamaa asiaa koskevien erityissäännösten tar-ve olisi vastaisuudessa mahdollisimman vä-häinen. Erityissäännöksiä tarvittaisiin lähinnäsilloin, kun menettelyssä noudatettavien oi-keuksien ja velvoitteiden selkeys edellyttäähallintolain säännöksiä täsmentävää säänte-lyä.

Lausuntopyynnön yhteydessä ministeriöitäpyydettiin arvioimaan oman hallinnonalansalainsäädännön välttämättömät uudistamistar-peet ehdotetun hallintolain kannalta. Tarkoi-tuksena on, että ministeriöt valmistautuvatvalmistelemaan ja esittelemään hallintolainvaatimat välttämättömät muutostarpeet ke-vätistuntokaudella 2003.

Ministeriöiden tulisi lisäksi selvittää omillahallinnonaloillaan tarpeet ja mahdollisuudetyhteensovittaa edelleen muuta lainsäädäntö-ään uuden hallintolain kanssa siten, että tarvepoiketa hallintolain säännöksistä jäisi mah-dollisimman vähäiseksi. Ajallisena tavoittee-na on, että tarvittavat muutokset muuhunlainsäädäntöön tehtäisiin seuraavalla vaali-kaudella (2003-2007).

HE 72/2002 vp 43

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotusten perustelut

1.1. Hallintolaki

Lain nimike

Lain nimikkeenä olisi hallintolaki. Ehdotet-tu nimike kuvaisi lyhyesti ja ytimekkäästilain keskeistä sisältöä sekä sen sovelta-misalan rajoittumista hallintoon. Vastaavaanimikettä on käytetty myös muiden pohjois-maiden hallintoasioiden käsittelyä koskevissayleislaeissa.

Hallintomenettelylain nimikettä ei ole tar-koituksenmukaista käyttää sen rajoitetun kä-sitesisällön vuoksi. Hallintomenettelyllä tar-koitetaan hallintoasian käsittelyä viranomai-sessa eli ratkaisun tekemistä välittömästi pal-velevia toimia. Ehdotetussa laissa säädettäi-siin myös muista kuin asian käsittelyyn välit-tömästi liittyvistä kysymyksistä.

I OSA. Yleiset säännökset

Lain I osa sisältäisi yleiset säännökset laintarkoituksesta ja soveltamisalasta, hyvän hal-linnon perusteista sekä asianosaisasemasta japuhevallan käyttämisestä.

1 luku. Lain tarkoitus ja soveltamisala

Lain 1 luvussa määriteltäisiin lain tarkoitussekä säädettäisiin lain soveltamisalan mää-räytymisen keskeisistä perusteista.

1 §. Lain tarkoitus. Lakiin ehdotetaan otet-tavaksi sen tarkoitusta määrittävä säännös.Ehdotuksen mukaan lailla toteutettaisiin jaedistettäisiin hyvää hallintoa sekä oikeustur-vaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena olisimyös edistää hallinnon palvelujen laatua jatuloksellisuutta. Vaikka pykälässä ei asetet-taisi viranomaiselle nimenomaista velvoitettaryhtyä lain tarkoitusta edistäviin toimenpitei-siin, se olisi ymmärrettävä viranomaistentoimintaa yleisesti ohjaavaksi säännökseksi.Lisäksi yksittäisissä soveltamistilanteissa lainsäännöksiä tulisi tulkita sen tarkoituksen

suuntaisesti. Tarkoitussäännöksellä olisi sitensääntelyä systematisoiva ja lain yhtenäisyyttäkorostava merkitys.

Säännösehdotuksessa mainituilla hyvällähallinnolla ja oikeusturvalla viitataan erityi-sesti perustuslain 21 §:ään, joka sisältää pe-russäännökset yksilön oikeudesta hyvään hal-lintoon ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyn-tiin. Sen 1 momentin mukaan jokaisella onoikeus saada häntä koskeva asia lain mukaantoimivaltaisen viranomaisen ratkaistavaksisekä hänen oikeuksiaan ja velvollisuuksiaankoskeva päätös tuomioistuimen tai muunriippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltä-väksi. Käsittelyn on lisäksi tapahduttavaasianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytys-tä.

Perustuslain 21 §:n 2 momentti koskeelainkäyttö- ja hallintomenettelyn oikeussuo-jatakeita. Säännös sisältää myös lainsäätäjäänkohdistuvan toimeksiannon, jonka mukaankäsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuul-luksi, saada perusteltu päätös ja hakea muu-tosta samoin kuin muut hyvän hallinnon ta-keet on turvattava lailla.

Hyvän hallinnon käsite saa sisältönsä pe-rustuslain 21 §:n kokonaisuudesta. Sillä tar-koitetaan sekä 1 momentissa mainittuja vaa-timuksia viivytyksettömästä ja asianmukai-sesta viranomaistoiminnasta että 2 momen-tissa esitettyä luetteloa hyvän hallinnon osa-kysymyksistä. Pykälä edellyttää, että laillaturvataan hyvän hallinnon takeet kokonaisuu-tena.

Vaikka perustuslaissa mainittu hyvän hal-linnon käsite voidaan ymmärtää pitkälti me-nettelyllisiä oikeusturvatakeita määrittävänäkäsitteenä, se on saanut enenevässä määrinmerkitystä viranomaisten toimintaa yleisestiohjaavana periaatteena. Erityisesti laillisuus-valvontaa koskevassa käytännössä hyväänhallintoon on liitetty useita osakysymyksiä,kuten vaatimukset hallinnon asiakkaidenasianmukaisesta kohtelusta ja virkamiehenasiallisesta kielenkäytöstä sekä hallinnonpalveluperiaate.

Hyvään hallintoon on katsottu kuuluvanmyös se, että yksilölle taataan riittävät mah-dollisuudet vaikuttaa itseään koskeviin asioi-

HE 72/2002 vp44

hin. Osallistumisoikeuksia koskevat perus-säännökset sisältyvät perustuslain 14 §:n 3momenttiin ja 20 §:n 2 momenttiin. Näissäsäännöksissä on asetettu julkiselle vallallevelvoite edistää yksilön mahdollisuuksiaosallistua ja vaikuttaa itseään ja elinympäris-töään koskevaan päätöksentekoon. Perustus-laillinen toimeksianto kohdistuu erityisestiyksityisen henkilön ja julkisen vallan välisenvuorovaikutussuhteen edistämiseen. Tämäedellyttää paitsi hallinnon asiakkaan ja vi-ranomaisen yhteistyön lisäämistä myös sitä,että asiakkaan mahdollisuuksia suoriutua it-senäisesti erilaisista asiansa hoitamiseen liit-tyvistä toimista pyritään kehittämään.

Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjaon tosiasiallisesti vahvistanut hyvän hallin-non periaatteiden merkitystä. Unionin perus-oikeuskirja sisältää oikeudenmukaista oikeu-denkäyntiä ja hyvän hallinnon takeita koske-van normiston. Oikeus hyvään hallintoonmääritellään perusoikeuskirjan 41 artiklassaseuraavasti: jokaisella on oikeus siihen, ettäunionin toimielimet ja laitokset käsitteleväthänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmu-kaisesti ja kohtuullisessa ajassa.

Lain tarkoitusta koskevassa pykälässä eh-dotetaan mainittavaksi erikseen pyrkimyshallinnon palvelujen laadun ja tuloksellisuu-den edistämiseen. Palveluiden laatua voidaanluonnehtia subjektiivisten oikeuksien taustal-la olevaksi tavoitteeksi ja hallinnon pyrki-mykseksi. Hyvä hallinto on laadukasta hal-lintoa. Tuloksellisuuteen puolestaan kuuluutaloudellisuuden ja tuottavuuden ohella hal-linnon toiminnan yhteiskunnallinen vaikutta-vuus, palvelu- ja toimintakyky sekä siihenliittyvä asiakastyytyväisyys.

Lain tarkoitus pyrittäisiin toteuttamaankahdella tavalla. Ensinnäkin lakiin sisällytet-täisiin asianmukaista ja tehokasta viran-omaistoimintaa koskevat vähimmäisvaati-mukset. Nämä lain 2 lukuun otettavat hyvänhallinnon perusteet ilmentäisivät erityisestipyrkimystä varmistaa hyvän hallinnon laa-dulliset takeet. Laissa ei kuitenkaan ole mah-dollista säännellä tyhjentävästi kaikista hyväähallintoa koskevista osakysymyksistä, vaantarkoituksena on asettaa viranomaisten toi-minnalle ainoastaan tietty lähtötaso. Ehdotet-tu laki ei siten estäisi viranomaisia antamastaparempaa palvelua eikä edistämästä toimin-

tansa tehokkuutta ja laatua muutoin kuin lais-sa säädetyllä tavalla. Laki ei myöskään aset-taisi rajoituksia hyvän hallinnon mukaistenmenettelytapojen kehittämiselle tai näitä täy-dentävien erityissäännösten antamiselle.

Toiseksi laissa säädettäisiin sellaisista hal-lintoasiassa noudatettavista menettelyllisistävaatimuksista, jotka vaikuttavat olennaisestiyksityisen asemaan ja oikeussuojaan hallin-non päätöksenteossa. Näin varmistetaan puo-lueeton ja riittävän monipuolinen harkintahallintoasiassa sekä edistetään asian ratkai-semista aineellisesti oikein. Oikeusturvan ta-keisiin kuuluu myös se, että päätöksenteonkohteena olevalle asianosaiselle taataan tosi-asialliset mahdollisuudet oikeuksiensa ja etu-jensa valvomiseen.

Keskeinen lähtökohta on, että laista ilme-nevät kattavasti hallintomenettelylain enna-kollista oikeusturvaa korostavat menettelype-riaatteet. Lisäksi laissa säädettäisiin sellaisis-ta asiakirjojen lähettämiseen ja tiedoksian-toon liittyvistä menettelyistä, joista nykyisinsäädetään asiakirjain lähettämisestä annetus-sa laissa sekä tiedoksiannosta hallintoasioissaannetussa laissa. Esityksen tavoitteena onsaattaa nykyinen hallintoasian käsittelyä kos-keva yleinen sääntely vastaamaan uuden pe-rustuslain asettamia vaatimuksia ja kansain-välistä oikeuskehitystä. Laki sisältäisi myösnykyistä täsmällisemmät ja selkeämmätsäännökset menettelyn eri vaiheista.

2 §. Soveltamisala. Pykälässä määriteltäi-siin hallintolain asiallinen soveltamisala sekäviranomaiset, joissa laki tulee sovellettavak-si. Pykälästä ilmenisi myös yleisesti lain si-sältö. Hallintomenettelylakiin nähden kes-keinen uudistus olisi se, että laissa ei säädet-täisi pelkästään muodolliseen ratkaisutoi-meen päättyvästä menettelystä. Laki sisältäisisäännöksiä myös asian vireilletuloa edeltä-västä ja päätöksen antamisen jälkeisistä toi-mista. Soveltamisalan kannalta toinen kes-keinen valinta on siirtyminen hallintomenet-telylain mukaisesta rakenteellisesta kaksija-koisuudesta sisällölliseen kaksijakoisuuteenperustuvaan soveltamisalaan. Asian-osaisasemaan perustuvista menettelyllisistäoikeuksista säädettäisiin pykäläkohtaisesti.

Pykälän 1 momentista ilmenee, että lakieh-dotus sisältää kaksi keskeistä asiakokonai-suutta. Laissa säädettäisiin hyvän hallinnon

HE 72/2002 vp 45

perusteista ja hallintoasiassa noudatettavastamenettelystä. Lain 2 lukuun otettavissa hyväähallintoa koskevissa perussäännöksissä ko-rostettaisiin asiakasnäkökulmaa ja hallinnonpalveluperiaatteen mukaista virkatehtävienhoitamista. Ehdotetulla sääntelyllä pyrittäi-siin varmistamaan, että hallinnossa asioiviakohdellaan tasapuolisesti ja oikeudenmukai-sesti. Lisäksi tarkoituksena on painottaa hal-linnon tuloksellisuutta ja toimivuutta sekä vi-ranomaisten keskinäisen yhteistyön merki-tystä.

Esityksen lähtökohtana on, että hyvän hal-linnon perusteita sovellettaisiin viranomais-toimintaan yleisesti. Kyseiset säännökset tu-lisivat siten sovellettaviksi paitsi hallinnolli-sessa päätöksenteossa myös sellaisessa julki-sen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvässätoiminnassa, jolla ei tavoitella suoranaisia oi-keusvaikutuksia. Tällä tarkoitetaan niin sa-nottua tosiasiallista hallintotoimintaa, kutenopetuksen antamista ja erilaisten hoitotoimi-en suorittamista.

Tosiasialliseen hallintotoimintaan saattaasisältyä julkisen vallan käyttöä, kuten yksi-tyisiin kohdistuvien käskyjen ja kieltojen an-tamista ilman edeltäviä käsittelytoimia. Tosi-asiallinen julkisen vallan käyttäminen voi il-metä myös niin, ettei asiassa tehdä oikeudel-lisessa mielessä hallintopäätöstä, vaan vir-kamies ainoastaan suorittaa tietyn toimen.Esimerkiksi rakennustarkastaja voi keskeyt-tää maankäyttö- ja rakennuslain vastaisen ra-kennustyön, jonka seurauksena rakennustar-kastajan toimi joko hyväksytään tai hylätään.Tosiasialliseen julkisen vallan käyttämiseenliittyy yleensä oikeudellinen vastuu tai jul-kisyhteisön vahingonkorvausvastuu.

Lain soveltamisen kannalta toinen keskei-nen asiakokonaisuus koostuisi hallintoasiassanoudatettavaa menettelyä koskevista sään-nöksistä. Ehdotetussa 1 momentissa mainittuhallintoasian käsite vastaisi lähtökohdiltaansen vakiintunutta merkityssisältöä. Hallinto-asioita olisivat siten kaikki sellaiset viran-omaisen toimivaltaan kuuluvat asiat, jotkaliittyvät jonkin hallinnollisen ratkaisun teke-miseen. Viranomaisen ratkaisu voi olla ni-menomainen hallintopäätös, mutta myösesimerkiksi esitys, lausunnon antaminen taisuunnitelman hyväksyminen.

Hallintoasia voi olla myös hallinnon si-

säinen asia, jolloin sen vaikutukset jääväthallintokoneiston sisälle. Tällaisia ovatesimerkiksi viraston ohjesäännön tai työ-järjestyksen taikka muun yleisohjeen antami-nen. Myös viranomaisen sisäiset kannanotot,kuten päätös tien rakentamisesta, omaisuu-den myymisestä tai kaupan tekemisestä oli-sivat hallintolaissa tarkoitettuja hallintoasioi-ta.

Hallintoasiassa saattaa olla kysymys jokoviranomaiselle esitetystä vaatimuksesta taiasiasta, jossa viranomainen omasta aloittees-taan antaa ratkaisun. Viranomaiselle esitettyävaatimusta kutsutaan tavallisesti hakemuk-seksi. Hakemusasioita ovat esimerkiksi jon-kin taloudellisen etuuden tai hallinnollisenluvan hakeminen. Hakemuksen perusteellamyönnettävistä taloudellisista etuuksistavoidaan mainita eläke, asumistuki, äi-tiysavustus ja työttömyyskorvaus sekä erilai-set valtionavustukset. Hallinnollisella luvallatarkoitetaan esimerkiksi lupaa elinkeinonharjoittamiseen (esimerkiksi liikennelupa) tailupaa muuten kiellettyyn toimintaan (esimer-kiksi aseenkantolupa). Hakemusasioita ovatmyös virkanimitysasiat.

Viranomaisaloitteisista hallintoasioistavoidaan mainita erilaiset ympäristönsuojeluakoskevat velvoitteet ja rakennuslainsäädän-nön alaan kuuluvat kaavoitusasiat. Myös ha-kemuksesta myönnetyn etuuden takaisinpe-rintää koskeva asia tulee vireille viranomai-sen aloitteesta.

Hallintoasioita ovat niin ikään tuomiois-tuimissa ja muissa lainkäyttöviranomaisissakäsiteltävät oikeushallintoasiat, kuten tuoma-reiden nimittäminen sekä sivutoimiluvan javirkavapauden myöntäminen. Lakia ei sen si-jaan sovellettaisi sellaisissa hakemusasioissa,jotka oikeussystemaattisesti ovat hallintoasi-oita, mutta joissa ratkaisutoimivalta kuuluutuomioistuimelle. Yleisissä tuomioistuimissakäsiteltäviä hakemusasioita ovat muun ohellarekisteröimisasiat sekä lainhuudatus- ja kiin-nitysasiat. Holhoustoimen alaan kuuluviaasioita käsitellään sekä maistraateissa että kä-räjäoikeuksissa.

Lainsäädäntötoimet ja yleisten oikeussään-töjen antaminen jäisivät voimassa olevan hal-lintomenettelylain tapaan hallintolain sovel-tamisalan ulkopuolelle. Sen sijaan alueellisetsäädökset, kuten kuntien antamat ympäris-

HE 72/2002 vp46

tönsuojelua, rakentamista ja terveydensuoje-lua koskevat määräykset, on lainsäädännössäsäädetty valituskelpoisiksi hallintopäätöksik-si. Tällöin on kuitenkin perustuslain 80 §:n 2momentin säännökset huomioon ottaen edel-lytettävä, että toimivalta alueellisen säädök-sen antamiseen perustuu laissa annettuun val-tuutukseen.

Hallintoasioita eivät ole tosiasialliset hal-lintotoimet, kuten viranomaisen suorittamattutkimus- ja suunnittelutoimet, jotka eivättähtää hallintopäätöksen tekemiseen eivätkäole päätöksen valmistelua. Sama koskee op-pituntien pitämistä, hoitotoimien suorittamis-ta, maanteiden ja rautateiden rakentamista,liikenteen ohjaamista ja virastojen siivousta.Tosiasiallisia hallintotoimia saattaa kuitenkinedeltää hallintopäätös tällaisen toimen suorit-tamisesta. Näin esimerkiksi päätös tahdon-vastaiseen hoitoon ottamisesta olisi hallinto-laissa tarkoitettu hallintoasia.

Hallintoasian rajoja määrittävänä yleisoh-jeena voidaan pitää asian kuulumista hallin-to-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmänpiiriin. Tätä perustaa vasten asiat, jotka eivätvoi tulla käsiteltäviksi hallintotuomiois-tuimissa, eivät lähtökohdiltaan ole hallinto-asioita. Näin esimerkiksi virkaehtosopimuk-sen täytäntöönpano ja soveltaminen eivätkuuluisi hallintolain soveltamisalaan. Samakoskee työsopimuslain (55/2001) alaan kuu-luvia asioita sekä henkilöstöasioiden yhteis-toimintamenettelyä.

Hallintoasiassa noudatettavalla menette-lyllä tarkoitettaisiin hallintomenettelylaintapaan ensisijaisesti hallintopäätöksenä konk-retisoituvaa viranomaisen ratkaisutoimintaaja siihen välittömästi liittyviä toimia. Muo-dollisen päätöksenteon ohella hallintoasiassanoudatettavaan menettelyyn kuuluisivat asia-kirjan lähettämiseen ja tiedoksiantoon liitty-vät toimet. Soveltamisalan laajentaminenmerkitsisi samalla luopumista voimassa ole-vaan hallintomenettelylakiin sisältyvästä hal-lintomenettelyn käsitteestä.

Pykälän 2 momentti sisältäisi lain organisa-torista soveltamisalaa määrittävän viran-omaisen käsitteen. Pääsäännön mukaan lainsoveltaminen määräytyisi tehtävien laadunperusteella. Viranomaiskohtainen sovelta-misala olisi toissijainen lain asialliseen sovel-tamisalaan nähden siten, että pykälässä tar-

koitetuissa viranomaisissa lain säännöksiäsovellettaisiin ainoastaan hallintoasiassanoudatettavaan menettelyyn. Hyvän hallin-non perusteet olisi kuitenkin otettava huomi-oon kaikessa julkisen hallintotehtävän hoita-miseen liittyvässä toiminnassa. Lainsäädän-nön yhdenmukaisuuden vuoksi hallintolainviranomaiskäsite ehdotetaan säädettäväksivastaamaan keskeisiltä osiltaan julkisuuslais-sa tarkoitettua viranomaisen käsitettä.

Pykälässä tarkoitettuja valtion viranomaisiaovat ne valtion toimielimet, joille kuuluu hal-linnollisia tehtäviä ja toimivaltaa niiden to-teuttamiseksi. Viranomaiset on yleensä jär-jestetty virastoiksi tai laitoksiksi. Virastothoitavat pääasiassa kirjallisia hallintotehtäviäja käyttävät julkista valtaa, kun taas laitostentehtävät liittyvät pääasiassa palvelujen tuot-tamiseen ja jakamiseen taikka niin sanottuunsuorittavaan hallintoon. Oikeudellisesti näillänimityksillä ei ole itsenäistä merkitystä.

Valtion viranomaisia ovat ensinnäkin valti-on keskushallintoviranomaiset eli valtioneu-vosto ja ministeriöt sekä muut valtioneuvos-ton alaisuuteen kuuluvat hallintoviranomai-set, joiden alueellinen toimivalta kattaa kokomaan.

Valtion laitoksia ovat valtion tutkimuslai-tokset ja -keskukset sekä asiantuntijalaitok-set. Tällaisina voidaan mainita Ilmatieteenlaitos, Merenkulkulaitos, Geodeettinen laitos,Kuluttajatutkimuskeskus, Metsäntutkimuslai-tos, Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja ke-hittämiskeskus (STAKES), Maa- ja elintar-viketalouden tutkimuskeskus sekä Valtiontaidemuseo.

Ministeriöiden alaisia valtion toimielimiäovat lääninhallitukset ja erityishallintoviran-omaiset. Lääninhallitukset ovat yleishallinto-viranomaisia, jotka hoitavat myös eräitä oi-keushallinnon sekä pelastus- ja poliisihallin-non erityistehtäviä. Erityishallintoviran-omaisten alueellinen toimialue poikkeaa lää-ninjaosta, minkä vuoksi niitä kutsutaan myöspiirihallintoviranomaisiksi. Merkittävimpiäpiirihallintoviranomaisia ovat työvoima- jaelinkeinokeskukset sekä ympäristökeskuksetja ympäristölupavirastot.

Valtion varsinaiseen hallinto-organisaa-tioon kuuluvat lisäksi paikallishallintoviran-omaiset, joista tärkeimpiä ovat kihlakunnanvirastot. Näiden tehtävät koostuvat yleishal-

HE 72/2002 vp 47

linnon, poliisitoimen, syyttäjätoimen, ulosot-totoimen ja rekisterihallinnon tehtävistä. Ku-takin toimialaa hoitavat yksiköt käyttävättoiminnassaan päätösvaltaa itsenäisesti. Hal-lintolaki tulisi sovellettavaksi kihlakunnanvirastoissa ainoastaan hallintoasian käsitte-lyssä. Hallintolain soveltamisalan piiriin kuu-luisivat myös yliopistojen ja korkeakoulujentoimielimet.

Hallintolaissa tarkoitettuja viranomaisiaolisivat lisäksi tuomioistuimet ja muutlainkäyttöviranomaiset niiden käsitellessä oi-keushallintoasioita. Yleisiä tuomioistuimiaovat korkein oikeus, hovioikeudet ja käräjä-oikeudet sekä hallintotuomioistuimia kor-kein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Erityistuomioistuimia ovat vakuu-tusoikeus, työtuomioistuin ja markkinaoike-us. Lainkäyttöviranomaisiin kuuluvat myöstietyt lautakunnat, kuten maaseutuelinkeino-jen valituslautakunta, valtion tilintarkastus-lautakunta, valtion elokuvalautakunta jakutsunta-asiain keskuslautakunta.

Hallintolakia sovellettaisiin myös kunnalli-sissa viranomaisissa. Kunnan hallinto-organisaation perusteista säädetään kunta-laissa. Kunnallisen viranomaisen määritelmäon viime kädessä johdettavissa siitä, onkoorgaanilla oikeudelliseen normiin perustuviatehtäviä ja toimivaltaa. Kunnan yksittäinenviranhaltija, kuten kunnanjohtaja tai raken-nustarkastaja, taikka luottamushenkilö, esi-merkiksi lautakunnan puheenjohtaja, on kun-nallinen viranomainen, jos hänellä on itse-näistä toimivaltaa.

Kunnalliset viranomaiset ovat useimmitenmonijäsenisiä kunnan toimielimiä, kuten val-tuusto ja kunnanhallitus, lautakunta ja johto-kunta sekä niiden jaostot ja toimikunnat.Kunnallisia viranomaisia ovat myös kuntayh-tymien viranomaiset ja toimielimet. Myösmaakunnan liitto on organisaatiomuodoltaankuntayhtymä. Kunnan sisäisillä vapaamuo-toisilla apu- ja valmisteluelimillä, kuten si-säisillä työryhmillä ja johtoryhmillä, ei sensijaan voi olla tällä tavoin määriteltyjä tehtä-viä ja toimivaltaa, joten niitä ei pidettäisihallintolaissa tarkoitettuina viranomaisina.

Kunnallisia palveluja tuottavat liikelaitok-set, kuten kunnallinen vesilaitos, puhelinlai-tos ja liikennelaitos, kuuluvat kunnan organi-saatioon eivätkä ne ole kunnasta erillisiä oi-

keushenkilöitä. Liikelaitosten hallinto järjes-tetään johtosäännössä kuten muukin kunnanhallinto. Kunnallisen palvelun tuottaminenon voitu järjestää myös yksityisoikeudellisinmuodoin, usein osakeyhtiöksi, jossa kunta onosakkaana. Osakeyhtiöt, joissa kunta onosakkaana, jäisivät hallintolain sovelta-misalan ulkopuolelle.

Itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset ovatoikeushenkilöitä, joiden järjestysmuodosta,toimielimistä ja tehtävistä säädetään niitäkoskevissa säädöksissä. Ne suorittavat niinsanotun välillisen julkisen hallinnon tehtäviä.Itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia ovatSuomen Pankki, Kansaneläkelaitos, Työter-veyslaitos, Kuntien eläkevakuutus, Kuntientakauskeskus sekä Kunnallinen työmarkkina-laitos.

Eduskunta ei ole valtion hallintoviran-omainen eikä hallintolakia siten sovellettai-si eduskunnan tekemiin päätöksiin. Edus-kunnan sisäistä hallintoa hoitavat edus-kunnan virastot sen sijaan kuuluisivat laissatarkoitetun viranomaiskäsitteen alaan. Lakikoskisi näin ollen eduskunnan kansliaa,eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaa, val-tiontilintarkastajain kansliaa sekä eduskun-nan yhteydessä toimivaa valtiontalouden tar-kastusvirastoa.

Tasavallan presidentin kansliassa hallinto-lakia sovellettaisiin niissä tilanteissa, joissakanslia käsittelee tai tasavallan presidentilleesittelee tasavallan presidentin kansliasta an-netussa laissa (1382/1995) tarkoitettuja kans-lian hallintoasioita. Hallintolaissa ei mainit-taisi erikseen lain soveltamisesta tasavallanpresidentin päätöksentekoon. Tasavallan pre-sidentti ei käsittele hallintoasioita eikä val-mistele tai toimeenpane niitä koskevia pää-töksiään, vaan tekee päätöksensä esittelystä.Hallintolain tavoitteiden ja vaatimusten to-teutumisesta asian käsittelyssä vastaisi näinollen esittelijä, valmistelija tai päätöksentoimeenpanija.

Laissa ei säädettäisi erikseen lain sovelta-misesta Ahvenanmaan viranomaisten toimin-taan. Ahvenanmaan maakunnan itsehallin-nollisesta asemasta johtuu, ettei maakunnanviranomaisten toimintaan voida soveltaayleisiä hallinto-oikeudellisia menettelysään-nöksiä muutoin kuin maakunnan viranomais-ten huolehtiessa Ahvenanmaan itsehallinto-

HE 72/2002 vp48

lain (1144/1991) 30 §:ssä tarkoitetuista teh-tävistä. Hallintoasioiden osalta lakia voitai-siin soveltaa Ahvenanmaan viranomaisiin sil-loin, kun nämä huolehtivat valtakunnan vi-ranomaisille kuuluvista tehtävistä.

Viranomaiselle kuuluvia julkisia hallinto-tehtäviä ja julkisen vallan käyttöä on viimeis-ten vuosien aikana enenevässä määrin siirret-ty viranomaiskoneiston ulkopuolisille tahoil-le. Hallintomenettelylain soveltaminen mui-hin kuin viranomaisiin on jätetty asetuksellasäätämisen varaan. Lain noudattaminen välil-lisessä julkisessa hallinnossa ja julkista hal-lintotehtävää hoitavissa yksityisissä onuseimmiten toteutettu erityislainsäädäntöönsisältyvin viittaussäännöksin. Kaikissa tapa-uksissa hallintomenettelylain soveltamistakoskevia säännöksiä ei kuitenkaan ole annet-tu tai laki on säädetty sovellettavaksi ainoas-taan osittain. Sanottu kehitys on johtanutkeskeisten hallinto-oikeudellisten periaattei-den merkityksen kaventumiseen hallinnolli-sessa tehtävien hoitamisessa ja päätöksente-ossa.

Perustuslain 21 §:ssä säädetty hyvän hal-linnon takeiden turvaaminen edellyttää, etteihallintoasian käsittely saa määräytyä ratkaisi-jan oikeudellisen luonteen perusteella. Lisäk-si perustuslain 124 §:ään sisältyy säännös,jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voi-daan antaa muulle kuin viranomaiselle vainlailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtä-vän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi ei-kä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa taimuita hyvän hallinnon vaatimuksia. Edelly-tyksenä on lisäksi, että tehtävien hoitoa jasiinä noudatettavaa menettelyä koskevat riit-tävän yksityiskohtaiset säännökset oikeustur-vanäkökohtien huomioon ottamisesta. Ta-voitteena on varmistaa oikeusvaltiollisten pe-riaatteiden noudattaminen välillisessä valti-onhallinnossa (HE 1/1998 vp).

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettä-väksi hallintolain soveltamisesta silloin, kunjulkinen hallintotehtävä on annettu muullekuin viranomaiselle. Julkisen hallintotehtä-vän käsite saisi sisältönsä perustuslain 124§:stä. Sen mukaan julkisella hallintotehtäväl-lä tarkoitetaan verraten laajaa hallinnollistentehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu lakientoimeenpanoon sekä yksityisten henkilöidenja yhteisöjen oikeuksia, etuja ja velvollisuuk-

sia koskevaan päätöksentekoon liittyviä teh-täviä. Lainsäädäntö- ja tuomiovallan käyttöäei sen sijaan pidetä säännöksessä tarkoitettu-na hallintotehtävänä. Julkinen hallintotehtäväviittaa toimintaan, johon liittyy yleisen eduntoteuttamista tai muutoin julkisten palvelujenjärjestämiselle luonteenomaisia piirteitä.Keskeistä on myös, että tehtävä perustuu lail-la tai lain nojalla annettuun julkiseen toimek-siantoon.

Julkisiin hallintotehtäviin liittyy usein oi-keus käyttää julkista valtaa eli hallintopäätös-ten tekemistä sekä asian ratkaisemista välit-tömästi palvelevia valmistelu- ja täytäntöön-panotoimia. Julkisen vallan käyttämistä onmyös yksityisiin kohdistuvien käskyjen taik-ka kieltojen antaminen.

Lakiehdotuksessa ei ole pidetty perusteltu-na tehdä eroa julkisen vallan käytön eri muo-tojen välillä. Tämän vuoksi hallintolaissa tar-koitettu julkisen hallintotehtävän käsite kat-taisi myös merkittävän julkisen vallan käy-tön. Tällaisena pidetään esimerkiksi itsenäi-seen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttäävoimakeinoja tai puuttua muuten merkittä-vällä tavalla yksilön perusoikeuksiin.

Ehdotuksen mukaan hallintolaki koskisivaltion liikelaitoksia ja julkisoikeudellisiayhdistyksiä sekä yksityisiä niiden hoitaessajulkisia hallintotehtäviä. Laki ei siten tulisisovellettavaksi säännöksessä tarkoitetun lii-kelaitoksen, yhdistyksen tai yksityisen har-joittamassa liiketoiminnassa eikä muussa-kaan yksityisoikeudellisin perustein järjeste-tyssä toiminnassa.

Valtion liikelaitoksella tarkoitetaan sellais-ta liiketoimintaa harjoittavaa valtion laitosta,jonka toiminnan perusteista säädetään valtionliikelaitoksista annetussa laissa (627/1987) jalaitoskohtaisissa laeissa. Valtion liikelaitostavoidaan pitää hallinnollisen viraston ja valti-onyhtiön välimuotona. Liikelaitos päättää it-se toiminnastaan, taloudestaan ja hallinnos-taan. Liikelaitoksen on kuitenkin toimittavaeduskunnan ja valtioneuvoston sille asetta-mien palvelutavoitteiden sekä liiketaloudel-listen periaatteiden mukaisesti. Lisäksi val-tioneuvosto asettaa liikelaitoksille tarkemmattulostavoitteet.

Tällä hetkellä valtion liikelaitoksia ovatmuun muassa Ilmailulaitos (laki Ilmailulai-toksesta, 1123/1990), Senaatti-kiinteistöt (la-

HE 72/2002 vp 49

ki Valtion kiinteistölaitoksesta, 1052/1998),Tieliikelaitos (laki tieliikelaitoksesta,569/2000) ja Metsähallitus (laki Metsähalli-tuksesta, 1169/1993). Metsähallituksella jaIlmailulaitoksella on erityinen viranomaisyk-sikkö, jossa käsitellään mainittujen liikelai-tosten tehtäväksi kuuluvia viranomaistehtä-viä.

Julkisoikeudellisia yhdistyksiä ovat yhdis-tykset, jotka lailla tai lain nojalla on järjestet-ty erityistä tarkoitusta varten. Useimmat laki-sääteiset yhdistykset huolehtivat vapaasta jä-sentoiminnasta ja jäsentensä edunvalvonnas-ta. Niillä saattaa kuitenkin olla lisäksi lain-säädännössä määriteltyjä julkisia hallintoteh-täviä, kuten kurinpito- tai valvontavaltaataikka julkista valtaa erilaisissa lupa- jasuunnitelma-asioissa. Julkisoikeudellisia yh-distyksiä ovat muun ohella Suomen Asian-ajajaliitto, ylioppilaskunnat, metsäkeskuksetja Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio,Metsästäjäin keskusjärjestö, riistanhoitoyh-distykset ja metsänhoitoyhdistykset, palis-kunnat, kauppakamarit sekä kalastusalue.

Julkisia hallintotehtäviä hoitavien yksityis-ten piiri on varsin laaja ja monitahoinen. Lainsoveltamisen kannalta julkista hallintotehtä-vää hoitavan organisaatiomuodolla ei olisisinällään merkitystä, vaan ratkaisevaa on teh-tävän luonne. Kysymys voisi siten olla yhtei-söstä, laitoksesta, säätiöstä tai yksityishenki-löstä.

Julkista hallintotehtävää hoitavista yksityi-sistä voidaan esimerkinomaisesti mainitateknisiä tarkastustehtäviä hoitavat tarkastus-laitokset, joille on lainsäädännössä erikseenmääritelty toimivalta tehdä arviointeja, jotkasellaisenaan tai tosiasiasiallisesti vaikuttavatasiakkaan oikeuteen, etuun tai velvollisuu-teen. Tarkastuslaitosten tehtävistä ja toimi-vallasta säädetään muun ohella vaarallistenaineiden kuljetuksesta annetussa laissa(719/1994) ja painelaitelaissa (869/1999).Julkisesta hallintotehtävästä on katsottu ole-van kysymys niin ikään lakisääteisten työ-eläke-, tapaturma- ja potilasvahinkovakuu-tusasioiden hoitamisessa sekä postipalvelu-lain (313/2001) mukaisessa postilähetystentoimittamisessa. Myös opetuksen antamiseenja terveydenhoitoon liittyviä tehtäviä on siir-retty yksityisten hoidettaviksi.

Julkista hallintotehtävää hoitavista yksityi-

sistä voidaan lisäksi mainita ajoneuvojen re-kisteröintitoiminnasta annetussa laissa(1100/1998) tarkoitettu sopimusrekisteröijä,kiinteistönvälitysliikkeistä ja vuokrahuoneis-ton välitysliikkeistä annetun lain (1075/2000)12 §:ssä tarkoitettu kiinteistönvälittäjäkokeitaja vuokrahuoneiston välittäjäkokeita järjestä-vä keskuskauppakamarin välittäjälautakuntasekä kalastuslain (286/1982) 97 §:ssä tarkoi-tettu kalastuksenvalvoja.

Perustuslain 124 § edellyttää, että siirrettä-essä julkinen hallintotehtävä viranomais-koneiston ulkopuoliselle taholle huolehditaansäännösperusteisesti perusoikeuksien, oike-usturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten tur-vaamisesta tässä toiminnassa. Keskeisenä onpidetty hallintomenettelystä, viranomaisentoiminnan julkisuudesta ja viranomaisessakäytettävästä kielestä annettujen yleistensäännösten saattamista sovellettavaksi (esi-merkiksi PeVL 11/2002 vp, 43/2001 vp,26/2001 vp ja 23/2000 vp). Ehdotettu uudis-tus merkitsisi sitä, ettei hallintolain sovelta-misesta olisi tarpeen säätää erikseen.

Lainsäädännön toimivuuden kannalta onkuitenkin tärkeää, että lainsäätäjä osoittaaselvästi, milloin jokin toiminta on julkisenhallintotehtävän hoitamista ja miltä osin sii-hen liittyy julkisen vallan käyttöä. Näistä läh-tökohdista käsin määräytyisi myös se, missälaajuudessa hallintolaki tulisi sovellettavaksivälillisessä julkisessa hallinnossa ja julkistahallintotehtävää hoitavissa yksityisissä. La-kiehdotuksen 3-11 luvun säännöksiä sovellet-taisiin ainoastaan silloin, kun julkisen hallin-totehtävän hoitamisessa on kysymys hallin-toasioiden käsittelystä ja hallintopäätöstentekemisestä. Muussa tapauksessa hallintolainmerkitys rajoittuisi 2 luvussa tarkoitettujenhyvän hallinnon perusteiden noudattamiseen.

3 §. Soveltaminen hallintosopimuksiin.Hallintopäätösten ohella hallintotoimia onryhdytty toteuttamaan yhä laajemmin erityyppisin sopimuksin. Vaikka sopimusmallieroaa merkittävästi perinteisestä hallintopää-töksellä toteutettavasta yksipuolisesta julki-sen vallan käytöstä, tällaiseenkin osapuoltenväliseen hallinto-oikeudelliseen suhteeseenliittyy usein yksipuoliselle päätöksenteolleominaisia piirteitä. Hallintomenettelylain so-veltamisen kannalta keskeisenä erottelukri-teerinä on toiminut jako sopimusta koskevan

HE 72/2002 vp50

päätöksen ja varsinaisen sopimustoimen vä-lillä. Hallintoviranomaisten sopimusta kos-kevan päätöksen on katsottu kuuluvan hallin-tomenettelylain soveltamisalaan. Varsinaistasopimustointa on sen sijaan yleensä arvioituyksityisoikeudellisten säännösten mukaan.

Hallinnossa tehtävien sopimusten käytönyleistyminen on johtanut yksityisen sopija-puolen oikeusturvan kannalta ongelmallisiintilanteisiin, kun sopimustoimintaan ei olekatsottu voitavan soveltaa hallinto-oikeu-dellisia yleissäädöksiä. Viranomaisten sopi-mustoiminnassa noudatettavasta menettelystäei myöskään ole yhtenäisiä menettelysään-nöksiä. Kun sopimus kuitenkin nykyisessähallinnossa mielletään yhdeksi hallinnon ta-voitteiden toteuttamisvälineeksi, on tarpeen,että sopimusmenettelyissä huolehditaan riit-tävistä oikeusturvajärjestelyistä ja hyvän hal-linnon takeiden toteutumisesta. Edellä sano-tun vuoksi on perusteltua saattaa vi-ranomaisten sopimustoiminta hallintolainsoveltamisalan piiriin.

Pykälän 1 momentti sisältäisi hallintosopi-muksen määritelmän. Ehdotuksen mukaanhallintosopimuksella tarkoitetaan viranomai-sen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisenhallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta,joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Sään-nökseen sisältyvää sopimuksen määritelmääei ole tarkoitettu hallintosopimuksia koske-vaksi yleismääritelmäksi, vaan se määrittäisiainoastaan hallintolain soveltamisalaa. Laissaei myöskään annettaisi toimivaltaa hallinto-sopimuksen tekemiseen, vaan toimivallan tu-lisi johtua muusta lainsäädännöstä. Hallinto-sopimusta ei näin ollen voitaisi käyttää hal-lintopäätöksen sijasta ilman tähän nimen-omaisesti oikeuttavaa säädösperustaa.

Julkisen hallintotehtävän hoitamista koske-via hallintosopimuksia ovat muun ohella ajo-neuvojen rekisteröinti- ja katsastustoimintaakoskevat sopimukset sekä kuntien ja palvelu-jen tuottajien väliset ostopalvelusopimuksetsosiaali-, terveys- ja kouluhallinnon aloilla.

Julkisen vallan käyttöön liittyviä hallinto-sopimuksia ovat puolestaan esimerkiksiluonnonsuojelulain (1096/1996) 25 §:ssä tar-koitetut alueen määräaikaista rauhoittamistakoskevat sopimukset sekä maatalouden jaympäristöhallinnon alalla myönnettäviineräisiin tukiin liittyvät sopimukset. Esimer-

kiksi luonnonmukaisesta tuotannosta tehdäänensivaiheessa hakemus, jossa viljelijä sitou-tuu erityyppisiin järjestelyihin. Hakemuksenperusteella työvoima- ja elinkeinokeskus te-kee päätöksen sopimuksen tekemisestä vilje-lijän kanssa ja vahvistaa päätöksellään sopi-muksen sisällön. Sopimukseen sisältyy myösviljelijälle maksettavan tuen määrä. Lainsää-dännössä on kuitenkin saatettu rajoittaa julki-sen vallan käyttöön liittyvien hallintosopi-musten tekemistä. Esimerkiksi valtionavus-tuslain 11 §:n mukaan valtionavustusta kos-kevassa asiassa viranomaisen on tehtävä kir-jallinen päätös. Valtionavustusta ei siten voi-da myöntää hallintosopimuksella.

Joissain tapauksissa hallintosopimuksentekemistä edeltää julkisista hankinnoista an-netun lain (1505/1992), jäljempänä hankinta-laki, mukainen tarjouskilpailu ja tarjouskil-pailun voittajan valitseminen hallintopäätök-sellä. Esimerkkinä voidaan viitata sopimuk-siin, joilla järjestetään luvanvaraisesta henki-löliikenteestä tiellä annetussa laissa (343/1991) tarkoitettuja ostoliikennepalveluja.Vaikka tarjouskilpailu ja hallintosopimus liit-tyvät läheisesti toisiinsa, kysymys on kahdenerillisen ratkaisun tekemisestä. Näin esimer-kiksi asianosaisuus tarjouskilpailussa ei si-nällään merkitse asianosaisuutta sopimusvai-heessa.

Hallintosopimukseen saattaa joskus sisäl-tyä sekä julkisoikeudellisia että yksityisoi-keudellisia aineksia. Esimerkiksi maankäyt-tösopimuksiin voi liittyä yksityisoikeudellisialuovutustoimia. Oikeuskäytännössä ei toistai-seksi ole otettu yksiselitteistä kantaa mainit-tujen sopimusten oikeudelliseen luonteeseen.Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) uu-distaminen on parhaillaan vireillä ja lakiin ontarkoitus ottaa yksityiskohtaiset säännöksetmaankäyttösopimusten tekemiseen liittyvistämenettelyistä. Hallintolain soveltaminenmaakäyttösopimuksiin jäänee tämän vuoksivähäiseksi.

Yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemis-tä julkisyhteisön puolesta ei pidettäisi laissatarkoitettuna hallintosopimuksena. Yksityis-oikeudellisia sopimuksia ovat tyypillisestivuokrasopimus, konsulttisopimus ja työso-pimus.

Julkisyhteisö on yksityisoikeudellisessasopimussuhteessa toisena osapuolena eikä

HE 72/2002 vp 51

julkisen vallan käyttäjän ominaisuudessa.Julkisyhteisön sisällä joudutaan kuitenkinusein tekemään erikseen päätös tai päätöksiäoikeustoimeen ryhtymisestä ja oikeustoimensisällöstä. Tällainen päätöksenteko muodos-taa oikeustoimen tekemisestä erillisen vai-heen, jossa sovellettaisiin hallintolain sään-nöksiä.

Hallintosopimuksen käsitteen ulkopuolellejäisivät luonnollisesti myös hallinnon sisäi-sissä ohjaussuhteissa käytettävät tulostavoite-ja yhteistyöasiakirjat. Nämä ovat joko oikeu-dellisesti velvoittamattomia suunnittelu-asiakirjoja tai säädettyyn järjestelmään, esi-merkiksi valtion talousarvion laadintaan jatoimeenpanoon liittyviä menettelyjä.

Pykälän 2 momentti sisältäisi säännöksethyvän hallinnon perusteiden ja menettelyllis-ten oikeusturvavaatimusten noudattamisestahallintosopimusta tehtäessä. Hallintosopi-muksen tekemisellä tarkoitetaan sekä sopi-muksen valmisteluvaihetta että sopimuksensolmimista koskevaa oikeustointa. Kunnal-lishallinnossa hallintosopimuksen tekemistäedeltää säännönmukaisesti hallintopäätös, jo-ten hallintolain säännöksille ei näiden osaltajäisi juurikaan soveltamisalaa.

Ehdotuksen mukaan hallintosopimusta teh-täessä olisi noudatettava hyvän hallinnon pe-rusteita. Velvoitteen ydinsisältö kohdistuulakiehdotuksen 2 luvun säännöksiin. Sopi-musta tehtäessä olisi siten noudatettava kes-keisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita sekätoimittava muutoinkin asianmukaisesti ja hal-linnon palveluperiaatteen suuntaisesti. Hyvänhallinnon perusteisiin liittyy läheisesti vaati-mus asian viivytyksettömästä käsittelystä.Hallintosopimuksen tekemiseen soveltuisivatluonnollisesti myös asianosaisasemaa ja pu-hevallan käyttöä koskevat säännökset.

Lisäksi viranomaisen olisi riittävällä tavallaturvattava niiden henkilöiden oikeudet sopi-muksen valmistelussa sekä mahdollisuudetvaikuttaa sopimuksen sisältöön, joita sovitta-va asia koskee. Menettelyllisen oikeussuojanja henkilöiden vaikuttamismahdollisuuksienturvaaminen koskisi ensisijaisesti hallintoso-pimuksen valmistelua. Säännös on tarpeen,koska kaikkien hallintosopimusten tekemistäei edellä erityinen valmisteluvaihe.

Asian vaikutuspiiriin kuuluvien henkilöi-den oikeuksien riittävä turvaaminen merkitsi-

si lakiehdotukseen sisältyvien keskeistenmenettelyllisten oikeussuojavaatimustenhuomioon ottamista. Lain yksittäisten sään-nösten soveltaminen hallintosopimuksenvalmisteluun määräytyisi tapauskohtaisesti.Sopimusten valmisteluun soveltuisivat aina-kin esteellisyyttä, asianosaisen kuulemistasekä asian selvittämistä koskevat säännökset.Jos hallintoasiana valmisteltava sopimuskoskee muita kuin sopijapuolena olevia asi-anosaisia, olisi huolehdittava siitä, että näillähenkilöillä on riittävät mahdollisuudet osal-listua ja vaikuttaa valmistelun kohteena ole-van sopimuksen sisältöön. Niin ikään viran-omaisen itseoikaisua koskevat säännöksetsoveltuisivat hallintosopimuksessa olevanvirheen korjaamiseen.

4 §. Soveltamisalan rajaukset. Pykälän 1momentti sisältää hallintomenettelylain 1 §:n2 momenttia vastaavan säännöksen lainkäy-tön, esitutkinnan, poliisitutkinnan ja ulosotonrajautumisesta lain soveltamisalan ulkopuo-lelle. Hallintolainkäyttöä ei enää mainittaisierikseen, vaan säännöksessä viitattaisiinlainkäyttöön kokonaisuutena.

Lainkäyttö on osa jälkikäteistä oikeustur-van antamista, jonka tehtävänä on ratkaistaoikeusriidat sekä varmistaa, että aineellisenoikeuden normeja sovelletaan oikein. Lain-käyttö jakautuu oikeudenalojen välillä oikeu-denkäyntimenettelyyn ja hallintolainkäyt-töön. Siviili- ja rikosoikeudellista oikeuden-käyntiä koskevat perussäännökset sisältyvätoikeudenkäymiskaareen ja oikeudenkäynnis-tä rikosasioissa annettuun lakiin (689/1997).Hallinto-oikeudellista lainkäyttöä koskevastamenettelystä puolestaan säädetään hallinto-lainkäyttölaissa. Sen mukaan hallintolain-käyttöä ovat asian käsittely muutoksenhaunjohdosta ja hallintoriita-asian käsittely.

Oikaisuvaatimusasian käsittely ei silleominaisesta muutoksenhakuluonteesta huo-limatta ole hallintolainkäyttöä. Oikaisuvaa-timuksen tekeminen on useissa säädöksissäsäädetty varsinaisen muutoksenhaun pakolli-seksi esivaiheeksi. Koska oikaisun tekeeyleensä alkuperäisen päätöksen tehnyt viran-omainen, oikaisuvaatimuksen käsittely onluonteeltaan viranomaisen itseoikaisua. Näinollen asian käsittely oikaisuvaatimuksen joh-dosta kuuluisi hallintolain soveltamisalaan.

Esitutkinta on poliisin tai muun esitutkin-

HE 72/2002 vp52

taviranomaisen oikeudenkäynnin edellä eril-lisesti suoritettua selvitysten hankkimista sii-tä, onko varsinaisen oikeudenkäynnin vireillepanemiseen riittävää aihetta katsoa rikoksentapahtuneen sekä epäillä tiettyä henkilöä sii-hen syylliseksi. Esitutkinnassa noudatettavas-ta menettelystä säädetään kattavasti esitutkin-talaissa (449/1987).

Poliisitutkinnalla tarkoitetaan muuta polii-sin toimitettavaksi säädettyä tutkintaa kuinrikoksen johdosta toimitettavaa esitutkintaa.Poliisitutkintaa koskeva yhtenäinen perus-säännöstö sisältyy poliisilain (493/1995) 4lukuun.

Ehdotuksen mukaan lain soveltamisalanulkopuolelle jäisi myös ulosotto. Ulosotto onlaiminlyödyn suoritusvelvoitteen pakko-täytäntöönpanoa. Suoritusvelvollisuuden pe-ruste voi ulosotossa olla joko yksityisoikeu-dellinen tai julkisoikeudellinen. Ulosottoapidetään siihen liittyvistä hallinnollisista piir-teistä huolimatta lainkäyttönä. Siinä nouda-tettavasta menettelystä säädetään ulosotto-laissa (37/1895) sekä siihen liittyvässä muus-sa lainsäädännössä.

Momenttiin ehdotetaan lisäksi otettavaksisäännös, jonka mukaan hallintolakia ei sovel-lettaisi sotilaskäskyasioihin eikä tehtävän taimuun toimenpiteen suorittamista koskeviinhallinnon sisäisiin määräyksiin. Viimeksimainituilla tarkoitetaan hallinnon sisäisiinkäskynalaisuussuhteisiin perustuvia virka-käskyasioita. Säännöksessä tarkoitettujenvirkakäskyjen ja sotilaskäskyjen antaminenei ole hallintoasian ratkaisemista, vaan tosi-asiallista hallintotoimintaa.

Sotilaskäskyasioina pidetään sellaisia puo-lustusvoimia ja siinä palvelevia koskevia asi-oita, jotka asianomainen esimies ratkaisee so-tilaallisen päällikköasemansa perusteella.Tyypillisiä sotilaskäskyasioita ovat sotilaal-listen toimenpiteiden valmistelu ja johtami-nen, asevelvollisten kouluttaminen sekä soti-laallisen joukon sisäisen hengen, kurin ja jär-jestyksen ylläpitäminen. Sotilaskäskyasioitakoskevia säännöksiä on muun muassa puo-lustusvoimista annetun lain (402/1974) 8, 8 a- 8 c ja 9 §:ssä sekä asevelvollisuuslain(452/1950) 33 §:ssä.

Virkakäskyjä voi yleensä antaa saman vi-raston esimiesasemassa oleva virkamies.Myös ylempi viranomainen voi antaa virka-

käskyjä alaiselleen viranomaiselle. Ehdotettusoveltamisalan rajaus koskisi ainoastaan vi-ran hoitamiseen välittömästi liittyviä virka-käskyasioita. Rajaus ei näin ollen ulottuisiniihin tapauksiin, joissa virkakäsky kohdis-tuu virkamieheen henkilökohtaisesti. Tällai-sia ovat esimerkiksi kurinpitoa koskevat pää-tökset.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin ylintälaillisuusvalvontaa koskevista poikkeuksista.Ehdotuksen mukaan ylimpien laillisuusval-vojien harjoittama laillisuusvalvonta jäisi ko-konaisuudessaan hallintolain soveltamisalanulkopuolelle, jollei lakia erikseen säädettäisisiinä noudatettavaksi. Ylimmän laillisuusval-vonnan osalta sovellettaviksi jäisivät edus-kunnan oikeusasiamiestä ja valtioneuvostonoikeuskansleria koskevat erityissäännökset.Näitä ovat lähinnä eduskunnan oikeusasia-miehestä annettu laki (197/2002) ja valtio-neuvoston oikeuskanslerista annettu laki(193/2000). Hallintolakia sovellettaisiin kui-tenkin eduskunnan oikeusasiamiehen kansli-an ja oikeuskanslerin viraston hallintoasioi-hin samoin perustein kuin muihinkin viran-omaisiin.

Pykälän 3 momentti koskisi hallintokante-luasioiden käsittelyä muissa viranomaisissakuin 2 momentissa tarkoitetuissa ylimmissälaillisuusvalvontaviranomaisissa. Hallinto-kantelulla tarkoitetaan ylemmälle viranomai-selle osoitettua ilmoitusta tai ilmiantoa virka-toimen virheellisyydestä taikka viranomaisentoimintaa koskevasta laiminlyönnistä. Kante-lu voidaan osoittaa mille tahansa viranomai-selle, jonka toimivaltaan kantelunalaisen vi-ranomaisen tai virkamiehen toiminnan val-vonta kuuluu.

Hallintokantelut ovat varsin monimuotoisia– osaksi muutoksenhaun, osaksi ilmiannon jaosaksi selvityspyynnön luonteisia. Hallinto-kantelu eroaa perinteisestä hallintoasian kä-sittelystä myös siinä, ettei kanteluasiassa pää-tetä kenenkään oikeudesta, edusta tai velvol-lisuudesta. Kantelijan ja kantelun kohteen oi-keusturva on kuitenkin otettava huomioonsekä kantelua käsiteltäessä että ratkaisustatiedotettaessa.

Ehdotuksen mukaan hallintokanteluasioitakäsiteltäessä olisi noudatettava hyvän hallin-non perusteita sekä turvattava niiden henki-löiden oikeudet, joita asia välittömästi kos-

HE 72/2002 vp 53

kee. Hallintokantelun välitön kohde on taval-lisesti se virkamies tai muu julkista hallinto-tehtävää hoitava henkilö, jonka toiminnastaasiassa kannellaan. Varsin usein kantelukohdistuu kuitenkin viranomaisen toimintaanyleisesti, jolloin kantelulle ei ole osoitettavis-sa välitöntä henkilöllistä kohdetta.

Hallintokantelu ei yleensä koske suoranai-sesti kantelun tekijää. Kantelijan asema ko-rostuu kuitenkin tilanteissa, joissa on kysy-mys kantelijan omasta asiasta eikä säännön-mukaista muutoksenhakumahdollisuutta ole.Nämä ovat tyypillisiä erityisesti tosiasialli-sessa hallintotoiminnassa, kuten terveyden-huollossa. Vaikka kantelija ei ole kanteluasi-assa asianosaisena tai vastapuolena, oikeus-turvasyistä saattaa olla tarpeen, että myöskantelijalle varataan tilaisuus vastineen esit-tämiseen.

Hyvän hallinnon perusteilla viitataan ensi-sijaisesti lakiehdotuksen 2 luvun säännöksiinhallinnollisten periaatteiden noudattamisestasekä hallinnon palvelujen laatua ja tulokselli-suutta korostavista vaatimuksista. Hyvän hal-linnon perusteisiin liittyy läheisesti virka-miehen esteettömyys sekä vaatimus asian kä-sittelyn viivytyksettömyydestä.

Oikeuksien turvaaminen edellyttää, ettäkanteluasian käsittelyyn ja ratkaisemiseenosallistuvat virkamiehet huolehtivat ratkaisunperusteeksi tarvittavien oikeudellisten ja to-siseikkojen selvittämisestä. Oikeuksien tur-vaamiseen liittyy tärkeänä osana myös se, et-tä kantelun välittömänä kohteena olevalle va-rataan tilaisuus tulla kuulluksi ennen asianratkaisemista.

Ehdotuksen mukaan kanteluasiassa annet-tavaan ratkaisuun ja sen tiedoksiantoon olisisovellettava hallintolain säännöksiä. Kante-luasiassa on siis aina annettava ratkaisu, jos-sa on selvitettävä asian käsittelyssä ilmenneetseikat sekä ilmoitettava mahdollisista toi-menpiteistä. Ratkaisu voi luonnollisesti ollamyös se, ettei kantelu anna aihetta toimenpi-teisiin. Kanteluasian ratkaisu tulisi antaa tie-doksi paitsi kantelun kohteelle myös kante-lun tekijälle, mikäli tämä ei ole halunnut py-syä nimettömänä.

5 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykä-län 1 momentissa säädettäisiin hallintolainsuhteesta muuhun lainsäädäntöön. Ehdotuk-sen mukaan hallintolaki olisi hyvän hallinnon

perusteita ja hallintoasiassa noudatettavaamenettelyä sääntelevä yleislaki. Lakia sovel-lettaisiin siten aina silloin, kun jostain lainsoveltamisalan piiriin kuuluvasta asiasta eiole säädetty muussa laissa. Lakia sovellettai-siin myös täydentävästi tietyssä hallintoasias-sa noudatettavaa menettelyä koskevan muunlain rinnalla.

Erityissäännösten merkitystä suhteessa hal-lintolakiin on arvioitava silloin, kun muussalaissa oleva säännös sääntelee samaa asiaa,josta on säädetty hallintolaissa. Arviointi onaina säännöskohtaista. Hallintolain säännök-set syrjäytyisivät siltä osin kuin vastaavastamenettelykysymyksestä on tarkoitettu sään-nellä muussa laissa poikkeavalla tavalla. Täs-tä syystä tulisi tapauskohtaisesti arvioida,kattaako muun lain säännös sillä tavoin hal-lintolaissa säännellyn menettelyvaatimuksenalan, ettei hallintolain säännökselle jää sovel-lettavuutta, vai saako erityissäännös aikaanvain sellaisen osittaisen poikkeaman vastaa-vasta yleissäännöksestä, että säännöksiä tuleesoveltaa rinnakkain.

Esityksellä pyritään siihen, ettei hallinto-asiassa noudatettavasta menettelystä tarvitsisiantaa hallintolaista poikkeavia säännöksiä.Tavoitteena on myös, että muihin lakeihin si-sältyviä yksittäisiä säännöksiä hallintoasianeri käsittelyvaiheista voitaisiin mahdollisim-man laajasti kumota tarpeettomina hallinto-lain tultua voimaan.

Hallinnonalakohtaiset erityispiirteet saatta-vat kuitenkin vastaisuudessakin edellyttäähallintolaista poikkeavaa sääntelyä. Myöseräissä asiaryhmissä käsiteltävien asioidensuuri lukumäärä voi asettaa rajoituksia yleis-säännösten soveltamiselle. Tämän vuoksi la-kiin ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, ettähallintolaista voitaisiin poiketa lailla. Vaadi-tun säädöstason taustalla on perustuslain 80§, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja vel-vollisuuksien perusteista sekä asioista, jotkaperustuslain mukaan muuten kuuluvat lainalaan, on säädettävä lailla.

Ehdotuksen sallimaa poikkeamisvaltuuttatulisi käyttää harkiten ja vain silloin, kunpoikkeavaan sääntelyyn on olemassa asialli-sesti hyväksyttäviä perusteita. Perusoikeuksi-en suojan tulee luonnollisesti toteutua myöshallintolaista poikkeavia säännöksiä annetta-essa. Hallintolaista poikkeavaa sääntelyä laa-

HE 72/2002 vp54

dittaessa olisi kiinnitettävä huomiota myösyksilön oikeusaseman perusteita koskevallelainsäädännölle asetettuihin täsmällisyysvaa-timuksiin. Etenkin keskeisiin yksityisen en-nakollisiin oikeusturvatakeisiin liittyvät me-nettelyvaatimukset, kuten esteettömyys, asi-anosaisen kuuleminen ja päätöksen peruste-leminen ovat sellaisia, joista poikkeamisenperuste on määriteltävä yksityiskohtaisesti.

Pykälän 2 momentti sisältäisi viittauksensähköisestä asioinnista viranomaistoiminnas-sa annettuun lakiin. Mainittua lakia koskevahallituksen esitys (HE 17/2002 vp) on par-haillaan eduskunnan käsiteltävänä. Sähköistäasiointia viranomaistoiminnassa koskevaanlakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset hal-lintoasian sähköisestä vireillepanosta ja käsit-telystä sekä päätöksen sähköisestä tiedok-siannosta.

Sähköisten tiedonsiirtomenetelmien käytönlisääntyminen viranomaisten toiminnassa jasiihen liittyvä sääntelytarve oli yksi hallinto-lain valmistelun keskeisiä lähtökohtia. Säh-köistä asiointia koskevat säännökset oli alunperin tarkoitus sisällyttää hallintolakiin. Vas-taavasti sähköisestä asioinnista tuomiois-tuimissa ja muissa lainkäyttöelimissä oli tar-koitus säätää oma lakinsa. Lainsäädännön jakäytäntöjen yhdenmukaisuuden kannalta pi-dettiin kuitenkin tarkoituksenmukaisempana,että hallintoviranomaisissa ja tuomiois-tuimissa noudatettavat sähköistä asiointiakoskevat menettelysäännökset kootaan yh-teen säädökseen.

Ehdotetun 3 momentin mukaan evankelis-luterilainen kirkko jäisi hallintolain sovelta-misalan ulkopuolelle. Aloiteoikeus evanke-lis-luterilaista kirkkoa koskevasta lainsää-dännöstä kuuluu kirkon omille toimielimille.Vastaava poikkeussäännös otettiin julkisuus-lain 4 §:n 2 momenttiin.

Ehdotetusta poikkeussäännöksestä huoli-matta hallintolaki tulisi varsin laajasti sovel-lettavaksi evankelis-luterilaisen kirkon toi-mielimissä. Kirkkolaki (1054/1993) sisältääuseita viittaussäännöksiä hallintomenettely-lain soveltamiseen. Hallintomenettelylakiasovelletaan muun muassa hallintoasian käsit-telyssä seurakunnan tai seurakuntayhtymänviranomaisissa (25 luvun 5 §) ja tuomiokapi-tulissa (19 luvun 6 §).

2 luku. Hyvän hallinnon perusteet

Lain 2 lukuun ehdotetaan otettavaksi hyväähallintoa koskevat perussäännökset. Tarkoi-tuksena on asettaa viranomaisten toiminnallelaadulliset vähimmäisvaatimukset.

6 §. Hallinnon oikeusperiaatteet. Pykälästäilmenisivät viranomaisen harkintavaltaa oh-jaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaat-teet. Pykälän alkuosaan sisältyy yleinen vaa-timus hallinnossa asioivien tasapuolisestakohtelusta. Mainittu vaatimus saisi merkitys-sisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhden-vertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yh-denvertaisuusperiaate edellyttää, että viran-omainen soveltaa lakia tekemättä muita erojakuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaanestä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksitarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tie-tyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantaviatoimia. Olennaista on, voidaanko erottelu pe-rustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hy-väksyttävällä tavalla.

Menettelyllisenä velvoitteena vaatimus ta-sapuolisesta kohtelusta merkitsee sitä, ettähallinnossa asioiville pyritään turvaamaanyhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensahoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen.Tasapuolisen kohtelun merkitys korostuu sil-loin, kun viranomainen käyttää yksityistenoikeusasemaan tai toimintamahdollisuuksiinkohdistuvaa harkintaa. Tällöin viranomaisenon erityisesti huolehdittava siitä, että hallin-nossa asioivilla on yhtäläiset mahdollisuudetpäästä selvyyteen lakiin perustuvista oikeuk-sistaan ja velvollisuuksistaan.

Ratkaisutoiminnan tulisi olla myös joh-donmukaista siten, että harkinnan kohteenaolevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltai-sissa tapauksissa samoin perustein. Sään-nönmukaisesta käytännöstä poikkeamisenolisi perustuttava tapauksen erityislaatuun.Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estäisi vi-ranomaista muuttamasta vakiintuneeksimuodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihenon olemassa perusteltu syy. Tällaisia syitävoisivat lainsäädännön muuttumisen ohellaolla esimerkiksi tuomioistuinkäytännössä an-netut aikaisemmasta käytännöstä poikkeavatratkaisut tai kansainvälisessä oikeuskehityk-sessä tapahtuneet muutokset.

Lainsäädäntöön sisältyy nykyisin lukuisia

HE 72/2002 vp 55

tasapuolisen kohtelun vaatimusta painottaviasäännöksiä. Sellainen on otettu myös jul-kisuuslain 17 §:n 1 momenttiin, jonka mu-kaan viranomainen on julkisuuslain mukaisiapäätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtävi-ään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan sii-tä, että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuoli-sesti. Säännöksellä halutaan turvata tietojentasapuolinen antaminen erityisesti silloin,kun kysymys on harkinnanvaraisesti julkisis-ta asiakirjoista.

Pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuu-den periaate sisältää yleisen velvollisuudenkäyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen,johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoi-tettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryh-tyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin nii-tä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisäl-tyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoittei-siin. Esimerkiksi virkanimitystä ei voida teh-dä jonkin muun tarkoitusperän toteuttamisek-si kuin henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaansopivimman ja parhaaseen viranhoitoon pys-tyvän henkilön saamiseksi virkaan. Vastaa-vasti viran lakkauttamispäätöstä ei voida pi-tää tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mu-kaisena, jos tarkoituksena on ainoastaanpäästä eroon tietystä virkamiehestä.

Vaatimus viranomaisen toimien puolueet-tomuudesta ilmentää hallinto-oikeudellistaobjektiviteettiperiaatetta. Sen mukaan hallin-totoiminta ei saa perustua epäasiallisiin taihallinnolle muuten vieraisiin perusteisiin.Tällaisia perusteita voivat olla esimerkiksiystävien suosinta, henkilökohtaisen hyödyntavoittelu tai julkisyhteisön erityisten talou-dellisten etujen tavoittelu. Viranomaisen pää-töksenteon ja toiminnan yleensäkin on oltavapuolueetonta ja objektiivisesti perusteltavis-sa.

Viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oi-keusperiaatteisiin kuuluu myös suhteelli-suusperiaate. Tämän periaatteen keskeisenäsisältönä on, että viranomaisen toimien on ol-tava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämää-rään nähden. Toisin sanoen viranomaisentoimen on oltava asianmukainen, tarpeellinenja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta,johon kysymyksessä olevalla toimella pyri-tään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edel-lyttää, että viranomainen mitoittaa toimintan-sa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan

aikaan tarvittava vaikutus.Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merki-

tys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissaviranomainen joutuu harkitsemaan hallinnonasiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisiaseuraamuksia. Tällaisia esiintyy usein eri-tyyppisessä valvontatoiminnassa, kuten työ-suojelu- ja rakennusvalvonnassa. Myös viras-ta vapauttamisen perusteen on suhteellisuus-periaatteen edellyttämällä tavalla oltava koh-tuullisessa suhteessa siihen seuraamukseen,mitä toimenpide virkamiehelle henkilökoh-taisesti merkitsee.

Niin ikään tilanteissa, joissa viranomai-selle on annettu oikeus voimakeinojen käyt-tämiseen, suhteellisuusperiaatteella on eri-tyistä merkitystä. Tästä on kysymys järjes-tyksen ja turvallisuuden ylläpitoon liittyvässätoiminnassa. Esimerkiksi poliisilain 2 §:n 2momentista ilmenevän suhteellisuusperiaat-teen mukaan poliisin toimenpiteet on suori-tettava aiheuttamatta suurempaa vahinkoa taihaittaa kuin on välttämätöntä tehtävän suorit-tamiseksi. Toimenpiteiden on myös oltavaperusteltuja suhteessa tehtävän tärkeyteen jakiireellisyyteen sekä tilanteen kokonaisarvi-ointiin vaikuttaviin seikkoihin. Asiasisällöl-tään vastaava säännös sisältyy rajavartiolai-toksesta annetun lain (320/1999) 10 §:ään.

Suhteellisuusperiaatteella on lisäksi ylei-sempää merkitystä hallintotoiminnassa. Peri-aatteen soveltamisessa voi olla kysymysyleensäkin minkä tahansa viranomaistoimenarvioimisesta sen kohteen oikeuksien taiedun kannalta. Suhteellisuusperiaatteen mu-kaisesti toimen on oltava tarpeellinen ja vält-tämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.Asianosaiselta ei esimerkiksi voida vaatiaenempää selvitystä kuin on tarpeen asian rat-kaisemiseksi. Milloin lisäselvityksen hank-kiminen viran puolesta on välttämätöntä, sentulisi tapahtua asianosaisen ja viranomaisenkannalta vähiten vaivaa ja kustannuksia tuot-tavalla tavalla.

Säännösehdotukseen sisältyy lisäksi vaati-mus siitä, että viranomaisen toimien on suo-jattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeu-tettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luotta-muksensuojaperiaatteen laintasoista vahvis-tamista. Mainittu periaate merkitsee ennenmuuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan.Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisäl-

HE 72/2002 vp56

tönä on, että yksityisten tulee voida luottaaviranomaisten toiminnan oikeellisuuteen javirheettömyyteen sekä viranomaisten teke-mien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaat-teen soveltamisessa on kysymys siitä, milläedellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voiluottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn pää-töksen pysyvyyteen ja minkälainen turva täl-lä on viranomaisten toiminnan odottamatto-mia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojanperiaate rajoittaa edunsuovien päätösten pe-ruuttamista taannehtivin vaikutuksin jayleensäkin päätösten muuttamista yksityisel-le haitalliseen suuntaan.

Lähtökohtana luottamuksensuojan periaat-teen sisällyttämiselle lakiin on tämän periaat-teen sinänsä laaja soveltamisala Euroopanyhteisön oikeudessa. Periaate on johdettuyhteisön oikeuteen yhtäältä jäsenvaltioidenoikeusperinteestä sekä toisaalta yleisen oi-keudenmukaisuus- ja kohtuusajattelun poh-jalta. Luottamuksensuojan periaatteeseenvoidaan vedota paitsi yhteisön säädännäiseenoikeuteen kuuluvien asetusten pätevyydenarvioinnissa myös hallintopäätösten ja mui-den yksittäistapauksellisten ratkaisujen koh-dalla. Vaikka periaatteeseen on viitattu varsinmonissa tapauksissa, yhteisöjen tuomioistuinon harvoin antanut sille ratkaisevaa merkitys-tä.

Periaatteen soveltaminen yhteisön oikeu-den alaan kuuluvissa asioissa on vähin erinvakiinnuttanut sen asemaa myös kansallises-sa oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus onviimeaikaisessa ratkaisukäytännössään toisi-naan viitannut luottamuksensuojan periaat-teeseen. Eräissä tapauksissa periaatteelle onannettu ratkaiseva merkitys (esimerkiksiKHO 23.1.2001 T 102, 20.11.2000 T 2983 ja2.10.1998 T 2104). Myös ylimmät laillisuus-valvojat ovat yksittäistapauksissa korostaneetluottamuksensuojaa koskevan periaatteenmerkitystä osana viranomaisen harkintaval-taa rajoittavia yleisiä hallinto-oikeudellisiaperiaatteita (esimerkiksi OKa 12.3.2001 D7/20/01 ja AOA 30.12.1999 D 1040/4/97).

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaa-minen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjes-tyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteenaolevat odotukset voidaan perustaa viime kä-dessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonai-

suuden keskeisistä ainesosista, joita ovatlainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kan-sainväliset sopimukset. Yleisten oikeusperi-aatteiden huomioon ottamisella ei kuitenkaantarkoiteta sitä, että oikeutettu odotus voisi pe-rustua esimerkiksi oikeusteoriaan, vaan ky-symys on niistä yleisistä periaatteista, joidenpohjalle Suomen oikeusjärjestys rakentuu.

Yksityisen tietoinen lainvastainen menette-ly tai se, että oikeustilan muutos on ollut en-nakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisenarvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siisolisi, ettei päätös perustu asianosaisen anta-miin virheellisiin tai olennaisesti puutteelli-siin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitet-tuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisimyöskään pelkkiä oletettuja taloudellisiaodotuksia. Näin esimerkiksi viranomaistenesittämät käsitykset tai lupaukset hallinnonasiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeu-dellisesti perusteltua odotusta, johon voitai-siin vedota. Luottamuksen suojan arviointiperustuu viime kädessä tapauskohtaiseenharkintaan, jossa yksityisen luottamusta tuleepunnita suhteessa julkiseen etuun.

7 §. Palveluperiaate ja palvelun asianmu-kaisuus. Lakiin ehdotetaan otettavaksi sään-nökset hallinnon palvelun asianmukaisuudes-ta sekä asioinnin järjestämistä koskevistayleisistä lähtökohdista. Asiakasnäkökulmankorostaminen ja viranomaistoiminnan tulok-sellisuuden parantaminen ovat olleet hallin-non kehittämisen keskeisiä painopistealueita.Esityksen tarkoituksena on yhtäältä turvataviranomaispalvelujen saatavuus sekä toisaal-ta varmistaa, että asiointia järjestettäessäkiinnitetään riittävää huomiota hallinnossaasioivien tarpeisiin.

Pykäläehdotuksen mukaan asiointi ja asiankäsittely viranomaisessa olisi pyrittävä järjes-tämään siten, että hallinnossa asioiva saaasianmukaisesti hallinnon palveluita ja vi-ranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksel-lisesti. Hallinnossa asioivilla tarkoitetaanyleisesti viranomaispalvelujen käyttäjiä. Asi-oinnilla puolestaan tarkoitettaisiin kaikkiajulkisen tehtävän hoitamiseen liittyvien pal-velujen käyttöä. Viranomaispalvelulle onominaista, että sen käyttäjänä on yksityinen.Säännös ei siten asettaisi vaatimuksia muidenkuin viranomaisasiointiin tarkoitettujen pal-velujen järjestämiselle. Pykälässä ei kuiten-

HE 72/2002 vp 57

kaan ole haluttu käyttää asiointipalvelun kä-sitettä, koska julkisten hallintotehtävienluonne vaihtelee eri asiaryhmissä ja hallin-nonalojen välillä.

Palveluperiaate ja viranomaisen tehtävientuloksellinen hoitaminen merkitsevät sitä, et-tä asiointi tulisi voida tapahtua sekä hallin-nossa asioivan että viranomaisen kannaltamahdollisimman nopeasti, joustavasti ja yk-sinkertaisesti sekä kustannuksia säästäen.Pykälässä ei kuitenkaan asetettaisi viran-omaiselle ehdotonta velvollisuutta ryhtyätoimenpiteisiin asiointipalvelujen asianmu-kaiseksi järjestämiseksi, vaan säännös mah-dollistaisi käytettävissä olevien taloudellistenja muiden voimavarojen huomioon ottami-sen.

Asiointi olisi pyrittävä järjestämään siten,että hallinnossa asioiva voi helposti muodos-taa kokonaiskäsityksen asiansa hoitamiseentarvittavan palvelun sisällöstä ja siihen liitty-vistä toimista. Esimerkiksi selkeiksi suunni-tellut asiointipisteet ja viranomaisessa käsi-teltäviä asioita koskevat valmiit lomakepoh-jat tehostavat hallinnon toimintaa ja helpot-tavat asiointia.

Julkisia palveluja järjestettäessä tulisi eri-tyisesti kiinnittää huomiota palvelujen riittä-vyyteen ja saatavuuteen sekä hallinnossa asi-oivan valinnanvapauteen. Palvelujen saata-vuutta ei tulisi rajoittaa ilman asiallisesti hy-väksyttäviä perusteita. Myös hallinnossa asi-oivan itsemääräämisoikeutta ja toimintaedel-lytyksiä viranomaisasioinnissa olisi mahdol-lisuuksien mukaan pyrittävä edistämään.Tämän tavoitteen toteutuminen edellyttääriittävää yhteistyötä ja vuorovaikutusta hal-linnossa asioivan sekä viranomaisen välillä.Myös palvelujen käyttäjiltä saatu palaute jaasiakaslähtöiset arviointimenetelmät paranta-vat palvelun laatua ja tehokkuutta.

Asioinnin järjestämisen keinoja ja laajuuttatulisi pyrkiä arvioimaan erityisesti palvelujenkäyttäjinä olevien henkilöiden ja yhteisöjentarpeiden kannalta. Kaikille palveluja tarvit-seville olisi pyrittävä turvaamaan yhtäläinenmahdollisuus asiansa hoitamiseen palvelunlaadusta riippumatta. Asiointimahdollisuuk-sien olisi myös vastattava mahdollisimmanhyvin yhteiskunnallisten erityisryhmien tar-peisiin. Sanotunlaisia erityisryhmiä ovat esi-merkiksi vanhukset, sairaat ja vammaiset.

Asioinnin järjestämisessä olisi kiinnitettävähuomiota myös kohteena olevan palvelunerityispiirteisiin. Julkisen sektorin on huo-lehdittava siitä, että hallinnossa asioivienkannalta tärkeät palvelut ovat saatavillakaikkialla maassa ja välttämättömät tehtävättulevat tehokkaasti hoidetuiksi. Esimerkiksijulkiseen terveydenhoitoon tai turvallisuudenylläpitoon liittyvä toiminta tulisi pyrkiä jär-jestämään siten, että palvelujen saanti kye-tään turvaamaan myös poikkeusoloissa jaihmisten alueellinen tasa-arvoisuus toteutuu.

8 §. Neuvonta. Pykälä sisältäisi säännöksetviranomaisen neuvonta- ja opastamisvelvol-lisuudesta. Säännös korvaisi hallintomenette-lylain 4 §:n neuvontaa koskevan yleissään-nöksen.

Hyvää hallintoa koskevat perusoikeussään-nökset ovat laajentaneet hallintomenettely-lain mukaista neuvontavelvollisuutta viran-omaisen palveluperiaatetta yleisemmin il-mentäväksi säännökseksi. Laillisuusvalvon-taa koskevassa käytännössä neuvontavelvol-lisuutta on tulkittu hyvän hallinnon periaat-teiden suuntaisesti siten, että sen on katsottuedellyttävän neuvontaa myös muissa kuinasian käsittelyyn välittömästi liittyvissä ky-symyksissä (esimerkiksi AOK 21.2.1997 D302/1/96, 5.8.1997 D 522/1/96 ja 10.9.1997D 1103/1/96 sekä OKa 7.5.2001 D818/1/99).

Pykälässä asetettaisiin viranomaisille jos-sain määrin nykyistä laajempi velvollisuusantaa asiakkailleen neuvontaa. Neuvontavel-vollisuus ehdotetaan kuitenkin säädettäväksikoskemaan hallintoasian hoitamiseen ja asi-ointiin välittömästi liittyviä kysymyksiä.

Pykälän 1 momentin säännös hallintoasianhoitamiseen liittyvästä neuvonnasta ilmen-täisi lähinnä vaatimusta menettelyllisestäneuvontavelvollisuudesta. Tämä edellyttäisihallintomenettelylain 4 §:ää vastaavallatavalla, että viranomainen antaa asiakkail-leen neuvoja esimerkiksi siitä, miten asiapannaan vireille ja mitä asiakirjoja tulee esit-tää asian vireillepanemiseksi. Menettelyneu-vontaan kuuluisi myös tietojen antaminenviraston käytännöstä, kuten käsittelytavastaja -vaiheista. Viranomaisen on huolehdittavasiitä, että asiakkaalla on selkeä käsitys me-nettelyllisten oikeuksiensa käyttämisestä.Asiakkaan mahdolliset väärinkäsitykset me-

HE 72/2002 vp58

nettelyllisistä kysymyksistä olisi pyrittäväoikaisemaan.

Viranomaisen velvollisuuksiin ei sen sijaankuuluisi asiakkaan avustaminen esimerkiksitäyttämällä lomakkeet ja laatimalla tarvitta-vat asiakirjat asiakkaan puolesta. Neuvonnanyhteydessä ei myöskään voida ennakoidayksittäisten hakemusten tosiasiallista menes-tymistä. Neuvonnassa on tärkeää kiinnittäähuomiota yhdenvertaisuuden toteutumiseenja asiakkaiden tasapuoliseen kohteluun.

Hallintoasian hoitamista koskevaan neu-vontaan saattaa liittyä oikeudellisten seikko-jen ohella tosiasiallista neuvontaa. Tässä voiolla kysymys esimerkiksi siitä, kuka asiaahoitaa ja milloin tämä on paikalla tai kuinkakauan asian käsittely kestää.

Neuvontavelvollisuutta rajoitettaisiin hal-lintomenettelylain 4 §:ää vastaavasti kahdellatavalla. Ensinnäkin neuvontavelvollisuuskoskisi ainoastaan viranomaisen toimivaltaankuuluvia tehtäviä. Sääntelyn taustalla on aja-tus siitä, ettei neuvontavelvollisuuden täyt-täminen tuottaisi viranomaiselle merkittäväälisätyötä. Viranomaisella on luonnollisestimyös paras asiantuntemus omaan tehtäväpii-rinsä kuuluvista asioista.

Toiseksi neuvonta edellyttäisi konkreettistaneuvonnan tarvetta. Neuvonnan tarve ja laa-juus on ratkaistava kussakin tapauksessaerikseen asian laadun ja siihen liittyvien eri-tyisten olosuhteiden perusteella. Harkinnassaon arvioitava asiakkaan tosiasiallisia mahdol-lisuuksia selviytyä itse asiansa hoitamisesta.Neuvontaa vähentävänä tekijänä voidaan ot-taa huomioon esimerkiksi se, että asiakaskäyttää asiansa hoitamiseen asianajajaa taijulkista oikeusavustajaa.

Neuvontavelvollisuutta täydennettäisiin vi-ranomaiselle asetetulla yleisellä velvoitteellavastata asiointia koskeviin kysymyksiin jatiedusteluihin. Asioinnilla tarkoitettaisiinpaitsi hallintoasian hoitamiseksi tarpeellistentoimenpiteiden suorittamista myös tosiasial-liseen hallintotoimintaan liittyvää asiointiaviranomaisessa.

Vaikka säännösehdotuksessa ei ole täs-mennetty vastaamisvelvoitteen piiriin kuulu-vien kysymysten ja tiedustelujen sisältöä,näiltä olisi edellyttävä riittävää selkeyttä jaymmärrettävyyttä. Käytännössä vastaamis-velvoite koskisi asiallisia ja riittävän yksilöi-

tyjä kysymyksiä ja tiedusteluja. Säännös eisen sijaan velvoittaisi viranomaista vastaa-maan laajoihin ja yleisluontoisiin tiedustelui-hin.

Pykälään ei ehdoteta otettavaksi säännöksiäsiitä, millä tavoin viranomaisen tulisi vas-taamisvelvoitteensa täyttää. Yleisesti voidaanlähteä siitä, että kirjalliseen tiedusteluun an-netaan vastaus pääsääntöisesti kirjallisena.Yksinkertaisempiin tiedusteluihin vastausvoitaisiin antaa myös suullisesti, esimerkiksipuhelimitse. Suullista vastaamista voidaanpitää mahdollisena muun ohella silloin, kunkyseessä on viranomaisessa vireillä olevanasian käsittelyvaihetta koskeva tai vastaavatiedustelu.

Vastaukselta edellytetään lakiehdotuksen 9§:n mukaisesti selkeyttä, täsmällisyyttä jaasiallisuutta. Vastauksen tulisi myös olla pe-rusteltu, jos tällaista on pyydetty. Lakiehdo-tukseen ei ole katsottu tarpeelliseksi ottaasäännöstä siitä, missä ajassa viranomaisenolisi täytettävä vastaamisvelvoitteensa. Ylei-sesti voidaan lähteä siitä, ettei hallintoasianhoitamista tai asiointia koskeviin kysymyk-siin vastaaminen edellytä viranomaiselta eri-tyisiä toimenpiteitä. Vastaus voidaan useim-mista tapauksissa antaa heti.

Vastaamisen edellyttämään aikaan saatta-vat tapauskohtaisesti vaikuttaa tiedustelunkohteena olevan asian laatu ja monitahoisuussekä se, edellyttääkö vastauksen antaminenselvitysten hankkimista tai muita erityisiätoimenpiteitä. Pelkästään viranomaiselle tu-levien kysymysten ja tiedustelujen suurimäärä ei sen sijaan olisi hyväksyttävä perus-telu sille, että vastaaminen viipyy kohtuutto-masti. Hyvän hallinnon periaatteiden mukais-ta olisi vastauksen viivästyessä ilmoittaa asi-akkaalle viivästymisen syyt ja milloin vasta-usta voidaan odottaa.

Pykälän 2 momentti sisältäisi säännök-sen siitä, että viranomaisen tulisi pyrkiäopastamaan asiakas asiassa toimivaltaiseenviranomaiseen, jos esitetty kysymys taitiedustelu koskisi viranomaisen toimivaltaankuulumatonta asiaa. Opastamisvelvollisuusulottuisi siten asiakkaan ohjaamiseen toimi-valtaiseen viranomaiseen myös toiselle hal-linnonalalle tai kokonaan hallinnon ulkopuo-lellekin. Tällä seikalla on merkitystä etenkinniille asiakastahoille, jotka harvemmin ovat

HE 72/2002 vp 59

tekemisissä viranomaisten kanssa. Säännösloisi myös nykyistä paremmat edellytyksetasiakkaiden suoriutumiselle itseään koskevi-en asioiden hoitamisessa.

9 §. Hyvän kielenkäytön vaatimus. Hallin-tomenettelylakiin ei sisälly nimenomaistasäännöstä, jossa asetettaisiin viranomaiselleyleinen velvollisuus huolehtia omalla hallin-nonalallaan käytettävän kielen asianmukai-suudesta. Kielellistä selkeyttä ja ymmärrettä-vyyttä edellytetään ainoastaan asiassa tehtä-vältä päätökseltä. Hallintomenettelylain 23§:n mukaan päätös on laadittava siten, ettäsiitä käy selvästi ilmi, mihin asianosainen onoikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia onmuuten ratkaistu.

Kielenkäytön laadulla ja virkamiehen ta-valla ilmaista asioita on katsottu olevan mer-kitystä perustuslain 21 §:ssä tarkoitettujenhyvän hallinnon takeiden toteutumisen kan-nalta. Varsinkin laillisuusvalvontaa koske-vassa käytännössä on kiinnitetty huomiotaselkeän ja asianmukaisen kielenkäytön vaa-timuksiin osana hyvää hallintoa (esimerkiksiAOA 1.11.2000 D 602/4/99, AOK 5.6.1997D 881/1/95 sekä AOKVM 16.1.1997 D128/1/95). Lisäksi opetusministeriö on esit-tänyt toimenpiteistä valtion viranomaistenkielenkäytön parantamiseksi annetun valtio-neuvoston päätöksen (497/1982; virkakieli-päätös) kumoamisen johdosta harkittavaksi,että hallintolakiin otettaisiin viranomaisiakoskeva hyvän virkakielen käytön ja ylläpi-don velvoite.

Edellä sanotun perusteella lakiin ehdote-taan sisällytettäväksi viranomaiselta edelly-tettävän kielenkäytön laatua koskevat keskei-set vaatimukset. Pykälässä ei ole käytettyvirkakielen käsitettä sen sisällöllisen tulkin-nanvaraisuuden vuoksi. Virkakielellä tarkoi-tetaan tavallisesti viranomaisen ulkoista kiel-tä eli sitä, jota viranomaisessa voimassa ole-van kielilain mukaan on käytettävä. Ehdotet-tu sanamuoto kuvaisi siten virkakielen käsi-tettä paremmin pykälän soveltamisalan ra-joittumista kielenkäytön laatuun. Virkakielenkäsitteestä on ehdotettu luovuttavaksi myösuudessa kielilaissa.

Pykäläehdotuksen 1 momentissa mainittui-hin asiallisen, selkeän ja ymmärrettävän kie-lenkäytön vaatimuksiin kuuluisi sellainen il-maisutapa, jonka perusteella hallinnon asiak-

kaan voidaan olettaa yksiselitteisesti ymmär-tävän asian sisällön ja saavan siitä asian laa-tuun nähden riittävästi tietoa. Säännös edel-lyttäisi esitystavalta siten sekä kielellistä sel-keyttä että sisällöllistä ymmärrettävyyttä.Kielenkäytön asiallisuus merkitsisi myös si-tä, ettei hallinnon asiakkaaseen kohdistetaloukkaavia tai väheksyviä sanontoja.

Vaatimus hyvästä kielenkäytöstä koskisisekä kirjallista että suullista ilmaisutapaa.Säännös edellyttäisi, että päätös ja muut vi-ranomaisen laatimat asiakirjat, tiedotteet jaohjeet laaditaan hyvällä ja ymmärrettävälläkielellä. Havainnollisuuden ja selkeydenvuoksi asiakirjat tulisi laatia selvästi erottu-viin osiin. Asiakirjaa laadittaessa tulisi kiin-nittää huomiota siihen, että se muodostaa si-sällöltään johdonmukaisen ja helposti ym-märrettävän kokonaisuuden. Rakenteeltaanraskasta ja teknisiä yksityiskohtia sisältäväätekstiä tulisi mahdollisuuksien mukaan vält-tää. Samoin olisi varmistettava, että kielelli-nen esitys vastaa tarkoitettua asiasisältöä.

Vastaavat hyvälle kielenkäytölle asetetutvaatimukset olisi otettava huomioon selostet-taessa hallinnon asiakkaalle asioita suullisestiesimerkiksi puhelinkeskustelussa. Suullisessakeskustelussa tulisi lisäksi kiinnittää erityistähuomiota asiakkaan kohteluun ja siihen, etteikeskustelussa käytetä asiakkaaseen kohdistu-via epäasiallisia ilmaisuja.

Säännöksen soveltamisala rajoittuisi kielel-liseen ilmaisutapaan. Laissa ei näin ollen oletarkoitus asettaa erityisiä muotovaatimuksiaviranomaisen laatimien asiakirjojen ja tiedot-teiden ulkoasulle. Tämä ei olisi mahdollista,kun otetaan huomioon viranomaisten moni-naisuus ja hallinnossa käsiteltävien asioidenlukuisuus sekä vaihtelevuus. Muutenkin onasianmukaista jättää sijaa asiakirjojen raken-teen ja ulkoasun tekniselle kehittämiselle.

Viranomaisen käyttämän kielen laadunmerkitys korostuu erityisesti silloin, kun ky-symys on henkilön oikeusasemaa koskevastaasiasta. Näissä tilanteissa viranomaisen olisipyrittävä mahdollisimman täsmälliseen jayksiselitteiseen kielelliseen ilmaisuun, jottaasian käsittelyn kannalta olennaiset kysy-mykset, kuten asiakkaan vaikuttamismahdol-lisuuksien tai muiden menettelyllisten oike-uksien käyttäminen, eivät anna aihetta erilai-siin tulkintoihin.

HE 72/2002 vp60

Selkeän ja ymmärrettävän kielen käyttöedellyttää paitsi harjaannusta tekstien laati-miseen myös tarpeen mukaan koulutusta.Kielenkäytön kehittämisessä ja kielenhuollonopetuksessa keskeinen asema on Kotimaistenkielten tutkimuskeskuksella. Tutkimuskeskustarjoaa koulutuspalveluja, jotka on suunnattuvirkamieskunnalle ja jotka nimenomaisestiopastavat selkeän kielen käyttämisessä. Vi-ranomaiset vastaavat kuitenkin viime kädessäitse siitä, missä määrin saatavilla olevaa kou-lutusta ja opastusta virkamiehille hankitaanja hyödynnetään.

Pykälän 2 momentti sisältäisi väljäksi kir-joitetun viittauksen erilliseen sääntelyyn, jo-ka koskee asiakkaan oikeutta käyttää omaakieltään viranomaisessa. Säännöksen tarkoi-tuksena on osoittaa 1 momentin sovelta-misalan rajoittuminen nimenomaan kielen-käytön laatuun. Kielellisiä oikeuksia koske-valla lainsäädännöllä tarkoitetaan kielilakiaja saamen kielen käyttämisestä viranomaises-sa annettua lakia (516/1991). Kummankinlain uudistaminen on vireillä.

Säännösehdotukseen sisältyy lisäksi viitta-us Suomea sitoviin kansainvälisiin sopimuk-siin. Tällä tarkoitetaan Suomen vuonna 1982hyväksymää Suomen, Islannin, Norjan,Ruotsin ja Tanskan välillä tehtyä sopimustaPohjoismaiden kansalaisten oikeudesta käyt-tää omaa kieltään muussa pohjoismaassa(SopS 11/1987). Sopimuksessa tarkoitettujakieliä ovat suomi, islanti, norja, ruotsi jatanska.

10 §. Viranomaisten yhteistyö. Viranomais-ten välisen yhteistyön toimivuudella on kes-keinen merkitys paitsi hallintoasian selvittä-misessä myös yleisemmin hallinnon toimin-nan kannalta. Asian ratkaisemista varten tar-vitaan usein lausuntoja ja selvityksiä, joitaasiaa käsittelevä viranomainen ei voi itse laa-tia joko käytännön syistä tai erityisasiantun-temuksen puutteen vuoksi. Viranomaistenkeskinäisellä yhteistyöllä on merkitystämuissakin kuin hallintoasian käsittelyyn vä-littömästi liittyvissä tilanteissa. Tehokkaallaviranomaisyhteistyöllä voidaan helpottaaasiointia ja saavuttaa tuloksia, joihin viran-omaisten yksittäisillä toimenpiteillä ei olevälttämättä mahdollista päästä.

Hallintomenettelylaki ei sisällä ni-menomaisia säännöksiä viranomaisten väli-

sestä yhteistyöstä tai virka-avun antamisesta.Lakia valmisteltaessa oltiin sitä mieltä, ettäviranomaisten välinen selvitysten antaminenon ilman sitä koskevia säännöksiäkin perus-tettavissa hyvän hallinnon vaatimukseen.Sanotunlaisen yleissäännöksen puuttuminenon jossain määrin lisännyt viranomaisyhteis-työhön velvoittavien erityissäännösten mää-rää. Viranomaisten välisellä yhteistyöllä onmyös katsottu olevan varsin keskeinen mer-kitys perustuslaissa säädettyjen hyvän hal-linnon takeiden toteutumisen kannalta (esi-merkiksi AOKVM 26.2.1998 D 849/1/97).

Muiden maiden hallintolaeissa viranomais-ten yhteistyöhön velvoittavat säännökset ovatvarsin tavallisia. Yleinen yhteistyövelvoitesisältyy esimerkiksi Saksan, Italian, Espanjanja Portugalin hallintolakeihin. Myös Ruotsinhallintolakiin kirjattiin viranomaisten yhteis-työtä koskeva yleinen periaate vuoden 1986lakiuudistuksen yhteydessä. Ruotsin hallinto-lain 6 §:n mukaan viranomaisen velvollisuu-tena on avustaa muita viranomaisia toimival-tansa rajoissa. Mainittua yhteistyövelvoitettasovelletaan hallintoasioiden käsittelyn ohellamyös tosiasiallisessa hallintotoiminnassa.

Lakiehdotukseen on katsottu tarpeelliseksisisällyttää viranomaisten yhteistyötä koske-vat perussäännökset. Ehdotuksen tarkoituk-sena on tehostaa hallinnon toimivuutta vä-hentämällä viranomaisten hallinnonalakoh-taisesta ja organisatorisesta eriytymisestä ai-heutuvia käsittelyn viiveitä. Yhteistyövelvoi-te myös yksinkertaistaisi ja nopeuttaisi asi-ointia viranomaisessa, kun asiakkaan ei vält-tämättä tarvitsisi kääntyä eri viranomaistenpuoleen saadakseen asiansa hoidetuksi.Säännös määrittäisi viranomaisen palvelupe-riaatteen merkitystä yhtäältä suhteessa mui-hin viranomaisiin ja toisaalta hallinnon asi-akkaisiin.

Pykälän 1 momentin mukaan viranomaisa-pua olisi annettava hallintotehtävän hoitami-sessa. Tällä tarkoitettaisiin lähinnä hallinto-asian selvittämisen ja ratkaisemisen kannaltatarpeellisten lausuntojen ja selvitysten anta-mista niitä pyytäneelle viranomaiselle. Sään-nös ei kuitenkaan sinällään edellyttäisi, ettäavun tarpeen olisi perustuttava vireillä olevanasian käsittelyyn. Kyse voisi olla myös asianvireilletuloa edeltävästä tai päätöksen anta-misen jälkeisestä avustamisesta. Viranomais-

HE 72/2002 vp 61

ten yhteistyöllä olisi merkitystä myös tosiasi-allisessa hallintotoiminnassa.

Säännösehdotuksen mukaan avustamisvel-vollisuutta edeltäisi nimenomainen sitä kos-keva pyyntö. Apua pyytävän viranomaisentulisi itsenäisesti arvioida, milloin ja missälaajuudessa se tarvitsee apua toisilta viran-omaisilta. Viranomaisavun tarve vaihteleetapauskohtaisesti. Avun pyytämistä tulisivälttää etenkin silloin, jos viranomaisella oli-si pyynnön kohteena olevaa viranomaista pa-remmat tai vähintään yhtä hyvät mahdolli-suudet suoriutua tehtävästä. Pyyntö tulisimahdollisuuksien mukaan rajoittaa koske-maan asian selvittämisen tai tehtävien hoita-misen kannalta välttämättömiä yksityiskoh-tia.

Pykäläehdotukseen ei sisälly säännöksiäavustamispyynnön sisällöstä ja muodosta.Lähtökohtana tulisi kuitenkin olla, että kirjal-lista viranomaisapua pyydetään kirjallisesti.Tällöin olisi tarkoin yksilöitävä, mistä sei-koista toisen viranomaisen selvitystä halu-taan. Hallintoasian käsittelyyn liittyviä lau-suntoja ja selvityksiä koskevien pyyntöjentekemiseen sovellettaisiin lakiehdotuksen 32ja 33 §:ää.

Viranomaisen avustamisvelvollisuus ei oli-si rajoittamaton. Ensinnäkin viranomaisavunantaminen koskisi ainoastaan pyynnön koh-teena olevan viranomaisen toimivaltaan kuu-luvia asioita. Sääntely perustuu ajatukseensiitä, ettei viranomaisavun antaminen tuottai-si pyynnön kohteena olevalle viranomaisellemerkittävää selvitys- tai muuta lisätyötä. Ta-voitteena olisi lähinnä asiantuntemuksen vä-littyminen muille viranomaisille. Vaikka vi-ranomaisen ei siten tarvitsisi ryhtyä avusta-mista koskeviin toimenpiteisiin sen toimival-taan kuulumattomassa asiassa, hyvän hallin-totavan mukaista olisi tällaisessa tapauksessaviipymättä ilmoittaa apua pyytäneelle viran-omaiselle, ettei esitettyyn pyyntöön voidavastata.

Toisena avustamisvelvollisuutta koskevanarajoituksena olisi asian laatu. Ehdotuksenmukaan viranomaisen olisi avustettava toistaviranomaista asian vaatimassa laajuudessa.Pyynnön kohteena oleva viranomainen voisiperiaatteessa kieltäytyä avustamasta toista vi-ranomaista siltä osin kuin se pitää pyyntöäasian laatuun nähden tarpeettoman laajana tai

muutoin epätarkoituksenmukaisena. Avus-taminen edellyttää myös sitä, että pyynnönkohteena olevalla viranomaisella on riittävätresurssit avun antamiseen. Yleisesti voidaankuitenkin lähteä siitä, että apua pyytävä vi-ranomainen on perustellusti harkinnut pyyn-nön tarpeellisuuden.

Ehdotettu 1 momentti sisältäisi lisäksi ylei-sen periaatteen, jonka mukaan viranomaisenolisi muutoinkin pyrittävä edistämään viran-omaisten välistä yhteistyötä. Säännöksen ta-voitteena on asioinnin nopeuttaminen ja yk-sinkertaistaminen erityisesti hallinnon asiak-kaan kannalta. Viranomaisten välisen yhteis-työn toimivuudella on merkitystä etenkin sil-loin, kun asian hoitaminen edellyttää kään-tymistä useiden eri viranomaisten puoleen.Varsinkin monitahoisia ja laajavaikutteisiaasioita käsittelevien viranomaisten saattaa ol-la tarpeen toimia keskinäisessä yhteistyössä,jotta asioiden hoitaminen voisi sujua mahdol-lisimman nopeasti ja joustavasti.

Viranomaisyhteistyön sisältöä olisi tulkit-tava myös laajemmin siten, että se kattaisimyös muunlaisen yhteydenpidon viranomais-ten välillä. Käytännössä kysymys voisi ollaesimerkiksi viranomaisten välisistä neuvotte-luista tai siitä, että samanlaisia asioita käsitte-levät viranomaiset pyrkivät seuraamaan riit-tävässä määrin toistensa käytäntöjä.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otet-tavaksi selkeyden vuoksi säännös, jonkatarkoituksena on osoittaa eroa viran-omaisavun ja lakiin perustuvan virka-avunantamisen välillä. Virka-avulla tarkoitetaantavallisesti sitä, että viranomainen avustaatoista viranomaista tosiasialliseen hallinto-toimintaan tai tosiasialliseen julkisen vallankäyttöön kuuluvien virkatehtävien hoitami-sessa. Tyypillinen virka-avun piiriin kuuluvatoimi on poliisin hallintoviranomaiselle an-tama apu valvonta- tai tarkastustehtävän suo-rittamisessa.

Viranomaisen yhteistyövelvoitteesta eimyöskään olisi johdettavissa yleistä tieto-jenantovelvollisuutta. Ehdotetussa pykälässäon kysymys ainoastaan sellaisesta yhteistyö-velvoitteesta, jossa viranomaiset toimivatoman hallinnonalansa tehtäviä täyttääkseen,omilla toimivaltuuksillaan ja oman salassapi-tovelvollisuutensa rajoissa.

HE 72/2002 vp62

3 luku. Asianosaisasema ja puhevallankäyttäminen

Luvussa määriteltäisiin asianosaisen käsite.Lisäksi luvussa säädettäisiin hallintoasioissakäytettävän puhevallan keskeisistä perusteis-ta.

11 §. Asianosainen. Asianosaisasemanmäärittelyllä on hallintoasioissa keskeinenmerkitys. Se vaikuttaa paitsi menettelyn edel-lytysten täyttymiseen myös keskeisimpienennakollisten oikeusturvaperiaatteiden sovel-tamiseen. Voimassa olevassa hallintomenet-telylaissa ei ole määritelty asianosaisen käsi-tettä, vaikka se on soveltamisalan kannaltakeskeinen. Lain 1 §:ään sisältyy kuitenkinsäännös, jonka mukaan osaa lain säännöksis-tä sovelletaan vain sellaisissa asioissa, joissapäätetään jonkun edusta, oikeudesta tai vel-vollisuudesta. Tällä säännöksellä on yleisestipyritty määrittelemään asianosaisasiat.

Asianosaisen käsitettä on pidetty sisällöl-tään monimerkityksisenä ja epätäsmällisenä.Asianosaisuuteen on liitetty useita oikeusvai-kutuksia, joita sovelletaan eri hallinnonaloillaja eri tyyppisissä hallintoasioissa hieman toi-sistaan poikkeavalla tavalla. Asianosaisase-man perusteet saattavat vaihdella myös me-nettelyn eri vaiheissa.

Muualla lainsäädännössä asianosaiskäsiterakentuu vaihteleville perusteille riippuen sii-tä, minkä tyyppisestä sääntelystä kulloinkinon kysymys. Rakennuslainsäädännössä asi-anosaisia ovat yleensä kiinteän tai erityisenomaisuuden haltijat. Maankäyttö- ja raken-nuslaki antaa tosin mahdollisuuden tarkastel-la erikseen kaavoitusmenettelyn sekä laissasäädettyjen rakennus- ja toimenpidelupame-nettelyjen asianosaiskysymyksiä. Kaavoi-tusmenettelyyn liittyvän tiedottamisvelvoit-teen piiriin kuuluvista henkilöistä, viran-omaisista ja yhteisöistä käytetään lain 62§:ssä käsitettä ”osallinen”. Mainittu käsite onhuomattavasti laajempi kuin hallintomenette-lylaissa tarkoitettu asianosaisen käsite.

Sisällöltään laajaksi asianosaisen käsitemuodostuu erilaisissa ympäristönsuojeluunliittyvissä lupa- ja hakemusasioissa. Ympä-ristöhallinnon alalla asianosaisaseman katso-taan usein syntyvän sillä perusteella, että asi-assa tehtävä ratkaisu saattaa vaikuttaa ihmis-ten ja yhteisöjen oloihin ja etuihin. Tyypillis-

tä on myös suhteellisen laaja muutoksenha-kuoikeus. Laajavaikutteisissa ympäristöasi-oissa kysymys asianosaispuhevallasta riippuuviime kädessä siitä, millä tavoin oletettu in-tressi on perusteltavissa.

Sosiaalietuuksia koskevissa säädöksissäasianosaisasema määräytyy tyypillisesti vi-reillepanon yhteydessä. Asianosainen onmuodollisesti se, jonka nimissä hakemus ontehty. Muut tahot eivät yleensä voi olla asi-anosaisen asemassa, ellei etuuden jakoon lii-ty poikkeuksellista menettelyä. Esimerkiksitoimeentulotuesta annetun lain 16 §:n mu-kaan toimeentulotuki voidaan erityisestäsyystä maksaa tuen hakijan perheenjäsenelletai tuen saajasta huolehtivalle henkilölle käy-tettäväksi tuen saajan elatukseen tai muutoinkäyttää hänen toimeentulostaan aiheutuvienmenojen suorittamiseen.

Hallintoasian käsittelyssä sovellettavallaasianosaiskäsitteellä on yhtymäkohtia myöshallinto-oikeudelliseen valitusoikeuteen. Va-lituksen tekijällä voi kuitenkin olla asian-osaisasema valitusviranomaisessa, vaikkatämä ei ole ollut asianosaisena ensi asteessa.Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan päätök-sestä saa valittaa se, johon päätös on kohdis-tettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen taietuun päätös välittömästi vaikuttaa. Valitus-oikeus voi olla myös viranomaisella. Asiassaannetun päätöksen välitön oikeusvaikutus onasetettu valitusoikeuden lähtökohdaksi myöskuntalaissa.

Asianosaiskäsitteen sisällöllinen tulkinnan-varaisuus on eräissä tilanteissa vaikeuttanuthallintomenettelylain soveltamista. Asian-osaisaseman sivuuttamiseen perustuva me-nettelyvirhe johtaa tavallisesti hallintomenet-telylain 15 §:ssä säännellyn kuulemisvelvol-lisuuden laiminlyöntiin (esimerkiksi KHO1998 A 4, 6.10.1993 t 3741 ja 18.8.1989 t2660). Hallintovalituksen yhteydessä valitus-viranomaisen on tutkittava tällaiset virheetviran puolesta eli valittajan vaatimuksistariippumatta. Jos päätöksen katsotaan synty-neen virheellisessä järjestyksessä, asia joudu-taan palauttamaan uuteen käsittelyyn.

Yleisen asianosaismääritelmän puuttumi-nen ja asianosaisen käsitteen sisällöllinentulkinnanvaraisuus edellyttävät oikeustilanselkeyttämistä. Tämän vuoksi lakiin ehdote-taan otettavaksi nimenomainen säännös, jos-

HE 72/2002 vp 63

sa määriteltäisiin asianosaisaseman perusteet.Kyseisen säännöksen sisällyttäminen lakiinon tarpeen myös siirryttäessä hallintomenet-telylain mukaisesta rakenteellisesta kaksija-koisuudesta sisällölliseen kaksijakoisuuteenperustuvaan soveltamisalaan. Kun asian-osaisasian käsittelyä koskevista erityisistämenettelyvaatimuksista säädettäisiin pykälä-kohtaisesti, on tärkeää, että laista ilmeneeselvästi, millainen sisältö asianosaisen käsit-teelle on tarkoitettu antaa.

Asianosaisen käsite ehdotetaan säädettä-väksi määräytymään asian oikeudellisen vai-kutuksen perusteella. Pykälästä ilmenevänpääsäännön mukaan asianosainen olisi se,jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asiakoskee. Myös hallintosopimuksen osapuoltapidettäisiin lain soveltamisalan perusteellahallintolaissa tarkoitettuna asianosaisena.Niin ikään sopimussuhteen ulkopuolinen ta-ho voi olla asianosainen, jos valmisteltavasopimus koskee tätä säännöksessä tarkoite-tulla tavalla.

Ehdotettu säännös on kirjoitettu väljäänmuotoon, jotta se mahdollistaisi riittävänjoustavuuden ja tapauskohtaisen harkinnanasianosaisaseman määräytymisessä. Ehdo-tuksen mukaan asianosainen olisi ensinnäkinratkaisutoimenpiteen välitön kohde eli se,jonka oikeudesta, edusta tai velvollisuudestaasiassa päätetään taikka jonka kanssa viran-omainen tekee hallintosopimuksen. Tällaisetasianosaiset ovat menettelyn varsinaisia asi-anosaisia, joiden omasta asiasta käsittelyssävoidaan katsoa olevan kysymys. Varsinaisiaasianosaisia olisivat siten hakija omassa asi-assaan ja muut henkilöt, joihin asiassa annet-tava päätös kohdistetaan.

Hallintoasioissa on tyypillistä, että asian-osaisasema saattaa syntyä myös muun kuinvälittömäksi luonnehdittavan oikeusvaiku-tuksen perusteella. Ehdotuksen mukaan asi-anosaisasema olisi myös sillä, jonka oikeutta,etua tai velvollisuutta asia koskee, mutta jo-hon asiassa tehtävä päätös ei nimenomaisestitule kohdistumaan. Esimerkiksi erilaistenkieltojen ja rajoitusten yhteydessä saattaanousta esille kysymys muun kuin kieltopää-töstä hakeneen mahdollisesta asianosaisase-masta. Korkein hallinto-oikeus katsoi esi-merkiksi tapauksessa KHO 1989 A 86, ettäennen vesiskoottereilla ajon kieltämistä kos-

kevan päätöksen antamista olisi tullut kuullaasianosaisina vesialueen omistajaa ja alueellavesiskoottereiden vuokraustoimintaa harjoit-tanutta liikkeenharjoittajaa.

Hallintoasian käsittelyssä sovellettavaa asi-anosaiskäsitettä ei ole tarkoituksenmukaistarajata suppeammaksi kuin hallintolainkäytös-sä noudatettavat valitusoikeuden perusteet.Lähtökohtana kuitenkin olisi, etteivät pelkäs-tään asiaan liittyvät tosiasialliset intressit riit-täisi tuottamaan laissa tarkoitettua asian-osaisasemaa. Vaikutusten tulee olla oikeudel-lisia.

Asianosaisasemaa määrittävät oikeuden,edun ja velvollisuuden käsitteet vastaisivatniiden nykyistä merkityssisältöä. Jonkunoikeudesta tai edusta päättäminen tarkoittai-si sen ratkaisemista, voiko henkilö saada vaa-timansa oikeuden tai edun. Mainitusta seikas-ta päättäminen voi merkitä myös henkilölleaiemmin myönnetyn oikeuden tai edun ra-joittamista.

Oikeus, jonka myöntämisestä tai rajoitta-misesta asiassa saattaa olla kysymys, voi ollaesimerkiksi hallinnollinen lupa, kansalaisuu-den myöntäminen taikka tavaramerkin taimallin rekisteröinti. Henkilölle myönnettäväetu voi puolestaan olla sosiaalietuus, -tuki tai-avustus taikka valtionavustus. Toisaalta ky-symys voi olla myös velvollisuudesta vapaut-tamisesta tai helpotuksen myöntämisestä.

Velvoittavan hallintopäätöksen tekemisessäon tavallisesti kysymys sen ratkaisemisesta,onko asianomaiselle henkilölle asetettavallevelvollisuudelle olemassa riittävä laillinenperuste. Velvollisuus voi olla sisällöltäänmääräyksen tai kiellon noudattaminen taikkavelvoite sietää tietynlaisia toimia. Velvoitta-via hallintopäätöksiä ovat esimerkiksi myön-netyn edun takaisinperintää koskevat päätök-set.

Hallintolain mukaisissa hallintoasioissaasianosaisasema määräytyisi hallintomenette-lylain tavoin ensisijaisesti vireillepanon yh-teydessä. Asianosaisasema olisi siten sillä,joka omissa nimissään toimittaa viranomai-selle hakemuksen, ilmoituksen tai muunasiakirjan itseään koskevan asian vireille pa-nemiseksi. Esimerkiksi jotain taloudellistaetuutta tai hallintolupaa viranomaiselta hake-va henkilö olisi hallintolaissa tarkoitettu asi-anosainen. Vastaavassa asemassa olisivat vi-

HE 72/2002 vp64

ranhakuun osallistuvat henkilöt samoin kuinhallintosopimuksen osapuolet.

Asia voi tulla vireille myös viranomaisenaloitteesta, jolloin menettelyssä ei ole haki-jaa. Lisäksi asian vireilletulo saattaa perustuahallintokantelun tai ilmiannon tekemiseen.Aloitteen tekeminen ei perustaisi sen tekijällelaissa tarkoitettua asianosaisasemaa. Päätök-sen oikeudellinen vaikutus kohdistuu kante-lun tai ilmiannon kohteeseen eikä asiallavälttämättä ole mitään yhteyttä aloitteen teki-jän oikeusasemaan.

Hallintokantelun tai ilmiannon yhteydessäasian vireilletulo voidaan tulkita myös viran-omaisaloitteiseksi, mikäli aloitteentekijä ha-luaa esiintyä nimettömänä. Asianosaisase-man kannalta asian vireilletulon tavalla eiolisi sinällään merkitystä. Asianosaisasemamääräytyisi näissäkin tapauksissa päätöksenoikeudellisista vaikutuksista käsin.

Asianosaisuus ei kuitenkaan edellyttäisi,että asian tulisi koskea ennalta käsillä olevaaerityistä oikeutta, etua tai velvollisuutta. Asi-anosaisaseman edellytykset voisivat täyttyämyös käsittelyn myöhemmässä vaiheessa.Asianosaisaseman perusteita arvioitaessa onkiinnitettävä huomiota siihen, millainen yh-teys tällaisella henkilöllä on käsiteltävänäolevaan asiaan. Ratkaisevaa on, voidaankoasiassa tehtävän ratkaisun katsoa koskevansiinä määrin henkilön oikeutta, etua tai vel-vollisuutta, että se riittää tuottamaan tälleasianosaisaseman. Asianosaisaseman mää-räytyminen edellyttää tapauskohtaista harkin-taa.

Hallintolaissa tarkoitettuja asianosaisiavoisivat olla niin luonnolliset henkilöt kuinoikeushenkilötkin. Myös viranomaisella voisiolla hallintoasiassa asianosaisen puhevalta,jos asia koskee viranomaisen oikeutta ehdo-tetussa pykälässä edellytetyllä tavalla oikeu-dellisesti. Valtion tai kunnan viranomainenvoi olla yksityiseen asianosaiseen verratta-vassa asianosaisasemassa esimerkiksi maan-omistajana tai luvan haltijana. Tällöin viran-omaisella on tavallisesti myös muutoksenha-kuoikeus asiassa annettavasta päätöksestä.Viranomaisen asianosaisasema voi perustuamyös muuhun lainsäädäntöön.

Lähtökohtaisesti hallintoasiassa voi ollalaajemmalti asianosaisia kuin myöhemminhallintolainkäyttöasian käsittelyssä. Esimer-

kiksi ympäristölupapäätöstä valmisteltaessaasianosaisina voidaan pitää kauempana sijait-sevan kiinteistön haltijoita, omistajia tai mui-ta asukkaita kuin päätöstä koskevaa valitustaratkaistaessa. Toisaalta asianosaispiiri saattaamyös laajentua muutoksenhakuvaiheessa.Tämä on tyypillistä esimerkiksi maankäyttö-ja rakennuslain piiriin kuuluvissa asioissa.

Hallintolainkäyttöviranomaisen ratkaisuasianosaisuudesta on aina itsenäinen suhtees-sa hallintoviranomaisen vastaaviin ratkaisui-hin. Hallintolainkäyttöviranomainen voi tul-kita asianosaisuutta hallintoviranomaista laa-jemmin, jolloin hallintopäätöstä saattaa rasit-taa päätöksen kumoamiseen johtava menette-lyvirhe.

12 §. Asiamies ja avustaja. Pykälä sisältäisisäännökset oikeudesta käyttää hallintoasiassaasiamiestä ja avustajaa. Ehdotus vastaisi pää-osin hallintomenettelylain 6 §:ää.

Asiamiehellä tarkoitettaisiin henkilöä, jollaon oikeus toimia asiassa päämiehen puolesta.Asiamies voi olla esimerkiksi asianajaja taijulkinen oikeusavustaja. Asiamieheltä ei kui-tenkaan edellytettäisi erityisiä kelpoisuusvaa-timuksia, joten myös muu kuin juridisen kou-lutuksen saanut voisi toimia hallintoasiassaasiamiehenä. Avustaja toimii päämiehen rin-nalla oikeudellisena apuna.

Pykälän 1 momentti sisältäisi yleisen pe-riaatteen, jonka mukaan ”hallintoasiassa”saa käyttää asiamiestä tai avustajaa, kunvoimassa olevan hallintomenettelylain 6 §:n1 momentin mukaan vastaava oikeus asia-miehen tai avustajan käyttämiseen on ”hal-lintomenettelyssä”. Tekninen muutos on tar-peen luovuttaessa hallintomenettelyn käsit-teestä lain soveltamisalaa koskevassa pykä-lässä.

Ehdotetussa momentissa säädettäisiin myösasiamiehen toimintaoikeudesta. Voimassaolevan hallintomenettelylain 6 §:n 2 momen-tin mukaan asiamiehen on esitettävä valtakir-ja, jollei hänen oikeutensa toimia päämiehenpuolesta ole epäilyksetön ilman valtakirjaa-kin. Säännös jättää varsin avoimeksi kysy-myksen siitä, missä tilanteissa valtakirjanesittämistä on vaadittava. Pelkästään asia-miehen ja päämiehen välistä sukulaisuussuh-detta tai asiamiehen esiintymistä aiemminpäämiehen edustajana ei voida pitää asian-mukaisina perusteina toimintaoikeuden il-

HE 72/2002 vp 65

meisyydelle.Oikeustilan selkeyttämiseksi asiamieheltä

edellytettäisiin säännönmukaisesti osoitustaoikeudestaan toimia päämiehensä puolesta.Tällainen osoitus olisi nykyiseen tapaanyleensä päämiehen allekirjoittama valtakirja.Päämies voisi kuitenkin myös muulla tavoinvaltuuttaa asiamiehen toimimaan puolestaan.Edellytyksenä tällöin olisi, että asiamies voiluotettavalla tavalla osoittaa olevansa oikeu-tettu edustamaan päämiestä. Säännöksessätarkoitettuna luotettavana osoituksensa voi-taisiin pitää esimerkiksi päämiehen puheli-mitse tai henkilökohtaisesti viranomaisenluona antamaa suullista valtuutusta. Vastaa-vasti viranomainen voisi harkintansa mukai-sesti hyväksyä sähköisin menetelmin annetunvaltuutuksen. Valtuutuksen luotettavuudenarvioiminen olisi kuitenkin viime kädessä vi-ranomaisen vastuulla.

Valtakirjan sisältöä koskevista vaatimuk-sista ei asioiden vaihtelevuuden vuoksi ehdo-teta otettavaksi nimenomaisia säännöksiä.Valtakirja voisi olla avoin asianajovaltakirjatai yksilöity valtakirja. Ehdotuksen mukaanviranomainen voisi kuitenkin tapauskohtai-sesti vaatia yksilöityä valtakirjaa, jos asia-miehen toimivallasta tai toimivallan laajuu-desta on epäselvyyttä. Yksilöintivaatimuksiasaatetaan korostaa etenkin niissä tilanteissa,joissa on kysymys henkilön oikeusasemankannalta merkittävästä asiasta.

Yhdenmukaisesti hallintolainkäyttölain 21§:n 1 momentin ja oikeudenkäymiskaaren 15luvun 4 §:n 1 momentin kanssa ehdotetaan,että asianajajan ja julkisen oikeusavustajantulee esittää valtakirja ainoastaan, jos viran-omainen niin määrää. Tällainen niin viran-omaisten kuin asianosaistenkin työtä helpot-tava säännös voi perustua niihin järjestelyi-hin, joilla pyritään varmistamaan asianajajienja julkisten oikeusavustajien toiminnanasianmukaisuus. Säännöksestä huolimattaasiamiehen itsensä kannalta saattaa edelleenolla hyödyllistä pyytää valtuutus kirjallisenatai muuten todistettavasti. Viranomainen voi-si vaatia asiamiehenä toimivaa asianajajaa taijulkista oikeusavustajaa esittämään valtakir-jan esimerkiksi silloin, kun samassa asiassaasianosaisen puolesta esiintyy uusi asiamies.

Pykälän 2 momentti sisältäisi hallintome-nettelylain 6 §:n 3 momenttia vastaavan

säännöksen viranomaisen oikeudesta kieltääasiamiestä tai avustajaa toimimasta asiassasiinä viranomaisessa. Voimassa olevan sään-nöksen mukaan viranomainen voi antaaesiintymiskiellon, jos asiamies tai avustajaosoittautuu tehtäväänsä sopimattomaksi.Säännöksen sanamuoto saattaa johtaa vir-heelliseen tulkintaan siitä, että asiamiehelletai avustajalle on varattava erikseen tilaisuustoiminnallaan osoittaa sopivuutensa tehtä-vään. Tämän vuoksi säännöksen sanamuotoaehdotetaan täsmennettäväksi siten, etteiesiintymiskiellon antaminen edellyttäisi käy-tännössä todettua sopimattomuutta tehtävänhoitamiseen, vaan kiellon antaminen voisiperustua myös ennalta tiedossa olevaan seik-kaan.

Lakiin ei hallintomenettelylain tavoin eh-doteta otettavaksi säännöksiä asiamiehen taiavustajan yleisestä kelpoisuudesta. Toimin-takelpoisuutta olisi arvioitava tapauskohtai-sesti asian laadun ja siihen liittyvien erityis-ten olosuhteiden perusteella.

Momentin loppuosaan ehdotetaan otetta-vaksi maininta siitä, että päämiehelle olisiilmoitettava paitsi esiintymiskiellon antami-sesta myös varattava tälle tilaisuus uudenasiamiehen tai avustajan hankkimiseen.Säännöksellä pyritään parantamaan päämie-hen oikeusasemaa. Jotta esiintymiskiellonantaminen ei tarpeettomasti pitkittäisi asiankäsittelyä, siitä ja päämiehelle varattavasta ti-laisuudesta tulisi ilmoittaa viipymättä kiellonantamisen jälkeen. Viranomaisen olisi myösesitettävä riittävät perusteet antamalleenesiintymiskiellolle.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi säännökset oikeudesta hakea erikseenmuutosta valittamalla asiamiehen esiintymis-kieltoa koskevaan päätökseen. Vastaavastamuutoksenhakuoikeudesta säädetään hallin-tolainkäyttölain 79 §:n 1 momentin 2 koh-dassa. Ehdotuksen mukaan esiintymiskieltoakoskevasta päätöksestä saisi hakea muutostavalittamalla siltä viranomaiselta, jonka toi-mivaltaan vireillä olevassa asiassa annetunratkaisun muutoksenhaku kuuluu. Valitusoi-keus esiintymiskieltoa koskevasta päätökses-tä olisi niin päämiehellä kuin asiamiehellä taiavustajallakin.

Ehdotettua muutoksenhakuoikeutta koske-vaa säännöstä voidaan pitää tarpeellisena, sil-

HE 72/2002 vp66

lä esiintymiskieltoa koskeva ratkaisu voi vai-kuttaa olennaisesti käsittelyn kulkuun. Tätä-kin tärkeämpi peruste oikeusturvatien säätä-miselle on se, että kielto saattaa vaikuttaaasiamiehen tai avustajan elinkeinon harjoit-tamiseen.

Ehdotettu 3 momentti sisältäisi lisäksi sel-keyden vuoksi säännöksen siitä, ettei esiin-tymiskieltoa koskevan muutoksenhaun vireil-läolo estä asian käsittelyn jatkamista. Muu-toksenhakua käsittelevällä viranomaisellaolisi kuitenkin ehdotuksen mukaan oikeustarvittaessa päättää käsittelyn keskeyttämi-sestä.

13 §. Asiamiehen ja avustajan salassapito-velvollisuus. Lakiin ehdotetaan otettavaksinykyistä täsmällisemmät säännökset asia-miehen ja avustajan salassapitovelvollisuu-desta. Asiamiehen ja avustajan salassapito-velvollisuutta koskeva 6 a § otettiin hallin-tomenettelylakiin rikoslainsäädännön koko-naisuudistuksen yhteydessä tehdyllä lain-muutoksella vuonna 1995. Samanaikaisestioikeudenkäymiskaaren 15 lukuun lisättiinuusi 17 §, jossa säädetään asiamiehen ja oi-keudenkäyntiavustajan sekä näiden apulaisensalassapitovelvollisuudesta. Asiamiehen jaavustajan salassapitovelvollisuus tahdottiinnimenomaisesti ulottaa koskemaan myös hal-lintoasioita.

Salassapitoa koskeva yleinen säännöstö si-sältyy julkisuuslakiin. Lain 6 luku sisältääsäännökset salassa pidettävistä asiakirjoistasekä virkamiesten vaitiolovelvollisuudesta jaasiakirjan salassapitovelvollisuudesta. Salas-sapitovelvollisuus koskee lain 23 §:n 2 mo-mentin mukaan myös muita henkilöitä, joillaon tosiasiallinen mahdollisuus saada salassapidettäviä tietoja.

Pykälän 1 momentti vastaisi asiasisällöltäänhallintomenettelylain 6 a §:n 1 momenttia.Ehdotuksen mukaan asiamies tai avustaja eisaisi luvattomasti ilmaista päämiehen hänelleasian hoitamista varten uskomaa luottamuk-sellista tietoa. Salassa pidettävien tietojen pii-ri koskisi nykyiseen tapaan periaatteessakaikkia päämiehen luottamuksellisesti anta-mia tietoja. Näin luottamuksellisen tiedonkäsite kattaisi myös voimassa olevassa sään-nöksessä mainitut yksityisen tai perheen sa-laisuudet. Luottamukselliset tiedot voisivatolla muitakin vaitiolovelvollisuuden piiriin

kuuluvia tietoja, kuten liike- ja ammattisalai-suutta koskevia tietoja. Käsitteen tulkinnassavoidaan käyttää apuna julkisuuslain salassa-pitosäännöksiä. Yleisesti tunnetut seikat jäi-sivät kuitenkin käsitteen ulkopuolelle, vaikkaasiamies tai avustaja olisikin saanut ne tie-toonsa päämieheltään.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tehtä-vän hoitamista varten muutoin hankittuja tie-toja koskevasta salassapitovelvollisuudesta jahyväksikäyttökiellosta. Vastaavaa säännöstäei sisälly hallintomenettelylakiin. Ehdotuksenmukaan asiamiehen tai avustajan tehtävänsähoitamista varten muutoin saatujen tietojensalassapitoon ja hyväksikäyttökieltoon sovel-lettaisiin julkisuuslain säännöksiä.

Tarkemmin sanottuna kysymys olisi jul-kisuuslain 23 §:n säännöksistä. Mainitun py-kälän mukaan asianosainen, asiamies taiavustaja ei saa paljastaa asiakirjan salassa pi-dettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaanmerkittynä olisi salassapidettävä eikä muuta-kaan tehtävässään tietoonsa saamaa seikkaa,josta lailla on säädetty salassapitovelvolli-suus. Asianosainen, asiamies tai avustaja eisaa ilmaista sivullisille myöskään asian-osaisaseman perusteella saatuja salassa pidet-täviä tietoja, jotka koskevat muita kuin asi-anosaista itseään.

Hyväksikäyttökiellolla tarkoitetaan jul-kisuuslain 23 §:n 3 momentissa sitä, ettei py-kälässä tarkoitettu henkilö saa käyttää salassapidettäviä tietoja omaksi tai toisen hyödyksitaikka toisen vahingoksi. Asianosainen, hä-nen edustajansa tai avustajansa saa kuitenkinkäyttää muita kuin asianosaista itseään kos-kevia tietoja, kun kysymys on sen oikeuden,edun tai velvollisuuden hoitamista koskevas-ta asiasta, johon asianosaisen tiedonsaantioi-keus on perustunut.

Ehdotettu säännös laajentaisi julkisuuslainsalassapitosäännösten soveltamisalaa kahdes-sa suhteessa. Ensinnäkin säännös koskisi jul-kisuuslaista poiketen asiaa käsittelevältä taiasiaa käsitelleeltä viranomaiselta saatujen tie-tojen ohella niitä tietoja, joita asiamies taiavustaja on hankkinut päämiehen lukuunmuilta viranomaisilta ja yksityisiltä. Toiseksisalassapitovelvollisuus ja hyväksikäyttökieltoulottuisivat asianosaista koskeviin tietoihinkysymyksessä olevassa hallintoasiassa. Eh-dotuksesta ilmenevän pääsäännön mukaan

HE 72/2002 vp 67

asiamiehen tai avustajan saamien tietojen sa-lassapitoon ja vaitiolovelvollisuuteen sovel-lettaisiin julkisuuslain säännöksiä riippumat-ta siitä, mistä tiedot on hankittu.

Asian käsittelyssä käytettävän tulkin taikääntäjän salassapitovelvollisuus jää voimas-sa olevan hallintomenettelylain perusteellaavoimeksi. Lakia säädettäessä lähdettiin siitä,että jos jonkin salassapitosäännöksen ei sel-laisenaan voitaisi katsoa velvoittavan tulkitsi-jaa, olisi salassa pidettävässä asiassa käytet-tävä tulkkina joko virkamiestä tai valanteh-nyttä kielenkääntäjää, jotka ovat tässä ase-massaan vaitiolovelvollisia.

Ehdotetun 3 momentin mukaan salassapito-säännöksiä sovellettaisiin myös asian käsitte-lyssä käytettävään tulkkiin ja kääntäjään. Ot-taen huomioon, että salassapitovelvollisuu-den alaan kuuluvia tietoja saattaa liittyä var-sin moniin viranomaisessa käsiteltäviin asi-oihin, on tarkoituksenmukaisempaa laajentaasalassapitosäännösten soveltamisalaa kuinedellyttää yksittäistapauksissa virkamiehentai valantehneen kielenkääntäjän käyttämistä.Ehdotettua soveltamisalan laajennusta puol-taa myös se, että hallintomenettelylain voi-maantulon jälkeen vieraiden kielten käyttöon Suomessa merkittävästi lisääntynyt. Vaa-timus virkamiehen tai valantehneen kielen-kääntäjän toimimisesta tulkkina tai kääntäjä-nä saattaa tuottaa merkittäviä hankaluuksiaetenkin silloin, kun asiassa joudutaan käyt-tämään harvinaista vierasta kieltä.

Ehdotetun momentin mukaan salassapito-velvollisuutta koskevia säännöksiä sovellet-taisiin myös henkilöön, joka toimeksiannostatai muutoin osallistuu päämiehen asian hoi-tamiseen. Asiamies tai avustaja voivat toi-meksiannollaan valtuuttaa kolmannen henki-lön suorittamaan joitakin asian kannalta tar-peellisia tehtäviä, kuten laatimaan asiantunti-jalausunnon. Säännös kattaisi niin ikään netilanteet, joissa asiamies tai avustaja käyttä-vät apulaista. Tällä tarkoitetaan asiamiestä taiavustajaa heidän ammattitehtävissään avus-tavia henkilöitä, kuten lakiasiaintoimiston taioikeusaputoimiston henkilökuntaa.

Hallintomenettelylain 6 a §:n 2 momentinsäännös salassapitovelvollisuuden rikkomi-sesta otettaisiin erinäisiin säännöksiin (69 §).

14 §. Vajaavaltaisen puhevalta. Pykälä si-sältäisi vajaavaltaisen puhevaltaa koskevat

yleiset säännökset ja se vastaisi pääasiallisel-ta sisällöltään hallintomenettelylain 16 §:ää.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi hallintomenettelylain 16 §:n 1 moment-tia vastaava säännös siitä, että vajaavaltaisenpuolesta käyttää puhevaltaa hänen edunval-vojansa, huoltajansa tai muu laillinen edusta-jansa. Muulla laillisella edustajalla tarkoite-taan esimerkiksi sosiaalilautakuntaa, jos lapsion otettu sosiaalilautakunnan huostaan. Va-jaavaltaisella olisi kuitenkin hallintomenette-lylain 16 §:n 2 momenttia vastaavalla tavallaoikeus käyttää yksinään puhevaltaa asiassa,joka koskee hänen vallitsemaansa tuloa taivarallisuutta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin hallin-tomenettelylain 16 §:n 3 momenttia vastaa-valla tavalla vajaavaltaisen yksinomaisestapuhevallasta henkilöään koskevassa asiassa.Säännösehdotuksen mukaan kahdeksantoistavuotta täyttänyt vajaavaltainen käyttää itseyksin puhevaltaansa henkilöään koskevassaasiassa, jos hänen kykenee ymmärtämäänasian merkityksen.

Pykälän 3 momentti koskisi rinnakkaistapuhevallan käyttämistä. Alaikäisen puheval-lan käytön ikärajaa ehdotetaan alennettavaksinykyisestä viidestätoista vuodesta kahteen-toista vuoteen. Ehdotuksen mukaan kaksi-toista vuotta täyttäneellä alaikäisellä ja hänenlaillisella edustajallaan on kummallakin oi-keus erikseen käyttää puhevaltaa asiassa, jo-ka koskee alaikäisen henkilöä taikka henki-lökohtaista etua tai oikeutta.

Voimassa olevassa oikeudessa on selvästihavaittavissa kehityssuuntaus, joka korostaalapsen oikeutta tulla kohdelluksi aikuisväes-töön nähden tasa-arvoisesti. Myös perustus-lain 6 §:n 3 momenttiin sisältyy säännös,jonka mukaan lasten tulee saada vaikuttaa it-seään koskeviin asioihin kehitystään vastaa-vasti. Lasten tasa-arvoista kohtelua koskevanperusoikeussääntelyn taustalla oli osaltaanlapsen oikeuksista tehty yleissopimus (SopS60/1991). Sopimuksen 12 artiklan mukaanlasta tulee kuulla iän ja kehitystason mukaanhäntä itseään koskevissa hallinnollisissa jaoikeudellisissa ratkaisuissa. Sopimuksessa eiole asetettu ikärajaa kuulemisvelvoitteelle.

Lukuisissa lapsen henkilöä koskevissa la-eissa on viranomaisille asetettu velvoite sel-vittää kaksitoista vuotta ja jopa tätä nuorem-

HE 72/2002 vp68

mankin lapsen iän ja kehitystason edellyttä-mällä tavoin hänen mielipiteensä ja toivo-muksensa. Ne tulee myös ottaa huomioontehtäessä lasta koskevia päätöksiä. Tällöin onkorostettava lapsen edun merkitystä, ja arvi-oitava, poikkeaako lapsen etu mahdollisestihuoltajan edusta.

Esimerkiksi ulkomaalaislain 1 c §:n mu-kaan ennen kaksitoista vuotta täyttänyttä las-ta koskevan päätöksen tekemistä lasta onkuultava hallintomenettelylain 15 §:n mukai-sesti, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpee-tonta. Myös nuorempaa lasta voidaan kuulla,jos hän on niin kehittynyt, että hänen näke-myksiinsä voidaan kiinnittää huomiota. Vas-taavasti lastensuojelulain (683/1983) 10 §:n 2momentin mukaan lastensuojeluasiassa onkaksitoista vuotta täyttäneelle lapselle varat-tava tilaisuus tulla kuulluksi. Kaksitoistavuotta täyttäneellä lapsella on myös oikeusvaatia laissa tarkoitettuja sosiaalipalveluja jamuita tukitoimia. Lisäksi lain 17 §:n 1 mo-mentin mukaan kaksitoista vuotta täyttäneel-lä lapsella on oikeus tulla kuulluksi huos-taanottoa koskevassa asiassa.

Ehdotettu uudistus ei vaikuttaisi muussalainsäädännössä oleviin puhevaltasäännök-siin.

15 § Edunvalvojan oikeus käyttää puheval-taa. Pykälä sisältäisi hallintomenettelylain 16a §:n säännökset täysivaltaiselle määrätynedunvalvojan oikeudesta käyttää puhevaltaa.Edunvalvontaa koskevat 16 a ja 16 b § lisät-tiin hallintomenettelylakiin vuonna 1999holhouslainsäädännön uudistamisen yhtey-dessä tehdyllä lainmuutoksella. Edunvalvo-jan puhevaltaa koskevat säännökset ovat sel-keitä ja ajantasaisia eikä tarvetta niidenmuuttamiseen ole. Ainoastaan 16 a §:n 1momentin ensimmäisen virkkeen sanajärjes-tystä muutettaisiin kielellisesti selkeämpäänmuotoon.

II OSA. Hallintoasian vireilletulo ja asi-an käsittely viranomaisessa

Lain II osaan sisältyisivät säännökset asianvireilletulosta ja käsittelystä samoin kuin asi-assa tehtävän päätöksen ja siinä olevan vir-heen korjaamista koskevista menettelyvaati-muksista. Lain II osa muodostaisi hallinto-asian valmistelussa ja päätöksen tekemisessä

noudatettavaa menettelyä koskevan keskei-sen kokonaisuuden.

4 luku. Asiakirjan lähettäminen viran-omaiselle ja hallintoasian vireil-letulo

Lain 4 luku sisältäisi säännökset asiakirjo-jen lähettämiseen liittyvistä vastuista ja vel-vollisuuksista, asian vireillepanon muodoistasekä asian vireilletuloa koskevista menette-lyvaatimuksista.

16 §. Asiakirjan sisältö. Pykälässä säädet-täisiin viranomaiselle toimitettavan asiakirjansisältövaatimuksista. Säännöksessä tarkoitet-tuja asiakirjoja olisivat kaikki sellaiset asia-kirjat, jotka on toimitettu viranomaiselle asi-an käsittelyä varten tai muuten sen toimi-alaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Tällai-sia ovat esimerkiksi kirjallinen hakemus, il-moitus, selvitys ja kantelu. Sen sijaan viran-omaiselle tulleella kansalaistiedustelulla taimuulla epävirallisella kannanotolla ei olisivastaavaa oikeudellista merkitystä eikä sitäsiten pidettäisi laissa tarkoitettuna asiakirja-na. Säännös ei koskisi myöskään viranomai-sen ja hallinnon asiakkaan välistä yksityis-luonteista kirjeenvaihtoa. Ehdotukseen ei olekatsottu tarpeelliseksi sisällyttää säännöksiäasiakirjan toimittamistavoista. Asiakirja voi-taisiin siten toimittaa viranomaiselle henkilö-kohtaisesti tai lähettämällä se joko postitse,sähköisesti taikka lähetin välityksellä.

Pykäläehdotuksen mukaan asiakirjasta olisiensinnäkin käytävä ilmi, mitä asia koskee.Tämän on tarpeen, jotta viranomainen tietää,mihin toimenpiteisiin sen on tarkoitettu ryh-tyvän tai mistä asiassa muutoin on kysymys.Säännöksen tarkoituksena ei olisi asettaa vi-ranomaiselle toimitettavalle asiakirjallemuodollisia vaatimuksia, vaan pelkästään oh-jata asiakirjan lähettäjää esittämään asiansaselkeästi ja ymmärrettävästi.

Toiseksi asiakirjassa olisi mainittava lähet-täjän nimi sekä tarvittavat yhteystiedot asianhoitamiseksi. Lähettäjällä tarkoitettaisiin sitähenkilöä, jonka aloitteesta asiakirja toimite-taan viranomaiselle tai jonka asian hoitami-sesta asiakirjan lähettämisessä on kysymys.Yhteystietoina asiakirjaan tulisi merkitä lä-hettäjän postiosoite tai muu osoite, johon vi-ranomaisen vastaus ja muut asian käsittelyyn

HE 72/2002 vp 69

liittyvät asiakirjat halutaan toimitettavan.Edellä tarkoitettu muu osoite voisi olla esi-merkiksi lähettäjän sähköpostiosoite tai tele-kopionumero. Osoitteena voitaisiin ilmoittaamyös valtuutetun asiamiehen tai laillisenedustajan osoite, jos viranomaisen laatimatasiakirjat on tarkoitettu toimitettaviksi tähänosoitteeseen.

Pykälässä mainittujen tietojen ilmoitta-minen on tarpeen henkilön yksilöimiseksi jasen vuoksi, että viranomainen voisi toimittaavastauksen asiakirjassa esitettyyn vaatimuk-seen. Hallintoasian käsittelyssä lähettäjänosoitetietoja käytetään myös yhteyden saami-seksi asianosaiseen esimerkiksi silloin, kunhänelle varataan tilaisuus selityksen antami-seen. Tietojen yksilöintiin ja yhteystietojenilmoittamiseen ohjaavat erilaiset viranomai-sen laatimat lomakkeet, joiden käyttö hallin-toasioissa on viimeaikoina yleistynyt.

17 §. Asiakirjan lähettäjän vastuu. Laissaehdotetaan säädettäväksi yleisellä tasollaasiakirjan lähettäjän vastuusta. Pykälän 1momentti sisältäisi asiakirjan lähettämislain 1§:n 1 momentista ilmenevän pääsäännön,jonka mukaan vastuu asiakirjan perille-menosta on sen lähettäjällä. Sanottu periaateon omaksuttu myös sähköistä viranomaisasi-ointia koskevassa laissa.

Viranomaisella ei ole mahdollisuuttavastata asiakkaan lähettämistoimien asian-mukaisuudesta eikä varmistaa niiden toimi-vuutta käytännössä. Näin vastuu asiakirjantoimittamisesta olisi asiakkaalla silloinkin,kun asiakirjan perillemeno vaarantuu lähettä-jästä riippumattomasta syystä, kuten kol-mannen osapuolen toimien vuoksi. Esimer-kiksi postin kulussa tapahtuneet häiriöt tailähetin laiminlyönnit asiakirjan toimittami-sessa eivät poistaisi lähettäjän vastuuta.

Säännösehdotuksen mukaan asiakirja ontoimitettava asiassa toimivaltaisen viran-omaisen asiointiosoitteeseen. Näin lähettäjäl-le asetettaisiin ensisijainen velvollisuus sel-vittää, minkä viranomaisen tehtäviin asiakir-jan käsitteleminen kuuluu. Samoin lähettäjäntulisi huolehtia siitä, että asiakirjan sisältä-vään postilähetykseen merkityt viranomaisenosoitetiedot ovat oikeita ja paikkansapitäviä.Hallinnon asiakasta ei kuitenkaan voida aset-taa vastuuseen siitä, että hänelle ilmoitettuyhteystieto on vanhentunut tai virheellinen.

Viranomaisen velvollisuudesta tuottaa jajakaa tietoa säädetään julkisuuslain 20 §:ssä.Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisenon tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaansekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista javelvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asi-oissa. Tähän velvollisuuteen sisältyy vaati-mus ilmoittaa asiointiin tarkoitetuista yhteys-tiedoista ja asiointiosoitteesta.

Ehdotuksen mukaan lähettäjä vastaisi myössiitä, että viranomainen saa asiakirjan määrä-ajan kuluessa, jos asiakirjan toimittamiselleon asetettu jokin määräaika. Säännöksessätarkoitettu määräaika voisi olla joko vireille-panoa koskeva määräaika tai jokin muu, esi-merkiksi selvityksen antamiselle asetettumääräaika. Vireillepanoa koskevat määräajatovat hallintoasioissa verraten harvinaisia.Asia voidaan pääsäännön mukaan panna vi-reille milloin tahansa. Erilaisten ilmoitustenja esimerkiksi viran täyttämistä koskevienhakemusten tekemiselle on kuitenkin saatettuasettaa määräaika. Määräaikavaatimuksetliittyvät yleensä viranhakuun ja erilaisten tu-kien hakemiseen. Määräaikoja liittyy erityi-sesti Euroopan unionin tukiin, kuten maaseu-tuelinkeinojen tukiin.

Asiakirjan toimittamiselle asetettu määrä-aika voi olla joko lakiin perustuva tai viran-omaisen itse asettama. Vireillepanoa koske-vat määräajat ovat yleensä ehdottomia ja si-tovia. Viranomaisten on valvottava niidennoudattamista eikä määräajan jälkeen saapu-nutta hakemusta voida käsitellä. Vireille-panomääräaikoja koskeviin säännöksiin si-sältyy kuitenkin usein poikkeus, jonka mu-kaan määräajan laiminlyönti ei välttämättäjohda oikeudenmenetyksiin. Lakisääteistenmääräaikojen laskemisesta säädetään säädet-tyjen määräaikain laskemisesta annetussalaissa (150/1930).

Lähettäjän vastuu merkitsisi käytännössävelvollisuutta huolehtia siitä, että asiassatoimivaltainen viranomainen saa asiakirjanennen määräajan päättymistä. Asiakirjan vii-västymisestä aiheutunut määräajan ylittämi-nen katsottaisiin lähettäjän vahingoksi. Näinesimerkiksi postinkulun viivästyminen eipoistaisi lähettäjän vastuuta.

Voimassa olevaan lainsäädäntöön sisälty-viä lähettäjän vastuuta koskevia säännöksiäon kuitenkin tulkittu joustavasti siten, että lä-

HE 72/2002 vp70

hettäjä on voitu vapauttaa vastuusta tilantees-sa, jossa lähetyksen perille toimittaminen onestynyt ylivoimaisen esteen vuoksi. Tällaise-na voidaan pitää esimerkiksi vakavaa onnet-tomuutta tai sairautta, yleisen liikenteen kes-keytymistä taikka postilakkoa. Laillisesta es-teestä säädetään tarkemmin oikeudenkäy-miskaaren 12 luvun 28 §:ssä. Siinä mainittutai verrattavissa oleva este voi olla perustepalauttaa hakijalle määräaika hallintomenet-telyssä.

Menetetyn määräajan palauttamismenette-lystä säädetään hallintolainkäyttölain 61 ja62 §:ssä. Hallintolainkäyttölain mukaan lail-linen este on sillä, joka sairauden tai yleisenliikenteen keskeytymisen vuoksi on estynytnoudattamasta kehotusta saapua tuomiois-tuimeen tai antaa kirjallinen vastaus taikkalausuma taikka suorittamasta hänelle oikeu-denkäynnissä kuuluvaa muuta tehtävää.

Pykäläehdotuksen 2 momentin mukaan lä-hettäjällä on oikeus pyynnöstä saada todistusasiakirjan kirjaamisesta tai muusta rekiste-röinnistä. Todistuksen antaminen edellyttäisiaina nimenomaista pyyntöä, joten viranomai-sen ei tarvitsisi säännönmukaisesti toimittaasanottua todistusta lähettäjälle. Vastaavasäännös sisältyy nykyiseen asiakirjain lähet-tämisestä annetun asetuksen 3 §:ään.

Lakiehdotukseen ei sisältyisi säännöstä vi-ranomaisen asiakirjoja koskevasta kirjaamis-tai rekisteröintivelvollisuudesta. Julkisuus-lain 18 §:n 1 momentin mukaan viranomai-sen tulee kuitenkin pitää luetteloa sille käsi-teltäväksi annetuista tai otetuista sekä senratkaisemista ja käsittelemistä asioista taikkamuutoin huolehtia siitä, että sen julkiset asia-kirjat ovat vaivattomasti löydettävissä.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta jahyvästä tiedonhallintatavasta annetun asetuk-sen (1030/1999) 6 §:n 1 momentin mukaanasiakirjarekisteriin on tehtävä viranomaisenkäsiteltäviksi annetuista ja otetuista asioistamerkinnät asian vireille saattajasta, asiakirjansaapumispäivästä tai sen laatimispäivästä se-kä asian laadusta. Lisäksi asiakirjarekisteristäon käytävä ilmi suoritetut välitoimenpiteet,kuten toimitukset sekä selvitys- ja lausunto-pyynnöt ja niitä koskevat asiakirjat. Asiakir-jarekisteriin on myös merkittävä tieto asianlopputoimenpiteistä ja niitä koskevista asia-kirjoista.

18 §. Asiakirjan saapumispäivä. Pykälässämääriteltäisiin viranomaiselle toimitetunasiakirjan saapumispäivä. Ehdotettu säännösvastaisi asiakirjan lähettämislain 1 §:n 2momentin lähtökohtaa siitä, että postitse lä-hetetyn asiakirjan katsotaan saapuneen vi-ranomaiseen sinä päivänä, jona asiakirja onannettu sille.

Asiakirjan antamisella tarkoitetaan käytän-nössä sitä päivää, jona asiakirjan sisältäväpostilähetys on saapunut viranomaisen toi-mipaikkaan. Saapumispäivän määrittelyyn eivaikuta se, edellyttääkö asiakirjan käsittele-minen sen lähettämistä viranomaisen sisäi-sesti edelleen tietylle osastolle. Tätä voidaanpitää lähettäjän oikeusturvan kannalta tär-keänä lähtökohtana erityisesti silloin, kun vi-ranomaisen osastot on jaettu eri tiloihin.

Asiakirjan antamisessa voisi olla kysymysmyös siitä, että lähettäjä toimittaa asiakirjanviranomaiseen henkilökohtaisesti tai lähetinvälityksellä. Henkilökohtainen toimittaminenon monissa tapauksissa lähettäjän kannaltanopeampi ja kustannuksiltaan edullisempikeino toimittaa asiakirja viranomaiselle. Sa-malla se tarjoaa asiakirjan lähettäjälle tosi-asiallisen mahdollisuuden varmistua toimi-tuksen perillemenosta.

Pykälän 2 momentti sisältäisi tarkentavansäännöksen, jonka mukaan postitse lähetynasiakirjan saapumispäiväksi katsotaan myösse päivä, jona lähetys on saapunut viran-omaisen postilokeroon tai viranomaiselle ontoimitettu ilmoitus lähetyksen saapumisestapostiyritykseen. Näin saapumisilmoitus riit-täisi todisteeksi lähetyksen saapumisesta vi-ranomaiseen. Vastaava periaate ilmenee ny-kyisestä asiakirjan lähettämislain 1 §:n 2momentista. Sillä seikalla, missä vaiheessaasiakirja saapumisilmoitusta vastaan noude-taan, ei olisi määräajan noudattamisen kan-nalta merkitystä.

Yleinen lähtökohta on, että määräajassatoimitettava asiakirja on annettava viran-omaiselle viimeistään määräajan viimeisenäpäivänä ennen viraston aukioloajan päätty-mistä. Valtion virastojen aukiolosta annetunasetuksen (332/1994) 1 §:n mukaan valtionvirastot ovat avoinna arkipäivinä kello 8.00-16.15. Mainittu asetus sisältää myös sään-nöksiä mahdollisuudesta poiketa säännön-mukaisesta aukioloajasta. Asetuksen 4 §:n 2

HE 72/2002 vp 71

momentin mukaan viraston tai sen osan au-kiolo on kuitenkin aina järjestettävä siten, et-tä laissa tai asetuksessa asiakirjojen jättämi-selle tai oikeustoimiin ryhtymiselle säädettyämääräaikaa voidaan noudattaa edellä tarkoi-tettuna viraston säännönmukaisena aukiolo-aikana. Kunnallisten viranomaisten aukiolo-ajoista ei ole yleisiä säännöksiä.

19 §. Asian vireillepano. Pykälä sisältäisihallintomenettelylain 7 §:ää vastaavat sään-nökset vireillepanotavoista. Pykälästä ilme-nevän pääsäännön mukaan asia pannaan vi-reille kirjallisesti ilmoittamalla vaatimuksetperusteineen. Viranomaisen suostumuksellaasia saadaan panna vireille myös suullisesti.Vireillepanijan olisi ilmoitettava vaatimuk-sensa ja niiden perusteet luonnollisesti myössuullisen vireillepanon yhteydessä.

20 §. Asian vireilletulo. Pykälä olisi uusi jasiinä määriteltäisiin hallintoasian vireilletu-lon ajankohta. Ehdotuksen tarkoituksena eiole muuttaa nykyistä käytäntöä, vaan ottaalakiin yleissäännös, josta ilmenisivät asianvireilletuloa koskevat pääperiaatteet. Vireil-letuloajankohdan määrittely on tärkeää myöskäsittelyn viivytyksettömyyttä koskevan vaa-timuksen ja käsittelyvelvollisuuden täyttämi-sen kannalta.

Pykälän 1 momentin mukaan hallintoasiatulisi vireille sinä päivänä, jona asian vireillepanemiseksi tarkoitettu asiakirja saapuu toi-mivaltaiseen viranomaiseen tai kun asia onsille suullisen vireillepanon yhteydessä esi-tetty ja käsittelyn aloittamiseksi tarvittavattiedot on kirjattu eli merkitty asiakirjaan.Säännös määrittäisi kirjallisen ja suullisen vi-reilletulon välistä eroa. Kun asia on pantu vi-reille kirjallisesti, vireilletuloa on arvioitavaasiakirjan saapumispäivää koskevan 18 §:nkannalta. Asian suullinen vireilletulo luon-nollisesti edellyttäisi, että asiassa toimival-tainen viranomainen on 19 §:n mukaisesti an-tanut suostumuksensa suulliseen vireille-panoon. Suullisessa vireillepanossa lähdetäänvakiintuneesti siitä, että esitetyt tiedot tulevatvälittömästi viranomaisen tietoon siten, ettäasiaa voidaan käsitellä. Viranomaisella olisilakiehdotuksen 42 §:n mukaan velvollisuuskirjata suullisen vireillepanon yhteydessä esi-tetyt vaatimukset.

Vireilletulon edellytyksenä olisi, että vireil-lepanoa koskeva asiakirja saapuu asiassa

toimivaltaiseen viranomaiseen. Viranomai-sen toimivaltaisuus määräytyy muun lainsää-dännön perusteella. Toimivaltaisella viran-omaisella tarkoitetaan yleensä asian ratkai-semiseen toimivaltaista viranomaista. Jois-sain tapauksissa hakemus tai muu käsittelyynliittyvä asiakirja on kuitenkin saatettu säätäätoimitettavaksi jollekin muulle kuin asianratkaisevalle viranomaiselle. Esimerkiksi po-rotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoitus-tuesta annetun valtioneuvoston asetuksen(175/2001) 36 §:n mukaan avustusta koskevahakemus on toimitettava Paliskuntain yhdis-tykselle, jonka tulee toimittaa hakemus jalausuntonsa siitä Lapin työvoima- ja elinkei-nokeskukselle. Vireillepanijalla olisi lakieh-dotuksen 17 §:n nojalla ensisijainen velvolli-suus selvittää, minkä viranomaisen tehtäviinasiakirjan vastaanottaminen kuuluu. Ereh-dyksessä väärälle viranomaiselle toimitetunasiakirjan siirtämisestä ja asetetun määräajanmerkityksestä tässä tapauksessa säädettäisiin21 §:ssä.

Ehdotettua pykälää olisi tulkittava myösyhdessä asiakirjan sisältöä ja asian vireille-panoa koskevien säännösten kanssa. Vireil-lepanijan luottamusta ei voida suojata niinvoimakkaasti, että asia voitaisiin saada vireil-le millä tahansa asiakirjalla. Vireillepanoakoskevalta asiakirjalta edellytetään riittävääyksilöintiä sekä sitä, että asiakirjasta käy sel-keästi ja ymmärrettävästi ilmi vireillepanijanvaatimus perusteineen. Sama koskisi sovel-tuvin osin suullisesti esitettyä asiaa.

21 §. Asiakirjan siirto. Lakiin ehdotetaanotettavaksi hallintomenettelylain 8 §:ää vas-taavat säännökset erehdyksestä väärälle vi-ranomaiselle toimitetun asiakirjan siirtämi-sestä asiassa toimivaltaiselle viranomaiselle.Voimassa olevia säännöksiä ehdotetaan osinselkeytettäviksi ja täsmennettäviksi, muttaniiden asiasisältöä ei muutettaisi. Nykyinenpykäläotsikko ”asian siirto” korvattaisiin py-kälän sisältöä paremmin kuvaavalla ilmaisul-la ”asiakirjan siirto”.

Pykälän 1 momentin mukaan siirtovelvolli-suus syntyisi, jos asiakirja on erehdyksenvuoksi toimitettu väärälle viranomaiselle.Pykälä koskisi kaikkia viranomaiselle toimi-tettuja asiakirjoja, joilla on merkitystä asiankäsittelyn kannalta. Tämän vuoksi pykälänsoveltamisesta muihin kuin vireillepanoa

HE 72/2002 vp72

koskeviin asiakirjoihin ei olisi tarpeen säätäähallintomenettelylain 8 §:n 3 momentin ta-voin erikseen.

Ehdotuksessa luovuttaisiin hallintomenette-lylain 8 §:n 1 momenttiin sisältyvistä ”ilmei-sen erehdyksen” ja ”tietämättömyyden” kä-sitteistä. Viranomaisen on käytännössä mah-doton arvioida erehdyksen astetta. Erehdyk-sen käsite on kuitenkin tarpeen säilyttää asia-kirjan toimittamista yleisesti ohjaavana läh-tökohtana, jotta asiakirjoja ei tahallaan toimi-tettaisi väärään viranomaiseen.

Ehdotettuun lainkohtaan ei sisältyisi hallin-tomenettelylain 8 §:n 1 momentin nimen-omaista säännöstä asiakirjan vastaanottaneenviranomaisen velvollisuudesta selvittää asi-assa toimivaltaista viranomaista. Sama peri-aate ilmaistaisiin säätämällä viranomaisenvelvollisuudesta siirtää asiakirja ”toimivaltai-seksi katsomalleen” viranomaiselle. Lähtö-kohtana olisi nykyiseen tapaan viranomaisenvelvollisuus selvittää, minkä viranomaisentehtäviin asiakirjan käsittely kuuluu.

Säännösehdotus sisältäisi siirtovelvollisuut-ta koskevan ajallisen tehosteen, jonka mu-kaan siirtomenettelyyn olisi ryhdyttävä vii-pymättä. Vaatimus siirron viivytyksettömyy-destä vastaisi sitä ajatusta, johon hallintome-nettelylain 8 §:n 2 momentissa on pyrittyedellyttämällä asiakirjan siirtämistä heti toi-mivaltaiselle viranomaiselle.

Lisäksi ehdotettu lainkohta sisältää sään-nöksen, jonka mukaan siirrosta on ilmoitetta-va asiakirjan lähettäjälle, kun voimassa ole-van säännöksen mukaan ilmoittamisen koh-teena on henkilö, joka on toimittanut asiakir-jan viranomaiselle. Ehdotettu muutos on tar-peen lähettäjän oikeusturvan varmistamisek-si, sillä asiakirjan toimittaja voi käytännössäolla myös asian ulkopuolinen taho, jolleasiakirjan toimittaminen on uskottu.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin hallin-tomenettelylain 8 §:n 2 momenttia vastaaval-la tavalla, ettei viranomaisen asiakirjaa siirtä-essään tarvitse tehdä erillistä päätöstä asiantutkimatta jättämisestä. Jos asiakirjaa ei siir-retä eikä asian tutkiminen kuulu viranomai-sen toimivaltaan, asian tutkimatta jättämises-tä tulisi sen sijaan tehdä nimenomainen pää-tös. Tämä päätös on valituskelpoinen hallin-tolainkäyttölain nojalla.

Ehdotettu 3 momentti vastaisi muutta-

mattomana hallintomenettelylain 8 §:n 4momentin säännöstä asiakirjan toimittamisel-le asetetun määräajan merkityksestä. Sään-nöksen mukaan määräaikaa katsotaan nouda-tetun, jos toimivaltainen viranomainen saaasiakirjan määräajan kuluessa.

22 §. Asiakirjan täydentäminen. Pykälä si-sältäisi hallintomenettelylain 9 §:ää vastaavatsäännökset asiakirjassa olevan puutteen pois-tamisesta. Nykyinen pykäläotsikko ehdote-taan muutettavaksi vastaamaan paremminsääntelyn sisältöä. Voimassa oleviin sään-nöksiin tehtäisiin lisäksi eräitä kielellisiätäsmennyksiä.

Pykälän 1 momentti sisältäisi viranomai-seen kohdistuvan yleisen velvoitteen kehot-taa lähettäjää täydentämään toimittamaansaasiakirjaa, jos se on tarpeen asian ratkaisemi-seksi. Säännöksessä viitattaisiin asiakirjanpuutteellisuuteen yleisesti. Näin ei enää lue-teltaisi erikseen niitä seikkoja, joihin täyden-tämismenettelyn edellytyksenä oleva asiakir-jan puutteellisuus saattaa perustua.

Asiakirjan puutteellisuus voisi koskea asiankäsittelyn edellytyksiin vaikuttavaa tietoa taiasiakirjan muodossa olevaa puutetta. Asiakir-jan muotoa koskevasta puutteesta olisi ky-symys myös silloin, kun asiakirja on toimi-tettu viranomaiselle muulla kuin sen käyttä-mällä kielellä tai asiakirjaa ei ole nimen-omaisesti allekirjoitettu, kun muussa laissatällaista allekirjoitusta edellytetään. Pykälän2 momentissa säädettäisiin tarkemmin siitä,missä tilanteissa asiakirjaa ei tarvitsisi täy-dentää allekirjoituksella. Hallintolakiin ei si-nällään sisältyisi erityistä allekirjoitusvaati-musta. Ehdotetun 16 §:n mukaan riittää, ettäasiakirjassa on lähettäjän nimi ja yhteystiedotasian hoitamiseksi.

Muutoksena nykytilaan olisi lisäksi se, ettäasiakirjan täydentämiselle olisi aina asetetta-va määräaika. Määräajan pituudesta ja aset-tamisesta säädettäisiin tarkemmin lakiehdo-tuksen 33 §:ssä. Myös täydentämispyynnöntarpeettomuutta tarkennettaisiin nykyisestäedellyttämällä, ettei täydentämismenettelyynryhdytä sen ollessa tarpeetonta asian ratkai-semisen kannalta.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisäksiotettavaksi säännös viranomaisen velvolli-suudesta ilmoittaa asiakirjan lähettäjälle, mil-lä tavoin tämän tulisi täydentää asiakirjaa.

HE 72/2002 vp 73

Viranomaisen olisi selvästi yksilöitävä, mitälisäselvityksiä tai asiakirjoja se tarvitsee asi-an ratkaisemiseksi. Ehdotuksen tarkoituksenaon edesauttaa asiakirjan lähettäjää toimitta-maan kaikki tarpeelliset lisäselvitykset, jottaasian käsittelyä voitaisiin jatkaa.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettä-väksi, että asiakirjaa ei ole tarpeen täydentääallekirjoituksella, kun viranomaiseen saapu-neessa asiakirjassa on sellaiset tiedot, että vi-ranomainen voi ottaa yhteyttä viestin lähettä-jään epäillessään asiakirjan alkuperäisyyttätai eheyttä. Vastaava säännös on ehdotettuotettavaksi sähköisestä asioinnista viran-omaistoiminnassa annettuun lakiin.

Asiakirjan alkuperäisyydellä tarkoitetaantässä tietoa asiakirjan lähettäjästä ja eheydel-lä asiakirjan säilymistä muuttumattomana.Alkuperäisyyteen tai eheyteen liittyvät epäi-lyt oikeuttaisivat viranomaisen aina vaati-maan asiakirjan toimittamista joko alkuperäi-senä ja varustettuna asianmukaisin allekirjoi-tuksin tai asiakirjan toimittamista uudelleenallekirjoitettuna.

Pykälän 3 momentti sisältää säännöksenasianosaisen mahdollisuudesta oma-aloitteisesti täydentää hakemustaan tai muutaasian käsittelyä varten toimittamaansa asia-kirjaa sekä toimittaa käsittelyn kuluessa vi-ranomaiselle asian ratkaisemisen kannaltatarpeellisia tietoja. Vaikka asianosaisen mah-dollisuus asiakirjojen oma-aloitteiseen täy-dentämiseen ja lisätietojen toimittamiseen ontähänastisessakin hallintokäytännössä ollutitsestään selvää, sitä koskevan nimenomaisensäännöksen ottamista lakiin voidaan puoltaaselkeydellä. Säännöksen kirjaamisella pyri-tään myös joustavoittamaan käytäntöjä ja li-säämään asianosaisen aktiivisuutta asiansahoitamisessa.

5 luku. Asian käsittelyä koskevat ylei-set vaatimukset

Luvussa säädettäisiin asian käsittelyä kos-kevista yleisistä vaatimuksista. Tällaisia oli-sivat käsittelyn viivytyksettömyys ja julki-suus sekä velvollisuus käsitellä toisiinsa vai-kuttavat asiat yhdessä. Yleisiin vaatimuksiinkuuluisivat myös säännökset tulkitsemisen jakääntämisen järjestämisestä samoin kuin vir-kamiehen esteellisyyden perusteista ja esteel-

lisyyskysymyksen ratkaisemisesta.23 §. Käsittelyn viivytyksettömyys. Hyvään

hallintoon on katsottu kuuluvan, että asiat tu-lee käsitellä asian laatu ja muut siihen vaikut-tavat olosuhteet huomioon ottaen kohtuulli-sessa ajassa. Perusoikeusuudistuksen yhtey-dessä hallintoasian käsittelyn viivytyksettö-myyttä koskeva vaatimus saatettiin voimaanperusoikeutena. Perustuslain 21 §:n 1 mo-mentti takaa jokaiselle oikeuden saada asian-sa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystätoimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussaviranomaisessa. Vaatimus viivytyksettömästäasian käsittelystä kuuluu niihin hyvän hallin-non takeisiin, jotka edellytetään perustuslainmukaan turvattavan lailla.

Hallintomenettelylaki ei sisällä nimen-omaisia säännöksiä hallintoasian käsittely-ajan pituudesta. Ainoastaan lain 8 §:n 2 mo-mentissa viitataan joutuisaan käsittelyyn sää-tämällä, että viranomaisen on siirrettäväerehdyksestä tai tietämättömyydestä toimitet-tu asiakirja heti toimivaltaiseksi katsomalleenviranomaiselle, jollei toimivallasta ole epä-selvyyttä.

Valtion virkamieslain (750/1994) 14 §:n 1momentin mukaan virkamiehen on suoritet-tava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyk-settä. Mainittu säännös kohdistuu kuitenkinvirkamieheen eikä viranomaiseen, joten silläon vain välillinen merkitys hallintoasian kä-sittelyajalle.

Viimeisten vuosien aikana lainsäädäntöönon sisällytetty enenevässä määrin ajallisia te-hosteita, jotka velvoittavat hallintoasioidenviivytyksettömään käsittelyyn. Käsittelynviivästymisen ehkäisemiseksi useisiin lakei-hin on otettu myös asianosaisen tietojenanto-velvollisuutta koskevia säännöksiä sekä täs-mällisiä määräyksiä hakemukseen liitettävis-tä tiedoista ja selvityksistä.

Viranomaisen toiminnan viivytyksettö-myyttä koskevan perusoikeuden valvonnassaon ollut keskeinen asema laillisuusvalvonta-viranomaisilla, sillä päätöksenteon viivästy-mistä ei yleensä pidetä normaalien muutok-senhaun kohteena olevana menettelyvirhee-nä. Valtioneuvoston oikeuskansleri ja edus-kunnan oikeusasiamies ovat seuranneet hal-lintoasioiden käsittelyaikoja perustuslain nä-kökulmasta sekä kanteluiden pohjalta ettäomasta aloitteestaan.

HE 72/2002 vp74

Käsittelyn vaatimaa aikaa on arvioitu asianlaadun ja tapaukseen liittyvien yksilöllistenolosuhteiden perusteella (esimerkiksi EOA24.3.2000 D 369/4/97 ja 27.3.2000 D776/4/97 sekä OKa 24.1.2002 D 675/1/00).Perus- ja ihmisoikeuksien toteuttaminen onedellytetty otettavan huomioon myös hallin-nollista tehtävien organisointia koskevassapäätöksenteossa. Oikeusasiamies on esimer-kiksi korostanut, ettei pelkästään viittausyleiseen työtilanteeseen riitä selitykseksikohtuullisten käsittelyaikojen ylittämiseen(EOA 8.9.2000 D 918/4/00).

Myös yhdenvertaisuutta koskevilla perus-oikeussäännöksillä on katsottu olevan merki-tystä käsittelyajan pituudelle. Sisällöltään jalaadultaan toisiaan vastaavat asiat olisi pyrit-tävä käsittelemään yhtä nopeasti. Säännön-mukaisesta käsittelyajasta poikkeaminen tuli-si voida perustaa tapaukseen liittyviin erityi-siin olosuhteisiin.

Euroopan yhteisön oikeudessa ei ole asetet-tu yleisiä normatiivisia vaatimuksia hallinto-asioiden käsittelyajan pituudelle. Eräissä ta-pauksissa käsittelylle on kuitenkin asetettumääräaika, jonka ylittäminen antaa asian-osaiselle mahdollisuuden valittaa asiastamuutoksenhakuviranomaiseen. Valituksenkatsotaan tällöin kohdistuvan hylkääväänpäätökseen. Yhteisön lainsäädäntöön sisältyysäännöksiä myös päinvastaisesta menettelys-tä. Sen mukaan hakemus katsotaan hyväksy-tyksi, jollei viranomainen ole reagoinut asi-aan säädetyssä määräajassa.

Ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa määri-tellään yksilön oikeusturvaa ja oikeusturva-menettelyä koskevat laadulliset perusvaati-mukset. Mainitun artiklan 1 kohdan mukaanjokaisella on oikeus kohtuullisessa ajassa oi-keudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyn-tiin riippumattomassa tuomioistuimessa.Vaikka ensisijaisesti rikosprosessille asetetutmenettelyvaatimukset eivät sellaisinaan so-vellu hallinto- ja hallintolainkäyttömenette-lyyn, niiden on yleensä ymmärretty sisältä-vän myös hallinto-oikeudessa noudatettaviakeskeisiä vähimmäisperusteita. Näin Euroo-pan ihmisoikeustuomioistuin on tukeutunutkäsittelyajan kohtuullisuutta koskevaan so-pimusmääräykseen myös kansallisen hallin-tomenettelyn kestoa arvioidessaan (esimer-kiksi Wiesinger v Austria, 30.10.1991 A

213).Erityisesti perustuslaissa säädettyjen hyvän

hallinnon takeiden turvaamisen kannalta ontärkeää, että hallintolakiin sisällytetään ni-menomainen käsittelyaikaa koskeva säännös.Lisäksi hallintoasioiden käsittelyaikoja tar-kastellut valtiovarainministeriön työryhmäkatsoi vuonna 1999 antamassaan selvitykses-sä, että lainsäädäntöä tulisi kehittää hallinto-asian viivytyksettömän käsittelyn takaami-seksi viranomaisessa (Valtiovarainministeri-ön työryhmämuistio 23/1999).

Ehdotettu 23 § sisältää sekä käsittelyä kos-kevan ajallisen tehosteen että viranomaiseenkohdistetun velvoitteen antaa asianosaiselletämän pyynnöstä arvio päätöksen anta-misajankohdasta. Pykälä mahdollistaisi riit-tävän joustavuuden hallintoasioiden käsitte-lyaikojen määräytymisessä.

Pykälän 1 momentin mukaan vireille tullutasia olisi käsiteltävä ilman aiheetonta viivy-tystä. Ajallinen tehoste kohdistuisi lähinnäasioihin, joissa on asianosainen. Merkitystäei olisi sillä seikalla, onko asia tullut vireilleasianosaisen tai viranomaisen aloitteesta.Esimerkiksi viranomaisen aloitteesta vireilletulleen takaisinperintäasian asianmukainen javiivytyksetön käsittely on asianosaisen kan-nalta tärkeää. Toisaalta käsittelyn viivytyk-settömyydellä on merkitystä myös muillekuin asianosaisille etenkin silloin, kun asianratkaisu saattaa vaikuttaa henkilöidenelinympäristöön, työntekoon tai muihin oloi-hin. Tällöin viranomainen olisi myös velvol-linen tiedottamaan asian vireilläolosta sekäkäsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista (41 §).

Säännöksellä pyritään estämään käsittely-prosessin tarpeeton pitkittyminen. Asian rat-kaisemiseksi tarvittavat selvitykset ja lausun-not tulisi hankkia riittävän varhaisessa vai-heessa sekä mahdollisimman yksinkertaisiakeinoja käyttäen. Tämä sisältäisi vaatimuk-sen siitä, että selvitystä hankitaan ainoastaansiinä määrin kuin se on asian ratkaisemisenkannalta välttämätöntä. Selvitysten ja lausun-tojen antamiselle olisi myös lain 33 §:n mu-kaan aina asetettava määräaika.

Viivytyksetön asian käsittely merkitseemyös sitä, että asiakkaan antamien tietojentarkistaminen ja täydentäminen pyritään suo-rittamaan mahdollisimman tehokkaasti. Tä-mä edellyttää, että viranomainen antaa asiak-

HE 72/2002 vp 75

kaalle selkeät ja helposti ymmärrettävät oh-jeet siitä, mitä tietoja asian käsittelemiseksitarvitaan. Asiakkaalle tulisi myös kertoa sii-tä, ettei asian käsittely viranomaisessa eteneviivytyksettä ilman pyydettyjä tietoja. Hy-vään hallintoon ei kuitenkaan kuulu käsitte-lyn nopeuttaminen lyhentämällä asiakkaalletietojen täydentämiseen tai selityksen anta-miseen varattua aikaa. Määräajan tulisi ainaolla kohtuullinen pyydettyjen tietojen laatuunja laajuuteen nähden.

Asian käsittelyn vaatimaan aikaan saattavatvaikuttaa asian erityislaatu ja sen merkitysasianosaisen oikeusaseman kannalta. Toisi-naan asia saattaa olla senlaatuinen, että rat-kaisun tekemiseksi joudutaan hankkimaanlaaja-alaisia selvityksiä sekä arvioimaan nii-den merkitystä asian lopputuloksen kannaltaeri näkökulmista. Vaikka käsittelyaika tällöinsaattaakin pitkittyä, sitä ei voida pitää sään-nöksessä tarkoitettuna aiheettomana viiväs-tymisenä. Käsittelyssä tulisi kiinnittää huo-miota myös asian merkitykseen asianosaisenoikeusaseman kannalta. Mitä suurempi mer-kitys ratkaisun lopputuloksella on asianosai-sen jokapäiväisen elämän kannalta, sitä ri-peämpään käsittelyyn asiassa tulisi pyrkiä.

Ehdotettu 1 momentti ilmentäisi myös vaa-timusta käsittelyvelvollisuudesta. Tämän pe-riaatteen ydinsisältönä on, että viranomainentutkii jokaisen sille tehdyn vaatimuksen jaantaa siihen aineellisen ratkaisun. Asiassaannettu ratkaisu voi olla myös päätös asiantutkimatta jättämisestä. Ehdotuksella vahvis-tettaisiin perustuslain 21 §:stä ilmenevä kä-sittelyvelvollisuutta koskeva pääsääntö.

Yleistä ajallista tehostetta täydentäisi pykä-län 2 momentin säännös käsittelyaikaa kos-kevan arvion esittämisestä. Mainitun sään-nöksen mukaan viranomaisen olisi esitettäväasianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätök-sen antamisajankohdasta sekä vastattava kä-sittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin.Velvollisuus käsittelyaikaa koskevan arvionantamiseen koskisi siten ainoastaan niitä asi-oita, joissa on asianosainen. Käsittelyaika-arvion antamista koskeva pyyntö voisi ollajoko suullinen tai kirjallinen.

Käsittelyn vaatima aika voi vaihdella ta-pauskohtaisesti huomattavasti. Esimerkiksiympäristöhallinnon alalla käsiteltävissä asi-oissa joudutaan usein suorittamaan katsel-

muksia, mistä syystä käsittelyajat ovat pi-tempiä kuin muilla hallinnonaloilla. Käsitte-lyaikojen eroavaisuuteen vaikuttaa myös se,että joissakin tapauksissa tarvitaan enemmänyhteistyötä muiden viranomaisten kanssakuin toisissa.

Arvion paikkansapitävyydeltä ei voida vaa-tia ehdotonta luotettavuutta. Asian monimut-kaisuus ja käsittelyn aikana mahdollisesti ta-pahtuvat olosuhteiden muutokset saattavathidastaa hakemuksen käsittelyä. On myösotettava huomioon, että käsittelyn viivästy-minen saattaa johtua asianosaisen omastamenettelystä. Esimerkiksi asianosaisen yh-teistyöhaluttomuus tai asioiden riitauttami-nen voivat pitkittää asian käsittelyä.

Jos arviosta myöhemmin ilmenevien syi-den vuoksi joudutaan joustamaan, asianosai-nen voisi pyytää viranomaiselta uuden arvionpäätöksen antamisajankohdasta. Samalla asi-anosaiselle tulisi ilmoittaa syy käsittelyn vii-västymiseen. Käsittelyaikaa ei kuitenkaan tu-lisi perusteettomasti arvioida oletettua pi-temmäksi.

Säännöksessä ei tarkemmin määriteltäisi si-tä, millä tavoin käsittelyaika-arvio olisi esi-tettävä asianosaiselle. Arvio voitaisiin esittääjoko suullisesti tai kirjallisesti. Menettelynyksinkertaistamiseksi viranomainen voisimyös yleisesti määritellä käsittelemiensä asi-oiden keskimääräiset käsittelyajat. Tällaisetkäsittelyaikoja koskevat yleisarviot voitaisiinesittää esimerkiksi viranomaisen sähköisilläverkkosivuilla. Samassa yhteydessä olisimahdollista havainnollistaa päätöksenteko-menettelyä selostamalla, mitä eri vaiheitaasian käsittelyyn kuuluu.

24 §. Käsittelyn julkisuus. Pykälässä sää-dettäisiin hallintomenettelylain 5 §:n kanssasamansisältöisesti käsittelyn julkisuudesta.Pykälän 1 momentista ilmenevän pääsäännönmukaan asia käsitellään julkisesti, jos niin onsäädetty tai erityisen säännöksen nojalla pää-tetty. Julkinen käsittely voi tulla kysymyk-seen ainoastaan silloin, kun asiaa käsitelläänsuullisesti siten, että kenellä tahansa on mah-dollisuus seurata käsittelyä ja saada siitä tie-toja. Pelkästään suullisen selvityksen tai vaa-timuksen esittäminen ei merkitsisi suullistakäsittelyä.

Pykälän 2 momentissa viitattaisiin asiakir-jajulkisuuden osalta julkisuuslakiin. Mainittu

HE 72/2002 vp76

laki on perustuslaissa tarkoitetun yksilön tie-donsaantioikeuden toteuttamista säänteleväyleislaki, joka osoittaa tietojen saamisen ulot-tuvuuden ja menettelytavat tämän oikeudentoteuttamisessa. Laissa säädetään asianosai-sen tiedonsaantioikeuksista sekä viranomai-sessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asia-kirjojen salassapidosta ja yleisten etujen suo-jaamiseksi välttämättömistä rajoituksista.

25 §. Asioiden yhdessä käsitteleminen. Py-kälässä säädettäisiin velvollisuudesta valmis-tella ja ratkaista toisiinsa vaikuttavat asiatsamanaikaisesti. Vaatimus asioiden yhdessäkäsittelemisestä vastaisi keskeisiltä osiltaanhallintomenettelylain 14 §:ää. Nykyisen py-kälän otsikkoa ehdotetaan selvyyden vuoksitäydennettäväksi maininnalla ”asioiden” yh-dessä käsittelemisestä.

Voimassa oleva pykälä rajoittuu sellaistenasioiden yhdessä käsittelemiseen, joilla onkilpailullinen yhteys toisiinsa. Jotta viran-omaisella olisi mahdollisuus käsitellä toisiin-sa merkittävästi vaikuttavat asiat selkeinäkokonaisuuksina, yhdessä käsittelemisenvelvollisuutta ehdotetaan laajennettavaksi si-ten, että myös muutoin kuin asiassa tehdynvaatimuksen kannalta toisiinsa vaikuttavatasiat olisi valmisteltava yhdessä ja ratkaista-va samalla kertaa. Ehdotuksen tarkoituksenaon tehostaa hallintoasioiden käsittelyä jaasettaa pääsäännöksi kaikkien toisiinsa mer-kittävästi vaikuttavien asioiden yhtäaikainenratkaiseminen. Muutos turvaisi myös viran-omaisen päätöksenteon keskittämistä.

Pykäläehdotuksen mukaan eri asianosais-ten samaa asiaa koskevat vaatimukset olisikäsiteltävä yhdessä, jollei niiden käsittele-mistä erikseen pidetä soveliaampana. Samakoskisi asioita, jotka muutoin kuin vaatimuk-sen perusteena olevan intressiyhteyden vuok-si asiallisesti liittyvät toisiinsa, jos asioidenyhteinen käsittely on eduksi asian selvittämi-selle. Esimerkkinä muusta kuin keskenäänkilpailevien hakemusten yhdessä käsittelemi-sestä voidaan mainita ulkomaalaislain alaankuuluva perheen yhdistäminen. Myös vero-tuksessa on lähdetty siitä, että yhtiön jayhtiömiehen asiat käsitellään tarkoituksen-mukaisuussyistä samalla kertaa.

Asioiden yhdessä käsitteleminen ei edellyt-täisi, että toisiinsa vaikuttavissa asioissa onasianosaisia. Kysymys voisi siten olla myös

muista kuin henkilön oikeusasemaa koskevi-en asioiden ratkaisemisesta tai siitä, että vi-ranomaisaloitteisella asialla on merkittävävaikutus sellaisen asian ratkaisemiseen, jossaon asianosainen. Asioiden yhdessä käsittele-misen edellytyksenä olisi niiden asiallisenyhteenkuuluvuuden lisäksi samanaikainen vi-reilläolo samassa viranomaisessa. Tämä eisinällään edellyttäisi, että asiat ovat tulleetvireille samanaikaisesti.

Yhdessä käsiteltäväksi otetut asiat voitai-siin myöhemmin erottaa, jos ne eivät olosuh-teiden muutoksen johdosta enää vaikuttaisitoisiinsa ja se on asian käsittelyn kannalta pe-rusteltua. Yhdessä käsittelemisen vaatimus eimyöskään ulottuisi uuteen käsittelyyn palau-tettuihin asioihin. Siten siitä, että asiat on en-si asteessa käsitelty yhdessä, ei sellaisenaanseuraisi vaatimusta uuteen käsittelyyn palau-tettujen asioiden yhdessä käsittelemiseen. Joskuitenkin yhdessä käsittelemisen edellytystenvoidaan katsoa täyttyvän käsiteltäessä asioitapalautuspäätöksen nojalla uudelleen ensi as-teessa, vaatimus yhdessä käsittelemisestä tu-lisi luonnollisesti noudatettavaksi.

Velvollisuutta asioiden yhdessä käsittele-miseen rajoitettaisiin nykyiseen tapaan siten,ettei asioita tarvitsisi käsitellä yhdessä, jossiitä aiheutuisi haitallista viivytystä. Uutenarajoitusperusteena olisi se, että yhdessä käsit-teleminen on asian laadun tai luonteen vuoksitarpeetonta. Ehdotus perustuu ajatukseen sii-tä, että saman viranomaisen sisällä voi ollaennakkopäätösluonteisia asioita, jotka käy-tännössä olisi kuitenkin käsiteltävä erikseenesimerkiksi niihin liittyvien oikeustur-vanäkökohtien tai muiden vastaavien syidenvuoksi. Kysymys voi olla niin ikään siitä, et-tä laajemmassa viranomaisessa samanaikai-sesti vireillä olevat asiat kuuluvat eri toimin-tayksiköiden ratkaistaviksi.

26 §. Tulkitseminen ja kääntäminen. Pykä-lä sisältäisi säännökset viranomaisen velvol-lisuudesta huolehtia tulkitsemisesta ja kään-tämisestä. Sääntely vastaa keskeisiltä osiltaanhallintomenettelylain 22 §:ää. Ehdotuksessaon pyritty ottamaan huomioon perustuslainasettamat uudet vaatimukset vähemmistökie-liä käyttävien sekä vammaisuuden perusteel-la tulkitsemis- ja kääntämisapua tarvitsevienoikeuksia koskevalle lainsäädännölle samoinkuin kielilain uudistamisesta aiheutuvat muu-

HE 72/2002 vp 77

tostarpeet.Pykäläehdotuksessa käytetyillä tulkitsemi-

sen ja kääntämisen käsitteillä pyritään var-mistamaan riittävä joustavuus velvoitteistahuolehdittaessa. Terminologinen valintaosoittaa eroa ammattimaiseen tulkkaukseenja kääntämiseen. Ehdotuksen mukaan viran-omainen voisi huolehtia tulkitsemisesta jakääntämisestä itse tai turvautua ulkopuoli-seen apuun. Jos viranomainen ei itse huoleh-di kääntämisestä, se voisi teettää käännöksenkäännöstoimistossa tai muulla laillistetullakielenkääntäjällä. Viranomaisen käännösvoisi olla myös lyhennelmä asiakirjan sisäl-löstä. Asiakirja olisi kuitenkin aina tulkittavatai käännettävä niin laajasti, että asianosaisel-le käy ilmi sen keskeinen sisältö ja ne tiedot,joilla saattaa olla tai on ollut merkitystä asianratkaisemiselle.

Pykälän 1 momentti sisältäisi perussään-nökset siitä, kenellä on oikeus viranomaisenjärjestämään tulkitsemiseen ja kääntämiseenja millä edellytyksillä.

Säännösehdotuksen mukaan oikeus viran-omaisen järjestämään tulkitsemiseen ja kään-tämiseen olisi nykyiseen tapaan asianosaisel-la. Näin esimerkiksi laajavaikutteisissa asi-oissa mielipiteitä esittävillä ei olisi yksin-omaan menettelyyn osallistumisen perusteel-la oikeutta maksuttomaan tulkitsemiseen taikääntämiseen. Viran puolesta järjestettävätulkitseminen ja kääntäminen olisi asianosai-selle siis aina maksutonta.

Viranomaisen järjestämä tulkitseminen taikääntäminen edellyttäisi asianosaisaseman li-säksi, että kysymys on asiasta, joka voi tullavireille viranomaisen aloitteesta. Ehdotusvastaisi tältä osin hallintomenettelylain 22§:n 1 momenttia. Säännöksessä tarkoitetutasiat olisivat tavallisimmin sellaisia, joissa onensisijaisesti kysymys viranomaisen esille ot-taman asianosaista koskevan vaatimuksenkäsittelemisestä. Yleensä tällainen asia mer-kitsisi julkisen edun toteuttamista ja samallaasianosaiseen kohdistuvan velvollisuuden pe-rustamista. Viranomaisen aloitteesta tulevatvireille myös myönnetyn etuuden takaisinpe-rintää koskevat asiat, vaikka etuuden saami-nen perustuukin asianosaisen hakemukseen.

Säännöksen sanamuoto kattaisi myös sel-laiset asiat, jotka voivat tulla vireille paitsiviranomaisen myös asianosaisen aloitteesta.

Tällainen on esimerkiksi kysymys sosiaali-huollon antamisesta sen ilmeisessä tarpeessaolevalle.

Valmistelun yhteydessä harkittiin tulkitse-mis- ja kääntämisvelvollisuuden ulottamistayleisesti asianosaisaloitteisiin asioihin. Näinlaajaa järjestämisvelvollisuutta viranomaisel-le ei kuitenkaan käytännön syistä voida aset-taa. Ongelmana on erityisesti viittomakielenja harvinaisten kielten tulkkien vähäisyys.Tulkitsemis- ja käännösavun järjestämistäkoskevan yleisen velvollisuuden toteuttami-seen ei tällä hetkellä tarjolla olevien tulkki-ja käännöspalvelujen rajoissa voida katsoaolevan realistisia mahdollisuuksia.

Momentin 1 kohdan mukaan tulkitsemi-seen ja kääntämiseen oikeutettuja olisivat en-sinnäkin romani- ja viittomakieltä käyttävät,jotka ovat saamelaisten ohella perustuslain17 §:n 3 momentissa tarkoitettuja suomalai-sen yhteiskunnan vähemmistöryhmiä. Mai-nittu perustuslain säännös sisältää romanienyhteisöllisen oikeuden ylläpitää ja kehittääomaa kieltään ja kulttuuriaan. Lisäksi se si-sältää lainsäätäjään kohdistuvan perustuslail-lisen toimeksiannon, jonka mukaan viittoma-kieltä käyttävien oikeudet turvataan lailla.

Suomessa asuu noin 6 000 romania, joistamerkittävälle osalle romanikieli on äidinkie-len asemassa. Vastaavasti suomalaista viit-tomakieltä äidinkielenään käyttäviä kuurojaon maassamme noin 5 000. Varsinkin viitto-makieltä käyttävät joutuvat viranomaisessaasioidessaan yleensä käyttämään tulkkia taiavustajaa, koska korvaavan puhekielen käyt-tämiselle ei ole edellytyksiä. Romanikielen javiittomakielen asema nykyisessä lainsäädän-nössä on joissakin suhteissa verrannollinensaamenkielen asemaan. Esimerkiksi perus-opetuslain (628/1998) 12 §:n 2 momentinmukaan eri koulutusmuodoissa voidaan opet-taa äidinkielenä myös romanikieltä tai viit-tomakieltä.

Säännösehdotuksessa tarkoitetulla muullakielellä viitataan lähinnä ulkomaisiin kieliin.Kysymys voisi olla myös pykälässä mainit-semattoman kansallisen tai etnisen vähem-mistöryhmän käyttämästä kielestä. Sanottujavähemmistöryhmiä ovat esimerkiksi juutalai-set ja tataarit.

Viranomaisen velvollisuus huolehtia tulkit-semisesta ja kääntämisestä koskisi kuitenkin

HE 72/2002 vp78

ainoastaan niitä tilanteita, joissa säännökses-sä tarkoitettu romani- tai viittomakieltä taik-ka muuta kieltä käyttävä asianosainen ei osaaviranomaisessa käytettävää suomen tai ruot-sin kieltä. Jos siis asianosaisen voidaan tode-ta suoriutuvan asiansa hoitamisesta viran-omaisessa käytettävällä kielellä, viranomai-sen ei tarvitsisi ryhtyä toimenpiteisiin tulkit-semis- tai kääntämisvelvoitteista huolehtimi-seksi. Sama koskisi tilanteita, joissa viran-omaisessa käytettävää suomen tai ruotsinkieltä osaava asianosainen toimittaa viran-omaiselle vieraskielisiä asiakirjoja.

Momentin 2 kohdassa otettaisiin nykyistälaajemmin huomioon vammaisuuden tai sai-rauden perusteella tulkitsemis- ja kään-nösapua tarvitsevat. Sääntelyn taustalla onperustuslain 17 §:n 3 momentin säännös, jo-ka edellyttää vammaisuuden perusteella tul-kitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oike-uksien turvaamista lailla. Tähän ryhmäänkuuluvat muun ohella näkövammaiset, joitaon Suomessa yli 80 000. Valtaosa näkövam-maisista tarvitsee suoriutuakseen jokapäiväi-sistä toiminnoista erilaisia julkisia palvelujaja tukitoimia.

Säännöksen perusteella tulkitsemis- jakäännösapua saisivat myös kuulovammaisetsekä puhevammaiset. Viimeksi mainittujaovat dysfaatikot sekä afasia- ja aivohalvaus-potilaat samoin kuin muut puhe-elimistöntoimintahäiriöstä tai vauriosta kärsivät henki-löt. Säännöksessä tarkoitettu sairaus voisi ol-la paitsi pysyvä myös väliaikainen toiminta-kyvyn vajaus, jonka seurauksena henkilönaisti- tai puhekyky on siinä määrin heikenty-nyt, ettei hän voi tulla asiassaan ymmärretyk-si.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin selvyy-den vuoksi, että asia voidaan tulkita tai kään-tää sellaiselle kielelle, jota asianosaisen voi-daan todeta asian laatuun nähden riittävästiymmärtävän. Tulkitseminen ja kääntäminenei näin ollen edellyttäisi, että se suoritetaanasianosaisen äidinkielelle. Esimerkiksi ulko-maisia kieliä käyttävän asianosaisen ymmär-tämä kieli on monissa tapauksissa englanninkieli.

Viranomaisen järjestämällä tulkitsemisellatarkoitettaisiin paitsi puhutun kielen ja viit-tomakielen tulkkausta myös vammaisuudentai sairauden vuoksi käytettävien viittomien

samoin kuin muiden kommunikaatiomene-telmien tulkitsemista.

Tulkitseminen tulee kysymykseen käsitel-täessä asiaa suullisesti. Viranomaisen onhuolehdittava siitä, että asianosainen ymmär-tää tulkitsemisen avulla viranomaista ja hä-nellä on riittävät edellytykset valvoa oikeuk-siaan. Säännös ei näin ollen edellyttäisi jo-kaisen sanan tai eleen tulkitsemista, ellei tätäasian laatu ja ymmärrettävyys huomioon ot-taen ole pidettävä välttämättömänä. Tulkit-semisen tulisi kuitenkin olla pääsääntöisestikattavaa siten, ettei asianosaisen oikeusase-ma sen vuoksi vaarannu. Viranomaisen tulisijärjestää tulkitseminen siten, ettei se tarpeet-tomasti viivästytä asian käsittelyä eikä aiheu-ta asianosaiselle kohtuutonta lisätyötä.

Hallintoasian käsittely on pääsääntöisestikirjallista, joten kysymykseen tulee useimmi-ten kirjallisen käännöksen laatiminen. Viran-omaisen on harkittava käännöksen tarve jasen laajuus kussakin tapauksessa erikseen.Harkinnassa olisi kiinnitettävä huomiota ky-symyksessä olevan asiakirjan merkitykseenasian ratkaisemiselle. Käännöstarve saattaajoissain asioissa edellyttää laajojenkin, useitaasianosaisia koskevien asiakirjojen kääntä-mistä. Kääntämistä on myös sokeain pistekir-joituksen muuntaminen normaaliksi kirjoi-tukseksi. Päinvastaisessa tilanteessa eli sil-loin, kun asianosainen ei näkövamman taimuun vamman vuoksi kykene lukemaan vi-ranomaisen laatimaa tekstiä, viranomainenvoisi myös suullisesti selostaa asiakirjan si-sällön.

Ehdotettu 1 momentti ei kuitenkaan estäisiviranomaista huolehtimasta tulkitsemisesta jakääntämisestä muussakin kuin säännöksessätarkoitetussa asiassa. Säännös ei myöskäänasettaisi rajoituksia tulkitsemis- ja kään-nösavun antamiseen muulle henkilölle kuinasianosaiselle. Tästä ehdotetaan otettavaksiselvyyden vuoksi nimenomainen säännöspykälän 3 momenttiin. Poikkeussäännöksentarkoituksena olisi yleisesti ohjata viranomai-sen harkintaa varsinaisen tulkitsemis- jakäännösvelvollisuuden ulkopuolelle jäävissätilanteissa. Säännöksessä kiinnitettäisiinhuomiota yhtäältä hallinnon tehokkuuteen jatoisaalta asiakkaan oikeusasemaan.

Tehokkuuden edistämiseksi tulkitsemisestaja kääntämisestä huolehtiminen on tarpeen,

HE 72/2002 vp 79

jos asiaa ei muutoin saada selvitetyksi. Asianratkaiseminen saattaa edellyttää selvityksenhankkimista muultakin henkilöltä kuin laissatarkoitetulta asianosaiselta. Tällöin saattaatulla myös harkittavaksi kysymys tulkitsemi-sesta ja kääntämisestä huolehtimisesta. Tul-kitsemisen ja kääntämisen tarvetta on arvioi-tava etenkin asiaan liittyvän julkisen edunkannalta.

Asianosaisen aloitteesta vireille tulleissaasioissa on asettava lähtökohdaksi, että asi-anosainen huolehtii tulkitsemisesta ja kään-tämisestä itse omalla kustannuksellaan. Tul-kitsemisesta ja kääntämisestä huolehtiminenasianosaisaloitteisissa asioissa edellyttää ainatapauskohtaista arviointia.

Asianosaisaloitteisessa asiassa maksutto-man tulkitsemis- ja käännösavun saamisenmerkitys korostuu erityisesti silloin, kun ky-symys on henkilön perustoimeentuloa koske-vasta asiasta. Oikeudesta ihmisarvoisen elä-män kannalta välttämättömään toimeentu-loon ja huolenpitoon säädetään perustuslain19 §:n 1 momentissa. Tällaiseen kuuluu esi-merkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämi-sen kannalta välttämättömän ravinnon jaasumisen järjestäminen. Mainitun pykälän 2momentin mukaan lailla taataan jokaiselleoikeus perustoimeentulon turvaan työttö-myyden, sairauden, työkyvyttömyyden javanhuuden aikana sekä lapsen syntymän jahuoltajan menetyksen perusteella.

Pykälän 4 momentissa viitattaisiin suomenja ruotsin kieltä käyttävän oikeuksien osaltakielilakiin. Kielilaissa säädetään tarkemminoikeudesta käyttää näitä kieliä viranomaises-sa samoin kuin siitä, missä tilanteissa suo-men ja ruotsin kielen käyttäminen perustuuasianosaisasemaan tai muuhun menettelylli-seen oikeuteen. Kielilain mukaisena yleisenälähtökohtana on, ettei oikeus suomen ja ruot-sin kielen käyttämiseen määräydy asian kä-sittelykielen mukaan.

Ehdotetussa momentissa käytettäisiinpykäläotsikosta poiketen tulkkauksen jakäännöksen käsitteitä, koska vastaavat käsit-teet on tarkoitus ottaa uuteen kielilakiin.Muilta osin pykälässä viitattaisiin tulkitsemi-seen ja kääntämiseen, jotta ei syntyisi vir-heellistä käsitystä siitä, että hallintoasiassaolisi poikkeuksetta käytettävä ammattitulkkiatai virallista kielenkääntäjää. Vastaava aja-

tus on ollut hallintolainkäyttölain 77 §:n taus-talla.

Saamen kieli on perustuslain 17 §:n 3 mo-mentissa mainittu vähemmistökieli, minkävuoksi sitä käyttävät mainittaisiin erikseen.Saamelaisten asema maan ainoana alkupe-räiskansana perustaisi kuitenkin erityisensyyn säätää saamen kielen käyttämisestäkansalliskieliä koskevassa säännöksessä.Saamen kieli on myös ainoa vähemmistökie-li, jonka käyttämisestä viranomaisessa onoma lakinsa. Saamen kielen käyttämisestä vi-ranomaisissa annettu laki antaa saamelaisilleoikeuden omassa asiassaan tai kuultavana ol-lessaan käyttää saamen kieltä niissä viran-omaisissa, joissa lakia sovelletaan. Saame-laisten oikeus käyttää omaa kieltään turva-taan tulkitsemisella ja kääntämisellä silloin,kun asiaa käsittelevä virkamies ei ole velvol-linen taitamaan saamea.

Ehdotettu 4 momentti sisältää lisäksi hal-lintomenettelylain 22 §:n 3 momenttia vas-taavan säännöksen viranomaisen velvolli-suudesta huolehtia siitä, että muiden poh-joismaiden kansalaiset saavat sen käsiteltä-vissä asioissa tarvittavan tulkitsemis- jakäännösavun. Säännös liittyy Suomen hy-väksymään pohjoismaiseen kielisopimuk-seen.

Mainitun sopimuksen 2 artiklassa on tulkit-semista koskeva perussäännös. Sen mukaansopimusvaltiot sitoutuvat vaikuttamaan sii-hen, että sopimusvaltion kansalainen voi tar-vittaessa käyttää omaa kieltään asioidessaanmuun sopimusvaltion viranomaisessa jamuussa julkisessa toimielimessä. Saman ar-tiklan mukaan tuomioistuimen ja muiden jul-kisten toimielinten on mikäli mahdollistahuolehdittava, että sopimusvaltion kansalai-nen saa niiden käsiteltävissä asioissa tarvitta-van tulkitsemis- ja kääntämisavun. Sopimuk-sen 3 artiklan mukaan 2 artiklassa tarkoite-tusta asiasta aiheutuneet tulkitsemis- taikääntämiskustannukset on korvattava julkistavaroista.

27 §. Esteellisyys. Pykälä sisältäisi virka-miehen esteellisyyttä koskevan yleisen peri-aatteen, jonka mukaan esteellinen virkamiesei saisi osallistua asian käsittelyyn eikä ollaläsnä sitä käsiteltäessä. Vastaava lähtökohtailmenee hallintomenettelylain 11 §:n 1 mo-mentista.

HE 72/2002 vp80

Pykälän 1 momentista ilmenevän pääsään-nön mukaan esteellisyyttä koskevia säännök-siä sovellettaisiin virkamieheen. Virkamie-hellä tarkoitettaisiin siten henkilöä, joka onvirka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuh-teessa viranomaiseen. Näin myös kunnallisetviranhaltijat olisivat laissa tarkoitettuja vir-kamiehiä. Samoin virkamiehenä pidettäisiinhenkilöä, joka on virkasuhteessa eduskunnanvirastoon.

Säännösehdotuksessa käytetyt ilmaisut kä-sittelyyn osallistumisesta ja läsnäolosta asiaakäsiteltäessä ovat sisällöltään laajoja. Niilläei tarkoiteta pelkästään ratkaisun tekemistävaan myös toimia, jotka välittömästi edeltä-vät asian ratkaisemista. Näitä ovat asian esit-tely ja valmistelu. Esteellinen virkamies eisaisi millään tavalla osallistua sellaisiin asiankäsittelyyn liittyviin toimiin, jotka vaikutta-vat asian ratkaisuun. Tällaisia ovat esimer-kiksi lausuntojen pyytäminen, asianosaistenkuuleminen sekä muiden selvitysten hankki-minen. Tavanomainen toimistotyö ja siihenverrattavat toimet eivät sen sijaan ole esteel-lisyyden kannalta merkityksellisiä.

Säännöksessä tarkoitetulla läsnäolokiellollaon merkitystä erityisesti silloin, kun asiaa kä-sitellään monijäsenisessä päätöksentekoeli-messä. Tällaisen toimielimen päätöksenteolleon ominaista, että asian ratkaisemista edeltääkeskustelu asiasta. Esteellisen läsnäolo saat-taisi siten vaikuttaa muiden jäsenten kannan-ottoihin.

Pykälän 2 momenttiin otettaisiin täydentäväsäännös virkamiehen esteellisyyttä koskeviensäännösten soveltamisesta monijäsenisentoimielimen jäseneen. Näin myös valtioneu-voston, kunnanhallituksen, lautakunnan, joh-tokunnan jäsenet sekä muut julkisyhteisön tailaitoksen luottamushenkilöt olisivat hallinto-laissa tarkoitettuja virkamiehiä. Samoin vir-kamieskäsitteen alaan kuuluisivat yliopisto-jen hallintoelinten jäsenet.

Monijäsenisen toimielimen jäsen mainittai-siin erikseen, koska näitä ei yleisesti ole rin-nastettu virkamieheen. Perustuslakivaliokun-ta katsoi vuoden 1989 virkarikosuudistukses-ta antamassaan lausunnossa (PeVL 4/1998vp), ettei valtioneuvoston jäsentä ole syytämääritellä rikoslaissa virkamieheksi. Monijä-senisen toimielimen jäsenet mukaan lukienvaltioneuvoston jäsenet on ehdotettu mainit-

taviksi virkamiehestä erillään myös rikoslain40 luvun 11 §:ssä. Edellä sanottu liittyy vir-karikoslainsäädäntöä koskevaan hallituksenesitykseen (HE 77/2001 vp), joka on parhail-laan eduskunnan käsiteltävänä.

Virkamiehen esteellisyyttä koskevia sään-nöksiä sovellettaisiin ehdotetun 2 momentinmukaan lisäksi muuhun asian käsittelyynosallistuvaan henkilöön. Näin virkamiehenkäsite ulottuisi myös julkista valtaa käyttä-vään henkilöön.

Julkista valtaa käyttävän henkilön käsite onehdotettu määriteltäväksi rikoslain 40 luvun11 §:n 5 kohdassa. Mainitun lainkohdan mu-kaan julkista valtaa käyttävällä henkilöllätarkoitettaisiin varsinaisen päätöksentekijänohella sitä, joka lain tai asetuksen nojallataikka viranomaiselta lain tai asetuksen no-jalla saadun toimeksiannon perusteella kuu-luu osallistua päätöksen valmisteluun teke-mällä päätösesitys tai -ehdotus, laatimallaselvitys tai suunnitelma, ottamalla näyte taisuorittamalla tarkastus taikka muulla vastaa-valla tavalla.

Hallinnossa työskentelee esimerkiksi eri-laisia harjoittelijoita ja muita viranomaiseentyösopimussuhteessa olevia henkilöitä, joilleon saatettu antaa hallintoasioiden käsittelyynliittyviä tehtäviä. Viranomainen voi myöspyytää lausuntoja ulkopuolisilta asiantunti-joilta. Lausunnonantajan esteellisyyttä arvi-oidaan käytännössä sen perusteella, mikämerkitys asianomaisella lausunnolla on asianratkaisemisen kannalta.

Ehdotetussa momentissa todettaisiin lisäk-si, että tarkastajaan sovelletaan hallintolainesteellisyyssäännöksiä. Viranomainen voikäyttää tarkastuksessa apunaan ulkopuolistatarkastajaa, jos tästä on nimenomaisesti sää-detty. Tämän vuoksi on tarpeen, että tarkasta-jan esteellisyyttä arvioidaan samoin perusteinkuin virkamiehen esteellisyyttä. Tarkastuk-sen suorittaminen on kuitenkin aina viran-omaisen palveluksessa olevien virkamiestentehtävänä, jollei menettelyä ole perustuslain124 §:n mukaisella tavalla ulkoistettu.

28 §. Esteellisyysperusteet. Hallintomenet-telylain esteellisyyssäännökset uudistettiinvuoden 1998 alusta voimaan tulleella lain-muutoksella. Uudistusta valmisteltaessa es-teellisyyssäännösten ongelmiin perehdyttiinyksityiskohtaisesti ja esteellisyysnormiston

HE 72/2002 vp 81

säätämistarpeet arvioitiin varsin laajasti. Tä-män vuoksi esteellisyysperusteiden muutta-miseen ei ole tarvetta.

Ehdotuksessa on sen sijaan otettu huomi-oon 1 päivänä syyskuuta 2001 voimaan tulluttuomareiden esteellisyyttä koskeva lakiuudis-tus. Mainitun uudistuksen yhteydessä oikeu-denkäymiskaaren 13 lukuun otettiin nykyistäyksityiskohtaisemmat säännökset tuomarinesteellisyydestä läheisiä koskevissa asioissa.Lainsäädännön yhdenmukaisuuden vuoksihallintolaissa ehdotetaan säädettäväksi lä-heisten piiristä uudistettua oikeudenkäymis-kaaren 13 lukua vastaavalla tavalla.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan es-teellisyyden aiheuttaisi paitsi virkamiehenoma asianosaisuus myös tämän sukulaisuus-suhde asianosaiseen. Sukulaisuussuhteen ve-roisena pidettäisiin myös muuta erityistä lä-heisyyssuhdetta (2 momentti). Säännös vas-taisi hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin1 kohtaa, mutta läheisten piiri olisi nykyistälaajempi, koska läheisinä pidettäisiin myöserityisen läheistä sukulaispiiriin kuulumaton-ta henkilöä ja tämän sukulaista. Esteellisyy-den kannalta merkitykselliset sukulaisuus- jamuut läheisyyssuhteet määriteltäisiin pykälän2 momentissa.

Momentin 2 kohtaan sisältyy säännös, jon-ka mukaan virkamies olisi esteellinen asias-sa, jossa hän tai hänen läheisensä edustaa taiavustaa asianosaista taikka sitä, jolle asiastaon odotettavissa erityistä hyötyä tai vahin-koa. Säännös vastaisi asiasisällöltään hallin-tomenettelylain 10 §:n 1 momentin 3 kohtaa,mutta sukulaisuuspiiri olisi ehdotetun 1 koh-dan tavoin nykyistä laajempi.

Momentin 3 kohdan mukaan virkamies oli-si esteellinen sellaisessa asiassa, jonka ratkai-susta on odotettavissa hänelle itselleen taihänen läheiselleen erityistä hyötyä tai vahin-koa. Kysymyksessä on niin sanottu intressi-jäävi, jossa esteellisyyden perusteena on eri-tyinen suhde virkamiehen ja asian välillä.Läheisinä pidettäisiin tässä tapauksessa aino-astaan pykälän 2 momentin 1 kohdassa lue-teltuja kaikkein läheisimpiä. Säännös vastaisihallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2kohtaan sisältyvää esteellisyysperustetta,mutta sukulaisuuspiiri olisi nykyistä rajoite-tumpi.

Momentin 4 kohta sisältäisi muuttamatto-

mana hallintomenettelylain 10 §:n 1 momen-tin 4 kohdan säännökset virkamiehen esteel-lisyydestä hänen ollessaan palvelussuhteessatai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimek-siantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolleasian ratkaisusta on odotettavissa erityistähyötyä tai vahinkoa.

Momentin 5 kohtaan sisällytettäisiin pää-asialliselta sisällöltään hallintomenettelylain10 §:n 1 momentin 5 kohtaa vastaavat sään-nökset esteellisyydestä tilanteessa, jossa vir-kamies kuuluu hallitukseen tai siihen rinnas-tettavaan toimielimeen taikka on toimitusjoh-tajana taikka sitä vastaavassa asemassa sel-laisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelai-toksessa taikka laitoksessa, joka on asian-osainen tai jolle asian ratkaisusta on odotet-tavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Nykyistä säännöstä ehdotetaan täydennet-täväksi siten, että myös virkamiehen perhe-piiriin kuuluvan henkilön toimiminen sään-nöksessä tarkoitetussa toimielimessä taimuussa yhteisössä johtaisi esteellisyyteen.Läheisten osalta esteellisyyden aiheuttaisikuitenkin ainoastaan virkamiehen kaikkeinläheisimpien eli ehdotetun 2 momentin 1kohdassa tarkoitettujen henkilöiden mu-kanaolo asianosaisyhteisössä.

Muutoksena nykytilaan olisi lisäksi se, ettäehdotetussa 5 kohdassa viitattaisiin julkisoi-keudellisen liikelaitoksen asemesta valtionliikelaitokseen. Näin kunnan liikelaitoksetjäisivät sääntelyn ulkopuolelle. Ehdotettuuudistus ei kuitenkaan aiheuttaisi muutoksianykyiseen käytäntöön, sillä kuntalain 52 §:n4 momentin mukaan hallintomenettelylain 10§:n 5 kohtaa ei sovelleta kunnallisiin liikelai-toksiin. Mainittua poikkeussäännöstä on pi-detty tarpeellisena kunnallishallinnon erityis-piirteiden vuoksi. Kunnan liikelaitoksen eiole katsottu olevan samassa määrin itsenäi-nen kuin valtion liikelaitos, vaan se on jok-seenkin samalla tavoin osa kunnan hallintoakuin muutkin kunnan laitokset. Kun laitos-muodot eivät olennaisesti eroa toisistaan, eiole perusteltua kohdella niitä myöskään es-teellisyyskysymyksissä eri perusteiden mu-kaan.

Momentin 6 kohta vastaisi hallintomenette-lylain 10 §:n 1 momentin 5 a kohdan säänte-lyä niin sanotusta toimielinedustusta koske-vasta esteellisyydestä. Sen mukaan virkamies

HE 72/2002 vp82

on esteellinen, jos hän kuuluu viraston tai lai-toksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaantoimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liit-tyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen javalvontaan. Säännöstä ehdotetaan täydennet-täväksi 5 kohtaa vastaavalla tavalla siten, ettämyös virkamiehen läheisimpien kuuluminensäännöksessä tarkoitetun viraston tai toimie-limen johtokuntaan aiheuttaisi virkamiehenesteellisyyden.

Momentin 7 kohta sisältäisi hallintomenet-telylain 10 §:n 1 momentin 6 kohtaa vastaa-van esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen.Mainitun lainkohdan mukaan virkamies onesteellinen, jos luottamus hänen puolueetto-muuteensa muusta erityisestä syystä vaaran-tuu. Tällaisen syyn on oltava ulkopuolisenhavaittavissa ja sen puolueettomuutta vaaran-tavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen sa-manasteinen kuin erikseen määritellyissä es-teellisyysperusteissa.

Yleislausekkeen perusteella jäisi arvioita-vaksi kysymys niin sanotusta toisen asteenesteellisyydestä. Tällä tarkoitetaan virkamie-hen osallistumista asian aikaisempaan käsit-telyyn alemmassa viranomaisessa. Toisen as-teen jääviyteen on perinteisesti rinnastettu es-teellisyyden aiheutuminen siitä, että virka-mies on toisen viranomaisen ratkaistavaksikuuluvassa asiassa antanut lausunnon tai esit-tänyt mielipiteensä.

Yleislausekkeen varaan jäisi niin ikään ky-symys esteellisyydestä oikaisuvaatimuksenkäsittelyn yhteydessä. Oikaisuvaatimuksenkäsittelyn on katsottu olevan muutoksenhaus-ta erillistä viranomaisen itseoikaisua eli sa-man asian jatkokäsittelyä. Oikeuskäytännös-sä on lähdetty siitä, ettei virkamiehen osallis-tuminen asian aikaisempaan käsittelyyn si-nällään johda esteellisyyteen oikaisuvaihees-sa (esimerkiksi KHO 8.6.2000 T 1894).Myöskään palautuspäätöksen perusteella uu-teen käsittelyyn palautetun asian uudelleenkäsitelleiden virkamiesten ei ole katsottuolevan esteellisiä (esimerkiksi Hämeen LO24.4.1999 D 1742/5730/98).

Tapauskohtaisesti arvioitaviksi jäisivät niinikään tilanteet, joissa virkamies on asianosai-sen vastapuoli tai julkinen vihamies, samoinkuin ne tilanteet, joissa virkamiehen ja asian-osaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuh-de tai yhtiökumppanuus. Yleislausekkeen pe-

rusteella arvioitaisiin myös niin sanottuaesimiesjääviyttä eli virkamiehen puolueetto-muuden vaarantumista esimiehen esteelli-syyden vuoksi.

Pykäläehdotuksen 2 momenttiin sisälty-vät säännökset, joiden mukaan määräytyy es-teellisyyssäännöksissä tarkoitettu läheisyys.Säännös vastaisi oikeudenkäymiskaaren 13luvun 3 §:ssä tarkoitettua tuomarin läheistä.Läheisten piiri jaettaisiin kolmeen ryhmään.Ensimmäiseen ryhmään kuuluisi virkamie-hen kaikkein läheisin henkilöpiiri, josta käy-tetään nimitystä perhepiiri. Toiseen ryhmäänkuuluvat virkamiehen perhepiirin jäseniäkaukaisemmat omat sukulaiset ja entinenpuoliso. Kolmanteen ryhmään kuuluvat vir-kamiehen puolison lähisukulaiset. Toisen jakolmannen ryhmän osalta on lähtökohtana,että näihin ryhmiin kuuluvilla sukulaisillaon esteellisyysarvioinnissa sama painoarvo.

Läheisten piirin jaottelulla on merkitystäerityisesti silloin, kun kysymys on yhteisöjäja viranomaisia koskevista asioista. Perhepii-rin ulkopuolisen sukulaisen ollessa esimer-kiksi asianosaisena olevan yhteisön toimitus-johtaja, esteellisyysarvioinnissa on kiinnitet-tävä huomiota muun muassa käsiteltävänäolevan asian laatuun. Vastaavassa tilanteessakaikkein läheisimpien henkilöiden osaltasäännökset ovat ehdottomat niin, että virka-mies ei saa käsitellä yhteisön asiaa, jos toimi-tusjohtajana toimii joku hänen perhepiiris-tään. Jos taas kyse on virkamiehen läheisenomasta asiasta, virkamies on esteellinen kai-kissa ryhmissä mainittujen läheistensä asiois-sa.

Avio- tai avoliiton kautta syntyviä perhe- jalankoussuhteita on perusteltua pitää virka-miehen esteellisyyttä harkittaessa samalla ta-voin merkittävinä kuin vastaavia sukulai-suussuhteita. Momentin kaikissa kolmessakohdassa ehdotetaan sen vuoksi, että läheise-nä pidettäisiin pääsäännön mukaan myöskunkin säännöksessä mainitun sukulaisenpuolisoa. Ulkopuolelle on rajattu vain virka-miehen ja hänen puolisonsa sisarusten lastenpuolisot. Pykälän 3 momentista puolestaanseuraa, että puolisolla tarkoitetaan aviopuoli-son lisäksi avopuolisoa ja rekisteröidyn pa-risuhteen puolisoa ja että läheisenä pidetäänmyös vastaavaa puolisukulaista.

Momentin 1 kohdassa on lueteltu virka-

HE 72/2002 vp 83

miehen läheisimmät. Näitä ovat ensinnäkinvirkamiehen perheenjäsenet eli puoliso jalapset. Lisäksi 1 kohdassa tarkoitettuja lähei-siä ovat virkamiehen lapsenlapset, sisarukset,vanhemmat ja isovanhemmat. Läheisellä tar-koitettaisiin puolison ja lähisukulaisten ohel-la myös virkamiehelle muuten erityisen lä-heistä henkilöä ja tämän puolisoa.

Ehdotetussa lainkohdassa tarkoitetulla eri-tyisen läheisellä henkilöllä tulee yleensä ollavirkamiehen elämässä vastaavanlainen sijakuin perheenjäsenellä tai muilla tässä koh-dassa luetelluilla henkilöillä. Ehdotuksenmukaan virkamiehellä olisi siis oikeus ja vel-vollisuus olla käsittelemättä asiaa, jossa asi-anosainen ei ole sukulaisuuden kautta hänenlähipiiriinsä kuuluva, vaan muusta syystä hä-nelle erityisen läheinen henkilö. Virkamiehenkaukaisempi kuin pykälässä lueteltu sukulai-nen, esimerkiksi serkku, voi luonnollisesti ol-la kohdassa tarkoitettu virkamiehelle erityi-sen läheinen henkilö.

Ehdotuksen mukaan virkamiehen läheisinäei pidettäisi hänen serkkujaan eikä muita 1 ja2 kohdassa lueteltuja sukulaisia kaukaisem-pia sukulaisia. Läheisiä eivät liioin olisi vir-kamiehen puolison vanhempien sisarukset taivirkamiehen puolison serkut.

Sukulaisuussuhteiden osalta perusteltunalähtökohtana on pidetty sitä, että esteellisyysrajataan suhteellisen läheiseen sukulaispii-riin. Piiri laajenee kuitenkin näihinkin suku-laisiin ja myös muihin henkilöihin, jos vir-kamiehen suhde henkilöön on muuten erityi-sen läheinen. Säännöllistä ja usein toistuvaayhteydenpitoa sekä luottamuksellisia välejävoidaan pitää eräänlaisena vähimmäisvaati-muksena virkamiehen ja kaukaisemman su-kulaisen erityiselle läheisyyssuhteelle. Täl-löin virkamies voi 2 momentin 1 kohtaan pe-rustuen kieltäytyä käsittelemästä sellaistaasiaa, johon hänen voi olla aidosti vaikeasuhtautua neutraalisti. Esimerkkinä tällaisistaasioista voidaan mainita lisäksi virkamiehenseurustelukumppanin, kihlatun tai erittäin lä-heisen ystävän asia.

Neljännen polven edustajia ei ole tilantei-den harvinaisuuden vuoksi kirjattu 1 kohtaan,mutta selvää on, että heitä pidettäisiin virka-miehelle erityisen läheisinä henkilöinä eikävirkamies voisi heidän asioitaan käsitellä.

Läheisyyttä on esteellisyyden perustavana

seikkana arvioitava sen ajankohdan mukaan,jolloin virkamiehen on ratkaistava mahdolli-nen esteellisyytensä. Esimerkiksi lapsuudentai opiskeluajan sydänystävää ei voida lukeavirkamiehen läheisiin, jos he eivät enää oletoistensa uskottuja eikä heidän kanssakäymi-sensä ole ollut jatkuvaa.

Erityiseen läheisyyteen perustuva esteelli-syys on seikka, jonka usein vain virkamies it-se tietää. Jos läheisyys perustuu myös ulko-naisesti havaittaviin olosuhteisiin kuten yh-teistalouteen tai kihlaukseen, esteellisyys onasianosaisenkin tunnistettavissa ja asianosai-sen väite virkamiehen esteellisyydestä luon-nollisesti menestyy. Muissa tapauksissasäännöksen soveltamisala ei yleensä voinevastoin virkamiehen käsitystä laajentua kos-kemaan henkilöä, jota virkamies itse ei pidäitselleen erityisen läheisinä.

Momentin 2 kohdassa tarkoitettuja virka-miehen läheisiä olisivat ensinnäkin virka-miehen vanhempien sisarukset eli tädit, sedätja enot samoin kuin heidän puolisonsa. Lä-heisiin luettaisiin tässä kohdassa myös vir-kamiehen sisarusten lapset, mutta ei heidänpuolisoitaan. Virkamiehen kyky käsitelläneutraalisti entisen puolisonsa asioita asetet-taneen yleisestikin epäilyksenalaiseksi. Vir-kamiehen puolisoa pidettäisiinkin ehdotuk-sen mukaan myös avio- tai avoliiton päätyt-tyä virkamiehen läheisenä esteellisyyttä arvi-oitaessa.

Virkamiehen puolison entistä puolisoasäännöksessä ei mainita, vaan virkamiehenesteellisyys jää tältä osin arvioitavaksi pykä-län 1 momentin 7 kohdan nojalla.

Momentin 3 kohdan mukaan virkamiehenläheisenä pidettäisiin hänen puolisonsa lap-sia, lapsenlapsia, sisaruksia, vanhempia jaisovanhempia sekä näiden puolisoita. Myösvirkamiehen puolison sisarusten lapset luet-taisiin virkamiehen läheisiin, mutta ei sen si-jaan heidän puolisoitaan. Yhteydenpito vir-kamiehen ja hänen puolisonsa sisarusten las-ten välillä voi erityisesti lasten vartuttua käy-dä hyvinkin vähäiseksi ja heidän avio- taiavopuolisonsa voivat olla kokonaan tai aina-kin pitkän aikaa virkamiehelle tuntemattomiahenkilöitä. Ilmeinen vaara olisikin, että vir-kamies käsittelisi tällaisen henkilön puolisonasiaa tietämättä olevansa siihen esteellinen.Samoista syistä on virkamiehen omien sisa-

HE 72/2002 vp84

rusten lasten puolisot rajattu läheisten piirinulkopuolelle.

Toisin kuin virkamiehen omien sukulaistenosalta läheisyys ei ehdotuksen mukaan ulot-tuisi virkamiehen puolison vanhempien sisa-ruksiin eikä heidän puolisoihinsa. Esimerkik-si perheessä, joissa sukulaisuussuhteet eivätole kiinteät, tai liitossa, joka on vastikäänsolmittu, puoliso ei välttämättä tunne puo-lisonsa näin kaukaisia sukulaisia edes nimel-tä. Jos läheispiiri määriteltäisiin näin laajaksi,vaarana olisi taas virkamiehelle itselleen tun-nistamaton esteellisyysperuste. Virkamies eisiis olisi läheisyyden perusteella esteellinenkäsittelemään esimerkiksi puolisonsa enonasiaa eikä puolisonsa enon vaimon asiaa.

Pykälän 3 momentin mukaan lähisukulai-siin luettaisiin myös puolisukulaiset kuten äi-tipuoli, velipuoli ja sisarpuolen lapsi. Sään-nös vastaa voimassa olevaa lakia. Laissa eisen sijaan ole tarpeen mainita erikseen esi-merkiksi ottolapsisuhdetta, koska lapseksiot-tamisesta annetun lain (153/1985) 12 §:nmukaan ottolasta pidetään ottovanhempienlapsena sovellettaessa, mitä sukulaisuuden jalankouden oikeudellisesta vaikutuksesta onvoimassa. Ottolapseksi annetun lapsen ja hä-nen biologisten vanhempiensa välinen suhdeon yleensä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitet-tu erityinen läheisyyssuhde. Sama koskee ot-tolasta, joka on otettu ottolapseksi sen lain-säädännön mukaan, joka edelsi tammikuussa1979 lapseksiottamisesta annettua lakia(32/1979).

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan lisäksi,että puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita jaavioliitonomaisissa olosuhteissa eläviä hen-kilöitä. Läheisenä pidettäisiin siis virkamie-hen avopuolisoa, tämän 3 kohdassa lueteltujasukulaisia avio- tai avopuolisoineen, virka-miehen 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun sukulai-sen avopuolisoa sekä virkamiehen entistäavopuolisoa.

Avioliitonomaisia olosuhteita ei säännök-sessä ole erityisesti määritelty. Yleensä avo-liittona pidetään tilannetta, jossa eri suku-puolta olevat henkilöt elävät vakiintuneestiyhteisessä taloudessa. Tällainen sisältö sään-nökselläkin on tarkoitettu olevan. Jos kysy-mys on samaa sukupuolta olevista henkilöis-tä, heidät voidaan rinnastaa avopuolisoihin.

Puolisoihin rinnastettaisiin rekisteröidyssä

parisuhteessa elävät henkilöt. Rekisteröidystäparisuhteesta annettu laki (950/2001) tulivoimaan 1 päivänä maaliskuuta 2002. Pa-risuhde rekisteröidään siten, että parisuhteenosapuolet viranomaisen läsnä ollessa yhdessäallekirjoittavat virallistamista tarkoittavanasiakirjan ja viranomainen samalla vahvistaasen allekirjoituksellaan.

29 §. Esteellisyyden ratkaiseminen. Pykäläolisi uusi ja siinä säädettäisiin esteellisyysky-symyksen ratkaisemisesta. Vastaavia sään-nöksiä ei sisälly voimassa olevaan hallinto-menettelylakiin. Eduskunnan oikeusasiamieskatsoi esteellisyyssäännösten kehittämisestävuonna 1993 antamassaan erityiskertomuk-sessa (K 13/1993 vp), että virkamiehen es-teellisyyden toteamisesta tulisi ottaa sään-nökset hallintomenettelylakiin ainakin sentapauksen varalta, että esteellisyydestä onesitetty väite. Myös perustuslakivaliokuntatotesi oikeusasiamiehen mainitun kertomuk-sen johdosta antamassaan mietinnössä(PeVM 2/1994 vp) olevan aihetta selvittää,tulisiko asianosaiselle luoda oikeus saadaerikseen ratkaisu virkamiehen esteellisyydes-tä. Edellä mainitut oikeusasiamiehen ja pe-rustuslakivaliokunnan kannanotot eivät kui-tenkaan johtaneet lainsäädännöllisiin toi-menpiteisiin virkamiesten toimielinedustuk-sia ja esteellisyyttä koskevan lakiuudistuksenyhteydessä.

Ehdotettu 1 momentti sisältäisi paitsi vel-vollisuuden ratkaista esteellisyyttä koskevakysymys myös ajallisen tehosteen, jonkamukaan tällainen ratkaisu olisi tehtävä vii-pymättä. Säännöksellä pyritään varmista-maan, että esteellisyyttä koskevaan epäilyyntai sitä koskevaan väitteeseen reagoidaan vä-littömästi, jotta siitä olisi mahdollisimmanvähän haittaa vireillä olevan asian käsittelyl-le. Tavoitteena on myös, että esteellisyyttäkoskevat kysymykset tulevat esille jo käsitte-lyn alkuvaiheessa.

Esteellisyyttä koskeva kysymys tulee taval-lisesti esille virkamiehen omasta aloitteesta.Virkamies tietää yleensä itse parhaiten, onkohänellä sellainen suhde asiaan tai asianosai-seen, että se saattaa johtaa esteellisyyteen.Myös muu asian käsittelyyn osallistuva hen-kilö tai asianosainen voivat vedota esteelli-syyteen. Tällöin on lähtökohtana, että virka-miehen esteellisyyttä voidaan perustellusti

HE 72/2002 vp 85

epäillä. Pelkkä todennäköisyys ei käytännös-sä riitä perusteeksi väitteen tutkimiselle.

Pykälän 2 momentista ilmenevän pääsään-nön mukaan virkamies ratkaisisi itse kysy-myksen esteellisyydestään. Tämä koskisipaitsi niitä tilanteita, joissa virkamies itse to-teaa esteellisyytensä, myös niitä tilanteita,joissa esteellisyyttä koskeva kysymys tuleeesille asianosaisen tai muun henkilön aloit-teesta. Virkamies kykenee itse parhaiten te-kemään selkoa niistä olosuhteista, joissa es-teellisyyttä koskevassa epäilyssä on kysy-mys. Virkamies ei kuitenkaan saa ilman riit-täviä perusteita vetäytyä velvollisuuksiinsakuuluvan asian käsittelystä tai ratkaisemises-ta.

Jos väite koskee monijäsenisen toimieli-men jäsentä tai esittelijää, esteellisyydestäpäättäisi toimielin. Ehdotuksen mukaan mo-nijäseninen toimielin päättäisi myös muunläsnäoloon oikeutetun esteellisyydestä. Es-teelliseksi väitettyä tulisi kuulla ennen väit-teen ratkaisemista, jollei se ole tarpeetonta.Kuuleminen on tarpeen etenkin silloin, kunesteellisyyden väitetään johtuvan henkilönsuhteesta asiaan tai asianosaiseen. Esteelli-syyttä koskeva ratkaisu olisi perusteltava.

Esteelliseksi väitetty toimielimen jäsen taiesittelijä eivät säännösehdotuksesta ilmene-vän pääsäännön mukaan saisi osallistua es-teellisyyttään koskevan kysymyksen ratkai-semiseen. Poikkeuksena olisivat tilanteet,joissa toimielin ei ole ilman häntä päätösval-tainen eikä esteellistä henkilöä ole ilmanhuomattavaa viivytystä saatavissa hänen ti-lalleen.

Pykälän 3 momentti sisältäisi selventävänsäännöksen siitä, ettei esteellisyyttä koske-vaan päätökseen saisi hakea erikseen oi-kaisua eikä muutosta valittamalla. Säännön-mukainen muutoksenhakuoikeus olisi asiassaannettavasta päätöksestä.

30 §. Asian käsittelyn jatkaminen. Pykäläs-sä säädettäisiin niistä toimenpiteistä, joihinesteellisyyden johdosta olisi ryhdyttävä asiankäsittelyn jatkamiseksi. Säännöksen tarkoi-tuksena olisi estää esteellisyyden johdostaaiheutuva asian käsittelyn viivästyminen.Pykäläehdotuksen taustalla ovat hallintome-nettelylain 11 §:n säännökset esteellisyydenvaikutuksesta.

Pykäläehdotuksen mukaan esteellisen vir-

kamiehen tilalle olisi viipymättä määrättäväesteetön virkamies, jotta asian käsittelyä voi-taisiin jatkaa. Tavallisesti on meneteltäväniin, että asianomainen viranomainen tai, joskyse on viraston ylimpänä toimivasta virka-miehestä, ylempi viranomainen määrää es-teettömän virkamiehen käsittelemään asian.Virkamiehen korvaaminen ei kuitenkaan olisivälttämätöntä käsiteltäessä asiaa monijäseni-sessä toimielimessä, joka on päätösvaltainenilman esteellistä virkamiestä.

Esille saattaa tulla tilanteita, joissa esteelli-sen tilalle ei käytännön syistä saada esteetön-tä virkamiestä. Kysymys voi olla esimerkiksisiitä, että asian käsittelemiseksi tarvitaan sel-laista erityisasiantuntemusta, jota muilla vi-ranomaisen palveluksessa olevilla virkamie-hillä ei ole. Myös henkilöstövoimavarojenpuute tai tilapäinen resurssipula voivat vai-keuttaa esteettömän virkamiehen saamista.Tähän voi vaikuttaa esimerkiksi esteellisyy-den toteamisen ajoittuminen yleiseen lom-kauteen. Samoin viranomaisessa samanaikai-sesti vireillä olevien asioiden suuri lukumää-rä voi yksittäistapauksissa hankaloittaa asiansiirtämistä esteettömälle virkamiehelle.

Tämän vuoksi pykälässä ehdotetaan sää-dettäväksi poikkeuksesta, jonka mukaan es-teellinen virkamies saisi kuitenkin käsitelläasian, joka edellyttäisi välitöntä ratkaisemis-ta. Vastaava poikkeus on mainittu hallinto-menettelylain 11 §:n 1 momentissa. Nykyi-sen poikkeussäännöksen soveltamisalaa kui-tenkin rajoitettaisiin edellyttämällä, ettei es-teellisyys saisi vaikuttaa asian ratkaisuun.

Ehdotettua muutosta voidaan pitää yleisenoikeudenmukaisuuden ja asianosaisen oike-usturvan kannalta tärkeänä. Asian kiireelli-syyttä ei voida pitää riittävänä perusteena sil-le, että esteellinen virkamies voisi käsitelläasian silloinkin, kun esteellisyys saattaisivaikuttaa asian ratkaisuun.

6 luku. Asian selvittäminen ja asian-osaisen kuuleminen

Lain 6 lukuun ehdotetaan otettavaksi asianselvittämistä ja asianosaisen kuulemista kos-kevat keskeiset säännökset. Näihin kuuluvatmyös säännökset viranomaisen selvittämis-velvollisuudesta ja käytettävissä olevista sel-vityskeinoista. Lisäksi luvussa säädettäisiin

HE 72/2002 vp86

asian vaikutuspiiriin kuuluvien henkilöidenmahdollisuuksista osallistua ja vaikuttaa asi-an käsittelyyn.

31 §. Selvittämisvelvollisuus. Pykälässäsäädettäisiin selvittämisvelvollisuuden sisäl-löstä sekä selvitysvastuun jakautumisesta vi-ranomaisen ja asianosaisen välillä. Sääntelyvastaisi keskeisiltä osiltaan hallintomenette-lylain 17 §:ää. Selvittämisellä tarkoitetaantässä sellaista tosiseikkojen arvioimista jaselvitysten hankkimista, johon viranomainenvoi toimivaltansa rajoissa ryhtyä.

Pykälän 1 momentissa vahvistettaisiin hal-lintomenettelylain 17 §:n 1 momentista il-menevä periaate, jonka mukaan aineellinenmenettelyjohtovalta ja päävastuu asian selvit-tämisestä on viranomaisella. Kyse on hallin-to-oikeudessa vakiintuneesta virallisperiaat-teesta.

Ehdotuksen tarkoituksena on korostaa vi-rallisperiaatteen noudattamista ja pyrkimystäaineellisen totuuden saavuttamiseen asetta-malla viranomaisen velvollisuudeksi huoleh-tia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvit-tämisestä. Asian riittävällä selvittämisellätarkoitettaisiin sitä, että viranomainen hank-kii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se ar-vioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle.Selvittämisen asianmukaisuus puolestaan ko-rostaisi viranomaiselle kuuluvaa menettely-johtovaltaa ja huolellisuutta selvitystenhankkimisessa. Viranomainen voisi hankkiaselvityksiä itse viran puolesta toisilta viran-omaisilta tai se voisi pyytää selvitystä asian-osaiselta. Viranomainen voisi myös pyytääulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Sel-vitysten laajuus ja tarve tulisi harkita tapaus-kohtaisesti.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin asian-osaisen selvitysvastuusta. Asianosaisen ja vi-ranomaisen välistä selvitysvastuun jakautu-mista on pidetty osin epäselvänä ja tulkin-nanvaraisena. Selvitystehtävien jakautumi-nen riippuu käytännössä lähinnä siitä, minkäintressin toteuttamista selvitys eniten edistää.Velvoittavien hallintopäätösten kohdalla sel-vitysvastuu on pääsääntöisesti viranomaisel-la, kun taas edunsuovan päätöksen ollessakyseessä intressi on tavallisesti asianosaisel-la. Toisaalta esimerkiksi laajavaikutteisissalupa-asioissa, joissa on ristiriitaisten intressi-en haltijoina eri asianosaistahoja, viranomai-

sen velvollisuus asian selvittämiseen kasvaa.Asian ratkaisemisen kannalta on tärkeää,

että viranomainen ymmärtää asianosaisentahdon oikein. Tämän vuoksi viranomaisenon saatava tietoonsa asianosaisen esittämänvaatimuksen sisältö sekä tunnettava ne perus-teet, joihin asianosainen vetoaa. Pykälän 2momenttiin ehdotetaankin otettavaksi ni-menomainen säännös asianosaisen velvolli-suudesta esittää selvitystä vaatimuksensa pe-rusteista. Asianosaisen selvitysvelvollisuusolisi jossain määrin nykyistä ehdottomampi,sillä säännös ei sisältäisi hallintomenettely-lain 17 §:n 2 momentin tavoin erityistä tar-veharkintaa. Nykyinen säännös on merkinnytsitä, että viranomaisen on tullut menettelyäjohtaessaan harkita, onko asianosaiselta tar-peen saada selvitystä vaatimuksensa perus-teista.

Ehdotuksen tarkoituksena on lisätä asian-osaisen oma-aloitteisuutta selvitysten esittä-misessä. Säännös ei kuitenkaan merkitsisimuutosta virallisperiaatetta koskevaan pää-sääntöön, jonka mukaan viranomaisen me-nettelyjohdolliseen velvollisuuteen kuuluutarpeen mukaan ohjata asianosaista asian rat-kaisemiseksi tarvittavien tietojen esittämi-seen. Asianosaisella ei aina ole selvää käsi-tystä siitä, mitkä selvitykset ja tosiseikat ovatolennaisia asian ratkaisun kannalta. Lisäksioikeussäännösten sisällön ymmärtäminensaattaa tuottaa vaikeuksia.

Viranomaisen tulisikin lain 8 §:ssä sääde-tyn neuvontavelvollisuuden mukaisesti huo-lehtia siitä, että asianosaiselle tarvittaessakerrotaan relevanteista oikeussäännöksistä janiiden sisällöstä. Näin asianosainen saa myösselkeämmän käsityksen siitä, mitä selvitystäviranomaiselle kannattaa esittää. Viranomai-sen menettelyjohtovaltaan liittyisi toisaaltamyös oikeus rajoittaa sellaisen aineiston vas-taanottoa, jonka esittäminen on asian ratkai-semisen kannalta ilmeisen tarpeetonta.

Selvittämistehtävän suorittaminen riippuukäytännössä suurelta osin siitä, miten asian-osainen täyttää oman selvitysvelvollisuuten-sa. Jos asianosainen ei oma-aloitteisesti toi-mita asian ratkaisemiseksi riittävää selvitys-tä, viranomaisen tulisi osoittaa, mitä lisäsel-vitystä asiassa on esitettävä. Viranomainenvoisi myös pyytää asianosaista täsmentämääntai selkeyttämään asiaan liittyviä vaatimuksi-

HE 72/2002 vp 87

aan. Viranomaisen aktiivisuus tarvittavan li-säselvityksen hankkimisessa voisi vaihdellayhtäältä asian laadun ja toisaalta sen mukaan,miten pätevästi asianosaisen arvioidaan pys-tyvän hoitamaan asiansa. Tähän arvioon voisivaikuttaa esimerkiksi se, onko kyseessäluonnollinen henkilö vai yhteisö.

Asianosaisen passiivisuus selvitysten esit-tämisessä ei sinällään oikeuttaisi viranomais-ta sivuuttamaan sille virallisperiaatteen mu-kaan kuuluvaa selvitysvelvollisuutta. Erityi-sesti Euroopan yhteisön oikeuden edellyttä-mä tehokkuusvaatimus ja yhteisön oikeudenmäärittelemien oikeuksien turva ovat seikko-ja, jotka saattavat korostaa viranomaisenoma-aloitteisuutta selvitysten hankkimisessasilloinkin, kun asianosainen laiminlyö omanselvitysvelvollisuutensa.

Pykäläehdotus sisältäisi lisäksi yleisen pe-riaatteen, jonka mukaan asianosaisen tulisimuutoinkin myötävaikuttaa vireille pane-mansa asian selvittämiseen. Myötävaikutta-misella tarkoitettaisiin tässä lähinnä sitä, ettäasianosainen pyrkii viranomaisen kanssa vil-pittömään yhteistyöhön siten, että asian rat-kaisemiseksi tarvittavat tiedot saadaan tuotuamahdollisimman kattavasti ja totuudenmu-kaisesti esille. Myötävaikutusvelvollisuudentäyttämisellä on merkitystä varsinkin asiaanliittyvien tosiseikkojen selvittämisessä.

Asianosaisen myötävaikutusvelvollisuuskoskisi ainoastaan hänen itsensä vireille pa-nemaa asiaa. Tällä tarkoitettaisiin ensisijai-sesti asiaa, jossa asianosainen on tehnyt vaa-timuksen jonkin oikeuden tai edun myöntä-misestä itselleen. Näin asianosaiselta ei edel-lytettäisi myötävaikuttamista esimerkiksi sil-loin, kun kysymys on kilpailevan hakemuk-sen käsittelystä. Asianosaisella ei olisi myö-tävaikutusvelvollisuutta myöskään silloin,kun kysymys on hänelle asetettavasta velvol-lisuudesta. Näin myötävaikutusvelvollisuusei edellyttäisi asiaa koskevan negatiivisenselvityksen antamista, kuten asianosaisellekielteistä seuraamusta tukevaa perustetta,vaikka tällaisen selvityksen antaminen olisi-kin välttämätöntä asian ratkaisemisen kannal-ta. Usein kuitenkin on asianosaisen edunmukaista, että tämä toimii yhteistyössä vi-ranomaisen kanssa ja pyrkii myötävaikutta-maan itseään koskevan asian selvittämiseensilloinkin, kun kysymys on viranomaisen

aloitteesta vireille tulleesta asiasta.Muuhun lainsäädäntöön sisältyy runsaasti

säännöksiä, joissa selvitysvastuun jakautu-mista on pyritty selkeyttämään asettamallaasianosaiselle ilmoitus- tai tiedonantovelvol-lisuus asian ratkaisemiseen vaikuttavista sei-koista. Varsinkin sosiaalietuuksien myöntä-mistä koskevissa asioissa on tyypillistä, ettäasianosaisen velvollisuutena on ilmoittaa vi-ranomaiselle oma-aloitteisesti avustuksenmyöntämiseksi tarvittavat tiedot. Ilmoitus-velvollisuuden laiminlyönti saattaa johtaamyönnetyn etuuden takaisinperintään tai jon-kin hallinnollisen seuraamuksen asettami-seen. Muualla lainsäädännössä asianosaisenmyötävaikutusvelvollisuus voidaan säätääkoskemaan myös viranomaisaloitteisia asioi-ta.

Selvittämisen yhdenvertaisuutta koskevahallintomenettelylain 17 §:n 3 momentti eh-dotetaan poistettavaksi tarpeettomana, sillähallinnon asiakkaiden tasapuolisesta kohte-lusta ja siihen liittyvästä menettelyllisestäyhdenvertaisuudesta säädettäisiin lakiehdo-tuksen 6 §:ssä.

32 §. Selvityspyyntö. Pykäläehdotus sisältäähallintomenettelylain 12 §:n 1 momenttiavastaavan vaatimuksen selvityspyynnön yk-silöimisestä. Voimassa olevan säännöksensanamuotoa ehdotetaan muutettavaksi kielel-lisesti selkeämpään muotoon säätämällä vi-ranomaisen velvollisuudesta yksilöidä selvi-tyspyynnössä, mistä erityisistä seikoista sel-vitystä on esitettävä. Ehdotus ei muuttaisisäännöksen asiasisältöä.

Nykyinen hallintomenettelylain 12 §:n 2momentti poistettaisiin tarpeettomana. Selvi-tysten samanaikaisesta pyytämisestä ei olisitarpeen säätää erikseen, sillä viranomaisellaolisi ehdotetun lain nojalla muutoinkin vel-vollisuus käsitellä asia ilman aiheetonta vii-vytystä. Myöskään asianosaiselle asetettavas-ta määräajasta ei enää säädettäisi selvitys-pyynnön yhteydessä, vaan määräajan asetta-mista koskevat säännökset koottaisiin yhteenpykälään (33 §).

33 §. Selvityksen antamiselle asetettavamääräaika. Pykälä sisältäisi määräajan aset-tamista koskevat perussäännökset. Hallinto-menettelylaissa säädetään yhtäältä selvityk-sen ja lausunnon antamiselle asetettavastamääräajasta (12 §:n 2 momentti) sekä toisaal-

HE 72/2002 vp88

ta siitä, miten on meneteltävä kun tällainenmääräaika asetetaan asianosaiselle (21 §).Kyseinen sääntelytekniikka johtuu hallinto-menettelylain kaksijakoisesta soveltamisalas-ta. Määräajan asettamista koskevat sään-nökset on mahdollista koota yhteen pykäläänluovuttaessa hallintomenettelylain mukaises-ta rakenteellisesta kaksijakoisuudesta. Tämäselkeyttäisi lain soveltamista ja olisi johdon-mukainen sekä sisällöllisesti helposti ymmär-rettävä ratkaisu.

Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin tilan-teet, jotka edellyttävät määräajan asettamista.Tällaisina mainitaan asiakirjan täydentämi-nen, selityksen antaminen ja selvityksen esit-täminen. Asiakirjan täydentäminen on taval-lista vireillepanon yhteydessä, jolloin viran-omainen saattaa pyytää hakijaa täydentämäänasiakirjassa olevia puutteita. Viranomainenvoi myös käsittelyn myöhemmässä vaiheessapyytää asianosaista tai muuta tahoa täyden-tämään erilaisissa selvitysasiakirjoissa oleviapuutteita.

Selityksellä tarkoitetaan yleensä asianosai-sen kuulemistilanteessa antamaa vastausta.Se voi sisältää asianosaisen tahdonilmaisun,joko vaatimuksen tai suostumuksen, sekäasiaan liittyvää selvitystä. Selitys voi lisäksisisältää vastavaatimuksen asiassa aiemmintehtyyn vaatimukseen.

Määräajan asettamista edellyttävä selvi-tys on käsitesisällöltään laaja. Mainittua kä-sitettä käytettäisiin myös pykäläotsikossa sensoveltamisalaa yleisesti määrittävänä termi-nä. Selvitys koskee vaatimuksen perusteenaolevia tosiseikkoja ja niiden olemassaoloatukevia todisteita. Selvityksiä esitetään taval-lisesti hakemuksen yhteydessä ja asiaa kä-sittelevälle viranomaiselle annetussa lausun-nossa. Asian ratkaisemiseksi tarvittavia selvi-tyksiä voidaan pyytää paitsi asianosaisiltamyös viranomaisilta ja muilta asiantuntijata-hoilta.

Hallintomenettelylain 21 §:stä poiketen vi-ranomaisella ei olisi harkintavaltaa määrä-ajan asettamisen suhteen, vaan määräaikaolisi säännöksessä mainituissa tilanteissa ainaasetettava. Ehdotuksella pyritään edistämäänhallinnon tehokkuutta ja nopeuttamaan asiankäsittelyä.

Määräajan pituus jätettäisiin nykyiseen ta-paan viranomaisen harkintaan. Määräajan pi-

tuutta rajoitettaisiin kuitenkin siten, että senolisi oltava asian laatuun nähden riittävä.Asetettavan määräajan riittävyyttä tulisi näinollen harkita yhtäältä suhteessa pyydetynselvityksen laajuuteen ja sisältöön sekä toi-saalta suhteessa asian käsittelylle varattuunaikaan. Harkinnassa tulisi ottaa huomioonmuun ohella selvityksen antajan tosiasiallisetmahdollisuudet hankkia selvityksen kohteenaolevat tiedot. Pyydettäessä lausuntoa toiseltaviranomaiselta, riittävän määräajan pituuttavoitaisiin tiedustella myös lausunnon antaja-na olevalta viranomaiselta.

Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisenolisi ilmoitettava asianosaiselle määräajannoudattamatta jättämisen seuraamuksista.Vastaava lähtökohta ilmenee hallintomenet-telylain 21 §:stä. Ilmoittamisvelvollisuuskoskisi siten ainoastaan niitä asioita, joissaon asianosainen. Jos asianosainen ei käyttäisihänelle varattua tilaisuutta selvityksen anta-miseen määräajassa, asia voitaisiin ratkaistasiitä huolimatta. Tästä seikasta tulisi mainitaselvityspyynnön yhteydessä, jotta asianosai-nen ymmärtäisi määräajan noudattamisenmerkityksen.

Ehdotuksen mukaan määräaikaa voitaisiinmyös yksittäistapauksessa pidentää asian-osaisen pyynnöstä. Edellytyksenä kuitenkinolisi, että määräajan pidentäminen on tarpeenasian selvittämiseksi. Säännös ilmentää lä-hinnä Suomen hallinto-oikeudessa vakiintu-nutta käytäntöä siitä, ettei muiden kuin pro-sessuaalisten määräaikojen noudattamattajättäminen johda oikeudenmenetyksiin. Tä-män periaatteen mukaisesti määräajan nou-dattamatta jättäminen ei estä asian ratkaise-mista, mutta määräajan jälkeenkin esitettyselvitys on otettava huomioon päätöksenteos-sa, jos selvitys on toimitettu ennen asianvalmistelun päättämistä. Säännöksen sovel-tamisessa olisi näin ollen asetettava lähtö-kohdaksi, että myöhäänkin saapunut selvitysotetaan huomioon, jollei asian käsittely oleedennyt niin pitkälle, että sen huomioon ot-taminen päätöksenteossa on käytännössämahdotonta.

34 §. Asianosaisen kuuleminen. Pykälä si-sältäisi hallintomenettelylain 15 §:stä ilme-nevän velvollisuuden varata asianosaiselletilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkai-semista. Kuulluksi tulemisen oikeutta on pe-

HE 72/2002 vp 89

rinteisesti pidetty oikeusturvaa edistävänä pe-riaatteena. Tämän ohella kuulemisen on kat-sottu korostavan asianosaisasemaan olennai-sesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdolli-suutta. Asianosaisen kuuleminen palveleemyös asian selvittämistä. Näin kuulemisvel-vollisuus edistää viranomaistoiminnan tasa-puolisuutta ja asioiden käsittelyn huolelli-suutta.

Kuulemisvelvoitteen osalta asianosainenvoi tarkoittaa niin varsinaista asianosaistakuin muutakin asianosaista. Kuulemista kos-kevat säännökset soveltuisivat myös hallinto-sopimuksiin. Soveltaminen saattaa tulla ky-symykseen lähinnä silloin, kun sopimus kos-kee muita kuin varsinaisia sopijapuolia siten,että nämä ovat laissa tarkoitettuja asianosai-sia.

Pykälän 1 momentista ilmenevän pääsään-nön mukaan asianosaiselle olisi ennen asianratkaisemista varattava tilaisuus lausua mie-lipiteensä asiasta. Vastaavaa säännöstä ei si-sälly voimassa olevaan hallintomenettelyla-kiin. Ehdotettu uudistus on tarpeen oikeusti-lan selkeyttämiseksi, koska nykyinen lain-säädäntö on jättänyt kuulemisvelvoitteen si-sällöllisen ulottuvuuden jossain määrin epä-selväksi. Päätöksenteon kohteena olevastahallintoasiasta kuulemisen sivuuttamisesta onmyös ollut yleensä kysymys niissä käytännöntilanteissa, joissa kuuleminen on jäänyt puut-teelliseksi (esimerkiksi KHO 12.6.2001 T1418).

Ehdotettu 1 momentti sisältäisi lisäksi hal-lintomenettelylain 15 §:n 1 momenttia vas-taavan säännöksen siitä, ettei asiaa saa rat-kaista varaamatta asianosaiselle tilaisuuttatulla kuulluksi muiden tekemistä vaatimuk-sista ja asian ratkaisemiseen mahdollisestivaikuttavista selvityksistä.

Lakiin ei ehdoteta otettavaksi säännöksiäsiitä, millä tavalla kuuleminen käytännössätoteutetaan. Yleinen lähtökohta olisi, että asi-anosainen antaa selityksensä kirjallisesti. Vi-ranomainen voisi hyväksyä suullisen selityk-sen, jos tätä voidaan pitää asian laatuun jaolosuhteisiin nähden tarkoituksenmukaisena.Suullinen kuuleminen saattaa olla perusteltuaerityisesti laissa tarkoitetussa sopimusmenet-telyssä. Tällöin olisi tehtävä selvä ero kuu-lemisen ja vapaamuotoisen asian selvittämi-sen välillä, jotta ei jäisi epätietoisuutta siitä,

varaako viranomainen vielä erikseen asian-osaiselle tilaisuuden antaa selityksensä.

Pykäläehdotuksen 2 momentissa säädettäi-siin pääasiassa hallintomenettelylain 15 §:n 2momenttia vastaavalla tavalla kuulemisvel-vollisuutta koskevista poikkeuksista. Voi-massa olevaa lainkohtaa ehdotetaan sel-keytettäväksi jaottelemalla kuulematta jättä-misen perusteet nykyistä johdonmukaisem-paan järjestykseen. Lakiehdotuksessa onotettu huomioon myös kuulemisperiaatteenmerkitystä korostavan viimeaikaisen oikeus-kehityksen asettamat vaatimukset poikkeus-säännösten soveltamiselle.

Poikkeussäännösten soveltamisalaa on tar-kasteltava erityisesti hyvän hallinnon vaati-musten kannalta. Oikeus tulla omassa asias-saan kuulluksi on yksi perustuslain 21 §:ssälausutuista hallinnon keskeisistä oikeustur-vaperiaatteista, jotka edellytetään turvattavanlailla. Kuulluksi tulemisen oikeus koskee läh-tökohdiltaan kaikkia sellaisia asioita, joissaasianosaisella voidaan katsoa olevan intressiantaa selvitystä.

Kuulemisperiaatteen merkitystä on koros-tettu myös Euroopan yhteisön oikeudessa,jossa periaatetta on jo pitkään noudatettu yh-täältä jäsenvaltioiden oikeusperinteestä jatoisaalta kansainvälisestä oikeudesta johdet-tuna periaatteena. Kuulluksi tulemisen oikeuson kirjattu Euroopan unionin perusoikeuskir-jaan, jossa se määrittää 41 artiklassa tarkoi-tettuja hyvän hallinnon periaatteita.

Momentin 1 kohta koskisi kuulematta jät-tämistä tilanteessa, jossa vaatimus jätetääntutkimatta tai hylätään heti perusteettomana.Säännös sisältäisi saman ajatuksen, jota tar-koitetaan hallintomenettelylain 15 §:n 2 mo-mentin 1 kohdassa vaatimuksen hylkäämisel-lä heti. Viittaus vaatimuksen perusteettomuu-teen täsmentäisi kuitenkin säännöksen sovel-tamisalaa. Perusteettomuudella tarkoitetaantässä esimerkiksi sitä, ettei eläkkeen hakijatäytä eläkkeen saamisen edellytyksenä olevaaikärajaa.

Momentin 2 kohdan mukaan asia voitaisiinratkaista asianosaista kuulematta, jos asiakoskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoi-seen koulutukseen ottamista. Säännösehdotusvastaa tältä osin nykyistä hallintomenettely-lain 15 §:n 2 momentin 2 kohtaa. Palvelus-suhteeseen ottamista koskevia asioita ovat

HE 72/2002 vp90

virkaan ja määräaikaiseen virkasuhteeseennimittäminen. Myös määräyksen antaminenhoitaa virkaa on ehdotuksen mukainen palve-lussuhteeseen ottamista koskeva asia. Vapaa-ehtoisella koulutuksella tarkoitetaan oppivel-vollisuuden päättymisen jälkeistä koulutusta.Ehdotuksen mukaan kuulemisvelvollisuuttaei niin ollen ole asioissa, jotka koskevat esi-merkiksi ammatilliseen oppilaitokseen, luki-oon tai yliopistoon taikka valtion määrära-hoista rahoitettavalle kurssille ottamista.

Momentin 3 kohta sisältäisi hallintomenet-telylain 15 §:n 2 momentin 2 kohdan loppu-osaa vastaavan säännöksen, joka mahdollis-taa kuulematta jättämisen asian koskiessahakijan ominaisuuksien arviointiin perustu-van edun myöntämistä. Tällaisia ovat lähinnäerilaiset tutkimusapurahat. Asian käsittely vi-ranomaisessa on näiden osalta lähinnä todis-tus- ja päätösharkintaa.

Momentin 4 kohdan säännös kuulemattajättämisestä tilanteessa, jossa kuuleminenvaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumi-sen, vastaisi hallintomenettelylain 15 §:n 2momentin 3 kohtaa. Oikeuskäytännössä asi-anosaisen kuulematta jättämistä on pidettyyleensä perusteltuna silloin, kun asianosaisenaikaisemmista toimista tai tulevan päätöksensisällöstä voidaan perustellusti päätellä asi-anosaisen pyrkivän vaikeuttamaan tai estä-mään päätöksen tekemistä esimerkiksi aineis-toa tuhoamalla, piileskelemällä tai tuhoamal-la taikka hävittämällä päätöksen kohteenaolevaa omaisuutta.

Päätöksen tarkoituksen toteutumisen vaa-rantumiseen rinnastettaisiin uutena perustee-na käsittelyn viivästymisestä aiheutuva mer-kittävä vaara ihmisten terveydelle, yleiselleturvallisuudelle tai ympäristölle. Ympäristöl-le aiheutuva vaara voisi kohdistua niin il-maan, maaperään kuin eläimiin tai kas-veihinkin. Säännösehdotuksen taustalla onajatus tärkeän yleisen tai yksityisen edunhuomioon ottamisesta viranomaisen päätök-senteossa.

Momentin 5 kohta sisältäisi hallintomenet-telylain 15 §:n 2 momentin 1 kohdasta ilme-nevät säännökset kuulemisen tarpeettomuu-desta. Ehdotuksen mukaan kuulemista voi-daan pitää tarpeettomana hyväksyttäessä vaa-timus, joka ei koske toista asianosaista. Li-säksi lainkohta sisältäisi yleislausekkeen,

jonka mukaan asian saa ratkaista asianosaistakuulematta, jos kuuleminen on muusta syystäilmeisen tarpeetonta. Yleislausekkeen sovel-tamisala rajoittuisi lähinnä niihin tilanteisiin,joissa vastustetaan viranomaiselle tehdyn ha-kemuksen hyväksymistä esittämättä samallamitään asian ratkaisemiseen vaikuttavaa sel-vitystä.

Hallintomenettelylain 15 §:n 2 momentin 4kohtaan sisältyvää hallinnon tehokkuusnäkö-kohtiin perustuvaa kuulematta jättämisen pe-rustetta ei ehdoteta otettavaksi hallintolakiin.Mainittu säännös mahdollistaa kuulemattajättämisen muun ohella asian kiireellisyydenperusteella tai sen vuoksi, että viranomaisenon säännösten mukaan ratkaistava asia tietys-sä määräajassa. Hallinnon tehokkuuden var-mistamisen asianosaisen oikeusturvan kus-tannuksella ei voida katsoa vastaavan vallit-sevaa oikeuskehitystä.

35 §. Päämiehen ja edunvalvojan tai huol-tajan kuuleminen. Pykäläehdotus vastaa pää-asialliselta sisällöltään hallintomenettelylain16 b §:n säännöksiä edunvalvojan ja päämie-hen kuulemisesta. Nykyistä sääntelyä ehdote-taan täydennettäväksi siten, että pykälässämainittaisiin edunvalvojaan rinnastettavanahuoltaja tai muu laillinen edustaja. Lähtökoh-tana on, että toisen käyttäessä asiassa itse-näistä puhevaltaa on kuultava myös toista,jos kuuleminen on tarpeen päämiehen edunvuoksi tai asian selvittämiseksi.

36 §. Kuulemisesta ilmoittaminen. Pykäläolisi uusi ja siinä säädettäisiin kuule-misilmoituksen tekemisestä. Ehdotuksen tar-koituksena on selkeyttää nykyistä käytäntöäasettamalla viranomaiselle nimenomainenvelvollisuus ilmoittaa asianosaiselle kuule-misen tarkoitus sekä toimittaa tälle kuulemi-sen kohteena olevat asiakirjat. Säännös il-mentäisi myös vaatimusta siitä, että kuule-misaineiston tulee olla esitettävissä kirjalli-sessa muodossa.

Hallintomenettelylakiin ei sisälly säännök-siä kuulemisilmoituksen tekemisestä. Lainperusteluissa lähdetään kuitenkin siitä, ettäasianosaiselle on aina ilmoitettava hänen oi-keudestaan antaa selitys tehdyistä vaatimuk-sista ja esitetyistä selvityksistä. Näin kuule-misesta ilmoittamista on pidetty hyvään hal-lintoon kuuluvana vakiintuneena käytäntönä.

Pykäläehdotuksen mukaan ilmoituksessa

HE 72/2002 vp 91

tulisi mainita ensinnäkin kuulemisen tarkoi-tus ja se, mistä seikoista asianosaisen selitys-tä pyydetään. Tämä on tarpeen, jotta asian-osaiselle ei jää epätietoisuutta siitä, varaakoviranomainen vielä myöhemmin hänellemahdollisuuden vastineen antamiseen. Toi-seksi ilmoituksesta tulisi käydä ilmi selityk-sen antamiselle varattu määräaika. Ehdotetun33 §:n 2 momentin mukaan asianosaiselleolisi myös mainittava määräajan merkityk-sestä. Asianosaisen passiivisuus johtaa olet-tamaan, ettei hänellä ole tarvetta käyttää kuu-lemisoikeuttaan.

Pykälästä ilmenevänä lähtökohtana olisi,että asianosaiselle toimitetaan ilmoituksenyhteydessä kuulemisen kannalta tarpeellisetasiakirjat tai niiden jäljennökset. Mikäli jäl-jennöksiä ei kustannussyistä valmisteta taiasiakirjoja ei muusta syystä toimiteta, asian-osaiselle olisi varattava mahdollisuus tutus-tua asiakirjoihin asianomaisessa viranomai-sessa tai muussa tarkoitukseen sopivassa pai-kassa. Tässä tapauksessa ilmoituksesta tulisiselvästi käydä ilmi, missä ja milloin asian-osaisella on mahdollisuus tutustua asiakirjoi-hin. Kuulemisaineiston toimittamatta jättä-mistä koskevassa harkinnassa tulisi kiinnittäähuomiota asianosaisen tosiasiallisiin mahdol-lisuuksiin tutustua asiakirjoihin. Etenkin sil-loin, kun asianosainen asuu toisella paikka-kunnalla, asiakirjoihin tutustuminen viran-omaisen toimipaikassa saattaa olla tarpeet-toman hankalaa.

37 §. Suullinen vaatimus ja selvitys. Pykä-lässä säädettäisiin sen otsikon mukaisestisuullisen vaatimuksen ja selvityksen esittä-misestä. Ehdotus vastaisi pääasialliselta sisäl-löltään hallintomenettelylain 18 §:n säännök-siä asianosaisen suullisesta lausumasta. Voi-massa olevaa sääntelyä ehdotetaan muutetta-vaksi siten, että asianosaiselle taataan nykyis-tä paremmat mahdollisuudet suullisen vaati-muksen ja selvityksen esittämiseen.

Hallintomenettelylain 18 §:n mukaan asi-anosaisen oikeus suullisen vaatimuksen taiselvityksen esittämiseen riippuu siitä, pitääköviranomainen suullisen lausuman vastaanot-tamista käytännössä mahdollisena. Hallinto-menettelylain perustelujen mukaan mahdolli-suuksien voidaan katsoa puuttuvan erityisestisilloin, jos lausuman suullinen muoto vaaran-taisi menettelyn varmuutta. Sama koskee ti-

lanteita, joissa suullisen menettelyn järjestä-mistä voidaan pitää asian käsittelyn kannaltaselvästi epätarkoituksenmukaisena taikka setuottaisi kohtuutonta vaivaa tai häiriötä vi-ranomaisen muulle toiminnalle. Tällöin onkatsottu voitavan kiinnittää huomiota lausu-man laajuuteen ja siihen, kuinka paljon työtäsen merkitseminen asiakirjaan aiheuttaisi vi-ranomaiselle.

Nykyinen sääntely perustuu lähinnä ajatuk-seen suullisen muodon tarkoituksenmukai-suudesta eräissä tilanteissa. Vähemmällehuomiolle on sen sijaan jätetty se seikka, ettäeräissä tilanteissa mahdollisuudella tietojenesittämiseen suullisesti saattaa olla olennai-nen merkitys asianosaisen oikeusasemankannalta.

Pykälän 1 momentti sisältäisi säännöksetsiitä, missä tilanteissa viranomaisella olisivelvollisuus suullisten tietojen vastaanotta-miseen. Ehdotuksen mukaan suullisen muo-don käyttäminen olisi turvattava silloin, kunasianosainen ei perustellusta syystä kykenekirjalliseen ilmaisuun tai se tuottaa tälle koh-tuuttomia vaikeuksia. Tästä voi olla kysymysesimerkiksi silloin, kun asianosainen on lu-ku- ja kirjoitustaidoton tai ei vamman tai sai-rauden vuoksi pysty asioimaan kirjallisesti.Vaikka vammaisuus tai sairaus ovat perus-teena myös viranomaisen järjestämälle tulk-kaukselle, suullisen vaatimuksen tai selvityk-sen esittäminen saattaa tulla kysymykseenmuussa kuin lakiehdotuksen 26 §:ssä tarkoi-tetussa viranomaisen aloitteesta vireille tul-leessa asiassa. Tilaisuuden varaaminen edel-lyttäisi kuitenkin nykyiseen tapaan sitä, ettäasianosainen nimenomaisesti ilmaisee haluk-kuutensa suullisen vaatimuksen tai selvityk-sen esittämiseen.

Mahdollisuutta suullisen vaatimuksen taiselvityksen antamiseen rajoitettaisiin siten,ettei tilaisuutta tarvitsisi varata, jos se ei oletarpeen asian selvittämiseksi. Suullisesti an-nettavien tietojen merkitys asian selvittämi-sen kannalta jäisi viranomaisen harkintaan.Tilaisuutta suullisen lausumaan antamiseenei tulisi evätä ainakaan niissä tilanteissa, jois-sa viranomainen pyytää vastaavia tietoja kir-jallisesti.

Hallintomenettelylaissa suullisen lausumanantamista täydentää säännös, jonka mukaanmuut asianosaiset on kutsuttava paikalle, jos

HE 72/2002 vp92

siihen on syytä. Tällaisella syyllä tarkoitetaanlähinnä yhdenvertaisuuden vaarantumista,jolleivät kaikki asianosaiset saa samanlaisiamahdollisuuksia esiintyä asiaa käsiteltäessä.Tätäkin tärkeämpänä voidaan pitää sitä seik-kaa, että muilla asianosaisilla on tosiasiallisetmahdollisuudet valvoa oikeuksiaan ja etu-jaan. Edellä sanotun vuoksi muiden asian-osaisten paikalle kutsumisen velvoitetta eh-dotetaan täsmennettäväksi viittaamalla näi-den henkilöiden oikeuksien tai edun valvo-misen tarpeeseen. Lähtökohtana olisi, ettämuille asianosaisille tulee varata tilaisuus an-taa selityksensä myös suullisesti esitetyistävaatimuksista tai selvityksistä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin viran-omaisen harkintaan perustuvasta suullistentietojen vastaanottamisesta. Ehdotuksen mu-kaan viranomainen voisi asianosaisen pyyn-nöstä varata tilaisuuden asian selvittämiseksitarpeellisten tietojen suulliseen esittämiseenmuissakin kuin 1 momentissa tarkoitetuissatilanteissa. Tietojen esittäminen suullisestivoisi säännöksen nojalla tulla kysymykseenlähinnä silloin, kun sitä voidaan pitää sekäviranomaisen että asianosaisen kannalta tar-koituksenmukaisempana menettelymuotona.Viranomainen ei kuitenkaan voisi vaatia asi-anosaista esiintymään asiassa suullisesti,vaan tilaisuuden varaamisen tulisi aina perus-tua asianosaisen nimenomaiseen tahdonilma-ukseen.

38 §. Katselmus. Pykälä sisältäisi katsel-muksen toimittamista koskevat perussään-nökset. Katselmuksessa on kysymys menet-telyyn liittyvästä erillisestä toimesta asianratkaisemiseksi ja merkityksellisten seikko-jen selvittämiseksi. Katselmuksen toimitta-miseen liittyy menettelyllisiä piirteitä etenkinsilloin, kun asianosaiset ovat läsnä katsel-muksessa ja esittävät mielipiteitään siinä il-menevistä seikoista.

Hallintomenettelylain 19 §:n 1 momenttimahdollistaa katselmuksen toimittamisen,mutta siinä noudatettava menettely jää ny-kyisen sääntelyn perusteella avoimeksi. Hal-lintomenettelylakia säädettäessä katselmuk-sen toimittamista koskevaa menettelyllistäsääntelyä ei pidetty tarkoituksenmukaisena,koska katselmuksen sisältönä on lähinnä ha-vaintojen tekeminen aistien avulla. Yleistenmenettelysääntöjen puuttuminen on jossain

määrin lisännyt katselmuksen toimittamistakoskevien erityissäännösten määrää.

Pykäläehdotuksen 1 momentista ilmenevänlähtökohdan mukaan katselmuksen aiheenaon viranomaisen tarve hankkia asiassa lisä-selvitystä päätöksen tekemiseksi. Viranomai-selle ei kuitenkaan asetettaisi velvollisuuttakatselmuksen toimittamiseen, vaan se jäisiviranomaisen harkintaan silloinkin, kun sentoimittamista voidaan pitää säännöksessä tar-koitetulla tavalla tarpeellisena. Harkinnassatulisi kuitenkin lähteä siitä, että katselmustoimitetaan, jos siihen on osoitettavissa riit-tävät perusteet. Aloite katselmuksen toimit-tamiseksi voisi tulla asianosaiselta tai muultataholta. Viranomaisen menettelyjohdollinenvastuu merkitsee kuitenkin sitä, että sen tulisiilman nimenomaista pyyntöäkin harkita kat-selmuksen tarpeellisuutta.

Katselmuksen toimittamisen ajankohdastaolisi annettava tieto asianosaiselle sekä varat-tava tälle tilaisuus olla läsnä katselmuksessaja esittää mielipiteensä esille tulevista sei-koista. Asianosaisen oikeus mielipiteen esit-tämiseen rajoittuisi katselmukseen. Kyseinenlainkohta ei siten perustaisi asianosaiselleerityistä oikeutta tulla kuulluksi katselmuk-sessa esille tulleista seikoista sen toimittami-sen jälkeen.

Asian laadun niin vaatiessa katselmukseenolisi kutsuttava myös viranomainen, jonkatehtäviin katselmuksen kohteena olevan toi-minnan valvonta lain mukaan kuuluu tai jon-ka asiantuntemusta tarvitaan asian ratkaise-miseksi. Viranomaisen läsnäolo-oikeus ontarpeen, jotta katselmuksessa saadaan mah-dollisimman totuudenmukainen käsitys senkohteena olevan toiminnan yksityiskohdista.

Ehdotettu momentti sisältäisi myös hallin-to-oikeudellista suhteellisuusperiaatetta mää-rittävän kiellon kohtuuttoman haitan aiheut-tamisesta katselmuksen kohteelle tai sen hal-tijalle. Vaikka viranomaisen menettelyjohto-valta sinällään sisältäisi oikeuden toimittaakatselmus myös siinä tapauksessa, että asian-osainen vastustaa sitä, säännös ei perustaisioikeutta ryhtyä pakkotoimiin katselmuksentoimittamiseksi. Viranomaisella on mahdolli-suus saada esimerkiksi poliisilta virka-apuakatselmuksen toimittamiseen. Katselmus oli-si muutoinkin pyrittävä toimittamaan siten,että siitä aiheutuisi mahdollisimman vähän

HE 72/2002 vp 93

häiriötä katselmuksen kohteelle, asianosaisel-le ja ulkopuolisille tahoille.

Ehdotetun 2 momentin mukaan katselmuk-sessa olisi pidettävä pöytäkirjaa. Pöytäkirjaanolisi merkittävä viranomaisen tekemät kes-keiset havainnot eli kaikki sellaiset toimituk-sessa esille tulleet seikat, joilla saattaa ollamerkitystä asian ratkaisemiselle. Pöytäkirjaolisi annettava viipymättä tiedoksi asianosai-sille ja muille toimitukseen kutsutuille. Pöy-täkirjalla olisi merkitystä sekä asian käsitte-lyn myöhemmässä vaiheessa että haettaessamuutosta viranomaisen päätökseen.

Ehdotettu 3 momentti sisältäisi yleisen pe-riaatteen, jonka mukaan katselmus on julki-nen. Tällä tarkoitettaisiin sitä, ettei yleisönpääsyä katselmukseen ole rajoitettu. Julki-suuden rajoittaminen olisi säännösehdotuk-sen mukaan mahdollista kuitenkin silloin, josse on tarpeen asian laadun tai katselmuksenkohteena olevan toiminnan luonteen kannal-ta. Yleisön pääsyn rajoittaminen edellä mai-nituin perustein olisi viranomaisen tapaus-kohtaisessa harkinnassa.

Ehdotettu momentti sisältäisi lisäksi rajoi-tuksen, jonka mukaan katselmusta ei saatoimittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tilois-sa, ellei muussa laissa nimenomaisesti mah-dollisteta kotirauhan piiriin puuttumista.Säännöksessä tarkoitettuja kotirauhan piiriinkuuluvia tiloja ovat perustuslain 10 §:n ja ri-koslain 24 luvun kotirauhan rikkomista kos-kevissa säännöksissä suojattu kotirauhan ala.Kotirauhan ydinsisältönä on yksityishenkilönasunto.

39 §. Tarkastus. Viranomaisten suorittamattarkastukset ovat viimeisten vuosien aikanaselvästi yleistyneet eri hallinnonaloilla. Tar-kastuksella pyritään asian yksityiskohtaiseenja totuudenmukaiseen selvittämiseen. Senyhteydessä saadaan usein tuotua esille sellai-sia tosiseikkoja, joiden selvittämiseen hallin-toasian tavanomaisessa kirjallisessa käsitte-lyssä ei aina ole mahdollisuuksia.

Hallintomenettelylakiin ei sisälly säännök-siä viranomaisten suorittamista tarkastuksistaja niissä noudatettavasta menettelystä. Muu-hun lainsäädäntöön sisältyy sitä vastoin run-saasti säännöksiä erityyppisistä tarkastus- javalvontamenettelyistä. Erityissäännöksetovat kuitenkin sisällöltään epäyhtenäisiä, ha-janaisia ja osin puutteellisia. Huomionarvoi-

nen seikka on myös se, että merkittävä osasäännöksistä koskee yksinomaan tarkastuk-siin liittyviä toimivaltakysymyksiä, kutentarkastus- ja tiedonsaantioikeutta. Sen sijaanmenettelylliset kysymykset ja asianosaistenoikeusturvan edellytykset tarkastuksia suori-tettaessa ovat jääneet lainsäädännössä vä-hemmälle huomiolle.

Voimassa olevaa oikeustilaa ei voida pitäätyydyttävänä. Tämän vuoksi lakiin ehdote-taan otettavaksi yleiset säännökset asian kä-sittelyyn liittyvässä tarkastuksessa noudatet-tavasta menettelystä. Ehdotuksen tarkoituk-sena on turvata tarkastuksen asianmukainensuorittaminen. Ehdotettu sääntely ei kuiten-kaan perustaisi viranomaiselle yleistä toimi-valtaa tarkastuksen suorittamiseen, vaan tä-mä edellyttäisi vastaisuudessakin erityistätoimivaltasäännöstä. Pykälässä ei säädettäisimyöskään asianosaisen velvollisuuksista tar-kastusmenettelyssä.

Pykäläehdotus koskisi ainoastaan sellaistaviranomaisen toimivaltaan muun lainsäädän-nön nojalla kuuluvaa tarkastusta, jonka suo-rittaminen on tarpeen tietyn hallintoasianselvittämiseksi tai päätöksen edellytysten to-teamiseksi. Viranomaisen toimivaltaan kuu-luvat valvontatyyppiset tarkastukset jäisivätvastaisuudessakin muun lainsäädännön va-raan.

Pykälän 1 momentti koskisi tarkastuksenkäytännön toteuttamista ja asianosaisen oike-uksia tarkastusta suoritettaessa. Ehdotuksenmukaan viranomainen olisi velvollinen enna-kolta ilmoittamaan asianosaiselle tarkastuk-sen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jo-ta asia välittömästi koskee. Tällä tarkoitetaansitä asianosaista, jonka harjoittamaa toimin-taa tai hallitsemaa omaisuutta asiassa tarkas-tetaan. Ilmoittaminen takaisi sen, että asian-osaisella on tosiasialliset mahdollisuudetvarmistaa läsnäolonsa tarkastusta suoritetta-essa ja seurata tarkastuksen kulkua.

Toisinaan tarkastuksen tarkoituksen toteu-tuminen saattaa kuitenkin edellyttää yllätyk-sellisyyttä. Tämä voi tulla kysymykseen esi-merkiksi silloin, kun asianosaisen voidaanolettaa hankaloittavan tarkastuksen suoritta-mista tai vääristävän tarkastuksen kohteenaolevia tosiseikkoja. Sanotunlaisia erityistilan-teita varten lainkohtaan ehdotetaan sisällytet-täväksi säännös, joka mahdollistaisi ilmoit-

HE 72/2002 vp94

tamatta jättämisen silloin, kun ilmoittaminenvaarantaisi tarkastuksen tarkoituksen toteu-tumista.

Pykälässä tarkoitetun asianosaisen oikeus-turvan kannalta on tärkeää, että hänelle taa-taan oikeus olla läsnä tarkastuksessa sekäesittää tarkastajalle mielipiteensä ja kysy-myksiä tarkastukseen liittyvistä seikoista.Ehdotuksen mukaan asianosaisen läsnäolo-oikeuteen ei sinällään vaikuttaisi se seikka,onko tarkastuksen toimittamisesta ilmoitettuennakolta vai ei. Ilmoittamatta jättäminen eisynnyttäisi olettamaa läsnäolokiellosta.

Viranomaisen tehtäviin kuuluisi mahdolli-suuksien mukaan kertoa asianosaiselle tar-kastuksen kuluessa sen tavoitteista ja suorit-tamiseen liittyvistä toimista sekä tarvittavistajatkotoimenpiteistä. Jatkotoimena tarkastuk-sessa tulee kysymykseen lähinnä tarkastus-kertomuksen laatimisesta ilmoittaminen sekämainitseminen asianosaisen oikeudesta tullakuulluksi sen johdosta. Säännöksessä tarkoi-tetun tiedottamismahdollisuuden voidaankatsoa puuttuvan lähinnä silloin, kun asian-osainen ei ole läsnä tarkastusta suoritettaessa.Tarkastuksen käytännön suorittamista koske-vien keskeisten seikkojen ilmoittaminen asi-anosaiselle edistää tarkastuksen asianmukai-suutta sekä takaa riittävän vuorovaikuttei-suuden tarkastajan ja asianosaisen välillä.

Ehdotettuun momenttiin sisältyy lisäksihallinto-oikeudellista suhteellisuusperiaatettamäärittävä säännös, jonka mukaan tarkastusolisi toimitettava aiheuttamatta tarkastuksenkohteelle tai sen haltijalle kohtuutonta hait-taa. Suhteellisuusperiaate ilmenee myös vi-ranomaisten toiminnan asianmukaisuutta ko-rostavasta lakiehdotuksen 6 §:stä, mutta tar-kastusmenettelyn luonteen vuoksi siitä ontarpeen säätää ehdotetussa yhteydessä erik-seen.

Asian selvittämisen kannalta on tärkeää,että tarkastuksessa päädytään johtopäätök-siin. Tämän vuoksi pykälän 2 momentissaehdotetaan säädettäväksi tarkastuksenjohdosta laadittavasta kirjallisesta tarkas-tuskertomuksesta. Mainitun asiakirjan laati-minen olisi tarkastajan tehtävänä. Ehdotuk-sen mukaan tarkastuskertomus olisi laaditta-va viipymättä tarkastuksen päättymisen jäl-keen.

Tarkastuskertomukseen olisi kirjattava tar-

kastuksen kulku ja tarkastajan tekemät kes-keiset havainnot. Tarkastuksen kulun kirjaa-minen tarkoittaa sitä, että tarkastuskertomuk-sesta käyvät ilmi tarkastuksessa läsnä olleetasianosaiset, tarkastuksen kohde sekä asianyksilöimiseksi tarpeelliset tiedot, kuten tar-kastuksen suorittaneen viranomaisen nimisekä toimituksen päivämäärä ja kellonaika.Tarkastajan tekemistä havainnoista yksilöi-täisiin tarkastuskertomuksessa ainoastaankeskeisimmät eli ne, joilla voidaan katsoaolevan merkitystä asian ratkaisemiselle.

Ehdotuksen mukaan tarkastuskertomus oli-si annettava tiedoksi tarkastuksessa läsnä-oloon oikeutetulle asianosaiselle. Muille asi-anosaisille olisi luonnollisesti varattava la-kiehdotuksen 34 §:n mukaisesti tilaisuus tullatulla kuulluksi tarkastuksessa esille tulleistaseikoista, jos nämä seikat saattavat vaikuttaaasian ratkaisuun.

40 §. Suullinen todistelu. Suullisten todiste-lukeinojen käyttö on hallinnollisessa päätök-senteossa jäänyt varsin vähäiseksi. Hallinto-asian käsittely on lähes poikkeuksetta kirjal-lista. Näin myös tosiseikkoja koskeva näyttösisältyy yleensä niihin asiakirjoihin, joidenperusteella asia ratkaistaan.

Suullisten todistelukeinojen vähäisestäkäytöstä ei kuitenkaan voida päätellä, ettämenettelymuoto olisi vailla merkitystä. Suul-lisen todistelun merkitystä on korostanutetenkin ihmisoikeussopimuksen 6 artikla,jossa tarkoitettuihin oikeussuojatakeisiinkuuluvat vaatimus käsittelyn suullisuudestasekä oikeus kuulustella ja kuulustuttaa todis-tajia. Vaikka artiklan soveltamisessa on ky-symys ensisijaisesti rikoksesta syytetylle taa-tuista oikeuksista, oikeudenmukaista oikeu-denkäyntiä koskevat perussäännökset sisältä-vä perustuslain 21 § on korostanut näiden oi-keuksien merkitystä myös osana hallinnonoikeusturvatakeita.

Edellä sanotun perusteella lakiin on katsot-tu tarpeelliseksi ottaa hallintomenettelylain19 §:n 2 ja 3 momenttia vastaavat säännöksetsuullisesta todistelusta ja sen toimittamiseksitarvittavan virka-avun antamisesta. Pykäläjaettaisiin selvyyden vuoksi kolmeen mo-menttiin.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin valalli-sen kuulemisen perusteista ja asianosaisenläsnäolo-oikeudesta kuultaessa todistajaa tai

HE 72/2002 vp 95

asianosaista. Ehdotettu lainkohta sisältäisihallintomenettelylain 19 §:n 2 momentin en-simmäisen ja viimeisen virkkeen. Todistelu-keinoihin ehdotetaan kuitenkin lisättäväksiuskonnonvapauslain (267/1922) 9 §:n mukai-set edellytykset sille, että uskontokuntaankuulumaton voi todistajanvalan sijasta antaavakuutuksen. Uskontokuntaan kuuluva voivalintansa mukaan joko vannoa valan tai an-taa vakuutuksen. Vastaava säännös sisältyyoikeudenkäymiskaaren 17 luvun 29 §:n 1momenttiin.

Muutoksena nykyiseen olisi lisäksi se, ettäläsnäolo-oikeus todistajan kuulemisessa ra-joitettaisiin koskemaan menettelyn varsinai-sia asianosaisia eli niitä henkilöitä, joita asi-assa tehtävä päätös välittömästi koskee. Asi-anosaisen kyselyoikeutta täsmennettäisiinsäätämällä asianosaisen oikeudesta esittääkuultavalle kysymyksiä sekä lausua käsityk-sensä kuultavan kertomuksesta.

Suullisten todistuskeinojen käyttämiseksitarvittavan virka-avun antamisesta säädettäi-siin pykälän 2 momentissa. Hallintomenette-lylaki jättää jossain määrin avoimeksi hallin-to-oikeuden aseman virka-apua antavana vi-ranomaisena. Voimassa olevan 19 §:n 2 mo-mentin mukaan kuulemisen toimittaa se hal-linto-oikeus, jossa kuuleminen voi tapahtuasoveliaimmin. Säännöksen sanamuoto saattaajohtaa virheelliseen tulkintaan asian siirtämi-sestä hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Tämänvuoksi säännöstä ehdotetaan täsmennettäväk-si nimenomaisella maininnalla hallinto-oikeuden antamasta virka-avusta. Ehdotettusanamuoto selkeyttäisi hallintoviranomaisenja hallinto-oikeuden välistä tehtävien jakoa.

Ehdotettuun momenttiin sisältyisi myöshallintomenettelylain 19 §:n 2 momenttiavastaava säännös siitä, että tuomioistuimenkäsiteltävässä oikeushallintoasiassa kuulemi-sen toimittaa asianomainen tuomioistuin.

Pykälän 3 momentti sisältäisi viittaussään-nöksen, jonka mukaan todistajan esteellisyy-destä ja asianosaisen oikeudesta kieltäytyätodistamasta säädetään hallintolainkäyttölais-sa. Mainitun säännöksen sisällyttämistä eh-dotettuun lakiin voidaan pitää kuultavan oi-keusturvan ja sääntelyn selkeyden vuoksitarpeellisena.

41 §. Vaikuttamismahdollisuuksien varaa-minen. Perusoikeusuudistuksen keskeisiä ta-

voitteita oli luoda edellytykset sille, että ih-miset voisivat aikaisempaa enemmän vaikut-taa itseään koskeviin asioihin. Perustuslain14 §:n 3 momentti sisältää julkiseen valtaankohdistuvan toimeksiannon edistää yksilönmahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseentoimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koske-vaan päätöksentekoon. Vastuuta ympäristöönkoskevan perustuslain 20 §:n 2 momentinmukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaa-maan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäris-töön ja mahdollisuus vaikuttaa elinympäris-töään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslaillinen toimeksianto on molem-missa tapauksissa suhteellisen väljä. Sään-nöksissä ei täsmennetä keinoja, joilla julkisenvallan tulee edistämisvelvoitteensa täyttää.Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksenesityksen (HE 309/1993 vp) mukaan yksilönvaikuttamismahdollisuudet voivat realisoituaesimerkiksi vapaana kansalaistoimintana taitätä tarkoitusta varten luotujen nimenomais-ten mekanismien kautta, kuten kansalaisaloit-teella. Ympäristösäännöksessä lausutun jul-kiseen valtaan kohdistuvan edistämisvelvoit-teen todetaan merkitsevän toimeksiantoaympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten,että ihmisten vaikuttamismahdollisuuksiaomaa elinympäristöään koskevaan päätök-sentekoon laajennetaan.

Perustuslaillisen edistämisvelvoitteen onkatsottu korostavan erityisesti muiden kuinvarsinaisten asianosaisten vaikuttamismah-dollisuuksia asioissa, jotka vaikuttamatta vä-littömästi näiden henkilöiden etuun tai oikeu-teen muutoin vaikuttavat merkittävästi yhtei-seen elinympäristöön tai henkilöä koskevaanpäätöksentekoon. Kysymys on viime kädessäsiitä, että muille kuin menettelyn varsinaisilleasianosaisille pyritään takaamaan tietty pro-sessuaalinen asema, jonka perusteella näillähenkilöillä on mahdollisuus vaikuttaa itseääntai elinympäristöään koskevan asian käsitte-lyyn.

Voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyyrunsaasti säännöksiä asian vaikutusalaankuuluvien henkilöiden mahdollisuuksistaosallistua ja vaikuttaa asian ratkaisemiseen.Sellainen on esimerkiksi hallintomenettely-lain 13 §, joka sisältää säännökset viranomai-sen velvollisuudesta tiedottaa asian vireillä-olosta sellaisille henkilöille, joilla ei ole la-

HE 72/2002 vp96

kiin perustuvaa asianosaisasemaa. Tiedotta-misvelvollisuus edellyttää, että asian ratkai-sulla voi olla huomattava vaikutus laajallaalueella tai lukuisien henkilöiden oloihin.Asian vireilläolosta on ilmoitettava myös tie-dossa olevalle henkilölle, jonka asumiseen,työntekoon tai muihin oloihin asian ratkaisusaattaa vaikuttaa huomattavasti.

Julkisuuslaissa vaikuttamismahdollisuuk-silla tarkoitetaan menettelyyn osallistumisenlisäksi yleisempiäkin vaikuttamiskeinoja, ku-ten kansalaistoimintaa ja vaikuttamista tiedo-tusvälineiden kautta. Hyvää hallintoa konkre-tisoiva osallistumis- ja vaikuttamismahdolli-suuksien edistäminen tarkoittaa myös viran-omaispalvelujen saatavuuden parantamistatai viranomaisen ja yksityisen välisen yhteis-työn lisäämistä.

Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuk-sien edistäminen on ymmärretty laajastimyös kuntalain 27 §:ssä, joskin kuntalainvalmistelu ajoittui perusoikeusuudistustaedeltäville vuosille. Mainitun pykälän 2 mo-menttiin on koottu esimerkkiluettelo asioistaja keinoista, joilla asukkaiden osallistumistaja vaikuttamista voidaan erityisesti edistää.Tällaisina mainitaan esimerkiksi kunnan asi-oista tiedottaminen ja julkisten kuulemistilai-suuksien järjestäminen sekä kunnan asukkai-den oma-aloitteisen asioiden hoidon avusta-minen.

Ympäristölainsäädännössä osallistumis- javaikuttamismahdollisuuksien edistäminen onmonissa tapauksissa merkinnyt asianosaiskä-sitteen laajentamista. Esimerkiksi ympäris-tönsuojelulaissa yhdistyksille on tietyin edel-lytyksin annettu oikeus tulla kuulluksi jamuutoksenhakuoikeus.

Vastaavat kansalaisten ja yhteisöjen vaiku-tusmahdollisuuksien edistämistä koskevat ta-voitteet olivat maankäyttö- ja rakennuslainsäätämisen taustalla. Kaavoitusmenettelyssätavoite pyrittiin toteuttamaan säätämällä vi-ranomaisen velvollisuudesta olla vuorovaiku-tuksessa niiden henkilöiden ja yhteisöjenkanssa, joiden oloihin kaava saattaa huomat-tavasti vaikuttaa. Vuorovaikutukseen kuulu-vat esimerkiksi avoin tiedottaminen ja kes-kustelu, yhteisen kielen ja tiedollisen pohjanhakeminen sekä suunnitelmien riittävä ha-vainnollisuus.

Sosiaalihallinnon alaan kuuluvassa lain-

säädännössä edistämisvelvoitteen tulkinnassaon sitä vastoin lähdetty asianosaisen menette-lyllisten oikeuksien parantamisesta. Perusoi-keuksien toteutumista edistävästä sosiaali-lainsäädännöstä voidaan mainita maahan-muuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanha-kijoiden vastaanotosta annettu laki(493/1999). Mainitun lain keskeisenä tavoit-teena on lisätä maahanmuuttajien osallistu-mis- ja vaikuttamismahdollisuuksia suoma-laisessa yhteiskunnassa. Maahanmuuttajanasemaa on pyritty parantamaan muun ohellasäätämällä tämä osallistumisesta itseään kos-kevan kotoutumissuunnitelman laatimiseen.

Edellä esitetystä ilmenee, että julkiseenvaltaan kohdistuvaa edistämisvelvoitetta ontulkittu hieman poikkeavalla tavalla riippuensiitä, onko kysymys ollut yksilöä koskevaanpäätöksentekoon liittyviä osallistumisoikeuk-sia korostavasta perustuslain 14 §:stä vaiympäristövastuuta koskevasta 20 §:stä. Var-sinkin viimeksi mainitun säännöksen kohdal-la on korostunut ajatus henkilöiden yleisestävaikuttamismahdollisuudesta.

Kokonaisuutena arvioiden osallistumis- javaikuttamismahdollisuuksien edistämistävoidaan pitää olennaisena osana hyvän hal-linnon takeiden turvaamista koskevaa perus-tuslaillista toimeksiantoa. Edellä sanottuhuomion ottaen on tärkeää, että lakiin sisäl-tyisi mahdollisimman kattavat säännöksetmuiden kuin asianosaisten mahdollisuudestaosallistua ja vaikuttaa itseään koskevaan pää-töksentekoon.

Ehdotuksen lähtökohdat perustuvat laaja-vaikutteisen asian vireilläolosta ilmoittamistakoskevaan hallintomenettelylain 13 §:ään.Voimassa olevia säännöksiä ehdotetaan muu-tettaviksi siten, että yksilöiden osallistumis-ja vaikuttamismahdollisuuksia lisätään perus-tuslain edellyttämällä tavalla.

Pykälän 1 momentista ilmenevän pääsään-nön mukaan vaikuttamismahdollisuuksienvaraaminen edellyttäisi, että asian ratkaisullavoi olla huomattava vaikutus muiden kuinasianosaisten elinympäristöön, työntekoon taimuihin oloihin. Hallintopäätöksen ohellamyös hallintosopimus voi koskea muita kuinasianosaisia. Pykälää olisikin sovellettavahallintosopimuksen valmisteluun aina silloin,kun sopimus koskee asioita, jotka vaikuttavatjonkun elinympäristöön, työntekoon tai mui-

HE 72/2002 vp 97

hin oloihin pykälässä tarkoitetulla tavalla.Elinympäristön käsite saisi sisältönsä lä-

hinnä perustuslain 20 §:n ympäristösäännök-sestä. Säännöksellä pyritään takaamaan siinätarkoitetuille henkilöille mahdollisuus vai-kuttaa päätöksentekoon erityisesti silloin,kun asian ratkaiseminen saattaa vaikuttaaelinympäristön terveellisyyteen. Vaikutus-mahdollisuuksien varaamista koskevassa ar-vioinnissa tulisi kiinnittää huomiota myösasian ratkaisusta mahdollisesti aiheutuviinympäristöhaittoihin, kuten meluun ja hajuun.Huomattava vaikutus elinympäristöön saat-taisi merkitä lisäksi sitä, että asiassa tehtäväpäätös voi olennaisella tavalla vaikuttaa alu-een viihtyisyyteen.

Elinympäristön käsite kattaisi myös asumi-seen vaikuttamisen, josta nykyisin mainitaanhallintomenettelylain 13 §:n 2 momentissa.Näin esimerkiksi vuokranantajalle asetettavavelvoite vaikuttaa useimmiten vuokralaisenasumiseen.

Vaikuttamismahdollisuuksien henkilöllinenulottuvuus kohdistuisi elinympäristöä koske-vissa asioissa lähinnä niihin, jotka asuvat taipysyvästi oleskelevat päätöksenteon kohtee-na olevalla alueella taikka muutoin merkittä-vässä määrin käyttävät ympäristöä. Lyhytai-kaista ja epäsäännöllistä oleskelua ei sen si-jaan pidettäisi sellaisena ympäristön käyttä-misenä, joka perustaisi henkilölle oikeudenvaikuttaa elinympäristöään koskevaan pää-töksentekoon.

Säännöksessä tarkoitettu henkilön työnte-koon kohdistuva vaikutus voisi koskea esi-merkiksi kunnallisen sairaalan tai oppilaitok-sen lakkauttamista, joilla saattaa olla käytän-nössä laajojakin työllisyyspoliittisia vaiku-tuksia. Asiassa annettavan ratkaisun vaikutushenkilöiden muihin oloihin viittaisi voimassaolevan hallintomenettelylain tavoin tilantei-siin, joissa ratkaisu saattaa vaikuttaa ammatintai elinkeinon harjoittamiseen. Tämä voi pe-rustua esimerkiksi asianosaisena olevan jatoisen henkilön väliseen vuokrasopimukseen,jolloin vuokranantajalle tai työnantajalle ase-tettava velvoite voi kohdistua myös vuokra-laisen tai työntekijän etuihin. Jos sen sijaanasian ratkaisu vaikuttaa jonkun henkilönammatin tai elinkeinonharjoittamisen oikeu-teen, tällaista henkilöä olisi pidettävä menet-telyssä asianosaisena.

Vaikuttamismahdollisuuksilla tarkoitettai-siin sitä, että pykälässä tarkoitetuille henki-löille varataan tilaisuus esittää asiasta mieli-piteensä sekä mahdollisuus saada tietoja kä-sittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lau-sua mielipiteensä asiasta. Säännös ei edellyt-täisi, että kyseiset henkilöt tosiasiallisestikäyttävät vaikuttamismahdollisuutensa, vaantarkoituksena olisi ainoastaan ohjata ja tie-dottaa näiden käyttämisestä. Lakiin ei ehdo-teta otettavaksi säännöksiä mielipiteiden esit-tämistavasta, vaan mielipiteet voitaisiin esit-tää kirjallisesti tai suullisesti. Viranomainenvoisi myös tarkoituksenmukaisuussyistä ko-rostaa tietyn esittämistavan ensisijaisuutta.

Ehdotettu 2 momentti sääntelisi ilmoitta-mistapaa. Lähtökohtana olisi, että vaikutus-mahdollisuuksien varaamisesta ilmoitettaisiinlakiin sisältyvien tiedoksiantosäännöstenmukaisesti. Näin ilmoittamistapa määräytyisilähtökohdiltaan asian vaikutusalueen piiriinkuuluvien henkilöiden lukumäärän mukaan.

Ilmoituksessa olisi selitettävä, mistä asiastaon kysymys ja minkälaiset ratkaisun kohtee-na olevien asemaan liittyvät vaikutukset saat-tavat olla. Ratkaisutoimenpiteen kohteenaoleva asia olisi siten yksilöitävä keskeisiltäosiltaan. Ilmoituksessa olisi myös mainittava,miten ja minkä ajan kuluessa viranomaisellevoidaan esittää asiaa koskevia tietoja, mieli-piteitä ja kysymyksiä. Lisäksi ilmoituksessatulisi selvittää, miten asian vaikutuspiiriinkuuluvat henkilöt voivat saada asiasta lisätie-toja. Ilmoituksesta olisi käytävä ilmi viran-omaisen nimi ja tarvittavat yhteystiedot.

Vireilläolosta ilmoittamisessa on luonnolli-sesti otettava huomioon julkisuuslainsäädän-nön asettamat rajoitukset ilmoituksen sisäl-lölle. Esimerkiksi yritysten liike- ja ammat-tisalaisuudet kuuluvat julkisuuslain nojallasalassapidettäviin tietoihin. Lakiehdotuksen24 §:ssä on viittaussäännös julkisuuslain so-veltamiseen.

Ilmoitusvelvollisuudesta poikkeamisestaehdotetaan otettavaksi hallintomenettelylain13 §:n 3 momentin kanssa samansisältöinensäännös pykälän 3 momenttiin. Tilaisuuttavaikuttamismahdollisuuksien käyttämiseen eiehdotuksen mukaan tarvitsisi varata, jos sevaarantaa ratkaisun tarkoituksen toteutumi-sen, aiheuttaa muuta merkittävää haittaa taise on ilmeisen tarpeetonta. Kysymys on

HE 72/2002 vp98

yleensä sellaisista tapauksista, joissa ratkai-sun kohteeksi joutuvat henkilöt voisivatomilla toimillaan vaikeuttaa hallintopäätök-seen liittyvien tavoitteiden saavuttamista, joshe saisivat ennalta tietää asian vireilläolosta.Ilmoittaminen saattaa puolestaan olla tarpee-tonta lähinnä silloin, kun asiasta on herännytlaaja julkinen keskustelu esimerkiksi joukko-viestimien aloitteesta tai asian kohteena ole-vat henkilöt ovat muulla tavalla saaneet tie-don asian vireilläolosta.

42 §. Tietojen kirjaaminen. Pykälä sisäl-täisi hallintomenettelylain 20 §:ää vastaavatsäännökset tietojen kirjaamisesta. Säännök-sessä tarkoitetun kirjaamisvelvoitteen piiriinkuuluvia tietoja olisivat suullisesti esitetytvaatimukset ja selvitykset, jotka saattavatvaikuttaa asian ratkaisuun. Lisäksi viran-omaisen olisi merkittävä asiakirjoihin tietosiitä, että ratkaisua varten on hankittutieto henkilörekisteristä, jollei julkisuus-lain 11 §:n 2 momentin säännöksistä muutajohdu.

7 luku. Asian ratkaiseminen

Luvussa säädettäisiin päätöksen muotoa jasisältöä sekä perusteluvelvollisuutta koske-vista vaatimuksista. Lisäksi lukuun ehdote-taan otettavaksi valitusosoitusta koskevatsäännökset.

43 §. Päätöksen muoto. Pykälässä vahvis-tettaisiin kirjallisen päätöksen antamista kos-keva pääsääntö ja säädettäisiin suullista pää-töstä koskevista erityisvaatimuksista. Hallin-tomenettelylaki ei sisällä nimenomaisiasäännöksiä päätöksen muotoa koskevistavaatimuksista. Päätöksen perustelemista jasisältöä koskevat säännökset ilmentävät kui-tenkin kirjallisen muodon kriteereitä. Kirjal-lisen päätöksen antamista on siten tähänasti-sessa käytännössä pidetty hyvän hallinnonmukaisena vakiintuneena periaatteena.

Päätöksiä ovat kaikki sellaiset hallintoasi-assa annetut ratkaisut, joilla on asian käsitte-lyn päättävä vaikutus. Päätöksessä voi ollakysymys myös asian tutkimatta jättämisestä.Päätöksiä ovat myös erillisestä hakemuksestaannetut ennakkotiedot ja -ratkaisut. Nämäovat tyypillistä varsinkin verotuksen alalla.Ennakkoratkaisumenettelyssä Verohallituk-sen yhteydessä toimiva keskusverolautakunta

antaa veroviranomaisia sitovan ratkaisun, josverovelvollinen vetoaa siihen. Tällaisestaratkaisusta voidaan valittaa edelleen kor-keimpaan hallinto-oikeuteen.

Pykälän 1 momentti sisältäisi yleisen peri-aatteen, jonka mukaan hallintopäätös on an-nettava kirjallisena. Kirjallisen päätöksen an-taminen takaa sen, että ratkaisuun tyytymät-tömällä on mahdollisuus saada tietoonsa pää-töksen perusteet ja hän voi harkintansa mu-kaan saattaa päätöksen tuomioistuimen tut-kittavaksi. Sääntelyn taustalla ovat erityisestiperustuslain 21 §:n muutoksenhakuoikeuttakoskevat säännökset.

Hallinnossa tehdään jonkin verran myössuullisia hallintopäätöksiä. Suullisten hallin-topäätösten määrästä ja asiaryhmistä ei kui-tenkaan ole kattavaa tietoa. Uudistuksen yh-teydessä toteutetussa haastattelututkimukses-sa ilmeni, että suullista päätöksentekoa käy-tetään lähinnä viraston sisäisissä henkilöstö-asioissa. Usein nämäkin päätökset kirjataanhenkilöstökirjanpitoon.

Koska suullisista päätöksistä voi olla muu-toksenhakuoikeus, on tarpeen säätää päätök-sen antamisesta myös näissä tilanteissa. Tä-män vuoksi pykälän 2 momenttiin ehdotetaanotettavaksi säännös mahdollisuudesta poiketakirjallisen päätöksen antamista koskevastapääsäännöstä. Ehdotuksen mukaan päätösvoitaisiin antaa suullisesti, jollei kirjallistamuotoa voida käyttää asian kiireellisyydenvuoksi.

Asian kiireellisyyteen perustuva poikkeusvoisi tulla sovellettavaksi varsin harvoin.Käytännössä tämän syyn vuoksi päätös voi-taisiin antaa suullisena, jos päätös on voitavaantaa välittömästi sen perusteena olevienseikkojen tultua viranomaisen tietoon. Ky-symys voisi olla esimerkiksi valvonta- taitarkastustoimenpiteiden yhteydessä saatujentietojen perusteella annettavasta toiminnanväliaikaista keskeyttämistä koskevasta pää-töksestä.

Muutoksenhaun tai oikaisuvaatimuksen te-kemisen kannalta on tarpeen, että päätös voi-daan saada kirjallisesti myös silloin, kun seon annettu suullisesti. Tämän vuoksi pykälän3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi vel-vollisuus antaa suullinen päätös viipymättämyös kirjallisena oikaisuohjeineen tai vali-tusosoituksineen. Jos sen sijaan päätökseen ei

HE 72/2002 vp 99

voitaisi hakea oikaisua tai muutosta valitta-malla, viranomaisen tulisi nimenomaisestikertoa tästä seikasta antaessaan asiassa suul-lisen päätöksen.

Säännös ei edellyttäisi, että päätöksen kir-jallisena antamista edeltäisi asianosaisenpyyntö. Ehdotuksessa lähdetään näin ollensiitä, että muutoksenhakukelpoinen suullinenpäätös olisi aina annettava kirjallisena. Sään-tely ei myöskään sinällään asettaisi kirjalli-sen päätöksen antamisen edellytykseksi, ettähakemus on tehty kirjallisesti. Muutoksenha-kukelpoinen suullinen päätös olisi siten an-nettava kirjallisena vireillepanotavasta riip-pumatta.

Ehdotetussa lainkohdassa säädettäisiin li-säksi oikaisua tai valitusta koskevan määrä-ajan alkamisesta silloin, kun päätös on annet-tu suullisesti. Säännöksen mukaan määräaikaalkaisi kulua kirjallisen päätöksen tiedok-sisaannista siten kuin siitä erikseen sääde-tään. Hallintolainkäyttölain 22 §:n mukaanvalitusaikaa laskettaessa tiedoksisaantipäivääei oteta lukuun.

44 §. Päätöksen sisältö. Pykälässä säädet-täisiin niistä seikoista, joiden on käytävä ilmipäätöksestä. Nykyisin päätöksen sisältövaa-timuksista säädetään hallintomenettelylain 23§:ssä. Mainitun pykälän mukaan päätöksestäon käytävä ilmi, mihin asianosainen on oi-keutettu tai velvoitettu taikka miten asia onmuuten ratkaistu. Päätökseen kohdistuu sekäyksilöintivaatimus että selkeysvaatimus. Yk-silöimiseksi riittää, että asianosainen saa pää-töksestä tietää, miten viranomainen on tar-koittanut järjestää päätöksellä ratkaisemansaasiat. Selkeysvaatimus puolestaan edellyttääpäätökseltä sekä ajatuksellista että kielellistäymmärrettävyyttä.

Voimassa olevia päätöksen sisältöä koske-via säännöksiä voidaan pitää varsin väljinä jaepätäsmällisinä, vaikka niistä ilmeneekinpäätökseltä edellytetty keskeinen sisältö.Päätöksen sisältövaatimuksia ehdotetaankeskeisiltä osin tarkennettaviksi. Eri hallinto-asioissa annettavien päätösten monimuotoi-suuden vuoksi päätösten sisällölle on kuiten-kin jätettävä riittävästi joustavuuden varaa.Laissa ei myöskään ehdoteta säädettäväksitarkemmin päätöksen ulkoasusta tai raken-teesta eikä siitä, missä järjestyksessä asiat onmainittava päätöksessä. Tarkoitus ei myös-

kään ole, että päätöksessä olisi ehdottomastikäytettävä pykälän mukaisia termejä, vaikkayhdenmukaisuuteen tulisikin pyrkiä.

Pykälän 1 momentti koskisi kirjallisen pää-töksen sisältöä. Momentin 1 kohdan mukaanpäätöksessä olisi mainittava päätöksen teh-neen viranomaisen nimi.

Päätöksestä tulisi käydä ilmi myös päätök-sen tekemisen ajankohta. Tällaisena ajankoh-tana ilmoitetaan tavallisesti päivämäärä, jonapäätös on annettu. Käytännössä saattaa kui-tenkin esiintyä tilanteita, joissa päätöksen te-kemisen ajankohta on eri kuin päätöksen an-tamispäivä. Päätös saatetaan päivätä joko senratkaisupäivälle tai sille päivälle, jolloin seon asianosaisen saatavilla. Ehdotuksella pyri-tään selkeyttämään nykyistä käytäntöä edel-lyttämällä päätökseen merkittäväksi aina sepäivämäärä, jona päätös on tehty.

Momentin 2 kohdan mukaan päätöksessäolisi mainittava asianosaiset, joihin päätöskohdistetaan. Tällä tarkoitettaisiin menette-lyn varsinaisia asianosaisia. Asianosaistenyksilöinti merkitsisi vaatimusta ilmoittaa asi-anosaisten nimet. Sen sijaan ehdotettu sään-nös ei sinällään edellyttäisi, että päätöksessäolisi mainittava myös asianosaisten yhteys-tiedot.

Momentin 3 kohta koskee asian ratkaisunilmoittamista. Säännöksen mukaan kirjalli-sesta päätöksestä olisi käytävä selvästi ilmiensinnäkin päätöksen perustelut. Tarkemmatsäännökset päätöksen perustelemisesta ovatlakiehdotuksen 45 §:ssä. Perustelut voidaanottaa myös päätöksen liitteeksi. Tällaista lii-tettä voidaan pitää hallintopäätöksen kiinteä-nä osana, vaikka kysymyksessä olisikinmuodollisesti erillinen asiakirja.

Toiseksi päätöksessä olisi ilmoitettava yk-silöidysti, mihin asianosainen on oikeutettutai velvoitettu taikka miten asia on muutoinratkaistu. Säännös vastaisi hallintomenettely-lain 23 §:ää.

Momentin 4 kohdan mukaan päätöksessäolisi mainittava sen henkilön nimi ja yhteys-tiedot, jolta asianosainen voi tarvittaessa pyy-tää lisätietoja päätöksestä. Säännöksessä tar-koitettuna henkilönä olisi luontevinta mainitapäätöksen tekijä tai muu asian ratkaisemiseenosallistunut. Tällainen henkilö voisi ollamyös esittelijä, jonka ehdotuksesta päätös ontehty. Jos asian ratkaisemiseen osallistuneita

HE 72/2002 vp100

henkilöitä on useita, päätöksessä voitaisiinmainita yksi heistä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin suulli-sen päätöksen sisältövaatimuksista. Käytän-nön syistä suulliselta päätökseltä ei voidaedellyttää vastaavaa laajuutta ja yksityiskoh-taisuutta kuin kirjalliselta päätökseltä. Asian-osaisen oikeusturvan kannalta on kuitenkintärkeää, että päätöksen keskeinen sisältö tuo-daan perustellusti esille myös suullisen pää-töksen yhteydessä.

Ehdotuksen mukaan suullista päätöstä an-nettaessa asianosaiselle on ilmoitettava, mi-ten asia on ratkaistu ja selostettava ratkaisunperustelut. Asiaratkaisun ilmoittamisella tar-koitetaan lähinnä sitä, että asianosaiselle se-lostetaan edellä 1 momentin 3 kohtaa vastaa-valla tavalla selkeästi ja yksiselitteisesti, mi-hin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettutaikka miten tämän oikeuksia on rajoitettu.Päätöksen sisällön suullisessa esittämisessäolisikin kiinnitettävä erityistä huomiota la-kiehdotuksen 9 §:ssä säädettäviin kielenkäy-tön laatua koskeviin vaatimuksiin. Viran-omaisen tulisi myös varmistua siitä, että asi-anosainen todella ymmärtää asian lopputu-loksen ja sen merkityksen oikeusasemansakannalta.

45 §. Päätöksen perusteleminen. Perustelu-velvollisuudella on keskeinen merkitys asi-anosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosai-sen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johta-neet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen.Riittävät perustelut antavat edellytyksiä har-kita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujentäsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystämyös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetunyleisen luottamuksen kannalta.

Ensi asteen viranomaisen perusteluilla onmerkitystä myös lainkäyttöviranomaisille.Hyvin perusteltu päätös helpottaa muutok-senhakuasian käsittelyä, kun tuomioistuimel-la on jo valmiina tiedossaan ne seikat, joidenperusteella viranomainen on ratkaissut asian.Samoin tuomioistuin saa perusteluista selvil-le, mihin seikkoihin asian ratkaissut viran-omainen on kiinnittänyt huomiota ja minkämerkityksen se on niille antanut.

Hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentinmukaan on riittävää, että päätös perustellaanilmoittamalla sen perusteena olevat pääasial-liset tosiseikat sekä säännökset ja määräyk-

set. Säännös ilmentää vaatimuksia tosiasiape-rustelujen ja oikeudellisten perustelujen esit-tämisestä. Tosiasiaperusteluina päätöksessäon käytävä ilmi ne selvitetyiksi katsottavattosiseikat, joille asian ratkaisu perustuu. Oi-keudellisena perusteena on ilmoitettava rat-kaisun perusteena olevat lain tai asetuksensäännökset sekä mahdolliset yleiset oikeus-periaatteet.

Perusteluvelvollisuuden merkitys yleisenäoikeusturvaperiaatteena on viimeisten vuosi-en aikana selvästi korostunut. Tähän on vai-kuttanut osaltaan perusoikeusuudistus, jonkayhteydessä oikeus perusteltuun päätökseensaatettiin voimaan perusoikeutena. Perustus-lain 21 §:n 2 momentin mukaan tämä oikeuskuuluu niihin oikeusturvan ja hyvän hallin-non takeisiin, jotka edellytetään turvattavanlailla.

Perusteluvelvollisuuden kannalta merkitys-tä on ollut myös Euroopan yhteisön oikeudel-la. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneenoikeuskäytännön mukaan ainakin yksityistenoikeussubjektien kannalta merkittävät pää-tökset on perusteltava. Perusteluvelvollisuuskonkretisoituu erityisesti silloin, kun yhtei-sön oikeutta koskeva päätös on yksityisenkannalta kielteinen tai jollain tavoin oikeuk-sia rajoittava. Perusteluvelvollisuus edellyt-tää riittävän tiedon antamista, jotta päätöksenkohteena oleva yksilö voi pyrkiä toteutta-maan oikeuttaan.

Perusteluvelvollisuuden tärkeyden ja senlisääntyneen merkityksen vuoksi pykälän 1momentissa ehdotetaan vahvistettavaksi ylei-nen periaate, jonka mukaan viranomainenolisi velvollinen perustelemaan tekemänsäpäätöksen. Momentin toinen virke koskisiperustelun sisältöä. Ehdotuksen mukaan pe-rusteluissa olisi ilmoitettava, mitkä seikat jaselvitykset ovat vaikuttaneet asian ratkai-suun. Asian ratkaisuun vaikuttavina tosiseik-koina voitaisiin mainita ainoastaan ne, jotkavälittömästi tukevat päätöksen lopputulosta.Lisäksi perusteluissa olisi mainittava sään-nökset, joihin ratkaisu perustuu. Ehdotettumomentti vastaisi keskeisiltä osiltaan hallin-tolainkäyttölain 53 §:n perusteluvelvollisuut-ta koskevia säännöksiä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin perus-teluvelvollisuutta koskevista poikkeuksista.Voimassa oleva hallintomenettelylain 23 §:n

HE 72/2002 vp 101

2 momentti mahdollistaa perusteluvelvolli-suudesta poikkeamisen varsin laajasti. Poik-keaminen voi tulla kysymykseen muun ohel-la silloin, kun perusteleminen on laissa tar-koitetulla tavalla tarpeetonta tai perustelujenlaatiminen tuottaa viranomaiselle merkittäviäkäytännön vaikeuksia. Perustelut voidaan jät-tää esittämättä myös silloin, jos perustelua eivoida laatia asian kiireellisyyden vuoksitaikka viivyttämättä huomattavasti päätöksenantamista.

Perustuslain 21 §:n 2 momentissa mainittuvaatimus päätösten perustelemisesta on yksit-täistapauksissa kaventanut hallintomenettely-lain perusteluvelvollisuutta koskevien poik-keussäännösten soveltamisalaa. Päätöksenperustelemista on pidetty tarpeellisena sellai-sissakin tilanteissa, joissa hallintomenettely-laki ei sitä nimenomaisesti ole edellyttänyt(esimerkiksi AOK 23.5.1996 D 348/1/95 ja116/1/96).

Hallintolakiin ehdotetaan otettavaksi sovel-tamisalaltaan jossain määrin hallintomenet-telylain 23 §:n 2 momenttia rajoitetummatsäännökset perusteluvelvollisuudesta poik-keamisesta.

Ehdotettu 2 momentti mahdollistaisi perus-telujen esittämättä jättämisen viidessä tilan-teessa. Momentin 1 kohdan mukaan peruste-lut voitaisiin jättää esittämättä, jos tärkeäyleinen tai yksityinen etu edellyttää päätök-sen välitöntä antamista. Kysymys olisi lähin-nä voimassa olevan hallintomenettelylain 23§:n 2 momentin 3 kohdan sallimasta asiankiireellisyyttä koskevasta poikkeuksesta. Eh-dotettu sanamuoto olisi kuitenkin nykyistäehdottomampi, sillä säännöksen soveltami-nen ei olisi mahdollista pelkästään päätöksenantamisen huomattavan viivästymisen perus-teella. Säännös asettaisi perusteluvelvolli-suudesta poikkeamisen edellytykseksi yhtääl-tä yleisen tai yksityisen edun merkityksen jatoisaalta sen, että päätös on annettava välit-tömästi.

Kysymyksessä on tyypillinen intressiver-tailua edellyttävä säännös, jota sovelletta-essa on pyrittävä erilaiset intressit tasapuoli-sesti huomioon ottavaan ratkaisuun peruste-lemisesta poikkeamista harkittaessa. Tärkeäyleinen etu voi liittyä muun ohella yleisenturvallisuuden ylläpitoon. Päätöksen antami-nen esimerkiksi valvontatoimen yhteydessä

saattaa yksittäistapauksessa edellyttää yleisenedun kannalta päätöksen välitöntä antamista.Tärkeä yksityinen etu taas voi liittyä esimer-kiksi yksityiselämän suojaamiseen tai yksilönturvallisuuden varmistamiseen.

Momentin 2 kohdan mukaan perustelutvoitaisiin jättää esittämättä päätöksen koski-essa kunnallisen monijäsenisen toimielimentoimittamaa vaalia. Tällä tarkoitetaan lähinnäluottamushenkilöiden valintaa ja muita pal-velussuhteeseen ottamista koskevia asioita,joiden ratkaiseminen on kunnallishallinnossayleensä monijäsenisen toimielimen tehtävä-nä.

Vaalin toimittamisesta säädetään kuntalain60 §:ssä. Päätöksentekoon kuuluu, että ääniävoi antaa kenelle tahansa vaalissa kysymyk-seen tulevalle eli kelpoisuusvaatimukset täyt-tävälle hakijalle. Lopullinen valinta voi selvi-tä vasta kokouksessa suljetun lippuvaalin jäl-keen. Tämän vuoksi päätöksentekotilanteessaon usein mahdotonta esittää kaikkia valinnanperusteluja. Ehdotus valinnasta on luonnolli-sesti valmisteltava yhtä perusteellisesti kuinmuutkin päätökset.

Monijäsenisten toimielinten antamatvirkavaalipäätökset on perusteltu vastaoikaisuvaatimukseen annetussa ratkaisussatai valitusviranomaiselle annettavassa lau-sunnossa, jos päätös on riitautettu. Hy-vään hallintoon kuitenkin kuuluu, että ha-kijalle pyritään pyynnöstä ilmoittamaanvalinnan perusteet riippumatta siitä, ai-kooko hän riitauttaa päätöksen vai ei. Pe-rustelujen esittäminen jälkikäteen saattaamyös vähentää muutoksenhakuja, kun hakijasaa jo oikaisuvaiheessa tietää, mitkä seikat jaselvitykset ovat olleet päätöksen antamisentaustalla.

Momentin 3 kohta vastaisi pääasialliseltasisällöltään hallintomenettelylain 24 §:n 2momentin 2 kohtaa. Ehdotettu säännös mah-dollistaisi perusteluiden esittämättä jättämi-sen asian koskiessa vapaaehtoiseen koulutuk-seen ottamista tai hakijan ominaisuuden ar-viointiin perustuvan edun myöntämistä.

Momentin 4 kohdan mukaan perustelutvoitaisiin jättää esittämättä tilanteissa,joissa viranomainen hyväksyy asianosaisentekemän vaatimuksen eikä asia koske tois-ta asianosaista. Säännös vastaisi hallinto-menettelylain 24 §:n 2 momentin 1 kohtaa.

HE 72/2002 vp102

Lainkohtaa ehdotetaan kuitenkin tarkennet-tavaksi maininnalla siitä, ettei muilla asian-osaisilla ole oikeutta hakea päätökseen muu-tosta. Ehdotettu säännös on tarpeen, jotta laa-javaikutteisissa hallintoasioissa ei synny epä-selvyyttä perusteluvelvollisuuden täyttämi-sestä.

Momentin 5 kohta mahdollistaisi peruste-luvelvollisuudesta poikkeamisen hallintome-nettelylain 23 §:n 2 momentin 1 kohtaa vas-taavalla tavalla tilanteissa, joissa perustelu-velvollisuutta voidaan pitää muusta syystäilmeisen tarpeettomana. Perusteluvelvolli-suuden tarpeellisuutta voidaan arvioida ta-pauskohtaisesti asianosaisen oikeusturvan jatiedontarpeen kannalta.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi poikkeusperusteiden soveltamista ra-joittava säännös. Säännöksen mukaan perus-telut olisi esitettävä 2 momentissa tarkoite-tuissa tilanteissa, jos päätös merkitsee olen-naista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.Säännöksellä pyritään varmistumaan siitä, et-tä merkittäviä linjanmuutoksia perustellaanriittävästi. Perusteluvelvollisuuden edellytyk-senä oleva olennaisuuden vaatimus jää viimekädessä päätöksen tekevän viranomaisenharkintaan. Säännöksen taustalla on kuiten-kin ajatus siitä, että päätös tulee selvästimuuttamaan vakiintuneena pidettyä ratkaisu-käytäntöä.

46 §. Ohjeet oikaisukeinon käyttämisestä.Pykälä sisältäisi säännökset oikaisukeino-ohjeiden antamisesta ja se vastaisi pääasialli-selta sisällöltään hallintomenettelylain 24 a§:n 1 momenttia.

Pykälä jaettaisiin selkeyden vuoksi kol-meen momenttiin. Ehdotettu 1 momentti ra-joitettaisiin koskemaan oikaisukeino-ohjeenantamista silloin, kun valituksen tekemisenedellytyksenä on erikseen säädetty oikaisu-menettely. Kyse on oikaisuvaatimukseen pe-rustuvasta eli lakisääteisestä itseoikaisusta,joka on useissa erityissäännöksissä säädettyvalitusmenettelyn pakolliseksi esiasteeksi.

Pykälän 2 momentti edellyttäisi oikaisukei-no-ohjeen antamista niissä tilanteissa, joissaon erikseen säädetty päätöksen saattamisestaviranomaisen käsiteltäväksi muuna kuinmuutoksenhakuasiana. Tyypillinen tällaistamenettelyä koskeva säännös on sosiaalihuol-tolain 45 §:n säännös, jonka mukaan asian-

osainen voi vaatia, että viranhaltijan päätössaatetaan sosiaalilautakunnan käsiteltäväksi.Vasta lautakunnan päätöksestä saa valittaahallinto-oikeuteen.

Hallintomenettelylain 24 a §:n 2 momentinviittaussäännös valitusosoituksen liittämises-tä päätökseen poistettaisiin tarpeettomana,koska hallintolakiin otettaisiin omat säännök-set valitusosoituksesta.

Voimassa olevassa lainsäädännössä ei olesäännöksiä oikaisukeino-ohjeiden sisällöstä.Käytännössä on ollut epäselvyyttä esimerkik-si oikaisuvaatimuksen tekemiselle asetetunmääräajan alkamisesta silloin, kun oikaisuoh-jetta ei ole annettu tai se on annettu virheelli-senä. Asian selkeyttämiseksi pykälän 3 mo-menttiin ehdotetaan otettavaksi nimenomai-nen säännös, jonka mukaan oikaisukeinonkäyttämistä koskevien ohjeiden sisältöön jakorjaamiseen sovelletaan, mitä lakiehdotuk-sen 47 ja 49 §:ssä säädetään valitusosoituk-sesta. Ehdotettu lakitekninen ratkaisu takaayhdenmukaisen käytännön oikaisu- ja muu-toksenhakuohjauksessa.

47 §. Valitusosoitus. Pykälä sisältäisi hal-lintolainkäyttölain 14 §:ää pääosin vastaavatsäännökset valitusosoituksen sisällöstä ja senliittämisestä hallintopäätökseen. Lakiin eikuitenkaan ehdoteta otettavaksi valituslupa-asioita koskevaa hallintolainkäyttölain 14 §:n4 momenttia, vaan tästä säädettäisiin vastai-suudessakin hallintolainkäyttölaissa.

Hallintolainkäyttölain 14 §:n 1 ja 2 mo-menttia vastaavat säännökset ehdotetaan yh-distettäväksi siten, että pykälän 1 momentissasäädettäisiin sekä valitusosoituksen liittämi-sestä päätökseen että valitusosoituksen sisäl-töä koskevista vaatimuksista. Nykyisen 1momentin mukaan valitusosoitus on liitettäväpäätökseen, josta saa valittaa. Terminologiaatäsmennettäisiin edellyttämällä valitusosoi-tuksen liittämistä päätökseen, johon saa ha-kea muutosta valittamalla.

Valitusosoituksen sisältövaatimuksista sää-dettäisiin samansisältöisesti hallintolainkäyt-tölain 14 §:n 2 momentin kanssa. Lainkoh-dassa lueteltaisiin ne seikat, joiden on käytä-vä ilmi valitusosoituksesta. Näitä ovat ensin-näkin valitusviranomainen ja se viranomai-nen, jolle valituskirjelmä on toimitettava. Josvalituskirjelmän saa erityissäännöksen nojal-la toimittaa vaihtoehtoisesti useammalle vi-

HE 72/2002 vp 103

ranomaiselle, kaikki nämä viranomaiset olisimainittava. Mainittaessa viranomainen, jolletoimituskirja voidaan toimittaa, tulisi mainitasekä viranomaisen käynti- että postiosoite.Kolmantena asiana valitusosoituksessa tulisimainita valitusaika. Ehdotuksen mukaan va-litusosoituksessa tulisi selostaa myös, mistävalitusajan laskeminen alkaa. Tämä tarkoit-taa sen säännön ilmoittamista, jonka mukaanaika lasketaan.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin hallin-tolainkäyttölain 14 §:n 3 momenttia vastaa-vasti siitä, että valitusosoituksessa olisi selos-tettava vaatimukset valituskirjelmän sisällös-tä ja liitteistä sekä valituksen perille toimit-tamisesta. Muutoksena nykyiseen olisi aino-astaan voimassa olevassa lainkohdassa mai-nitun ”säännöksen” käsitteen korvaaminenyleiskielenomaisella ilmaisulla sisältöä ja liit-teitä sekä valituksen toimittamista koskevista”vaatimuksista”.

Vaatimusten selostaminen valituskirjelmänsisällöstä ja liitteistä tarkoittaa, että vali-tusosoituksessa olisi riittävällä tarkkuudellamainittava hallintolainkäyttölain 23 ja 24 §:nnojalla ilmoitettavat asiat samoin kuin vali-tuskirjelmän liitteeksi 25 §:n nojalla tarvitta-vat asiakirjat. Jos valituskirjelmässä olisi eri-tyissäännöksen nojalla ilmoitettava muitaseikkoja, tulisi myös siitä kertoa valitusosoi-tuksessa.

Hallintolainkäyttölain perusteluissa (HE217/1995 vp) valituksen perille toimittamistakoskevilla säännöksillä viitataan asiakirjojenlähettämisestä annetun lain säännöksiin siitä,mitä menettelytapaa käyttäen valituskirjelmävoidaan toimittaa perille. Viimeksi mainitunlain kumoaminen ehdotetun uudistuksen yh-teydessä ei kuitenkaan merkitsisi kyseisensäännöksen jäämistä vaille käytännön merki-tystä. Valitusosoituksessa on tärkeää selostaamyös määräaikalain mukaiset säännökset,jotka edellyttävät valituksen perille toimitta-mista ennen valitusajan päättymistä.

48 §. Ilmoitus valituskiellosta ja valitus-kelvottomuudesta. Pykälään ehdotetaanotettavaksi hallintolainkäyttölain 15 §:äävastaava säännös siitä, että päätöksessäolisi ilmoitettava mahdollisesta valituskiel-losta ja sen perusteista. Nykyistä säännöstäehdotetaan täydennettäväksi maininnalla pää-töksen valituskelvottomuudesta. Tämä on

tarpeen, jotta valituskelvottomia päätöksiäkoskevasta muutoksenhakukiellosta ei synnyasianosaiselle epäselvyyttä.

49 §. Valitusosoituksen korjaaminen. Pykä-lässä säädettäisiin valitusosoituksen korjaa-misen edellytyksistä. Pykäläehdotus vastaaasiasisällöltään hallintolainkäyttölain 16 §:ää.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hallin-tolainkäyttölain 16 §:n 1 momenttia vastaa-valla tavalla viranomaisen velvollisuudestaantaa uusi lainmukainen valitusosoitus, josvalitusosoitusta ei ole annettu tai alkuperäi-sessä osoituksessa on virheellisesti ilmoitettupäätöstä koskevasta valituskiellosta. Nykyi-sen säännöksen sanamuotoa muutettaisiinkielellisesti selkeämpään muotoon viittaa-malla päätökseen, johon ei saa hakea muu-tosta valittamalla. Ehdotettu muutos ei vai-kuttaisi säännöksen soveltamiseen.

Pykälän 2 momentin säännös muun kuin 1momentissa tarkoitetun valitusosoituksenkorjaamisesta vastaisi pääasialliselta sisällöl-tään hallintolainkäyttölain 16 §:n 2 moment-tia. Voimassa olevaan lainkohtaan sisältyväviittaus pykälän 1 momenttiin ehdotetaankuitenkin poistettavaksi tarpeettomana.Säännöksen nojalla viranomaisella on velvol-lisuus antaa uusi korjattu valitusosoitus, jossitä pyydetään valitusosoituksessa mainitussaajassa tai, jos valitusaika on ilmoitettu vali-tusosoituksessa liian lyhyeksi, säädetyssä va-litusajassa.

Ehdotettu 3 momentti sisältäisi hallinto-lainkäyttölain 16 §:n 3 momenttia vastaavansäännöksen siitä, että annettaessa 1 tai 2momentin nojalla uusi valitusosoitus valitus-aika alkaa siitä, kun uusi valitusosoitus onannettu tiedoksi.

8 luku. Päätöksessä olevan virheenkorjaaminen

Lain 8 luvussa säädettäisiin päätöksessäolevan virheen korjaamisen edellytyksistäsekä korjaamisasian vireilletulosta ja sen kä-sittelyssä noudatettavasta menettelystä.

50 §. Asiavirheen korjaaminen. Viran-omainen voi nykyisin korjata päätöksessäänolevat virheet joko hallintomenettelylain 26tai 27 §:n nojalla taikka muuhun lainsäädän-töön perustuvien oikaisusäännösten nojalla.Itseoikaisua koskevat säännökset otettiin hal-

HE 72/2002 vp104

lintomenettelylakiin lähinnä muutoksenha-kuviranomaisten käsiteltävänä olevien asioi-den vähentämiseksi. Itseoikaisua voidaan pi-tää nopeana, yksinkertaisena ja oikeussuoja-järjestelmän tavoitteiden kannalta tarkoituk-senmukaisena keinona oikaista päätöksessäolevat selvät virheet.

Hallintomenettelylain itseoikaisusäännöstörakentuu tapauksen vaikeusasteen mukaiseenvirheiden korjaamiseen. Itseoikaisuvalta kos-kee ainoastaan sellaisia päätöksiä, joiden vir-heellisyydestä ei ole epäilystä. Tätä taustaavasten asiavirheen korjaamista koskevan hal-lintomenettelylain 26 §:n soveltamisala ra-joittuu sellaisten päätösten korjaamiseen, jo-ka perustuu selvästi virheelliseen tai puut-teelliseen selvitykseen taikka ilmeisen vää-rään lain soveltamiseen.

Hallintomenettelylain itseoikaisusääntelyntaustalla olevaa ajatusta oikaisujärjestelmänrajoittamiseen koskemaan selviä ja luonteel-taan kiistattomia virheitä voidaan pitää edel-leenkin asianmukaisena ja perusteltuna läh-tökohtana oikaisusäännösten kehittämiselle.

Ehdotettu pykälä mahdollistaisi viranomai-sen itseoikaisun nykyistä laajemmin. Pykälän1 momentissa määriteltäisiin ne perusteet,joiden nojalla asiavirheen korjaamiseen voi-daan ryhtyä. Tällaisina mainittaisiin hallin-tomenettelylain 26 §:n 1 momentin tavoinsellaiset selvät virheet, joihin lainkäyttövi-ranomaisen puuttuminen ei ole tarkoituk-senmukaista. Asiavirheestä on kysymys sil-loin, kun asiaan kuuluvat tosiseikat on selvi-tetty virheellisesti tai puutteellisesti taikkalakia on sovellettu väärin.

Viranomaisen itseoikaisua koskeva keskei-nen uudistus olisi se, että päätöksen tehneelleviranomaiselle annettaisiin mahdollisuus oi-kaista myös asian käsittelyssä tapahtunutmenettelyvirhe ja ratkaista asia uudelleen.Menettelyvirheellä tarkoitetaan virhettä vi-ranomaisen menettelyssä eli sitä, että päätöson syntynyt virheellisessä järjestyksessä.Virhe saattaa koskea esimerkiksi viranomai-sen väärää kokoonpanoa, kuulemisvirhettätai päätöksen perustelemista koskevaa virhet-tä.

Nykyisin menettelyvirhe voidaan ottaahuomioon hallinto- ja kunnallisvalituksen yh-teydessä sekä prosessuaalisessa kantelussa japäätöksen purkamisessa. Hallintovalituksen

käsittelyssä valitusviranomaisen on tutkittavamenettelyvirheet viran puolesta eli valittajanvaatimuksista huolimatta. Kunnallisvalituk-sen yhteydessä virheeseen puuttuminen sensijaan edellyttää, että valittaja on kiinnittänytsiihen huomiota valituksessaan. Virheeseenvetoaminen on sinänsä mahdollista myös kä-sittelyn myöhemmässä vaiheessa, jos virheenolemassaolo tulee vasta tuolloin valittajantietoon.

Hallinnossa tehdään vuosittain varsin suurimäärä päätöksiä, joita rasittaa menettelyvir-he. Useimmissa tapauksissa kyse on luonteel-taan hallintomenettelylaissa tarkoitettuunasiavirheeseen rinnastettavasta selvästä ja il-meisestä virheestä. Hallintoasian käsittelyssätapahtuneiden menettelyvirheiden tutkiminenaiheuttaa merkittävästi lisätyötä valitusviran-omaisille sekä samalla pidentää ja ruuhkaut-taa muiden asioiden käsittelyä. Menettelyvir-heitä koskevien valitusten käsittelystä seuraaosapuolille myös lisäkustannuksia.

Itseoikaisumahdollisuuden ulottaminenkoskemaan käsittelyn yhteydessä tapahtunei-ta menettelyvirheitä olisi sekä asianosaisenettä viranomaisen kannalta joustava lakitek-ninen ratkaisu. Ehdotuksen tarkoituksena onyksinkertaistaa ja nopeuttaa menettelyvirhei-den tutkimiseen liittyviä käytäntöjä sekä vä-hentää valitusviranomaisille tehtäviä muu-toksenhakuja.

Esityksessä lähdettäisiin siitä, että menette-lyvirhettä koskevissa tapauksissa viranomai-nen poistaisi virheellisen päätöksensä ja kä-sittelisi asian uudestaan poistaen puutteenmenettelyssään esimerkiksi toimittamallasuorittamatta jääneen asianosaisen kuulemi-sen. Päätöksen tehneen viranomaisen ei sitentarvitsisi tutkia käsittelyssä tapahtuneen vir-heen vaikutusta ratkaisun lopputulokseen.

Viranomaiselle ei hallintomenettelylain 26§:n tapaan asetettaisi ehdotonta velvollisuuttasäännöksessä tarkoitetun virheen korjaami-seen. Jos viranomainen ei ryhtyisi virheenkorjaamista koskeviin toimenpiteisiin, asian-osainen voisi saattaa virheen olemassaolonnykyiseen tapaan valitusviranomaisen tutkit-tavaksi. Sama koskisi tilanteita, joissa viran-omainen ja asianosainen eivät pääse yksimie-lisyyteen virheen olemassaolosta.

Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiinasiavirheen korjaamisen edellytyksistä. Mo-

HE 72/2002 vp 105

mentin ensimmäisessä virkkeessä vahvistet-taisiin yleinen periaate, jonka mukaan päätösvoidaan korjata sekä asianosaisen eduksi ettävahingoksi. Muutoksena nykyiseen olisi se,ettei päätöksen korjaaminen asianosaiseneduksi enää edellyttäisi asianosaisen suostu-musta. Nimenomaisen suostumuksen pyytä-mistä on pidetty näissä tilanteissa yleisestitarpeettomana. Asianosaisen kieltäytymistäpäätöksen korjaamisesta hänelle edulliseensuuntaan voidaan pitää jokseenkin teoreetti-sena mahdollisuutena, joka saattaa tulla ky-symykseen lähinnä silloin, kun asianosaisenvaatimukseen suostutaan ainoastaan osittain.

Suostumusedellytyksen on myös katsottusoveltuvan huonosti massahallinnossa annet-tujen päätösten korjaamiseen. Näissä tilan-teissa suostumuksen pyytämistä jokaiseltapäätöksen kohteena olevalta asianosaiseltaerikseen on pidetty työläänä, aikaa vievänä jakustannuksiltaan kalliina menettelynä.

Lainsäädäntöön on viimeisten vuosien ai-kana otettu runsaasti säännöksiä, jotka oike-uttavat viranomaisen korjaamaan päätöksen-sä asianosaisen suostumuksetta. Näissä sään-nöksissä ei yleensä ole annettu merkitystä sil-le seikalle, korjataanko päätös asianosaiseneduksi vai vahingoksi. Esimerkiksi kotikun-talain (201/1994) 16 §:n nojalla asiavirhevoidaan korjata asianosaisen sitä vastustaes-sa. Vastaavasti tavaramerkkilain (7/1964) 52§:n 1 momenttiin otettiin vuonna 1995 teh-dyllä lainmuutoksella säännös, jonka mukaanrekisteriviranomaisen on poistettava virheel-linen päätöksensä ja ratkaistava asia uudel-leen. Virheen korjaaminen ei tässäkään tapa-uksessa edellytä asianosaisen suostumusta.

Lakiehdotuksessa on kuitenkin katsottutarpeelliseksi säilyttää asianosaisen suostu-musta koskeva edellytys niissä tilanteissa,joissa päätös korjataan asianosaiselle haitalli-seen suuntaan. Tätä pääsääntöä sovellettaessaei voida tehdä eroa sen suhteen, onko kysy-mys menettelyvirheen vai päätöksen sisältöäkoskevan asiavirheen korjaamisesta. Merki-tystä ei myöskään olisi päätöksen kohteenaolevien asianosaisten lukumäärällä. Näin ol-len korjattaessa useita asianosaisia koskevaapäätöstä haitalliseen suuntaan suostumus tar-vittaisiin jokaiselta asianosaiselta erikseen.

Ehdotuksen mukaan suostumusta ei kui-tenkaan tarvittaisi tilanteissa, joissa asian-

osainen on itse omalla menettelyllään ai-kaansaanut päätöksen virheellisyyden. Tälläviitataan lähinnä niihin tilanteisiin, joissa onkysymys asianosaisen vilpillisestä menette-lystä tai vakavasta laiminlyönnistä. Säännösei kuitenkaan ehdottomasti edellyttäisi asi-anosaisen menettelyltä tahallisuutta, vaankorjaamisen perusteena voisi olla myös asi-anosaisen erehdykseen tai huolimattomuu-teen perustuva virheellisten tietojen antami-nen. Korjaamismenettelyyn ryhtyminen riip-puisi viime kädessä viranomaisen harkinnas-ta.

51 §. Kirjoitusvirheen korjaaminen. Pykä-lässä säädettäisiin päätöksessä olevan kir-joitusvirheen korjaamisesta. Sääntely vastai-si keskeisiltä osiltaan hallintomenettelylain27 §:ää.

Pykäläehdotuksen 1 momentin mukaan kir-joitusvirheenä pidettäisiin hallintomenettely-lain 27 §:n tavoin päätöksessä olevaa ilmeistäkirjoitus- tai laskuvirhettä. Nykyistä säänte-lyä ehdotetaan täydennettäväksi maininnallasiitä, että kirjoitusvirheenä olisi korjattavamyös muu edellä mainittuihin teknisiin vir-heisiin verrattava selvä virhe. Säännös ei juu-rikaan laajentaisi hallintomenettelylain 27§:n soveltamisalaa, mutta se kattaisi selvem-min ne tilanteet, joissa on kysymys puhtaastiteknisen virheen korjaamisesta. Ehdotettumuotoilu myös selkeyttäisi asia- ja kirjoitus-virheen välistä rajanvetoa. Vastaava säännössisältyy hallintolainkäyttölain 56 §:ään.

Esimerkkinä muusta selvästä virheestä voi-daan mainita se, että päätöksessä on vääränhenkilön nimi asianosaisena, vaikka asiakir-joista oikea asiantila ilmenee selvästi. Josvirheellinen nimi johtuu harkinnassa tapah-tuneesta virheestä, korjausta ei voitaisi sään-nöksen nojalla tehdä.

Korjausta ei saisi ehdotetusta 2 momentistailmenevän pääsäännön mukaan tehdä, joskorjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuut-tomaan tulokseen. Säännös vastaisi tältä osinhallintomenettelylain 27 §:ää. Muutoksenanykyiseen olisi korjaamiskieltoa koskevapoikkeus, jonka mukaan viranomaisen olisikorjattava kohtuuttomaankin lopputulokseenjohtava virhe, jos se on aiheutunut asianosai-sen omasta menettelystä.

Asianosaisen menettelyn huomioon otta-minen perustuisi jokseenkin vastaaviin lähtö-

HE 72/2002 vp106

kohtiin, joihin on viitattu edellä 50 §:n 2momentin perusteluissa. Säännöksen tarkoi-tuksena on mahdollistaa virheen korjaaminenerityisesti tilanteessa, jossa asianosainen onvilpillisellä menettelyllään tai laiminlyönnil-lään aikaansaanut päätöksen virheellisyyden.Myös asianosaisen erehdys tai huolimatto-muus voisivat olla perusteena virheen kor-jaamiselle.

52 §. Korjaamisasian vireilletulo ja käsitte-ly. Pykälässä säädettäisiin korjaamisasian vi-reilletulosta ja sen käsittelystä. Pykälän 1momentista ilmenevän pääsäännön mukaankorjaamisasia voisi tulla vireille viranomai-sen aloitteesta tai asianosaisen vaatimukses-ta. Vastaavaa säännöstä ei sisälly hallintome-nettelylakiin. Voimassa olevat itseoikaisu-säännökset viittaavat viranomaisaloitteiseenvireillepanoon, mutta lain perusteluissa ko-rostetaan, että korjaamisasia voi tulla vireillemyös asianosaisen aloitteesta.

Viranomaisen velvollisuutena on huolehtiatekemiensä päätösten oikeellisuudesta. Tähänliittyy vaatimus siitä, että viranomainen seu-raa päätöstensä laatua ja puuttuu viipymättähavaitsemiinsa virheisiin. Esityksen mukai-sena periaatteellisena lähtökohtana olisi, ettäviranomainen omasta aloitteestaan korjaapäätöksensä, jos siihen on aihetta. Ehdotettusäännös ei sulkisi pois myöskään sitä mah-dollisuutta, että jokin muu kuin päätöksentehnyt viranomainen tekee aloitteen virheenkorjaamisesta. Tällainen viranomainen voiolla esimerkiksi päätöksen täytäntöönpanevaviranomainen.

Eräissä tilanteissa asianosaisella saattaakuitenkin olla viranomaista paremmat edelly-tykset havaita päätöksessä oleva virhe. Asi-anosaisella voi myös käytännön syistä ollatarkempi tieto siitä, ovatko päätöksen perus-teena olevat tosiseikat ja selvitykset oikeitasekä päätöksen tekemisen kannalta olennai-sia. Selvyyden vuoksi asianosaisen oikeudes-ta saada korjaamisasia vireille otettaisiin la-kiin nimenomainen säännös. Asianosainenvoisi panna korjaamisasian vireille, vaikkahänellä ei olisi asiassa oikeussuojan tarvetta.

Asiaa vireille pantaessa asianosaisen olisiilmoitettava, mitä päätöstä vaaditaan korjat-tavaksi, miten päätöstä tulisi korjata ja mihinvaatimus perustuu. Viranomainen voi laatialomakkeen helpottamaan korjaamisasian vi-

reillepanoa. Lomakkeen käyttämistä ei kui-tenkaan voida pitää asian käsittelemisenedellytyksenä, ellei sen käyttämistä ole sää-detty pakolliseksi.

Ehdotuksen mukaan muut kuin viranomai-nen tai asianosainen eivät voisi saattaa kor-jaamisasiaa vireille. Tosin on mahdollista, et-tä viranomainen ryhtyy korjaamista edellyt-täviin toimenpiteisiin ulkopuolisen tahon il-moituksen perusteella. Näissä tilanteissa asi-an vireilletulo tulkitaan kuitenkin viran-omaisaloitteiseksi.

Momenttiin ehdotetaan myös sisällytettä-väksi säännös viiden vuoden määräajasta,jonka kuluessa viranomaisen olisi tehtäväaloite tai vastaavasti asianosaisen olisi esitet-tävä vaatimus virheen oikaisemiseksi. Ehdo-tettu määräaika vastaisi päätöksen purkami-selle hallintolainkäyttölain 64 §:n 2 momen-tissa asetettua määräaikaa. Koska voimassaolevaan hallintomenettelylakiin ei sisälly mi-tään määräaikaa päätöksen korjaamiselle taitätä koskevan vaatimuksen esittämiselle, onvaarana, että korjaamismenettelyä käytettäi-siin purun sijasta tai normaalien purkumah-dollisuuksien jo umpeuduttua. Tarkoituksenaei kuitenkaan ole muuttaa vallitsevaa oikeus-tilaa, vaan ylimääräisten muutoksenhakukei-nojen käyttäminen olisi edelleen korkeimmanhallinto-oikeuden harkinnassa.

Valmistelun yhteydessä tuli esille tarvesäätää myös viranomaisen velvollisuudestakertoa asianosaiselle itseoikaisumahdollisuu-desta. Sääntelyä puoltaisi lähinnä se seikka,että laissa säädettäisiin muiden muutoksen-hakukeinojen käyttämiseen liittyvästä ohja-uksesta, kuten oikaisukeino-ohjeiden antami-sesta ja valitusosoituksen liittämisestä pää-tökseen. Valmistelussa päädyttiin kuitenkinsiihen, ettei viranomaiselle ole tarpeen aset-taa erityistä velvollisuutta tiedottaa it-seoikaisumahdollisuuksista ja korjaamisasianvireille saattamisesta, vaan näitä koskevienohjeiden antaminen voidaan jättää lain 8§:ään perustuvan yleisen neuvontavelvolli-suuden varaan.

Pykälän 2 momentti sisältäisi säännöksetsiitä, millä tavoin asia- ja kirjoitusvirheenkorjaamista käsiteltäessä olisi meneteltävä.Momentista ilmenevän pääsäännön mukaanasiavirheen korjaaminen edellyttäisi asianuudelleen käsittelemistä ja uuden päätöksen

HE 72/2002 vp 107

antamista. Asiaa uudelleen käsiteltäessä asi-anosaiselle olisi luonnollisesti varattava tilai-suus tulla kuulluksi virheen korjaamisen joh-dosta, jollei erityistä syytä kuulemisestapoikkeamiseen olisi. Korjaamisasiassa annet-taisiin päätös, josta alkaisi kulua uusi muu-toksenhakuaika tai muu määräaika.

Kirjoitusvirheen korjaaminen ei edellyttäi-si käsittelyn uusimista, vaan kirjoitusvirhekorjattaisiin korvaamalla virheen sisältävätoimituskirja korjatulla toimituskirjalla. Asi-anosaisen oikeusturva kuitenkin edellyttää,että tälle varataan tilaisuus tulla kuulluksiennen kirjoitusvirheen korjaamista, jolleikuulemista ole pidettävä tarpeettomana. Kuu-lemistilaisuuden varaaminen saattaa olla tar-peetonta etenkin silloin, kun asianosainen onitse tehnyt aloitteen virheen korjaamiseksi.

Pykälän 3 momentti koskee päätökseen teh-tävää merkintää sen korjaamisesta. Säännösvastaisi asiasisällöltään nykyistä hallintome-nettelylain 28 §:n 3 momenttia. Kyseisensäännöksen sanamuotoa uudistettaisiin kui-tenkin siten, että päätöksen ”tallekappaletta”koskeva käsite korvattaisiin säädöstekstissäyleisemmin käytetyllä ”taltiokappaleen” kä-sitteellä. Lisäksi säännökseen ehdotetaanotettavaksi selvyyden vuoksi maininta siitä,että korjaamista koskeva merkintä voidaantehdä myös viranomaisen käytössä olevaansähköiseen tietojärjestelmään.

53 §. Täydentävät säännökset korjaamis-menettelystä. Pykälässä säädettäisiin korjaa-misasian käsittelyä koskevista erityisistä me-nettelyvaatimuksista. Ehdotettu sääntely vas-taisi keskeisiltä osiltaan hallintomenettelylain28 §:n 1, 2 ja 4 momentin säännöksiä.

Pykälän 1 momentti koskisi korjaamisasianvireilläolon vaikutusta päätöksen täytäntöön-panoon. Lainkohtaan ehdotetaan sisällytettä-väksi hallintomenettelylain 28 §:n 2 momen-tin säännös siitä, että viranomainen voi käsi-tellessään asia- tai kirjoitusvirheen korjaa-mista kieltää päätöksen täytäntöönpanon tois-taiseksi. Täytäntöönpanoa edellyttäviä pää-töksiä ovat esimerkiksi verojen ja maksujenmääräämistä sekä erilaisten avustustenmyöntämistä koskevat päätökset.

Voimassa olevaa lainkohtaa täydennettäi-siin maininnalla siitä, että viranomainen voi-si korjaamisasiaa käsitellessään myös määrä-tä päätöksen täytäntöönpanon keskeytettä-

väksi. Ehdotettu täydennys on tarpeen, sillämonissa tapauksissa päätöksen täytäntöönpa-no on ehditty aloittaa ennen korjaamisasianvireilletuloa. Hallintopäätöksen täytäntöön-pano edellyttää pääsäännön mukaan päätök-sen lainvoimaisuutta. Tällä tarkoitetaan sitä,ettei päätökseen voida enää hakea muutostasäännönmukaisia muutoksenhakukeinojakäyttäen. Valitusaikana tehdyllä valituksellaon täytäntöönpanoa siirtävä vaikutus. Vaati-mus lainvoimaisuudesta koskee ensisijaisestivelvoittavia hallintopäätöksiä. Edunsuovatpäätökset tulevat periaatteessa välittömästilainvoimaisiksi, jos valitusoikeus päätöksestäon vain asianosaisella.

Hallintolainkäyttölain 31 §:n 2 momentinnojalla päätös voidaan panna valituksestahuolimatta täytäntöön, jos täytäntöön-panokelpoisuudesta on säädetty tai päätöksenluonne taikka yleinen etu edellyttävät pää-töksen välitöntä täytäntöönpanoa. Muuhunlainsäädäntöön sisältyy lukuisia säännöksiä,jotka oikeuttavat lainvoimaa vailla olevanpäätöksen täytäntöönpanoon. Sellaisia ovatesimerkiksi ne myönnetyn etuuden takaisin-perintää koskevat säännökset, joissa täytän-töönpano perustuu verojen ja maksujen pe-rimisestä ulosottotoimin annettuun lakiin(367/1961).

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä,että korjausasiaa käsittelevän viranomaisenon korjaamismenettelyyn ryhtyessään selvi-tettävä, onko päätökseen haettu oikaisua taimuutosta taikka onko siitä vireillä erikseensäädetty menettely. Säännös vastaisi perus-ajatukseltaan hallintomenettelylain 28 §:n 1momenttia. Nykyistä säännöstä täydennettäi-siin viranomaisen velvollisuudella selvittäämyös oikaisu- tai muun erikseen säädetynmenettelyn samanaikainen vireilläolo kor-jaamisasian kanssa.

Ehdotuksen mukaan korjaamisasian käsi-teltäväksi ottamisesta olisi ilmoitettava ja sii-nä tehty päätös olisi toimitettava muutoksen-hakuviranomaiselle tai muun lainsäädännönperusteella asiaa käsittelevälle viranomaisel-le. Säännöksestä käy ilmi, ettei muutoksen-haun tai muun menettelyn vireilläolo estä vi-ranomaista korjaamasta tekemäänsä päätöstä.Erityisen suuri merkitys ilmoittamisella onsilloin, kun päätöksen korjaava viranomainenon ehtinyt toimittaa muutoksenhakuviran-

HE 72/2002 vp108

omaiselle alkuperäiset asiakirjat ja oman seli-tyksensä.

Momenttiin ehdotetaan lisäksi sisällytettä-väksi selvyyden vuoksi maininta siitä, etteikorjaamisasian käsittely vaikuta valitusajantai muun määräajan kulumiseen. Asianosais-ten keskuudessa on ollut usein epäselvyyttäsiitä, katkaiseeko korjaamismenettelyn käyn-nistäminen valitusajan kulumisen. Joissaintapauksissa asianosainen on jäänyt odotta-maan oikaisuasiassa annettua päätöstä teke-mättä samaan aikaan valitusta. Tällöin onenää käytettävissä ylimääräinen muutoksen-haku, jos viranomainen ei suostu päätöksenkorjaamiseen. Koska tulkintaa koskevat epä-selvyydet saattavat johtaa merkittäviin oi-keudenmenetyksiin, on tärkeää, että laistailmenee selvästi korjaamisasian vireilläolonmerkityksettömyys valitusajan kulumisenkannalta.

Pykälän 3 momentti sisältäisi hallintome-nettelylain 28 §:n 4 momenttia vastaavansäännöksen siitä, että päätökseen, jolla viran-omainen on hylännyt virheen korjaamistakoskevan vaatimuksen, ei saa hakea muutos-ta valittamalla. Voimassa olevan säännöksensanamuotoa selkeytettäisiin, mutta asiasisäl-töä ei muutettaisi.

Päätös olla suostumatta päätöksen korjaa-mista koskevaan vaatimukseen ei koske, kor-jaamisedellytykset huomioon ottaen, asian-osaisen etua tai oikeutta sillä tavoin, että pää-töksestä tulisi järjestää perustuslain 21 §:nmukainen muutoksenhaku. Korjaamisvaati-musten käsittelyä koskevien päätösten muu-toksenhakumahdollisuus saattaisi päinvastoinjohtaa yrityksiin haitata asian varsinaistamuutoksenhakukäsittelyä.

III OSA. Hallintopäätöksen ja muunasiakirjan tiedoksianto

Lain III osaan ehdotetaan sisällytettäväksiasiakirjojen tiedoksiantoa koskevat yleisetsäännökset. Sääntelyn lähtökohdat perustuvatvoimassa olevaan tiedoksiantolakiin. Ehdote-tuilla säännöksillä pyritään selkeyttämäännykyistä sääntelyä ja yksinkertaistamaan tie-doksiantoa koskevia menettelyjä.

9 luku. Yleiset säännökset tiedoksian-nosta

Luvussa säädettäisiin viranomaisen velvol-lisuudesta hallintoasian käsittelyyn liittyvienasiakirjojen tiedoksiantoon sekä lueteltaisiintiedoksiantotavat. Luvussa määriteltäisiin li-säksi tiedoksiannon vastaanottajatahot.

54 §. Tiedoksiantovelvollisuus. Pykälässäasetettaisiin viranomaiselle yleinen velvolli-suus antaa tiedoksi hallintoasian käsittelyynliittyvät asiakirjat. Ehdotuksen tarkoituksenaon korostaa tiedoksiannon merkitystä yhtääl-tä osana hallintoasian käsittelyä ja toisaaltamuutoksenhakuoikeuden käyttämisen edelly-tyksenä. Ehdotettu pykälä muodostaa myösjohdonmukaisen lähtökohdan tiedoksiantoakoskevalle säännöstölle.

Pykälän 1 momentti koskisi hallintopäätök-sen tiedoksiantoa. Ehdotuksen mukaan jo-kainen hallinnossa tehty päätös, joka koskeejonkun oikeusasemaa, on annettava tiedoksi.Säännöksestä ilmenevä keskeinen lähtökohtaon, että päätös olisi annettava tiedoksi muu-toksenhakuun oikeutetuille. Tällaisena mai-nittaisiin ensinnäkin asianosainen, jolla onhallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla säännön-mukainen valitusoikeus hallintoviranomaisenantamasta päätöksestä.

Hallinto-oikeudellisen valitusoikeuden pe-rusteet eivät kaikilta osin vastaa hallintoasiankäsittelyssä noudatettavia asianosaisasemanlähtökohtia. Lainsäädännöstä voi johtua, ettämuutoksenhakuun oikeutettujen piiri ei yhdyasianosaisina kuultavien piirin kanssa. Myöskäytäntö voi olla muodostunut erilaiseksihallintoasian käsittelyn asianosaispiirin jaasianosaisuuden perusteella muutoksenha-kuun oikeutettujen kohdalla.

Tämän vuoksi pykälässä ehdotetaan säädet-täväksi siitä, että viranomaisen olisi annetta-va tekemänsä päätös tiedoksi asianosaisenohella myös muulle henkilölle, jolla on oike-us hakea siihen oikaisua tai muutosta valit-tamalla. Säännös laajentaisi hallintomenette-lylain 25 §:ssä säädettyä tiedoksiantovelvol-lisuutta, koska se asettaisi viranomaisellevelvollisuuden selvittää, onko joku muukinkuin asianosainen oikeutettu valittamaan pää-töksestä.

Ehdotettua soveltamisalan laajennusta voi-daan perustella erityisesti oikeusturvanäkö-

HE 72/2002 vp 109

kohdilla. Päätöksen oikeusvaikutusten alka-misen kannalta on tärkeää, että kaikki muu-toksenhakuun oikeutetut saavat päätöksentiedokseen. Päätöksen tiedoksisaannista al-kavat kulua erilaiset määräajat, kuten valitus-aika tai oikaisumenettelyaika taikka päätök-sessä tarkoitetun velvollisuuden täyttämisellevarattu aika.

Säännösehdotus sisältää yleisen ajallisentehosteen, jonka mukaan viranomaisen onryhdyttävä tiedoksiantoa edellyttäviin toi-menpiteisiin viipymättä sen jälkeen, kun seon tehnyt asiassa päätöksen. Tällä pyritäänvarmistamaan, ettei päätöksen tekemisen jatiedoksiannon välinen aika pitkity aiheetto-masti. Vaikka perustuslain 21 §:n 1 momenttiei suoranaisesti aseta vaatimuksia muullekuin asian vireilläolon pituudelle, tähän voi-daan katsoa liittyvän läheisesti vaatimus sii-tä, että myös päätöksen kohteena olevanhenkilön kannalta olennainen tiedoksiantotoimitetaan viivytyksettä.

Ehdotetusta momentista ilmenevän pää-säännön mukaan tiedoksiannosta vastaisi seviranomainen, jonka tehtäviin asian ratkai-seminen kuuluu tai jonka tehtäväksi tiedok-siannosta huolehtiminen on erityisen sään-nöksen perusteella annettu.

Momentin loppuosaan sisältyisi selvyydenvuoksi maininta siitä, ettei päätöksen muu-toksenhakukelpoisuudella olisi tiedoksianto-velvollisuuden kannalta sinällään merkitystä.Ehdotuksen mukaan tiedoksiantovelvollisuuskoskisi myös sellaisia päätöksiä, joihin liittyymuutoksenhakukielto. Tällaisia ovat valitus-kelvottomat päätökset ja ne, joista muutok-senhaku on erityisen säännöksen nojalla kiel-letty. Nämä päätökset olisi annettava tiedoksivarsinaisille asianosaisille.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin viran-omaisen velvollisuudesta huolehtia myösmuun asian käsittelyyn vaikuttavan asiakirjantiedoksiannosta. Käsittelyyn vaikuttavinaasiakirjoina mainittaisiin ilmoitus ja kutsu.Ilmoituksia ovat muun ohella ilmoitus tarkas-tuksen suorittamisesta, kuulemisilmoitus se-kä muille kuin asianosaisille toimitettava il-moitus vaikuttamismahdollisuuksien käyttä-misestä. Kutsuna pidettäisiin kutsua katsel-mukseen tai todistajan kuulemiseen taikka ti-laisuuteen, jossa asianosainen esittää selvi-tystä suullisesti. Säännökseen sisältyvää luet-

teloa ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi, vaankäsittelyyn vaikuttava asiakirja voisi ollamyös muu kuin siinä erikseen mainittu asia-kirja. Tällaisia ovat esimerkiksi täydennys-kehotus, tarkastuskertomus, katselmuspöytä-kirja, asiakirjan saapumistodistus ja arviopäätöksen antamisajankohdasta.

Kysymyksessä olevaan lainkohtaan ei olekatsottu tarpeelliseksi sisällyttää säännöstäsubjektiivisesta tiedoksisaantioikeudesta elisiitä, kenelle tiedoksianto näissä tilanteissaolisi toimitettava. Tiedoksiannon kohteenamomentissa tarkoitetuissa tapauksissa voisi-vat olla asianosainen tai tämän edustaja taik-ka jokin muu henkilö, jolla on asiassa menet-telyllisiä oikeuksia. Viimeksi mainittuja ovatasian vaikutusalaan kuuluvat henkilöt ja asi-assa kuultava todistaja. Tiedoksiannon koh-teena voisi olla myös lakiehdotuksen 38 §:nnojalla katselmukseen kutsuttu viranomai-nen.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi selvyyden vuoksi säännös siitä, ettäasiakirja annetaan tiedoksi alkuperäisenä taijäljennöksenä. Vastaava periaate on ilmaistuvoimassa olevan tiedoksiantolain 4 §:n 1momentissa ja oikeudenkäymiskaaren 11 lu-vun 5 §:ssä.

55 §. Tiedoksiantotavat. Lakiin ehdotetaanotettavaksi tiedoksiantomenettelyä yleisestiohjaava säännös, jossa todettaisiin käytettä-vissä olevat tiedoksiantotavat. Pykälä ei si-sältäisi tarkempia säännöksiä tiedoksiantota-pojen käyttämisestä, vaan näistä säädettäisiinluvun muissa pykälissä. Säännösehdotuksentarkoituksena on antaa selkeä yleiskuva tie-doksiantomenettelyä koskevista vaihtoeh-doista. Tarkoituksena on myös yleisesti ohja-ta viranomaista tiedoksiantotapojen valinnas-sa.

Ehdotetussa laissa luovuttaisiin nykyisentiedoksiantolain mukaisesta erityistiedok-siannosta. Sen tilalle ehdotetaan otettavaksisäännökset tavallisesta ja todisteellisesta tie-doksiannosta. Tarkoituksena on yksinkertais-taa ja yhtenäistää tiedoksiantoa koskevia me-nettelyjä.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi säännös siitä, että tiedoksianto toimitet-taisiin pääsäännön mukaan tavallisena tie-doksiantona. Tavallinen tiedoksianto toimi-tettaisiin postitse kirjeellä vastaanottajalle.

HE 72/2002 vp110

Lakiehdotuksen 59 §:ssä säädettäisiin tar-kemmin tavallisen tiedoksiannon käyttämi-sestä. Tavallista tiedoksiantoa käytettäisiinaina silloin, kun erityisiä syitä muiden tie-doksiantotapojen käyttämiseen ei ole.

Pykälässä tarkoitettuja todisteellisia tiedok-siantotapoja olisivat tiedoksianto saantitodis-tusta vastaan, asiakirjan noutaminen ja haas-tetiedoksianto. Myös asiakirjan luovuttami-nen sijaistiedoksiantona toiselle henkilölleolisi laissa tarkoitettu todisteellinen tiedok-siantotapa, vaikka siitä säädettäisiinkinomassa pykälässään. Todisteellista tiedok-siantoa koskeva keskeinen uudistus olisi, ettäsaantitodistusmenettelyn käyttö rajoitettaisiinehdotetun 60 §:n mukaisesti koskemaan ai-noastaan sellaisten asiakirjojen tiedoksiantoa,joiden kohdalla viranomaisen on erityisestivarmistuttava tiedoksiannon perillemenosta.

Yleistiedoksianto tulisi ehdotuksen mukaankäytettäväksi silloin, jos tiedoksiantoa ei voi-da toimittaa tavallisena tai todisteellisena tie-doksiantona. Muiden tiedoksiantotapojenkäyttö ei ole mahdollista silloin, kun vas-taanottajaa ei tiedetä tai vastaanottaja vältte-lee taikka pakoilee tiedoksiantoa eikä tiedok-siantoa voida toimittaa myöskään sijaistie-doksiantona.

Ehdotetun 2 momentin mukaan yleistiedok-siantoa voitaisiin käyttää lisäksi silloin, kunasiakirja on annettava tiedoksi useille henki-löille tai kun henkilöiden lukumäärää ei tie-detä. Ehdotettu sääntely ei sinällään asettaisiestettä muiden tiedoksiantotapojen käyttämi-seen useita henkilöitä koskevissa asioissa-kaan, mutta yleistiedoksiantoa voidaan pitäänäissä tilanteissa yksinkertaisempana ja kus-tannuksia säästävänä tiedoksiantotapana.

Yleistiedoksiannon käyttämisen edellytyk-set vastaisivat pääosin tiedoksiantolain 10 ja11 §:ssä säädettyjä perusteita. Kyseisen tie-doksiantotavan käytön edellytyksenä olevaavastaanottajien lukumäärää lisättäisiin kui-tenkin nykyisestä kymmenestä henkilöstäkolmeenkymmeneen henkilöön. Osoitetieto-jen selvittämiseen on nykyaikaisessa hallin-nossa varsin monipuoliset mahdollisuudet.Tietojen hankkiminen ei myöskään tuotamerkittävää lisätyötä, sillä tiedot ovatuseimmissa tapauksissa nopeasti ja yksinker-taisesti saatavilla sähköisesti. Lisäksi kirjeit-se toimitettavan tiedoksiannon yleistyminen

vähentää tiedoksiannosta aiheutuvia kustan-nuksia.

56 §. Tiedoksianto yksityishenkilölle. Pykä-lä sisältäisi säännökset tiedoksiannon toimit-tamisesta yksityishenkilölle. Yksityishenki-lön käsitettä käytettäisiin laissa osoittamaaneroa luonnollisen henkilön ja oikeushenkilönvälillä. Yksityishenkilön käsitettä on käytettylainsäädännössä esimerkiksi yksityishenkilönvelkajärjestelystä annetussa laissa (57/1993)ja useissa verolainsäädännön alaan kuuluvis-sa laeissa. Käsitteelle on annettu eri säädök-sissä hieman toisistaan poikkeava sisältö. Nytehdotetussa laissa yksityishenkilöllä tarkoi-tettaisiin luonnollista henkilöä ja sellaistahenkilöä, joka harjoittaa elinkeino- tai yritys-toimintaa toiminnan muodostamatta erillistäjuridista henkilöä.

Pykälän 1 momentista ilmenevän pääsään-nön mukaan yksityishenkilölle osoitettu tie-doksianto toimitettaisiin henkilölle itselleentai tämän lailliselle edustajalle. Laillisellaedustajalla tarkoitettaisiin huoltajaa, holhoo-jaa tai muuta laillista edustajaa, kuten henki-lölle määrättyä edunvalvojaa. Lähtökohtanaolisi, että tiedoksianto toimitetaan säännök-sessä tarkoitetulle lailliselle edustajalle, joställainen on.

Lainkohta sisältäisi selvyyden vuoksisäännöksen tiedoksiannon toimittamisestarinnakkaista puhevallan käyttöä koskevissatilanteissa eli silloin, kun vastaanottajalla jatämän laillisella edustajalla on molemmillaoikeus käyttää asiassa puhevaltaa. Tällaisissatapauksissa tiedoksianto olisi toimitettavakummallekin erikseen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tiedok-siannon toimittamisesta asiassa, joka koskeekahta tai useampaa asianosaista yhteisesti.Tällaisissa tapauksissa on yksinkertaisinta,että tiedoksianto voidaan toimittaa samanai-kaisesti useammalle asianosaiselle. Ehdotuk-sen mukaan useaa asianosaista koskevassaasiassa tiedoksianto toimitetaan yhteisessäasiakirjassa ilmoitetulle yhdyshenkilönä toi-mivalle asianosaiselle. Asianosaisten tulisisiten yhteistä asiakirjaa laatiessaan harkita,kenen osoitteeseen tai kenelle he haluavattiedoksiannot toimitettavan. Säännös vastaisivoimassa olevan tiedoksiantolain 15 §:ää.

Tiedoksiannon vastaanottaneen asianosai-sen velvollisuutena olisi ilmoittaa tiedok-

HE 72/2002 vp 111

sisaannista muille allekirjoittajille. Ilmoitta-mistapaa ei ehdoteta säänneltäväksi, vaanasianosainen voisi ilmoittaa tiedoksisaannistasopivaksi katsomallaan tavalla. Jälkikäteisentodistelun kannalta tarkoituksenmukaisintaolisi kuitenkin ilmoittaa tiedoksisaannistamuille asianosaisille kirjallisesti. Ilmoituk-seen tulisi mahdollisuuksien mukaan liittääjäljennös tiedoksi annetusta asiakirjasta.

Pykälän 3 momenttiin otettaisiin tiedok-siantolain 4 §:n 3 momenttia vastaava sään-nös siitä, että yksityishenkilölle osoitettu tie-doksianto voidaan toimittaa myös sellaisellehenkilölle, jolla on valtuus ottaa asiaa koske-va tiedoksianto vastaan. Valtuutetulla onyleensä oikeus ottaa päämiehensä puolestavastaan asian käsittelyyn liittyviä asiakirjoja.Toisinaan lainsäädännössä tai annetussa val-tuutuksessa saatetaan kuitenkin rajoittaa val-tuutetun toimintakelpoisuutta. Tämän vuoksisäännökseen on katsottu tarpeelliseksi sisäl-lyttää maininta, joka estää tiedoksiannontoimittamisen valtuutetulle, jos tämän oikeut-ta vastaanottaa tiedoksiantoja on erikseen ra-joitettu.

Tiedoksiantoa ei voitaisi toimittaa valtuute-tulle myöskään niissä tapauksissa, joissaedellytetään tiedoksiannon toimittamista asi-anosaiselle henkilökohtaisesti. Tästä voi ollakysymys lähinnä silloin, kun asianosainen onvelvoitettu saapumaan viranomaiseen suorit-tamaan jotakin henkilökohtaisesti. Kun tie-doksiannon kohteena olevan velvoitteen lai-minlyönnistä voi aiheutua asianosaiselle hai-tallisia seuraamuksia on tärkeää, että asian-osainen saa velvoitteesta henkilökohtaisestitiedon. Säännöksessä tarkoitettu henkilökoh-tainen tiedoksianto voisi koskea esimerkiksitoimimisvelvollisuutta, johon voi liittyämyös uhkasakko.

Pykälässä ei asetettaisi viranomaiselle eh-dotonta velvollisuutta toimittaa tiedoksiantoasianosaisen sijasta tämän valtuuttamallehenkilölle, vaan harkintavalta tässä suhteessaolisi viranomaisella. Jos tiedoksianto toimite-taan päämiehelle valtuutetun asemesta, olisisiitä ilmoitettava valtuutetulle. Tämä on tar-peen sen vuoksi, että valtuutetulle turvataanedellytykset hoitaa päämiehensä asiaa mah-dollisimman hyvin. Myös siinä tapaukses-sa, että viranomainen valtuutuksessa ole-van epäselvyyden vuoksi toimittaisi tie-

doksiannon päämiehelle, olisi samalla ilmoi-tettava valtuutetulle, että tiedoksianto ontoimitettu päämiehelle. Näin olisi syytä toi-mia ainakin sellaisissa tapauksissa, joissa tie-doksiannosta alkaisi kulua määräaika muu-toksen hakemiseen tai muuhun oikeuden säi-lyttämiseen.

57 §. Tiedoksianto yhteisölle, säätiölle,kuolinpesälle ja konkurssipesälle. Yhteisöä,säätiötä, kuolinpesää ja konkurssipesää kos-kevat tiedoksiantosäännökset koottaisiin sel-keyden vuoksi yhteen pykälään.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin yhtei-sölle ja säätiölle toimitettavasta tiedoksian-nosta. Yhteisöt ovat jäsenyyteen ja omistuk-seen perustuvia oikeushenkilöitä. Jäsenyy-teen perustuvien oikeushenkilöiden perus-muoto on aatteellinen yhdistys. Yhdistyslain(503/1989) mukaan rekisteröity aatteellinenyhdistys voi saavuttaa oikeuksia, tehdä si-toumuksia sekä kantaa ja vastata. Jäsenet ei-vät henkilökohtaisesti vastaa yhdistyksen si-toumuksista. Osuuskuntien oikeuskelpoisuu-desta ja jäsenten mahdollisesta taloudellisestavastuusta säädetään osuuskuntalaissa(1488/2001).

Yhtiöt ovat omistukseen perustuvia oike-ushenkilöitä. Niille on tyypillistä sääntömää-räinen osakkuuksien tai osuuksien lukumää-rä. Tavallisesti osakkaat tai yhtiömiehet käyt-tävät valtaa yhtiössä panostensa suhteessa taimuutoin määritellyssä suhteessa. Osakeyhti-öihin sovelletaan osakeyhtiölain (734/1978)säännöksiä. Avointa yhtiötä ja kommandiitti-yhtiötä puolestaan sääntelee vuonna 1988annettu laki avoimesta yhtiöstä ja komman-diittiyhtiöstä (389/1988).

Säätiöissä ei ole jäseniä eikä omistajia. Neeivät ole yhteisöjä, joissa henkilöt toimivatomassa intressissään. Säätiön keskeisenätunnusmerkkinä on omaisuuden määräämi-nen käytettäväksi tiettyyn tarkoitukseen eril-lisen hallinnon alaisuudessa. Hallintoelintenjäsenet käyttävät päätösvaltaa säätiön tarkoi-tuksen toteuttamiseksi. Säätiölaissa(109/1930) säädetään itsenäisistä yksityisoi-keudellisista säätiöistä. Myös työnantajienperustama eläkesäätiö olisi laissa tarkoitettusäätiö.

Ehdotetun 1 momentin mukaan tavallinentiedoksianto yhteisölle tai säätiölle toimitet-taisiin sen ilmoittamaan osoitteeseen. Tällä

HE 72/2002 vp112

tarkoitetaan sitä osoitetta, joka yleisesti onilmoitettu yhtiön tai säätiön postiosoitteena.

Yhteisölle tai säätiölle osoitettu todisteelli-nen tiedoksianto toimitettaisiin sen sijaanhenkilölle, jolla on oikeus ottaa vastaan senpuolesta tiedoksiantoja. Tiedoksiannon vas-taanottamiseen oikeutetuista on säädetty yh-teisöjä ja säätiöitä koskevissa laeissa hiemantoisistaan poikkeavalla tavalla.

Yhdistyslain 36 §:n 4 momentin mukaanhaaste tai muu tiedoksianto katsotaan yhdis-tykselle toimitetuksi, kun se on annettu tie-doksi henkilölle, jolla on oikeus yksin tai yh-dessä toisen kanssa kirjoittaa yhdistyksennimi. Vastaavasti osuuskuntalain 23 luvun 2§:n 1 momentin mukaan haaste tai ilmoituskatsotaan osuuskunnalle toimitetuksi, kun seon annettu tiedoksi jollekin hallituksen jäse-nelle, toimitusjohtajalle tai muulle, jolla onoikeus yksin tai yhdessä toisen kanssa kirjoit-taa toiminimi.

Osakeyhtiölain 16 luvun 2 §:n mukaan tie-doksianto katsotaan yhtiölle toimitetuksi, kunse on annettu tiedoksi hallituksen jäsenelle,toimitusjohtajalle tai muulle, jolla on oikeusyksin tai yhdessä toisen kanssa kirjoittaatoiminimi. Jollei yhtiöllä ole tällaista henki-löä, tiedoksiantamisessa yhtiölle noudatetaansoveltuvin osin oikeudenkäymiskaaren 11luvun 7 §:n säännöksiä. Avoimesta yhtiöstäja kommandiittiyhtiöstä annetun lain 3 luvun4 §:n mukaan haasteen ja muun tiedoksian-non katsotaan tulleen yhtiön tietoon, kun seon annettu tiedoksi yhtiömiehelle, toimitus-johtajalle tai prokuristille.

Säätiölain 10 §:n 3 momentin mukaanhaasteen tai muun tiedonannon katsotaan tul-leen säätiölle toimitetuksi, kun se on annettutiedoksi hallituksen puheenjohtajalle tai hen-kilölle, jolla on oikeus yksin tai yhdessä toi-sen kanssa kirjoittaa säätiön nimi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tiedok-siannon toimittamisesta kuolinpesälle. Ny-kyinen tiedoksiantolaki ei sisällä vastaavaayleissäännöstä. Lain 16 §:ssä kuitenkin sää-detään pesää hallussaan pitävän toimitsijanvelvollisuudesta ilmoittaa hänelle toimitetus-ta tiedoksiannosta muille pesän osakkaille.

Ehdotuksen mukaan kuolinpesää koskevatiedoksianto olisi ensisijaisesti toimitettavasille pesän osakkaalle, jonka hallussa pesäon. Kuolinpesän osakkaita ovat perilliset ja

yleistestamentin saajat sekä osituksen toimit-tamiseen saakka leski. Kuolinpesän hallin-nosta säädetään perintökaaren (40/1965) 18ja 19 luvuissa.

Ennen kuolinpesän hallinnon järjestämistäomaisuuden hoidosta vastaa väliaikaisena pe-sänhoitajana perittävän kanssa asunut osakastai osakas, jolla on muutoin mahdollisuus pi-tää omaisuutta hoidossaan. Tämän vuoksipykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että tie-doksianto toimitetaan pesänhoitajalle, jos täl-lainen on. Jos kukaan ei ryhdy väliaikaiseksipesänhoitajaksi, toimintavelvollisuus on niil-lä, joille sen olosuhteisiin nähden voidaankatsoa kuuluvan.

Kun pesänselvittäjä on määrätty pitämäänhuolta kuolinpesän hallinnosta, osakkaat me-nettävät oikeutensa hallita pesää ja asialegi-timaatio siirtyy pesänselvittäjälle. Pesänsel-vittäjä toimii pesänhoitajana. Tiedoksiantoolisi säännöksen nojalla mahdollinen myöstestamentin toimeenpanijalle tai pesänjaka-jalle, jotka on perintökaaressa rinnastettu pe-sänhoitajaan.

Jos pesänhoitajaa ei ole, pesän osakkaathallitsevat ja edustavat pesää yhdessä sitäkoskevissa asioissa. Selvyyden vuoksi ehdo-tetaan säädettäväksi, että tässä tapauksessatiedoksianto voidaan toimittaa yhdelle pesänosakkaalle. Tiedoksiannon vastaanottaneenosakkaan velvollisuutena olisi ilmoittaa tie-doksisaannista muille pesän osakkaille. Eh-dotukseen ei sisälly säännöstä siitä, millä ta-voin osakkaan olisi ilmoitettava tiedok-sisaannista muille osakkaille. Todistamisvel-vollisuus tiedoksiannon edelleen toimittami-sesta kuuluisi kuitenkin tiedoksiannon vas-taanottaneelle pesän osakkaalle. Käytännössävoidaan pitää riittävänä, että jäljennös asia-kirjasta toimitetaan tiedoksi siten, että sentoimittaminen voidaan jälkeenpäin osoittaa.Näin ollen olisi tarkoituksenmukaisinta käyt-tää todisteellista ilmoittamistapaa, kutensaantitodistusta.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kon-kurssipesälle toimitettavasta tiedoksiannosta.Vastaava säännös sisältyy oikeudenkäymis-kaaren 11 luvun 15 §:ään. Pykäläehdotuksenmukaan tiedoksianto konkurssipesälle toimi-tetaan pesänhoitajalle. Pesänhoitajalla tarkoi-tetaan konkurssisäännön (31/1868) 5 luvussamainittua väliaikaista pesänhoitajaa ja pesän-

HE 72/2002 vp 113

hoitajaa sekä uskottua miestä ja toimitsija-miestä. Pesänhoitaja hoitaa konkurssipesänomaisuutta ja hänellä on valtuus toimia pesänpuolesta.

58 §. Tiedoksianto viranomaiselle. Pykäläsisältäisi säännökset tiedoksiannosta viran-omaiselle. Viranomaisen käsite saisi sisältön-sä lakiehdotuksen 2 §:stä.

Ehdotetun 1 momentin mukaan tiedoksian-to toimitettaisiin ensisijaisesti sille viran-omaiselle, joka käyttää asiassa puhevaltaa.Valtion puhevaltaa käyttävällä viranomaisel-la tarkoitetaan sitä viranomaista, jolla on oi-keus asiassa edustaa valtiota ja valvoa valtionetua. Säännös koskisi vastaavasti tiedoksian-toa kunnalliselle viranomaiselle.

Lainsäädännössä on toisinaan mainittu seviranomainen, jonka tulee valvoa valtion etuaasiassa ja jolle asiakirja on annettava tiedok-si. Esimerkiksi Tiehallinnosta annetun val-tioneuvoston asetuksen (659/2000) 14 §:nmukaan Tiehallinnon keskushallinto kantaaja vastaa valtion puolesta sekä valvoo tuo-mioistuimissa ja muissa viranomaisissa sekävälimiesmenettelyssä ja muissa vastaavissatoimituksissa valtion etua ja oikeutta kaikissaTiehallinnolle kuuluvissa asioissa.

Jos valtion puhevallan käytöstä on epäsel-vyyttä, tiedoksianto toimitettaisiin lääninhal-litukselle. Ehdotus vastaisi tältäkin osin tie-doksiantolain 12 §:ää. Lääninhallituksen teh-tävänä on selvittää, mille viranomaiselle val-tion edun valvonta asiassa kuuluu. Jos lää-ninhallituksen on valvottava valtion etua jaoikeutta tuomioistuimessa tai muussa viran-omaisessa taikka jossakin toimituksessa, lää-ninhallitus määrää lääninhallitusasetuksen(120/1997) 11 §:n nojalla asiamiehen käyt-tämään valtion puhevaltaa.

Pykälän 2 momentti sisältäisi tiedoksianto-lain 13 §:ää vastaavat säännökset siitä, mitenon meneteltävä annettaessa asiakirja tiedoksitodisteellisesti kunnalle. Nykyisiin säännök-siin ehdotetaan tehtäväksi ainoastaan vähäi-siä kielellisiä muutoksia. Pääsääntönä olisi,että tiedoksianto kunnalle toimitetaan kun-nanjohtajalle tai kunnan puhevaltaa asiassakäyttävän toimielimen puheenjohtajalle.Säännöksessä ei enää mainittaisi erikseenkunnanhallitusta ja kunnallista lautakuntaa,jolla on asiassa itsenäinen toimivalta. Sään-nöksessä mainittu toimielimen käsite kattaisi

kyseiset tahot.Ehdotuksen mukaan tiedoksianto voitaisiin

toimittaa myös muulle henkilölle, joka on oi-keutettu kunnanjohtajan tai puheenjohtajanpuolesta vastaanottamaan tiedoksiantoja.Edellytyksenä tällöin olisi, että henkilön toi-mivaltuuksista voidaan nimenomaisesti var-mistua.

Pykälän 3 momentissa todettaisiin selvyy-den vuoksi, että tiedoksiantoon julkista hal-lintotehtävää hoitavalle yksityiselle sovellet-taisiin niitä lakiehdotukseen sisältyviä tie-doksiantosäännöksiä, jotka koskevat tiedok-siantoa yksityiselle. Näillä tarkoitetaan lain56 ja 57 §:ää. Ehdotettu säännös on tarpeenväärinkäsitysten välttämiseksi, koska julkistahallintotehtävää hoitavat yksityiset rinnaste-taan lakiehdotuksen 2 §:ssä viranomaisiin.Viranomaistiedoksiantoa koskevat säännök-set eivät niihin liittyvien erityispiirteidensävuoksi sovellu yksityisille toimitettavaan tie-doksiantoon.

10 luku. Tiedoksiannossa noudatettavamenettely

Lain 10 luvussa säädettäisiin tiedoksianto-tapoja käytettäessä noudatettavasta menette-lystä.

59 §. Tavallinen tiedoksianto. Pykäläehdo-tuksessa säädetään tavallisessa tiedoksian-nosta noudatettavasta menettelystä. Pykäläot-sikossa on tahdottu nimenomaisesti korostaakyseisen tiedoksiantotavan asemaa hallinto-asian käsittelyyn liittyvien asiakirjojen pää-sääntöisenä tiedoksiantotapana.

Pykälän 1 momentista ilmenevän lähtökoh-dan mukaan tavallinen tiedoksianto toimitet-taisiin lähettämällä asiakirja postitse kirjeellävastaanottajalle. Asiakirjan sisältävää posti-lähetystä ei ehdotuksen mukaan tarvitsisi kir-jata, vaan se voitaisiin lähettää tavallisenakirjeenä.

Ehdotuksen tarkoituksena on tehostaa janopeuttaa hallinnon toimintaa sallimalla kir-jeen käyttäminen nykyistä laajemmin. Taval-lisena kirjeenä toimitettavan tiedoksiannonlisääminen ja vastaavasti saantitodistusme-nettelyn käytön rajoittaminen myös vähentäi-si tiedoksiannosta aiheutuvia kustannuksia.Lisäksi yleisen pääsäännön vahvistaminenselkeyttäisi tiedoksiantotapojen valintaa.

HE 72/2002 vp114

Monissa tapauksissa on ollut epäselvyyttäsiitä, milloin asiakirjan tiedoksianto edellyt-tää todisteellisuutta.

Kirjeen käytön yleistymisestä ei voida olet-taa aiheutuvan erityisiä ongelmia. Kirjeellätoimitettava tiedoksianto on säädetty ainoaksivaihtoehdoksi esimerkiksi kuntalain 95 §:ssä,eikä sen käyttämisestä ole aiheutunut merkit-täviä vaikeuksia. Päinvastoin tavallisena kir-jeenä lähettämistä on pidetty yksikertaisena,joustavana ja kustannuksiltaan edullisena tie-doksiantotapana. Kirjeenä toimittaminen onasetettu ensisijaiseksi tiedoksiantotavaksimyös useissa muissa säännöksissä.

Tavallisen tiedoksiannon toimittaminenedellyttäisi luonnollisesti sitä, että vastaanot-tajan postiosoite on viranomaisen tiedossa.Lain 16 §:stä ilmenevän lähtökohdan mukaanviranomaisella on tieto ainakin vireillepani-jan ja sellaisten henkilöiden osoitteista, jotkaovat toimittaneet käsittelyn kuluessa viran-omaiselle asiaa koskevia asiakirjoja. Jos sensijaan vastaanottaja ei ole ilmoittanut osoite-tietojaan, näiden tietojen selvittäminen jäisiviranomaisen tehtäväksi.

Pykälän 2 momentin mukaan kirjeen kat-sottaisiin tulleen tiedoksi seitsemäntenä päi-vänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näy-tetä. Lähtökohtana on, että sen, joka väittäätiedoksiannon tapahtuneen tätä myöhemmin,on esitettävä väitteensä tueksi riittävä näyttö.Asian katsottaisiin tulleen viranomaisen tie-toon kuitenkin kirjeen saapumispäivänä. Kir-jeen tiedoksisaantiajankohtaa koskevat sään-nökset vastaisivat tiedoksiantolain 22 §:nsäännöksiä. Vastaava periaate on omaksuttukuntalain 95 §:ssä.

60 §. Todisteellinen tiedoksianto. Pykäläsisältäisi säännökset todisteellisten tiedok-siantotapojen käytön edellytyksistä ja niissänoudatettavista menettelyvaatimuksista. Uu-distuksen tarkoituksena on rajoittaa todisteel-listen tiedoksiantotapojen käyttöala mahdol-lisimman vähäiseksi. Yleisten oikeusturvape-riaatteiden kannalta todisteellisesta tiedok-siannosta ei kuitenkaan voida luopua.

Voimassa olevan tiedoksiantolain 8 §:stäilmenevän lähtökohdan mukaan todisteellistatiedoksiantotapaa tulee käyttää silloin, jostiedoksianto on päätöksen voimaantulonedellytys tai siitä alkaa kulua jokin määräai-ka. Todisteellisten tiedoksiantotapojen käyt-

töalaa on pidetty nykyisen sääntelyn perus-teella jokseenkin epäselvänä. Aina ei ole tie-detty, milloin tulee käyttää todisteellista me-netelmää ja milloin asiakirja voidaan antaatiedoksi tavallisena kirjeenä. Tulkinnanvarai-suutta on esiintynyt etenkin välitoimien tie-doksiannossa.

Lisäksi saantitodistusmenettelyyn on kat-sottu liittyvän merkittäviä käytännön ongel-mia. Menettelyä on yleisesti pidetty hitaana,kustannuksiltaan kalliina ja sekä tiedoksian-non toimittajan että vastaanottajan kannaltatyöläänä tiedoksiantotapana.

Pykälän 1 momentin tarkoituksena on ra-joittaa ja täsmentää saantitodistusmenettelynkäyttöalaa. Ehdotuksen mukaan saantitodis-tusta olisi käytettävä ainoastaan silloin, kuntiedoksianto koskee velvoittavaa päätöstä,jonka tiedoksisaannista alkaa kulua muutok-senhakuaika tai muu vastaanottajan oikeu-teen vaikuttava määräaika.

Velvoittavia päätöksiä ovat kaikki sellaisetpäätökset, joissa asetetaan jokin toiminnalli-nen velvoite. Tällainen voi olla maksuvelvoi-te tai esimerkiksi velvoite poistaa jokin ra-kennus. Velvoittavana päätöksenä ei sen si-jaan pidettäisi esimerkiksi jonkin tuen taiavustuksen myöntävää päätöstä, joka sisältäämerkittäviä omaisuuden käyttämistä koske-via ehtoja tai rajoituksia. Lähtökohtana olisipääasiaratkaisun velvoittava luonne. Esimer-kiksi valtionavustuslain 11 §:n 2 momentinmukaan valtionavustuspäätökseen voidaanottaa avustuksen myöntämisen edellytystenvarmistamiseksi tarpeellisia ehtoja ja rajoi-tuksia.

Saantitodistusta voitaisiin viranomaisenharkinnan mukaan käyttää myös silloin, jostodisteellista tiedoksiantotapaa voidaan pitäämuusta syystä tarpeellisena asianosaisen oi-keuksien turvaamiseksi. Tästä saattaa ollakysymys esimerkiksi silloin, kun käsittelynaikana joudutaan toimittamaan katselmus taisuullinen kuuleminen asian selvittämiseksi jahenkilön läsnäolo toimituksessa on tarpeenasian ratkaisemisen kannalta.

Saantitodistusta vastaan toimitettavassatiedoksiannossa käytetään vahvistettua saan-titodistuslomaketta. Saantitodistusmenette-lyssä lähettäjä saa todistuksen siitä, että lähe-tys on luovutettu vastaanottajalle. Ehdotetunsäännöksen mukaan saantitodistuksesta tulee

HE 72/2002 vp 115

käydä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vas-taanottaja sekä tiedoksisaannin ajankohta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin viran-omaisen mahdollisuudesta luovuttaa asiakirjavastaanottajalle henkilökohtaisesti. Säännösvastaisi perusajatukseltaan tiedoksiantolain 4§:n 1 momentin 3 kohtaa. Asiakirjan nouta-mista voidaan eräissä tilanteissa pitää muitatodisteellisia tiedoksiantotapoja yksinkertai-sempana keinona antaa asiakirja tiedoksi.Asiakirjan noutaminen olisi siten vaihtoehtoasiakirjan lähettämiselle postitse saantitodis-tusta vastaan. Menettelyä ei saantitodistuksentapaan rajoitettaisi asiallisin perustein, vaanasiakirjan noutamista voitaisiin käyttää myössilloin, kun kyse on muun kuin 1 momentissatarkoitetun asiakirjan tiedoksiantamisesta.

Jos tiedoksianto toimitettaisiin säännökses-sä tarkoitetulla tavalla luovuttamalla asiakirjavastaanottajalle henkilökohtaisesti, tiedok-siannosta olisi tällöin laadittava kirjallinentodistus. Tämä on tarpeen, jotta tiedoksiantovoidaan jälkeenpäin osoittaa toimitetuksi.Tiedoksiantotodistuksesta olisi käytävä ilmitiedoksiannon toimittanut viranomainen jatiedoksiannon vastaanottaja sekä tiedoksian-non ajankohta.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomai-nen voisi harkintansa mukaan toimittaa tie-doksiannon haastetiedoksiantona haastemie-hen välityksellä. Haastetiedoksiannon käyt-täminen tulisi kysymykseen lähinnä silloin,kun tiedoksiantoa ei ole saatu toimitetuksisaantitodistusta vastaan. Esityksestä ilmene-vän lähtökohdan mukaan haastetiedoksiantoolisi saantitodistusmenettelyyn nähden toissi-jainen tiedoksiantotapa. Toisaalta viranomai-sella ei säännöksen perusteella olisi velvolli-suutta haastetiedoksiannon käyttämiseen sil-loinkaan, kun sitä voidaan pitää säännöksessätarkoitetulla tavalla aiheellisena. Haastetie-doksiannon käyttäminen perustuisi aina vi-ranomaisen tapauskohtaiseen harkintaan.

Pykälässä ei ehdoteta tarkemmin säädettä-väksi haastetiedoksiannossa noudatettavastamenettelystä, vaan tältä osin viitattaisiin oi-keudenkäymiskaaren 11 luvun haastetiedok-siantoa koskeviin säännöksiin. Pykälässä sal-littaisiin kuitenkin menettely, jossa eri mää-räyksellä haastetiedoksiantoja toimittamaanoikeutettu valtion tai kunnan palveluksessaoleva virkamies taikka viranhaltija toimittaa

haastetiedoksiannon. Vastaava säännös sisäl-tyy tiedoksiannosta hallintoasioissa annetunasetuksen 2 §:ään. Pykäläehdotuksen mukaanhaastetiedoksiannon toimittajan esteellisyy-teen sovelletaan hallintolain esteellisyyttäkoskevia säännöksiä.

Haastetiedoksianto tulee hallintoasioissakysymykseen varsin harvoin. Eräissä tapauk-sissa haastetiedoksiannolla saattaa kuitenkinolla merkittävää käyttöarvoa, minkä vuoksisiitä ei ole syytä luopua. Haastetiedoksiannontoimittamista koskevan kattavan säännöstönottamista hallintolakiin ei kuitenkaan voidapitää kyseisen sääntelyn edellyttämä laajuusja yksityiskohtaisuus huomioon ottaen tarkoi-tuksenmukaisena.

61 §. Sijaistiedoksianto. Pykälässä säädet-täisiin mahdollisuudesta luovuttaa tiedok-siannon kohteena oleva asiakirja sijaistiedok-siantona toiselle henkilölle, jos tiedoksiannonvastaanottajaa tai tämän edustajaa ei tavoite-ta. Sijaistiedoksianto tarjoaa näin ollen mah-dollisuuden saada tiedoksianto toimitetuksisilloinkin, kun edellytyksiä todisteellistentiedoksiantotapojen käyttämiseen ei ole. Eh-dotuksella pyritään selkeyttämään ja yksin-kertaistamaan nykyistä sääntelyä kokoamallavoimassa olevan tiedoksiantolain 5 luvun si-jaistiedoksiantoa koskevat säännökset yhteenpykälään.

Pykäläehdotuksen 1 momentista ilmeneesijaistiedoksiannon toissijaisuus ehdotetus-sa 60 §:ssä säädettyihin todisteellisiin tie-doksiantotapoihin nähden. Sijaistiedoksian-toa voitaisiin käyttää ainoastaan silloin,kun todisteellisen tiedoksiannon oikeaa vas-taanottajaa ei tavoiteta. Tästä voi olla kysy-mys, kun vastaanottaja piileskelee tai vältte-lee tiedoksisaantia taikka henkilön olinpai-kasta ei muutoin ole tietoa. Edellytyksenäolisi myös, ettei tiedoksiannon vastaanottajanedustajaa tavoiteta. Ennen sijaistiedoksian-non toimittamista viranomaisen tulisikinpyrkiä selvittämään vastaanottajan olin-paikkaa tiedustelemalla sitä ainakin siltähenkilöltä, jolle asiakirja sijaistiedoksiannos-sa luovutettaisiin.

Asiakirjan luovuttaminen sijaistiedoksian-tona edellyttäisi, että kyseinen henkilö ni-menomaisesti suostuu vastaanottamaan asia-kirjan. Suostumus on tarpeen erityisesti senvuoksi, että sijaistiedoksiannon vastaanottaja

HE 72/2002 vp116

sitoutuu samalla toimittamaan asiakirjanedelleen tiedoksiannon varsinaiselle vastaan-ottajalle.

Momentin 1 kohdan mukaan asiakirja voi-taisiin luovuttaa vastaanottajan kanssa sa-massa taloudessa asuvalle viisitoista vuottatäyttäneelle henkilölle. Vastaava lähtökohtailmenee tiedoksiantolain 18 §:stä. Samassataloudessa asuvalla tarkoitettaisiin henkilöä,joka asuu vastaanottajan kanssa samassahuoneistossa. Useimmiten kysymyksessä onvastaanottajan läheispiiriin kuuluva henkilö,kuten hänen avio- tai avopuolisonsa, lapsensataikka vanhempansa. Samassa taloudessaasuvana pidetään myös alivuokralaista taivuokranantajaa taikka muuta vuokrasuhteenperusteella samassa huoneistossa asuvaahenkilöä.

Momentin 2 kohdan mukaan sijaistiedok-siannon vastaanottajana voisi olla myös vas-taanottajan työnantaja tai työnantajan edusta-ja. Voimassa olevaan tiedoksiantolakiin ei si-sälly vastaavaa säännöstä. Ehdotettu täyden-nys on tarpeen, jotta tiedoksianto saataisiintoimitetuksi myös niissä tilanteissa, joissatiedoksisaantia välttelevä henkilö on toden-näköisesti työnantajan tavoitettavissa.

Momentin 3 kohdan mukaan tiedoksiannonvoisi elinkeinonharjoittajan puolesta ottaavastaan joku yrityksen palveluksessa olevistahenkilöistä. Edellytyksenä tällaiselle sijais-tiedoksiannolle olisi, että elinkeinoa harjoite-taan pysyvässä toimipaikassa eikä tiedok-siannon vastaanottajana olevaa elinkeinon-harjoittajaa tavata tästä toimipaikasta tavan-mukaisena työaikana. Sijaistiedoksianto voi-taisiin tällöin toimittaa esimerkiksi toimisto-henkilökuntaan kuuluvalle, jolla olisi käy-tännössä mahdollisuus toimittaa asiakirja no-peasti oikealle vastaanottajalle.

Momentin 4 kohdan mukaan sijaistiedok-sianto olisi mahdollista myös vastaanottajanaolevan yhteisön tai säätiön palveluksessaolevalle toimihenkilölle. Vaikka säännökses-sä ei täsmennettäisi sitä sijaistiedoksiannonkohteena olevaa henkilöpiiriä, lähtökohtanavoidaan pitää asiakirjan luovuttamista ensisi-jaisesti sellaiselle henkilölle, joka on lähei-sessä yhteydessä oikeaan vastaanottajaan.

Pykälän 2 momentin mukaan sijaistiedok-siannosta olisi laadittava kirjallinen todistus,josta käy ilmi tiedoksiannon toimittaja ja si-

jaistiedoksiannon vastaanottaja sekä tiedok-siannon ajankohta. Tämän on tarpeen sijais-tiedoksiantoon liittyvän vahingonkorvausvas-tuun kannalta.

Säännösehdotuksen mukaan viranomainenolisi velvollinen lähettämään jäljennöksen si-jaistiedoksiannon toimittamista koskevastatodistuksesta tiedoksiannon oikealle vastaan-ottajalle. Näin olisi meneteltävä siinäkin ta-pauksessa, että asiakirja olisi luovutettu vas-taanottajan kanssa samassa taloudessa asu-valle henkilölle.

Ilmoitus voitaisiin lähettää tavallisena kir-jeenä vastaanottajan osoitteeseen. Tiedok-siannon vastaanottaja voisi ilmoituksen pe-rusteella tiedustella asiakirjaa sijaistiedok-siannon vastaanottajalta, jollei hän olisi sitäilmoituksen saapumiseen mennessä vieläsaanut. Jos sen sijaan vastaanottaja ei saisitiedokseen sijaistiedoksiannossa luovutettujaasiakirjoja, hänen olisi otettava yhteys ilmoi-tuksen lähettäneeseen viranomaiseen, jokatarvittaessa huolehtisi uudesta tiedoksiannos-ta.

Pykälän 3 momentti sisältäisi säännöksettiedoksisaannin ajankohdasta sijaistiedok-siannossa. Ehdotuksen mukaan tiedoksisaan-nin katsotaan tapahtuneen kolmantena päivä-nä sijaistiedoksiantoa koskevan tiedoksianto-todistuksen osoittamasta päivästä. Säännösvastaisi tiedoksiantolain 22 §:n 1 momenttia.

Ehdotettuun 3 momenttiin sisältyy lisäksisäännös, joka estää sijaistiedoksiannon toi-mittamisen siinä tapauksessa, että tiedok-siannon vastaanottajan ei voida otaksua saa-van asiakirjaa haltuunsa kohtuullisessa ajas-sa. Näissä tilanteissa saattaa olla kysymysesimerkiksi siitä, että vastaanottaja ei olekäynyt kotonaan tai työpaikallaan pitkähköönaikaan.

62 §. Yleistiedoksianto. Pykälässä säädet-täisiin yleistiedoksiannossa noudatettavastamenettelystä. Ehdotettu sääntely perustuisikeskeisiltä osiltaan voimassa olevan tiedok-siantolain 7 §:ään.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiinyleistiedoksiannon toteuttamistavasta. Senmukaan yleistiedoksianto toimitettaisiin pi-tämällä asiakirja määrätyn ajan vastaanotta-jan nähtävillä viranomaisessa. Nähtävillä pi-tämisellä tarkoitettaisiin käytännössä sitä, et-tä vastaanottajalle varataan tilaisuus tutustua

HE 72/2002 vp 117

tiedoksiannon kohteena olevaan asiakirjaanviranomaisessa. Kysymys ei siten olisi asia-kirjan asettamisesta julkisesti nähtäville,vaan tiedoksiannon vastaanottajan tulisi erik-seen pyytää asiakirjoja nähtäväkseen.

Yleistiedoksiannossa nähtävillä asettami-sen aika olisi aina määrättävä etukäteen. La-kiin ei ehdoteta otettavaksi säännöksiä mää-räajan pituudesta. Lähtökohtana voidaan kui-tenkin pitää sitä, että määräaika on kohtuulli-nen asian laatuun ja siihen liittyviin olosuh-teisiin nähden. Vastaanottajalle tulisi näin ol-len taata tosiasiallinen mahdollisuus asiakir-jaan tutustumiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjannähtäville asettamisesta olisi ilmoitettavaetukäteen virallisessa lehdessä ja sen lisäksiviranomaisen ilmoitustaululla tai sellaisessasanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaanotaksua saavan parhaiten tiedon. Virallinenlehti olisi siten yleistiedoksiannossa aina pa-kollinen ilmoittamistapa. Viranomaisen il-moitustaulu ja sanomalehti olisivat sen sijaantoistensa vaihtoehtoja. Säännösehdotuksessatarkoitetut ilmoitukset tulisi mahdollisuuksi-en mukaan julkaista samanaikaisesti.

Virallinen lehti on kolme kertaa viikossasekä sähköisesti että painetussa muodossailmestyvä lakien toimeenpanoon liittyvistäilmoitusvelvoitteista huolehtiva lehti. Lehtijulkaisee viranomaistiedot alkuperäisessämuodossa. Virallisessa lehdessä on yli 40 eri-laista kuulutusryhmää.

Viranomaisen ilmoitustaululla tarkoitetaanvirallisille ilmoituksille nimenomaisesti va-rattua taulua tilassa, johon yleisön pääsyä eiole rajoitettu. Kaikissa viranomaisissa tällais-ta ilmoitustaulua ei kuitenkaan ole. Säännösei sinällään edellyttäisi ilmoitustaulun ni-meämistä, vaan sellaisen puuttuessa riittävääolisi ilmoittaminen virallisessa lehdessä jasäännöksessä tarkoitetussa sanomalehdessä.

Sanomalehdessä ilmoittamista voidaan pi-tää tiedonvälityksen kannalta varsin tehok-kaana ilmoittamistapana. Jos vastaanottajankoti- tai oleskelupaikka on viranomaisen tie-dossa, säännöksessä tarkoitettu sanomalehtivoisi olla tällä alueella ilmestyvä paikallis-lehti. Muussa tapauksessa tarkoituksenmu-kaisinta olisi julkaista ilmoitus valtakunnalli-sessa sanomalehdessä. Valtakunnallisessasanomalehdessä ilmoittamista voitaisiin tar-

koituksenmukaisuussyistä käyttää myös sil-loin, kun tiedoksianto on toimitettava useillehenkilöille, jotka asuvat eri puolilla maata.Valtakunnallisia sanomalehtiä ovat HelsinginSanomat sekä eräät poliittiset sanomalehdet,kuten Kansan Uutiset, Suomenmaa ja Uutis-päivä Demari. Valtakunnallisia ovat myös ta-loussanomalehdet ja iltapäivälehdet.

Laajavaikutteisissa asioissa yleistiedok-siannon toimittaminen saattaa edellyttää il-moittamista sekä asian vaikutusalueella ylei-sesti leviävässä sanomalehdessä että valta-kunnallisessa sanomalehdessä. Säännös ei si-ten estäisi viranomaista ilmoittamista use-ammassa kuin yhdessä sanomalehdessä, jostätä voidaan pitää yleisen tiedonvälityksenkannalta tarpeellisena. Ilmoittamisen laajuusjäisi viranomaisen tapauskohtaiseen harkin-taan.

Ehdotuksen mukaan ilmoituksesta on käy-tävä ilmi, mitä asia koskee sekä mainintaasiakirjan nähtävillä pitämisen paikasta jaajasta. Ilmoituksessa tulisi kuvata yleisluon-toisesti tiedoksiannon kohteena olevan asiankäsittelyn lähtökohtia sekä sitä, minkä tyyp-pisestä asiakirjasta tiedoksiannossa on kysy-mys. Ilmoituksessa ei sen sijaan saisi yksi-tyiskohtaisesti selostaa asiakirjan sisältöä taisitä, mihin lopputulokseen asiassa on päädyt-ty. Tarkoituksena on ainoastaan välittää vas-taanottajalle tieto mahdollisuudesta tutustuatiedoksiannon kohteena olevaan asiakirjaanja tiedoksiannon toimittamisesta.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tiedok-sisaannin ajankohdasta käytettäessä yleistie-doksiantoa. Säännös sisältäisi tiedoksianto-lain 22 §:n 3 momenttia vastaavan säännök-sen siitä, että tiedoksisaannin katsottaisiin ta-pahtuneen seitsemäntenä päivänä ilmoituk-sen julkaisemisesta virallisessa lehdessä.Muussa kuin virallisessa lehdessä julkaista-vassa ilmoituksessa tulisi myös mainita, mis-sä virallisen lehden numerossa ilmoitus tie-doksiannon kohteena olevan asiakirjan näh-täville asettamisesta julkaistaan.

63 §. Tiedoksianto ulkomaille. Pykälässäsäädettäisiin ulkomailla asuvalle tai sielläoleskelevalle toimitettavasta tiedoksiannosta.Säännöstä sovellettaisiin myös silloin, kunkysymys on tiedoksiannosta oikeushenkilöl-le, jonka toimipaikka sijaitsee maan rajojenulkopuolella. Edellytyksenä siis olisi, että

HE 72/2002 vp118

tiedoksianto on osoitettu henkilölle, jolla onulkomailla pysyvä osoite.

Pohjoismaiden välillä tapahtuvasta oikeus-avusta tiedoksiannon toimittamisessa toisessapohjoismaassa on voimassa Suomen, Ruot-sin, Norjan, Tanskan ja Islannin kesken tehtysopimus, joka on meillä saatettu voimaanasetuksella (469/1975). Tätä täydentää poh-joismaiden keskeisestä oikeusavusta tiedok-siannon toimittamisessa ja todistelussa annet-tu asetus (470/1975). Sopimuksen mukaanviranomainen voi näiden maiden välillä lä-hettää tiedoksiantopyynnön suoraan toisensopimusmaan asianomaiselle valtion viran-omaiselle. Sopimus sisältää yksityiskohtaisiamääräyksiä muun ohella tiedoksiannettavanasiakirjan kielestä.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi edellä tarkoi-tettuja asetuksia täydentävät säännökset ul-komaille toimitettavasta tiedoksiannosta. Py-kälän 1 momentin mukaan tiedoksianto ul-komaille voitaisiin toimittaa joko hallintola-kiin ehdotettujen säännösten mukaan tai asi-anomaisen vieraan valtion lainsäädännönedellyttämällä tavalla. Pykälä sisältäisi kui-tenkin yleisen varauksen siitä, että hallintola-kia tai ulkomaan lakia voitaisiin soveltaavain, jollei se olisi ristiriidassa Suomea sito-vien kansainvälisten sopimusten ja velvoit-teiden kanssa. Jos siten esimerkiksi Suomenhyväksymät kansainväliset sopimukset tie-tyssä tilanteessa vaativat todisteellisuutta,olisi samaa edellytettävä kysymykseen tule-valta ulkomaiselta menettelytavalta.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan sisällytet-täväksi tiedoksiantolain 17 §:stä ilmenevä ra-joitus, jonka mukaan yleistiedoksiantoa edel-lyttävissä tapauksissa ulkomaille tarkoitettutiedoksianto toimitettaisiin Suomessa yleis-tiedoksiannolla. Sanottu rajoitus on tarpeen,sillä yleistiedoksiantoa ei käytännön syistävoida poikkeuksetta toimittaa ulkomailla.Suomella ei ole kaikissa maissa edustustoa,jonka avulla yleistiedoksiannon toimittami-nen ylipäätään saattaisi olla mahdollista.Myöskään muiden maiden viranomaisia eivoida velvoittaa laissa tarkoitetun yleistie-doksiannon toimittamiseen.

IV OSA. Erinäiset säännökset ja voi-maantulo

Lain IV osassa säädettäisiin eräistä lain so-veltamisen kannalta keskeisistä yksityiskoh-dista ja lain voimaantulosta.

11 luku. Erinäiset säännökset

Lain 11 lukuun ehdotetaan otettavaksisäännöksiä hallintoasioihin liittyvistä kuluis-ta ja niiden korvaamisesta, tulkin ja kääntä-jän esteellisyydestä ja hallinnollisten seuraa-musten määräämisestä. Luku sisältäisi myösvälttämättömät rangaistus- ja vahingonkor-vausvastuuta koskevat säännökset. Lisäksiluku sisältäisi ohjauksen hallintoasiana val-misteltavaa sopimusta koskevan riidan saat-tamisesta hallintoriitana hallinto-oikeudenkäsiteltäväksi.

64 §. Hallintoasiasta aiheutuvat kulut jatodistelukustannukset. Pykälän 1 momentistailmenevän pääsäännön mukaan hallintoasias-ta osapuolille aiheutuneita kuluja ei korvat-taisi, vaan kukin vastaisi omista kuluistaan.Jos asianosainen on vaatinut kulujen kor-vaamista oikaisuvaatimuksessa, vaatimus onjätettävä tutkimatta sillä perusteella, ettei kä-sittelykulujen korvaaminen kuulu viranomai-sen toimivaltaan. Ehdotetun lain nojalla mää-räytyisi kuitenkin tulkkaus- ja käännöskulu-jen korvaamisvelvollisuus.

Pykälän 2 momentti sisältäisi viittaussään-nöksen, jonka mukaan hallintopäätöksenmaksullisuudesta ja tiedoksiannosta aiheutu-vista kustannuksista säädetään erikseen. Val-tion maksuperustelain 4 §:n mukaan hake-muksesta tehdyt päätökset ovat maksullisia,jollei päätöksen maksuttomuudelle ole perus-teltua syytä. Lainsäädäntöön sisältyy run-saasti säännöksiä hallintopäätöksistä perittä-vistä maksuista. Tällöin on useimmiten läh-tökohtana, että myönteisestä ja kielteisestäpäätöksestä peritään samansuuruinen maksu.

Lainsäädäntöön sisältyy jonkin verranmyös tiedoksiannosta aiheutuvia kustannuk-sia koskevia säännöksiä. Esimerkkinä voi-daan viitata tuomioistuinten ja eräiden oike-ushallintoviranomaisten suoritteista perittä-vistä maksuista annetun asetuksen(774/1993) 4 §:ään, jonka mukaan haaste-miehen suorittamasta tiedoksiannosta siitäannettavine todistuksineen peritään toimi-tusmaksua 20 euroa. Tiedoksiantoyrityksestäperitään samansuuruinen maksu.

HE 72/2002 vp 119

Ehdotettu 2 momentti sisältäisi myös in-formatiivisen säännöksen siitä, että valtionvaroista myönnettävästä oikeudellisestaavusta säädetään oikeusapulaissa (257/2002).Mainittu laki sisältää säännökset oikeusapu-järjestelmästä, jonka puitteissa valtion varoinannetaan oikeusapupalveluita sellaisille kan-salaisille, joiden ei voida olettaa taloudellisenasemansa vuoksi kykenevän kokonaisuudes-saan vastaamaan tarvitsemansa oikeusavunkustannuksista.

Oikeusapuun kuuluu oikeudellinenneuvonta, tarpeelliset toimenpiteet sekä avus-taminen tuomioistuimessa ja muussa viran-omaisessa. Tarpeellisilla toimenpiteillä tar-koitetaan esimerkiksi tarvittavien asiakirjojenlaadintaa ja avustamista sopimus- ja sovinto-neuvotteluissa. Avustajan palveluiden lisäksioikeusapu merkitsee vapautusta eräistä asiankäsittelyyn liittyvistä menoista.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi todistajan palkkiota koskevat säännök-set samansisältöisinä kuin ne ovat hallinto-menettelylain 19 §:n 3 momentissa. Ehdotuk-sen mukaan todistajan palkkio suoritettaisiinviranomaisen käytettävistä olevista varoista.Momenttiin sisältyisi kuitenkin säännös siitä,että viranomainen voi erityisestä syystä vel-voittaa asianosaisen kokonaan tai osittainkorvaamaan viranomaiselle todistajalle mak-setut korvaukset.

65 §. Tulkin ja kääntäjän esteellisyys. La-kiehdotus ei sisällä säännöksiä tulkin taikääntäjän yleisistä kelpoisuusvaatimuksista.Viranomaisen velvollisuutena olisi kuitenkintodeta, että tulkki tai kääntäjä hallitsee tehtä-vänsä riittävän hyvin. Tulkkina tai kääntäjänävoisi toimia periaatteessa kuka tahansa siihenkykenevä henkilö. Myös asian käsittelijä taimuu virkamies voisi toimia tulkkina tai kään-täjänä. Tämä ei saa kuitenkaan merkitä asi-anosaisen sellaista avustamista, joka aiheut-taisi virkamiehen esteellisyyden.

Jos viranomaisessa ei ole tulkiksi tai kään-täjäksi kykenevää henkilöä, viranomaisen tu-lisi hankkia muu henkilö siihen tehtävään.Ehdotuksen mukaan tulkiksi tai kääntäjäksiei saisi valita henkilöä, jolla on sellainensuhde asianosaiseen tai asiaan, että se voivaarantaa hänen luotettavuutensa tässä tehtä-vässä. Tehtävän luonteen vuoksi esteellisyy-den perustavia syitä on arvioitava kussakin

tapauksessa erikseen. Syynä voi olla esimer-kiksi tulkin tai kääntäjän läheinen sukulai-suus tai voimakas tunneside asianosaiseen.Myös taloudellista riippuvuutta voidaan pitääsäännöksessä tarkoitettuna luotettavuuttavaarantavana tekijänä.

Ehdotuksessa lähdettäisiin siitä, että viran-omainen suorittaessaan tulkin tai kääntäjänvalintaa arvioi samalla tämän mahdollista es-teellisyyttä. Jos esteellisyys todettaisiin asiankäsittelyn myöhemmässä vaiheessa, viran-omaisen tulisi valita esteellisen tilalle uusitulkki tai kääntäjä.

Jos asianosainen itse omalla kustannuksel-laan huolehtii tulkitsemisesta tai kääntämi-sestä, viranomaisella olisi mahdollisuus tor-jua asianosaisen esittämä käännös, jos sitä eivoida pitää luotettavana. Tällöin viranomai-sen tulisi varata asianosaiselle tilaisuus uu-den käännöksen hankkimiseen. Vastaavastiviranomainen voisi kieltää asianosaisen valit-semaa tulkkia toimimasta asiassa, jos tulkinluotettavuuden voidaan katsoa vaarantuneen.

66 §. Hallintosopimusta koskeva riita. Lainsoveltamisalan piiriin kuuluvaa hallintoso-pimusta ei pidettäisi hallintopäätökseen rin-nastettavana täytäntöönpanokelpoisena vi-ranomaisratkaisuna. Tämän vuoksi laissa oli-si säädettävä erikseen sopimusta koskevanriidan saattamisesta hallintoriita-asiana hal-linto-oikeuden ratkaistavaksi. Ehdotettusäännös edellyttäisi samalla hallintolainkäyt-tölain 69 §:n 1 momentin soveltamisalan laa-jentamista koskemaan hallintosopimuksia.

Toinen vaihtoehto olisi ohjata hallintoso-pimuksia koskevat riidat hallinto-oikeudensijasta yleiseen alioikeuteen. Tätä ei kuiten-kaan voida pitää tarkoituksenmukaisena otta-en huomioon kysymyksessä olevien sopi-musten hallinto-oikeudellinen luonne. Asiankäsittelystä yleisessä alioikeudessa saattaisiaiheutua asianosaisille myös merkittäviä ta-loudellisia lisäkustannuksia. Kuluriski liittyyvastapuolen korvausvelvollisuuteen, jos asi-anosainen häviää jutussa.

Pykäläehdotuksen mukaan sopimusasiassavoitaisiin vaatia hallinto-oikeudelta hallinto-riitahakemuksella sitovaa asiaratkaisua tilan-teessa, jossa asianosainen ja viranomaineneivät pääse yksimielisyyteen hallintosopi-muksen sisällöstä. Ehdotuksen tarkoituksenaolisi erityisesti asianosaisen oikeusturvan pa-

HE 72/2002 vp120

rantaminen. Hallintoriita eroaa hallintovali-tuksesta muun ohella siinä, ettei hallintoriita-hakemuksen tekemiselle ole säädetty määrä-aikaa. Hakemuksen sitovan asiaratkaisunsaamiseksi voisivat tehdä molemmat sopi-musosapuolet eli asianosainen tai viranomai-nen.

67 §. Hallinnolliset seuraamukset. Lakiinehdotetaan otettavaksi hallinnollisten seu-raamusten määräämistä koskevat viittaus-säännökset. Pykälässä todettaisiin, että viran-omainen voi tehostaa antamaansa kieltoa,velvoitetta tai vaatimusta uhkasakolla, teet-tämisuhalla taikka keskeyttämisuhalla taimuulla hallinnollisella seuraamuksella sitenkuin siitä erikseen säädetään. Pykäläehdotuk-sesta ei siten ole johdettavissa toimivaltaahallinnollisten seuraamusten määräämiseen,vaan asianomaisia seuraamuksia voidaankäyttää vain lailla erikseen säädetyissä ra-joissa.

Pykälässä erikseen lueteltujen hallinnollis-ten seuraamusten asettamisesta ja täytän-töönpanosta säädetään uhkasakkolaissa(1113/1990). Hallintoasiassa uhkasakkolainmukainen seuraamus asetetaan tavallisestiasiassa annetun lopullisen ratkaisun tehos-teeksi. Seuraamus voidaan kuitenkin asettaamyös käsittelyn aikana esimerkiksi katsel-muksen tai tarkastuksen yhteydessä, jos se ontarpeen menettelyn toteuttamiseksi. Lisäksion mahdollista, että asianosaiselle asetettuavelvollisuutta saapua paikalle henkilökohtai-sesti tehostetaan viranomaisen määräämälläuhkasakolla.

Lainsäädäntöön sisältyy lukuisia säännök-siä viranomaisen mahdollisuudesta muidenhallinnollisten seuraamusten määräämiseen.Monissa tapauksissa on säädetty, että seu-raamus voidaan panna täytäntöön lainvoimaavailla olevana.

Hallinnollinen seuraamus on esimerkiksitakaisinperittävän määrän korottaminen.Maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidetta-essa noudatettavasta menettelystä annetunlain 7 §:n 4 momentin mukaan takaisinperit-tävää määrää voidaan korottaa 20 prosentilla,jos asianosainen on tukea hakiessaan mene-tellyt vilpillisesti tai törkeän tuottamukselli-sesti. Jos kysymys on erittäin törkeästä me-nettelystä, määrää voidaan korottaa enintään100 prosentilla. Vastaava sääntely sisältyy

porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoi-tuslain (45/2000) 48 §:ään.

Valmisteverotuslain (1469/1994) 33 §:ssäsäädetään virhemaksusta, jota voidaan käyt-tää hallinnollisena seuraamuksena silloin,kun joku laiminlyö valmisteverolainsäädän-nössä säädetyn ilmoittamisvelvollisuuden tairikkoo tulliviranomaisen antamaa päätöstä taimääräystä ilman, että verovelvolliselle voi-daan määrätä sanktioluonteinen veronkoro-tus. Virhemaksu voidaan määrätä esimerkiksitapauksissa, joissa tullihallituksen antamassaluvassa määrättyjä ehtoja ei ole noudatettu.Sama koskee tilanteita, joissa luvanvaraiseentoimintaan on ryhdytty ilman lupaa tai toi-mintaa on jatkettu luvan peruuttamisen jäl-keen.

Myös ylikuormamaksusta annetun lain(51/1982) mukainen ylikuorman kuljettami-sesta valtiolle määrättävä maksu olisi sään-nösehdotuksessa tarkoitettu hallinnollinenseuraamus.

68 §. Tiedoksiannon edelleen toimittami-sen laiminlyöntiä koskeva vahingonkorvaus-vastuu. Asiakirjan edelleen toimittamisen te-hosteeksi ehdotetaan säädettäväksi korvaus-vastuu siitä vahingosta, joka toimittamisvel-vollisuuden laiminlyönnistä on aiheutunut.Vastaavat säännökset sisältyvät voimassaolevan tiedoksiantolain 26 §:ään.

Pykälän 1 momentin mukaan lakiehdotuk-sen 56 §:n 2 momentissa ja 57 §:n 2 momen-tissa tarkoitettu ilmoitusvelvollinen sekä 61§:n 1 momentissa tarkoitettu sijaistiedok-siannon vastaanottaja olisivat velvollisia kor-vaamaan vahingon, joka on aiheutunut tie-doksisaannin ilmoittamatta jättämisestä taiasiakirjan toimittamatta jättämisestä taikkasen viivästymisestä.. Edellä tarkoitettuja il-moitusvelvollisia ovat asianosaisten yhteises-sä asiakirjassa ilmoitettu yhdyshenkilö sekäkuolinpesän puolesta tiedoksiantoja vas-taanottava osakas. Vahingonkorvausasiakäsitellään yleisessä tuomioistuimessa. Va-hinko olisi kuitenkin korvattava ainoas-taan, jos se laiminlyönnin laatuun tai muihinolosuhteisiin nähden katsottaisiin kohtuulli-seksi.

Pykälän 2 momentti sisältäisi ilmoitusvel-vollisen ja sijaistiedoksiannon vastaanottajanoikeusturvan kannalta tarpeelliset säännöksetsiitä, että tiedoksiannosta huolehtivan viran-

HE 72/2002 vp 121

omaisen velvollisuutena olisi ilmoittaa vas-taanottajalle tiedoksiannon edelleen toimit-tamisen laiminlyöntiin liittyvästä vahingon-korvausvastuusta. Ehdotuksen mukaan tällai-nen ilmoitus olisi liitettävä tiedoksiannetta-vaan asiakirjaan. Säännös vastaisi perusaja-tukseltaan tiedoksiantolain 26 §:n 2 moment-tia.

69 §. Asiamiehen ja avustajan salassapito-velvollisuuden rikkominen. Laissa ehdotetaansäädettäväksi asiamiehen ja avustajan salas-sapitovelvollisuuden rikkomisesta samansi-sältöisesti hallintomenettelylain 6 a §:n kans-sa. Säännöksessä viitataan ensin rikoslain 38luvun 1 ja 2 §:ään, jotka koskevat yksityisensalassapitorikosta ja salassapitorikkomusta.Mainitut lainkohdat eivät koske virkamiehiä.Niiden soveltamisalan piiriin kuuluvat lähin-nä ne tilanteet, joissa asiamies tai avustajataikka muu päämiehen asian hoitamiseenosallistuva on saanut tietoonsa salassa pidet-täviä tietoja ja rikkoo salassapitovelvollisuu-tensa.

Koska salassapitovelvollisuuden rikkomi-nen arvosteltaisiin virkarikoksia ja jul-kisyhteisön työntekijän rikoksia koskeviensäännösten mukaan, jos tekijä on näihinryhmiin kuuluva henkilö, viittaussäännök-sessä olisi myös sitä koskeva maininta.Säännökseen sisältyisi myös ankaruusver-tailua edellyttävä toissijaisuuslauseke, jokaviittaisi esimerkiksi yrityssalaisuuden rikko-mista koskevaan säännökseen (rikoslain 30luvun 5 §).

Salassapitovelvollisuuden rikkomiseensovellettaisiin ehdotettua pykälää, lukuunottamatta niitä tilanteita, joissa asiamieson saanut tiedon salassa pidettävästä asiakir-jasta asiaa käsittelevältä tai asiaa käsitel-leeltä viranomaiselta. Tuolloin salassapito-velvollisuuden perusta on julkisuuslaissa jasalassapitovelvollisuuden rikkomiseen onsovellettava julkisuuslain 35 §:ää.

12 luku. Voimaantulo ja siirtymäsään-nökset

Lain 12 luku sisältäisi tavanomaiset voi-maantulo- ja siirtymäsäännökset.

70 §. Voimaantulo. Pykälän 1 momentti si-sältäisi tavanomaisen voimaantulosäännök-sen. Lain voimaantuloajankohtaa on esityk-

sessä perusteltu tarkemmin jäljempänä voi-maantuloa koskevassa jaksossa (3.).

Pykälän 2 momentin mukaan lailla kumot-taisiin seuraavat kolme lakia: hallintomenet-telylaki, asiakirjain lähettämisestä annettu la-ki ja tiedoksiannosta hallintoasioissa annettulaki.

71 §. Siirtymäsäännökset. Pykälän 1 mo-mentin mukaan hallintolakia ei sovellettai-si niihin hallintoasioihin, joiden käsittelyon aloitettu ennen hallintolain voimaantu-loa. Poikkeuksena olisivat sellaiset uuteenkäsittelyyn palautetut asiat, joiden palautta-misesta päätetään hallintolain voimaantulonjälkeen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin selvyy-den vuoksi siitä, että muussa laissa tai ase-tuksessa oleva yleisviittaus hallintomenette-lylakiin, asiakirjain lähettämisestä annettuunlakiin tai tiedoksiannossa hallintoasioissa an-nettuun lakiin tarkoittaisi hallintolain voi-maantulon jälkeen viittausta tähän lakiin.Säännös koskisi siten ainoastaan sellaisiaviittauksia, joissa säädetään jonkin kumotta-vaksi ehdotetun lain soveltamisesta kokonai-suudessaan. Jos sen sijaan viittaus koskee la-kien osittaista soveltamista, asianomainenlainsäädäntö olisi erikseen tarkistettava vas-taamaan ehdotetun hallintolain säännöksiä.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi tavanomainen säännös, jonka mukaanennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä sentäytäntöönpanon edellyttämiin toimenpitei-siin.

1.2. Laki hallintolainkäyttölain muutta-misesta

2 §. Soveltamisalan rajoitukset. Pykälässäviitataan nykyisin hallintomenettelylain 18-20 §:n soveltamiseen hallintolainkäyttölain37-50 §:n asemesta silloin, kun valitusasiaakäsitellään muussa viranomaisessa kuin tuo-mioistuimessa. Viittaus suulliseen käsitte-lyyn, suulliseen lausumaan ja katselmukseensovellettavista säännöksistä ehdotetaan muu-tettavaksi koskemaan hallintolain 37 ja 38§:ää sekä 40 ja 42 §:ää, jotka vastaisivat asia-sisällöltään voimassa olevassa pykälässämainittuja hallintomenettelylain säännöksiä.Viittaussäännös otettaisiin omaksi momen-tikseen (2 momentti).

HE 72/2002 vp122

43 §. Kutsu suulliseen käsittelyyn. Pykälän3 momentissa säädetään asianosaisten sekätodistajien ja asiantuntijoiden kutsumisestasuulliseen käsittelyyn. Viittaus tiedoksian-nosta hallintoasioissa koskevaan lainsäädän-töön ehdotetaan muutettavaksi teknisesti si-ten, että momentissa viitataan tiedoksiannonosalta hallintolakiin.

48 §. Kuuleminen virka-aputeitse. Yh-denmukaisesti 43 §:n muutoksen kanssa 48§:n 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi viit-taus hallintolakiin.

55 §. Päätöksen ja muun asiakirjan tiedok-sianto. Voimassa oleva pykälä koskee aino-astaan tiedoksiantoa asianosaiselle. Hallinto-lainkäyttölaki ei sisällä säännöksiä päätöksentiedoksiantotavoista, vaan tämä on jätettytiedoksiantolain varaan.

Hallintolainkäyttölain 55 §:ään ehdotetaanotettavaksi säännökset päätöksen ja muidenlainkäyttöasiassa laadittujen asiakirjojen tie-doksiannossa noudatettavasta menettelystä.Ehdotettu muutos edellyttää myös pykäläot-sikon muuttamista sen sisältöä vastaavaksi.

Asiakirja olisi nykyisen käytännön mukai-sesti annettava tiedoksi menettelyn varsinai-sille asianosaisille sekä tarvittaessa sellaisilleviranomaisille ja muillekin, jotka eivät olemuodollisesti asianosaisia.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin todis-teellisen tiedoksiantotavan käytön edellytyk-sistä. Ehdotuksen mukaan päätös, jonka tie-doksiannosta alkaa kulua valitusaika tai muuasianosaisen oikeuteen vaikuttava määräaika,olisi annettava tiedoksi todisteellisesti sitenkuin hallintolain 60 §:ssä säädetään. Säännösvastaisi pääasialliselta sisällöltään voimassaolevan tiedoksiantolain edellytyksiä erityis-tiedoksiannon käyttämisestä. Hallintolain 60§:n mukaan päätös olisi annettava tiedoksipostitse saantitodistusta vastaan tai luovutta-malla se vastaanottajalle henkilökohtaisesti.Päätös voitaisiin antaa tiedoksi myös haaste-tiedoksiantona, jos viranomainen pitää sitäyksittäistapauksessa asianmukaisena tiedok-siantotapana.

Ehdotuksen mukaan todisteellista mene-telmää voitaisiin käyttää lisäksi niissä tilan-teissa, joissa tiedoksiannon perillemenosta onmuusta syystä tarpeen varmistua asianosaisenoikeuksien turvaamiseksi. Tästä saattaa ollakysymys esimerkiksi silloin, kun asianosai-

nen tai todistaja joudutaan kutsumaan suulli-seen käsittelyyn ja henkilön läsnäolo on tar-peen asian selvittämiseksi. Todisteellisuusvoi eräissä tilanteissa olla tarpeen sellaisten-kin päätösten kohdalla, joiden tiedoksiannos-ta ei ala kulua valitusaikaa tai muuta määrä-aikaa. Tällaisia ovat esimerkiksi korkeimmanhallinto-oikeuden antamat päätökset, joista eiole säännönmukaista valitusoikeutta. Lähtö-kohtana kuitenkin on, että tuomioistuin itse-näisesti harkitsee todisteellisen tiedoksian-tomenetelmän tarpeen välitoimien ja muidenkuin 1 momentissa erikseen määriteltyjenpäätösten tiedoksiantamisessa.

Ehdotettu momentti ei luonnollisestikaanestäisi muiden tiedoksiantotapojen käyttä-mistä, sikäli kuin tällaisesta muusta menette-lystä on säännöksiä. Lainsäädäntöön sisältyyesimerkiksi säännöksiä julkipanon jälkeenannettavista päätöksistä. Julkipanolla tarkoi-tetaan sitä, että päätöksen antamisesta ilmoi-tetaan ennen sen antamista asianomaisen vi-ranomaisen ilmoitustaululla. Päätöksen an-tamisella tarkoitetaan ajankohtaa, jona päätöson asianosaisen saatavilla. Julkipanoa koske-via säännöksiä sisältyy muun ohella maan-käyttö- ja rakennuslakiin sekä ympäristön-suojelulakiin.

Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjojentiedoksiantoon sovellettaisiin muutoin mitäsiitä hallintolaissa säädetään. Tiedoksianto-velvollisuus määräytyisi siten hallintolainsäännösten perusteella. Hallintolainkäyttö-asiassa annettujen päätösten ja muiden asia-kirjojen tiedoksiantoon soveltuisivat yleisestimyös hallintolakiin ehdotetut tiedoksiannonvastaanottajaa koskevat säännökset.

Muu asiakirja kuin 1 momentissa tarkoitet-tu päätös voitaisiin hallintolain 59 §:n mukai-sesti antaa tiedoksi postitse tavallisena kir-jeenä. Niin ikään hallintolaki mahdollistaisiasiakirjan luovuttamisen sijaistiedoksiantonatoiselle henkilölle tilanteessa, jossa vastaan-ottajaa ei tavoiteta tai tiedoksiantoa eimuutoin voida toimittaa. Sijaistiedoksiantorinnastettaisiin pykäläehdotuksen 1 mo-mentissa tarkoitettuihin todisteellisiin tiedok-siantotapoihin.

Kaikki ehdotetun hallintolain tiedoksianto-säännökset eivät kuitenkaan sovellu tiedok-siantoon hallintolainkäyttöasioissa. Tämänvuoksi 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi

HE 72/2002 vp 123

säännös yleistiedoksiantoa koskevasta poik-keuksesta. Ehdotuksen mukaan yleistiedok-siantoa voitaisiin käyttää ainoastaan silloin,kun tiedoksiantoa ei muulla tavoin voidatoimittaa. Yleistiedoksianto olisi näin ollenmahdollista silloin, kun hallintolaissa tarkoi-tettu tavallinen tai todisteellinen tiedoksiantoei onnistu sen vuoksi, ettei vastaanottajaatiedetä tai tätä ei tavoiteta. Poikkeuksena hal-lintoasioihin lainkäyttöasioissa ei sen sijaanmahdollistettaisi henkilöiden suureen luku-määrään perustuvaa yleistiedoksiantoa. Lain-käyttöasiassa annetut päätökset on annettavapääsäännön mukaan tiedoksi kaikille niille,jotka ovat erikseen kääntyneet asiassa tuo-mioistuimen puoleen.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otetta-vaksi selvyyden vuoksi viittaus sähköisestäasioinnista viranomaistoiminnassa ehdotet-tuun lakiin. Mainittu laki mahdollistaisi pää-töksen ja muun asiakirjan tiedoksiantamisensähköisin menetelmin.

69 §. Hallintoriita-asia. Hallintosopimustakoskeva oikeusriita voitaisiin hallintolain 66§:n mukaan saattaa hallintoriita-asiana hal-linto-oikeuden ratkaistavaksi. Tämä edellyt-tää hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentinsoveltamisalan laajentamista koskemaan hal-lintosopimuksia. Ehdotettu täydennys olisiainoastaan tekninen, eikä se sinällään aiheut-taisi muutoksia hallintoriita-asioiden käsitte-lylle.

77 §. Tulkitseminen ja kääntäminen. Pykä-län 1 momentin 1 kohtaan sisältyvää viittaus-säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, et-tä siinä viitataan hallintomenettelylain 22 §:n1 momentin asemesta hallintolain 26 §:n 1momenttiin.

2. Tarkemmat säännökset ja mää-räykset

Ehdotettu hallintolaki ei sisältäisi säännök-siä, joilla valtuutettaisiin antamaan tarkenta-via säännöksiä ja määräyksiä alemmanastei-silla säädöksillä.3. Voimaantulo

Ehdotettu hallintolaki koskee hallintoasi-

oissa noudatettavaa menettelyä kaikissa vi-ranomaisissa ja yksityisissä niiden hoitaessajulkista hallintotehtävää. Laki merkitseeeräiltä osin olennaista muutosta nykyiseenmenettelyyn. Hallintolain täytäntöönpanovaatii näin ollen laajamittaista tiedottamistaja viranomaisten henkilöstön koulutusta.Tämän vuoksi ehdotetaan, että lait tulisivatvoimaan 1 päivänä tammikuuta 2004.

Tarkoituksena on, että samanaikaisesti saa-tettaisiin voimaan hallintolain johdosta tehtä-vät muun lainsäädännön välttämättömätmuutokset.

4. Säätämisjärjes tys

Perustuslain 21 §:n 2 momentti sisältäälainsäätäjään kohdistuvan toimeksiannon hy-vän hallinnon takeiden turvaamisesta lailla.Hyvän hallinnon takeilla tarkoitetaan paitsivaatimuksia asianmukaisesta ja viivytykset-tömästä viranomaistoiminnasta myös yksilönennakollista oikeusturvaa ilmentäviä menet-telyllisiä vaatimuksia. Asianmukaisen käsit-telyn vaatimukseen on liitetty virkatoiminnanpuolueettomuus ja hallintomenettelylain mu-kainen palveluperiaate.

Ehdotetussa laissa säädettäisiin hallinnossayleisesti noudatettavista laadullisista vähim-mäisvaatimuksista ja perustuslain 21 §:ssäluetelluista menettelyllisen oikeusturvan tär-keimmistä osa-alueista. Laki sisältäisi myöskäsittelyn viivytyksettömyyttä koskevatsäännökset. Laissa ei kuitenkaan ole mahdol-lista säätää kaikista hyvän hallinnon osaky-symyksistä, vaan tarkoituksena on turvata vi-ranomaisten toiminnassa ainoastaan tiettylähtötaso.

Perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuihin hyvänhallinnon takeisiin kuuluu vaatimus käsitte-lyn julkisuudesta. Perustuslakiin sisältyvänjulkisuusperiaatteen säätämisen taustalla onollut ajatus lähinnä suullisen oikeudenkäyn-timenettelyn julkisuudesta. Hallintoasian kä-sittely on pääsääntöisesti kirjallista. Kirjalli-sen menettelyn säätäminen julkiseksi merkit-sisi olennaista muutosta viranomaisten käy-tännöille eikä sitä voida pitää myöskään pe-rustuslain ajatuksen mukaisena. Asiakirjajul-kisuus riittää täyttämään julkisuusvaatimuk-sen kirjallisessa päätöksenteossa.

Suullinen käsittely voi hallintoasioissa tulla

HE 72/2002 vp124

kysymykseen lähinnä monijäsenisten toimie-limien päätöksenteossa ja asian selvittämisenyhteydessä järjestetyissä suullisissa toimituk-sissa, kuten katselmuksessa. Hallintolain 38§ sisältäisi nimenomaisen säännöksen kat-selmuksen julkisuudesta. Monijäsenistentoimielinten kokousten ja istuntojen julki-suudesta säädetään muussa lainsäädännössä.

Hyvään hallintoon on katsottu kuuluvanmyös se, että yksilölle taataan riittävät mah-dollisuudet osallistua ja vaikuttaa itseäänkoskeviin asioihin. Ehdotetulla lailla edistet-täisiin perustuslain 14 §:n 3 momentissa ja20 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla yk-silön mahdollisuuksia vaikuttaa itseään jaelinympäristöään koskevaan päätöksente-koon. Tähän liittyy läheisesti perustuslain 2§:n 2 momentti, jonka mukaan kansanvaltaankuuluu yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaayhteiskunnan sekä elinympäristönsä kehittä-miseen. Säännös viittaa yksilön osallistumi-seen ja vaikuttamiseen yhteiskunnallisentoiminnan eri tasoilla sekä ilmaisee sen peri-aatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vai-kuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehit-tämiseen voi kansanvaltaisessa yhteiskunnas-sa perustua pelkästään mahdollisuuteen ää-nestää vaaleissa. Hallintolain 41 § sisältäisisäännökset yksilöiden yleisistä vaikuttamis-mahdollisuuksista ja viranomaisen velvolli-suudesta tiedottaa niiden käyttämisestä.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaanviittomakieltä käyttävien ja vammaisuudenperusteella tulkitsemis- ja käännösapua tar-vitsevien oikeudet turvataan lailla. Ehdote-tussa laissa on pyritty parantamaan muutakuin kansalliskieltä käyttävien sekä vammai-suuden tai sairauden perusteella tulkitsemis-ja kääntämisapua tarvitsevien oikeuksia eri-tyisesti täsmentämällä harkinnanvaraisesta

tulkitsemisesta ja kääntämisestä huolehtimi-sen perusteita.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallanon myös tosiasiallisesti pyrittävä turvaamaanperusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutu-minen. Säännös korostaa pyrkimystä perus-oikeuksien aineelliseen turvaamiseen muo-dollisen, menettelyvaatimuksiin liittyvän pe-rusoikeusturvan kannalta. Säännöksessä tar-koitettu julkisen vallan käsite ulottuu myösmuuhun kuin valtion nimissä tapahtuvaantoimintaan.

Ehdotettu laki koskisi viranomaisten ohellavälillistä julkista hallintoa sekä yksityisiäniiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Pe-rustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallinto-tehtävä voidaan antaa muulle kuin viran-omaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se ontarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi suo-rittamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia,oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaa-timuksia. Perustuslakivaliokunta on lähtenytsiitä, että tällöin tulee säännösperusteisestitaata oikeusturvan ja hyvän hallinnon takei-den noudattaminen tässä toiminnassa (PeVM10/1998 vp). Yksilön oikeuksien ja velvolli-suuksien perusteista on perustuslain 80 §:nmukaan säädettävä lailla.

Ehdotettu laki vastaisi perustuslain edel-lyttämää säädöstasoa eikä se sisältäisi perus-tuslain kannalta ongelmallisia perusoikeusra-joituksia. Laki ei myöskään sisältäisi asetuk-senantovaltuuksia. Näistä lähtökohdista käsinon perusteltua katsoa, että esitykseen sisälty-vät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavalli-sessa säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Edus-kunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdo-tukset:

HE 72/2002 vp 125

Lakiehdotukset

1.

Hallintolaki

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

I OSA

Yleiset säännökset

1 luku

Lain tarkoitus ja soveltamisala

1 §

Lain tarkoitus

Tämän lain tarkoituksena on toteuttaa jaedistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaahallintoasioissa. Lain tarkoituksena onmyös edistää hallinnon palvelujen laatua jatuloksellisuutta.

2 §

Soveltamisala

Tässä laissa säädetään hyvän hallinnonperusteista sekä hallintoasiassa noudatetta-vasta menettelystä.

Tätä lakia sovelletaan valtion viranomai-sissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itse-näisissä julkisoikeudellisissa laitoksissasekä eduskunnan virastoissa ja tasavallanpresidentin kansliassa (viranomainen).

Mitä tässä laissa säädetään viranomaises-ta, koskee valtion liikelaitoksia ja julkisoi-keudellisia yhdistyksiä sekä yksityisiä nii-den hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.

3 §

Soveltaminen hallintosopimuksiin

Tätä lakia sovellettaessa hallintoso-pimuksella tarkoitetaan viranomaisentoimivaltaan kuuluvaa sopimusta julki-

sen hallintotehtävän hoitamisesta tai so-pimusta, joka liittyy julkisen vallankäyttöön.

Hallintosopimusta tehtäessä on noudatet-tava hyvän hallinnon perusteita ja riittäväl-lä tavalla turvattava niiden henkilöiden oi-keudet sopimuksen valmistelussa sekämahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen si-sältöön, joita sovittava asia koskee.

4 §

Soveltamisalan rajaukset

Tätä lakia ei sovelleta lainkäyttöön, esi-tutkintaan, poliisitutkintaan eikä ulosot-toon. Lakia ei sovelleta myöskään sotilas-käskyasioihin eikä tehtävän tai muun toi-menpiteen suorittamista koskeviin hallin-non sisäisiin määräyksiin.

Tämän lain säännöksiä ei sovelleta ylim-pien laillisuusvalvojien harjoittamaan lail-lisuusvalvontaan, ellei erikseen toisin sää-detä.

Käsiteltäessä hallintokanteluasioitamuissa kuin 2 momentissa tarkoitetuissaviranomaisissa on noudatettava hyvän hal-linnon perusteita sekä turvattava niidenhenkilöiden oikeudet, joita asia välittömäs-ti koskee. Kanteluasiassa annettavaan rat-kaisuun ja sen tiedoksiantoon sovelletaantämän lain säännöksiä.

5 §

Suhde muuhun lainsäädäntöön

Jos muussa laissa on tästä laista poik-keavia säännöksiä, niitä sovelletaan tämänlain asemesta.

HE 72/2002 vp126

Hallintoasian sähköisestä vireillepanostaja käsittelystä sekä päätöksen sähköisestätiedoksiannosta säädetään sähköisestä asi-oinnista viranomaistoiminnassa annetussalaissa ( / ).

Hallintoasiassa noudatettavasta menette-lystä Suomen evankelis-luterilaisessa kir-kossa säädetään kirkkolaissa (1054/1993).

2 luku

Hyvän hallinnon perusteet

6 §

Hallinnon oikeusperiaatteet

Viranomaisen on kohdeltava hallinnossaasioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toi-mivaltaansa yksinomaan lain mukaan hy-väksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisentoimien on oltava puolueettomia ja oikeas-sa suhteessa tavoiteltuun päämäärään näh-den. Niiden on suojattava oikeusjärjestyk-sen perusteella oikeutettuja odotuksia.

7 §

Palveluperiaate ja palvelun asianmukai-suus

Asiointi ja asian käsittely viranomaisessaon pyrittävä järjestämään siten, että hallin-nossa asioiva saa asianmukaisesti hallin-non palveluita ja viranomainen voi suorit-taa tehtävänsä tuloksellisesti.

8 §

Neuvonta

Viranomaisen on toimivaltansa rajoissaannettava asiakkailleen tarpeen mukaanhallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvon-taa sekä vastattava asiointia koskeviin ky-symyksiin ja tiedusteluihin.

Jos asia ei kuulu viranomaisen toimival-taan, sen on pyrittävä opastamaan asiakastoimivaltaiseen viranomaiseen.

9 §

Hyvän kielenkäytön vaatimus

Viranomaisen on käytettävä asiallista,selkeää ja ymmärrettävää kieltä.

Asiakkaan oikeudesta käyttää omaa kiel-tään viranomaisessa asioidessaan on voi-massa, mitä siitä erikseen säädetään tai mi-tä johtuu Suomea sitovista kansainvälisistäsopimuksista.

10 §

Viranomaisten yhteistyö

Viranomaisen on toimivaltansa rajoissaja asian vaatimassa laajuudessa avustettavatoista viranomaista tämän pyynnöstä hal-lintotehtävän hoitamisessa sekä muutoin-kin pyrittävä edistämään viranomaisten vä-listä yhteistyötä.

Viranomaisten välisestä virka-avustasäädetään erikseen.

3 luku

Asianosaisasema ja puhevallan käyttämi-nen

11 §

Asianosainen

Hallintoasiassa asianosainen on se, jonkaoikeutta, etua tai velvollisuutta asia kos-kee.

12 §

Asiamies ja avustaja

Hallintoasiassa saa käyttää asiamiestä jaavustajaa. Päämiehen on kuitenkin tultavahenkilökohtaisesti paikalle, jos se on tar-peen asian selvittämiseksi. Asiamiehen onesitettävä valtakirja tai muulla luotettavallatavalla osoitettava olevansa oikeutettuedustamaan päämiestä. Valtakirja on vi-ranomaisen määräyksestä yksilöitävä, jos

HE 72/2002 vp 127

toimivallasta tai toimivallan laajuudesta onepäselvyyttä. Asianajajan ja julkisen oike-usavustajan tulee esittää valtakirja ainoas-taan, jos viranomainen niin määrää.

Jos asiamies tai avustaja on tehtäväänsäsopimaton, viranomainen voi kieltää tätäesiintymästä asiassa siinä viranomaisessa.Kiellosta on ilmoitettava päämiehelle javarattava tälle tilaisuus uuden asiamiehentai avustajan hankkimiseen.

Viranomaisen antamasta esiintymiskiel-toa koskevasta päätöksestä saa hakea erik-seen muutosta valittamalla siltä viranomai-selta, jonka toimivaltaan asiassa annetta-van ratkaisun muutoksenhaku kuuluu.Kieltoa koskeva muutoksenhaku ei estäasian käsittelyn jatkamista, ellei muutok-senhakuviranomainen toisin määrää.

13 §

Asiamiehen ja avustajan salassapitovelvol-lisuus

Asiamies tai avustaja ei saa luvattomastiilmaista päämiehen hänelle asian hoitamis-ta varten uskomaa luottamuksellista tietoa.

Asiamiehen tai avustajan tehtävänsä hoi-tamista varten muutoin saamia tietoja kos-kevaan salassapitovelvollisuuteen ja hy-väksikäyttökieltoon sovelletaan viran-omaisten toiminnan julkisuudesta annettualakia (621/1999) silloinkin, kun tietoja onsaatu muulta kuin asiaa käsittelevältä vi-ranomaiselta.

Mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, kos-kee myös asian käsittelyssä käytettäväätulkkia ja kääntäjää. Sama koskee niinikään muuta henkilöä, joka toimeksiannos-ta tai muutoin osallistuu päämiehen asianhoitamiseen.

14 §

Vajaavaltaisen puhevalta

Vajaavaltaisen puolesta käyttää puheval-taa hänen edunvalvojansa, huoltajansa taimuu laillinen edustajansa. Vajaavaltaisellaon kuitenkin oikeus käyttää yksinään pu-

hevaltaa asiassa, joka koskee hänen vallit-semaansa tuloa tai varallisuutta.

Kahdeksantoista vuotta täyttänyt vajaa-valtainen käyttää itse yksin puhevaltaansahenkilöään koskevassa asiassa, jos hän ky-kenee ymmärtämään asian merkityksen.

Kaksitoista vuotta täyttäneellä alaikäisel-lä ja hänen huoltajallaan tai muulla lailli-sella edustajallaan on kummallakin oikeuserikseen käyttää puhevaltaa asiassa, jokakoskee alaikäisen henkilöä taikka henkilö-kohtaista etua tai oikeutta.

15 §

Edunvalvojan oikeus käyttää puhevaltaa

Täysivaltaiselle määrätty edunvalvojakäyttää päämiehensä ohella itsenäisestipuhevaltaa asioissa, jotka kuuluvat hänentehtäviinsä. Jos edunvalvoja ja hänen pää-miehensä ovat puhevaltaa käyttäessään erimieltä, päämiehen kanta on ratkaiseva, joshän kykenee ymmärtämään asian merki-tyksen.

Jos päämiehen toimintakelpoisuutta onrajoitettu muulla tavoin kuin vajaavaltai-seksi julistamalla, edunvalvoja käyttää yk-sin päämiehen puhevaltaa asiassa, jostapäämiehellä ei ole oikeutta päättää. Edun-valvoja ja hänen päämiehensä käyttävätkuitenkin yhdessä puhevaltaa asiassa, jostaheidän tulee yhdessä päättää.

II OSA

Hallintoasian vireilletulo ja asian käsittelyviranomaisessa

4 luku

Asiakirjan lähettäminen viranomaiselle jahallintoasian vireilletulo

16 §

Asiakirjan sisältö

Viranomaiselle toimitettavasta asiakir-jasta on käytävä ilmi, mitä asia koskee.

HE 72/2002 vp128

Asiakirjassa on mainittava lähettäjän nimisekä tarvittavat yhteystiedot asian hoitami-seksi.

17 §

Asiakirjan lähettäjän vastuu

Asiakirja toimitetaan asiassa toimivaltai-sen viranomaisen asiointiosoitteeseen lä-hettäjän omalla vastuulla. Jos asiakirjantoimittamiselle on asetettu määräaika, lä-hettäjän on huolehdittava siitä, että asiakir-ja saapuu viranomaiseen määräajassa.

Asiakirjan lähettäjälle on pyynnöstä an-nettava todistus asiakirjan kirjaamisesta taimuusta rekisteröinnistä.

18 §

Asiakirjan saapumispäivä

Asiakirjan katsotaan saapuneen viran-omaiseen sinä päivänä, jona asiakirja onannettu viranomaiselle.

Postitse lähetetyn asiakirjan saapumis-päiväksi katsotaan myös se päivä, jona lä-hetys on saapunut viranomaisen postiloke-roon tai viranomaiselle on toimitettu ilmoi-tus lähetyksen saapumisesta postiyrityk-seen.

19 §

Asian vireillepano

Asia pannaan vireille kirjallisesti ilmoit-tamalla vaatimukset perusteineen. Viran-omaisen suostumuksella asian saa pannavireille myös suullisesti.

20 §

Asian vireilletulo

Hallintoasia tulee vireille, kun asian vi-reille panemiseksi tarkoitettu asiakirja onsaapunut toimivaltaiseen viranomaiseen taikun asia on sille suullisen vireillepanonyhteydessä esitetty ja käsittelyn aloittami-seksi tarvittavat tiedot on kirjattu.

21 §

Asiakirjan siirto

Viranomaisen, jolle on erehdyksestätoimitettu asiakirja sen toimivaltaan kuu-lumattoman asian käsittelemiseksi, on vii-pymättä siirrettävä asiakirja toimivaltai-seksi katsomalleen viranomaiselle. Siirros-ta on ilmoitettava asiakirjan lähettäjälle.

Asiakirjaa siirrettäessä asian tutkimattajättämisestä ei tarvitse tehdä päätöstä.

Siirrettäessä asiakirja, joka on toimitetta-va viranomaiselle määräajassa, määräaikaakatsotaan noudatetun, jos toimivaltainenviranomainen saa asiakirjan määräajan ku-luessa.

22 §

Asiakirjan täydentäminen

Jos viranomaiselle toimitettu asiakirja onpuutteellinen, viranomaisen on kehotettavalähettäjää määräajassa täydentämään asia-kirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkai-semiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoi-tettava, miten asiakirjaa on täydennettävä.

Viranomaiseen saapunutta asiakirjaa eitarvitse täydentää allekirjoituksella, josasiakirjassa on tiedot lähettäjästä, eikäasiakirjan alkuperäisyyttä ja eheyttä olesyytä epäillä.

Asianosainen voi myös omasta aloit-teestaan täydentää hakemustaan tai muutaasian käsittelyä varten toimittamaansaasiakirjaa sekä toimittaa käsittelyn kulues-sa viranomaiselle asian ratkaisemisen kan-nalta tarpeellisia asiakirjoja.

5 luku

Asian käsittelyä koskevat yleiset vaati-mukset

23 §

Käsittelyn viivytyksettömyys

Asia on käsiteltävä ilman aiheetonta vii-vytystä.

HE 72/2002 vp 129

Viranomaisen on esitettävä asianosaisel-le tämän pyynnöstä arvio päätöksen anta-misajankohdasta sekä vastattava käsittelynetenemistä koskeviin tiedusteluihin.

24 §

Käsittelyn julkisuus

Asia käsitellään julkisesti, jos niin onsäädetty tai erityisen säännöksen nojallapäätetty.

Asiakirjojen julkisuudesta ja asianosai-sen tiedonsaantioikeudesta säädetään vi-ranomaisten toiminnan julkisuudesta anne-tussa laissa.

25 §

Asioiden yhdessä käsitteleminen

Jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaamerkittävästi vaikuttaa muun samassa vi-ranomaisessa samanaikaisesti vireillä ole-van asian ratkaisemiseen, viranomaisen onvalmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistavasamalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemi-sestä aiheudu haitallista viivytystä tai jolleise ole asian laadun taikka luonteen vuoksitarpeetonta.

26 §

Tulkitseminen ja kääntäminen

Viranomaisen on järjestettävä tulkitse-minen ja kääntäminen asiassa, joka voi tul-la vireille viranomaisen aloitteesta, jos:

1) romani- tai viittomakieltä taikka muu-ta kieltä käyttävä asianosainen ei osaa vi-ranomaisessa käytettävää suomen tai ruot-sin kieltä; tai

2) asianosainen ei vammaisuuden tai sai-rauden perusteella voi tulla ymmärretyksi.

Asia voidaan tulkita tai kääntää sellaisel-le kielelle, jota asianosaisen voidaan todetaasian laatuun nähden riittävästi ymmärtä-vän.

Asian selvittämiseksi tai asianosaisen oi-keuksien turvaamiseksi viranomainen voihuolehtia tulkitsemisesta ja kääntämisestämuussakin kuin 1 momentissa tarkoitetus-sa asiassa.

Suomen ja ruotsin kieltä käyttävän oi-keudesta viranomaisen järjestämään tulk-kaukseen sekä käännökseen säädetään kie-lilaissa ( / ). Tulkitsemisesta ja kääntämi-sestä saamen kielelle on voimassa, mitäsiitä erikseen säädetään. Viranomaisen onmyös huolehdittava siitä, että muiden poh-joismaiden kansalaiset saavat sen käsitel-tävissä asioissa tarvittavan tulkitsemis- jakäännösavun.

27 §

Esteellisyys

Virkamies ei saa osallistua asian käsitte-lyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, joshän on esteellinen.

Mitä virkamiehen esteellisyydestä sääde-tään, koskee myös monijäsenisen toimie-limen jäsentä ja muuta asian käsittelyynosallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaatarkastajaa.

28 §

Esteellisyysperusteet

Virkamies on esteellinen:1) jos hän tai hänen läheisensä on asian-

osainen;2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa

taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolleasian ratkaisusta on odotettavissa erityistähyötyä tai vahinkoa;

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissaerityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle taihänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulleläheiselleen;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsi-teltävään asiaan liittyvässä toimeksian-tosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolleasian ratkaisusta on odotettavissa erityistähyötyä tai vahinkoa;

HE 72/2002 vp130

5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 koh-dassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen,hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavantoimielimen jäsenenä taikka toimitusjohta-jana tai sitä vastaavassa asemassa sellai-sessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelai-toksessa tai laitoksessa, joka on asianosai-nen tai jolle asian ratkaisusta on odotetta-vissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 koh-dassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viras-ton tai laitoksen johtokuntaan tai siihenrinnastettavaan toimielimeen ja kysymyson asiasta, joka liittyy tämän viraston tailaitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuu-teensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa:1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen

lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa,isovanhempaa ja virkamiehelle muuten eri-tyisen läheistä henkilöä samoin kuin tällai-sen henkilön puolisoa;

2) virkamiehen vanhempien sisarusta se-kä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarus-ten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa;sekä

3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlas-ta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaasamoin kuin tällaisen henkilön puolisoasekä virkamiehen puolison sisarusten lap-sia.

Läheisenä pidetään myös vastaavaa puo-lisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan avio-puolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuh-teissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa elä-viä henkilöitä.

29 §

Esteellisyyden ratkaiseminen

Virkamiehen esteellisyyttä koskeva ky-symys on ratkaistava viipymättä.

Virkamies ratkaisee itse kysymyksenesteellisyydestään. Monijäsenisen toi-mielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyy-destä päättää kuitenkin toimielin. Monijä-seninen toimielin päättää myös muun läs-näoloon oikeutetun esteellisyydestä. Jäsentai esittelijä saa osallistua esteellisyyttään

koskevan asian käsittelyyn vain, jos toi-mielin ei olisi ilman häntä päätösvaltaineneikä hänen tilalleen ole ilman huomattavaaviivytystä saatavissa esteetöntä henkilöä.

Esteellisyyttä koskevaan päätökseen eisaa hakea erikseen oikaisua eikä muutostavalittamalla.

30 §

Asian käsittelyn jatkaminen

Esteellisen virkamiehen tilalle on viipy-mättä määrättävä esteetön virkamies. Vir-kamies saa kuitenkin käsitellä kiireellisenasian, jonka ratkaisuun esteellisyys ei voivaikuttaa.

6 luku

Asian selvittäminen ja asianosaisen kuu-leminen

31 §

Selvittämisvelvollisuus

Viranomaisen on huolehdittava asianriittävästä ja asianmukaisesta selvittämi-sestä hankkimalla asian ratkaisemiseksitarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaa-timuksensa perusteista. Asianosaisen onmuutoinkin myötävaikutettava vireille pa-nemansa asian selvittämiseen.

32 §

Selvityspyyntö

Lausuntoa tai muuta selvitystä koskevas-sa pyynnössä on yksilöitävä, mistä erityi-sistä seikoista selvitystä on esitettävä.

33 §

Selvityksen antamiselle asetettava määrä-aika

Asiakirjan täydentämistä, selityksen an-tamista ja selvityksen esittämistä varten on

HE 72/2002 vp 131

asetettava asian laatuun nähden riittävämääräaika.

Asianosaiselle on ilmoitettava, ettei mää-räajan noudattamatta jättäminen estä asianratkaisemista. Määräaikaa voidaan asian-osaisen pyynnöstä pidentää, jos se on tar-peen asian selvittämiseksi.

34 §

Asianosaisen kuuleminen

Asianosaiselle on ennen asian ratkaise-mista varattava tilaisuus lausua mielipi-teensä asiasta sekä antaa selityksensä sel-laisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotkasaattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asian saa ratkaista asianosaista kuule-matta, jos:

1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylä-tään heti perusteettomana;

2) asia koskee palvelussuhteeseen tai va-paaehtoiseen koulutukseen ottamista;

3) asia koskee hakijan ominaisuuksienarviointiin perustuvan edun myöntämistä;

4) kuuleminen vaarantaa päätöksen tar-koituksen toteutumisen tai kuulemisestaaiheutuva asian käsittelyn viivästyminenaiheuttaa merkittävää vaaraa ihmisten ter-veydelle, yleiselle turvallisuudelle taikkaympäristölle; tai

5) hyväksytään vaatimus, joka ei kosketoista asianosaista tai kuuleminen onmuusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

35 §

Päämiehen ja edunvalvojan tai huoltajankuuleminen

Edunvalvojan, huoltajan tai muun lailli-sen edustajan käyttäessä puhevaltaa onkuultava hänen päämiestään ja vastaavastipäämiehen käyttäessä puhevaltaa on kuul-tava edunvalvojaa, huoltajaa tai muuta lail-lista edustajaa, jos kuuleminen on tarpeenpäämiehen edun vuoksi tai asian selvittä-miseksi.

36 §

Kuulemisesta ilmoittaminen

Asianosaiselle on ilmoitettava kuulemi-sen tarkoitus ja mistä seikoista selitystäpyydetään sekä selityksen antamiselle va-rattu määräaika. Asianosaiselle on toimi-tettava kuulemisen kohteena olevat asiakir-jat alkuperäisinä tai jäljennöksinä taikkavarattava muutoin tilaisuus tutustua niihin.

37 §

Suullinen vaatimus ja selvitys

Viranomaisen on pyynnöstä varattavaasianosaiselle tilaisuus esittää vaatimus taiselvitys suullisesti, jos se on tarpeen asianselvittämiseksi ja kirjallinen menettelytuottaa asianosaiselle kohtuuttomia vaike-uksia. Muut asianosaiset on kutsuttava sa-manaikaisesti paikalle, jos se on välttämä-töntä asianosaisten oikeuksien tai edunvalvomiseksi.

Viranomainen voi asianosaisen pyynnös-tä varata tilaisuuden asian selvittämiseksitarpeellisten tietojen suulliseen esittämi-seen muissakin kuin 1 momentissa tarkoi-tetuissa tilanteissa.

38 §

Katselmus

Viranomainen voi toimittaa katselmuk-sen, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.Asianosaiselle on varattava tilaisuus ollaläsnä katselmuksessa ja esittää mielipi-teensä esille tulevista seikoista. Asian laa-dun niin vaatiessa katselmukseen on kut-suttava myös viranomainen, jonka tehtä-viin asianomaisen toiminnan valvonta lainmukaan kuuluu tai jonka asiantuntemustatarvitaan asian ratkaisemiseksi. Katselmuson toimitettava aiheuttamatta kohtuutontahaittaa katselmuksen kohteelle tai sen hal-tijalle.

HE 72/2002 vp132

Katselmuksessa on pidettävä pöytäkirjaa,josta tulee käydä ilmi viranomaisen teke-mät keskeiset havainnot. Pöytäkirja on vii-pymättä annettava tiedoksi asianosaiselleja muille toimitukseen kutsutuille.

Katselmus on julkinen. Viranomainenvoi rajoittaa yleisön pääsyä katselmukseen,jos se on tarpeen asian laadun tai katsel-muksen kohteena olevan toiminnan luon-teen vuoksi. Katselmusta ei saa toimittaakotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, elleilaissa erikseen toisin säädetä.

39 §

Tarkastus

Viranomaisen on ilmoitettava toimival-taansa kuuluvan tarkastuksen aloitta-misajankohdasta asianosaiselle, jota asiavälittömästi koskee, jollei ilmoittaminenvaaranna tarkastuksen tarkoituksen toteu-tumista. Edellä tarkoitetulla asianosaisellaon oikeus olla läsnä tarkastuksessa sekäesittää mielipiteensä ja kysymyksiä tarkas-tukseen liittyvistä seikoista. Tarkastuksenkuluessa asianosaiselle on, mikäli mahdol-lista, kerrottava tarkastuksen tavoitteista,sen suorittamisesta ja jatkotoimenpiteistä.Tarkastus on suoritettava aiheuttamattatarkastuksen kohteelle tai sen haltijallekohtuutonta haittaa.

Tarkastajan on viipymättä laadittava tar-kastuksesta kirjallinen tarkastuskertomus,josta tulee käydä ilmi tarkastuksen kulku jatarkastajan tekemät keskeiset havainnot.Tarkastuskertomus on annettava tiedoksitarkastuksessa läsnäoloon oikeutetulle asi-anosaiselle.

40 §

Suullinen todistelu

Erityisestä syystä hallintomenettelyssävoidaan kuulla todistajaa valan tai vakuu-tuksen nojalla ja asianosaista totuusvakuu-tuksen nojalla. Asianosaisille, joita asiassa

tehtävä päätös välittömästi koskee, on va-rattava tilaisuus olla läsnä kuultaessa todis-tajaa tai asianosaista. Asianosaisilla on oi-keus esittää kuultavalle kysymyksiä sekälausua käsityksensä kuultavan kertomuk-sesta.

Virka-apua suullisten todistuskeinojenkäyttämiseksi antaa se hallinto-oikeus, jos-sa todistajan tai asianosaisen kuuleminenvoi tapahtua soveliaimmin. Tuomioistui-men käsiteltävässä oikeushallintoasiassakuulemisen toimittaa asianomainen tuo-mioistuin.

Todistajan esteellisyydestä sekä todista-jan ja asianosaisen oikeudesta kieltäytyätodistamasta on voimassa, mitä hallinto-lainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

41 §

Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen

Jos asian ratkaisulla voi olla huomattavavaikutus muiden kuin asianosaistenelinympäristöön, työntekoon tai muihinoloihin, viranomaisen tulee varata näillehenkilöille mahdollisuus saada tietoja asi-an käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteistasekä lausua mielipiteensä asiasta.

Asian vireilläolosta ja vaikuttamismah-dollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettavaasian merkityksen ja laajuuden kannaltasopivalla tavalla.

Asian vireilläolosta ei kuitenkaan tarvit-se ilmoittaa, jos se vaarantaa ratkaisun tar-koituksen toteutumisen tai aiheuttaa muutamerkittävää haittaa taikka jos se on ilmei-sen tarpeetonta.

42 §

Tietojen kirjaaminen

Tiedot suullisesti esitetyistä vaatimuksis-ta ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaaasian ratkaisuun, on kirjattava tai muullatavoin rekisteröitävä. Sama koskee henki-lötietolaissa (523/1999) tarkoitetusta hen-kilörekisteristä saatua tietoa.

HE 72/2002 vp 133

7 luku

Asian ratkaiseminen

43 §

Päätöksen muoto

Hallintopäätös on annettava kirjallisesti.Päätös voidaan antaa suullisesti, jollei

kirjallista muotoa voida käyttää asian kii-reellisyyden vuoksi.

Suullinen päätös on viipymättä annettavamyös kirjallisena oikaisuohjeineen tai vali-tusosoituksineen. Määräaika oikaisuun taimuutoksenhakuun alkaa kirjallisen päätök-sen tiedoksisaannista siten kuin siitä erik-seen säädetään.

44 §

Päätöksen sisältö

Kirjallisesta päätöksestä on käytävä sel-västi ilmi:

1) päätöksen tehnyt viranomainen ja pää-töksen tekemisen ajankohta;

2) asianosaiset, joihin päätös kohdistuu;3) päätöksen perustelut ja yksilöity tieto

siitä, mihin asianosainen on oikeutettu taivelvoitettu taikka miten asia on muutoinratkaistu; sekä

4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jol-ta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisä-tietoja päätöksestä.

Annettaessa suullinen päätös asian-osaiselle on ilmoitettava, miten asia onratkaistu, ja selostettava ratkaisun peruste-lut.

45 §

Päätöksen perusteleminen

Päätös on perusteltava. Perusteluissa onilmoitettava, mitkä seikat ja selvityksetovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainitta-va sovelletut säännökset.

Päätöksen perustelut voidaan jättää esit-tämättä, jos:

1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edel-lyttää päätöksen välitöntä antamista;

2) päätös koskee kunnallisen moni-jäsenisen toimielimen toimittamaa vaa-lia;

3) päätös koskee vapaaehtoiseen kou-lutukseen ottamista tai sellaisen edunmyöntämistä, joka perustuu hakijan omi-naisuuksien arviointiin;

4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, jo-ka ei koske toista asianosaista eikä muillaole oikeutta hakea päätökseen muutosta;taikka

5) perusteleminen on muusta syystä il-meisen tarpeetonta.

Perustelut on kuitenkin 2 momentissatarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos pää-tös merkitsee olennaista muutosta vakiin-tuneeseen käytäntöön.

46 §

Ohjeet oikaisukeinon käyttämisestä

Jos päätökseen on ennen valituksen te-kemistä vaadittava oikaisua erikseen sää-detyssä oikaisumenettelyssä, ohjeet tällai-sen oikaisukeinon käyttämisestä on annet-tava samanaikaisesti päätöksen kanssa.

Ohje oikaisukeinon käyttämisestä on an-nettava myös silloin, kun erikseen on sää-detty hallintopäätöksen saattamisesta vi-ranomaisen käsiteltäväksi muuna kuinmuutoksenhakuasiana.

Oikaisukeinon käyttämistä koskevien oh-jeiden sisällöstä on soveltuvin osin voi-massa, mitä 47 ja 49 §:ssä säädetään vali-tusosoituksesta.

47 §

Valitusosoitus

Päätökseen, johon saa hakea muutostavalittamalla, on liitettävä valitusosoitus.Siinä on mainittava:

HE 72/2002 vp134

1) valitusviranomainen;2) viranomainen, jolle valituskirjelmä on

toimitettava; sekä3) valitusaika ja mistä se lasketaan.Valitusosoituksessa on selostettava vaa-

timukset valituskirjelmän sisällöstä ja liit-teistä sekä valituksen perille toimittamises-ta.

48 §

Ilmoitus valituskiellosta ja valituskelvot-tomuudesta

Jos valittaminen on erityisen säännöksennojalla kielletty tai päätös ei ole valitus-kelpoinen, päätökseen on sisällytettävä il-moitus siitä, minkä säännöksen nojalla va-littaminen ei ole mahdollista.

49 §

Valitusosoituksen korjaaminen

Jos valitusosoitusta ei ole annettu taipäätöksessä on virheellisesti ilmoitettu,ettei siihen saa hakea muutosta valittamal-la, viranomaisen on annettava uusi lain-mukainen valitusosoitus.

Jos valitusosoitus on virheellinen, viran-omaisen on annettava uusi valitusosoitus,jos sitä pyydetään valitusosoituksessa mai-nitussa tai säädetyssä valitusajassa.

Valitusaika alkaa kulua uuden vali-tusosoituksen tiedoksiannosta.

8 luku

Päätöksessä olevan virheen korjaaminen

50 §

Asiavirheen korjaaminen

Jos päätös perustuu selvästi virheelliseentai puutteelliseen selvitykseen taikka il-meisen väärään lain soveltamiseen taikka

päätöstä tehtäessä on tapahtunut menette-lyvirhe, viranomainen voi poistaa virheel-lisen päätöksensä ja ratkaista asian uudel-leen.

Päätös voidaan korjata asianosaiseneduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaa-minen asianosaisen vahingoksi edellyttää,että asianosainen suostuu päätöksen kor-jaamiseen. Asianosaisen suostumusta eikuitenkaan tarvita, jos virhe on aiheutunutasianosaisen omasta menettelystä.

51 §

Kirjoitusvirheen korjaaminen

Viranomaisen on korjattava päätökses-sään oleva ilmeinen kirjoitus- tai laskuvir-he taikka muu niihin verrattava selvä vir-he.

Virhettä ei saa kuitenkaan korjata, joskorjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuut-tomaan tulokseen eikä virhe ole aiheutunutasianosaisen omasta menettelystä.

52 §

Korjaamisasian vireilletulo ja käsittely

Viranomainen käsittelee korjaamisasianomasta aloitteestaan tai asianosaisen vaa-timuksesta. Aloite on tehtävä tai vaatimusvirheen korjaamiseksi on esitettävä viidenvuoden kuluessa päätöksen tekemisestä.

Asiavirheen korjaaminen edellyttää, ettäasia käsitellään uudelleen ja asiassa anne-taan uusi päätös. Kirjoitusvirhe korjataankorvaamalla virheen sisältävä toimituskirjakorjatulla toimituskirjalla. Asianosaiselleon varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennenkirjoitusvirheen korjaamista, jollei se oletarpeetonta.

Asia- tai kirjoitusvirheen korjaamisestaon tehtävä merkintä alkuperäisen päätök-sen taltiokappaleeseen tai viranomaisenkäytössä olevaan tietojärjestelmään. Uusitai korjattu toimituskirja on annettava asi-anosaiselle maksutta.

HE 72/2002 vp 135

53 §

Täydentävät säännökset korjaamismenette-lystä

Käsitellessään asia- tai kirjoitusvirheenkorjaamista viranomainen voi kieltää pää-töksen täytäntöönpanon toistaiseksi taimäärätä sen keskeytettäväksi.

Jos korjattavaan päätökseen on haettuoikaisua, muutosta tai siitä on vireillä erik-seen säädetty menettely, korjaamisasiankäsiteltäväksi ottamisesta on ilmoitettavaja siinä tehty päätös toimitettava tälle vi-ranomaiselle. Korjaamisasian käsittely eivaikuta valitusajan tai muun määräajan ku-lumiseen.

Päätökseen, jolla viranomainen on hy-lännyt virheen korjaamista koskevan vaa-timuksen, ei saa hakea muutosta valitta-malla.

III OSA

Hallintopäätöksen ja muun asiakirjan tie-doksianto

9 luku

Yleiset säännökset tiedoksiannosta

54 §

Tiedoksiantovelvollisuus

Viranomaisen on annettava tekemänsäpäätös viipymättä tiedoksi asianosaiselle jamuulle henkilölle, jolla on oikeus hakeasiihen oikaisua tai muutosta valittamalla.Viranomaisen on annettava tiedoksi myössellainen päätös, johon liittyy muutoksen-hakukielto.

Viranomaisen on huolehdittava asian kä-sittelyn kuluessa ilmoituksen, kutsun taimuun asian käsittelyyn vaikuttavan asia-kirjan tiedoksiantamisesta.

Asiakirja annetaan tiedoksi alkuperäise-nä tai jäljennöksenä.

55 §

Tiedoksiantotavat

Tiedoksianto toimitetaan tavallisena taitodisteellisena tiedoksiantona taikka, jossitä ei voida edellä tarkoitetuin tavoin toi-mittaa, yleistiedoksiantona.

Yleistiedoksiantoa voidaan käyttää myössilloin, kun asiakirja on annettava tiedoksiyli kolmellekymmenelle tiedossa olevallehenkilölle tai kun henkilöiden lukumäärääei tiedetä.

56 §

Tiedoksianto yksityishenkilölle

Tiedoksianto yksityishenkilölle toimite-taan henkilölle itselleen tai tämän laillisel-le edustajalle. Jos tiedoksiannon vastaanot-tajalla ja tämän edustajalla on molemmillaoikeus käyttää asiassa puhevaltaa, tiedok-sianto on toimitettava kummallekin erik-seen.

Asiassa, joka koskee kahta tai useam-paa asianosaista yhteisesti, tiedoksiantotoimitetaan yhteisessä asiakirjassa ilmoite-tulle yhdyshenkilönä toimivalle asianosai-selle. Vastaanottajan on ilmoitettava tie-doksisaannista muille allekirjoittajille.

Tiedoksianto voidaan toimittaa asian-osaisen valtuuttamalle henkilölle, jolleitämän oikeutta vastaanottaa tiedoksiantojaole erikseen rajoitettu tai tiedoksiantoa oletoimitettava asianosaiselle henkilökohtai-sesti. Valtuutetulle on ilmoitettava pää-miehelle toimitetusta tiedoksiannosta.

57 §

Tiedoksianto yhteisölle, säätiölle, kuolin-pesälle ja konkurssipesälle

Tavallinen tiedoksianto yhteisölle taisäätiölle toimitetaan sen ilmoittamaanosoitteeseen. Todisteellinen tiedoksiantoyhteisölle tai säätiölle toimitetaan henkilöl-le, jolla on oikeus ottaa vastaan sen puoles-ta tiedoksiantoja.

HE 72/2002 vp136

Tiedoksianto kuolinpesälle toimitetaansille pesän osakkaalle, jonka hallussa pesäon, tai pesänhoitajalle. Jos kuolinpesä onusean osakkaan yhteisessä hallinnossa, tie-doksianto voidaan toimittaa yhdelle heistä.Osakkaan on ilmoitettava tiedoksisaannistamuille pesän osakkaille.

Tiedoksianto konkurssipesälle toimite-taan pesänhoitajalle.

58 §

Tiedoksianto viranomaiselle

Tiedoksianto toimitetaan sille viranomai-selle, joka käyttää asiassa puhevaltaa. Josvaltion puhevaltaa käyttävästä viranomai-sesta on epätietoisuutta, tiedoksianto toi-mitetaan lääninhallitukselle.

Todisteellinen tiedoksianto kunnalletoimitetaan kunnanjohtajalle tai kunnanpuhevaltaa asiassa käyttävän toimielimenpuheenjohtajalle. Tiedoksianto voidaantoimittaa myös muulle henkilölle, joka onoikeutettu kunnanjohtajan tai toimielimenpuheenjohtajan puolesta vastaanottamaantiedoksiantoja.

Tiedoksiantoon julkista hallintotehtäväähoitavalle yksityiselle sovelletaan, mitäedellä säädetään tiedoksiannosta yksityi-selle.

10 luku

Tiedoksiannossa noudatettava menettely

59 §

Tavallinen tiedoksianto

Tavallinen tiedoksianto toimitetaan pos-titse kirjeellä vastaanottajalle.

Vastaanottajan katsotaan saaneen asiastatiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähet-tämisestä, jollei muuta näytetä. Asian kat-sotaan tulleen viranomaisen tietoon kui-tenkin kirjeen saapumispäivänä.

60 §

Todisteellinen tiedoksianto

Tiedoksianto on toimitettava postitsesaantitodistusta vastaan, jos se koskeevelvoittavaa päätöstä, jonka tiedoksisaan-nista alkaa kulua muutoksenhakuaika taimuu vastaanottajan oikeuteen vaikuttavamääräaika. Saantitodistusta voidaan käyt-tää myös, jos se on muusta syystä tarpeenasianosaisen oikeuksien turvaamiseksi.Saantitodistuksesta on käytävä ilmi tiedok-siannon toimittaja ja vastaanottaja sekätiedoksisaannin ajankohta.

Asiakirja voidaan myös luovuttaa tie-doksiannon vastaanottajalle tai tämänedustajalle. Tiedoksiannosta on tällöin laa-dittava kirjallinen todistus, josta on käytä-vä ilmi tiedoksiannon toimittaja ja vas-taanottaja sekä tiedoksiannon ajankohta.

Jos viranomainen katsoo siihen ole-van aihetta, tiedoksianto voidaan toimit-taa haastetiedoksiantona. Haastetiedok-siannosta on soveltuvin osin voimassa,mitä siitä oikeudenkäymiskaaren 11 lu-vussa säädetään. Haastetiedoksiannon voitoimittaa myös valtion tai kunnan vi-ranomaisen palveluksessa oleva virka-mies tai viranhaltija, joka eri määräyk-sellä on oikeutettu toimittamaan haaste-tiedoksiantoja viranomaisen toimialaankuuluvassa asiassa. Haastetiedoksiannontoimittajan esteellisyyteen sovelletaan tä-män lain esteellisyyttä koskevia säännök-siä.

61 §

Sijaistiedoksianto

Jos todisteellisen tiedoksiannon vastaan-ottajaa tai tämän edustajaa ei tavoiteta,asiakirja voidaan luovuttaa suostumustavastaan:

1) vastaanottajan kanssa samassa talou-dessa asuvalle viisitoista vuotta täyttäneel-le henkilölle;

2) vastaanottajan työnantajalle tai työn-antajan edustajalle;

HE 72/2002 vp 137

3) jos vastaanottaja harjoittaa elinkeinoapysyvässä toimipaikassa, tämän yrityksenpalveluksessa olevalle henkilölle; taikka

4) vastaanottajana olevan yhteisön taisäätiön palveluksessa olevalle toimihenki-lölle.

Sijaistiedoksiannosta on laadittava kirjal-linen todistus, josta käy ilmi tiedoksiannontoimittaja ja kenelle asiakirja on luovutettusekä tiedoksiannon ajankohta. Jäljennöstiedoksiantotodistuksesta on viipymättä lä-hetettävä tiedoksiannon vastaanottajalle.

Tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneenkolmantena päivänä sijaistiedoksiantoakoskevan tiedoksiantotodistuksen osoitta-masta päivästä. Sijaistiedoksiantoa ei voi-da toimittaa, ellei tiedoksiannon vastaanot-tajan voida otaksua saavan asiakirjaa hal-tuunsa kohtuullisessa ajassa.

62 §

Yleistiedoksianto

Yleistiedoksiannossa asiakirja pidetäänmäärätyn ajan vastaanottajan nähtävillä vi-ranomaisessa.

Asiakirjan nähtäville asettamisesta onilmoitettava virallisessa lehdessä ja sen li-säksi viranomaisen ilmoitustaululla tai sel-laisessa sanomalehdessä, josta vastaanotta-jan voidaan otaksua parhaiten saavan tie-don. Ilmoituksesta on käytävä ilmi, mitäasia koskee sekä maininta siitä, missä jamihin ajankohtaan saakka asiakirja pide-tään nähtävillä.

Ilmoituksessa on todettava, että tie-doksisaannin katsotaan tapahtuneen seit-semäntenä päivänä ilmoituksen julkaise-misesta virallisessa lehdessä.

63 §

Tiedoksianto ulkomaille

Tiedoksianto toimitetaan ulkomaille tä-män lain tai asianomaisen vieraan valtionlainsäädännön mukaan, jollei Suomea si-tovista kansainvälisistä sopimuksista javelvoitteista muuta johdu.

Jos ulkomaille tarkoitettua tiedoksiantoaei saada toimitetuksi, asiakirja annetaantiedoksi Suomessa yleistiedoksiannolla.

IV OSA

Erinäiset säännökset ja voimaantulo

11 luku

Erinäiset säännökset

64 §

Hallintoasiasta aiheutuvat kulut ja todiste-lukustannukset

Hallintoasiassa kukin vastaa omista ku-luistaan.

Hallintopäätöksen maksullisuudesta jatiedoksiannosta aiheutuvista kustannuksis-ta säädetään erikseen. Valtion varoistamyönnettävästä oikeudellisesta avusta sää-detään oikeusapulaissa (257/2002).

Todistajalle maksetaan korvaus noudat-taen soveltuvin osin, mitä valtion varoistamaksettavista todistelukustannuksista an-netussa laissa (666/1972) säädetään. Kor-vaus maksetaan viranomaisen käytettävis-sä olevista varoista. Jos siihen on syytä, vi-ranomainen voi velvoittaa asianosaisenkokonaan tai osaksi korvaamaan sille näis-tä varoista maksettavat korvaukset.

65 §

Tulkin ja kääntäjän esteellisyys

Tulkkina tai kääntäjänä ei saa käyttäähenkilöä, joka on sellaisessa suhteessaasianosaiseen tai asiaan, että hänen luotet-tavuutensa voi tästä syystä vaarantua.

66 §

Hallintosopimusta koskeva riita

Hallintosopimusta koskeva riita käsi-tellään hallintoriita-asiana hallinto-

HE 72/2002 vp138

oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttö-laissa säädetään.

67 §

Hallinnolliset seuraamukset

Viranomainen voi tehostaa antamaansakieltoa, velvoitetta tai vaatimusta uh-kasakolla, teettämisuhalla taikka keskeyt-tämisuhalla tai muulla hallinnollisellaseuraamuksella siten kuin erikseen sääde-tään.

68 §

Tiedoksiannon edelleen toimittamisen lai-minlyöntiä koskeva vahingonkorvausvas-

tuu

Edellä 56 §:n 2 momentissa ja 57 §:n 2momentissa tarkoitettu ilmoitusvelvollinensekä 61 §:n 1 momentissa tarkoitettu sijais-tiedoksiannon vastaanottaja on velvollinenkorvaamaan ilmoittamatta jättämisestä taiasiakirjan toimittamatta jättämisestä taikkasen viivästymisestä aiheutuneen vahingon,sikäli kuin se laiminlyönnin laatuun jamuihin olosuhteisiin nähden harkitaankohtuulliseksi.

Viranomaisen on liitettävä tiedoksiannet-tavaan asiakirjaan ilmoitus edellä 1 mo-mentissa tarkoitetun vastaanottajan toimit-tamisvelvollisuudesta tai ilmoitusvelvolli-suudesta sekä sen laiminlyöntiin liittyvästävahingonkorvausvastuusta.

69 §

Asiamiehen ja avustajan salassapitovelvol-lisuuden rikkominen

Rangaistus 13 §:ssä säädetyn salassa-pitovelvollisuuden rikkomisesta tuomi-

taan rikoslain 38 luvun 1 tai 2 §:n mu-kaan, jollei teko ole rangaistava rikoslain40 luvun 5 §:n mukaan tai siitä muuallalaissa säädetä ankarampaa rangaistusta.

12 luku

Voimaantulo ja siirtymäsäännökset

70 §

Voimaantulo

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tam-mikuuta 20 .

Tällä lailla kumotaan niihin myöhemmintehtyine muutoksineen:

1) 6 päivänä elokuuta 1982 annettu hal-lintomenettelylaki (598/1982);

2) asiakirjain lähettämisestä 26 päivänähelmikuuta 1954 annettu laki (74/1954); ja

3) tiedoksiannosta hallintoasioissa 15päivänä huhtikuuta 1966 annettu laki(232/1966).

71 §

Siirtymäsäännökset

Ennen tämän lain voimaantuloa vireilletulleisiin hallintoasioihin sovelletaan tä-män lain voimaan tullessa voimassa olleitasäännöksiä. Uuteen käsittelyyn palautet-tuihin asioihin sovelletaan kuitenkin tämänlain säännöksiä.

Muussa laissa tai asetuksessa oleva viit-taus hallintomenettelylakiin, asiakirjain lä-hettämisestä annettuun lakiin tai tiedok-siannosta hallintoasioissa annettuun lakiintarkoittaa tämän lain voimaantulon jälkeenviittausta tähän lakiin.

Ennen tämän lain voimaantuloa voidaanryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiintoimenpiteisiin.

—————

HE 72/2002 vp 139

2.

Laki

hallintolainkäyttölain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisestimuutetaan 26 päivänä heinäkuuta 1996 annetun hallintolainkäyttölain (586/1996) 2 §, 43 §:n

3 momentti, 48 §:n 2 momentti, 55 §, 69 §:n 1 momentti sekä 77 §:n 1 momentti, sellaisenakuin niistä on 69 §:n 1 momentti laissa 433/1999, seuraavasti:

2 §

Soveltamisalan rajoitukset

Tämän lain 37-50 §:ää sovelletaan ainoas-taan tuomioistuimessa.

Muussa viranomaisessa sovelletaan suulli-seen käsittelyyn, suulliseen lausumaan ja kat-selmukseen hallintolain ( / ) 37, 38, 40 ja42 §:ää.

43 §

Kutsu suulliseen käsittelyyn

— — — — — — — — — — — — — —Edellä 1 momentissa tarkoitettujen henki-

löiden samoin kuin todistajan ja asiantuntijankutsumisesta suulliseen käsittelyyn huolehtiivalitusviranomainen noudattaen, mitä tiedok-siannosta hallintolaissa säädetään. Asian-osainen voidaan kutsua suulliseen käsittelyynmyös lähettämällä kutsu asianosaiselle pos-titse tämän tuomioistuimelle ilmoittamaanosoitteeseen.

48 §

Kuuleminen virka-aputeitse

— — — — — — — — — — — — — —Todistajan ja asianosaisten kutsumisesta

kuulemistilaisuuteen on vastaavasti voimas-sa, mitä heidän kutsumisestaan suulliseen kä-sittelyyn säädetään 43 §:ssä. Valitusviran-omaisen on nimettävä ne asianosaiset, todis-tajat ja muut henkilöt, jotka on kutsuttava

kuulemistilaisuuteen, sekä ilmoitettava, onkoasianosaiset määrättävä henkilökohtaisestisaapumaan paikalle ja onko tällöin asetettavasakon uhka. Kutsumisesta huolehtii virka-apua antava tuomioistuin noudattaen, mitätiedoksiannosta hallintolaissa säädetään.— — — — — — — — — — — — — —

55 §

Päätöksen ja muun asiakirjan tiedoksianto

Päätös, jonka tiedoksiannosta alkaa kuluavalitusaika tai muu asianosaisen oikeuteenvaikuttava määräaika, annetaan tiedoksi to-disteellisesti siten kuin hallintolain 60 §:ssäsäädetään. Todisteellista tiedoksiantotapaavoidaan käyttää myös, jos se on muusta syys-tä tarpeen asianosaisen oikeuksien turvaami-seksi.

Asiakirjojen tiedoksiantoon sovelletaanmuutoin, mitä siitä hallintolaissa säädetään.Asiakirja voidaan antaa tiedoksi yleistiedok-siannolla kuitenkin ainoastaan, jos tiedok-siantoa ei muulla tavoin voida toimittaa.

Päätöksen ja muun asiakirjan sähköisestätiedoksiannosta säädetään sähköisestä asi-oinnista viranomaistoiminnassa annetussalaissa ( / ).

69 §

Hallintoriita-asia

Julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta taimuuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteestaaiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koske-

HE 72/2002 vp140

van riidan samoin kuin hallintosopimustakoskevan riidan, johon haetaan viranomaisenratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse(hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.— — — — — — — — — — — — — —

77 §

Tulkitseminen ja kääntäminen

Viranomaisen on huolehdittava tulkitsemi-sesta ja kääntämisestä, jos henkilö ei osaa vi-ranomaisessa kielilain ( / ) mukaan käytet-tävää kieltä taikka aisti- tai puhevian vuoksiei voi tulla ymmärretyksi ja:

1) asian aikaisemmassa käsittelyvaiheessasitä käsitelleen viranomaisen on tullut huo-lehtia tulkitsemisesta tai kääntämisestä hal-lintolain 26 §:n 1 momentin tai muun sään-nöksen nojalla;

2) lainkäyttöasiaa käsittelevä viranomainentoimii ensi asteena asiassa, joka on tullut vi-reille viranomaisen aloitteesta; tai

3) henkilöä kuullaan suullisesti.— — — — — — — — — — — — — —

———Tämä laki tulee voimaan päivänä

kuuta 20 .Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan

ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiintoimenpiteisiin.

—————

Helsingissä 24 päivänä toukokuuta 2002

Tasavallan Presidentti

TARJA HALONEN

Oikeusministeri Johannes Koskinen

HE 72/2002 vp 141

LiiteRinnakkaisteksti

2.

Laki

hallintolainkäyttölain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisestimuutetaan 26 päivänä heinäkuuta 1996 annetun hallintolainkäyttölain (586/1996) 2 §, 43 §:n

3 momentti, 48 §:n 2 momentti, 55 §, 69 §:n 1 momentti sekä 77 §:n 1 momentti, sellaisenakuin niistä on 69 §:n 1 momentti laissa 433/1999, seuraavasti:

Voimassa oleva laki Ehdotus

2 §

Soveltamisalan rajoitukset

Tämän lain 37-50 §:ää sovelletaan ainoas-taan tuomioistuimessa. Muussa viranomai-sessa sovelletaan hallintomenettelylain(598/82) 18-20 §:ää myös valitukseen jaylimääräiseen muutoksenhakuun.

43 §

Kutsu suulliseen käsittelyyn

— — — — — — — — — — — — — —Edellä 1 momentissa tarkoitettujen henki-

löiden samoin kuin todistajan ja asiantunti-jan kutsumisesta suulliseen käsittelyyn huo-lehtii valitusviranomainen noudattaen, mitätiedoksiannosta hallintoasioissa säädetään.Asianosainen voidaan kutsua suulliseen kä-sittelyyn myös lähettämällä kutsu asianosai-selle postitse tämän tuomioistuimelle ilmoit-tamaan osoitteeseen.

Tämän lain 37-50 §:ää sovelletaan ainoas-taan tuomioistuimessa.

Muussa viranomaisessa sovelletaan suulli-seen käsittelyyn, suulliseen lausumaan jakatselmukseen hallintolain ( / ) 37, 38, 40ja 42 §:ää.

43 §

Kutsu suulliseen käsittelyyn

— — — — — — — — — — — — — —Edellä 1 momentissa tarkoitettujen henki-

löiden samoin kuin todistajan ja asiantunti-jan kutsumisesta suulliseen käsittelyyn huo-lehtii valitusviranomainen noudattaen, mitätiedoksiannosta hallintolaissa säädetään.Asianosainen voidaan kutsua suulliseen kä-sittelyyn myös lähettämällä kutsu asianosai-selle postitse tämän tuomioistuimelle ilmoit-tamaan osoitteeseen.

HE 72/2002 vpVoimassa oleva laki Ehdotus142

48 §

Kuuleminen virka-aputeitse

— — — — — — — — — — — — — —Todistajan ja asianosaisten kutsumisesta

kuulemistilaisuuteen on vastaavasti voimas-sa, mitä heidän kutsumisestaan suulliseenkäsittelyyn säädetään 43 §:ssä. Valitusvi-ranomaisen on nimettävä ne asianosaiset,todistajat ja muut henkilöt, jotka on kutsut-tava kuulemistilaisuuteen, sekä ilmoitettava,onko asianosaiset määrättävä henkilökohtai-sesti saapumaan paikalle ja onko tällöin ase-tettava sakon uhka. Kutsumisesta huolehtiivirka-apua antava tuomioistuin noudattaen,mitä tiedoksiannosta hallintoasioissa sääde-tään.— — — — — — — — — — — — — —

55 §

Päätöksen tiedoksianto

Päätös on annettava tiedoksi asianosaisellesiten kuin tiedoksiannosta hallintoasioissaerikseen säädetään.

48 §

Kuuleminen virka-aputeitse

— — — — — — — — — — — — — —Todistajan ja asianosaisten kutsumisesta

kuulemistilaisuuteen on vastaavasti voimas-sa, mitä heidän kutsumisestaan suulliseenkäsittelyyn säädetään 43 §:ssä. Valitusvi-ranomaisen on nimettävä ne asianosaiset,todistajat ja muut henkilöt, jotka on kutsut-tava kuulemistilaisuuteen, sekä ilmoitettava,onko asianosaiset määrättävä henkilökohtai-sesti saapumaan paikalle ja onko tällöin ase-tettava sakon uhka. Kutsumisesta huolehtiivirka-apua antava tuomioistuin noudattaen,mitä tiedoksiannosta hallintolaissa sääde-tään.— — — — — — — — — — — — — —

55 §

Päätöksen ja muun asiakirjan tiedoksianto

Päätös, jonka tiedoksiannosta alkaa kuluavalitusaika tai muu asianosaisen oikeuteenvaikuttava määräaika, annetaan tiedoksi to-disteellisesti siten kuin hallintolain 60 §:ssäsäädetään. Todisteellista tiedoksiantotapaavoidaan käyttää myös, jos se on muustasyystä tarpeen asianosaisen oikeuksien tur-vaamiseksi.

Asiakirjojen tiedoksiantoon sovelletaanmuutoin, mitä siitä hallintolaissa säädetään.Asiakirja voidaan antaa tiedoksi yleistie-doksiannolla kuitenkin ainoastaan, jos tie-doksiantoa ei muulla tavoin voida toimittaa.

Päätöksen ja muun asiakirjan sähköisestätiedoksiannosta säädetään sähköisestä asi-oinnista viranomaistoiminnassa annetussalaissa ( / ).

HE 72/2002 vpVoimassa oleva laki Ehdotus

143

69 §

Hallintoriita-asia

Julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta taimuuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteestaaiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koske-van riidan, johon haetaan viranomaisen rat-kaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse(hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

— — — — — — — — — — — — — —

Julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta taimuuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteestaaiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koske-van riidan samoin kuin hallintosopimustakoskevan riidan, johon haetaan viranomai-sen ratkaisua muuten kuin muutoksenhaku-teitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.— — — — — — — — — — — — — —

77 §

Tulkitseminen ja kääntäminen

Viranomaisen on huolehdittava tulkitsemi-sesta ja kääntämisestä, jos henkilö ei osaa vi-ranomaisessa kielilain (148/22) mukaan käy-tettävää kieltä taikka aisti- tai puhevian vuok-si ei voi tulla ymmärretyksi ja:

1) asian aikaisemmassa käsittelyvaiheessasitä käsitelleen viranomaisen on tullut huoleh-tia tulkitsemisesta tai kääntämisestä hallinto-menettelylain 22 §:n 1 momentin tai muunsäännöksen nojalla;

2) lainkäyttöasiaa käsittelevä viranomainentoimii ensi asteena asiassa, joka on tullut vi-reille viranomaisen aloitteesta; tai

3) henkilöä kuullaan suullisesti.— — — — — — — — — — — — — —

Viranomaisen on huolehdittava tulkitsemi-sesta ja kääntämisestä, jos henkilö ei osaa vi-ranomaisessa kielilain ( / ) mukaan käytettä-vää kieltä taikka aisti- tai puhevian vuoksi eivoi tulla ymmärretyksi ja:

1) asian aikaisemmassa käsittelyvaiheessasitä käsitelleen viranomaisen on tullut huoleh-tia tulkitsemisesta tai kääntämisestä hallinto-lain 26 §:n 1 momentin tai muun säännöksennojalla;

2) lainkäyttöasiaa käsittelevä viranomainentoimii ensi asteena asiassa, joka on tullut vi-reille viranomaisen aloitteesta; tai

3) henkilöä kuullaan suullisesti.— — — — — — — — — — — — — —

———

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta20 .

Ennen tämän lain voimaantuloa voidaanryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiintoimenpiteisiin.

———