1

Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018:

ettekanne elluviimise kohta 2018. aastal

Ülevaade Vabariigi Valitsuse 2018. aasta olulisematest sammudest Riigikogus

23.02.2011 heaks kiidetud õiguspoliitika arengusuundade elluviimisel Riigikogu

otsuse punkti 2 alusel

Alates 2012. aastast esitab justiitsminister Riigikogule igal aastal ettekande

õiguspoliitika arengusuundade elluviimise kohta. Tänavune ülevaade

keskendub arengusuundade rakendamisele nende kehtivusajal tervikuna,

aga võtab kokku ka olulisemad tegevused viimasel ülevaateperioodil.

Hea õigusloome 2011.–2018. aastal

2018 on praeguste õiguspoliitika arengusuundade rakendamise viimane

aasta. Alates 2011. aastast kehtivad arengusuunad on toonud kaasa mitu

positiivset suundumust. Arengusuundade põhjal kehtestas valitsus hea

õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE), mõjuhindamise metoodika ja

kaasamise hea tava. Kuna kaks esimest aastat HÕNTE jõustumisest 2012.

aastal olid üleminekuaastad ja uusi reegleid rakendati osaliselt, on

käesolevas ülevaates esitatud võrdlusandmed alates aastast 2014.

Võrreldes ajaga enne arengusuundade rakendamist on mõjuanalüüsid

muutunud märksa sisukamaks, huvirühmi kaasatakse süsteemsemalt ja

selle vajalikkust mõistetakse ning väljatöötamiskavatsused (VTK) on läbi

teinud märkimisväärse arengu. Kui enne 2012. aastat oli tavapärane ühe-

lõiguline VTK, milles anti plaanitavast seadusest lihtsalt teada, siis ajaga on

pilt tublisti muutunud. On lausa kurdetud, et VTK-d on liiga mahukad ja neid

ei jõuta läbi töötada. Samamoodi on infoküllasemad ja süsteemsemad

seaduseelnõude mõjuanalüüsid: erinevalt varasemast ei piisa enam napist

sedastusest, et muudatusega ei kaasne mõjusid. Loomulikult on mitmeski

asjas vajakajäämisi – neist tuleb juttu allpool –, kuid üldpilt on paranenud.

Just Riigikogu otsus õiguspoliitika arengusuundade kohta oli tõuge, mis

andis muutustele hoo.

Õigusloome mahust ja väljatöötamiskavatsustest

Aastast aastasse oleme rõhutanud, et vähem õigusloomet ei ole eesmärk

omaette, vaid hea õigusloome vähendab õigusloome mahtu. Arutelu seaduse

vajalikkuse üle õigusloome varases etapis aitab tagada seda, et õigusnorme

luuakse üksnes seal, kus nendeta ei saa. Seetõttu oleme hoolega jälginud

väljatöötamiskavatsuste koostamise praktikat.

Mõjuanalüüsid ja väljatöötamis-kavatsused on märkimisväärselt arenenud.

Hea õigusloome vähendab õigusloome mahtu. Seadus tuleb luua üksnes seal, kus selleta ei saa.

2

Joonis 1. Justiitsministeeriumi kontrollitud seaduseelnõud ja eelnõude väljatöötamis-kavatsused, sh korduvalt esitatud eelnõud ja VTK-d (2018: jaanuar–juuli)

2018. a on nelja ülikooli korraga esitatud eelnõud loetud üheks eelnõuks ja viie VTK-na esitatud mereõiguse revisjon loetud üheks VTK-ks, vältimaks statistilisi moonutusi.

VTK-de koguhulk on kahel viimasel aastal vähenenud. Niisamuti on kaha-

nenud nende osakaal võrrelduna samal ajal esitatud eelnõudega. VTK-de

suht- ja absoluutarvude tipp jäi aastaisse 2015–2016.

Oktoobri lõpu seisuga on Justiitsministeeriumile esitatud kooskõlas-

tamiseks ligi sada seaduseelnõu, väljatöötamiskavatsusi on aga napilt üle

kahekümne. Seega jääb VTK-de hulk tänavu ilmselt 2014. aasta tasemele.

Mõistagi saab seda selgitada ka lähenevate valimistega, mistõttu ulatus-

likumat analüüsi ja kaasamist nõudvate plaanide arv on vähenenud ja

suurem rõhk on pandud nendele eelnõudele, mille peaks vastu võtma veel

praegune Riigikogu koosseis. Ometi esitati suvel ja sügisel avalikule konsul-

tatsioonile väljatöötamiskavatsusi, mille põhjal vormistab seadusemuuda-

tused tõenäoliselt järgmine koalitsiooni. Olgu näiteks tulevikutööga seotud

tööõiguse muudatused, alkoholiregistri ärakaotamine, tööõnnetuskindlus-

tuse süsteemi reform ja mereõiguse revisjon.

0

20

40

60

80

100

120

140

2014 2015 2016 2017 2018*

22

41 4539

19

137

101107

119

68

VTK-de ja eelnõude arv 2014-2018*

VTK Eelnõu

VTK-de arv on tänavu kahanenud ka lähene-vate valimiste tõttu: suurem rõhk on eelnõudel, mille peaks vastu võtma veel praegune Riigikogu koosseis.

3

Joonis 2. VTK-de ja seaduseelnõude arv ministeeriumide kaupa 2014–2018, sh korduvalt esitatud eelnõud ja VTK-d (2018: jaanuar–juuli)

Vähim VTK-sid on suhtarvuna Majandus- ja Kommunikatsiooniministee-

riumil, Keskkonnaministeeriumil ja Välisministeeriumil. Teistest vähem on

neid ka Rahandusministeeriumil. Välisministeeriumi puhul on väikese arvu

taga välislepingute ratifitseerimisseaduste eelnõud, mille kohta kehtib VTK

koostamise erand. Keskkonnaministeeriumi valdkonnas on aga hiljuti õigust

ulatuslikult kodifitseeritud ja seetõttu on arusaadav, et ei ole kavandatud

uusi põhimõttelisi õiguslikke muudatusi, mis nõudnuks õigusloome

alustamist VTK-st. Seega on Keskkonnaministeeriumi eelnõude põhiosa

moodustanud arvukad EL-i õigust üle võtvad eelnõud, mille puhul on samuti

põhjendatud jätta VTK koostamata, kui mõjude analüüs on tehtud juba EL-i

õigusloomemenetluses Eesti seisukohta kujundamisel või ülevõetav akt ei

jäta riigile erilist diskretsiooniruumi.

Enim VTK-sid suhtarvuna on Haridus- ja Teadusministeeriumil, Kaitse-

ministeeriumil ja Maaeluministeeriumil, tublid on olnud ka Kultuuri-

ministeerium ja Siseministeerium. Absoluutarvuna on aga kõige enam VTK-

sid koostanud Justiitsministeerium (41) ja Sotsiaalministeerium (28).

2018. aastal on absoluutarvudes umbes sama pilt: Justiitsministeerium

ja Sotsiaalministeerium on esitanud võrdselt VTK-sid, kuid suhtarvudes on

parima tulemuse teinud Kaitseministeerium, hea näitaja on ka Sotsiaal-,

Kultuuri-, Justiits- ja Maaeluministeeriumil.

0

20

40

60

80

100

JuM HTM KaM KeM KuM MKM MeM RaM SiM SoM VäM

41

138 6 4

10 14 17 1728

2

91

2215

65

9

59

28

75

43

78

19

VTK-de ja eelnõude arv ministeeriumite lõikes 2014-2018*

VTK eelnõu

Enim VTK-sid suht-arvuna on Haridus- ja Teadusministeeriumil, Kaitseministeeriumil ja Maaeluministeeriumil.

4

Joonis 3. VTK-de ja seaduseelnõude arv ministeeriumide kaupa, sh korduvalt esitatud

eelnõud ja VTK-d (jaanuar–juuli)

Väljatöötamiskavatsuse eesmärk on korraldada avalik arutelu, analüüsida

probleemi kõiki lahendusviise ja küsida, kas probleemi saaks lahendada ka

seadust muutmata. Kui arutleda nende asjade üle juba normide sõnastus-

ettepanekute põhjal, siis väga tõenäoliselt ei aktsepteerita muud lahendust

peale õigusliku sekkumise. Mida enam algab õigusloome VTK-st, seda tõe-

näolisemalt luuakse õigusnorme ainult siis, kui neid on tõesti vaja. Võtame

näiteks tööõiguse ajakohastamise VTK, mille märksõnadeks kaugtöö, paind-

likkus, lühiajaline ja ebatraditsiooniline töö. Tekib küsimus, kas probleeme

põhjustab õiguse jäikus. Ehk saab tööõigust kohandada tänapäeva vaja-

dustele ja tõlgendada norme varasemast teistmoodi? Kui töölepingu seaduse

§ 43 lõikes 1 on kirjas: „kui tööandja ja töötaja ei ole kokku leppinud“ – miks

siis ei saa seda mõista nii, et kõik kokkulepped ongi võimalikud selles

ulatuses, mida seadus ei keela. Kasulik õigusloomeline või siis hoopis

õigusloomevaba lahendusviis on ka arusaadav teavitus selle kohta, millised

head paindlikkust võimaldavad lahendused on juba olemas.

Tänu varasele kaasamisele saavad asjaosalised probleemi lahendamisel

kaasa rääkida, selgitatakse välja, milline mõju võib ühe või teise lahendusega

kaasneda ja kokkuvõttes leitakse paremini rakendatav lahendus. Seepärast

oli hea meel tutvuda veterinaarseaduse eelnõu ning toiduseaduse ja sööda-

seaduse muutmise seaduse eelnõu VTK-ga, kus tutvustatakse ülevaatlikult,

läbimõeldult ja selgelt, milliseid erisusi võiks Eestis kasutada ning milliseid

uuringuid plaanitakse teha, et võtta EL-i õigusakt üle parimal moel. Kuna

VTK esitati aegsasti (ligi kaks aastat enne ühe ja 3,5 aastat enne teise eelnõu

jõustumisaega), jõutakse teha uuringuid ja kaasata huvipooli.

VTK täidab eesmärki, kui selles käsitletakse tõepoolest kõiki probleemi

lahendamise viise. Nagu varemgi on probleeme alternatiivide esitamise ja

analüüsiga. Kui käsitlus on poolik, võib hiljem olla raske põhjendada eelnõus

pakutud lahenduste proportsionaalsust. Tuntuim näide on mõne aasta eest

rohket tähelepanu saanud alkoholi- ja reklaamiseaduse eelnõu1. Käesoleva

1 Menetluskäik: https://www.riigiteataja.ee/eelnoud/menetluskaik/SOM/15-1469

0

2

4

6

8

10

12

14

16

JuM HTM KaM KeM KuM MKM MeM RaM SiM SoM VäM

5

1 1 1 1 2 1 25

11

41

11

2

8 5

116

7

2

VTK-de ja eelnõude arv ministeeriumide kaupa aastal 2018

VTK eelnõu

Mida enam algab õigusloome VTK-st, seda tõenäolisemalt luuakse õigusnorme ainult siis, kui neid on tõesti vaja.

VTK täidab eesmärki, kui selles käsitletakse tõesti kõiki probleemi lahendamise viise.

5

aasta näide on tööõnnetuskindlustuse seadus. Kuna eelnõul on lai kande-

pind – teema puudutab nii tööandjaid kui ja töötajaid – on väga tervitatav, et

alustati VTK-st. Kahjuks aga oli terve VTK üles ehitatud ühele lahendus-

viisile. Ei analüüsitud muid võimalusi peale uue tööõnnetuskindlustuse

seaduse koostamise, mille ainsa regulatiivse võimalusena nähti erakindlus-

tusel põhinevat tööõnnetuste hüvitamise süsteemi, ning seetõttu ei

selgitatud, miks on valitud lahendus ainuõige. Samuti ei kaasatud tööandjaid

ja töötajaid, ehkki seda oleks tulnud kindlasti teha.

Hea näide on riikliku statistika seaduse ja teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu VTK, mis oli küll tavapärasest veidi erinevalt üles ehitatud,

kuid ka nii võib, kui kajastatakse kõiki olulisi sisuelemente – tähtis on sisu,

mitte vorm. Tegu oli valdkonda suuresti ümber korraldava VTK-ga, mille

probleeme ja nende lahendusi kirjeldati selgelt ja üheselt arusaadavalt.

Joonis 4. VTK-de ja seaduseelnõude arv kuude kaupa aastail 2014–2018, sh korduvalt esitatud eelnõud ja VTK-d (2018: jaanuar–juuli)

Nagu näha, esitatakse õigusloomealgatusi kõige rohkem kaks korda aastas:

märtsis-aprillis-mais ja septembris-oktoobris. Joonis kajastab eelnõude ja

VTK-de Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks esitamise aega, mis

tähendab, et seaduseelnõu saab esitada valitsusele heakskiitmiseks ja edasi

Riigikogule vähemalt kuu aega hiljem, enamasti aga läheb rohkem aega.

Mõningaid tempomuutusi toovad mustrisse valimistsüklid ja valitsuse

vahetumine, kuid üldiselt läheb valitsuses kiireks vahetult enne Riigikogu

kevad- või sügisistungjärgu lõppu. Siis kipuvad kokku kuivama ka koos-

kõlastamise ja avaliku konsultatsiooni tähtajad. Ebaühtlast koormuse

jaotust silmas pidades tasub valitsusel ehk mõelda, kuidas esitada eelnõusid

Riigikogule aasta jooksul ühtlasemalt.

Valitsuses menetletud seaduseelnõude arv korreleerub üldiselt väikse

viivitusega vastuvõetud seaduse arvuga.

0

5

10

15

20

25

30

VTK-de ja eelnõude koondarv kuude kaupa aastail 2014–2018

2014 2015 2016 2017 2018*

Õigusloomealgatusi esitatakse kõige rohkem kaks korda aastas: kevadel ja varasügisel. Valitsusel tasub ehk mõelda, kuidas esitada eel-nõusid Riigikogule ühtlasemalt.

6

Joonis 5. Riigikogus vastu võetud seaduste arv 2010–2017

Mida rohkem järgida nõudmist luua seadus üksnes tõelise vajaduse korral,

seda kindlamalt on nende arvude taga ainult vajalikud regulatsioonid.

Näiteks kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse eelnõu näitlikus-

tas väga hästi olukorda, kus on vaja luua norme õigusselguse ja võrdse

kohtlemise tagamiseks. Vaja oli reguleerida järgmisi olukordi: kokkuleppe-

line omandamine; kinnisasja omandamise alternatiive sätestavad normid,

nagu kinnisasjade vahetamine ja ümberkruntimine, kiirmenetlus, maa välja-

ostmine koos eraldi motivatsioonitasuga; kinnisasja väärtuse hindamise

ühtsed põhimõtted, et tagada võrdne kohtlemine ja õiglane tasu.

Küsitav oli aga näiteks kavatsus muuta relvaseaduse, strateegilise

kauba seaduse, lõhkematerjaliseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse

eelnõus relvade liigitust nii, et ilma sisuliste põhjendusteta ja vajadust

hindamata oleks õigusaktides laialdaselt asendatud teenistusrelvaga seotud

mõisteid. Pärast pikki läbirääkimisi õnnestus mõistete süsteemis leida

mõistlik kompromiss, nii et polnud vaja teisi õigusakte muuta, ning vajalik

eelnõu jõudis valitsusse ja sealt edasi Riigikogusse.

Väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmise põhjused

Enne kui tutvuda VTK koostamata jätmise levinumate põhjustega, tasub

vaadata, kui paljudele menetluses olevatele eelnõudele on VTK tehtud.

0

50

100

150

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

142115 110 107

140114

96121

Sead

ust

e ar

v aa

stas

Riigikogus vastu võetud seaduste arv aastail 2010–2017

7

Joonis 6. Eelnõude jaotus eelnenud VTK järgi.

* Arvestatud on vaid 2012. a kehtima hakanud HÕNTE järgi koostatud eelnõusid,

mistõttu jäid mitmed 2014.–2015. a menetletud eelnõud sellest arvestusest välja

(eelnõu oli algatatud HÕNTE üleminekuajal).

**2018. a: jaanuar–juuli.

Kuigi eelnõudele eelnenud VTK-de osakaal on kahel viimasel aastal, seal-

hulgas 2018. a esimesel seitsmel kuul, olnud väiksem kui 2016. a (vastavalt

30% ja 45%), on see siiski suurem kui 2014. ja 2015. a, kus VTK eelnes ainult

vastavalt 19% ja 17% eelnõudele.

Joonis 7. VTK-de koostamata jätmise põhjuste osakaalud (sisaldab ka korduvalt

esitatud VTK-sid).

VTK koostamata jätmise põhjuste seas torkab silma üha suurenev kiire-

loomuliste eelnõude arv. Mõtlemapanev on, et 2017. aastal oli ligi neljandik

kõikidest Justiitsministeeriumile kooskõlastamisele esitatud seaduseel-

nõudest kiireloomulised, s.t neile ei eelnenud VTK-d:

0

20

40

60

80

100

2014 2015 2016 2017 2018*

19 16

4635

20

79 76

57

83

48

Eelnõude arv* eelnenud VTK järgi 2014-2018**

VTK eelnes VTK ei eelnenud

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2014 2015 2016 2017 2018*

VTK-de koostamata jätmise põhjused 2014-2018*

Kiireloomulisus EL õigus Välisleping

Puudub (oluline) mõju Põhjenduseta/muu

2017. aastal oli iga neljas eelnõu kiire-loomuline. Sama tendents jätkub 2018. aastal.

8

1) kaitseväeteenistuse seaduse, kaitseväeteenistuse seaduse rakendamise

seaduse, politsei ja piirivalve seaduse ning prokuratuuriseaduse

muutmise seaduse eelnõu (eripensionid);

2) riikliku matusetoetuse seaduse kehtetuks tunnistamise ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus;

3) tulumaksuseaduse muutmise seadus (osalusoptsioonid);

4) ettevõtlustulu lihtsustatud maksustamise seadus;

5) maavalitsuste reformist tulenev Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõu;

6) väärteomenetluse seadustiku ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seadus;

7) tulumaksuseaduse muutmise seadus;

8) riigivaraseaduse muutmise seadus;

9) riigieelarve seaduse muutmise seadus (eelarve tasakaalu reegel);

10) maksukorralduse seaduse ja sotsiaalhoolekande seaduse muutmise

seadus;

11) käibemaksuseaduse ja tulumaksuseaduse muutmise seadus (tööandja

auto omatarbeks kasutamine);

12) sotsiaalhoolekande seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste

seaduste muutmise seadus;

13) tulumaksuseaduse muutmise seadus (pangalõiv);

14) magustatud joogi maksu seadus;

15) sotsiaalhoolekande seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seadus;

16) ettevõtluse toetamise ja laenude riikliku tagamise seaduse muutmise

seadus;

17) korrakaitseseaduse, ühistranspordiseaduse, kohaliku omavalitsuse kor-

ralduse seaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse

eelnõu;

18) väärteomenetluse seadustiku ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse eelnõu;

19) põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse eelnõu;

20) maksukorralduse seaduse ja sotsiaalhoolekande seaduse muutmise

seadus (NEET noored);

21) riigivaraseaduse muutmise seadus;

22) isikut tõendavate dokumentide seaduse muutmise seadus (digitaalse

isikutunnistuse kehtivusaeg);

23) perehüvitiste seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu (isapuhkus);

24) ravikindlustuse seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu;

25) Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu;

26) sotsiaalmaksuseaduse ja tulumaksuseaduse muutmise seadus (FIE-na

tegutsemise soodustamine);

9

27) Eesti Haigekassa seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (tulubaasi

laiendamise ja riigieelarveliste kulude liikumine);

28) Eesti Haigekassa seaduse muutmise seadus (nõukogu liikmete arvu

vähendamine).

Kindlasti tegelesid need eelnõud oluliste teemadega. Õnneks või kahjuks ei

jõudnud kõik loetletud eelnõud vastuvõtmiseni. Omavalitsuse korrakaitse-

ametnikule vahetu sunni õigust anda kavandav eelnõu jäi valitsuse istungile

esitamata, magusamaksu seaduse jättis välja kuulutamata president jne.

Tasub aga arutleda, kas kõigi nende eelnõude menetlemine kiireloomulisena

oli põhjendatud, kuivõrd enamikul neil olid märkimisväärsed mõjud.

Seejuures pidasime ainult kuue eelnõu mõjuanalüüsi piisavaks. Ülejäänute

puhul tuli seda täiendada või tulnuks see lausa uuesti esitada. Ja veel: kõigist

kiireloomulistest eelnõudest ainult kolmele kavandati eelnõu koostamise

käigus jõustumisjärgne järelhindamine. Selline kiireloomuliste eelnõude

hulk eelmisel aastal oli kahtlemata põhjustatud ka valitsuse vahetumisest.

Seni kuni õigusloomemenetluse süsteem riigis ei muutu, jääb see tendents

jätkuma. Nagu on see jätkunud tänavugi, kui kooskõlastamisele esitatud

eelnõudest on kiireloomulisi ligi viiendik.

Mõjude hindamine ja kaasamine

Nagu algul mainitud, paraneb iga aastaga mõjuanalüüside kvaliteet ja

mõjude hindamise võime. Esiteks leidub kiireloomuliste eelnõude kõrval ka

positiivseid näiteid oluliste mõjude hindamise kohta. Teiseks kajastatakse

mõjusid kõigi nendegi seaduseelnõude seletuskirjas, mille mõju ei ole oluline

HÕNTE tähenduses. Välja on töötatud selge mõjuhindamise struktuur, mis

toetab eelnõu koostajat. Samuti pööratakse tähelepanu mõjuanalüüsi

metoodiliste oskuste arendamisele. Kevadel algas mahukas mitmest moodu-

list koosnev koolitusprogramm koostöös Praxisega kokku 700 poliitika-

kujundajale ja analüütikule riigiasutustest, kohalikest omavalitustest ning

vabaühendusest, mis sisaldab üldisemate mõjuhindamise ja kaasamise

aluspõhimõtete kõrval ka väga spetsiifiliste andmeanalüüsi meetodite ja

töövahendite koolitusi. Seda koolitust on aastaid oodatud.

Joonis 8. Mõju olulisus ja selle analüüsimine, 2018 (jaanuar–juuli). Olulise mõju analüüs oli esitatud kas eraldi lisana, viitena või integreeritud VTK või seletuskirja koosseisu. VTK-de puhul võeti arvesse ka need, kus oluliste mõjude analüüsi alles kavandati.

Oluline mõju: olulise mõju

analüüs lisatud või plaanis

12%

Oluline mõju: olulise mõju analüüs ei ole

plaanis või tegemata9%

Olulist mõju ei tuvastatud

79%

Tuvastatud mõjude olulisus ja oluliste mõjude lisaanalüüs VTK-des ja eelnõudes 2018

Mõjuanalüüside kvaliteet ja mõjude hindamise võime paraneb iga aastaga.

10

Mitme olulise muudatuse mõjusid on analüüsitud eraldi, nt pensionifondide

valitsemistasusid2 ja riikliku vanaduspensioni jätkusuutlikkust3. Põhjalikud

analüüsid olid vanemahüvitise süsteemi reformivate eelnõude4 taga. Selli-

seid alusuuringute näiteid võiks rohkem olla.

Oluline lahendust nõudev küsimus on andmebaaside ristkasutus

keerukate mõjuanalüüside tegemiseks. Samuti tuleb mõelda, kuidas süste-

matiseerida ja kättesaadavaks teha olemasolevad uuringud. Kuni ülevaadet

pole, ei ole ressursisäästlik analüüse teha. Olemasolevaid andmeid ja juba

plaanitud tegevusi tuleb maksimaalselt ära kasutada ka järelhindamisel.

Seepärast on eriti tähtis juba seaduseelnõu koostades läbi mõelda, millised

on need konkreetse seaduse eesmärgid, mille saavutamist hiljem hinnata, ja

milliste näitajate alusel seda tehakse.

Joonis 9. Mõjude järelhindamise plaanid eelnõudes (sh seletuskirjades), v.a välis-lepingud, 2015–2018 (2018: jaanuar–juuli)

Mõjude järelhindamise puhul saab rääkida enamasti plaanidest, sest HÕNTE

alusel tehtavaid järelhindamisi kavandatakse valdavalt alates aastast 2020.

Kõik senised mõjude järelhindamised on koostatud Rahandusministee-

riumis, näiteks tubakatoodete ja kütuse aktsiisitõusude mõjuanalüüs5, mis

esitati HÕNTE alusel Riigikogule; kohustuslike pensionifondide valitsemis-

tasu analüüs tehti investeerimisfondide seaduses sätestatud järelhindamise

kohustuse täitmiseks ja selle tulemusena loodud eelnõu, mis on Riigikogu

2 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/bc4d120e-5b5f-4576-8f2d-dc0597eec514 3 https://www.sm.ee/sites/default/files/content-editors/Sotsiaal/vanaduspensioni_jatkusuutlikkuse_analuus_2016.pdf 4 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/9ce87efd-f727-428c-84a5-ffd7b15407a9 ja https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/c0e162f4-6ded-41f8-9267-496fc617dc99 5 https://www.valitsus.ee/et/uudised/valitsus-esitab-riigikogule-2015-aasta-juunis-vastu-voetud-tubakatoodete-ja-kutuse , analüüs ise kättesaadav: https://www.rahandusministeerium.ee/et/system/files_force/document_files/atkeas-analuus-01032018.docx?download=1

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2015 2016 2017 2018*

6 10 5 4

136 94 106 54

Mõjude järelhindamine (eelnõud, v.a välislepingud) 2015–2018

Planeeritud Ei/info puudub

Vaja on andmebaaside ristkasutust keerukate mõjuanalüüside tegemiseks ja üle-vaadet olemasolevaist uuringuist.

11

menetluses6, sisaldab ka kavandatava regulatsiooni järelhindamist kohus-

tavat normi.

Ka halduskoormuse hindamisel seisab kaalukas arendustegevus alles

ees. Selle teema on võtnud oma pilgu alla Majandus- ja Kommunikatsiooni-

ministeeriumi juures tegutsev nullbürokraatia rakkerühm, kes plaanib

süsteemset ja koordineeritud halduskoormuse mõõtmise korraldust. Kuni

ühtseid halduskoormuse mõõtmise põhimõtteid pole, on Justiitsminis-

teerium jälginud seadusloome mõju halduskoormusele, tuginedes eelnõu

koostajate kirjeldavale hinnangule mõju olemuse kohta.

Joonis 10. Seaduseelnõude ja VTK-de mõju ettevõtjate ja kodanike halduskoormusele ning avaliku sektori töökoormusele, 2016 -2018*

*2018. a: jaanuar-juuli.

Viimase kolme aasta jooksul on ettevõtjate halduskoormust vähendavate

VTK-de ja eelnõude arv kasvanud: kui 2016. aastal oli ettevõtjate haldus-

koormust kasvatavaid ja kahandavaid eelnõusid peaaegu võrdselt (mõlemat

18%), siis tänavu on halduskoormust kahandanud iga viies eelnõu (20%),

kasvatanud aga iga seitsmes (14%) – seega on halduskoormus üldiselt

vähenenud. Aastatega on vähenenud ka ebamäärasus ehk olukorrad, kus

halduskoormuse muutuse kohta pole infot (14% juhtudest vs 9% juhtudest).

Kahaneva halduskoormuse positiivne näide on tänavu oktoobris avalikule

arutelule esitatud alkoholiseaduse VTK, mille eesmärk on kaotada alkoholi-

register ja topeltteavitamise kohustus. Juba enne VTK-d tehti standardkulu

mudeli meetodil põhjalik halduskoormuse analüüs ja jõuti järeldusele, et

halduskoormuskulu väheneb aastas keskmiselt 140 000 eurot.

6 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/734f1e8b-f871-4cff-9730-c0c8034e32dc/Investeerimisfondide%20seaduse%20muutmise%20ja%20sellega%20seonduvalt%20teiste%20seaduste%20muutmise%20seadus

Ettevõtjate haldus-koormust vähendavate VTK-de ja eelnõude arv on kasvanud.

MKM-i juures tegutsev nullbürokraatia rakkerühm plaanib süsteemset haldus-koormuse mõõtmise korraldust.

12

Seaduseelnõudega kodanikele pandav halduskoormus on viimase kolme

aasta jooksul kõikunud ja järeldusi on keeruline teha, ent trend näib olevat

kergelt negatiivne: kui 2016. aastal 14% eelnõude puhul koormus kahanes

ja 3% puhul kasvas, siis tänavu on need näitajad 13% ja 5%. Siiski võib väita,

et eelnõud pigem kahandavad kui kasvatavad kodanike halduskoormust.

Eelnõude mõju avaliku sektori töökoormusele on püsinud stabiilne, ent

suhe tekitab muret: töökoormust kahandab iga viies eelnõu ja kasvatab iga

kolmas-neljas. Kuivõrd Eestis otsitakse pidevalt võimalusi avaliku sektori

kulusid kokku hoida, peaks seadusloome avaliku sektori töökoormust pigem

vähendama. Muidu võib kergesti tekkida olukord, kus ametnikud ei tule

töökohustustega toime ja avalik sektor ei suuda ülesandeid täita. Ent leidub

ka häid näiteid, sealhulgas välisteenistuse seaduse muutmine, mis lõpetab

mahuka lähetustaotluste ja kuludokumentide bürokraatia ning vähendab

lisatasude arvu. Keerulise tšekimajanduse asemele tuleb piisavalt suur põhi-

palk ja selged lähetusega seotud tasud. See on igati mõistlik lahendus, kus

riik ja ametnikud saavad keskenduda põhitegevusele. Tänu muudatusele

jääb Välisministeeriumis ära umbes 1500 menetlust aastas. See omakorda

vähendab taotluste lahendajate, personali-, haldus- ja rahandusosakonna

teenistujate tööaega.

Kaasamine ja mõjude hindamine on ühe mündi eri pooled: kaasamise

kaudu saavad huvirühmad teavet neid puudutavate muudatuste kohta ja

annavad tagasisidena omakorda praktilist sisendit mõjuhinnangutesse, mis

sel moel täiendatuna pakub otsustajatele olulist alusinfot. VTK etapis

kaasatakse huvirühmi üsna laialdaselt, keskeltläbi 75–80% juhtudest, ja

tänavu näitab see suhtarv kerget tõusutrendi. Kuigi eelnõu etapis kasuta-

takse endiselt laialdaselt üksnes formaalsemat ehk valitsuse infosüsteemi

(EIS) kaudu kaasamist, võib tõdeda, et ainult EIS-i kaudu arvamuse küsimise

osakaal on viimastel aastatel hakanud vähenema, olles tänavu napilt üle

50%. Ligi 25% juhtudest võis aru saada, et kaasamine oli aktiivne, huvi-

rühmadega konsulteeriti ja enne lahenduste pakkumist arutati probleeme

põhjalikumalt. Muudel juhtudel üritati kaasata eri infokanalite kaudu.

Eelnõude infosüsteemile kui valitsuse kesksele infokanalile on kõigil

suuremad ootused, kui aastaid tagasi loodud süsteem suudab pakkuda.

Seetõttu ongi algatatud EIS-i täielik uuendamine, et muuta kaasamis-

keskkond tänapäevaseks ja kasutajasõbralikuks.

2018. aastal tegi Riigikantselei kaasamispraktikate analüüsi, et hinnata

kaasamise hea tava järgimist ja kaasamise kasu õigusloomes, tuvastada

kaasamise ja mõjude hindamise kitsaskohad, samuti viisid, mida kasutada

eeskujuna, ning selgitada välja kaasatute kogemused ja hoiakud kaasamise

suhtes. Uuringu tulemusi kasutab Riigikantselei valdkonna arendamiseks.

Riigikantselei juhtimisel on elavdatud ministeeriumide kaasamis-

koordinaatorite võrgustikutööd.

Eelnõude kvaliteet

Põhiseaduse ja tüviaktidega kooskõla probleeme on eelnõude kooskõlasta-

misel tuvastatud aastati üsna püsival määral. Põhiseadusega kooskõla on

Muret tekitab eelnõude mõju avaliku sektori töökoormusele: seda kahandab ainult iga viies, aga kasvatab iga kolmas-neljas eelnõu.

Kaasamine ja mõjude hindamine on ühe mündi eri pooled: kaasamise kaudu saavad huvirühmad teavet ja annavad ühtaegu sisendit mõjuhinnangutesse.

13

arutatud ligi 10% eelnõude puhul, valdkonna tüviseadustega kooskõla pole

tagatud olnud kuni 30% algatuste puhul. Tänavu seitsme kuu jooksul olid

need näitajad vastavalt 7,5% ja 24,5%.

Muinsuskaitseseaduse eelnõu juures kerkis kahtlus, kas lahendus on

kooskõlas põhiseaduse sätte ja mõttega. Eelnõus oli palju keelde, kohustusi

ja karistusi ning lisaks lahendus, mille kohaselt saaks omanik toimetada

kultuuriväärtusega kinnistul alles pärast muinsuskaitse luba. Eelnõu

kooskõlastamise käigus kerkis esiteks küsimus, kelle huvi ja kohustus on

muinsust kaitsta. Kui see on riigi avalik huvi, siis ei ole niisugune suhtumine

omanikku ja põhiseaduse § 32 omandiõigusse õige. Omanikule võib muinsus

olla ainult üks paljudest piirangutest. Kui omanik peab arvestama ühtaegu

muinsuse, ehitamise, tuleohutuse, veekaitse, keskkonnakaitse, looduskaitse,

väärtusliku põllumaa, maavarade, kohaliku miljöö kaitse jm nõuetega, siis

esiteks peavad need kõik olema üksteisega kooskõlas. Teiseks peaks omanik

saama korraga ühest kohast – näiteks ehitusregistrist – kogu olulise info.

Omaniku ja riigi vastastikku austava suhtumise ja suhtlemisega sobib

paremini Riigikokku jõudnud lahendus, kus on nõuded ilma piiravate

keeldude ja käskudeta. Samuti peaks edaspidi võimaluse korral piisama

sellest, kui omanik annab riigile teada oma kavatsustest kinnistul midagi

teha. Riik sekkub vaid siis, kui see on konkreetsel juhul vajalik. Selline

lahendus ei kahanda kuidagi omaniku vastutust ega tähenda, nagu ei tuleks

täita näiteks muinsuskaitsenõudeid.

Põhiseaduse mõtte üle arutlesime ka kõrgharidusseaduse eelnõu juures,

kui küsisime, milles seisneb põhiseaduse §-s 38 sätestatud ülikooli auto-

noomia olulisus. Nimelt seisneb see olulisus kõrghariduse andmiseks sobi-

vas korralduses, mis kindlustaks kõrghariduse parima kvaliteedi ja tagaks

kõrgkoolile piisava enesekorraldusvabaduse. Kuigi ülikoolid täidavad

põhiseaduslikku ülesannet, ei ole nende autonoomia eesmärk omaette, vaid

üksnes vahend ja garantii põhiseadusliku kõrgharidusülesande täitmiseks.

Põhiseaduse §-ga 3 kooskõla küsimus tõusis krediidiasutuste seaduse jt

seaduste muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamise käigus, kus sooviti

anda Finantsinspektsioonile õigustloova akti andmise pädevus, nii et

krediidiasutuse likvideerijate tegevusaruanne ja lõppbilanss oleksid

Finantsinspektsiooni nõutud kujul ja vormis. Olemuselt on andme-

koosseisude ja aruande vormi kehtestamine üldakt, Finantsinspektsioonil

aga ei ole üldakti kehtestamise pädevust, mistõttu ei ole niisugune

volitusnorm põhiseadusega kooskõlas. Sellise üldakti saab kehtestada

rahandusminister ja teistes valdkonna seadustes on sarnaseid volitusnorme

rahandusministrile ka antud. Finantsinspektsiooni ega muid valitsusasutusi

ei saa pidada organiks, kellele anda erandina normiloomefunktsioon

(RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 51 jj).

Normitehniliste märkuste hulk on olnud aastaid üsnagi muutumatu.

Ilmselt oleks pilt märksa parem, kui tooni ei annaks kiireloomulised

eelnõud, milles normitehnika reeglite järgimine on kahjuks olnud puhuti

teisejärguline. Halb, kuid õpetlik näide on Tehnilise Järelevalve Ameti ja

Tarbijakaitseameti ühendamist käsitlenud eelnõu, mille kooskõlastamisele

Omaniku ja riigi vastastikku austava suhtumisega ei sobi kokku käsud ja keelud.

Põhiseaduse ja tüvi-aktidega kooskõla probleeme on olnud aastati üsna püsival määral.

14

saadetud versioonis esitati enam kui 50 seaduses üksnes formaalne muu-

datus: asendati praeguste ametite nimed uue ühendameti nimega. Seejuures

ei olnud eelnõu koostajad üldse mõelnud, milline näeb formaalse muudatuse

järel välja seaduse terviktekst. Tagajärjeks olnuks õigusteksti süstemaatikat

eiravad loetelud ja laused, kus uue ühendameti nimetust korratakse samas

sättes mitu korda, ja õigustekst, milles ei arvestata ametite ühendamise järel

tekkivat pädevuste muutust. Ka näiliselt formaalsetele muudatustele ei tohi

läheneda pealiskaudselt. Õigusakti koostaja peab alati mõtlema, millisena

näeb muudatus välja muudetava seaduse terviktekstis.

Selge õigus

Rõõmustab, et seaduseelnõude keelevead on hakanud viimastel aastatel

vähenema. Kui varem oli ligi 30%-s eelnõudest rohkesti keelevigu, siis nüüd

on kehva keelekvaliteediga eelnõusid 10% ja domineerivad väheste keele-

vigadega eelnõud (u 70%).

Kuid töö selgema õiguskeelega ei piirdu ainult eelnõude toimetamise ja

kontrolliga. Tänavu ilmus õiguskeele probleemkohti ja uuendusi vahendava

ja käsitleva ajakirja Õiguskeel 100. number. Oluline arutelukoht on aastaid

olnud ka Justiitsministeeriumi eestvedamisel korraldatav õiguskeelepäev,

mis oli sedapuhku Eesti Vabariigi juubeli puhul tavalisest suurejoonelisem.

Nimelt korraldas ministeerium tänavuse õiguskeelepäeva koostöös Põhja-

maade Ministrite Nõukoguga ning kutsus keelepäevale osalema ja esinema

ka partnerid Põhja- ja Baltimaadest. Osalejad said teada, kuidas kontrol-

litakse õiguskeelt Islandil, Lätis, Soomes, Rootsis, ning Eesti ja Taani näitel

sai kuulata, millised keerdküsimused on neis riikides päevakorral. Samuti

arutleti, et olukorras, kus tehisintellektil on täita aina suurem roll, tuleb läbi

mõelda, kuidas luua norme, mis oleksid ühtmoodi mõistetavad nii inimesele

kui ka tehisintellektile. Õiguskeele selguse ja arusaadavuse teemal jäi

kõlama mõte, et kuna õiguseksperdid mõistavad teksti teistest rühmadest

erinevalt, siis on neil teiste ees eelis. Selleks et tavainimene mõistaks õigus-

teksti samamoodi kui õigusekspert, peaks ta konstrueerima samasuguseid

skemaatilisi struktuure ning tal peaks olema samasugune haridus- ja

kogemustaust – aga seda tal muidugi ei ole. Üks võimalus säärast vajaka-

jäämist tasandada on testida õigusloomes, kuidas kasutaja tekstist aru saab.

Õigusloome arendamine

Jätkunud on Euroopa Liidu Euroopa Sotsiaalfondi projekt „Õiguse revisjon“.

Alanud on ühingu-, maksejõuetus-, riigikaitse-, kriminaalmenetlus- ja

mereõiguse revisjon. Ühinguõiguse revisjonis on valminud seaduse eelnõu

analüüs-kontseptsioon, mille ettepanekuid hakatakse ilmselt juba tänavu

arutama revisjonikomisjoni ja avalikkusega. Maksejõuetusõiguses on

valminud väljatöötamiskavatsus, mis on revisjonikomisjoniga läbi arutatud

ja plaanitakse lähiajal saata avalikule konsultatsioonile. Riigikaitseõiguse

revisjonis on seaduseelnõu analüüs-kontseptsioon läbinud avaliku arutelu

ja praegu koostab töörühm riigikaitseseaduse muutmise seaduse eelnõu.

Käimas on viie õigusvaldkonna revisjon.

Kuidas luua norme, mis oleksid ühtmoodi mõistetavad nii inimesele kui ka tehisintellektile?

Eelnõudes on aina vähem keelevigu.

15

Kriminaalmenetluse seadustiku jt seaduste muutmise seaduse eelnõu on

läbinud avaliku arutelu, milles tehtud märkuste läbivaatamise järel

esitatakse eelnõu eeldatavasti novembris valitsusele. Mereõiguse revisjonis

on väljatöötamiskavatsused läbinud avaliku kooskõlastuse ja märkuste

alusel hakatakse koostama seaduseelnõu kontseptsiooni.

Õigusloome arendamise projekti raames korraldatakse õigusloome-

juristide koolitusi, õigusloomeametnike õppereise ja viiakse ellu õigusloome-

juristide järelkasvuprogrammi. Tänavuses plaanis on üheksa koolitust

kohaliku omavalitsuse õiguse ja ühinguõiguse teemal.

Mereõiguse revisjoni raames on käidud õppevisiidil Saksamaal ja õigus-

loomejuhtide ümarlaua raames Hollandis, kus kohtuti ekspertidega ning

tutvuti sealsete tavade ja õigusloomemenetlusega. Kolmandat korda alanud

õigusloomejuristide järelkasvuprogrammis osaleb kaks noort õigusloome-

juristi, kes praktiseerivad neli kuud Justiitsministeeriumis ja lähevad

seejärel pikemale praktikale partnerministeeriumidesse, Riigikantseleisse

ja Õiguskantsleri Kantseleisse ning tutvuvad Riigikogu, presidendi ja teiste

õigusloomega kokku puutuvate asutuste ja huvirühmade tööga.

Koostöö on oluline ka väljaspool arendusprojekte. E-residentsuse

arendamine ja tehisintellekti e-krattide töörühm on head institutsioonide

koostöö näited. E-residentsuse 2.0 teekaardi koostamisel on oluline osa ka

õigusruumi arengu kirjeldamisel ning seda tööd kureerivad Justiitsminis-

teerium ja advokatuur. Õigusruum peab ühest küljest maandama kuritarvi-

tuste riske ja teisalt andma e-residentidele võimaluse edendada Eesti

majandust ja ühiskonda laiemalt. Veel ambitsioonikam on krattide töörühm,

mille ülesanne on koostöös era- ja avaliku sektoriga vaadata tulevikku.

Töörühmas on loodud ka õigusloome rakuke, kes peab välja selgitama, kas

tehisintellekti kasutuselevõtuks on kehtivas õiguses takistusi ning kuidas

riik peaks üldse reguleerima tehisintellekti kasutamist. Eelkõige tuleb kõne

alla tooteohutuse ja tarbijakaitse sätete analüüs, kindlasti andmekaitse ja ka

vastutuse küsimus. Õigusteadlaste päevadel arutasid meie helgeimad

õigusteadlased selle üle, kas ja kuidas muudab tehisintellekt õigusmaastiku.

23. oktoobril tutvustas Euroopa Komisjon plaane subsidiaarsuse ja

proportsionaalsuse põhimõtete rolli suurendamiseks EL-i poliitika kujun-

damisel. Komisjonile tähendab see ambitsioonikate eesmärkide saavutamist

kõige lihtsamal ja vähem kulukal viisil ning tarbetu bürokraatia vältimist.7

Teatis rõhutab vajadust edendada subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse

põhimõtetest ühtse arusaama kujundamist. Samuti toonitatakse, et tuleb

tugevdada rahvusparlamentide rolli.

Parlamendi roll peab jätkuma ka õiguspoliitika arengute seiramisel.

Arengusuunad on olnud hea suunanäitaja. Nii nagu ühiskond ja õigus

arenevad pidevalt, peab ka töö hea õigusloomega jätkuma pärast arengu-

suundade kehtivuse lõppu. Kõik ei ole valmis ja hea õigusloome ei ole veel

igapäevapraktika kõigi tahkude pärisosa. Hea õigusloome poole püüdle-

miseks on vaja ka edaspidi kokkulepet selles, mis on hea ja mis ei ole.

7 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6150_et.htm

Vaja on uute arengu-suundade kokkulepet. Hea õigusloome ei ole veel igapäevapraktika kõigi tahkude pärisosa.

Krattide töörühm analüüsib, kas tehisintellekti kasutuselevõtuks tuleb õigust muuta.