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IVÁN JAKSI!(Editor general)

Historia política de Chile, 1810-2010

Tomo IIIProblemas económicos

ANDRÉS ESTEFANE Y CLAUDIO ROBLES(Editores del tomo)

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ÍNDICE

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción general, Iván Jaksi! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Introducción, Andrés Estefane y Claudio Robles . . . . . . . . . . . . . 15

Capítulo ILos aspectos económicos de la independencia chilena, 1780-1840,

Alejandra Irigoin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Capítulo IILa industria minera en Chile: De salvadora a chivo expiatorio, William F. Sater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Capítulo IIILa transición del sistema de hacienda al capitalismo agrario

en Chile Central, Claudio Robles y Cristóbal Kay . . . . . . . . . . . 107

Capítulo IVLa economía política de la industrialización a través de un siglo,

1870-1970, Luis Ortega Martínez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

Capítulo VComercio exterior de Chile en perspectiva histórica, 1810-2010,

Ignacio Briones y Gonzalo Islas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Capítulo VIEvolución del impuesto al ingreso en Chile: Desigualdad y grupos

de presión, Claudio A. Agostini y Gonzalo Islas . . . . . . . . . . . . 207

Capítulo VIIDesigualdad y salarios en perspectiva histórica, siglos XIX y XX,

Gonzalo Durán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

8 ÍNDICE

Capítulo VIIIUna breve historia de la (in)estabilidad macroeconómica chilena

desde la década de 1950, Ricardo Ffrench-Davis . . . . . . . . . . . 279

Capítulo IXLas empresas públicas chilenas: Una historia de diversidad, crisis

y continuidad, 1811-2010, Guillermo Guajardo Soto . . . . . . . . . 315

Capítulo XMisiones económicas en Chile: Política y circulación de saberes

tecnocráticos, 1855-2010, Manuel Gárate Chateau . . . . . . . . . . 345

Capítulo XIHistoria del pensamiento económico en Chile, 1790-1970,

José Edwards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

Editores y autores del tomo “Problemas económicos” . . . . . . . . . . 441

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AGRADECIMIENTOS

LA COLECCIÓN Historia política de Chile, 1810-2010 es el resultado de cinco años de trabajo liderado por el Centro de Estudios de Historia Política de la Universidad Adolfo Ibáñez. Durante dicho tiempo, los editores de los cuatro tomos que conforman la colección recibieron la ayuda material, intelectual y organizativa de un número importante de personas.

En primer lugar, quisiéramos agradecer a la Universidad Adolfo Ibáñez por confiar en este proyecto de largo aliento, tanto a los decanos Leonidas Montes e Ignacio Briones como a la estructura administrativa de esta casa de estudio. Un especial reconocimiento merece Nicole Gardella, coordina-dora ejecutiva del Centro de Estudios de Historia Política, quien con admira-ble diligencia estuvo detrás de cada detalle de las ocho reuniones en las que se basa este trabajo. Agradecemos, asimismo, al Consejo Asesor del Centro de Estudios de Historia Política —conformado por Ignacio Briones, Rodrigo Correa, Gonzalo Delamaza, Klaus Gallo, Rafael Guilisasti, Iván Jaksi!, Leo-nidas Montes, Rodrigo Moreno y Lucía Santa Cruz—, el cual evaluó paso a paso los avances de la colección desde que se decidiera su ejecución en 2013.

Un reconocimiento especial merecen Juan Andrés Camus Camus, Patri-cia Matte Larraín y Rafael Guilisasti Gana, quienes apoyaron con recursos la preparación de la colección durante estos cinco años. Su generoso apoyo sobresale en tiempos donde el mundo empresarial y la academia parecen estar tomando caminos cada vez más separados.

Agradecemos también a los comentaristas externos de cada tomo: Hilda Sabato (Argentina), Eduardo Zimmermann (Argentina), Rory Miller (Ingla-terra) y Carlos Altamirano (Argentina). Su colaboración a la hora de leer borradores y escribir comentarios generales sobre la obra ha sido invaluable para dar cuerpo a la colección. Del mismo modo, agradecemos muy espe-cialmente a Joaquín Fernández, Macarena Ponce de León, Sol Serrano, Eduardo Posada Carbó y Augusto Varas por haber evaluado la pertinencia de publicar una colección de esta naturaleza.

El apoyo editorial del Fondo de Cultura Económica, tanto en México como en Chile, ha sido de suma importancia para la concreción de este pro-yecto. En especial, agradecemos la colaboración editorial de Emiliano Fekete.

Finalmente, agradecemos a los más de 50 autores de los cuatro tomos que aquí presentamos. Gracias por su participación, su paciencia y, sobre todo, por la calidad de sus respectivos trabajos.

LOS EDITORES

Santiago, abril de 2017

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INTRODUCCIÓN GENERAL

IVÁN JAKSI!

CUMPLIDOS DOS siglos de vida como nación, Chile parece estar tan pendiente de la política como en los inicios de la república. En principio, esta parecería ser una noticia alentadora, en cuanto a que no hay república posible sin la participación activa de los ciudadanos y que la continuidad es algo que la legitima. Pero, por otra parte, en Chile la política no involucraba —ni involu-cra todavía— a todos los miembros de la sociedad. Es decir, luego de nume-rosos ciclos de auge y declive en sus índices de actividad política, Chile experimenta en su bicentenario una serie de preguntas y desafíos, en donde uno no menor es el cuestionamiento de la política misma. Los chilenos encuentran hoy la respuesta a sus aspiraciones en otros ámbitos, principal-mente en el mercado, y manifiestan niveles preocupantes de rechazo a los partidos políticos en general y a los personeros políticos en particular.

¿Cómo se ha llegado a tal estado de cosas? ¿Hubo ciclos similares en el pasado? ¿Se entiende por política en el siglo XXI algo diferente a lo que se entendía en las primeras décadas del XIX? ¿O será que la política existe mucho más allá de los partidos y las instituciones diseñadas para regularla e implementarla? ¿En qué sentido la historia puede revelar las claves de cómo ha evolucionado la política hasta el momento y mostrar quizás algunos atis-bos de su futuro?

Los cuatro tomos de la Historia política de Chile, 1810-2010 intentan res-ponder a estas preguntas desde una perspectiva de largo plazo, examinando críticamente las prácticas políticas, la construcción y las transformaciones del Estado en relación con la sociedad, el pensamiento político, los proble-mas económicos que conducen a conflictos y a nuevas formas de interacción política, y el papel de los intelectuales. Subyace en todos ellos un interés pro-fundo por la política en tanto eje aglutinador de la nación, árbitro de las diferencias y generador de proyectos de largo alcance.

La idea de publicar una obra de esta naturaleza surgió al calor de una serie de discusiones, inspiradas precisamente por el bicentenario de la Repú-blica de Chile. La manifestación institucional de este proyecto fue la creación del Centro de Estudios de Historia Política (CEHIP) en el seno de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, cuyo propósito central era y sigue siendo ir más allá de la tradicional historia política institucional para

12 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

incorporar nuevos campos de estudios y nuevos actores. La obra que el lec-tor tiene en sus manos es el producto de cinco años de esfuerzos conjuntos e interdisciplinarios que intentan arrojar luces tanto sobre la historia política del país como plantear nuevas metodologías de investigación. Lo que la ins-pira es la convicción de que la política se manifiesta en una multitud de dimensiones que van más allá de instituciones y organizaciones, como queda de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que depositar el voto en una urna no es la única manera de participar en un proceso electoral. O que las for-mas de resistencia ante un régimen autoritario van más allá de las protestas masivas en las que los individuos son apenas elementos constitutivos de una masa. Metodológicamente, esto ha sido posible gracias a que las herramien-tas tradicionales de la historia social —así como las de disciplinas relevantes como la antropología, la sociología, la economía y la ciencia política— per-miten hoy acceder a un amplio campo de la experiencia humana.

Además de la metodología, esta obra se propuso consciente e intencio-nalmente incorporar diferentes perspectivas. No hay sesgo político o nacio-nal que la caracterice. Por el contrario, busca deliberadamente incorporar las perspectivas de nacionales y extranjeros, como asimismo de académicos tanto en el comienzo como en la plenitud de sus carreras. Esto se refleja en la convicción de que ya no es posible, o siquiera útil, producir grandes inter-pretaciones a partir de una perspectiva individual, por brillante que esta sea. Hoy en día, lo que se requiere es la colaboración, el intercambio y la con-frontación de ideas, lo que sólo es posible cuando se generan los espacios que permiten una discusión libre y un proceso de revisión constante de los textos escritos.

Para ello, se procedió de la siguiente manera: en una primera instancia, se convocaron a cuatro grupos de académicos especialistas en cada uno de los temas tratados por los diferentes tomos de la obra. En ese primer encuen-tro, un grupo de aproximadamente una docena de académicos presentó algunas ideas preliminares acerca de cómo abordar el tema central de cada tomo desde su particular experiencia académica y perspectiva metodológica. Los editores, por su parte, sugirieron formas prácticas de estructurar los capítulos, de manera que en su conjunto tuvieran alguna coherencia. En particular, invitaron a los autores a considerar tres puntos centrales en la elaboración de cada capítulo.

En primer lugar, la periodización, que no sería impuesta, sino que sería desarrollada internamente de acuerdo a la evolución particular de los temas tratados. El ejemplo más obvio es el de la llamada “república conservadora”, que es tradición concebirla como firmemente instalada en el período 1830-1860. Tanto desde el punto de vista de los desarrollos intelectuales como eco-nómicos es imposible ceñirse a fechas tan específicas. Asimismo, una interpretación literal de ese período como “conservador” hace imposible entender el surgimiento del liberalismo, como también las bases liberales

13 INTRODUCCIÓN GENERAL 13

tanto de la Constitución de 1833 como del Código Civil aprobado por el Con-greso en 1855. De la misma forma, resulta imposible definir exactamente cuándo empieza o termina la llamada “transición” democrática de las últi-mas décadas del siglo XX. En consecuencia, los autores fueron invitados a considerar cuáles eran las fechas y períodos que surgían naturalmente como corolarios de sus estudios.

En segundo lugar, la utilización de rótulos y conceptos ya desgastados por el uso y el abuso. Por ejemplo, la noción de “élite” o “élites” como apro-piados para definir grupos de interés, tanto organizados como espontáneos, que han surgido en la historia como respuesta a una constelación de cam-bios políticos ya sea en el ámbito nacional o local. Los editores conminaron a los autores a buscar e incluso elaborar conceptos apropiados y ajustados a las realidades que describían. Asimismo, los invitaron a considerar la evolu-ción histórica de ciertos conceptos. Por ejemplo, ¿significaba “democracia” en la década de 1820 lo mismo que en 1874, 1973 o 1990? Lo mismo se aplica, como verá el lector, a los conceptos de “república”, “liberalismo”, “clase”, “reforma” o “revolución”.

En tercer lugar, los editores invitaron a los autores a que abordaran el reiterado lugar común del excepcionalismo chileno. Si de verdad existe, ¿exactamente en qué sentido? La intención de este particular llamado res-ponde a la notoria ausencia en la historia de Chile de elementos comparati-vos y transnacionales que afectan a una multitud de naciones y de las que Chile no es una excepción. Embates como la Guerra Fría o las crisis econó-micas de los treinta o de los ochenta en el siglo XX no son sólo problemas que afectan a Chile, sino que tienen raíces y orígenes en otros ámbitos. La invita-ción, por lo tanto, era a matizar las conclusiones respecto de Chile cuando son susceptibles de comparación con otras experiencias. En otras palabras, al peso de la noche chilena es preciso agregar el peso de otras noches.

Luego del primer encuentro, los autores de cada tomo procedieron a redactar una versión más completa de sus capítulos, con el compromiso de revisarlos luego de un intenso período de discusión. Con ese fin, se procedió al nombramiento de cuatro lectores y ulteriores comentaristas que opinarían sobre los tomos en general y los capítulos en particular. Quienes generosa-mente aceptaron cumplir con este papel fueron Hilda Sabato, para el tomo sobre prácticas políticas, Eduardo Zimmermann, para el tomo sobre Estado y sociedad, Rory Miller, para el tomo sobre problemas económicos, y Carlos Altamirano, para el tomo sobre intelectuales y pensamiento político. Todos los autores se sumaron a una segunda ronda de encuentros, en los que tanto los comentaristas como los autores del tomo respectivo hicieron acotaciones específicas a partir de los textos escritos. Luego, el editor o editores de cada tomo resumieron las indicaciones generadas en cada encuentro y los autores procedieron a una redacción final, la que fue nuevamente revisada para pro-ducir un diálogo entre los tomos, uniformar las citas, evitar repeticiones y


generar una versión final para la editorial. El Fondo de Cultura Económica, como una de las editoriales hispánicas de mayor relieve internacional, fue la primera preferencia de los editores, precisamente para situar a Chile en un diálogo directo con la experiencia de otros países.

Los editores tienen la profunda convicción de que sólo un trabajo colec-tivo de esta naturaleza puede pretender algún grado de exhaustividad. Con todo, no es su intención proponer una historia definitiva de los últimos 200 años de vida republicana. Lo que sí busca es enriquecer el diálogo, clarificar los conceptos, abrir nuevas puertas para la investigación y, en último tér-mino, superar las descalificaciones que lamentablemente abundan sobre la política. Es hora de ponderar seriamente la historia política de Chile: lo que ha hecho y lo que aún es capaz de lograr mediante el principal mecanismo con el que cuentan las democracias modernas para dirimir sus diferencias y construir proyectos comunes de convivencia ciudadana.

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INTRODUCCIÓN

ANDRÉS ESTEFANE Y CLAUDIO ROBLES

EL TOMO Problemas económicos examina una serie de problemas fundamen-tales en la trayectoria de la economía chilena a la luz de su relación con la historia política del país, desde la independencia hasta nuestros días. En ese contexto, busca poner de manifiesto la necesidad de considerar los vínculos y mutuas determinaciones entre política y economía en el desarrollo econó-mico nacional y sus conflictos más gravitantes. Influyentes analistas de otras épocas hicieron evidente la centralidad de esos nexos, convirtiéndolos en temas ineludibles para el debate público y académico. Sus reflexiones sobre nuestra “inferioridad económica”, las brechas entre “ricos y pobres”, la ubi-cuidad de la “miseria” o las consecuencias del “desarrollo frustrado” fueron claves para el reconocimiento de problemáticas que operaban como condi-cionantes estructurales del conflicto político1. Este tomo recupera esas preo-cupaciones analíticas y las sitúa como referencia para indagar en las interconexiones entre política y economía desde una perspectiva centrada en “problemas”, a la manera de los “grandes problemas nacionales” que Andrés Molina Enríquez identificara para México a inicios del siglo XX, y en esa línea ofrece interpretaciones de largo plazo cuyo punto de partida es el fin del dominio español en el continente2. Ello explica el título de este tomo y el marco cronológico común de los capítulos que lo componen.

En consecuencia, es pertinente precisar que este libro no pretende consti-tuir una historia económica de Chile en el sentido disciplinario estricto, sino más bien un conjunto de aproximaciones globales a la economía política que explica dicha historia3. La particularidad de su enfoque y los diálogos que

1 Francisco A. Encina, Nuestra inferioridad económica: sus causas, sus consecuencias (San-tiago: Imprenta Universitaria, 1912); Luis E. Recabarren, Ricos y pobres a través de un siglo de vida republicana (Santiago: Imprenta New York, 1910); Jorge Ahumada, En vez de la miseria (Santiago: Editorial del Pacífico, 1958); Aníbal Pinto Santa Cruz, Chile, un caso de desarrollo frustrado (Santiago: Editorial Universitaria, 1959).

2 Andrés Molina Enríquez, Los grandes problemas nacionales (México: Imprenta de A. Carranza e hijos, 1909).

3 Entre los trabajos recientes inscritos en una perspectiva similar, véase Javier Rodríguez Weber, Desarrollo y desigualdad en Chile (1850-2009). Historia de su economía política (Santiago: DIBAM, Centro de Investigaciones Diego Barros Arana, 2017); Manuel Llorca-Jaña y Diego Barría, eds., Empresas y empresarios en la historia de Chile, 1810-1930 (Santiago: Editorial Uni-versitaria, 2017); Rory Miller y Manuel Llorca-Jaña, eds., A New Economic History of Chile, en preparación.


propone con las contribuciones incluidas en los otros tomos de la colección Historia política de Chile, 1810-2010, refuerzan esta primera caracterización. Si bien estos capítulos estudian la trayectoria de problemas económicos específicos y evalúan el desempeño de sectores o actividades determinadas en el marco de las transformaciones experimentadas por el proyecto nacio-nal, esa tarea se complementa con esfuerzos de comprensión de la natura-leza política de los conflictos generados por el encuentro de intereses diversos, por la confrontación de los discursos económicos que racionaliza-ron y legitimaron esos intereses, así como por el papel del Estado y sus insti-tuciones en la definición de la economía política local. Si algo buscamos como editores de este tomo fue que los autores convocados —principalmente economistas e historiadores económicos— hicieran suya la invitación a con-siderar los elementos de orden político que fuesen relevantes para el análisis de sus respectivos temas de estudio.

Al centrarse en la relación entre política y economía, el tomo Problemas económicos ha sido pensado también como una propuesta que incentive la discusión interdisciplinaria de los procesos y temas aquí tratados. Tanto la historia política como la historia económica, las dos áreas de estudio mejor representadas en esta compilación, han experimentado una significativa renovación en Chile en los últimos años. La proliferación de monografías referidas a la formación de partidos políticos y asociaciones civiles, el estu-dio de fenómenos como el populismo y la politización de los sectores popu-lares, la evaluación tanto de la ciudadanía política como del ejercicio del voto más allá de los marcos normativos, y la reformulación de las preguntas clásicas relativas al alcance de la acción estatal, por nombrar sólo algunos de los temas tratados en trabajos recientes, han posibilitado que la historia polí-tica chilena —desmarcada del nacionalismo y la estadolatría de sus versio-nes pretéritas— se reinstale como una perspectiva historiográfica pertinente para la identificación de nuevos problemas y la reconsideración de viejas temáticas, tanto en el plano de la política como en el de lo político4. La histo-ria económica, por su parte, ha mostrado un dinamismo similar que se ha traducido en un corpus historiográfico renovado y en la reconstitución de un campo de estudios con vínculos internacionales y debates distintivos. La

4 Una obra importante en el reconocimiento local de esta renovación o “retorno”, para emplear el concepto promovido en ese trabajo, fue Redes políticas y militancias. La historia polí-tica está de vuelta, editado por Olga Ulianova (Santiago: USACH, Ariadna, 2009). Para una evalua-ción continental de los derroteros de este campo en las décadas recientes, véase la introducción de Guillermo Palacios a Ensayos sobre la nueva historia política de América Latina, siglo XIX (México D.F.: El Colegio de México, Centro de Estudios Históricos, 2007), 9-18, y los capítulos de Carlos Malamud, “¿Cuán nueva es la nueva historia política latinoamericana?”, 19-30, y Marcello Carmagnani, “Campos, prácticas y adquisiciones de la historia política latinoamericana”, 31-43, de la misma compilación. Véase también la introducción de Alicia Salmerón y Cecilia Noriega Elío a la antología Pensar la modernidad política. Propuestas desde la nueva historia política (México: Instituto Mora, 2016), 7-48.

17 INTRODUCCIÓN 17

creación de la Asociación Chilena de Historia Económica (ACHHE) en 2008 y los tres congresos que ha organizado a la fecha (2011, 2013 y 2016), son hitos claves en ese proceso de reconstitución, contribuyendo a determinar agendas de investigación actualizadas y creando espacios de cooperación entre especialistas en historia colonial y republicana5.

Aunque ambas renovaciones comparten una evaluación similar de las ventajas de la interdisciplinariedad, todavía persiste una evidente desco-nexión entre estos dos campos y podría afirmarse que la explicación no radica exclusivamente en la especificidad de sus enfoques y objetos de estu-dio. Es sintomático que las reflexiones que dan cuenta del retorno global de la historia política no incluyan a la historia económica entre los campos pre-dilectos de convergencia. Ello en parte tiene que ver con la compleja relación que primó entre ambas durante las décadas de repliegue de la primera. Si bien la pérdida de relevancia de la historiografía política se debió principal-mente al bajo poder explicativo de sus enfoques metodológicos tradicionales y la débil resonancia de sus temáticas en sociedades que reclamaban su lugar en la historia, no cabe duda de que su marginalidad relativa se acentuó cuando las perspectivas economicistas redujeron los fenómenos políticos a una variable subordinada a los fenómenos económicos. Acusada de anecdó-tica, episódica y elitista, la historia política pasó así a encarnar todos los vicios que los nuevos y emergentes enfoques —la historia total de los Anna-les, primero, y la historia social y la misma historia económica, después— se propusieron superar. De ahí se entiende que en el tránsito a su reposiciona-miento, proceso que alcanzó un perfil definido en las décadas recientes, la historia política llegara incluso a reclamar una radical autonomía respecto de aquellos fenómenos que antes la habían subordinado6. Afortunadamente, ello fue pasajero y la constatación de que “la relación entre economía y polí-tica no iba en una sola dirección” terminó dando paso a una revisión histo-riográfica más abierta, estimulada por los agitados cambios en la política contemporánea y una sostenida reflexión crítica, a nivel metodológico, con-ceptual y temático, dentro del campo de la historia política7.

Sin perder de vista que toda aproximación interdisciplinaria carga con tensiones, el tomo Problemas económicos propone una puerta de entrada a la convergencia entre historia política e historia económica y lo hace recono-ciendo la necesidad de superar las historias sectoriales a través de diálogos

5 Al respecto, véanse las actas de los tres congresos referidos: Carlos Donoso y María Gabriela Huidobro, eds., Primer Congreso Chileno de Historia Económica. Actas (Viña del Mar: Universi-dad Andrés Bello, 2011); César Yáñez, ed., Chile y América en su historia económica (Valparaíso: Asociación Chilena de Historia Económica, Universidad de Valparaíso, 2013); Manuel Llorca-Jaña y Diego Barría, eds., Chile y Sudamérica en su historia económica (Santiago: USACH, 2016).

6 Palacios, Ensayos sobre la nueva historia política, 10.7 René Rémond, “Una historia presente”, en Salmerón y Noriega, Pensar la modernidad polí-

tica, 59.


permanentes, no sólo entre estos dos campos, sino también con las ciencias sociales en general8. Sin embargo, esta concurrencia no puede agotarse en la cuestión disciplinaria si pretende apelar a públicos situados más allá de las fronteras académicas. De ahí nuestra insistencia en que el examen de las interconexiones formales e informales entre política y economía recupere también el talante cívico que exhibieron experiencias analíticas previas, las cuales, en su propósito de proponer soluciones democráticas a los proble-mas del desarrollo, dotaron de rigurosidad empírica y teórica, y también de novedad, a la discusión pública. Los lectores familiarizados con la historia latinoamericana, y la chilena en particular, reconocerán aquí las preocupa-ciones que inspiraron a importantes estudiosos de la historia económica regional, que no por casualidad fueron también agudos analistas de la polí-tica y de las formas en que esta incidió —y sigue incidiendo— en la trayecto-ria de los procesos económicos.

En paralelo a esta invitación a la convergencia interdisciplinaria, el pre-sente tomo también busca estimular un diálogo entre las perspectivas e inter-pretaciones producidas desde la historia económica y la economía. Este propósito responde a nuestra convicción de que las explicaciones de largo plazo, propias de la historiografía económica, enriquecen el análisis de proce-sos y fenómenos económicos recientes, neutralizan el presentismo promovido por el neoliberalismo y ayudan a informar tanto el debate político-económico como la definición de políticas públicas específicas. Dicha convicción apunta particularmente a relevar la importancia de la historia económica, que ade-más ofrece la posibilidad de examinar similitudes y divergencias entre trayec-torias regionales diversas. Consideramos también relevante subrayar que este proyecto reivindica una concepción de la economía como una disciplina nece-sariamente histórica, cuestión en la que han insistido importantes economis-tas chilenos, como Osvaldo Sunkel, cuyas investigaciones —y consignamos esto a modo de agradecimiento— ayudaron a configurar los objetivos de esta publicación9.

El análisis de los 11 trabajos reunidos en este tomo permite identificar al menos tres dimensiones en que la interconexión entre los elementos de orden político y el curso de la economía ha sido significativa. La primera de ellas refiere al papel de la intervención estatal en la resolución de los conflictos que han marcado los problemas o cuestiones económicas estructurales. Esa fue la situación, por ejemplo, de la riqueza minera, específicamente la Gran Mine-ría del Cobre, y su desequilibrante papel en la economía política del país desde décadas tempranas. En un ámbito muy distinto, el de la agricultura,

8 Steven Pincus y William Novak, “Political History after the Cultural Turn”, Perspectives on History 49, 5 (mayo de 2011) [citado el 13 de mayo de 2017]: disponible en goo.gl/QxhKxl.

9 De su dilatada producción historiográfica destacamos El presente como historia: dos siglos de cambio y frustración en Chile (Santiago: Catalonia, 2011), que plasma de manera nítida esta concepción.

19 INTRODUCCIÓN 19

dicha intervención tuvo alcances altamente conflictivos con la limitación del derecho de propiedad como consecuencia de la desigual estructura agraria y los obstáculos estructurales que este sector planteó al crecimiento, sobre todo después de 1930. En ambos casos, el conflicto entre los actores relevantes se resolvió mediante políticas estatales —la nacionalización del cobre y la Reforma Agraria, respectivamente— las cuales, junto con alterar profunda-mente el mercado y la estructura de estas actividades, tuvieron y siguen teniendo un impacto duradero en el desempeño de la economía chilena. Algo similar puede decirse respecto a la trayectoria de las empresas públicas y las políticas macroeconómicas aplicadas en las últimas décadas, cuyo análisis ilustra la relevancia que la orientación y los límites de la acción estatal, por una parte, así como la dinámica de los procesos políticos, por otra, han tenido en la marcha general de la economía.

La posición dominante o hegemónica del capital extranjero y el control de “grupos económicos” en los principales sectores de la economía es otra de las dimensiones que refleja en qué medida los elementos de orden político resultan indispensables para comprender los problemas centrales del desa-rrollo económico nacional. La experiencia de la industria salitrera entre la guerra del Pacífico (1879-83) y la Gran Depresión de 1930 constituye un caso paradigmático del impacto negativo del control extranjero sobre la principal riqueza nacional, expresado en la función rentista del Estado y la vulnerabi-lidad del conjunto de la economía exportadora a las fluctuaciones del mer-cado internacional. Sin embargo, a lo largo del siglo XX, esos rasgos también caracterizaron a la minería del cobre e incluso al sector industrial formado como parte de la idustrialización por sustitución de importaciones, fenó-meno que se ha extendido en las décadas recientes con la imposición y afian-zamiento del modelo neoliberal prácticamente en toda la economía. En este sentido, resulta esencial examinar las principales tendencias que ha seguido la política comercial chilena a partir de la independencia, pues es allí donde se expresan con notoria claridad las opciones normativas que han formali-zado la relación del país con la economía global y el peso de intereses econó-micos específicos en la definición tanto de los marcos regulatorios generales como de las excepciones a los mismos.

Lo anterior prefigura una tercera dimensión destacable: la estrecha dependencia entre la política económica y las relaciones de poder que cruzan a la sociedad chilena, entendiendo a estas últimas como factor resultante de la conflictividad política y las instituciones y espacios que la procesan. En efecto, los capítulos aquí reunidos constatan que las políticas económicas no han sido instrumentos eminentemente técnicos ni han respondido en forma exclusiva al repertorio de decisiones que la teoría aconseja para enfrentar los problemas de la realidad concreta. Por el contrario, y a esto contribuye la identificación de la economía política que sostiene a las políticas económicas, en ellas se expresa el juego de intereses entre los diversos actores que buscan


influir por canales formales e informales en la conducción económica, desde las asociaciones de empresarios a las organizaciones sindicales, pasando por las instituciones educacionales, los centros de pensamiento y los partidos políticos. Con desiguales grados de poder y articulación, la capacidad con que cada uno de estos actores ha intervenido en los escenarios de conflicto resulta gravitante para examinar las decisiones del Estado en la definición de la política económica, agente que por cierto ha operado en función de sus propios programas y objetivos, configurando un protagonismo que no puede reducirse a mera mediación o arbitraje. Las políticas salariales y los princi-pios que han conducido las transformaciones en materia de política tributa-ria son dos de los campos en los que se proyectan con nitidez las desigualdades estructurales en el seno de la sociedad chilena; ambas han respondido no sólo a la dinámica de sus conflictos específicos —la tensión entre capital y trabajo, en una, las pugnas por la redistribución del ingreso, en la otra—, sino tam-bién a las concepciones económicas dominantes, que a su vez derivan de la circulación de ideas y su impacto en la trayectoria local del pensamiento eco-nómico, campo que configura una trama igualmente decisiva, pero no siem-pre visible.

Estas tres dimensiones están presentes en los distintos capítulos que componen el tomo Problemas económicos y, desde luego, se combinan con los aportes específicos que cada uno hace desde su respectiva temática. No es sorprendente que el proceso de independencia figure como un hito recurrente en la historiografía política, tanto por sus resonancias fundacionales, como también por haber sido el primer evento sobre el que se fraguaron los moldes de análisis propiamente políticos en los inicios de la historiografía chilena. Una de las principales contribuciones del trabajo de Alejandra Irigoin, que estudia los cambios político-económicos asociados a la independencia, es el cuestionamiento de varias de las premisas instaladas por esa historiografía10. Si por una parte demuestra que el fin de las políticas económicas restrictivas del Imperio español —hecho que usualmente se atribuye al cambio de régi-men político— comienza antes y se explica más bien a partir de las altera-ciones en la economía global a fines del siglo XVIII, por otra confirma que las instituciones coloniales fueron más resistentes de lo que generalmente se acepta, situando su proceso de modernización en un marco más dilatado y conflictivo que el de costumbre. Esta crítica a las tesis de ruptura política corre en paralelo a la matización de los presupuestos ideológicos utilizados con frecuencia para distinguir la acción de corrientes liberales y conserva-doras, cuyas políticas comerciales y fiscales no parecen muy distintas cuando se las compara con detenimiento. Desde ahí deriva un convincente

10 Es importante consignar que el capítulo de Irigoin puede leerse en paralelo al de Juan Luis Ossa en el tomo Prácticas políticas y al de Annick Lempérière en el tomo Estado y sociedad, en la medida que los tres abordan la transición colonia-república desde perspectivas cronológicas afines, aunque con distintas valoraciones respecto al alcance del cambio político.

21 INTRODUCCIÓN 21

cuestionamiento de la “excepcionalidad chilena” y, en particular, de los aná-lisis que simplifican la temprana estabilización de su sistema político, que por lo general desconocen el impacto de las contingencias de la economía global, las tendencias de largo plazo en la vinculación a mercados regionales y oceánicos, y la ubicación geográfica de los principales recursos económi-cos del país en el carácter y ritmo de la transición republicana.

William Sater, por su parte, ofrece un detallado recorrido por la trayecto-ria de la minería desde las primeras décadas del siglo XIX al presente, para examinar la dinámica específica de los sucesivos ciclos que han tenido lugar en el sector. Su análisis pone de manifiesto que las políticas económicas y la intervención del Estado han sido decisivas en el complejo y muchas veces problemático rol de la minería en la economía chilena. Asimismo, muestra que la industria minera, en tanto ámbito clave en la relación del Estado chi-leno con el capital extranjero, tendió a ocupar un lugar central en el conflicto político, como fue el caso de la riqueza salitrera a fines del siglo XIX y, espe-cialmente, de la Gran Minería del Cobre en el siglo XX.

La intervención estatal representada por la Reforma Agraria es un ele-mento clave en el análisis de Claudio Robles y Cristóbal Kay sobre la transi-ción del sistema de hacienda al capitalismo agrario. A diferencia de la interpretación convencional, los autores consideran que este fue un proceso de largo plazo, iniciado a mediados del siglo XIX y que, al igual que el desem-peño del sector agropecuario, fue condicionado por las políticas estatales y el conflicto sociopolítico en torno a la “cuestión agraria”. Así, la reforma agraria diseñada en el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-70) por democrata-cristianos comunitaristas para impulsar la modernización capitalista y la constitución de campesinos propietarios, dio paso a su reformulación en tanto parte de la “vía chilena al socialismo” en el gobierno de Salvador Allende (1970-73) y, posteriormente, con el golpe de Estado de 1973, a la consolida-ción “desde arriba” de un capitalismo inserto en la globalización neoliberal.

Por su parte, a partir de una relectura del trabajo clásico de Paul Man-toux sobre la Revolución Industrial (1927), Luis Ortega revisita críticamente la interpretación establecida sobre la industrialización chilena. Cuestio-nando la literatura especializada y varios de sus propios trabajos, Ortega sostiene que en Chile existió un proceso de industrialización propiamente tal sólo desde fines de la década de 1950, como parte de un proyecto nacional y donde la intervención política estuvo centrada en implementar las transfor-maciones estructurales que posibilitaran su emergencia en el capitalismo occidental. Nuevamente, tal como muestran los trabajos relativos a la mine-ría y la agricultura, cualquier comprensión de la industrialización chilena como un proceso estrictamente económico resultaría limitada, por cuanto su lógica y dinámica de desarrollo se encuentran en la economía política del país. Una de las propuestas interesantes derivadas de la adopción de una definición más compleja del proceso de industrialización, que se distingue


de la mera emergencia de la producción fabril, es la identificación de una nueva cronología, que no sólo acota el marco temporal en el que se habría manifestado el fenómeno, sino que también reinterpreta el significado de la producción fabril temprana.

En su estudio del comercio exterior, Ignacio Briones y Gonzalo Islas ela-boran una interpretación de largo plazo que visibiliza la permanente tensión entre apertura económica y proteccionismo. Sin embargo, como bien mues-tran en su capítulo, el análisis de los vaivenes de dicha tensión resulta par-cial si no considera la selectividad de la política comercial, expresada en regímenes especiales que favorecieron a sectores específicos durante el siglo XIX y gran parte del XX. Este énfasis ya es valioso, porque relativiza las inter-pretaciones que naturalizan el predominio del liberalismo en el siglo XIX y permite explicar las bases institucionales del “proteccionismo estratégico” que imperó en Chile a partir de la década de 1930. Pero también lo es porque reinstala la necesidad de poner atención a las corrientes de pensamiento y los grupos de interés que informaron el marco general y los márgenes de excepcionalidad de la política comercial chilena, proceso en el que también fue gravitante la cambiante relación entre el Ejecutivo y el Congreso. En un giro determinante, la opción aperturista de la dictadura militar de Pinochet (1973-90) en materia comercial confirmaría la relevancia de los aconteci-mientos políticos en el estudio de largo plazo de los fenómenos económicos.

Los grupos de presión e interés son también un actor relevante en el estudio de Claudio A. Agostini y Gonzalo Islas sobre la evolución del impuesto al ingreso en Chile. Aunque las tasas máximas de dicho gravamen han sido relativamente altas y no difieren de las implantadas en países desarrollados, su contribución a la recaudación fiscal ha resultado históricamente menor y ello se explica, apuntan los autores, porque la base del impuesto ha contem-plado exenciones y regímenes especiales para sectores económicos específi-cos que han favorecido principalmente a los contribuyentes de mayores ingresos. Examinando una temática escasamente tratada en la literatura, a pesar de su relevancia en fenómenos tan gravitantes en lo político como la desigualdad, Agostini e Islas reconstruyen con detalle los impuestos y discu-siones que antecedieron a la promulgación de la Ley General del Impuesto a la Renta en 1924, que marca el inicio de la formación histórica del sistema tributario chileno. En este recorrido, la dictadura militar de Pinochet vuelve a emerger como un momento de profundas transformaciones normativas, aunque menos radicales si se lo compara con el proceso del comercio exte-rior, pues no pocas de las exenciones y mecanismos alternativos de grava-men sancionados a lo largo del siglo XX siguen hoy vigentes. De particular relevancia para la comprensión de esas persistencias son las pistas referidas a la influencia de grupos de presión en las principales reformas a la legisla-ción tributaria, tal como sucedió en 1984, en plena dictadura, y posterior-mente en 1990 y 2014, bajo un ordenamiento democrático.

23 INTRODUCCIÓN 23

La relación entre desigualdad y salarios es el tema central de la contribu-ción de Gonzalo Durán. Tomando distancia de las visiones economicistas que se aproximan a la desigualdad en términos asépticos e incluso ahistóri-cos, Durán propone una lectura que la sitúa como un problema de alcances económicos y políticos que condiciona y es condicionado por las relaciones sociales y las dinámicas que estructuran históricamente el poder en la socie-dad. Valioso, para efectos de esa definición, es el balance que el autor ofrece de la filosofía política de la desigualdad a lo largo de la historia de Chile; lo mismo se puede decir de su apuesta por instalar en el debate local la pers-pectiva relacional de Erik Olin Wright. Entre los diversos factores que inter-vienen en la desigualdad, Durán sigue la trayectoria de dos en particular, la acción del salario mínimo y la acción sindical, y ambos le sirven de marco para proyectar esta problemática sobre la discusión respecto al modelo de desarrollo y los intereses que se disputan en el momento inicial de la distri-bución de la riqueza. Sobre esto último, el capítulo sostiene la hipótesis de que las fases de baja desigualdad de ingresos están asociadas a fases de mayor participación organizada de los trabajadores.

En su historia de las políticas macroeconómicas aplicadas en Chile desde la década de 1950, Ricardo Ffrench-Davis ofrece una reconstrucción que sigue muy de cerca los cambios en el ámbito político y su relación con el comportamiento de indicadores globales de la economía. El marco temporal elegido le permite distinguir la particularidad de los enfoques macroeconó-micos de las cuatro presidencias que antecedieron al golpe de Estado de 1973, en un escenario tramado por la agudización del conflicto político y la sucesión de proyectos reformistas de distinto cuño ideológico y base social. De particular importancia es la identificación de los subperíodos en que el autor divide la trayectoria del modelo económico impuesto en la década de 1970 por la revolución neoliberal de la dictadura, modelo que ha estado lejos de ser consistente y que escapa a las periodizaciones políticas intuitivas. Los diversos énfasis en materia de políticas, que no se agotan en la polaridad dictadura/democracia, los cambiantes entornos externos y sobre todo los diversos resultados económicos y sociales que han tenido las decisiones macroeconómicas implementadas en los últimos 40 años, confirman la per-tinencia de esas distinciones.

La historia de las empresas públicas chilenas, una herramienta clave para la acción económica del Estado, es el tema del capítulo de Guillermo Guajardo. En una visión de dos siglos, Guajardo analiza los cambios en las capacidades y el papel atribuido a estas organizaciones, su impacto en la configuración de nuevos sectores económicos y en la estructura social, así como su función como fuente de recursos estatales. A pesar de las privatiza-ciones promovidas por la hegemonía neoliberal en curso, que ha redundado en la reducción de su presencia, todavía persisten importantes núcleos de actividad empresarial pública y también cierta memoria social anclada en la


era del Estado empresario y la acción de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), cuyo paradójico protagonismo es sometido a escrutinio en este artículo. Con el fin de clarificar las principales fases de la historia de las empresas públicas y caracterizar su complejo estatus legal, el autor se detiene a examinar en qué términos estas organizaciones han contribuido a la materialización de proyectos políticos de distinto sello, cómo han modifi-cado la comprensión de los alcances de la acción estatal y por qué su trayec-toria se ha mostrado altamente sensible a los cambios en el proceso histórico de la política chilena.

En tanto, en su estudio sobre la influencia de las misiones económicas extranjeras en Chile, Manuel Gárate explora otra de las aristas de la relación entre política y economía situando la “circulación de saberes tecnocráticos” como problema de fondo. Las misiones económicas pueden ser considera-das instancias extraordinarias de un proceso con rasgos estructurales, como es la construcción política de la política económica y la legitimación social del saber técnico. En consecuencia, sugiere el autor, todo análisis que reduzca las misiones económicas a sus componentes meramente “técnicos” resulta limitado, pues es también indispensable considerar los intereses polí-ticos locales que propician estas vinculaciones, la naturaleza del problema o conflicto en torno al cual son convocadas, los factores externos que infor-man estas experiencias —en este caso, la creciente influencia de Estados Unidos en el hemisferio sur a lo largo del siglo XX— y, desde luego, las heren-cias institucionales de estas visitas.

Por su parte, el capítulo de José Edwards proporciona una visión panorá-mica de la historia del pensamiento económico en Chile, enfocándose en las principales escuelas, autores y obras, pero examinando especialmente los temas centrales del debate en las principales fases y coyunturas de la historia económica chilena. A diferencia de estudios previos, Edwards muestra que en buena parte de esta trayectoria el pensamiento económico fue menos doctri-nario de lo que se supone, mostrando importantes grados de vinculación con los problemas de la realidad concreta. En muchos casos, además, los econo-mistas nacionales fueron activos participantes en la esfera pública y, por extensión, del debate político. Esa relación entre las ideas económicas y los procesos de la sociedad chilena puede advertirse, por ejemplo, en la creciente importancia de los estudios monetarios y sociales entre las décadas de 1870 y 1930, marcados por la crisis del liberalismo clásico y el surgimiento de nue-vos temas, como la cuestión social y el nacionalismo. Algo similar ocurrió en las décadas finales del siglo XX, en las que la disciplina económica consolidó su expresión institucional en escuelas con perfiles reconocibles y donde el pensamiento económico estuvo al centro de la polarización política que expe-rimentó el país.

Puesto que el tomo Problemas económicos no busca proporcionar una aproximación exhaustiva a la variedad de fenómenos que expresan la relación

25 INTRODUCCIÓN 25

entre política y economía, parece pertinente señalar otros “problemas econó-micos” que deberían incorporarse a la agenda de investigación y debate inter-disciplinario que proponemos. Una cuestión económica hace tiempo presente y hoy apremiante es la (in)sustentabilidad de los modelos de crecimiento. Un análisis interdisciplinario debiera avanzar significativamente en el estudio de las experiencias de crecimiento centradas en la depredación de recursos natu-rales, en especial si se considera la irreversible alteración que este tipo de estrategias ejerce sobre el cada vez más precario equilibrio ecológico. La expansión forestal sobre buena parte del territorio agrario, y en particular sobre el otrora “país del trigo” en el centro y sur del país, constituye un caso de estudio a estas alturas ineludible. Semejante estudio debiera producir resultados pertinentes y relevantes para la discusión político-económica y, de paso, desafiar a disciplinas como la economía a enriquecer sus modelos ana-líticos considerando las implicancias de ese tipo de procesos en la formula-ción de estrategias y modelos de crecimiento.

El problema energético, en tanto, es otra problemática que adquiere cre-ciente urgencia como factor de desarrollo económico. Al respecto, hay una serie de asuntos específicos que demandan investigación sistemática, como la naturaleza e impacto de las transiciones energéticas verificadas en Chile, los factores que explicarían las limitaciones en la estructura de la oferta y el efecto de la concentración del capital en el mercado de la energía. Asimismo, en lo que respecta a los debates en torno a la transformación de la matriz energética nacional, la investigación histórica puede ofrecer notables contri-buciones. Es crucial potenciar el desarrollo de la incipiente producción his-toriográfica local referida a esta temática, vinculándola a los importantes estudios de historia energética que exhiben otras naciones.

También en la línea de la revisión del modelo de desarrollo, convendría evaluar su relación con la trayectoria de las políticas educacionales y de fomento a la investigación especializada. En el marco de la actual reforma a los pilares del régimen educacional chileno, la pregunta sobre el grado de articulación entre el sistema educativo y los desafíos de largo plazo de la eco-nomía chilena parece indispensable, en especial cuando se considera el dina-mismo exhibido por el ámbito educacional y las orientaciones de la economía global. Preguntas similares asedian a las políticas estatales de fomento a la investigación y la formación de profesionales especializados en áreas estra-tégicas para la economía nacional, lo que reinstala la pregunta crucial res-pecto a la virtual inexistencia de un proyecto de desarrollo a largo plazo que permita dotar de un sentido productivo, y no de mera promoción individual, a la inversión estatal en estas materias.

Estos y otros problemas constituyen espacios fértiles para replantear la relación entre política y economía desde un plano que contribuya al enrique-cimiento de nuestro conocimiento del pasado y a la necesidad de enfrentar con mayor certeza los retos del futuro. Así como las aproximaciones de largo


plazo reunidas en este trabajo nos muestran la persistencia de problemas tan ignominiosos como la desigualdad o la excesiva influencia de intereses mino-ritarios en la definición de la política económica, ellas también corroboran que allí donde la acción política responde a visiones de largo plazo y necesi-dades colectivas, es decir, cuando se buscan soluciones democráticas e inclu-sivas a los desafíos del desarrollo, es mucho lo que se avanza. Esperamos que el tomo Problemas económicos contribuya a esto último.

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EDITORES Y AUTORES DEL TOMO “PROBLEMAS ECONÓMICOS”

COLECCIÓN HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010

Editor general:

IVÁN JAKSIý ANDRADE: doctor en Historia de la Universidad Estatal de Nueva York. Académico de la Universidad de Stanford.

Editores del tomo:

ANDRÉS ESTEFANE: doctor en Historia de la Universidad Estatal de Nueva York en Stony Brook. Investigador del Centro de Estudios de Historia Polí-tica de la Universidad Adolfo Ibáñez.

CLAUDIO ROBLES ORTIZ: doctor en Historia de la Universidad de California, Davis. Profesor Asociado del Departamento de Economía de la Universidad de Santiago de Chile.

Autores:

CLAUDIO A. AGOSTINI: doctor en Economía de la Universidad de Michigan. Académico de la Universidad Adolfo Ibáñez.

IGNACIO BRIONES: doctor en Economía del Institut d’Etudes Politiques de París (SciencesPo). Decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez.

GONZALO DURÁN: magíster en Economía Laboral Aplicada de la Università degli Studi di Torino. Estudiante de doctorado de la Universität Duisburg-Essen.

JOSÉ EDWARDS: doctor en Economía de la Universidad de París I, Panthéon-Sorbonne. Académico de la Universidad Adolfo Ibáñez.


RICARDO FFRENCH-DAVIS: doctor en Economía de la Universidad de Chicago. Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales 2005. Académico de la Universidad de Chile.

MANUEL GÁRATE CHATEAU: doctor en Historia y Civilizaciones de la École des Hautes Études en Sciences Sociales de Francia. Académico de la Universi-dad Alberto Hurtado.

GUILLERMO GUAJARDO SOTO: doctor en Estudios Latinoamericanos de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México. Académico de la misma institución.

ALEJANDRA IRIGOIN: doctora en Historia Económica de la London School of Economics and Political Science. Académica de la misma institución.

GONZALO ISLAS: doctor en Economía de la Universidad de California, Los Ángeles. Académico de la Universidad Adolfo Ibáñez.

CRISTÓBAL KAY: doctor en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Sus-sex. Profesor Emérito del International Institute of Social Studies, Universi-dad Erasmus, Rotterdam.

LUIS ORTEGA: doctor en Filosofía, mención Historia, de la Universidad de Londres. Académico de la Universidad de Santiago de Chile.

CLAUDIO ROBLES ORTIZ: doctor en Historia de la Universidad de California, Davis. Profesor Asociado del Departamento de Economía de la Universidad de Santiago de Chile.

WILLIAM F. SATER: doctor en Historia de la Universidad de California, Los Ángeles. Profesor Emérito de la Universidad Estatal de California, Long Beach.

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