Den politiske uenighed

- i forholdet mellem

Danmark og Grønland

Københavns Universitet Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Institut for Statskundskab

Kandidatspeciale udarbejdet af Bolette Kern under vejledning af Uffe Jakobsen afleveret den 31. marts 2015

Udarbejdet af Bolette Kern Antal anslag: 27.658

Studienr.: MRJ912 Antal sider: 92

Abstract

This thesis is called The political dispute – the relationship between Greenland and Denmark. The

current political relationship between Greenland and Denmark is characterized by disagreements

concerning distribution of competences in different policy areas that are not clearly separated from each

other. Moreover, the political situation has evolved since 2012 and is still ongoing. My interest for this

subject is partly a personal one for both Greenland and the political situation the country is

experiencing. In the fall of 2013 I lived in Nuuk for four months and in that period of time the

government of Greenland made important decisions for Greenland’s future. Therefore, I want to analyze

the political relationship between Greenland and Denmark and especially how the political

disagreements can be understood. The point of departure is the creation of the law that allows

employment of foreign workers in large-scale projects, the so-called Storskalalov. Historical

institutionalism is the theoretical basis for this thesis and it presumes that the present cannot be

understood completely without taking the three hundred year-long shared history between Greenland

and Denmark into consideration. This historic relationship is especially marked by both a horizontal and

hierarchical variable. Stein Rokkan’s theory on the relationship between a core and its periphery is used

to analyze the historical relationship between Greenland and Denmark. Parts of the political

disagreement are a direct result of the two countries’ understanding of both their own and their mutual

relationship with the world. Therefore, Robert Putnam’s theory on two-level games is introduced to

shed a theoretical light on the interrelating relationship between Greenland, Denmark and the

international society. Nils Åkerstrøm Andersen’s analysis strategy is used to operationalize the theories

into analyzable elements. The analysis of Storskalaloven provides two results, which can be generalized

to the political relationship between Denmark and Greenland. First of all the two countries’

governments do not share the same ideal for Storskalaloven. The Greenlandic government’s focus is

merely the ideal of economic and political independence, while the Danish government is focused on a

sustainable economy. Moreover, the two governments have different perceptions of their joint

relationship, which is also projected to their perception of the international society. The Greenlandic

government also considers Greenland as a single system independent from Denmark and the world,

while the Danish government includes Greenland in their perception of themselves. The different

perceptions of the ideal for the political relationship between Denmark and Greenland and the different

understandings of their relationship and their shared relationship with the world, create the political

dispute between the two governments.

Eqikkaaneq

Immikkut allaaserisap qulequtaraa Politikkikkut akerleriinneq – Kalaallit Nunaata Danmark-lu

akornaanni. Sammisamut allatigisaqarnissaq tunngaveqarpoq nammineq Kalaallit Nunaannut

soqutiginninnermik maannakkullu nunap naalakkersuinikkut pissutsitigut atugarisaasigut.

Kalaallit Nunaata Danmark-lu akornanni politikkikkut pissutsit malunnarput akisussaasut

oqaasissaqarfinnut oqartussaanermik agguaassinissamik akerleriissuteqarnerannut, qaleriiaattunik.

aPolitikkikkut pissusiusoq tamanna 2012-mili ineriartorsimavoq, maannamullu suli naammassinani.

Nammineerlunga pisoq tamanna qanimut misigisimavara ukiaaga 2013-mi qaammatini sisamani

Nuummiinninni, tamatumani Naalakkersuisut Kalaallit Nunaata siunissaa pillugu pingaarutilinnik

aalajangiussaqarmata.

Allaaserisakkut matumuuna kissaataavoq Kalaallit Nunaata Danmark-lu akornanni politikkikkut

pissutsineq misissuinissaq, qanorlu politikkikkut akerleriinneq paasisariaqartoq. Allaaserisami

misissueqqissaarnerup aallartiffigaa kalaallit inatsisartuini danskitlu inatsisartuini suliniutit

annertuut pillugit inatsisip pilernera. Oqaluttuarisaanermi iluarsartuussineq allaaserisami

eqqarsaatinik tunngaviusunik pilersitsivoq, isumaqarsorinarlunilu, nalerput immikkut

paasineqarsinnaanngitsoq Kalaallit Nunaata Danmark-lu akornanni ukiuni trehundredeni

oqaluttuarisaanermik ingerlatseqatigiissimanerannik. Danmark-p Kalaallit Nunaatalu akornanni

pissutsit oqaluttuarisaanerup tungaatigut piffissamilu sivisuumi ataqatigissimanerat sunniutseqar-

tuuvoq, kisiannili aamma Danmark-p naalagaaffittut inissisimanera Kalaallit Nunaannit qaffasin-

nerusumik inissisimavoq. Stein Rokkans-p isiginninnera malillugu ima nassuiartariaalluni, danskit

naalakkersuisui qiterliutillugit Kalaallillu Nunaat Danmark-p naalagaaffiata avammut killerpianut

inissillugu, isiginninneq tamanna Kalaallit Nunaata Danmark-lu akornanni oqaluttuarisaanikkut

pissutsinik misissueqqissaarnermi sammineqarpoq.

Politikkikkut akerleriinneq ilaatigut pissuteqarpoq nunat marluk imminni avallerisanut

pissutsiminnik paasinninnerat peqatigiillutillu avallerisanut pissutsiminnik paasinninnerat. Taama-

attumik Robert Putnam-p teoriia two-level games pillugu ilisaritinneqassaaq, Kalaallit Nunaanni,

Danmark-mi nunarsuarmilu nunani allani pissutsinut pineqartumut attuumassutilittut

erseqqissaatitut. Nils Åkerstrøm Andersen-p paasiniaaqqissaarnermi iliuusissanik periaasia ator-

neqarpoq teoriit periaasissarsiuullugit anguniagaq naammassisinnaajumallugu annikitsut tamaasa

peqqissaartumik nassuiarsinnaarusullugit. Peqqissaartumik paasiniaanerup takutippaa suliniutit

annertuut pillugit inatsisip pilerneranut naammassinninnerit marluk, aammalu Danmark-p Kalallitlu

Nunaata akornanni politikkikkut tunngasunik pissutsinut tunngatinneqarsinnaasoq. Nunat taakku

marluk naalakkersuisui assigiimmik naammaginartumik anguniagaqanngillat. Kalaallit

naalakkersuisui pilersaarummut aningaasatigut politikkikkullu attuumassuteqannginneq pineruvaat,

danskilli naalakkersuisuisa aningaasaqarnikkut isumannaatsuunissaq pinerullugu. Aappatigut nunat

taakku marluk naalakkersuisuisa akunnerminni pissutsinut paasinninnerat assigiinnani, tamannalu

aamma nunanut avatangiisinut paasinninnerannut nuunneqarsinnaalluni. Kalaallit naalakkersuisui

Kalaallit Nunaat eqqartorpaat ataatsimut ataqatigiimmik aaqqissuussaasoq Danmark-mit nunanillu

avallerisanit killiligaasoq, danskilli naalakkersuisui Kalaallit Nunaat ataqatigiimmik aaqqissuussa-

asutut paasinninnerminnut ilaatillugu. Pilersaarummut Danmark-p Kalaallillu Nunaatalu akornanni

politikkikkut paasinninnerit assigiinngitsut, taamatullu akunnerminni pissutsinut assigiinngitsunut

paasinninnerminnut nunanullu avallerisanut pissutsinut, politikkikkut akerleriineq nunat marluk

naalakkersuisuisa akornanni pilersinneqarpoq. 1

1 Stor tak til Nielseeraq Mathæussen for oversættelse af specialets abstract

Ode til danaiderne

(Dansk imperialisme i Grønland).

Arqaluk Lynge

Forbandede bæster

nu ved jeg det med sikkerhed

- fortidens fejl

effektiv eksportproduktion

moderne samfund i Grønland

alle disse officielle grønlandsoptimister

som privat er kyniske

og ikke tror en døjt på det hele

statstilskud er det samme som erhvervsliv

realisme realisme

sådan et mummespil

Nu ved jeg det.

Jeg ved at dansk kolonialisme skjuler sig i

ministerier (hverken under krigs eller justits)

men under Grønlands-

Inhuman humanistisk imperialisme

kold krig mod kulden

- når man erhverver områder i et land

med fremmed sprog, sæder og forfatning

så begynder vanskelighederne

og der skal stor lykke og store evner til at bevare dem.

Det bedste og virksomste middel vil være at erobreren

personlig bosætter sig i det nye land -

Apostel Hans Egede sagde: BIBLEN er mit våben.

Kongen af Danmark sagde: PENGE er mit våben

- enten må man vinde menneskene for sig

eller og så må man udrydde dem -

Grønland

- danaidernes kar

ganske umættelig af

udsendt svin

udsendt kræ

udsendt kloakrør

udsendt kolonialisme

- udsendtisme

Grønland

- vi er afladskræmmernes kiste

- når pengene i Grønland klinger

langsomt min sjæl ud af Grønland punger -

Jeg ved det

Thulefolket2 forjaget

strategisk

Qutdligssat3 kasseret

uøkonomisk.

Den grønlandske torsk

kasseret

urentabel.

Det grønlandske folk

kasseret

ukvalificeret.

Grønlandsk kultur

kasseret

urbaniseret.

Grønland du er bundløs

grønlænder du falder bundløst

- skader man nogen

skal man gøre det så grundigt

at man ikke behøver at frygte hævn -

Kalaallit Nunaat

du med dit forjættende, usande øgenavn – Grønland

får i ulveklæder

forover bundfrossen

forneden bundløs

afladshandlernes klondyke

- danaidernes hobby.

De har den fornøjelse

at besidde

magten og æren

i al evighed?

(med tak til Macchiavelli)

2 1953 blev Thules befolkning forflyttet til Qaanaq 100 km. nordligere, fordi det amerikanske forsvarsanlæg, som var

etableret i Thuleområdet medfører forringede fangsmuligheder. 3 1972 blev Qutdligssat nedlagt, fordi kulminen, som de fleste i byen levede af, blev betragtet som urentabel.

Indholdsfortegnelse Abstract ................................................................................................................................................ 2

Eqikkaaneq ........................................................................................................................................... 3

1. Indledning – Der er røre i det danske riges fællesskab. ................................................................... 1

1.1. Problemstilling .......................................................................................................................... 4

1.1.1. Problemformulering ........................................................................................................... 4

1.2. Afgrænsning .............................................................................................................................. 4

1.3. Præsentation af specialets struktur .......................................................................................... 10

2. Teori – Hvis man ikke kender fortiden, forstå man ikke nutiden .................................................. 13

2.1. Historisk institutionalisme – en horisontal dimension ............................................................ 13

2.1.1. Stabilitet eller forandring? ............................................................................................... 15

2.1.2. Opsummering ................................................................................................................... 16

2.2. Stein Rokkan – en vertikal dimension .................................................................................... 16

2.2.1. Center- og periferiteori ..................................................................................................... 17

2.2.2. Karakteristika for en periferi – Grønland som periferi?................................................... 18

2.3. Danmark og Grønland i Rokkans center- og periferiteori ...................................................... 20

2.4. Opsummering .......................................................................................................................... 22

2.4. To nationale politiske niveauer? ............................................................................................. 24

2.4.1. Robert Putnam – the logic of the two-level games .......................................................... 24

2.4.2. Clive Archer – USA, Danmark og Grønland i et two-level game ................................... 26

2.5 Opsummering ........................................................................................................................... 29

3. Operationalisering .......................................................................................................................... 30

3.1. Analysestrategi – Institutionel historie ................................................................................... 30

3.1.1 Den diakrone analyse ........................................................................................................ 32

3.1.2. Deskriptiv, narrativ og argumentativ orden ..................................................................... 33

3.1.2. Den synkrone analyse ...................................................................................................... 34

3.2. Opsummering .......................................................................................................................... 36

4. Metodeovervejelser ........................................................................................................................ 37

4.1. Diskursanalyse ........................................................................................................................ 37

4.3. Præsentation af empiri ............................................................................................................ 39

4.3.1. Detaljeret oversigt over empiri ........................................................................................ 41

4.3.2. Validiteten af den valgte empiri ....................................................................................... 43

4.4. Analyse af empiri .................................................................................................................... 45

4.4.1. NVivo ............................................................................................................................... 45

4.4.2. Kodebog ........................................................................................................................... 45

5. Analyse........................................................................................................................................... 48

5.1. Lovgivning om storskalaprojkter i Landstinget ...................................................................... 49

5.1.1 Idealet for loven ................................................................................................................ 49

5.1.2. Midlet til idealet ............................................................................................................... 50

5.1.3. Arven efter fortiden .......................................................................................................... 52

5.1.4 Krav og betingelser til fremtiden ...................................................................................... 53

5.1.5. Ansvar for fremtiden ........................................................................................................ 54

5.1.6. Lokalt, nationalt og internationalt .................................................................................... 56

5.1.7. Opsummering ................................................................................................................... 58

5.2. Lovgivningen om storskalaprojekter videre proces i Folketinget ........................................... 59

5.2.1. Idealet og midlet til idealet ............................................................................................... 59

5.2.2. Rigsfællesskabet............................................................................................................... 60

5.2.3. Uran og sjældne jordarter – international sikkerhedspolitik ............................................ 62

5.2.4. Internationalt, nationalt og lokalt ..................................................................................... 65

5.4.6. Opsummering ................................................................................................................... 67

5.3. Delkonklusion ......................................................................................................................... 68

6. Diskussion ...................................................................................................................................... 70

6.1. Dansk institutionel praksis eller ligeværdigt samarbejde? ...................................................... 70

6.1.1. Selvstyrelov ...................................................................................................................... 71

6.2. Det nationale niveau og den hybride aktør ............................................................................. 72

6.2.1. Den hybride aktør............................................................................................................. 75

6.2.2. Frihed uden ansvar ........................................................................................................... 76

6.2.3. Danmark som det mellemliggende niveau ....................................................................... 77

7. Konklusion ..................................................................................................................................... 79

Litteraturliste ...................................................................................................................................... 83

1

1. Indledning – Der er røre i det danske riges fællesskab.

Det danske riges fællesskab er med sine trehundrede års fælles historie en fortælling på godt og

ondt. En fortælling der startede med jagten på ressourcer i de kolde nordatlantiske farvande op

igennem 1600-tallet. Dengang var naturressourcerne hvaler, hvis barder blev brugt som afstivere i

kvinders korsetter og hvalfedtet, der omsmeltet til olie, var uundværlig som brandstof i Europas

storbyers gadelamper samt narhvalens horn, hvis sagnomspændende fortælling om ishavets

enhjørning gik igennem Europa, og spredte fortællinger om evig ungdom og lykke (Breum, 2014;

115). Fællesskabet blev til en fortælling om en koloni og om Rigsfællesskabets indførelse i 1979,

hvor naturressourcerne torsk, hellefisk og rejer, skabte grobunden for først et Hjemmestyre og

senere et Selvstyre i et Rigsfællesskab. Denne fortælling er i dag en beretning om et riges

fællesskab, som aldrig tidligere har været så udfordret af en konflikt udsprunget netop derfra hvor

historien startede - nemlig ved naturressourcerne.

Jagten på naturressourcerne går i disse år på metaller, ædelstene, guld, uran og ikke mindst de

såkaldte sjældne jordarter samt olie og gas, som store internationale virksomheder i dag forventer at

finde i og rundt om Grønland. Det er en jagt på store økonomiske summer, som langt om længe vil

kunne gøre Grønland økonomisk selvbærende og dermed økonomisk uafhængig af det danske

bloktilskud4. Et ønske som formelt blev opnåeligt ved overgangen fra Hjemmestyre til Selvstyre i

2009, hvor Grønland tog de første skridt i retningen mod en uafhængighed fra Danmark5. Der

hersker dog stadig en usikkerhed omkring mængderne, tilgængeligheden og risiciene ved at udvinde

disse naturressourcer. Men det er en usikkerhed som må overvindes, fordi der intet alternativ findes

for Grønlands ambitioner om selvstændighed. Formanden for Økonomisk Råd i Grønland, Torben

M. Andersen, slår fast, at Grønlands økonomi er stærkt afhængig af naturressourcerne (Andersen,

2014). Som en genfortælling af historien, der startede med grønlandshvalens nærved udryddelse på

grund af kommerciel fangst og de skærpede restriktioner på fiskeriet af torsk, hellefisk og rejer på

4 Bloktilskuddet, der siden oprettelsen af Hjemmestyreordningen i 1979 ydes fra den danske stat til det nuværende

Grønlandske Selvstyre. Til dækning af de udgifter, som er overgået til Grønlands Selvstyre.

5 Landsstyreformand Hans Enoksen fremlægger den 13. august 2008 et forelæggelsesnotat på baggrund af redegørelsen

om Grønlandsk-dansk Selvstyrekommissions betænkning om Selvstyre i Grønland. I forelæggelsesnotatet hæfter han

sig ved fem overordnede punkter, og deres betydning for den fremtidige forståelse af Grønlands Selvstyre.

Anerkendelse som et folk i henhold til folkeretten med ret til selvbestemmelse. Ejendomsretten til den grønlandske

undergrunds ressourcer. Det grønlandske sprog bliver det officielle sprog i Grønland. Økonomien og overtagelsen af

nye sagsområder. Grønlands ret til selvbestemmelse.

2

grund af fare for overfiskeri, er Grønland i dag nødsaget til at undersøge og arbejde i nye

naturressourcer.

Grønlands politiske opmærksomhed på naturressourcerne i den grønlandske undergrund kan ses i

flere af de politiske tiltag, der er gennemført inden for en senere årrække. Indførelsen af

Selvstyreloven kan ses dels som et udtryk for den grønlandske befolknings stigende ønske om

selvstændighed, og dels som et ønske om en udvidelse af beføjelserne givet i Hjemmestyreloven fra

1979. Stort set alle Hjemmestyrelovens sagsområder var overtaget af den grønlandske regering (The

Nordic Council, 2012), og fra politisk side var der mod på større ansvarsområder. Med

Selvstyrelovens indførelse på Grønlands nationaldag den 21. juni 2009, blev det muligt for den

grønlandske regering at overtage en række nye politiske sagsområder, hvorved Selvstyret overtager

den lovgivende og udøvende magt samt finansieringen af området (Selvstyreloven, kapitel 9, § 23,

stk. 3 og 4). Der er imidlertid visse områder som forbliver sagsområder under Rigsmyndigheden i

Danmark, og disse sagsområder varetages derved af den danske stat og det danske Folketing. Disse

områder er statsforfatningen, statsborgerskab, Højesteret, udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik

samt valuta- og pengepolitik (Statsministeriet, 2015). Selvstyreloven bygger på den grønlandske

regerings mulighed for tiltagende selvstændighed gennem hjemtagelse af flere og flere politiske

sagsområder. De politiske sagsområder er klart afgrænset i Selvstyreloven, jf. bilag 24, mens den

politiske virkelighed ikke på samme måde kan siges at være klart afgrænset. Fuldmagtsordningen

fra 2005 som indebærer, at landsstyret med fremmede stater og internationale organisationer kan

forhandle og indgå folkeretlige aftaler på rigets vegne, som alene vedrører Grønland og fuldt ud

angår overtagne områder, videreføres i Selvstyreloven. Det samme gør sig gældende for Itilleq-

erklæringen fra 2005 og praksis vedrørende inddragelse af de grønlandske myndigheder i

udenrigspolitiske spørgsmål i forbindelse med områder overtaget af Grønland (Selvstyreloven,

kapitel 4, § 12-13). Den 1. januar 2010 hjemtog den daværende grønlandske regering råstofområdet

og området for arbejdsmiljø for offshore arbejde. Herved opnår Grønland den lovgivende og

udøvende magt på de to områder, samt muligheden for at samarbejde med andre stater og

internationale selskaber på råstofområdet.

Med Selvstyrelovens indførelse er det politiske forhold mellem Grønland og Danmark inden for

Rigsfællesskabet blevet ændret. Det danske Rigsfællesskab mellem Danmark, Grønland og

Færøerne er en særegen politisk konstellation, hvor Grønland og Færøerne, ifølge Grundloven er

dele af det danske rige og underlagt dansk myndighed, men med henholdsvis Hjemmestyreloven og

3

Selvstyreloven har det danske Folketing uddelegeret politiske kompetencer og ansvar til

henholdsvis Selvstyret og Hjemmestyret i de to lande. Der er altså tale om én stat, hvor de færøske

og grønlandske myndigheder har store politiske beføjelser på mange områder.

Som det er nævnt ovenfor, er de politiske sagsområder til hjemtagelse af Selvstyret afgrænset til

bestemte områder og det er fastlagt ved lov, hvilke områder der er mulige at hjemtage, og hvilke der

forbliver et politisk anliggende for rigsmyndigheden i Rigsfællesskabet. Den virkelige politiske

verden er imidlertid mindre klart afgrænset og det har medført en politisk uenighed mellem den

grønlandske og danske regering med hensyn til overlappende ressortområder. Én sag har siden 2012

fyldt meget i den politiske debat mellem Danmark og Grønland. Det drejer sig om den grønlandske

regerings vedtagelse af Loven om bygge- og anlægsarbejdere ved storskalaprojekter (af politikere

og presse kaldet Storskalaloven, jf. afsnit 1.2. for nærmere præsentation). Med lovens indførelse

bliver det muligt for internationale virksomheder og investeringsselskaber i Grønland at benytte sig

af udenlandske arbejdstagere i forbindelse med anlægsfasen af et storskalaprojekt. Den grønlandske

regering har den lovgivende og udøvende magt på råstofområdet, og har hermed også hjemmel i

lovgivningen til at indgå aftaler og udstede tilladelser til udenlandske virksomheder, som agerer i

Grønland. Meddelelse af ophold- og arbejdstilladelse til arbejdstagere udenfor de nordiske lande er

imidlertid et ansvarsområde under Udlændingelovgivningen og grænsekontrol, som endnu ikke er

hjemtaget af den grønlandske regering, og derfor skal godkendes af det danske Folketing, den

såkaldte Rigsmyndighed. Samtidig blev der i løbet af lovgivningens tilblivelse og godkendelse i

Folketinget rettet en opmærksomhed mod problemstillingen med hensyn til hvilke mineraler, der

udvindes og eksporters fra de grønlandske storskalaprojekter. Et naturligt biprodukt ved brydningen

af mineraler er i flere tilfælde uran og de såkaldte sjældne jordarter. Dette har medført diskussionen

om uran og sjældne jordarter, som er et område af udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitisk

karakter, og hermed et anliggende for den danske regering og Folketinget. Eller er det i stedet den

grønlandske regerings lovgivende og udøvende magt ved hjemtagelsen af råstofområdet, der gør sig

gældende lige meget hvilke råstoffer, der er tale om?

I efteråret 2013 nedsatte den grønlandske og danske regering et fælles samarbejdsudvalg, hvis

opgave blev at udarbejde nogle retningslinjer for samarbejdet mellem de to regeringer i forbindelse

med spørgsmålet om brydning og eksport af radioaktive mineraler og sjældne jordarter. Før

udskrivelsen af valget til det grønlandske Inatsisartut6 den 2. oktober 2014, forventede

6 Inatsisartut er det grønlandske parlament, som på dansk hedder Landstinget

4

samarbejdsudvalget at fremlægge en betænkning ved udgang af 2014. Ved afleveringen af dette

speciale den 31. marts 2015 er der stadig ikke offentliggjort en betænkning, og herved en endelige

afgørelse af den politiske uenighed mellem de to regeringers tvist om overlappende ressortområder

på råstofområdet.

1.1. Problemstilling

Som der blev nævnt i starten af denne indledning, har det politiske forhold mellem Grønland og

Danmark i rigsfællesskabet lange rødder tilbage i historien. Inden for de senere år er der imidlertid

sket radikale ændringer i strukturen for dette politiske forhold. Det er ændringer, som antages at

ændre det politiske forhold mellem de to lande meget. Med udgangspunkt i den politiske uenighed,

der diskuteres mellem de to lande angående overlappende ressortområder, undersøger dette

speciale, hvad der karakteriserer de politiske forhold der tidligere har været og hvilke politiske

forhold, der i øjeblikket er mellem de to landes parlamenter. Denne problemstilling munder ud i

nedenstående problemformulering:

1.1.1. Problemformulering

Hvordan kan vi forstå den politiske uenighed mellem den grønlandske og danske regering i

rigsfællesskabet, i forbindelse med politiske anliggende, hvor de to landes ressortområder berør

hinanden? Hvilke konsekvenser har det for forholdet mellem Grønland og Danmark, og de to

landes forhold til den internationale omverden?

Ovenstående problemformulering lægger op til at stille nogle underspørgsmål, som vil hjælpe til at

strukturere både de teoretiske og empiriske resultater for dette speciale med henblik på i sidste ende

at give svar på specialets problemformulering.

Hvilke aspekter kan siges at have karakteriseret det historiske og politiske forhold mellem Grønland

og Danmark? Hvordan er tidligere politisk uenigheder mellem den danske og grønlandske regering

løst? Hvilken forståelse har de to parlamenter af deres nuværende og indbyrdes politiske forhold?

Hvordan er deres selvopfattelse? Hvilken forståelse har de to lande af relationerne til deres

omverden? Hvad er konsekvenserne af denne forståelse?

1.2. Afgrænsning

Som det fremgår af ovenstående indledningen, indgår Danmark og Grønland i et historisk og

politisk forhold, som inden for få år vil fylde trehundrede år. Dette historisk lange forhold danner

grundlaget for inddragelse af historisk institutionalisme, som én af specialets valgte teorier til

5

forklaring af det nuværende politiske forhold mellem de to lande. Inden for historisk

institutionalisme anses fortidens institutioner som betingende for aktøres præferencer, mål og

strategier, som er med til at påvirke nutidens samfund. Teorien om historisk institutionalisme kan

forklare stabilitet i en bestemt politisk udvikling, men kan historisk institutionalisme også forklare

forandring? Hvordan vil historisk institutionalisme forklare den nuværende politiske uenighed

mellem den danske og grønlandske regering?

Det er heller ikke til at komme uden om, at Grønland har indtaget en laverestående position i

forhold til Danmark i forbindelse med indflydelse på egen økonomi og politiske beslutninger qua

Grønlands status som Danmarks koloni frem til 1953. At Grønland som land har indtaget en perifer

rolle i forhold til Danmark som økonomisk og politisk center, antages også at have en indflydelse

på det nuværende og fremtidige forhold imellem de to lande. Stein Rokkans (1999) teori om staters

positioner som center og periferi til hinanden er inddraget som specialets anden valgte teori, da det

hierarkiske forhold mellem landene antages at påvirke den nuværende situation. Stein Rokkans teori

foreslår nogle konkrete mekanismer, som konstituerer det politiske forhold mellem et center og dets

perifer, men en ændring af disse mekanismer kan også ændre det politiske forhold.

Hvor de to første teorier bidrager til at forklare, hvordan fortidens institutionelle og politiske

mønstre afspejles i den nutidige politiske situation, er specialets tredje teori valgt på bagrund af sin

egenskab til at forklare konsekvenserne af eventuelle ændringer i fortidens mønstre. Robert

Putnams teori om two-level games (1988) belyser, hvilke politiske niveauer der kan anskues i

specialets problemstilling. Som Stein Rokkans center- og periferiteori vil indikere, har Grønland

tidligere indtaget en laverestående position i forhold til et dansk nationalt niveau og et internationalt

niveau. Hvilke konsekvenser har det, hvis Grønlands position ændres?

Som det er afgrænset ovenfor antages historien at spille en central rolle i det politiske forhold

mellem den grønlandske og danske regering. Den trehundrede år lange periode er umulig at

inddrage i en analyse. Specialet koncentrerer sig således om en nuværende politisk situation, og

forsøger på baggrund af denne at sige noget om udviklingen og/eller ændringen i det politiske

forhold. Afsnit 3.2. indeholder nogle konkrete referencer til historisk materiale, som beskriver

henholdsvis Danmarks økonomiske og politiske kontrol fra koloniseringen af Grønland og frem til

indførelsen af Hjemmestyreordningen i 1979.

6

Til operationalisering af specialets teorier er der valgt en analysestrategi, som muliggør

inddragelsen af alle tre teorier. Analysestrategien er udarbejdet af Niels Åkerstrøm Andersen (1994)

hvor igennem det bliver muligt at undersøge institutionelt konstruerede systemer ud fra den

udveksling af grænser, der sker imellem systemer. Med Andersens analysestrategi kan de historiske

institutioner i forholdet mellem Grønland og Danmark undersøges ud fra diskursive konflikter og

kampe, som sker imellem de to lande i fremstillingen af deres egen grænse, og herved også grænsen

til omverden. Med analysestrategien bliver det muligt at undersøge, om den politiske uenighed

skyldes en ændring i de to landes fremstilling af sig selv og/eller den opfattelse af de to lande har af

sig selv og hinanden. Analysestrategiens undersøgelse af institutioner ud fra diskurs fordrer en

diskursanalyse med fokus på den udveksling af grænser, som analysestrategien fremhæver.

Casen for analyse er den nuværende politiske uenighed mellem den danske og grønlandske regering

omkring overlappende ressortområder i forbindelse med tilblivelsen af Storskalaloven. Tilblivelsen

af Storskalaloven er en vidstrakt proces, som skal præciseres nærmere her. Storskalaloven som

danske og grønlandske politikere og medier henviser til, er den grønlandske Lov for bygge- og

anlægsarbejdere ved storskalprojekter, som første gang blev præsenteret ved første behandlingen af

lovforslaget den 5. oktober 2012. Denne lov blev siden i efteråret 2013 præciseret af et nyt

Naalakkersuisut7 og endelig gældende i nuværende form den 27. november 2013 i form af Lov for

ændring af bygge- og anlægsarbejdere ved storskalaprojekter. Da udlændingeområdet og

grænsekontrollen er et område, der endnu ikke er hjemtaget af Naalakkersuisut var en dansk

ændring af den gældende Udlændingelov for Grønland nødvendig før den grønlandske Lov for

ændring af bygge-og anlægsarbejdere ved storskalaprojekter kunne træde i kraft. Loven for

Grønland om udlændinges adgang til opholds- og arbejdstilladelse i anlægsfasen af et

storskalaprojekt blev første gang behandlet i det danske Folketing den 9. maj 2014. Den danske

ændring af udlændingeloven blev vedtaget den 11. juni 2014, men allerede den 5. juni valgte

Inatsisartut at tiltræde den danske beslutning med Grønlands Selvstyre tiltræder Lov for Grønland

om udlændinges adgang til opholds- og arbejdstilladelse ved storskalaprojketer. Tilblivelsen af

lovgivningen omkring storskalprojketer og godkendelsen i det danske parlament er således en

proces, der strækker sig fra 5. oktober 2012 til den 11. juni 2014.

Empirien for specialet udgøres således af lovmaterialet til de fire ovenstående love samt

transskriptioner af behandlingerne af lovforslagene i de to parlamenter. Empirien afgrænses til

7 Naalakkersuisut er det grønlandske Landsstyre, hvilket vil sige den grønlandske regering

7

materialet, der er udgivet eller udtalt af medlemmer i de to parlamenter, da det er forholdet mellem

den danske og den grønlandske regering, der søges undersøgt i specialet. Interessen for at

undersøge, hvordan de to lande opfattelser sig selv i forhold til et internationalt niveau/omverden, er

for at afsøge, om der er enighed i landenes opfattelse af dette forhold.

Inatsisartutlov for bygge- og anlæsarbejdere ved storskalaprojkter omhandlede som udgangspunkt

et overlap mellem den grønlandske råstofområde og det danske udlændingeområde, men i perioden

for tilblivelsen og godkendelsen af Inatsisartutlov for bygge- og anlæsarbejdere ved

storskalaprojkter blev det danske område for udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik en del af den

danske Lov for Grønland om udlændinges adgang til opholds- og arbejdstilladelse ved

storskalaprojkter. Specialet behandler således den politiske uenighed indenfor disse tre

ressortområder: 1) det grønlandske råstofområde, 2) det danske udlændingeområde og 3) det danske

udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske område. Baggrunden for udviklingen af sagen til også at

omhandle det danske udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske sagsområde vil blive nærmere

uddybet i specialets analyse, men en kort gennemgang af de hændelser, der kan tænkes at have førte

til sagens udvikling vil blive gennemgået herunder.

Sideløbende med behandlingen af lovgivning om storskalaprojekter i henholdsvis Landstinget og

Folketinget optrappes diskussionen om kompetencefordelingen mellem den danske og grønlandske

regering med hensyn til uran. I april 2013 udkommer det danske advokatfirma Lett med en rapport

om forholdene vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for

udnyttelse af uran og andre radioaktive stoffer i Grønland. Rapporten er bestilt af den daværende

grønlandske regering og konkluderer, at Grønland har fuld ret til at råde over alle sine råstoffer, og

hvis landet ønsker det, frit kan bryde og eksportere uran på det internationale marked, så længe det

er til fredelige formål (Lett Advokatfirma, 2013; 20). I efteråret 2013 ophæver den grønlandske

regering deres mangeårige nultolerance over for brydningen af uran. Dette betyder, at kvoten for,

hvor meget uran, der må udgøre biproduktet i forbindelse med minedrift, ophæves. Ophævelsen af

nultolerancen over for uran blev aktuel i forbindelse med forskning på Kvanefjeld nær Narsaq, hvor

der, ifølge GEUS8, anslås at være 350 gram uran per ton udgravede mineraler og Greenland

Minerals and Energy forventer verdens største forekomst af sjældne jordarter (Ritzau, 2013).

Efterfølgende var daværende udenrigsminister Villy Søvndal ude i pressen og sige, at uran ikke

8 GEUS – De Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Danmark

http://www.geus.dk/DK/Sider/default.aspx

8

alene er et grønlandsk anliggende, men antages at være et sagsområde under Rigsmyndigheden på

grund af de udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske implikationer på området.

I den danske Lov for udlændinges adgang til ophold- og arbejdstilladelse i anlægsfasen af et

storskalaprojekt er det i bemærkningerne indskrevet, at den danske regering og Naalakkersuisut

skal være enige om en samarbejdsaftale om fremtidigt praktisk samarbejde vedrørende udvinding

og eksport af uran og sjældne jordarter før loven gøres gældende for storskalaprojekter, hvor uran

eller sjældne jordarter er hoved- eller biprodukt. Omvendt er der i Inatsisartuts betænkning til

Grønlands Selvstyre tiltræder Lov for Grønland om udlændinges adgang til opholds- og

arbejdstilladelse ved storskalaprojkter skrevet at samarbejdet på det sikkerhedspolitiske område

skal accepteres, men at spørgsmålet om uran og sjældne jordarter ikke kan ændre ved den gældende

kompetencefordeling mellem Selvstyret og Rigsmyndighederne på råstofområdet, hvor Selvstyret

har den lovgivende og udøvende magt. Den vedtagne lovtekst i Lov for Grønland om udlændinges

adgang til opholds- og arbejdstilladelse ved storskalaprojkter kommer således ikke nærmere en

konkret afklaring af kompetencefordelingen i forhold til spørgsmålet om uran og sjældne jordarter i

mellem de to lande.

Som det fremgår af ovenstående har debatten om fordelingen af kompetence og ansvar i henhold til

spørgsmålet om uran og sjældne jordarter fyldt meget i den grønlandske og danske presse og

offentlige politiske diskussion, siden valget til Inatsisartut 2013. Ved valget kom den daværende

regeringsleder fra Siumut, Aleqa Hammond, til magten og indgik blandt andet i regeringskoalition

med det nystiftede Partii Inuit - et nationalt rettet parti, der blandt andet går ind for reducering af

den danske indflydelse i Grønland, og herunder det danske sprog (Westh, 2013, Jakobsen, 2013).

Daværende regeringslederen Aleqa Hammond havde en klar vision for Grønlands fremtid, hvor hun

blandt andet ville gøre sit til at se Grønland som en selvstændig stat i hendes levetid (Jensen, 2013).

Generelt kan det siges, at der siden landstingsvalgt i 2013 har været en kritisk retorik omkring

forholdet mellem Grønland og Danmark fra grønlandske side, som ligeledes har affødt en

bevågenhed og debat omkring forholdet i den danske presse. I forhold til indeværende speciale vil

det være for omfangsrigt et projekt at inddrage diskussionerne i den grønlandske og danske presse

om uran og sjældne jordarter, men det er bestemt ikke et kedeligt projekt. Specialet her omhandler

således ikke teorier om pressen, medierne eller dagsordensfastsættelse.

Afgrænsningen af empirien til alene at fokusere på forholdet mellem de to parlamenter udelukker

flere andre aktører som, har haft en stor interesse i lovgivningen omkring storskalaprojekter.

9

Interesseorganisationer, primært faglige interesseorganisationer, har vist stor interesse i at afgive

høringssvar og deltage i samråd til udarbejdelse af betænkningerne til lovforslagene. Virksomheder,

specielt det grønlandske skibsrederi Royal Arctic Line (RAL) har ved Inatsisartutlov for ændring af

bygge- og anlægsarbejdere i efteråret 2013 været meget kritiske overfor de politiske ændringer

lovforslaget lagde op til, grundet forslagets ændringer af RAL’s førsteret på skibstransport i

Grønland. Alle høringssvar både fra virksomheder og interesseorganisationer er medtaget i den

vedlagte empiri, men udgangspunktet for analysen har været forholdet mellem den danske og

grønlandske regering.

Et andet element som dette speciale heller ikke har ressourcer til at inkludere, er den periode, hvor

Siumut leder Naalakkersuisut med Aleqa Hammond i spidsen. Siumut og Partii Inuit benyttede sig

af en retorisk fokusering på de oprindelige grønlandske værdier og kultur i deres kritik af det

tidligere forhold mellem Danmark og Grønland, samt Danmarks vedblivende tilstedeværelse i

Grønland, som udspillede sig i den politiske debat og i medierne. Denne politisering af den

grønlandske kultur samt den medfølgende diskussion om politisk kultur og identitet, og hvorledes

denne kan forklare den politiske uenighed mellem Grønland og Danmark, vil ikke bliver undersøgt i

dette speciale. Henriette Christensen har tidligere forsket indenfor dette felt, og arbejder med det

grønlandske ønske om frigørelse og selvstændighed med udgangspunkt i det, hun kalder, et

kolonialt syndrom (Christensen, 2003; 61). Christensens forskning er fra 2003 og kunne være

interessant at undersøge med udgangspunkt i den nuværende politiske diskussion mellem Grønland

og Danmark. Af andre forskere i samme forskningsfelt om national fælleskab og identitet kan

nævnes Benedict Anderson, Anthony D. Smith og danskeren Bo Wagner Sørensen.

Specialet afgrænses alene til at omhandle forholdet mellem Folketinget og Inatsisartut, og

rigsfællesskabets tredje part, Færøerne, er således ikke inddraget i nærværende speciale.

10

1.3. Præsentation af specialets struktur

Afsnit 2 Den teoretiske ramme

Teoriafsnittet udgør andet afsnit af specialet, og introduceres med præsentationen af historisk

institutionalisme og teorien om historiske institutioner som bestemmende for nutidens samfund. Der

tages udgangspunkt i Hall og Taylors definition af institutioner (1996) og der tages højde for de

centrale kritikpunkter af historisk institutionalisme. Behandlingen af kritikpunkterne munder blandt

andet ud i afsnit 2.1.1. der redegør for hvordan både stabilitet og forandring i institutioner kan

forklares og inddrages i specialets besvarelse af problemformuleringen. Afsnit 2.1.1. tager

udgangspunkt i Paul Pierson (2004) og hans teori om positiv feedback til forklaring af stabilitet

(path dependence) og forandringer (critical junctures).

Stein Rokkans teori om staters position til hinanden som center og periferi (1999) inddrages i

forsøget på at præcisere de formelle og uformelle procedure samt positive feedbackmekanismer,

som historisk institutionalisme og Pierson har introduceret i første del af teoriafsnittet. Rokkans

Conceptual Map of 16th-18th centry of Europe (1999) præsenteres som det første, hvoraf Rokkan

indplacerer Grønland i en perifer rolle i forhold til Danmark som center, qua Grønlands status som

koloni. Efterfølgende redegøres der mere i dybden for Rokkans center- og periferiteori og de

mekanismer Rokkan forklarer som konstituerende for holdet mellem et center og dets periferi. Der

udarbejdes et afsnit hvor mekanismerne der kendetegner forholdet mellem et center og dets periferi

sammenlignes med i forholdet mellem Danmark og Grønland.

Den tredje teori der introduceres er Robert Putnams teori om the logic of two-level games (1988).

Denne teori skal hjælpe til at forstå hvilke konsekvenser det har for Grønland og Danmarks position

til hinanden, at mekanismerne i det politiske forhold mellem de to lande er ændret. Clive Archers

studie om forhandlingerne mellem USA, Danmark og Grønland angående Thulebasen introduceres

(2003) for at eksemplificere Putnams teori. Archer benytter sig af Robert Putnams teori i hans

analyse af udviklingen og ændringen af forholdet mellem Grønland og Danmark i forhandlingerne

fra 1987 og forhandlingerne i 2001.

Afsnit 3 Operationalisering af teorien

Til operationaliseringen af specialets teorier er Niels Åkerstrøm Andersen (1994) analysestrategi

institutionel historie valgt. Som titlen indikere er Andersen inspireret af historisk institutionalisme

og analysestrategi undersøger institutionelt konstruerede systemer ud fra den kommunikation

11

systemerne er gjort af. Igennem Andersens analysestrategi bliver det muligt at undersøge, om

ændringerne i det politiske forhold mellem Grønland og Danmark er blevet institutionaliseret. I

undersøgelsen af kommunikationen der konstruerer systemerne undersøger Andersen de diskursive

konflikter og kampe i systemet. Disse kampe og konflikter kan ses som et udtryk for den ændring

der er sket i det politiske forhold mellem Grønland og Danmark, det undersøger blandt andet

hvordan systemer opfatter forskelle f.eks. mellem fortid og fremtid. Andersens analysestrategi

vægter også undersøgelsen af systemers måde at opfatte sig selv og sin omverden. Dette er

spændende at undersøge efter den antaget ændring i det politiske forhold mellem landene

Afsnit 4 Metode og præsentation af empiri

Andersens analysestrategi og de elementer i kommunikationen og diskursen som han vægter, ligger

sig tæt op ad den diskursanalytiske metode. Denne præsenteres derfor kort i afsnit 4 og Niles

Åkerstrøm Andersens analysestrategi sammenlignes med de mest fremtrædende opfattelser af

diskursbegrebet. Den valgte empiri præsenteres og de overvejelser der er gjort i forbindelse med

valideringen af empirien fremgår af afsnit 4.3.2.

Afsnit 5 Analyse

I afsnit fem præsenteres specialets teoretiske og empiriske resultater i relation til hinanden i

analysen. Analysen er opdelt i to dele: først tilblivelsen af Inatsisartutlov for bygge- og

anlægsarbejdere ved storskalaprojkter og efterfølgende parallelbehandlingen af den danske Lov for

Grønland om udlændinges adgang til opholds- og arbejdstilladelse i anlægsfasen af et

storskalaprojekt og Grønlands Selvstyre tiltræder Lov for Grønland om udlændinges adgang til

opholds- og arbejdstilladelse ved storskalaprojkter, jf. afsnit 4.3. og 4.3.1. for en mere detaljeret

præsentation af empirien. Med udgangspunkt i Andersens analysestrategi undersøges de to

regeringers ideal og formål med lovene, det undersøges om der er enighed omkring landenes

bevæggrund. De to regeringers forståelse af fortiden, deres nuværende indbyrdes forhold, deres

selvopfattelse og deres relation til omverden undersøges.

Afsnit 6 Diskussion

Konsekvenserne af de antageligt divagerende forståelser af det indbyrdes politiske forhold mellem

den danske og grønlandske regering og de to regeringers forhold til omverden er diskuteret i afsnit

seks.

12

Afsnit 7 Konklusion

Først skitseres specialets problemstilling, herefter opsummeres de valgte teoriernes forklaring af

problemformuleringen. Analysens vigtigste resultater præsenteres og det konkluderes at den

politiske uenighed mellem de to regeringer kan forklares ud fra forskellige opfattelser af det

politiske forhold og regeringernes indbyrdes position til hinanden.

13

2. Teori – Hvis man ikke kender fortiden, forstå man ikke nutiden

Dette speciales problemformulering søger at finde en forståelse for den nuværende politiske

uenighed mellem den grønlandske og danske regerings politiske ansvarsfordeling. En forståelse for

det politiske forhold mellem Grønland og Danmark er svær at tilgå uden at inddrage det historiske

forhold, som Grønland og Danmark deler. Med fokus på den politiske historie som forklaring for

det nuværende politiske forhold og den politiske uenighed om ansvarsfordelingen vil der i den

første del af teoriafsnittet blive redegjort for historisk institutionalisme, samt Stein Rokkans teori

om de politiske positioner og relationer stater har til hinanden, som center og periferi.

2.1. Historisk institutionalisme – en horisontal dimension

Historisk institutionalisme er én af de tre ny institutionalismer, som udsprang af modreaktionen til

behaviorismen og dens aktørorienterede perspektiv. Helt præcist historisk institutionalisme blev til

på baggrund af en kritik til strukturfunktionalismen, som opfatter samfundet, som enheder

bestående af grupper og institutioner, som er gensidigt afhængige og påvirker hinanden (Hall &

Taylor, 1996; 937). I modsætning til strukturfunktionalismen og behaviorismen anser historisk

institutionalisme det nutidige samfundet for at være gjort af fortidens institutioner. Disse

institutioner betinger aktørens præferencer, mål og strategier. Institutioner defineres som formelle

og uformelle procedure, rutiner, normer og konventioner, som er indlejret i organisatoriske

strukturer af statsdannelsen og den politiske økonomi (Hall & Taylor; 1996; 938).

På baggrund af det historiske og politiske forhold som Danmark og Grønland har udlevet sammen,

forventes det nutidige politiske forhold og den politiske uenighed, at være præget af fortidens

institutioner. De historiske institutioner forventes at betinge den danske og grønlandske regerings

præferencer, mål og strategier. Med introduktionen af Stein Rokkans teori om staters position som

center og periferi til hinanden, vil næste afsnit forsøge at belyse hvilke formelle strukturer og

uformelle procedurer, der har været karakteristika for det historiske forhold mellem Danmark og

Grønland. I specialets analyse vil det blive undersøgt, om den danske og grønlandske regering

refererer til disse formelle og uformelle procedure i nutidens debat om lovgivningen for

storskalaprojkter. Har de formelle og uformelle procedure nogen begrænsninger for regeringernes

nutidige præferencer, mål og strategier?

Der er tre forhold, som oftest gør sig gældende i en historisk institutionel analyse. Historisk

institutionalisme kan bredt forklare forholdet mellem institution og aktørhandling ud fra både

strategisk maksimering af eksogene præferencer, samt kulturel identitet og selvforståelse. Begge

14

tilgange skal dog ses inden for en historisk given udvikling. Historisk institutionalisme fokuserer

oftest på et asymmetrisk magtforhold, der er givet ud fra, at historisk etableret institutioner skaber

en ulige magtbalance mellem forskellige sociale grupper. Dette fokus på et asymmetrisk

magtforhold, vil ydereligere blive tydeliggjort af Stein Rokkans teori om staters positioner og

relationer til hinanden som center og periferi, jf. afsnit 2.2. Som det sidste er historisk

institutionalisme er stærk fortaler for en forståelse af sociale årsagssammenhænge som værende

path dependent, stiafhængige. Herved analyseres situationer som kontekstafhængige og givet ud fra

historien (Hall & Taylor, 1996; 939-941). Der er to kritikpunkter af historiske institutionalisme og

de nye institutionalismer generelt, som vil blive diskuteret nedenstående.

I modsætning til den ’gamle’ institutionalisme sidestiller de nye institutionalismer ikke politiske

institutioner med politisk organisation, deres definition af institutioner er langt bredere. De nye

institutionalismer definerer institutioner som værende både formelle konstitutioner og

organisatoriske strukturer samt uformelle konventioner (Lowndes, 2002; 102). Ved at inkludere

uformelle konventioner ved siden af formelle strukturer er de nye institutionalismer i stand til, at

skabe mere detaljeret og realistiske teorier om mulighederne og begrænsningerne for politiske

beslutninger. Konsekvensen af denne udvidede definition af institutioner bliver en svækkelse af

tilgangens forklaringsgrad, da institutioner kommer til at omfatte alt, der påvirker individuelle

beslutninger. Som Rothstein bemærker det, hvis institutioner ”means everything, then it means

nothing” (Lowndes, 2002; 103). Kritikken af de nye institutionalismer medfører spørgsmålet om,

hvordan institutioner i praksis lader sig måle og herved forbedrer den traditionelle institutionelle

teori, som blev kritiseret for alene at være deskriptiv (Lowndes, 2002; 102). Som det fremgår af

ovenstående tager dette speciale udgangspunkt i Hall og Taylors definition af institutioner, hvilket

er en bred definition der indeholder formelle og uformelle procedure, rutiner, normer og

konventioner som er indlejret i organisatoriske strukturer af statsdannelsen og den politiske

økonomi. Der er taget udgangspunkt i Hall og Taylors definition, idet forfatterne er de første til at

opdele instutionalismens teoretiske come-back i de tre retninger: historisk institutionalisme, rational

choice institutionalisme og sociologisk institutionalisme. Den brugte definition af institutioner er

yderligere formuleret til historisk institutionalisme af Hall og Taylor. Specialet forsøger at korrigere

fra kritikken af historisk institutionalisme og problemet med at gøre institutioner målbare, ved at

inddrage en analysestrategi som definerer institutioner som etableret diskurser, og opstille nogle

parameter for studiet af disse diskurer, jf. afsnit 3.

15

Som det blev nævnt ovenstående er historisk institutionalisme en stærk fortaler for en forståelse af

sociale årsagssammenhænge som værende path dependent, hvilket vil sige at institutioner har en

selvforstærkende proces, der medfører stabilitet over tid. De nye institutionalismer er gode til at

forklare institutioners videreførelse, men kritiseres for deres mangel på at forklare institutionelle

ændringer (Lowndes, 2002; 104-105). I forlængelse af litteraturens diskussion af institutioners path

dependence og stabilitet er der vokset en anden retning frem inden for historisk institutionalisme,

som forsøger at forklare institutionel forandring. Mange historiske institutionalister har opdelt

historiske begivenheder i perioder, som er afbrudt af kritiske tidspunkter, critical junctures, der

skaber forandring i institutionerne. Der er altså perioder hvor væsentlig institutionel forandring

finder sted og skaber et mønster, der afviger fra den tidligere historiske udvikling (Hall & Taylor,

1996; 942). Hvordan skal path dependence og critical junctures undersøges i forhold til specialets

problemformulering?

2.1.1. Stabilitet eller forandring?

De to teoretiske begreber path dependence og critical junctures, står i kontrast til hinanden inden

for den historiske institutionalisme. Hvor path dependence forklarer institutionernes stabilitet og

kontinuerlighed over tid, så forklare critical juncture hvordan institutionel forandring skal forstås.

Den amerikanske politolog Paul Pierson (2004) argumenterer for, at disse to begreber ikke

nødvendigvis er modsætninger, og ved at inddrage begge begreber, så vil den historiske

institutionalismes forklaringsgrad styrkes. Pierson definerer path dependence som sociale processer,

der medfører positiv feedback og dermed genererer strukturer ud fra den historiske udvikling

(Pierson, 2004; 21). Pierson læner sig op ad to økonomiske teoretikere, Brian Arthur og Poul David,

idet han påstår, at det afgørende element i en historisk proces, der vil medføre path dependence, er

positiv feedback. Ved tilstedeværelsen af positiv feedback er sandsynligheden for yderligere

politiske valg, der følger i samme historiske retning større jo længere tid, et samfund bevæger sig i

denne historiske retning. Grunden hertil er, at omkostningerne ved at ændre politisk strategi stiger

over tid (Pierson, 2004; 21-22). Rettes opmærksomheden mod de processer og aspekter, der skaber

positiv feedback, er det ifølge Pierson, muligt at forklare hvorfor bestemte tidspunkter er kritiske

(critical junctures), hvorved vi kan forklare både stabilitet og forandring (Pierson, 2004; 48-49).

Ved at præcisere de mekanismer, der styrker en bestemt sti eller bane, er det muligt at forklare

hvilke mekanismer, der skaber stabilitet og i samme omgang hvilke mekanismer, der skaber

forandring ved deres afbrydelse. Ved at undersøge hvilke mekanismer der har skabet det politiske

forhold mellem Danmark og Grønland, er det også muligt at undersøge om disse mekanismer, er

16

ændret eller afbrudt. Kan det den politiske uenighed mellem den danske og grønlandske regering

forklares ud fra ændring eller afbrydelse i den positive feedback?

2.1.2. Opsummering

Generelt for specialet, søger dette at forstå fremtiden ud fra analyse af en nutidig situation med

inddragelse af fortidens mønstre. Med udgangspunkt i historisk institutionalisme er nutiden gjort af

fortidens institutioner. Institutioner er defineret som formelle og uformelle procedure, normer og

konventioner som er indlejret i organisatoriske strukturer af statsdannelsen og den politiske

økonomi. Disse formelle og uformelle procedure kan ud fra Piersons teori antages at skabe nogle

positiv feedbackmekanismer, som gør institutionerne selvforstærkende. Den politiske uenighed

mellem den danske og grønlandske regering er ifølge historiske institutionalisme og Piersons teori

skabte af ændringer og/eller afbrydelser i de mekanismer der tidligere har medført en positiv

feedback til path dependence, men som nu har skabt critical junctures.

Hvilke formelle og uformelle procedure er karakteriseret for den strukturelle statsdannelse og den

politiske økonomi mellem Grønland og Danmark? Hvilken positiv feedback har skabt den path

dependence, som det historiske langvarige forhold mellem Danmark og Grønland bevidner? Næste

afsnit vil introducere Stein Rokkans teori om staters position til hinanden som center og periferi, i

forsøget på at besvare disse spørgsmål.

2.2. Stein Rokkan – en vertikal dimension

Det politiske forhold mellem Danmark og Grønland er ikke kun et tidshorisontalt forhold, men

udgøres også af et vertikalt forhold, idet Grønland i mange år havde status som Danmarks koloni.

Forholdet mellem Danmark og Grønland er således både karakteriseret af et tidsmæssigt langt

forhold og et hierarkisk forhold. Det er disse karakteristika som antages at påvirke det nuværende

forhold mellem Danmark og Grønland.

I 1999 udgiver Stein Rokkan bogen State Formation, Nation-Building and Mass Politicis in Europe

hvor han blandt andet udarbejder en model der illustrerer Vesteuropas geopolitiske og

geoøkonomiske historie, f.eks. handelsruter, store markedsbyer og områders geopolitisk

placeringer. Denne udvikling antages at have indflydelse på stats- og nationsdannelsen, samt de

nutidige territorier, økonomier og politiske alliancer (Rokkan, 1999; 135). Denne historiske

udvikling har medført, at nogle stater indtager en position som center, mens andre stater indtager en

perifer position. I modellen beskriver han Danmark i 16. til 18. hundredtallet som et stærkt

17

territorielt center med et stærkt netværk af byer og med en geopolitisk stærk placering og udnyttelse

af adgang til Nordsøen og de andre nordlige farvande. Modsat er Danmarks daværende kolonier

(Island, Færøerne og Grønland) karakteriseret som et svagt territorielt center med et svagt netværk

af byer dog med en geopolitisk stærk adgang til Nordsøen, men uden at benytte denne mulighed.

Island, Færøerne og Grønland er i modellen kategoriseret under periferier, mens Danmark er

kategoriseret som center (imperienation) (Rokkan, 1999; 142).

Med udgangspunkt i Rokkans Conceptual Map of 16th-18th century of Europe, og Grønlands

placering som periferi til Danmark samt Grønlands faktiske status som Danmarks handelskoloni9

frem til ændringen af Grundloven i 195310

, er der gode argumenter for, at dette speciale tager

udgangspunkt i opfattelsen af, at forholdet mellem Grønland og Danmark kan karakteriseres som et

center- og periferiforhold.

2.2.1. Center- og periferiteori

Stein Rokkan er inspireret af historisk institutionalisme i hans studier af forandringer inden for

politiske systemer. Som det ses i det ovenstående og introducerende afsnit fokuserer Rokkan på den

historiske kontekst og specielt fortidens magtkampe og disses betydning for nutidige politiske

systemer. Analyser af forandringer i politiske systemer skal ifølge Rokkan anvende de strukturer,

der gør sig gældende inden for et bestemt system, og de territorier, som systemet udøver en vis

kontrol over (Rokkan, 1999; 108). Han udvikler på baggrund af denne opfattelse en teori om

forholdet mellem et center og dets periferi.

Stein Rokkan skriver sig hermed ind i traditionen af politologer, der undersøger makrosociologiske

strukturer inden for og/eller imellem territorier. Rokkan koncentrerer sig om center og periferi

strukturer som ikke nødvendigvis er adskilt af store geografiske afstande og som tidsmæssigt set,

har en fælles historie, f.eks. undersøges de britiske øer også i Conceptual Map of 16th-18th century

of Europe. Til sammenligning kan anskues Immanuel Wallerstein som ligeledes tager udgangspunkt

i en historisk beskrivelse af staters position som centre og periferier som betingende for nutidens

verdenssamfund. Som titlen på hans teori fra 1974, The Modern World-System indikerer, omfatter

hans teori størstedelen af verden (Rokkan, 1999; 120). Generelt i systemteorier og i modeller for

9Grønland defineres som en handelskoloni idet Danmarks tilstedeværelse i Grønland skete gradvist og igennem

etablering af handelsposter langs vestkysten. Med tiden oprettede Den Kongelige Grønlandske Handel et

handelsmonopol og et besejlingsforbud blev indført hvilkede medførte Danmarks kontrol over Grønland, jf. også afsnit

2.3.

10

Ved ændringen af Grundloven 5. juni 1953 blev Grønlands status ændret fra koloni til amt.

18

center- og periferiforholdet, er der en forståelse af centeret som dominerende og profiterende på

periferiens afhængighed af centeret.

Styrken i Rokkans teori ligger i inddragelsen af økonomisk og kulturel og politisk afhængighed

mellem center og periferi, hvor andre teorier alene anskuer ét af disse interesseområder som

genstand for forholdet. Ifølge Rokkans teori kan periferiens afhængighed af centeret komme til

udtryk ved tre forskellige interesseområder som centeret behersker: 1) den politiske

beslutningsproces, 2) kulturel standardisering og 3) økonomiske ressourcer. De tre interesseområder

karakteriserer det afhængighedsforhold som periferien har til centeret. Mere specifikt repræsenteres

afhængighedsforholdet af transaktioner mellem centeret og periferien af f.eks. økonomiske

ressourcer: import og eksport af vare, arbejde, investeringer mm. Kulturel standardisering: normer,

livsstile, ideologier, myter, rituelle systemer mm., mens de politiske beslutningsprocesser kan være:

konflikter over territorielle områder, krige, invasioner, blokader, forhandlinger, alliancer mm.

(Rokkan, 1999; 117). Disse tre typer af transaktioner konstituerer dimensionerne i forholdet mellem

center og periferi. For hver af disse dimensioner kan der være forskellige styrker og selve særpræget

ved grænserne mellem periferiens og centerets territorier kan også variere.

En vigtig styrke ved Rokkans teori er, at han ikke ser centeret som alene eksploiterende af

periferien, men at han pointerer, at forholdet mellem centeret og periferien er gensidigt. For hver

centraliseringsproces er der således også et forsøg på at opretholde en periferis grænse (Rokkan,

1999; 118).

2.2.2. Karakteristika for en periferi – Grønland som periferi?

I Rokkans Conceptual Map of 16th-18th century of Europe (1999) er Grønland placeret i en perifer

rolle til Danmark, men hvilke karakteristika er der givet for en periferi og hvordan vurderes disse i

forhold til Grønland i tiden omkring indførelsen af Hjemmestyreloven og frem til i dag?

Geografisk set kan en periferi formelt defineres ud fra en arketypisk struktur, hvor periferien er

underlagt en myndighed i centeret. Inden for disse arketypiske stukturer repræsenterer centeret det

autoritære centrum, mens periferien repræsenterer de geografiske områder, der er placeret længst

væk fra centeret, men stadig kontrolleres af dette (Rokkan, 1999; 113). Denne definition giver nogle

implicitte kendetegn, der er specifikke karakteristika for en periferi. For det første er periferien

afhængig af centeret. Periferien har ikke meget kontrol over egene potentialer og

forandringsmuligheder. Derudover mangler periferien ressourcer i forsvaret af dets egen særpræg

19

mod udefrakommende pres. Afhængighed til centeret er som oftest et resultat af periferiens

minimale ressourcer og underudviklede økonomi, som er baseret på enkelte råvare. Dette medfører

en økonomi, der er mere udsat for hyppige svingninger i efterspørgsels, som periferien ingen

kontrol har over. For det andet er periferien som oftest erobret territorium, f.eks. en koloni.

Administrationen og forvaltningen i landets offentlige institutioner sker som oftest igennem

tjenestemænd eller embedsmænd, som i større grad agerer ud fra instrukser fra et geografisk fjernt

center end ud fra deres forhold til periferien (Rokkan, 1999; 113).

Med 3540 kilometers afstand mellem København og Nuuk og med Grønland placeret på det

Nordamerikanske kontinent kontra Danmarks placering i Europa må det siges, at Grønland

geografisk er placeret i periferi til Danmark. Historisk set kan Grønland også anskues som periferi

til Danmark qua sin status som handelskoloni11

, frem til 1953 hvor Grundloven blev ændret. I

henhold til Hjemmestyrelovens paragraf 1 er Grønland et særligt folkesamfund inden for det danske

rige (Hjemmestyreloven, kapitel 1; § 1). Først med Selvstyreloven fra 2009 anerkendes det

grønlandske folk, som et folk i henhold til Folkeretten med ret til selvbestemmelse (Selvstyreloven,

præamblen til lovteksten). Herved ophæves den officielle lovmæssige ubalance mellem Danmark

og Grønland, idet begge nationer anerkendes som ligeværdige for Folkeretten.

Der er dog stadig en afhængighed mellem Grønland og Danmark, som ekstensiveres i et økonomisk

behov, særligt fra Grønlands side. Hvert år siden 1979 har Danmark bidraget med en økonomisk

støttet til Grønland, kaldet bloktilskud. Under Hjemmestyreloven udgjorde bloktilskuddet en støtte

til de politiske områder som Hjemmestyret havde valgt at hjemtage. Tilskuddet blev fastsat med

udgangspunkt i Danmarks hidtidige udgifter til områdets varetagelse (Hjemmestyreloven, kapitel 2;

§ 4). Med Selvstyreloven medfinansieres områder, der overgår til Grønland ikke længere af den

danske stat. I stedet blev bloktilskuddet fastfrosset på niveauet i 2009, ved cirka 3,4 milliarder

kroner årligt, reguleret for danske pris- og lønstigninger (Selvstyreloven, kapitel 3; § 5).

Som beskrevet i det ovenstående tillægges afhængigheden af centeret forklaringen på periferiens

underudviklede økonomi, en afhængighed af centeret. I Grønlands tilfælde er økonomien ikke at

betragte som underudviklet, men nærmere udfordret qua de geografiske forhold i Grønland, der gør

det svært at etablere andre erhverv end fiskeri eller etablere en infrastruktur til udvikling af nye

11

Grønland defineres som en handelskoloni idet Danmarks tilstedeværelse i Grønland skete gradvist og igennem

etablering af handelsposter langs vestkysten. Med tiden oprettede Den Kongelige Grønlandske Handel et

handelsmonopol og et besejlingsforbud blev indført hvilkede medførte Danmarks kontrol over Grønland, jf. også afsnit

2.3.

20

erhverv. Økonomien må i stedet siges at være skrøbelig, idet fiskeriet udgør ryggraden i Grønlands

økonomi sammen med bloktilskuddet og tilskud fra EU. Økonomien med udgangspunkt i fiskeri

vurderes af Grønlands Økonomiske Råd i en rapport fra 2013 som værende udfordret grundet

begrænsede vækstmuligheder og med risiko for tilbagegang (Økonomisk Råd, 2014; 8). Det er

problematisk set i forhold til de stigende udgifter på de offentlige finanser, som Grønland står over

for inden for den nærmeste fremtid (Økonomisk Råd, 2014; 5).

I henhold til administrationen og forvaltningen af Grønlands offentlige institutioner sker dette

udelukkende på baggrund af lovmæssig fastsættelse af Selvstyret. Centraladministrationen ledes af

fagdirektorater under politisk ledelse af et medlem fra Naalakkersuisut, Naalakkersuisoq

(grønlandsk minister). Centraladministrationen bærer imidlertid præg af en overvægt af danske og

dansk uddannet embedsmænd (Christensen og Togeby, 2003; 82-86). Deres ageren kan imidlertid

ikke ses ud fra instrukser fra Danmark, da det danske Folketing ingen beføjelser har i henhold til

den daglige ledelse af Selvstyret.

I en analyse af periferi skal det også overvejes, hvad Stein Rokkan beskriver som opportunity

structure. Disse strukturer er områder, der tilbyder forskellige muligheder for handling for

indbyggerne og personer, der arbejder i periferien. Det er nødvendigt for periferien at vurdere hvor

attraktive disse muligheder er, og hvorvidt disse muligheder er afhængige af eksterne faktorer, idet

periferien ikke selv vil være i stand til at udforske muligheden. Den vigtigste af disse eksterne

faktorer vil udspringe fra centeret (Rokkan, 1999; 115). Den nuværende situation i Grønland er et

godt eksempel på den grønlandske regerings vurdering af andre muligheder end samarbejdet med

Danmark. Grønlands råstoffer udgør en mulighed, men den grønlandske regering har brug for

eksterne faktorer, så som udenlandske investeringer, til at igangsætte udvindingen af råstofferne.

Dette emne er ydereliger diskuteret i diskussionen af analysens resultater, jf. afsnit 6.2. Der har de

senere år været rettet en kritik mod Danmark og dets manglende engagement i Grønlands

muligheder for udvinding af naturressourcer (Niclassen, 2014). Herved presses Grønland ud i at

finde investorer andre steder, hvilket ud fra Rokkans teori kan opfattes som søgen efter et andet

center (Rokkan, 1999; 119).

2.3. Danmark og Grønland i Rokkans center- og periferiteori

Forholdet mellem et center og dets periferi er ud fra Rokkans teori konstitueret i forskellige

karakteristika: en geografisk afstand, en hierarkisk struktur og generelt med periferiens

21

afhængighed af centeret. Denne afhængighed kan være af økonomisk, politisk eller kulturel

karakter.

Grønland har fra koloniseringen i 1721 og frem til Anden Verdenskrig været underlagt den danske

befolkningspolitik for Grønland, hvilket afledte den spredte bebyggelse langs vestkysten,

besejlingsforbuddet og Den Kongelige Grønlandske Handels monopolhandel. Begrundelsen for at

holde Grønland i denne økonomisk lukket zone var ”… foranstaltninger for at sikre

erhvervsmulighederne for det sårbare grønlandske folk og for at holde dem fri for de kapitalistiske

konjektursvingninger, som den primitive befolkning slet ikke var moden til at tåle. Såvel

sundhedsmæssig som økonomiske grunde talte for en isolering og et humant formynderskab, indtil

grønlænderne blev udviklet og modstandsdygtige overfor alt det, et friere samkvem med omverden

ville medføre”. (Hedtoft, 1954; 14). Efter afbrydelsen af kontakten mellem Danmark og Grønland

under Anden Verdenskrig, og USA’s indtagelse af Grønland blev der i efterkrigstiden rejst krav fra

grønlandsk og dansk side om en åbning af landet mod omverden. Daværende danske statsminister

Hans Hedtoft nedsatte Grønlandskommissionen, der skulle tilrettelægge en hurtig modernisering af

det grønlandske samfund. Målet var, at grønlændernes levestandard skulle bringes op i nærheden af

den danske, og midlet var at åbne landet og gennemføre solide statslige investeringer. De

økonomiske transaktioner af økonomiske ressourcer mellem Danmark og Grønland har i perioden

frem til Anden Verdenskrig været kontrolleret ved besejlingsforbuddet og monopolhandlen. I

perioden efter Anden Verdenskrig var det den danske stat der finasierede åbningen og udviklingen

af det grønlandske samfund, som ved indførelsen af Hjemmestyret i 1979 overgik til finansiering

gennem det årlige bloktilskud.

Det at Grønland var en økonomisk lukket zone må antages også at have fået betydning for den

politiske indflydelse som Grønland har fået fra Danmark. ”Fra Grønlands kolonisation i 1721 og

frem til ca. midten af 1800-tallet blev Grønland administreret af den danske regering”

(Grønlandsk-dansk selvstyrekommission, 2008; 2). De politiske organer som i tidens løb er blevet

indført i Grønland har også båret præg af dansk indflydelse. I midten af 1800-tallet blev der

etableret valgte forsamlinger og forstanderskaber til administration af lokale forhold. I 1911

oprettes lokale kommuneråd og to landsråd. Kommunerådenes primære opgaver var administration

af socialhjælp og opretholdelse af ro og orden. Landsrådene havde til opgave at drøfte

fællesanliggender for det enkelte landsrådsdistrikt og kunne komme med forslag til myndighederne

i Danmark. I 1951 blev rådene afløst af kommunalbestyrelser og ét landsråd. ”Rådet havde kun

22

meget begrænset direkte ansvar for samfundsopgaverne i Grønland” (Grønlandsk-dansk

selvstyrekommission, 2008; 2). I 1953 blev Grønlands status ændret i Grundloven fra koloni til amt

på lige fod med de syddanske amter. Trods denne ændring af Grundloven blev der i de

efterfølgende år i praksis stadig gjort forskel på grønlændere og danskere. Mest kritiseret er det

såkaldte fødestedskriterium som blev indført i 1964, hvorefter danskere fik mere i løn for at arbejde

i Grønland end grønlændere (Gad, u.å.). Den historiske lukkethed og økonomiske afhængighed af

Danmark, kan antages at have holdt Grønland i en politisk perifer rolle i forhold til Danmark. På

den anden side kan der også argumenteres for, at lukketheden har medvirket til at skabe en stabilitet

i Grønland, som ikke havde været mulig ved et fuldstændigt åbent system med påvirkning fra alle

kanaler.

Kulturelle standardiseringer i det grønlandske samfund er f.eks. indførelsen af det danske sprog

samt oprettelsen af et dansk skolesystem. Desuden har tilstedeværelsen af danskere i Grønland

medført en gensidig kulturel udveksling. Grønland har samtidig med den danske indvirkning

formået at bibeholde deres eget sprog, samt andre kulturelle særpræg og fortællinger, som f.eks.

afhængigheden og opmærksomheden på naturen, sagnet om Havets Moder og trommedans. På det

politiske niveau har grønlandske regeringer igennem tiden udviklet samarbejdet med andre

inuitkulturer, den mest indflydelsesrige samarbejde foregår i Inuit Circupolar Council12

. I denne

henseende har Grønland haft ressourcerne til at beskytte deres kulturelle identitet og særpræg.

2.4. Opsummering

Med udgangspunkt i historisk institutionalisme og Stien Rokkans teori om det nutidige samfunds

politiske system som værende udformet af de historiske forhold forklarer de to teorier, hvordan det

politiske forhold mellem Danmark og Grønland skal forstås. Forholdet er konstitueret af nogle

mekanismer, der udgøres af økonomiske ressourcer, politiske beslutningsprocesser og kulturel

standardisering. Disse mekanismer kan anses som den positive feedback, der har udviklet path

dependency i forholdet mellem Grønland og Danmark, hvor Grønland indtil nu har været fastholdt i

en politisk perifer rolle. Økonomisk har afhængigheden til Danmark bundet i, at Danmark i

perioden før 1979 og i perioden efter har finansieret Grønland genne bloktilskud. Danmark har i

perioden før 1979 været den primære beslutningstager i Grønland, og som det ses i nærværende

speciale, så er Danmark stadig en politisk spiller med stor indflydelse i Grønland. Kulturelt har

12

ICC er en international organisation for det indfødte folk i Arktisk. ICC repræsenterer cirka 160.000 inuitter i de

arktiske områder i Alaska, Canada, Grønland, Chukotka og Rusland.

http://www.inuit.org/

23

Grønland formået at opretholde sin egen kultur parallelt ved siden af den danske kultur, men kan

ikke siges at være kulturelt upåvirket af Danmarks tilstedeværelse gennem trehunderede år.

De valgte teorier skal dels give en forståelse af det forhold, der kan ses som konstituerende mellem

Danmark og Grønland, og dels bidrage med nogle værktøjer til at undersøge om den politiske

uenighed mellem Danmark og Grønland kan anses, som en ændring i disse mekanismer - en

ændring i den positive feedback. Med indførelsen af Selvstyre i Grønland og Inatsisartuts

hjemtagelse af råstofområdet er der flere mekanismer i forholdet mellem Grønland og Danmark, der

kan antages at være ændret. Selvstyreloven giver Grønland muligheden for at forhandle med andre

stater, internationale organisationer og selskaber på områder, der er hjemtaget af Selvstyret. Dette

giver konkret Grønland muligheden for at træffe politiske beslutninger og handle uden om Danmark

på hjemtaget områder. Dette medfører en reducering af Danmarks politiske indflydelse i Grønland.

Med udsigterne til en økonomisk fremgang igennem storskalaprojekterne er der potentiale for en

ændring af den økonomiske transaktion mellem Danmark og Grønland. En mere selvbærende og

uafhængig grønlandsk økonomi må også antages at medføre en større politisk uafhængighed af

Danmark qua Grønlands mulighed for finansiering af flere hjemtaget ressortområder.

Spørgsmålet er om disse ændringer kan siges at være en afbrydelse af den positive feedback og

hermed udtrykket for et critical juncture? Er disse ændringer blevet institutionaliseret? Eller er den

politiske uenighed blot et udtryk for det gensidige forhold, der er i mellem et center og dets periferi?

Hvor en tydeliggørelse af periferiens grænser medfører et forsøg på en centralisering? Er den

politiske uenighed et udtryk for opportunity structure, hvor periferien søger efter ekstern hjælp til at

gennemføre sine muligheder for handling? Ud fra specialets undersøgelse og analyse af empirien, er

der mulighed for at besvare disse spørgsmål, som er udledt af ovenstående teoriafsnit.

24

2.4. To nationale politiske niveauer?

Hvilken konsekvens har det for Danmark og Grønlands indbyrdes forhold, at Grønland har fået

flere politiske beføjelser med Selvstyreloven? Hvilken konsekvens har det for det politiske forhold

mellem Danmark og Grønland, at udvinding og eksport af de grønlandske råstoffer på sigt vil kunne

medføre en økonomisk selvbærende situation for Grønland? En antagelse kan være, at det politiske

forhold mellem de to lande er blevet ændret og at regeringerne indtager nye positioner i forhold til

hinanden. Specielt har den grønlandske regerings mulighed for at indgå aftaler med andre stater og

internationale organisationer på egne hjemtaget politiske områder, medført at den grønlandske

regering kan agere med stor autonomi i netop forhandlinger og samarbejde. Det medfører at den

grønlandske regering på hjemtaget områder kan agerer national stat, og at den danske regering

fremover skal dele sit nationale niveau med Grønland på disse områder. I nedenstående afsnit vil

Robert Putnams teori the logic of two-level games blive introduceret for nærmere at forstå hvad der

skal til for, at opnå enighed på et nationalt niveau og hvilke udfordringer det medfører. Ved at forstå

hvad der skal til at opnå enighed, er det også muligt at undersøge hvorfor der er uenighed. Samtidig

introduceres Clive Archers brug af Robert Putnams teori på hans studie af forhandlingerne mellem

Danmark og USA omkring Thulebasen og Grønlands begyndende indflydelse på disse

forhandlinger (2003).

2.4.1. Robert Putnam – the logic of the two-level games

I artiklen Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games (1988) udvikler Robert

Putnam nogle begreber til brug i forklaringen om opnåelse af enighed i forhandlinger på et

internationalt politisk niveau. En sådan opnåelse af internationale aftaler er ifølge Robert Putnam

meget afhængig af det nationale niveau. Det er opnåelsen af enighed på dette nationale niveau i

Putnams teori, der er interessant for dette speciale, og som vil være omdrejningspunktet for

følgende afsnit efter en kort præsentation af Putnams samlede teori.

Der figurerer som udgangspunkt to niveauer i Putnams teori: et internationalt niveau (niveau 1) og

et nationalt niveau (niveau 2). På nationalt plan forfølger nationale grupper deres interesser ved at

presse regeringen til at vedtage gunstige politiske beslutninger, mens politikerne søger magt og

legitimitet ved at bygge koalitioner blandt disse nationale grupper. På internationalt plan søger

nationale regeringer at maksimere deres egen nytte ved at søge at opfylde de nationale politiske

ønsker, og samtidig minimere de negative konsekvenser den nationale førte politik kunne have på

international udvikling. Ifølge Putnam er målet at opnå internationale aftaler, der har samtykke fra

25

de relevante nationale politiske grupper, og dermed kan legitimere og støtte den udvikling, som

aftalen vil skabe (Putnam, 1988; 434).

Forudsætningen for opnåelsen af en god national aftale, og hermed også en god international aftale,

er ifølge Putnam opnåelsen af et win-set. Muligheden for at opnå win-sets kan på grund af en stats

forskelligartede nationale og internationale præferencer påvirkes af tre elementer (Putnam, 1988;

441): Muligheden for et win-sets afhænger af fordelingen af magt, præferencer og mulige

koalitioner mellem nationale, politiske partier og grupper. F.eks. gælder det, at jo større

omkostninger der er for de nationale, politiske partier, desto mindre er muligheden for et win-set.

Andet eleme