INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO EN LOS RECURSOS CONTENCIOSO

ADMINISTRA TIVOS DE ANULACION

Por: Or. Cesáreo J. Espinal Vásquez Juez Superior Primero en lo Civil, Mercan­til y Contencioso-Administrativo de la Cir­cunscripción Judicial de la Región Capital.

El procedimiento en el recurso contencioso-administrativo de anulación por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad de efectos generales o particulares se encuentra establecido en el Título V "De los procedimientos" de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,

Sobre la intervención del Ministerio Público. cabe preguntarse. dentro de una concepción doctrinaria, lo siguiente:

¿Por que interviene el Ministerio Público?

¿Hasta dónde llegan sus límites. facultades o atribuciones en los recursos contencioso-administrativos de anulación?

¿Que formalidades debe cumplir?

¿Que valor tiene sobre el fondo del asunto la int ervención del Fiscal General de la República?

¿Cómo interv iene el Ministerio Público en las Circunscripciones Especiales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa?

La intervención del Minist erio Público en los recursos contencioso-administrati­vos de anulación le viene dado del principio Omstitucional sobre la " igualdad jurídica" y se subsume en las atribuciones con tenidas en los artículos 218 y 220 de nuestra Carta Magna, las cuales pueden sintezarse en velar "por la exacta observancia dp. la Constitución y de las Leyes" y, en forma específica. en asegurar "el respeto de los derechos y garantías constitucionales", y "la celeridad y bup.na marcha de la administración de Justicia",

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El artículo 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público determina las atribuciones del Fiscal General de la República, y en forma taxativa su ordinal 3° le impone el deber de ejercer personalmente el Ministerio Público ante la Corte Suprema de Justicia en los juicios a que se refieren los ordinales 1 ° Y 2° artículo 215 de la Constitución, en consecuencia, ésta atribución es personalísima e indelegable, es decir, deberá ejercerla "intuito personae".

Igualmente conÍorme lo establece el ordinal 4° del artículo 39 "ejusdem" deberá: "Iniciar de oficio ante las Corte Suprema de Justicia las acciones de nulidad a que

, se contraen los ordinales 3°, 4°, 6° Y 7° del artículo 215 de la constitución", que podrá ejercer por delegación "ope legis" por mandato del artículo 4D de la Ley Orgánica del Ministerio Público, el Fiscal designado para actuar ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno y ante su Sala Político-Administrativa.

No señala la referida Ley Orgánica del Ministerio Público, en forma expresa, las atribuciones del Fiscal General de la República en los recursos contenciosos administrati':os de anulación en aquellos asuntos distintos a los indicados en los ordinales 3e y 4° del artícuio 39 "ejusdem", que le es "imperium legis" ejercer, por lo que las demás intervenciones deberán remitirse a la obligación que le impone el artículo 218 de la Constitución, y sus atribuciones específicas a la conferidas en la tramitación procedimental que establece la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia conforme el ordinal 21 del citado artículo 39 de su Ley Orgánica, es decir, las demás que señalen las Leyes.

El Ministerio Público, en el deber que tiAne de velar por la exacta observancia de la Constitución y las Leyes, para salvaguardar "la igualdad jurídica" en un Estado de Derecho, sus atribuciones y límites son evidentemente amplísimos dada la complejidad de la naturaleza en las tramitaciones administrativas, aún mucho más, a partir de la vigencia de la novísima Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de cumplimiento exigente, la que viene a canalizar en forma jurídica los procedimientos, terminando así con la anarquía de funcionarios públicos, para la buena marcha de sus actuaciones en sede administrativa y estableciendo sanciones a los que violen sus disposiciones legales.

Esas facultades y atribuciones del Ministerio Público "Iatu sensu" le están conferida en la Constitución. en la Ley Orgánica del Ministerio Público y en la

(') El anrilisis sobre las funcion es que cumple el Ministerio Público en los recursos oontencioso'administrativo de

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nulidad. que en este trabajo efectúa el Dr. Cesareo /. Espinal Vásquez constituye una orientación e investigación doctrin~a sobre la intervención del Fiscal, con objeto de las delimitaciones de la" relación procesal para la fundamentación de la anulación argumentada. pero sus opiniones quedan dentro de este margen como lo es el estudio. orienlación e investigación sobre la maleria. Por lo tan lo no ronstituye una opinión de la Fiscali. General de la República ni Doctrina del Ministerio Público.

Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como se ha expuesto, referidas a la naturaleza del recurso, sea por razones de inconstitucionalidad o por razones de legalidad.

Sobre las formalidades que debe cumplir la intervención del Ministerio Público, éstas varían acorde a las atribuciones que les señala en primer lugar, el ordinal 3° del artículo 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, que como se ha dicho, deberá ejercer personalmente el Fiscal General de la República en los asuntos a que se refieren los ordinales 1 ° Y 2° del artículo 215 de la Constitución, es decir: en el enjuiciamiento del Presidente de la República o quien haga sus veces y en el enjuciamiento de los miembros del Congreso, de la propia Corte, de los Ministros, del Fiscal General, del Procurador Generala del Contralor General de la República, los Gobernadores o los Jefes de Misiones Diplomáticas de la República.

"Cuando el acusado sea el propio Fiscal General de la República, el Ministerio Público lo ejercerá el Fiscal "ad-hoc" que al efecto designará la Corte Suprema de Justicia" (artículo 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público).

Asimismo, en segundo lugar, el ordinal 4° del artículo 39 "ejusdem", establece la obligación que tiene el Fiscal General de la República, de iniciar de oficio, es decir, de "mutu propio" , ante la Corte Suprema de Justicia, las acciones de nulidad a que se contraen los ordinales 3°, 4°, 6° Y 7° del artículo 215 de la Constitución, que se refieren a la nulidad total o parcial de la leyes nacionales y demás actos de los cuerpos legislativos; a la nulidad total o parcial de las leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios; a la nulidad de los reglamentos y demás actos del Ejecutivo Nacional; todos que colidan o violen la Constitución y a la "nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional cuando sea procedente". Dentro de estos supuestos legales, el Fiscal designado ante la Corte Suprema de Justicia, puede actuar a tenor del artículo 40 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, si no lo hace personalmente el Fiscal General de la República , en los recursos contenciosos-administrativos de anulación por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad de efectos generales o particulares.

En los recursos de nulidad "de ley, reglamento, ordenanza u otro acto de efectos generales emanado de alguno de los cuerpos deliberantes nacionales, estadales o municipales o del poder Ejecutivo Nacional. -toda persona natural o jUl'ídica­puede demandar la nulidad del mismo, ante la Corte, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, salvo lo previsto en las Disposiciones

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,

Transitorias de esta Ley" (artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), los cuales constituyen los recursos de nulidad de actos administrativos de efectos generales.

Establece el Artículo 181 de la antes referida Ley Orgánica, que los Juzgados Superiores con competencia en 10 Contencioso-Administrativo, conocerán de los recursos de nulidad por efectos generales y por razones de ilegalidad de actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales.

El Artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone que en el auto de admisión del recurso se solicite dictamen del Fiscal General de la República.

En los recursos contenciosos-administrativos de anulación de actos de efectos particulares, el Fiscal General de la República podrá también solicitar la nulidad del acto, cU":ldo ésta afecte un interés general como 10 establece el primer aparte del citado artículo 121 "(, jusdem"; por lo que la intervención del Ministerio Público puede ser ejercida "ex-oficio" para solicitar la nulidad de actos administrativos que "afecten un interés general" y esta actuación corresponde a la facultad que le es propia al Ministerio Público de velar "por la exacta observancia de la Consti tución y de las Leyes".

Pero la intervención solicitada o requerida por el órgano jurisdicional dimana de lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia cuando dispone en el auto de admisión notificar al Fiscal General de la República.

En cuanto al valor de la intervención del Fiscal General de la República sobre el fondo de los recursos contenciosos administrativos de anulación deberán analizarse tres circunstancias procesales, así, primero: cuando actúa "ex-oficio", es decir, "de motu propio" por mandato de la Ley como lo establece el ordinal 4° del artículo 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, iniciando las acciones de nulidad de actos administrativos de efectos generales por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad y en estas causas actúa como "parte", ejerciendo todos los recursos procedimentales y podrá intervenir el Fiscal designado ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno y ante su Sala Politico­Administrativa: segundo: en los recursos de nulidad de los actos de efectos generales, el órgano jurisdiccional dispondrá solicitar "dictamen" del Fiscal General de la República (artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) y tercero: en los recursos contencioso-administrativos de anulación de

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los actos de efectos particulares, el órgano jurisdiccional conforme lo establece el artículo 125 "ejusdem", dispondrá "notificar" al Fiscal General de la República.

Tanto en la solicitud del dictamen como en la notificación del Fiscal General de la República, el órgano jurisdiccional procederá a efectuarla mediante oficio, acompañándosele copia certificada del recurso y de los recaudos producidos. Ello lleva implícito el conocimiento e ilustración que debe tener el Fiscal General de la República de la existencia del recurso interpuesto. Esta normativa procesal no la señala taxativamente la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ni la Ley Orgánica del Ministerio Público y se ha venido efectuando a criterio del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Contecioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.

Es menester resaltar que el legislador ha distinguido la intervención del Fiscal General de la República, cuando se refiere a los recursos de nulidad de actos de efectos generales de los actos administrativos de efectos particulares.

En las causas de efectos generales, se solicita dictamen del Fiscal General de la República, cuando éste no hubiere iniciado el recurso; debiéndose interpretar como la "consulta legal" requerida; pero en los recursos de nulidad de actos de efectos particulares únicamente se notifica al Fiscal General de la República.

Cuando se solicita el dictamen la respuesta es obligante para el Ministerio Público, y deberá ser suscrito por el Fiscal General de la República.

En las causas de efectos particulares no es imperativa la opinión; no obstante en la primera o segunda cicunstancia deberá constar en autos la comunicación dirigida y recibida por el Fiscal General de la República.

Ahora bien, dentro de los requisitos procesales referidos, en los recursos de nulidad de actos de efectos generales deberá esperarse el dictamen para dictar la sentencia, porque aún cuando no sea vinculante, consideramos que su análisis es obligan te en la motiva.

En consecuencia, solicitado el dictamen deberá ser remitido al Juzgado antes de que se fije la oportunidad para comenzar la relación de la causa o en un lapso prudencial, si el asunto se acordó resolver de mero derecho a tenor del artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Surpema de Justicia.

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En los recursos de nulidad de actos de efectos particulares no se solicita dictamen del Ministerio Público ya que la disposición legal contenida en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema dé Justicia, sólo impone la obligación de notificar al Fiscal General de la República, por lo tanto, la respuesta del Ministerio Público, deberá entenderse como una "opinión" y no como un "dictamen", y no es necesario esperar su remisión al JuZgado en virtud de que igualmente, no es vinculante.

, Entendiéndose por "opinión" como el parecer o criterio no solicitado formal­mente y por "dictamen ", la evacuación de una consulta requerida en forma expresa. (Diccionario de Derecho Usual: G. Cabanellas, en sus diversas acepciones).

Tanto "el dictn;nen" propiamente dicho en los recursos de nulidad de actos de efectos generr:les, como la "opinión" en los recursos de nulidad de actos de efectos particulares el Minisierio Público deberá señalar la inconstitucionalidad , o ilegalidad del acto administrativo impugnado, considerando si está o no ajustado a derecho, manteniendo en ésta forma el más puro concepto procesal de imparcialidad, por no tener la cualidad de "parte" en los asuntos no iniciados de "oficio" y por lo tanto no solicitar en ningún caso la declaratoria con lugar o sin lugar del recurso.

El Ministerio Público podrá intervenir en las Circunscripciones Judiciales Especiales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de la siguiente forma: en los asuntos a que se refiere el ordinal 3° del artículo 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público actúa el Fiscal General en forma personal y directa siendo indelegable su intervención; en los asuntos que establece el ordinal 4° del artículo 39 "ejusdem", por intermedio del Fiscal designado para actuar ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno y ante su Sala Político-Administrativa y cuyas atribuciones están señaladas en el artículo 40 de la Ley orgánica del Ministerio Público; en las causas de nulidad ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo y ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo con sede en Caracas, directamente el Fiscal General de la República suscribiendo en forma personal el dictamen o la opinión si fuere el caso, pero pudiendo comisionar a Fiscales designados para que ejerzan la consignación a su nombre y en las circunscripciones jueliciales e1el interior de la República, las notificaciones o solicitud de "dictamen" podrá

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-,

efectuarse a cualquier Fiscal del Ministerio Público o al designado por delegación para actuar en cada Jurisdicción Contencioso-Administrativa, actuando como órganos receptores, ya que tanto el dictamen como la opinión deberán estar suscritos por el Fiscal General de la República.

(Conferencia dictada a Fiscales del Ministerio Público, en la Escuela de Práctica Jurídica: "José Ramón Duque Sánchez" dependiente de la Asociación de Jueces del Distrito Federal y Estado Miranda, en Caracas, el 16 de marzo de 1982).