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Historia de la Regulación Económica (Versión Octubre 2005)

Jorge Andrés Tovar* Luis Ignacio Betancur+

Introducción

Desde hace más de un siglo en Europa, los Estados Unidos y también en países como Colombia, los diseñadores de política han regulado la conducta económica y social de los diferentes agentes económicos y sociales. Entre las principales variables económicas a regular están la fijación de precios o la libre entrada y salida de firmas. Entre las variables sociales se destacan aspectos como la seguridad en el lugar de trabajo o la contaminación tanto ecológica como visual. Este capítulo se centra en la intervención sobre el primer tipo de variables, es decir, sobre la denominada regulación económica.

Aunque más adelante se discute en profundidad la correcta definición de regulación económica, es útil aclarar desde ahora que el objetivo principal de la regulación económica es buscar, por medio de diferentes tipos de mecanismos, intervenir un mercado que a priori pareciera no funcionar de la manera más eficiente para los diferentes actores económicos y sociales. En general, la regulación existe como respuesta a una demanda pública para la corrección de fallas de mercado o como consecuencia de actividades que generen desigualdades significativas.

A lo largo de los años, investigadores académicos y no académicos han intentado ofrecer diferentes explicaciones teóricas sobre los determinantes de la regulación económica. Noll (1989) clasifica en tres los temas en los que históricamente se ha centrado la investigación en el área de la regulación económica y que son a su vez los que justifican el accionar del Estado. En primer lugar, e históricamente la principal razón por la cual se justificó la intervención del gobierno en los mercados, esta la existencia de diferentes tipos de fallas de mercado que se debían corregir o como mínimo controlar.

El segundo tema de investigación toma relevancia, no antes, sino después de haber intervenido el mercado. Dos preguntas que resultan siendo fundamentales para evaluar el impacto de la regulación económica surgen una vez el mercado ha sido intervenido. Por un lado debe examinarse la eficiencia que se logra con la intervención del estado mientras que por el otro se debe determinar lo eficiente que sería el mercado ante la ausencia de dicha intervención. El argumento central consiste en la importancia de estudiar los efectos de la regulación con el fin de estar seguros que la mejor alternativa posible es efectivamente la intervención de los mercados.

Siguiendo esta línea de investigación, por ejemplo, clásico es el caso de los Estados Unidos donde el proceso de regulación de diferentes industrias dio lugar a un período de desregulación de esas mismas industrias. Por ejemplo, en la década de los setenta se dio la paradoja que mientras la literatura de la organización industrial buscaba formulas para mejorar los mecanismos de

* Profesor Asistente, Facultad de Economía, Universidad de Los Andes. Correo Electrónico: jtovar@uniandes.edu.co + Correo Electrónico: i_betancur@yahoo.com

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regulación terminó las bases para terminar con la regulación de esas industrias. El ejemplo tradicional de esta situación es el trabajo de Douglas y Miller (1974) cuyo trabajo consistió en el diseño y la consiguiente aplicación empírica de un modelo teórico que pretendía estimar las consecuencias que los mecanismos de regulación existentes tenían sobre el bienestar social1. A pesar que claramente el propósito del artículo de Douglas y Miller no era ni estudiar ni promover la desregulación, su trabajo fue utilizado posteriormente tanto por economistas como por diseñadores de política para justificar la posterior desregulación de la industria aeronáutica estadounidense.

Lo anterior, siguiendo la clasificación de Noll (1989) condujo al tercer tema de investigación para la regulación económica. Ya a finales de los años sesenta la evidencia empírica sugería que la regulación económica, tal y como hasta entonces se venia practicando, era no sólo ineficiente, sino que además la forma de aplicarla no era la ideal. Esto dio origen al estudio de las causas políticas de la regulación económica.

Dado estos antecedentes, este capítulo es un resumen de la evolución histórica de la investigación de la regulación económica. Como punto de partida se presentará una definición globalmente aceptada de regulación económica. Posteriormente se discuten los principales instrumentos de la regulación económica, los cuales no han variado sustancialmente con el tiempo. Como ya se mencionó, la existencia de fallas de mercado es una de las principales razones para justificar la intervención del estado. Por esto, el texto continúa discutiendo con cierto grado de rigurosidad lo que debe entenderse por fallas de mercado. Los siguientes dos apartados presentan el debate que sobre la racionalidad para la regulación económica surgió principalmente en los años setenta y discute las diversas teorías que sobre regulación económica han sido diseñadas. A continuación se presentan los principales mecanismos de la regulación económica. Con anterioridad a unas breves conclusiones, el capítulo discute los avances legislativos de la regulación económica en Colombia, buscando entender la racionalidad para los cambios estructurales que se presentaron en los años noventa. Definición de Regulación Económica

En la literatura económica existen diferentes puntos de vista sobre lo que

se entiende por regulación económica. En está sección se presentarán varias aproximaciones para finalmente llegar a una definición unificada de regulación económica.

Inicialmente, antes de definir regulación económica, hay que entender la antítesis. Lo opuesto, en este caso se refiere a un mercado libre de intervenciones externas, es decir, lo que tradicionalmente se entiende por un mercado competitivo. Afortunadamente, buscar una definición de actividad competitiva en los mercados, se simplifica enormemente pues es materia de estudio en el primer curso de economía. Un mercado competitivo es aquel que esta libre de ingerencias externas al sistema. Bajo ciertas condiciones la actuación de los diferentes agentes en procura de maximizar su beneficio 1 En particular, Douglas y Miller estaban interesados en estudiar los sistemas que la Civil Aeronautics Board, la agencia regulatoria de aviación en los Estados Unidos, tenía sobre la fijación de tarifas y las políticas para restringir la entrada de nuevas rutas y aerolíneas en el mercado estadounidense.

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propio lleva a una situación de eficiencia óptima. La consecuencia directa de esto es que las firmas obtienen máximos beneficios y los consumidores obtienen máximo bienestar. Este modelo, con unos supuestos bastantes generales es lo que se conoce como el principio de la competencia perfecta. La principal crítica a este modelo surge de los supuestos, excesivamente fuertes en algunos casos, sobre los que se basan sus conclusiones. Cuando estos supuestos se rompen, o se cumplen sólo parcialmente, puede ser socialmente deseable intervenir el mercado con el fin de mejorar el bienestar general.

Por ejemplo, en la versión básica del modelo clásico, el papel del Estado o gobierno se ignora2. Sin embargo, en la vida real, el Estado resulta siendo una pieza fundamental dentro del engranaje económico. Se podría argumentar que es precisamente la existencia de este poder especial del que goza el Estado el que da origen a la regulación económica. El Estado, al ser el agente económico con mayor poder relativo, esta en capacidad de tomar decisiones que por lo general están fuera del alcance de los demás agentes. Dichas decisiones no siempre van en la dirección por todos deseados. Es más, no necesariamente va en beneficio de todos, y en ocasiones ni siquiera van en beneficio de la mayoría de los agentes económicos. Como bien lo dice Viscusi et alter (1998), el gran recurso del que dispone el gobierno es su poder coercitivo y es la utilización de este poder lo que genera las bases para regular la economía. Utilizando la idea de Estado como agente coercitivo, Peltzman (2004), presenta una definición con un enfoque relativamente sesgado hacía lo “inútil” que es la regulación económica. Asume inicialmente Peltzman (2004) un gobierno con un papel central tanto desde el punto de vista jurisdiccional como operacional, donde el énfasis esta en prescribir y no en complementar. Este gobierno considera que ni las fuerzas del mercado ni las autoridades locales más cercanas al problema están en capacidad de decidir cual es la mejor alternativa dada la situación. El gobierno central, por tanto, hace uso de su capacidad coercitiva para imponer la visión que considera más adecuada para alcanzar la meta propuesta. Es esta capacidad de influir de manera decisiva y exhaustiva sobre el cambio institucional lo que Peltzman (2004) define como regulación.

Una definición más tradicional sobre lo que se entiende por regulación económica es la desarrollada por Baron (1989), quien afirma que ésta tiene que ver con la intervención del gobierno en los mercados como respuesta a una combinación de objetivos normativos e intereses privados que se reflejan a través de la política. Es decir, que sin importar el objetivo del regulador, este debe elegir unas acciones tales que se ajusten de la mejor manera posible al problema específico y a las características de la firma en cuestión. Relacionando lo anterior, Joskow et alter (1989) simplifica la discusión al afirmar que la regulación económica se refiere a la legislación directa, así como al control regulado de precios y a la entrada o salida de ciertas firmas a determinadas industrias o mercados. Complementando lo anterior, Viscusi et alter (1998), define la regulación económica como la utilización del poder coercitivo del que dispone el Estado con el fin de restringir las decisiones de los agentes económicos, es decir, una visión similar a la expuesta por Baron (1989) y Joskow et alter (1989). 2 Dependiendo de la literatura que se consulte, gobierno o Estado pueden no significar la misma cosa. Sin embargo, para efectos de este capítulo los utilizaremos alternativamente como sinónimos.

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En resumen, a lo largo de este capítulo por regulación económica se entenderá la intervención que hace el Estado en una industria determinada. Para que dicha intervención sea considerada regulación económica, aquella debe condicionar la fijación de precios, la calidad del producto o la entrada (o salida) de firmas en la industria. A lo largo del capítulo se discutirán algunas alternativas a esta definición, particularmente en lo relacionado con las variables de control.

Cabe anotar que existen otros tipos de actividades reguladoras diferentes a la regulación económica. Así, Joskow et alter (1989) distingue entre regulación económica y otras formas de intervención por parte del gobierno, particularmente la regulación social. Ésta incluye el tratamiento de problemas ambientales, prácticas de salud, seguridad laboral, restricciones a la publicidad e incluso políticas arancelarias y tarifarías. Al igual que la regulación económica, la regulación social también busca corregir determinadas fallas de mercado, particularmente externalidades que atenten contra el funcionamiento eficiente del mercado. Instituciones como la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL), el Sistema Nacional Ambiental (SINA) o el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) se encargan de la regulación social en Colombia3. Tanto en los Estados Unidos, como en Colombia, la tendencia del comportamiento entre regulación económica y regulación social ha sido similar, es decir, una significativa expansión de la regulación social, y una tendencia a contraer la regulación económica. Aún reconociendo la importancia de la regulación social, dado el enfoque del libro, el resto de este capítulo se centra en la regulación económica.

Instrumentos de la Regulación

Son varias las variables de las que dispone el ente regulador para intervenir un mercado determinado. Las más importantes, sin lugar a dudas son el control de precios, a las cantidades producidas y la restricción al número de firmas autorizadas en el sector. Sin embargo, como se verá más adelante, no son las únicas. Existen otras que, en determinado momento, pueden revestir tanta o más importancia que las ya mencionadas.

El control de los precios de venta es quizás el tipo de intervención preferida por las diferentes agencias reguladoras en el mundo. El objetivo de este tipo de regulación es bastante directo. Busca controlar los precios o tarifas que las firmas reguladas cobran. Específicamente, el objetivo que se persigue con la regulación de los precios es, o bien determinar el precio que una empresa determinada puede fijar o bien crear un rango dentro del cual puede fluctuar dicho precio. Así, en principio, la agencia reguladora puede determinar precios topes o precio mínimos. Estos últimos pueden imponerse, por ejemplo, cuando determinada empresa sea encontrada culpable de actividades predatorias u otro tipo de discriminación de precio que atente contra la

3 La AEROCIVIL es la entidad encargada de regular el transporte aéreo. El SINA según su pagina Web es el “conjunto de orientaciones, normas actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales orientados hacia el desarrollo sostenible.” Finalmente, el INVIMA es el encargado de regular las normas sanitarias en medicamentos, alimentos, bebidas y productos biológicos entre otros.

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competencia4. El objetivo último de la fijación de precios, particularmente en empresas de servicios, ha sido el controlar los beneficios al interior de una industria dada, con el fin de proveer el servicio al mayor número de consumidores.

Junto con la regulación de precios, el control a la entrada y salida de firmas ha sido el otro instrumento destacado. Viscusi et alter (1998) argumentan que la agencia reguladora puede controlar la entrada de firmas a la industria tal y como se hace con los servicios públicos. Por ejemplo, en el sector automotriz colombiano se requería de permiso gubernamental para que una nueva empresa entrase a ensamblar o producir vehículos. No fue hasta 1991 cuando se autorizó la entrada de nuevas firmas sin necesidad de contar con la aprobación explícita previa del gobierno5.

Además de prohibir explícitamente la entrada de nuevas firmas al sector intervenido, la agencia reguladora puede controlar la entrada por intermedio de firmas existentes, pero reguladas con anterioridad. La idea es dificultar al máximo la entrada de nuevas firmas a industrias donde se presupone que la coexistencia de las nuevas y viejas firmas va a ser contraproducente para el sector. Esta situación, a primera vista puede parecer difícil de reconciliar con la idea de que a mayor competencia menores serán los precios y por tanto mayor el bienestar de los consumidores. ¿Cómo justificar que impedir la entrada a nuevas firmas afecte negativamente la eficiencia competitiva de una industria? Esta situación se explica cuando el ente regulador identifica sectores donde la estructura de mercado ideal es la de monopolio. Claro que con libertad de entrada, el ingreso de empresas privadas a un sector no rentable sólo puede explicarse por asimetrías en la información que quizás el regulador pueda ayudar a corregir.

Al igual que la entrada, la agencia reguladora puede evitar la salida de una empresa de un determinado mercado, firma que posiblemente desee salir de dicho mercado por no generar beneficios. El objetivo del regulador en este caso es lograr que el servicio se ofrezca, relativo a una situación de libre mercado, a una base más amplia de consumidores

Además del precio, y la entrada y salida de firmas, otra variable comúnmente utilizada por las diferentes agencias reguladoras es el control a las cantidades ofrecidas de un producto o servicio. La principal razón por la cual dicha práctica se hace apetecible es por la facilidad que en principio existe para observar las cantidades producidas por la empresa regulada. Sin embargo, en la práctica no es necesariamente obvio poder observar lo que efectivamente produce y comercializa una determinada empresa. Es por esta razón que en ocasiones se utiliza este tipo de regulación conjuntamente con la regulación de precios. Este tipo de mecanismos suele buscar que la empresa “satisfaga toda la demanda” de manera obligatoria y al precio regulado (Viscusi

4 En la literatura de la organización industrial se entiende por conducta predatoria aquella actitud en la cual una empresa fija precios por debajo de sus costos con el fin de de inducir a la salida de rivales existentes. Cuando hace lo mismo para evitar la entrada de potenciales rivales se denomina fijación de precios límites. 5 La necesidad que cada empresa tuviese que pedir licencia para ensamblar llevó a una situación paradójicamente anticompetitiva. Cada empresa negociaba su propio contrato de entrada con el Estado. Esto llevó a que hasta mediados de la década de los ochenta hubiese tres tipos diferentes de contrato. Esto implicaba, a su vez, que según el contrato negociado unas empresas disponían de cierta ventaja relativa con respecto a las demás (Tovar, 2004).

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et alter, 1998). Por supuesto, en este caso, la complicación surge al buscar una definición óptima de lo que es “toda la demanda”.

La regulación a los precios, a las cantidades, así como los controles a la entrada y salida de firmas son los instrumentos más comúnmente utilizados, pero no son los únicos. Existen otros, también importantes, como por ejemplo, el control a la calidad del producto o servicio ofrecido. Este tipo de regulación es particularmente importante en la regulación social, pero también es utilizada en la regulación económica6. Sin embargo, puede resultar bastante complicada de implementar. Por ejemplo, para implementar el control de calidad se requiere en primer lugar determinar cual es la calidad óptima del producto, con los problemas asociados a una definición de este tipo. Entre otras cosas, para evaluar el nivel ideal de calidad, el ente regulador tendría que conocer también la demanda que los consumidores tendrían sobre los productos de la firma. Esta información es costosa de adquirir.

Una vez que se ha determinado la calidad mínima que debe tener el producto o servicio ofrecido por la empresa, hay que tener los mecanismos y los recursos suficientes para poder medirla. Por ejemplo, en la industria aeronáutica se puede fijar la calidad con indicadores como la puntualidad, la seguridad, el servicio a bordo entre otros. Sin embargo, a pesar de ser posible hacer un seguimiento de estos indicadores, el costo de hacerlo fácilmente puede sobrepasar los beneficios. Fallas de Mercado

Históricamente han sido los monopolios los que mayor preocupación generan al ente regulador. Además de sus conocidos problemas en términos de bienestar, son sin lugar a dudas los más fáciles de detectar. Inicialmente el papel de las agencias reguladoras consistió en supervisar el comportamiento de los monopolios. Posteriormente se pasó a regular otro tipo de industrias, a pesar de no ser monopolísticas, para finalmente entrar a un proceso de reversión, iniciado hace unos 25 años.

Industrias que habían sido reguladas, entre otras razones, por ineficientes, fueron desreguladas prácticamente por la misma razón: la regulación las hacía más ineficientes (Joskow, 2004). La discusión inicial, por lo tanto, no fue cómo regular, sino qué regular. El consenso inicial concluyó que se debían regular los monopolios naturales. Pero para poder intervenir eficientemente un mercado específico se hacia necesario determinar si la existencia de una única firma se debía a que la industria en cuestión era o no un monopolio natural. De esta forma surgió una pregunta aparentemente obvia ¿Qué es un monopolio natural? Por sorprendente que parezca hoy día la solución no tuvo inicialmente una respuesta clara en términos teóricos. En términos empíricos, aún hoy día es motivo de debate determinar si una industria es o no un monopolio natural.

La definición de monopolio natural que se va a utilizar en este capítulo es quizás la más aceptada por la literatura sobre antitrust o antimonopolio y

6 El ejemplo clásico es el control sobre la calidad de las drogas legales que puede hacer una institución como el INVIMA en Colombia, o la Food and Drug Association de los Estados Unidos. En términos de regulación económica en sentido estricto también existe legislación sobre servicios como la calidad del agua por ejemplo.

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regulación económica. El trabajo ya clásico de Panzar (1989) resume de manera clara lo que se entiende por monopolio natural.

Pero para definir monopolio natural, se hace necesario definir con anterioridad el concepto de subaditividad de la función de costos de una firma. Siguiendo a Panzar (1989), una función de costos C(y) es estrictamente subaditiva en el vector de producción y si para uno o cualquiera de sus vectores de producción ∑ ==≠ yyquetalkiyyyyy iik ,,...,1,,,...,, 21 , se cumple que ( ) ( )∑< iyCyC . Esta formula es general pues supone una empresa que produce múltiples productos.

En palabras la expresión anterior indica que de cumplirse esa desigualdad, es menos costoso producir todos los productos bajo una sola firma que en dos o más empresas7. Una vez se dispone del concepto de subaditividad, definimos a una industria como monopolio natural si la función de costos es estrictamente subaditiva sobre todo el rango de productos. Específicamente se dice que una industria es un monopolio natural a todo lo largo del nivel de producción y si C(y’) es estrictamente subaditiva para todo yy ≤´ 8.

Por ejemplo, en el caso más simple y conocido, aquel donde sólo hay un único producto, el monopolio natural ha sido tradicionalmente asociado con la existencia de retornos crecientes de escala y costos medios decrecientes. En esta situación, el mercado se define como uno de monopolio natural independientemente de la demanda que tenga ese mercado. Por tanto, a efectos de la presente discusión, se entiende por monopolio natural aquella industria en la que es más barato producir en una empresa que en dos o más.

Los monopolios naturales tienden a existir cuando hay un componente de costos fijos significativos en los costos totales de la industria. El ejemplo tradicional suele ser el de empresas de servicios públicos, como por ejemplo la distribución local de energía eléctrica. En casos como estos el costo medio es decreciente para un rango considerable de producción debido a que los costos fijos de conectar a los hogares e industrias a la red de distribución son muy altos relativos a los costos marginales.

Viscusi et alter (1998) argumentan que el problema con los monopolios naturales es el conflicto que surge entre la asignación eficiente y la producción eficiente. Esta última implica que sólo puede existir una firma en determinada industria porque solo así se minimiza el costo de utilizar los recursos necesarios para satisfacer el mercado. La implicación natural de una industria monopolística cuyo objetivo es maximizar beneficios es que los precios van a fijarse por encima de los costos. El problema que surge entonces es que no habrá asignación eficiente puesto que se necesitarían más firmas con el fin de generar la competencia suficiente para que los precios caigan hasta niveles iguales al costo marginal. Pero si en una industria de este tipo se tiene

7 Es importante anotar que subaditividad es un concepto local en cuanto que se refiere a un punto específico de la superficie de la función de costos. Sin embargo, para determinar si los costos son o no subaditivos en cualquier punto específico requiere un conocimiento de la función de costos a lo largo de todos los niveles menores de producción. Simplificando, para determinar subaditividad para un nivel de producción y es necesario conocer los costos para todo nivel de producción menor que y. 8 La definición que hicimos es la de estricta subadtividad.

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demasiadas firmas, entonces habrá ineficiencia en la producción puesto que hay demasiadas firmas produciendo. Aunque el monopolio natural es quizás el objetivo número uno de los reguladores, no es el único determinante para la intervención del gobierno en el mercado. Así, un segundo tipo de fallas de mercado que se busca corregir mediante la regulación económica tiene que ver con la presencia de externalidades, de bienes públicos o de información imperfecta.

Las externalidades se dan cuando determinados agentes económicos imponen costos, o generan beneficios a terceros que no participan directamente en la transacción. Por ejemplo, suponga que un individuo está dispuesto a pagar una cantidad V por un determinado bien o servicio. Ese producto tiene un costo de P, con lo cual el individuo efectivamente consumirá ese bien o servicio siempre que 0≥− PV , obteniendo unos excedentes positivos en el caso que la desigualdad sea estricta9. Puede suceder, sin embargo, que al consumir ese producto en particular el individuo genere algún tipo de externalidad negativa, de tal manera que se afecte específicamente a otro individuo. Supongamos que este segundo individuo estuviese dispuesto a pagar una cantidad W por no recibir esa externalidad negativa. Por tanto el efecto neto sobre el bienestar de consumir dicho producto por parte del primer individuo deja de ser PV − , y en cambio es ahora ( ) WPV −− . Es decir, en el caso en que ( )PVW −> el bienestar general se verá reducido, aún cuando el primer individuo está mejor consumiendo que no consumiendo. Los ejemplos típicos de este tipo de fallas generalmente están asociados a temas como la regulación ambiental y la asignación del espectro electromagnético. Ejemplos específicos de externalidades negativas que podrían representarse con el modelo que se acaba de exponer son el ruido o la contaminación del agua.

Otro ejemplo tradicional de externalidades negativas es lo que la literatura de la organización industrial denomina “business stealing effect” o efecto de “robar negocio”. Si se supone que hay libertad de entrada a una industria específica, las empresas van a ingresar siempre que sus beneficios no sean negativos. Sin embargo, es posible que bajo ciertas condiciones el número óptimo de empresas en el sector, aquel número que sale de maximizar el bienestar social (los beneficios de la firmas más el excedente del consumidor), sea menor al número total de firmas que ingresarían con libertad de entrada. La razón de esto es que las empresas únicamente están interesadas en sus beneficios, pero no toman en cuenta los intereses de los consumidores, es decir prima el incentivo privado sobre el incentivo social. El papel del regulador en casos como estos es buscar mejoras en los niveles de bienestar, por ejemplo mediante impuestos que controlen las externalidades negativas.

Otro tipo de fallas surge con información imperfecta. Cuando la información es escasa o difícil de conseguir puede conducir a decisiones potencialmente dañinas sobre determinados bienes, servicios o trabajos. Una situación así puede llevar a que los productores ofrezcan de manera ineficiente una calidad muy baja (o muy alta) de sus productos. También puede suceder

9 Aunque este es un ejemplo clásico, éste en particular esta tomado de Viscusi et alter (1998).

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que una industria adopte de manera ineficiente determinados estándares10. En casos como este, el papel que debe desempeñar el regulador es el de mejorar la calidad de la información. En la medida en que los diferentes agentes económicos tengan la mejor información disponible posible, se logrará mejorar la interacción entre demandantes y oferentes, y por tanto las ganancias en términos de eficiencia serán positivas. Adicionalmente, la mejora en la información disponible por parte del regulador busca proteger a aquellos actores con menor información imponiendo, por ejemplo, unos estándares mínimos. De esta manera se busca, que aún con información incompleta, los agentes menos informados tengan acceso a productos con un nivel mínimo de calidad. Por ejemplo es famoso el caso del teclado QWERTY frente al mucho más eficiente teclado Dvorak. David (1985) describe al Dvorak como un teclado comparativamente muy superior al tradicional teclado QWERTY. Lo anterior se mantiene incluso tomando en cuenta los costos de reeducar al personal acostumbrado al QWERTY. Aunque hay muchas razones históricas y teóricas sobre porque no se dio el cambio, sirve como ejemplo puesto que es el mercado el que ha elegido un producto inferior. De haber existido un “regulador de teclados”, quizás el cambio hubiese podido producirse al disponer los consumidores de mayor información.

Otras fallas de mercado, quizás de menor importancia económica (aunque con un importante peso político) son aquellas denominadas por Noll (1989) como de renta escasa y competencia destructiva. Las denominadas rentas escasas se definen como el excedente del productor que surge en industrias con curvas de oferta creciente y que en ausencia de dichas rentas serían mercados eficientes y competitivos. El ejemplo clásico de este tipo de falla de mercado es el del control a la renta, particularmente en la ciudad de Nueva Cork (Olsen, 1972). La idea del regulador en este caso es que las rentas escasas sean socialmente indeseables. La competencia destructiva por su parte se define como aquella situación en la cual no existe un equilibrio competitivo estable, pero a pesar de ello tampoco es un monopolio natural. La regulación económica en este caso se justificaba argumentando que debido a la inestabilidad de la industria los productores y consumidores debían asumir de manera innecesaria costos obteniendo así resultados ineficientes. Fue bajo este argumento que se justificó en los años treinta en los Estados Unidos la regulación a las aerolíneas y al transporte de carga. Hoy día sin embargo este es un argumento que desde el punto de vista económico esta en desuso.

Lo expuesto hasta el momento no debe llevar a confusión. La regulación económica no es la única solución ante la existencia de fallas de mercado, ni siquiera es necesariamente la mejor solución. Por tanto, para implementar una medida reguladora eficaz, no sólo debe detectarse con claridad la fuente de la falla de mercado, sino que además debe poder demostrarse que mediante la intervención del estado se logrará una mejora en el bienestar económico y además que dicha mejora no es posible obtener de alguna otra forma.

Noll (1989) cita diferentes ejemplos que la literatura ha sugerido como alternativas a la regulación económica. Por ejemplo, en lugar de regular los precios que impone un monopolio natural, el gobierno puede intervenir

10 Ver por ejemplo a Akerlof (1974), Spence (1977) o Milgrom y Roberts (1986).

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fomentando la creación de cooperativas que provean el mismo servicio o puede promover el uso de subastas o contratos que otorguen la franquicia de un monopolio natural durante un período determinado.

Pigou, por su parte planteó en los años veinte la utilización de impuestos para lidiar con ciertas fallas, como los problemas de contaminación ambiental. Coase en los años sesenta argumentaba que ciertas fallas de mercado se podían corregir simplemente redefiniendo los derechos de propiedad y creando un mercado para ellas. En cualquier caso, a pesar que varias de estas alternativas se han planteado e implementado, la regulación económica continúa teniendo una presencia muy importante, particularmente en economías en desarrollo como la colombiana. Racionalidad para la Regulación Económica Además de dejar en claro la definición y los principales instrumentos utilizados en la regulación económica, la sección anterior introdujo un elemento fundamental que aparentemente se había dejado de lado: la estructura de mercado. En esta sección se presentan diferentes argumentos que teóricamente justifican la intervención del estado.

Aunque puede parece trivial preguntarse por qué un mercado no debe dejarse funcionar libremente hay autores que argumentan que los efectos de la regulación no puede bajo ningún concepto mejorar lo que se lograría con un mercado no intervenido. Peltzman (2004) presenta un ejemplo sobre como la regulación económica rara vez tiene el poder de cambiar el equilibrio que se generaría sin dicha regulación. El ejemplo dice que un economista, radicado en Nueva York, alguna vez dijo que el gobierno no tiene la capacidad real de imponer precios máximos en los alquileres. El motivo no era que fuese difícil hacer un seguimiento a aquellos que incumplan la ley. El motivo era, argumentaba el economista, que incluso si la ley se cumplía eficientemente, ésta no tenía opciones reales de cumplir su objetivo. La razón es que si se cumplía la ley del precio máximo a rajatabla se estaría generando un incentivo especial a los compradores para ponerse en fila en busca de una ganga. Por supuesto, este tiempo extra haciendo fila es valioso. Dada esta situación, el precio real que cada consumidor pagará por el bien será el precio regulado más el tiempo que se gasta haciendo fila. Mientras la fila que se haga, continua el ejemplo, sea lo suficientemente corta, la suma del precio regulado más el valor de esperar en línea seguirá siendo una ganga. Pero es de esperar que la línea crecerá hasta el punto en el que la suma del precio regulado más el valor extra de tener que hacer fila (inducido por la regulación) sea exactamente igual al precio que prevalecería bajo un mercado libre. Es decir, es posible que aún perfectamente implementada la regulación, ésta carezca de efectividad.

Esta visión es algo extrema y en cualquier caso, la regulación económica existe. Por tanto es relevante preguntar ¿bajo qué condiciones de mercado debe intervenir el estado, a través de sus diferentes agencias, para mejorar el bienestar?, ¿Se debe intervenir en un mercado cuando hay una sola firma, o cuando hay muchas? En síntesis, al momento de regular o no una industria, es de particular importancia analizar su estructura de mercado con el fin de actuar lo más eficientemente posible.

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El objetivo del ente regulador por lo tanto es lograr que la competencia sea efectiva, justa y sostenible. Pero, ¿cuáles son las circunstancias que se requieren para que un mercado sea efectivo, justo y sostenible? Siguiendo esta lógica el primer paso que todo regulador debe dar es determinar con la mayor precisión posible cuál es la estructura ideal del mercado que se pretende intervenir.

Ya se mencionó con anterioridad que históricamente la primera razón con la cual se justificó la intervención del estado fue controlar las ineficiencias generadas por la existencia de monopolios. En los Estados Unidos, por ejemplo, los primeros sistemas reguladores se impusieron en sectores donde se argumentaba la existencia de un monopolio natural. La idea básica era contrarrestar la consiguiente perdida de bienestar asociada a todo monopolio con las eficiencias propias de la competencia.

A lo largo de la historia, los efectos positivos de la competencia han sido ampliamente documentados. Igualmente, los economistas han desarrollado una serie de principios por los cuales se debe regular un único oferente. Sin embargo, las razones por la cuales es preferible un monopolio regulado que un mercado competitivo no regulado son aún motivo de debate entre economistas.

En un reciente trabajo, Armstrong y Sappington (2004) exploran precisamente eso, la elección entre un monopolio regulado y un sistema competitivo no regulado. ¿Qué condiciones se requieren para que un mercado regulado sea preferido a un mercado competitivo no regulado?

Una de las principales dificultades a las que se enfrenta un regulador tiene que ver con la disponibilidad de información. Por definición, los reguladores no disponen de toda la información sobre un mercado específico, ni siquiera cuando éste está regulado. Adicionalmente, como se discutirá en la siguiente sección, los reguladores se enfrentan constantemente a presiones de diversos tipos, particularmente políticas. En ocasiones las presiones pueden conducir a que el regulador termine favoreciendo a las mismas empresas que pretenden regular.

Un mercado competitivo por su parte, aún libre de regulación, también presenta dificultades, particularmente cuando son pocas las empresas que componen la industria. La razón, tema de debate desde los albores de la ciencia económica, es que cuanto menos firmas existan, más probabilidades hay que coludan y fijen los precios a niveles muy altos desde un punto de vista eficiente. Incluso, si no hay un proceso de colusión explícito, es posible que la competencia no sea lo suficientemente fuerte como para bajar los precios a niveles verdaderamente competitivos.

Son varias las ventajas de un monopolio regulado sobre uno no regulado. La más obvia es que cuando una sola empresa opera en el mercado, bajo economías de escala, los costos de la industria se minimizan al satisfacer la firma la demanda total del mercado. Otra ventaja se obtiene cuando un monopolio regulado puede atender zonas donde no sea rentable producir. Esto será cierto siempre y cuando la firma esté también autorizada para atender zonas donde sí sea rentable producir11.

11 Zonas debe ser entendido en el sentido amplio de la palabra. Es decir pueden ser zonas geográficas (por ejemplo la zona urbana y rural) o puede ser, como en Colombia, por estratos, donde atender a los estratos altos permitiría también atender los estratos bajos, aún cuando estos últimos no sean necesariamente rentables.

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Por su parte, un mercado competitivo no regulado también presenta ventajas. Por ejemplo, los costos de monitoreo se reducen pues no hay necesidad de incurrir en gastos asociados con la regulación. Intervenir una industria no sólo genera costos de seguimiento, sino que también se generan costos indirectos, como por ejemplo el lapso de tiempo que transcurre entre la toma de una decisión y la implementación de la misma. Para que el regulador llegue a tomar determinada medida, primero ha sido objeto de lobby (lo cuál también es un costo), luego ha estudiado y diseñado la mejor manera de intervención, y finalmente la implementa. Esta tardanza por supuesto puede resultar más o menos costosa según las circunstancias específicas.

Pero el origen de la ventaja de uno u otro régimen no proviene únicamente del comportamiento teórico implícito en cada tipo de mercado. Armstrong y Sappington (2004) argumentan que los meritos relativos de un monopolio o un mercado competitivo dependen en gran medida del tipo de instituciones que regulen sus acciones, así como de los instrumentos de los que el regulador pueda disponer.

Para regular eficientemente un monopolio, se requiere un conocimiento substancial sobre el sector y el entorno en el que opera la firma. Entre los factores institucionales que determinan la capacidad regulatoria, está el presupuesto disponible para la agencia, la experiencia y la calidad del personal que compone el ente regulador además de factores como la efectividad y habilidad de otras agencias del gobierno o la fortaleza del sistema jurídico. Así, si el gobierno comprueba que no se está en capacidad de analizar a fondo la industria, es posible que la mejor alternativa sea dejar que el mercado competitivo funcione sin intervenciones.

Los instrumentos de política que disponga el ente regulador también pueden determinar si se debe regular o no un mercado determinado. Si la capacidad para premiar o castigar el desempeño de un monopolio, según sea positivo o negativo, esta limitada por carencia de instrumentos para hacerlo, puede conducir a resultados contraproducentes. Por ejemplo, puede conducir a que el ente regulador sea incapaz de incentivar lo suficiente a las firmas del sector para que operen de la manera más eficiente posible, sin perjuicio de los consumidores.

Además el regulador debe poder tener acceso a la información que genere la empresa regulada, no sólo legalmente sino de facto. En caso de no poder disponer de esta información, la regulación puede dar lugar a efectos contrarios a los esperados.

La información es por lo tanto un instrumento básico para una efectiva regulación económica. Por ejemplo si una firma monopolística carece de competencia potencial no importa que tan capaz y equipado esté el equipo regulador, siempre habrá asimetrías en la información. El monopolio que ya opera en ese mercado, por su operación diaria y su contacto continuo con los clientes, siempre estará mejor informado que el regulador sobre la demanda del producto que ofrece.

La consecuencia de una situación como esta es que el monopolista puede estar dispuesto a operar eficientemente, pero siempre y cuando sea recompensado con las rentas suficientes por actuar de esa manera. Sin embargo, otorgar a la firma una recompensa igual al excedente que ésta generaría operando como monopolista implicaría sacrificar parte de los beneficios netos del consumidor. Así, en una situación como esta, es aceptable

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que el monopolista incurra en un cierto grado de ineficiencia en sus operaciones.

Otro factor a tener en cuenta al momento de elegir entre monopolios regulados y mercados competitivo no regulados es la capacidad de la industria para invertir e innovar. Arrow (1962) afirma que una industria competitiva puede tener mayores incentivos que un monopolio no regulado a innovar pues reduciendo costos es la única manera de lograr beneficios, al menos en el corto plazo. Schumpeter (1950) por otro lado afirma que cuanto más concentrado sea un mercado, mayores los incentivos para innovar. Por un lado las rentas monopolísticas son recursos que pueden utilizarse para investigación y desarrollo y por otro, se puede invertir en investigación y desarrollo en busca de rentas monopolísticas futuras.

Teoría de la Regulación Económica

La teoría de la regulación económica busca explicar la intervención del

gobierno y las restricciones a ciertas decisiones de los agentes en economías de mercado. Una teoría efectiva debe poder explicar de manera convincente quien se beneficia de la regulación, cuales son las industrias más propensas a ser reguladas y como será la regulación que se implemente.

La justificación inicial para la regulación económica fue la corrección de fallas de mercado en determinadas industrias. El análisis normativo como teoría positiva (NPT por sus siglas en inglés) fue la primera teoría que se desarrollo para explicar la intervención del Estado. La NPT argumenta que la medida más eficaz para corregir las fallas del mercado es mediante la intervención del mercado. Noll (1989) dice que esta teoría se basa en la idea que una falla de mercado genera unas perdidas netas a la sociedad. Para que el Estado tome la decisión de intervenir un mercado, la presión (política posiblemente) de aquellos afectados por las perdidas asociadas a la existencia de dicha falla debe ser mayor a la presión que ejercen aquellos que prefieren el status quo.

Sin embargo, no siempre una falla de mercado debería llevar a que se regule un mercado. El teorema de Coase asume que si es posible la creación de un mercado para determinada externalidad, entonces por medio de negociaciones se llegará a un resultado eficiente, sin importar como estén asignados los derechos de propiedad. En este caso se hace innecesario regular el mercado. Pero para que el teorema de Coase se cumpla debe existir información perfecta y cero costos de transacción.

Pero no siempre el supuesto de información perfecta es válido. En el caso que se rompa ese supuesto es posible asumir que aquellos que sufren las consecuencias de la falla del mercado carecen de los recursos para informarse correctamente sobre lo que esta sucediendo. En un caso como este pueden surgir determinados agentes, posiblemente con algún interés político, quienes en su afán por corregir las irregularidades del mercado, juegan el papel de diseminadores de información hacia aquellos que carecen de la misma.

Un ejemplo clásico de una situación como esta es el papel que jugó el Senador Kennedy en la desregulación de la industria aeronáutica en los Estados Unidos. Basado en el trabajo de Douglas y Millar (1974) sobre la manera de mejorar la regulación en dicha industria, se terminó encontrando que la regulación había generado más ineficiencias que las que había

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corregido. Se determinó que, aún con control de precios, la competencia tenía un papel protagónico en la industria. El efecto final de este trabajo y otros relacionados fue el inicio por parte del Senador Kennedy en 1975 de diversas audiencias donde se pasó de cuestionarse la forma de regulación a preguntarse ¿por qué era siquiera necesario regular los precios de las aerolíneas? Estas audiencias cumplieron el papel de diseminar información y finalmente concluyeron con la desregulación de la industria.

La segunda condición del teorema de Coase es bastante restrictiva. Es decir, generalmente los costos de transacción no son cero, sino que hay unos costos positivos (posiblemente importantes) en los que deben incurrir los diferentes actores para solucionar el problema generado por la falla del mercado. Si los costos de transacción son lo suficientemente pequeños puede ser más eficiente que el gobierno intervenga regulando el mercado, en lugar de esperar a que los agentes intenten negociar. Esto puede suceder por ejemplo cuando un líder político se convierta en portavoz de determinado grupo, posiblemente a cambio de apoyo político futuro. En cualquier caso, el costo de transacción del gobierno no puede ser nunca mayor al costo de una negociación directa, pues de lo contrario los beneficiarios de la falla de mercado, previendo que sus ganancias se acaben por el poder coercitivo del estado, podrían ofrecerle a los perjudicados por la falla un negocio mejor que la solución política. Motivada, principalmente, por la aparente incapacidad de los modelos empíricos para validar la NPT, surgió la denominada capture theory (CT). Ésta argumenta que, contrario a la NPT, la regulación existe gracias a la demanda por regulación de la propia industria. En unos casos puede ocurrir que los legisladores sean controlados por la industria, en otros puede suceder que la agencia reguladora sea absorbida por la industria misma.

Ambas teorías, tanto la NPT como la CT fueron fuertemente criticadas en la literatura debido a sus aparentes carencias para explicar convincentemente la existencia de la regulación económica12. La NPT, por ejemplo no deja claro cual es el mecanismo por medio de cuál el interés general lleva a que se implementen medidas reguladoras.

Quizás la principal razón por la cual la NPT careció de más adeptos es la falta de evidencia empírica que apoyara sus preceptos. Particularmente, en los Estados Unidos un número lo suficientemente grande de industrias que claramente no son monopolio natural han sido regulados en algún momento de su historia. El ejemplo clásico fue el control de precios, así como las barreras de entrada a la industria de transporte por carretera. Pero no sólo el hecho de haber intervenido industrias, que según esta teoría no debían haberse regulado, sino que además, contrario a lo establecido por la NPT, en muchos casos eran las mismas empresas las que apoyaban o pedían diferentes medidas coercitivas. Nuevamente, en Estados Unidos son ejemplos tradicionales lo sucedido con la industria de telefonía local y de larga distancia donde ATT apoyaba decididamente la regulación pues le garantizaba mantenerse como única firma en el mercado.

Con el tiempo, la CT también fue criticada por la literatura académica. El argumento básico era que al igual que la NPT, tampoco se basa en fundamentos teóricos para explicar las razones por las cuales la industria llega

12 Véase Viscusi et alter (1998) para una discusión más detallada del tema.

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a apropiarse de la misma actividad reguladora. Además, la evidencia empírica existente sugería que la regulación tendía a estar sesgada hacia pequeños productores, ignorando en gran medida las grandes empresas del sector. Es decir, se observó que en determinados casos la agencia reguladora autorizaba que algunas firmas pequeñas obtuviesen mayores beneficios relativos que las grandes empresas del sector. Pero quizás la evidencia más fuerte en contra de esta teoría sea que en muchos casos son las propias empresas de determinada industria regulada las que hacen lobby para frenar más decisiones regulatorias. Por ejemplo en Colombia, la entrada de un tercer operador celular contó con fuerte resistencia por parte de las empresas que ya operaban dicho nicho, es decir buscaban que el regulador mantuviese las barreras de entrada al sector.

Pero fueron dos los trabajos claves, uno de Stigler y Friedland (1962) y el otro del mismo Stigler publicado en 1971, los que cambiaron radicalmente la forma como los investigadores analizarían y estudiarían la economía de la regulación. La importancia de estos trabajos, como destacan Peltzman (1993) y Viscusi et alter (1998) radica en las preguntas que plantearon, no en las conclusiones que obtuvieron. Como ya se ha discutido, en ese momento el papel del estado en términos de actividad reguladora era corregir las fallas de mercado que impedían que los precios se fijaran de acuerdo al criterio del costo marginal. La falla más importante era, por supuesto, el monopolio natural y la discusión académica se centraba en buscar una definición adecuada que generara consenso.

Por otro lado, el análisis empírico de la época era básicamente descriptivo siendo su principal objetivo demostrar que la intervención de las diferentes agencias reguladoras lograban el objetivo marcado, que no era más que el de fijar el precio a niveles cercanos al costo marginal. Es decir, existía el reconocimiento implícito que la regulación no lograba situar los precios al nivel del costo marginal. Sin embargo, era ampliamente aceptado, tanto en el frente académico como entre los diseñadores de política que sin la existencia de la actividad reguladora, las tarifas fijadas por las empresas serían claramente superiores a lo que se venían observando gracias a la intervención estatal.

Hoy día puede parecer sorprendente, pero como apunta Peltzman (1993), antes del artículo de Stigler y Friedland de 1962 este aparente consenso no había sido objeto de serios estudios empíricos para comprobar su veracidad. La simpleza del modelo planteado por Stigler y Friedland contrasta con la enorme repercusión que tuvo en investigaciones futuras que pasaron de aceptar casi ciegamente las virtudes de la regulación a cuestionarse su efectividad13.

Fueron los monopolios naturales los primeros objetivos de las agencias reguladoras. Y el ejemplo clásico de monopolio natural son las empresas de servicios públicos, por ejemplo aquellas del sector de generación de energía eléctrica, el objeto de estudio en el trabajo de Stigler y Friedland (1962). Resumiendo, el modelo desarrollado por estos autores estima, utilizando una forma reducida, el precio en función de la actividad reguladora y otros factores relevantes que desplazan la función. El modelo se planteó de la siguiente forma: 13 Joskow y Rose (1989) anotan que es gracias al trabajo de Stigler y Friedland (1962) que se inicia un “análisis empírico sistemático de los efectos de la regulación económica”, en los diferentes sectores regulados.

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( )regulaciónSDfecio ,,Pr =

donde D representa factores que desplazan la demanda y S factores (diferentes a la regulación) que desplazan a la oferta14. Como indicador de regulación se utilizó una variable binaria o dummy. La información en la que basan su trabajo Stigler y Friedland utiliza información de corte transversal para un conjunto de estados de los Estados Unidos durante los años veinte. La información utilizada era ideal porque en esa época aproximadamente un tercio del total de los estados no estaban regulados en el sector eléctrico. El resultado del ejercicio fue una diferencia pequeña y débil en términos estadísticos entre los precios regulados y los no regulados15. El hecho de no encontrar resultados que invariablemente apoyasen la regulación llevó a un número indeterminado de trabajos que buscaban de diferentes maneras los efectos de la regulación económica en diferentes sectores de la economía.

La conclusión que muchos investigadores en los años sesenta extrajeron del trabajo de Stigler y Friedland fue que existía la posibilidad que lo que se estaba regulando no eran monopolios naturales. El argumento concluía diciendo que los regulados eran básicamente sectores inmersos en economías competitivas, pero con la suficiente movilidad de recursos en el largo plazo de tal manera que a efectos prácticos, la regulación era ineficiente e ineficaz. Jordan (1972), quien realizó una revisión de esta naciente literatura empírica sobre regulación económica, encontró que en la medida en que la estructura de mercado prevaleciente antes de intervenir el mercado fuese el de monopolio, como por ejemplo en el sector eléctrico, la regulación no cumplía su papel y tendía a no ser efectiva. Por otra parte, en mercados donde la competencia era norma, como por ejemplo el sector del transporte, los efectos de la regulación eran disminuir la producción, incrementar el precio y generar rentas monopolísticas.

El trabajo de Jordan (1972) refleja la visión que por entonces comenzaba a prevalecer entre los diferentes investigadores, la idea de la CT. Es decir, en apenas una década se pasó de la idea generalizada en la que la regulación era deseable, pues buscaba mejorar el bienestar general, a una en que los propios reguladores promovían e incluso defendían los intereses de los productores en lugar del de los consumidores. Es en este contexto que surge el segundo artículo de Stigler, el de 1971. Se discutió más arriba como una de las principales críticas surgidas a la CT era su falta de claridad en explicar como habían llegado las industrias a lograr que los reguladores “trabajarán para ellos”. La pregunta que surgió entonces fue 14 Dentro de los factores que desplazan la demanda se incluían urbanización e ingreso, mientras que dentro de los factores (diferentes a la regulación) que desplazan la oferta se incluían el precio del gas y la participación en la producción total de las plantas de bajo costo de generación hidroeléctrica. 15 Curiosamente, Peltzman (1993) muestra como los resultados del artículo original estaban subestimados debido a varios errores en el manejo de la información. Por un lado, la dummy para estados regulados en el trabajo original se fijo en 10, en lugar de 1. El trabajo no utilizó logaritmos naturales y además la variable urbanización que era cero en algunos estados se cambió arbitrariamente a 100 para permitir el uso de logaritmos. Los resultados de la regresión corregida muestra resultados más fuertes a favor de la regulación, pero igualmente débiles desde un punto de vista estadístico.

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¿cómo era posible que la regulación hubiese llegado a actuar de esta manera tan perversa? Al igual que en el caso de Stigler y Friedland (1962) no fueron los resultados per se los que hicieron trascender el artículo, sino fue la contribución metodológica la que creo escuela. Sintetizando, el legado del artículo de Stigler (1971) fue la capacidad que tuvo para integrar la economía de la regulación con la política económica de tal forma que la interacción entre oferentes con intereses propios y demandantes diese origen a la regulación económica. La idea básica del artículo es que los agentes con intereses políticos, bien legisladores o reguladores, tienen un producto que vender: poder. Pero poder tangible sobre precios, control a las barreras de entrada, y en última instancia sobre el bienestar de los vendedores y compradores de determinado mercado regulado. Esta situación genera una lucha entre oferentes y demandantes por acceder a este poder donde el mejor postor va a ganar. Para realizar esta transacción por poder, hay que pagar con votos que se ofrece por ejemplo a través de apoyo y contribuciones a las campañas políticas o de puestos en el futuro (cuando el político abandone la vida pública). El resultado típico de un escenario de esta clase es el triunfo de los productores pues son un grupo más armado y cohesionado que los demandantes. La consecuencia directa de esto es la transferencia de rentas desde los consumidores a los productores. El resultado es tal, que el equilibrio planteado en el modelo de Stigler es uno donde las minorías agrupadas imponen impuestos sobre las minorías dispersas. La importancia de este artículo de Stigler radica en que fue quizás el primer trabajo que planteó la importancia de tener en cuenta los grupos de poder. Para determinar las causas de la regulación económica había que reconocer que los productores poseen información clave, que ésta es superior y que conseguirla tiene un menor costo que lo que puede costarle a los consumidores. Posteriormente, y basado en el trabajo de Stigler, Peltzman (1976), identificó tres elementos cruciales en la teoría de la regulación económica. En primer lugar, concluyó, que a pesar de los diversos objetivos que pueda tener la actividad reguladora, uno fundamental es que redistribuye riqueza entre los miembros de la sociedad. En segundo lugar, demostró que los diseñadores de la política reguladora tienen un fuerte interés en mantenerse en el cargo por lo cual la regulación se diseña para maximizar el apoyo político. Por último, Peltzman (1976) mostró que los grupos de poder compiten ofreciendo apoyo político, siempre a cambio de unas medidas y acciones que los beneficien o que por lo menos no los perjudique. El análisis, por tanto, generaliza en buena medida lo que con el trabajo anterior de Stigler ya se infería. La regulación económica tiende a favorecer a ciertos grupos de poder que están mejor organizados. La consecuencia directa de esto es que la regulación tiende a beneficiar a determinados grupos (por lo general minoritarios), aún a costa de perjudicar a grupos mayoritarios. La razón fundamental por la cual se podía llegar a esta situación es que los grupos de poder, por definición pequeños, tenían mayor facilidad para identificar cuales eran sus necesidades. Una vez identificadas estas necesidades, el que su número no sea muy amplio, facilita coordinar de manera más eficiente las acciones, y ejecutar de manera más efectiva la presión necesaria a aquellos que diseñan la política reguladora. Ayuda, además que la contraparte, los consumidores, suelen ser grupos más dispersos y difíciles de coordinar. Por último, el daño potencial que puede tener una acción reguladora mal ejecutada

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se va a distribuir sobre un número amplio de consumidores, con lo cual el daño unitario para cada individuo es lo suficientemente bajo como para que no suponga la creación de fuertes grupos de oposición. Por tanto, el modelo planteado por Peltzman (1976), basado principalmente en el trabajo previo de Stigler, estaba sustentado en el interés del regulador en maximizar el apoyo político a su gestión16. Un modelo relacionado, deja de lado al regulador como figura central, y se enfoca más en la competencia entre los grupos de poder. Este modelo, presentado en Viscusi et alter (1998), supone que el papel de la regulación era utilizada para incrementar el bienestar de los grupos de poder con mayor influencia. Concluye el modelo que la competencia entre los diferentes grupos de interés por conseguir el suficiente apoyo para lograr una transferencia de poder termina utilizando una cantidad significativa de recursos económicos, y en consecuencia se termina con un equilibrio ineficiente en el sentido de Pareto17.

Sin embargo, del modelo también se deriva que aquellas políticas reguladoras que son susceptibles de mejorar el bienestar son más factibles de implementarse que aquellas en las que el bienestar se empeoraría. La razón es que los grupos que potencialmente se beneficien de la regulación económica tienden a obtener mayores ganancias cuando se interviene industrias con significativas fallas de mercado que si se regula aquellas que no lo necesitan. En industrias con fallas significativas de mercado, los grupos que se perjudican con la regulación se verán perjudicados relativamente menos y por lo tanto no presionarán con la misma intensidad que si se regulará mercados que funcionan de una manera más eficiente.

En alguna medida, por tanto, al argumentar que la existencia de fallas de mercado justifica la intervención de la agencia reguladora este modelo soluciona una de las principales críticas a la teoría NPT. Como resultado, la presión de los grupos de poder para regular industrias con grandes fallas de mercado (donde sus ganancias marginales serán relativamente mayores) llevará a mayores eficiencias en la intervención del ente regulador. Las agencias reguladoras en el mundo han aceptado que la falta de información es algo de lo que no pueden escapar. La información que un regulador puede tener de la industria es limitada y rara vez tienen claridad total sobre la demanda de los consumidores o incluso sobre el potencial tecnológico de la firma regulada. El objetivo de los diferentes entes reguladores en la actualidad es buscar mecanismos que induzcan o incentiven a las firmas reguladas a preocuparse, no sólo por sus propios intereses, sino también que se preocupen por alcanzar otros objetivos, generalmente de tipo social, mediante el uso de la información privada de la que disponen18. Son dos los puntos básicos de la regulación por incentivos. Por una parte, la idea básica es que el regulador delegue decisiones como la fijación de precios a la firma. Por otro, la firma debe poder obtener beneficios si logra obtener reducciones en costos. En resumen, el regulador

16 La idea de maximizar el apoyo político por supuesto lleva implícito el que los legisladores puedan y desean ser reelegidos. 17 El artículo original que planteó este modelo fue elaborado por Becker (1983). 18 Para una revisión algo más técnica de los avances recientes de la teoría de la regulación ver a Armstrong y Sappington (2003).

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reduce el control directo sobre la firma, pero a cambio premiará el comportamiento eficiente de la firma19. En el caso en que la firma regulada sea un monopolio, con información privada, la regulación óptima va a depender del nivel de asimetría de información entre el regulador y la firma. Por ejemplo, si el regulador conoce la valoración que hacen los consumidores por la producción de la empresa, entonces será posible lograr que la firma fije precios a niveles similares al costo marginal. Esto sería posible en la medida en que el regulador pudiese prometerle a la firma una transferencia exactamente igual al excedente de los consumidores. Por supuesto, una situación de este tipo sólo es aceptable en la medida en que el objetivo del regulador sea el bienestar total y no sólo el excedente de los consumidores.

En general, el regulador podrá obtener máximos beneficios para los consumidores, siempre que la firma opere en un rango de retornos decrecientes. Por otra parte, el regulador no podrá lograr maximizar el excedente de los consumidores cuando la empresa regulada posea información privada sobre sus costos. Sin embargo, aún en este caso el regulador con capacidad de compromiso creíble y verificable puede lograr que tanto los consumidores como la firma sean ganadores. Para lograr esto basta con que el regulador prometa otorgar las suficientes transferencias a aquella empresa que admita tener bajos costos. Pero es necesario que el regulador sea incapaz de garantizar en el largo plazo un uso adecuado de la información de costos que la firma eventualmente pueda darle. Sin este tipo de compromisos el regulador no podrá inducir a la firma a emplear su mejor información para lograr beneficios generales.

Así, Armstrong y Sappington (2003) argumentan que el hecho que la información, la tecnología, los instrumentos y las instituciones sean todas variables claves para el diseño de una política reguladora hace que la mejor política no sea única, sino que varíe a través de industrias, países y tiempo. Mecanismos de Regulación

Se definen los mecanismos de regulación como la combinación de

acciones e instrumentos que utiliza el gobierno con el fin de dar respuesta a diferentes objetivos normativos e intereses privados. Sin importar cuales son los objetivos del regulador, la agencia reguladora debe diseñar políticas que se adecuen al marco regulatorio específico, así como a las características de la firma a intervenir. Al momento de diseñar estas políticas, el regulador debe tener en cuenta la respuesta de la firma ante la imposición de dichas políticas. La estrategia que diseñe el regulador dependerá del grado de información que disponga sobre los mercados y la firma a regular. Bajo información imperfecta, el regulador buscará diseñar una política de transferencias hacía la firma de manera que el colectivo social logre aprovechar al máximo la información privada que pueda facilitar la empresa. Consciente de esto, la política de regulación óptima bajo asimetrías en la información en general tendrá en cuenta la necesidad de incurrir en estos costos.

El primer punto que el regulador debe resolver es como determinar los precios de la firma controlada. La respuesta más simple es que la agencia

19 Ver Vogelsang (2002).

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reguladora fije directamente unos precios de tal manera que se garantice la supervivencia de la empresa en el mercado, es decir precios tales que los beneficios económicos no sean negativos. Esto, por supuesto se alcanza fijando un precio igual al costo medio. A pesar de lo directo de este enfoque, hay varios problemas con el mismo. Por ejemplo, no necesariamente la firma produce un solo bien, no necesariamente todos los consumidores son iguales, y, muy importante, no necesariamente se conoce con exactitud la demanda a la que se enfrenta la firma.

En particular, con el fin de lograr incrementos en la eficiencia económica de un monopolio natural, comúnmente se han utilizado diferentes tipos de discriminación de precios. La idea básica es que el regulador fije diferentes precios para diferentes mercados, aún cuando el consumidor pague el mismo precio por todas las unidades de servicio o producto que consuma20.

Dentro de este esquema, y asumiendo que una firma produce más de un producto, pero que todos los productos comparten los mismos costos fijos se desarrolló el método conocido como peak load pricing o precio de período pico21. Este representa un problema típico al que se enfrentan empresas de servicios públicos. Braeutigam (1989) describe las tres características de un problema de este tipo. La primera es que la firma ofrezca servicios durante un período significativo de tiempo posiblemente bajo diferentes condiciones de demanda a lo largo del tiempo. La segunda característica tiene que ver con que la firma elige un tamaño de planta que permanece invariable durante el tiempo que la empresa este produciendo. Finalmente, la tercera característica es la imposibilidad de almacenar el producto. La conclusión general de los diferentes modelos de este tipo es que el precio óptimo varia a través del tiempo, es decir idealmente debe discriminarse precios intertemporalmente.

La discusión teórica de la regulación económica pronto hizo notar que lo que estaba sucediendo era que la planta estaba en realidad siendo compartida por diferentes usuarios en diferentes períodos de tiempo. La respuesta tradicional, aunque dependiente de variables como la tecnología disponible y variaciones en la demanda, era que todos los costos de la planta debían fijarse según el precio que se fijará en el período de máxima carga.

El concepto de Ramsey pricing o fijación de precios a la Ramsey también está basado en la discriminación de precios, pero maneja unos supuestos algo más laxos que los planteados por la literatura del peak load pricing. La idea, tradicionalmente, es aplicable a un monopolio natural que produzca múltiples productos. Una firma con esta característica obtendría beneficios negativos si fijase los precios de todos sus productos de manera lineal e igual al costo marginal. Los precios Ramsey se definen como aquel conjunto de precios que se impone uno a uno a un grupo de consumidores (diferentes entre ellos) con el fin de minimizar las pérdidas por los costos muertos generados por el monopolio.

20 La discriminación de precios puede ser vista desde una perspectiva geográfica o desde cualquier otra dimensión, por ejemplo según el nivel de ingresos de los consumidores. Es de sobre conocido que el principal problema de este tipo de fijación de precios es que la firma (regulada o no) debe ser capaz de identificar el precio apropiado a cada grupo de consumidores y además no debe existir arbitraje. 21 Este método es utilizado actualmente en la industria eléctrica donde se toma en cuenta que el costo marginal de la electricidad varía a lo largo de día.

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En su versión clásica, los precios Ramsey suponen que el regulador opera conociendo tanto los costos como la demanda a la que se enfrenta la firma. Sin embargo, diferentes autores han extendido el modelo a casos en los cuales se tiene incertidumbre sobre la demanda a la que se enfrenta la empresa22.

En cualquier caso, tanto en la fijación de precios según peak load como Ramsey, los usuarios están pagando precios uniformes al interior de cada mercado. Este no tiene que ser el caso, pues por medio de tarifas no lineales también se pueden lograr significativas mejoras en bienestar. Es el caso cuando se le cobra al consumidor un precio por unidad variable según el número de unidades que consuma. El ejemplo clásico de fijación de precios no lineal es el de una tarifa de dos partes. En ese caso específico, la tarifa tiene un componente fijo y otro componente variable. Este esquema implica un componente marginal constante y otro componente promedio no lineal23. Al fijar tarifas en n partes, siendo n un número grande, tanto el componente marginal como el promedio son variables para todo nivel de producción.

Willig (1978) generalizó esto y demostró que un esquema de fijación no lineal de precios es superior en el sentido de Pareto a una situación en la que se fijen precios uniformes diferentes al costo marginal. El problema básico de implementar sistemas no lineales de fijación de precios es que no es posible conocer con anticipación, de manera precisa, que tipo de consumidor está dispuesto a pagar que tipo de precio. En este caso, el problema de información asimétrica es que los consumidores tienen información perfecta sobre su demanda, pero la empresa no. La solución que se planteó es ofrecer a todos los consumidores una canasta de opciones, de tal manera que sean ellos mismos lo que se auto seleccionen.

Los mecanismos de regulación descritos hasta ahora los denomina la literatura mecanismos de tasas de retorno, pues esencialmente buscan determinar una tasa de retorno justa a la inversión que realice la empresa. Estos mecanismos fueron criticados ampliamente en la literatura, no sólo por los problemas asociados a la asimetría en la información, sino también por los costos en los que debía incurrir el regulador para determinar los costos de la firma a regular24.

La primera y quizás más influyente crítica a la regulación por tasa de retorno la plantearon Averch y Johnson (1962). El trabajo de estos autores concluyó que bajo el esquema de tasa de retorno la firma que maximiza beneficios no estará minimizando costos dado cualquier nivel de producción. Averch y Johnson basan el mecanismo de regulación en que los beneficios y el stock de capital de la empresa son conocidos. Dado esto, el papel del regulador se reduce a controlar directamente los beneficios de la empresa como función del capital que utilice la firma. Esto es equivalente a decir que por medio de la tasa de retorno, el ente regulador esta controlando indirectamente los beneficios de la firma. Tanto la decisión para fijar precios como para

22 Ver Braeutigam (1989). 23 El componente marginal se refiere al gasto adicional en que incurre el consumidor al comprar una unidad adicional de servicio. La definición es similar para el componente promedio. 24 Entre los costos a determinar estaban la asignación de costos de cada uno de los bienes producidos por la firma, lo cuál es una complicación importante pues obliga a separar costos fijos entre los diferentes productos.

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determinar la cantidad de insumos a utilizar queda en manos de la firma por lo cuál queda claro el interés de la misma de utilizar más capital del necesario.

Según Baron (1989), al modelo de Averch y Johnson se le pueden dar dos interpretaciones. Una interpretación es que el regulador y la firma tienen información simétrica sobre la demanda y los costos. Bajo este supuesto, el regulador, inocentemente, controla los beneficios por medio de la tasa de retorno. La segunda interpretación, más plausible, dice que este modelo refleja que la información es asimétrica, y que el regulador sólo observa el capital y los beneficios. Sin embargo, Baron (1989) cuestiona si la pregunta correcta no debiera ser si el modelo de Averch y Johnson representa un tipo de regulación óptimo al cual se puede llegar como consecuencia de información incompleta.

Es bajo este marco que comienza a surgir la necesidad de dejar la regulación basada en la tasa de retorno por la regulación basada en incentivos. La idea básica de este tipo de intervención es lograr situar el precio cerca del costo medio, pero buscando incentivos para la inversión. En general el regulador tendrá en cuenta que la información de la que dispondrá es incompleta y que la capacidad para recolectar información relevante para la firma regulada es limitada.

La literatura moderna de regulación por incentivos diferencia entre mecanismos de regulación Bayesianos y no Bayesianos. Los mecanismos de regulación Bayesianos están basados en la literatura del agente y el principal. El regulador carece de información pero tiene a priori unos condicionantes sobre los parámetros que maximizan el problema de regulación óptimo. Estos parámetros a su vez dependen de unas probabilidades subjetivas. En otras palabras, la elección óptima de política reguladora reconoce que la información no es perfecta. Bajo este supuesto, utiliza la información limitada de la que dispone para diseñar un conjunto de opciones, de las cuales la firma es autorizada a utilizar una. La agencia reguladora por tanto maximiza su función objetivo sujeto a dos restricciones. La primera es que la firma regulada esta utilizando su mayor información para maximizar beneficios, y la segunda que la firma regulada debe recibir un beneficio mínimo. Aún dependiendo del peso que se le de a los beneficios de las firmas, a los ingresos del gobierno y al excedente de los consumidores, en general la regulación Bayesiana da como resultado unas firmas reguladas que obtienen beneficios económicos positivos.

Es precisamente la ponderación subjetiva de estos pesos lo que la regulación no Bayesiana pretende corregir. La aproximación no Bayesiana pretende utilizar únicamente información verificable con el fin último que el mecanismo de regulación sea independiente del regulador que la ejecute. El mecanismo no es óptimo, pues al solo utilizar información verificable ésta, por definición, no se puede predecir. Sin embargo, el sistema no busca ser óptimo, sino que pretende ser una manera de progresar respecto al status quo, eventualmente convergiendo a un punto de eficiencia óptima. En consecuencia, el sistema no Bayesiano típico no ofrece a la firma un abanico de opciones, sino que por el contrario diseña e implementa una política de regulación única.

Son varios los tipos de regulación por incentivos que existen. El más común, aunque no el primero en existir, quizás sea el denominado price caps o precio tope25. Este no viene siendo más que un contrato entre el gobierno y la firma, donde se entiende que ésta dispone de mejor información, tanto sobre 25 Ver Braetigum y Panzar (1993) para una extensa discusión sobre los efectos del cambio de regulación basada en tasas de retorno a precio tope.

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costos como sobre desarrollo tecnológico. Precio tope se define como un índice de servicios regulados que se ajusta anualmente según tres criterios. El primero busca controlar por cambios en la inflación y por lo tanto toma en cuenta variaciones generales de precios de bienes finales o precios de insumos. El segundo criterio se denomina el factor X. Este factor busca compensar a la firma regulada por mejoras en sus niveles de eficiencia. El tercer factor, conocido como factor Y, pretende compensar a la firma por cambios en costos por razones exógenas a la misma. Dependiendo de si la firma regulada produce uno o más productos, el índice de precios va a variar. Para el caso de un producto, elegir un precio por encima o por debajo de los costos medios, llevará respectivamente a grandes ineficiencias o a la quiebra de la empresa. En el caso de más de un producto la discusión es sobre como determinar los pesos a usar en el índice. El objetivo último de los price caps es fomentar que la firma regulada sea eficiente en sus costos.

Resumiendo, Armstrong y Sappington (2003) presentan cuatro dimensiones sobre las cuales se diferencia los mecanismos de tasa de retorno y el precio tope. La primera es la flexibilidad sobre la fijación de precios, alta en los precio tope, básicamente inexistente en la tasa de retorno. La segunda tiene que ver con la forma como se implementa y se revisa la política de regulación a través de tiempo. En los mecanismos basados en tasa de retorno el rezago entre variaciones en costos y el respectivo ajuste en precios es corto, mientras que en los precio tope es más largo. La tercera característica que diferencia a los mecanismos de tasa de retorno y precio tope es el nivel de relación entre los precios fijados y los costos. En la primera es baja, mientras que en la segunda los precios corrientes no están necesariamente atados a los costos corrientes. Por último, la cuarta característica que los diferencia tiene que ver con la especial discrecionalidad de que dispone la agencia reguladora bajo los precio topes. Bajo el mecanismo de tasa de retorno el ente regulador debe permitir que la firma se ajuste para garantizar que obtenga la tasa de retorno objetivo.

Otro mecanismo comúnmente utilizado, en especial cuando hay más de un empresa en el sector es el denominado yardstick competition. Hay dos marcos generales en los que opera este mecanismo. El primero supone que las economías de escala existentes exigen que haya sólo una firma operando. Sin embargo, el regulador puede recurrir a la competencia potencial para disciplinar a la firma. Por ejemplo, puede condicionar la compensación al monopolista según se comparen sus resultados con los resultados de otras firmas que operen en otros mercados, generalmente parecidos.

La ausencia de un mercado comparable no es necesariamente obstáculo para que se utilice la competencia como instrumento para regular un monopolio. Una opción es utilizar franquicias para operar en un mercado.

Finalmente, existen otros tipos de mecanismos de regulación basados en incentivos. No necesariamente menos importantes, pero basados en la misma idea de incentivar en vez de imponer, entre estos se encuentran rate moratoria, repartición de beneficios, tasa de retorno según bandas, y opciones26. Regulación en Colombia

26 Ver discusiones sobre estos tipos en Viscusi et alter (1998) o Vogelsang (2002).

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Este aparte busca complementar la Historia de la Regulación, mostrando las formas de intervención del Estado en Colombia en actividades calificadas como de servicio público. Como va a indicarse, a lo largo del siglo XX se crearon instrumentos de Regulación que no fueron utilizados plenamente y se prefirió más bien la intervención directa del Estado a través de empresas estatales. Solo en la última década, con la Constitución adoptada en 1991 la Regulación comenzó a ser utilizada como el instrumento principal. Es importante diferenciar las distintas maneras de intervención del Estado en una actividad económica, una de las cuales es la Regulación. Hay otros mecanismos como el “Fomento” y la actuación del Estado como Empresario. En el primer caso dispensa recursos presupuestales a las empresas de manera directa o mediante exenciones tributarias; como empresario, puede hacerlo tomando parte en el capital al lado de particulares o como único propietario. Una modalidad un tanto distinta de intervención, es la concesión de bienes cuya propiedad exclusiva es del Estado no transferible nadie; pero puede permitir su uso por particulares o por entidades estatales. Así ocurre con el agua, la “fuerza hidráulica”,27 los recursos naturales del subsuelo y el espectro electromagnético, cuya utilización exige un tipo de permiso oficial que a veces toma la forma de concesión, pero que es distinta a la concesión de mercado. Esta última es una forma de Regulación al limitar la entrada al mercado que, como tal, no es un bien de propiedad del Estado.

Inicio de la prestación de servicios públicos domiciliarios Muy brevemente, es del caso indicar de qué manera comenzaron a prestarse este tipo de servicios en el país para entender la forma como evolucionó la acción estatal en la materia. La prestación de estos servicios hasta los domicilios y sitios de trabajo, llegó en forma relativamente rápida a distintas Ciudades de Colombia después de que los avances tecnológicos en países ricos lo habían hecho posible. Las primeras tuberías para acueducto, se instalaron en 1880 en Barranquilla y en Medellín. El servicio de teléfonos se inició en 1884 en Bogotá y Barranquilla, en 1888 en Bucaramanga, en 1890 en Cúcuta, en 1891 en Medellín, en 1897 Manizales, en 1899 en Cartagena y en 1912 en Cali. La electricidad comenzó en Bogotá en 1890, seguida de Barranquilla y Cartagena en 1892 y Medellín en 1898. Para la recolección de basuras hay intentos en Bogotá desde 1874 y más organizadamente en 1890 y en Medellín en 1895.Los alcantarillados tendrían que esperar hasta los años 20s del siglo siguiente. Estos primeros esfuerzos tienen como nota común que eran prestados por empresarios privados mediante contratos de concesión otorgados por los Gobiernos Locales, excepto la empresa telefónica de Medellín cuyos socios eran el Departamento y el Municipio. La iniciativa muy probablemente partió de

27 Como un “bien” distinto del agua misma, como se expone más abajo

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los particulares y no de las Autoridades, para lo cual hay algunos indicios no concluyentes.

Intervención del Estado Como va a mostrarse, en las doce décadas de prestación de los servicios públicos que hoy se denominan domiciliarios en Colombia, se ha recurrido a todos los mecanismos de intervención estatal y la Regulación ha sido el menos utilizado. A continuación se indican de manera esquemática las diferentes épocas y el predominio de una u otra forma de intervención en cada una de ellas.

Regulación: 1880 a 1910 En la primera etapa, las concesiones otorgadas por los Municipios generalmente señalaban unas metas de cobertura y tenían previsto el pago de tarifas por los usuarios. Las dos exigencias se convirtieron en fuentes de conflicto entre los Alcaldes y los empresarios. Ciertos sectores consideraban exageradas las tarifas cobradas. En cuanto a la cobertura, por lo menos en Bogotá, el empresario retrasaba alcanzar la meta convenida porque, al hacerlo, terminaría su contrato. Un tropiezo adicional provino de los “aguateros” que llevaban el agua de las pilas públicas a los hogares de clase alta, quienes se opusieron a la nueva tecnología, como había ocurrido con los tranvías eléctricos que desplazarían a los de mulas.

Los Municipios como propietarios: 1904 a 1940 Los Concejos y Alcaldías Municipales fueron paulatinamente convenciéndose de que era preferible asumir directamente la prestación, cuando las concesiones llegaran a su término o adquiriendo la propiedad negociando con los interesados. En Bogotá ya en 1888 el Concejo revisó los contratos y cuestionó varios aspectos por considerarlos favorables en exceso a los empresarios.28 El acueducto y luego el servicio telefónico pasaron a ser empresas municipales en 1914 y 1918 respectivamente. En Medellín, se consideró que el servicio de acueducto era de interés general por lo cual, en 1911, se estableció primero una Junta de la Tubería de Hierro de la que surgió la Empresa oficial municipal (1920) y asumió también el servicio eléctrico. En la misma Ciudad, aunque en 1914 el Municipio conformó con particulares una empresa telefónica, tres años más tarde adquirió la totalidad de las acciones. 29 El servicio eléctrico en Bogotá, después del fracaso de una primera empresa privada, la que se organiza en 1900 tiene mucho éxito, al punto que en 1920 le surge una competidora desatándose una guerra tarifaria. Las dos empresas se fusionan en 1927 con participación mayoritaria del Municipio aunque en la práctica el control sigue siendo de los accionistas privados30; entre 1932 y 1938 28 Jaramillo, Samuel “CIENTO VEINTE AÑOS DE SERVICIOS PÚBLICOS EN COLOMBIA”, CINEP, Bogotá, 1995 29 Toro, Constanza “MEDELLIN: DESARROLLO URBANO, 1850-1950” , en “HISTORIA DE ANTIOQUIA”, Director General: Jorge Orlando Melo, Editorial Presencia, Medellín, 1988 30 Iriarte. Alfredo en “HISTORIA DE BOGOTA”, Tomos II y III, Villegas Editores, 1988

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la compañía es adquirida por empresas extranjeras (una norteamericana, la otra suiza) en sucesivas operaciones que en principio son resistidas por la dirigencia local pero apoyadas por el Gobierno Nacional.31 La misma empresa norteamericana para entonces era la dueña de las prestadoras eléctricas en Cali, Barranquilla y Santa Marta, mientras que la de Bucaramanga era propiedad de una familia local.

1928 a 2005: El Estado Central asume la Intervención Hasta finales de la década que comenzó en 1920, el nivel nacional no se ocupaba de este tipo de servicios. Las concesiones otorgadas por los Municipios se basaban en leyes pensadas para otro tipo de actividades (como los ferrocarriles) que se entendían vigentes. En 1928 se expide la Ley 113 que sería el primer paso de intervencionismo centralizado. La Ley introduce un concepto novedoso: que “el aprovechamiento de la fuerza hidráulica que pueda desarrollarse con las aguas” es de utilidad pública y su dominio pertenece a la Nación. Las aguas ya eran propiedad no enajenable de “la Unión” desde la vigencia del Código Civil en 1887; en 1928 se introduce como una extensión de los poderes del Estado, el aprovechamiento de las corrientes y caídas de agua, tanto para generar electricidad como para “todo uso permitido por las leyes”.32 Se declara expresamente que quienes tienen derechos adquiridos de uso seguirán ejerciéndolos.33 Esta manifestación de intervencionismo va acompañada de un primer paso hacia la monopolización estatal en cabeza de los Departamentos y Municipios, cuando se declara que las caídas de agua explotadas por empresas públicas territoriales “quedan válidas” pero se prohibe que traspasen los derechos a particulares sin previa autorización del Gobierno Nacional. Tan consciente es el Legislador de que se está creando una nueva categoría de bienes de propiedad exclusiva estatal, que acepta que quienes vienen usando las caídas de agua, aunque sean particulares, son propietarios con derechos adquiridos y por eso se prevé su expropiación con indemnización, decretada por los jueces.34 El nivel central se “apropia” de la función de permitir el uso de “calles, plazas, vías públicas y demás bienes nacionales de uso público” para su ocupación con las redes requeridas por las empresas prestadoras. Es un claro traslado de una atribución que hasta el momento ejercían los Municipios. Se asigna al Gobierno Nacional la atribución de fijar las condiciones para otorgar las licencias y “los requisitos y formalidades que deben llenar los concesionarios y las causas de caducidad”.35 Si esta reglamentación permitía regular tarifas fue objeto de controversia y, para no dejar dudas, se expidió una nueva norma, la Ley 109 de 1936. Para entonces, estaba en curso una política nacional que de manera deliberada acentuaba el intervencionismo en toda la economía (Gobierno de Alfonso López Pumarejo). La Constitución se reformó para 31 Iriarte, op. cit y De la Pedraja, Román “PETRÓLEO, ELECTRICIDAD, CARBÓN Y POLITICA EN COLOMBIA”, Traducción de Magdalena Holguín, El Ancora Editores, Bogotá, 1993 32 Artículo 2o 33 Artículo 3º 34 Parágrafo 2º del artículo 1º y artículos 6º y 7o 35 Artículo 13

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determinar que “la propiedad es una función social”36 y que “el Estado puede intervenir por medio de leyes” en toda la economía.37 Para la época, era toda una innovación que fue arduamente combatida. La intervención tendría que hacerse directamente por el Congreso (“por medio de leyes”) lo cual sería flexibilizado en otra reforma constitucional en 1945 cuando se permitió ejercerla al Gobierno “por mandato de la ley”.38

El nuevo enfoque se puso de manifiesto en la Ley 109 mencionada al atribuir al Gobierno Nacional la competencia exclusiva para regular tarifas y otras condiciones con el criterio de que las empresas “en ningún caso ..” puedan imponer condiciones y cobrar tasas que excedan los justos límites de la conveniencia colectiva y de la moral comercial.”39 Se regulará igualmente la calidad del servicio de acueducto, al disponer que “el gobierno se abstendrá de aprobarlas mientras no haya llegado al convencimiento de que el agua que suministra la empresa reúne las condiciones del agua potable.”

De manera simultánea se adoptó una expresa política de fomento, como lo demuestra la Ley 65 de 1936 para los servicios de acueducto y alcantarillado, previendo la asignación de recursos fiscales nacionales a los Municipios para que hagan inversión. 40 Para 1940 estas ayudas se formalizan con la creación del Fondo de Fomento Municipal. A las facultades de Regulación y a la política de Fomento, se adicionó la de Estado Empresario que había sido preconizada por Alejandro López I.C. en su muy influyente escrito “Idearium Liberal”41 para los servicios públicos durante la campaña presidencial de López Pumarejo.

En este punto es interesante destacar que para muchos dirigentes y juristas en los años siguientes, la función de “Regular” incluía la creación de empresas estatales, pero la Corte Suprema de Justicia rechazó esa interpretación.42 No obstante, durante las dos décadas siguientes se compraron todas las acciones de particulares y se crearon nuevos organismos para prestar los servicios.

La combinación del Fomento con la Actividad Empresarial sustituyó por completo la función reguladora. De cuando en cuando se invocaba la necesidad de que las funciones fueran delimitadas. El propio Idearium Liberal así lo esbozaba; en 1950 el Profesor Currie43 señala los inconvenientes de mezclar las dos funciones y preconiza la necesidad de tarifas que recuperen los costos reales sin subsidios cruzados. Propone eliminar los distintos Institutos existentes, crear un Ministerio de Fomento Municipal y Vivienda una de cuyas funciones sería la regulación tarifaria y considera útil permitir la 36 Acto Legislativo 1 de 1936, artículo 10 37 Acto Legislativo 1 de 1936, artículo 11 38 Acto Legislativo 1 de 1945, artículo 4o 39 Ley 109/36, artículo 2o 40 Jaramillo, op. cit. calcula que el primer año s asignó el 1% del presupuesto nacional 41 Originalmente publicado como trabajo independiente en 1931, fue parte del Programa del Partido Liberal en 1935 42 Obando Moncayo, Alvaro “Las Empresas Públicas en Colombia”, Editorial Jurídica Gustavo Ibáñez, Bogotá, 1996 43 43 Misión auspiciada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, dirigida por Lauchlin Currie “BASES DE UN PROGRAMA DE FOMENTO PARA COLOMBIA”, 1951, Redición del FONADE, Bogotá, 1988

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inversión privada al menos en electricidad, advirtiendo “Huelga decir que el Ministerio funcionaría con respecto a las empresas privadas exactamente en la misma forma que con respecto a las públicas”.

En 1954 se reforzó la idea de empresas oficiales tanto nacional como territorialmente y aunque la reforma fue derogada por el Plebiscito de 1957, el Decreto 1816/55 autorizó al Municipio de Medellín a “organizar uno o varios servicios…como entidades administrativas autónomas”. 44 En general los servicios quedaron a cargo de entidades nacionales. Bogotá, Medellín y Cali (sin generación eléctrica) fueron la principal excepción y otras Ciudades intermedias tuvieron empresas locales para algunos de ellos. De esa manera se crearon INSFOPAL (1950) para acueductos, alcantarillados y servicios de aseo, con 40 filiales;45 para electricidad se crearon ELECTRAGUAS (1946) convertida en el ICEL (1968) y CORELCA (1967); estas dos entidades por su parte crearon filiales (las Electrificadoras); la Corporación Autónoma del Cauca (CVC) asumió tareas de generación eléctrica (1954); ISA fue un caso especial, conformada por las Empresas Locales de Bogotá y Medellín con las entidades nacionales. TELECOM (1944) se creó para telefonía de larga distancia y luego como socio mayoritario de empresas para la telefonía local. ECOPETROL prestó el servicio de gas natural y propano, aunque éste tuvo siempre empresarios particulares. Las reformas constitucionales y administrativas de 1968 consolidaron la integración de los papeles de Fomento y Estado Empresario. Aunque legalmente se diferenciaron las “Empresas Industriales y Comerciales” de los “Establecimientos Públicos” en forma que éstos ejercerían funciones como Autoridad y por ello serían financiados por el presupuesto nacional o territorial, mientras las primeras serían autosuficientes financieramente, en la vida real los dos tipos de entidades se hicieron indistinguibles. Más aun, muchas empresas prestadoras fueron hasta 1991 “Establecimientos Públicos”: TELECOM, ICEL, CORELCA y todas las empresas del nivel local. Como parte de las reformas de 1968, se crea la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos46 que pretendía racionalizar la regulación tarifaria con el propósito de “asegurar la protección de sus {de las empresas} activos y fomentar el ahorro nacional mediante niveles de tarifas que cubran los costos reales de la prestación del servicio y provean una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos”47: al mismo tiempo , se“tomen

44 Acto Legislativo 5 de 1954. A su amparo se creó la actual organización de Empresas Públicas de Medellín 45 En 1955 se agruparon todos los Institutos relacionados con los servicios públicos en la CORPORACIÓN NACIONAL DE SERVICIOS PÚBLICOS que no alcanzó a actuar. 46 Decreto Ley 3069/68. La JNT tomó las funciones que tenía la Superintendencia de Regulación Económica (Decreto 1653/60) que sería luego “de Precios” (Decreto ley 201/74), luego “de Producción y Precios” (Decreto ley 210/74) y finalmente “de Industria y Comercio” (Decreto ley 149/76); estos dos últimos decretos mantuvieron en la JNT sus atribuciones para tarifas de servicios públicos. 47 Artículo 3o

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en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales…”.48 La JNT inicialmente “autorizaba” los niveles tarifarios determinados por cada empresa; aunque por decreto de 1976 la JNT sería la encargada de fijarlas, en los años siguientes se discutiría si esta era una facultad plena o utilizable solamente en casos extremos. En la práctica, las tarifas las fijaron los Ministros en las empresas nacionales y los Alcaldes en las locales, en este último caso con frecuente intervención de los Concejos. Adicionalmente, la JNT no contaba con la facultad de hacer cumplir sus mandatos. El Presidente Lleras Restrepo –autor de las reformas de 1968- escribió49:

“El mantenimiento de tarifas razonables es una cuestión capital y resulta indispensable que los consumidores entiendan bien que eso es así....La tarifa baja representa en el fondo un subsidio al consumidor que contribuye a cerrar el paso a los futuros progresos. Por el contrario, la tarifa que deja margen para atender el costo de los ensanches implica una forma de capitalización social eminentemene deseable. Si además, como está ocurriendo en Colombia, las nuevas instalaciones y los ensanches se financian en buena parte con créditos a largo plazo, la carga se reparte adecuadamente en el tiempo.....El actual gobierno piensa que la mayor parte de la carga, y en ciertos casos, toda la carga, debe corresponder al usuario, y que solo en circunstancias especiales, cuando se trate de inducir el desarrollo, debe modificarse ese criterio....El deseo de no provocar el descontento de los usuarios y la falta de previsión han mantenido en muchos casos tarifas tan bajas que producen inclusive pérdidas de operación y desde luego no permiten pensar en el financiamiento de los ensanches.”

A pesar de tan clara advertencia, treinta años más tarde, el DNP reconocía que:

“Aunque el Decreto 3069 de 1968, faculta a la JNT para determinar, dentro de márgenes razonables, los gastos de operación justificables para cada servicio, es poco lo que se ha avanzado en este campo”.50

Entre 1987 y 1990 se fue formando un buen grado de consenso sobre la necesidad de revisar el esquema; en esa dirección, se adoptaron bases para que las tarifas recuperaran los costos y se disminuyeran los subsidios.51

48 Artículo 3o 49 Carlos Lleras Restrepo en “Mensaje del Presidente de la República”, Banco de la República, 1967 50 Florez, Luis Bernardo, Director del DNP, “Una Nueva Estrategia de Desarrollo-Memoria al Congreso Nacional”, Bogotá, agosto de 1990 51 Decretos 394/87 (acueducto y alcantarillado), 196/89 (aseo), 700/90 (gas) y 1550/90 (electricidad); para estos dos últimos y para el servicio telefónico, la JNT adoptó por Resolución reglas mucho más ajustadas a la recuperación de costos y a desmontar subsidios a los estratos altos

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En 1959 se había expedido una ley crucial, la 155 que restringe las prácticas restrictivas de la libre competencia. Pero no solo quedan excluídas las empresas oficiales sino las privadas en cualquier sector que el Gobierno considerara de importancia nacional. Sólo revivirá en 1992.52

1991 y 1994: Regulación como instrumento central

La Constitución de 1991 puso fin al monopolio estatal en la prestación53 pero sujetó a Regulación del Estado a todos los servicios públicos54. Separó la función reguladora de la del otorgamiento de subsidios los cuales, además, serán financiados con recursos públicos únicamente y se otorgarán exclusivamente a la demanda55.

La ley 142 de 1994 para los servicios públicos domiciliarios en general y la 143 del mismo año con reglas complementarias para el de electricidad, desarrolla estos criterios. Establece la Libertad de Entrada y de Salida56;exige un tratamiento igual para todo tipo de empresa57, obliga en unos casos y procura en otros que haya separación de actividades58; prohibe el otorgamiento de privilegios a empresas oficiales59, crea las Comisiones de Regulación semi-autónomas por la presencia mayoritaria de Expertos de período fijo60, una de cuyas funciones es la regulación tarifaria, que permita la recuperación de todos los costos siempre que sean eficientes61, función que sólo las Comisiones pueden ejercer62. En materia de subsidios, dispone que si no hay suficientes recursos públicos para financiarlos, se disminuyen o eliminan.63

Las tres Comisiones vienen ejerciendo sus funciones desde 1994: CRA para acueducto, alcantarillado y aseo; CREG para electricidad y gas y CRT para telecomunicaciones64. La vigilancia de las empresas, como ha sido tradicional en Colombia no está a cargo de los organismos reguladores y es ejercida por una Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios creada por la propia Constitución. En los diez años desde la expedición de las dos leyes65 en forma muy esquemática puede afirmarse que la cobertura se ha extendido en acueducto, 52 Decreto con fuerza de ley 2153/92 53 Artículo 365 constitucional 54 Artículo 365 constitucional 55 Artículo 368 constitucional 56 Ley 142/94, Artículo 22 57 Ley 142/94, Artículo 73; Ley 143/94, Artículos 7º y 23 58 Ley 142/94, artículos 18, 91 y 167;Ley 143/94 Artículos 32 y 74;Ley 401/97 (Ecogas) 59 Ley 142/94, artículo 27 60 Ley 142/94, artículos 68 y siguientes y Ley 143/94, artículo 21.En estricto rigor, habían sido creadas por Decretos con fuerza de ley de 1992 61 Ley 142/94, artículo 87 62 El artículo 367 dispone que la Ley “determinará las entidades competentes para fijar las tarifas” y las leyes 142 y 143 asignaron la función a las Comisiones 63 Ley 142/94, artículo 99.6 64 La telefonía móvil (celular y PCS) se rige por otras leyes (37/93 y 555/00), pero es regulada por la CRT 65 Los lineamientos esenciales no han sido modificados por leyes posteriores, en particular la 632/00, 689/01 y 812/03.

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alcantarillado, aseo, telefonía fija y gas natural. La eficiencia de las empresas eléctricas, de telefonía y en las ciudades intermedias y grandes las de acueducto y saneamiento básico ha mejorado; la recuperación de costos es hoy en día la regla en electricidad, gas y telefonía fija y comenzará a darse en los demás desde el 200666. La focalización de subsidios a los usuarios más pobres se ha dado en electricidad, gas y telefonía fija local67; en los de acueducto, alcantarillado y aseo se ha mantenido una mezcla entre tarifas y otorgamiento de subsidios, en buena parte porque una clara insuficiencia en las fuentes de recursos públicos para financiarlos, lo que puede haber significado desfinanciamiento en las empresas compensado por el aplazamiento de inversiones. La vinculación de capital privado principalmente extranjero fue significativa en electricidad y gas antes de la severa caída de la economía en 1999. En comunicaciones los inversionistas privados se han enfocado en la telefonía móvil –que no es un servicio “domiciliario” en los términos de la ley. La convergencia en los servicios de comunicaciones debería unificar los regímenes legales y así lo han propuestos los Gobierno sin que el Congreso haya aprobado el proyecto de ley que se ha presentado para tal efecto. La institucionalidad prevista legalmente no ha sido del todo aceptada por todos los actores. Contra lo que generalmente se cree, las amenazas no han venido de los Jueces sino del Gobierno Nacional frecuentemente a instancia de las empresas privadas o mixtas. Aunque se han intentado reformas a la independencia matizada de las Comisiones de Regulación, se están usando mecanismos más sutiles. Uno, dictar por Decreto presidencial normas que deberían ser expedidas por las Comisiones. Otro, otorgar garantías de la Nación a ciertas empresas y, por último, emprender operaciones de rescate a empresas insolventes.

Conclusiones

Este capítulo ha discutido los avances que en las últimas décadas se ha hecho en el área de la investigación sobre la regulación económica. Dos son las conclusiones que vale la pena enfatizar. En primer lugar queda claro el cambio de visión que ha habido en el mundo sobre el tema de la regulación económica. En la actualidad parece existir un cierto consenso sobre la mayor eficiencia relativa de un mercado no intervenido. Así como en el pasado se entendía que había que regular los mercados para garantizar los derechos del consumidor, hoy día se acepta la regulación económica siempre que este probado que es el mejor mecanismo para controlar ciertas fallas de mercado que puedan existir. En segundo lugar, revisando el caso Colombiano se concluye que una de las principales preocupaciones en los últimos quince años ha sido el diseñar

66 En estos tres servicios se mantuvieron hasta finales de 2005 rezagos considerables 67 No hay subsidios para telefonía de larga distancia ni para la telefonía móvil.

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mecanismos de regulación que se ajusten a las especificidades de un país en desarrollo. Más allá de los resultados específicos por sector de la implantación de la ley 142 de 1994, es cierto que dicha ley logró implantar una visión empresarial en la prestación de los servicios públicos en Colombia.

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