UNIVERZA V MARIBORU

EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA MARIBOR

DIPLOMSKO DELO

IZGRADNJA EVROPSKEGA TRANSPORTNEGA

OMREŽJA S PRIMEROMA NIZOZEMSKE IN VELIKE BRITANIJE

Kandidat: Mitja Lorber Študent izrednega študija Številka indeksa: 81538463 Program: visokošolski strokovni Študijska smer: Zunanja trgovina Mentor: dr. Anton Ogorelc, izr. prof.

Maribor, december 2007

2

PREDGOVOR

Transport je bil zmeraj eden izmed ključnih dejavnikov za razvoj gospodarstev in povezovanja le-teh. Če želijo gospodarstva posameznih držav med seboj ekonomsko sodelovati, morajo imeti zagotovljen učinkovit transportni sistem. Z nastankom EU in širjenjem le-te, so se pojavile tudi potrebe po naprednem skupnem transportnem sistemu za celotno območje Unije. Posamezne države nimajo med seboj kompatibilnih transportnih sistemov, kar povzroča ozka grla in zastoje na poti. Prav tako pa je eden izmed najbolj perečih problemov onesnaževanje okolja, ki ga transportno omrežje povzroča in ga je pri izgradnji omrežja treba upoštevati ter omejiti na najnižjo možno raven. EU se problemov že dalj časa zaveda in si je zato kot enega izmed prioritetnih projektov zadala prav izgradnjo skupnega vseevropskega transportnega omrežja TEN, ki bo pripomoglo k hitrejšemu gospodarskemu razvoju celotnega območja.

Cilj diplomske naloge je prikazati dejansko razsežnost tega nadvse težavnega projekta, njegovo financiranje in predvsem upoštevanje okolja pri izgradnji in uporabi.

V prvem poglavju podrobneje predstavljam organiziranost EU in transporta. V okviru tega poglavja bom predstavil vse organe EU, ki so pomembni za učinkovito delovanje transporta. Prikazal bom, kakšne so dejanske razsežnosti transporta in koliko različnih institucij na različnih ravneh je potrebno za učinkovito delovanje.

Reševanje zapletene problematike na področju izgradnje skupnega transportnega omrežja TEN na ravni EU je tema drugega poglavja v diplomski nalogi. Prikazal bom, kako deluje skupna transportna politika EU, kako se lotevajo okoljskih problemov in prostorskega načrtovanja, kakor seveda tudi reševanja finančnih težav.

Tretje in četrto poglavje se prav tako nanašata na problematiko na področju izgradnje skupnega transportnega omrežja TEN, vendar bolj podrobno in konkretno na posameznih primerih držav članic. Izbral sem Nizozemsko in Veliko Britanijo. S pomočjo primera Nizozemske bom predstavil njihov srednjeročni program MIT, s pomočjo primera Velike Britanije pa posebnost zasebnega vlaganja v transportno infrastrukturo.

Osnovni namen izgradnje skupnega transportnega omrežja so boljše transportne povezave med državami, ki bodo pripomogle k boljšemu razvoju in večjemu blagostanju prebivalstva.

3

KAZALO VSEBINE

PREDGOVOR ........................................................................................................................... 2

KAZALO VSEBINE.................................................................................................................. 3

1. UVOD ............................................................................................................................ 5 1.1 Opredelitev področja in opis problema .................................................................. 5 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve .............................................................................. 5 1.3 Predpostavke in omejitve raziskovanja .................................................................. 6 1.4 Metodologija raziskovanja ..................................................................................... 6

2. TRANSPORT V EU ...................................................................................................... 7 2.1 Organiziranost EU.................................................................................................. 7 2.1.1 Evropski svet in parlament..................................................................................... 7 2.1.2 Evropska komisija .................................................................................................. 9 2.1.3 Generalni direktorati ............................................................................................ 10 2.1.4 Druge institucije EU............................................................................................. 11 2.2 Zakonodajni proces .............................................................................................. 14 2.2.1 Politične smernice za transport in okolje ............................................................. 16 2.2.2 Mednarodne pogodbe EU..................................................................................... 16

3. VSEEVROPSKA TRANSPORTNA OMREŽJA – TENs .......................................... 18 3.1 Skupna transportna politika.................................................................................. 18 3.1.1 Prostorsko načrtovanje v EU................................................................................ 19 3.1.2 Agenda 2000 ........................................................................................................ 20 3.2 Celovita presoja vpliva na okolje ......................................................................... 21 3.2.1 Uporaba Strukturnih skladov ............................................................................... 23 3.2.2 Predlog za okoljske indikatorje vseevropskih transportnih mrež......................... 26 3.3 Procesi sprejemanja odločitev.............................................................................. 28 3.3.1 Koordinacija med državami članicami................................................................. 28 3.3.2 Sprejemanje odločitev .......................................................................................... 29 3.4 Cilji in financiranje............................................................................................... 32 3.5 Nekateri problemi................................................................................................. 34

4. PRIMER NIZOZEMSKE ............................................................................................ 36 4.1 Srednjeročni program (MIT)................................................................................ 36 4.1.1 Faze srednjeročnega programa............................................................................. 36 4.1.2 Težave pri javni razpravi o cestnih projektih ....................................................... 37 4.2 Manjši infrastrukturni projekti ............................................................................. 40 4.3 Finančni aspekti in metode ocenjevanja............................................................... 41 4.3.1 Vključitev projektov v državni kontekst .............................................................. 41 4.3.2 Finančno načrtovanje ........................................................................................... 43 4.4 Posebni programi.................................................................................................. 43

4

5. PRIMER VELIKE BRITANIJE .................................................................................. 45 5.1 Ekonomija oskrbe infrastrukture.......................................................................... 45 5.2 Možnosti financiranja........................................................................................... 48 5.2.1 Javna infrastruktura in javno financiranje............................................................ 48 5.2.2 Možnosti zasebnega financiranja ......................................................................... 48

6. SKLEP.................................................................................................................................. 53

7. POVZETEK / SUMMARY ................................................................................................. 54

8. VIRI IN LITERATURA ...................................................................................................... 55

9. KAZALO TABEL IN SLIK ................................................................................................ 57

5

1. UVOD

1.1 OPREDELITEV PODROČJA IN OPIS PROBLEMA

V diplomski nalogi sem se posvetil raziskovanju izgradnje skupnega evropskega transportnega omrežja (Trans-evropske transportne mreže - TEN). Orisal bom prizadevanja za izgradnjo skupnega transportnega omrežja za prihodnji razvoj evropskega gospodarstva. Razvoj transportnega sistema ne poteka nujno kot proces z negativnim vplivom na kvaliteto življenja prebivalcev ali kot degradiranje naravnega okolja. Lahko pa opazimo, da bi bilo neomejeno ponavljanje sedanjih trendov v transportu po določenih nosilcih (kar še posebej velja za cestni in zračni transport) nezdružljivo z zahtevami zmanjševanja škodljivih vplivov na okolje, še posebno glede na klimatske spremembe. Cestni transport še vedno kaže največjo rast v transportu in prevladuje v potniškem in tovornem transportu v Evropi. V nasprotju s tem pa železniški in rečni transport, ki okolje najmanj obremenjujeta, upadata. Če želimo vzpodbuditi železniški in rečni transport v evropskem merilu, je treba najprej zagotoviti manjkajočo infrastrukturo, uskladiti signalizacijo in programsko opremo, začeti uporabljati univerzalne lokomotive itd. Vse države članice EU namreč ne uporabljajo kompatibilnih sistemov, kar je nujen in prvi pogoj za učinkovito vzpostavitev skupnega transportnega omrežja. Cestni transport je velik onesnaževalec tudi v večjih mestih, čeprav skušajo problem rešiti z atraktivnejšimi oblikami javnega transporta. V Evropi se teh problemov že dalj časa zavedajo in so jih opredelili že s podpisom Maastrichtske pogodbe. S podpisom tega dokumenta je bil dodatno poudarjen razvoj TEN, prispevek k ekonomski in socialni koheziji in vzdrževanje transportnih sistemov, ki upoštevajo varstvo okolja. Skupna transportna politika lahko prispeva k zmanjšanju regionalnih razlik in vpliva na izboljšanje ekonomske in socialne kohezije na več načinov, saj s politiko, ki jo financirajo strukturni in kohezijski skladi, odpira številne priložnosti za vzpostavitev pozitivne sinergije. Trenutna skupna transportna politika je večinoma zasnovana na akcijskem programu »Trajnostna mobilnost: Perspektive za prihodnost«, ki je bil sprejet decembra 1998 s strani evropske komisije (načela so bila zasnovana že leta 1995). Določa pobude in dejavnosti za zagotovitev »trajnostne mobilnosti« v okviru Evropske unije. Program bo spodbujal razvoj učinkovitega, družbeno sprejemljivega, varnega in okolju prijaznega transportnega sistema.

1.2 NAMEN, CILJI IN OSNOVNE TRDITVE

Namen moje raziskave je podrobneje prikazati, kakšen pomen ima izgradnja skupnega transportnega omrežja. Prikazal bom razvoj tega kompleksnega projekta od njegove idejne zasnove do faze, v kateri se nahaja danes. Ker je Evropa zelo razčlenjena, je takšen skupen projekt res velik dosežek, zato menim, da ga je treba predstaviti čim bolj natančno. Za boljše razumevanje sem posvetil prvo poglavje podrobnejši predstavitvi organiziranosti EU in transporta. Prav tako pa je moj namen podrobneje prikazati reševanje skupnega transportnega problema s primeri iz določenih držav članic EU. Odločil sem se, da podrobneje prikažem Veliko

6

Britanijo in Nizozemsko. S primerom Velike Britanije bom podrobneje prikazal financiranje transportnega omrežja. Veliko Britanijo sem izbral, saj bi rad prikazal, da je lahko tudi privatno financiranje infrastrukture uspešno. S primerom Nizozemske pa bom predstavil njihov program financiranja infrastrukture (MIT). Cilji naloge so:

• pojasniti pomen izgradnje skupnega transportnega omrežja; • prikazati uspešnost privatnega financiranja transporta v Veliki Britaniji; • prikazati program financiranja transporta na Nizozemskem (MIT).

Dokazati bom skušal naslednje trditve:

• brez izgradnje skupnega evropskega transportnega omrežja je ogrožen nadaljnji razvoj in obstoj;

• uspešno izveden projekt bo prispeval k razbremenitvi okolja in učinkoviti transportni povezavi v evropskem merilu;

• financiranje transportnega omrežja s strani privatnih investitorjev je lahko uspešno.

1.3 PREDPOSTAVKE IN OMEJITVE RAZISKOVANJA

Predpostavke Predpostavljam, da se Evropska unija dovolj zaveda problema onesnaževanja in preobremenjenosti okolja s transportom ter da bo uspešno zaključila projekt skupnega vseevropskega omrežja. Predpostavljam tudi, da bo projekt, ko bo dokončan, pripomogel k boljšemu pretoku dobrin, storitev, delovne sile in kapitala preko državnih meja med državami članicami ter k razbremenitvi okolja. Omejitve Države članice EU nimajo usklajenih transportnih sistemov, kar pa pomeni za vzpostavitev skupnega transportnega omrežja veliko omejitev. Dokler se sistemi ne bodo uskladili, ne moremo pričakovati pozitivnih rezultatov. Mislim predvsem na železniški in rečni transport, kjer so sistemi od države do države nekompatibilni. Omejitev pri železniškem transportu predstavlja signalizacija in računalniški sistem, pri rečnem transportu pa višina določenih mostov in rečna globina. Omejitev, na katero bomo naleteli, je tudi ta, da projekt še ni zaključen, tako da o tem v slovenski literaturi ni veliko napisanega in je težje priti do ustreznega gradiva.

1.4 METODOLOGIJA RAZISKOVANJA

Zaradi pomena transportnega omrežja na nacionalni in nadnacionalni ravni ga moramo obravnavati z makroekonomskega vidika. Celotno raziskavo pa lahko opredelimo kot dinamično, saj proučuje projekt izgradnje skupnega vseevropskega transportnega omrežja od njegove idejne zasnove do faze, v kateri se nahaja danes.

7

2. TRANSPORT V EU

Države članice Evropske unije imajo v povezavi z infrastrukturnimi projekti ponavadi lastne prioritete in izborne postopke. Ker je narava cestnih investicij velikokrat državno zasnovana (tako finančno kot pravno), si države članice pridržujejo pravico do končnega odločanja. Posebej vsebine regionalnih razvojnih načrtov ali programov so zasnovane izključno na iniciativah držav članic, nakar so prilagojene zahtevam Unije. Ta postopek krmari načelo subsidiarnosti, ki zagovarja, da mora biti odločitev sprejeta na najnižjem primernem nivoju. Države članice imajo zelo različne zakonodajne predpogoje varstva okolja. To lahko vzbudi korenite spore tako glede izvršbe okoljskih politik EU kot tudi glede realizacije infrastrukturnih projektov. Danes se močnejše države članice vse bolj nagibajo k vodilni vlogi pri mnogih pomembnih odločitvah glede politike EU, kot sta pristopni postopek ali evropska transportna omrežja. Države kot so Nemčija, Francija in Velika Britanija, so poglavitni finančni vlagatelji v proračun Unije in zato seveda imajo temu primeren vpliv na evropsko politiko.

2.1 Organiziranost EU

2.1.1 Evropski svet in parlament Evropski svet, ki ga sestavlja 15 evropskih voditeljev ali ministrov držav članic (npr. Svet transportnih ministrov ali načrtovalnih ministrov – Transport Minister or Planning Minister Councils), je dominanten del Unije. Postavlja prioritete, podaja politične usmeritve in je gonilna sila razvoja Unije. Je telo z značilnostmi tako nadnacionalne kot medvladne organizacije. Evropski svet redno poroča Evropskemu parlamentu (npr. letna pisna poročila o napredku Unije). Predsedstvo Sveta kroži med državami članicami na vsakih šest mesecev (od januarja do junija, od julija do decembra). Države članice, ki jim pripada predsedstvo, morajo iskati sprejemljive kompromise in najti pragmatične rešitve problemov, predloženih s strani Sveta ter zagotoviti doslednost in kontinuiteto pri sprejemanju odločitev. Na vsakem zasedanju Sveta se zberejo predstavniki držav članic (ponavadi so to ministri ali visoki uradniki), ki so odgovorni parlamentom in politiki držav, ki jih predstavljajo. Zasedanja Sveta o transportu ali okolju potekajo dva do štiri krat letno. Vsaka država članica ima stalna predstavništva (t.i. Coreperje) z višjimi diplomati in uradniki, ki se nahajajo v Bruslju. Ministrske seje pripravlja okoli 220 delovnih skupin, ki pri tem upoštevajo rezultate skupin državnih strokovnjakov in podrobno pregledujejo predloge Komisije. Zagotavljajo tudi, da so na tej stopnji obravnavani le najbolj kočljivi in težavni problemi. Končno odločitev lahko Svet sprejme s kvalificiranim glasovanjem večine (npr. transport in varstvo okolja, vseevropska omrežja) ali soglasno (npr. Regionalni sklad). Proces sprejemanja odločitev o politikah skupnosti se začne s predlogom Komisije, čemur sledi podrobna strokovna in politična preiskava. Na koncu lahko Svet sprejme, dopolni ali pa ne upošteva predloga Komisije. Pri problemih transporta in varstva okolja Evropski parlament vpliva na proces s postopkom soodločanja.

8

Evropski svet ustvari Zakon Skupnosti, ki ga mora v okviru postopka soodločanja sprejeti Svet ali Parlament in Svet. To se dogaja v štirih različnih oblikah:

• Uredbe, ki jih je treba neposredno uveljavljati znotraj držav članic • Direktive, ki države članice obvezujejo k doseganju njihovih ciljev s pomočjo lastne

državne ureditve in ukrepov • Odločitve, ki so obvezujoče za ciljne institucije (za nekatere ali vse države članice (če

sploh), podjetja ali posameznike) ali priporočila in mnenja, ki niso obvezujoča. Z zornega kota okoljevarstvene integracije v evropsko/državno zakonodajo, so te tri oblike zakonodaje EU ključnega pomena. Imajo različne dimenzije in zahtevajo številne obveznosti držav članic, ki so opisane v spodnji tabeli:

Tabela 1: Obvezujoči tipi zakonodaje EU

Kategorije Direktive Uredbe Odločitve Pomen in frekvenca Obveznosti

Največkrat se uporabljajo v okviru zakonodaje Skupnosti (npr. okoljevarstveni zakoni). Države članice morajo državne zakone, uredbe in postopke prilagoditi direktivi do datuma prenosa; to se ponavadi zgodi dve leti po datumu pravnomočnosti.

Uporabljajo se, ko je potreben enoten sistem: skladi, institucije, ogrožene vrste, transport; okoli 10% je zakonov EU, povezanih z varstvom okolja. Države članice morajo ustanoviti institucije in uvesti postopke; odpraviti morajo navzkrižne državne določbe.

Uporabljajo se pri opredelitvi podrobnih administrativnih zahtev ali pri posodabljanju tehničnih vidikov Uredb in Direktiv. Države članice se morajo nanje osredotočiti po obsegu in uporabi v lastni administraciji in izvršilnih organih (npr. v skladih transportne infrastrukture).

Velika večina okoljske zakonodaje EU se pojavlja v obliki direktiv. Pri uredbah in odločitvah so navadno potrebni drugačni in manj kompleksni ukrepi, saj ti obliki zakonodaje ne zahtevata neposredne integracije v državne zakone. Državni pravni ukrepi, usmerjeni v usklajevanje z zakonodajo EU, bi morali biti vključeni v državne okoljevarstvene prioritete in principe na način, ki bi v polni meri utrdil načela, cilje in zahteve zakonodaje EU. Vsaka država članica mora sprejeti ukrepe, ki jih smatra za primerne in izvedljive v okvirju njenih edinstvenih pravnih, gospodarskih in političnih okoliščin. Kot primer lahko navedemo Belgijo, ki je federativna zveza, v kateri so pristojnosti za regulacijo okolja porazdeljene skoraj izključno po regionalnih vladah, zato zakone EU izvaja vsaka regija posebej. V Franciji so prenesene direktive EU vsebovane v Okoljevarstvenem kodeksu, ki stremi k harmonizaciji obstoječe okoljske zakonodaje s pomočjo njene umestitve v en sam zakonodajni okvir.

9

Okoljsko pravo EU mora biti zasnovano na eni ali več določbah Amsterdamske mednarodne pogodbe, katere najpogostejša člena na področju okolja sta 94. (približna zakonodaja z okoljevarstveno dimenzijo – Approximative Legislation with Environmental Dimension) in 174. člen (popolnoma okoljevarstven). Pri približevanju je pomembnost omenjene pravne baze zakonodaje EU v tem, da bo ta vplivala na sposobnost držav za sprejemanje strožjih okoljevarstvenih standardov od tistih, ki so vsebovani v zakonodaji EU. Če je npr. direktiva sprejeta na podlagi 174. člena, imajo države članice več priložnosti sprejemanja močnejših državnih ukrepov, kot če je sprejeta na podlagi 94. člena. Evropski parlament predstavlja vseh 370 milijonov državljanov Unije, njegova primarna cilja pa sta sprejemanje zakonov in nadzor uporabe izvršilne oblasti. Število članov Parlamenta je omejeno na 700, kar zagotavlja primerno predstavništvo posameznih držav članic. Prvotno je Rimska pogodba iz leta 1957 Parlamentu določila le svetovalno vlogo. Komisiji je bilo dovoljeno predlagati zakone, o katerih se je odločal Ministrski svet. Odgovornosti Evropskega parlamenta so postopoma rasle, s čimer se je okrepila tudi njegova oblast (po korakih preko Enotnega evropskega akta iz l. 1987, Maastrichtske pogodbe iz l. 1992 in Amsterdamske pogodbe iz l. 1997). Danes ima ta, ob Evropskem svetu, nepogrešljivo zakonodajno vlogo. Trenutno obstajajo trije zakonodajni postopki: soodločanje, privolitev in posvetovanja. Evropski parlament vpliva na dopolnjevanje in celo sprejemanje zakonodaje. Parlament in Svet si danes delita moč odločitve na številnih področjih. Evropski parlament se v tesnem sodelovanju s Svetom odloča o izdatkih, kot so regionalni skladi in okoljevarstveni projekti. Nadzor izdatkov je nepretrgano delo parlamentarnega Odbora za proračunski nadzor (Parliament's Committee on Budgetary Control), katerega naloga je zagotoviti, da se denar porabi v dogovorjene namene, in izboljšati preprečevanje ter odkrivanje goljufije. Evropski parlament vsakoletno odobri proračun Unije. Proračunski postopek Parlamentu omogoča predlaganje modifikacij in dopolnitev izvirnih predlogov Komisije in stališča, sprejetega s strani držav članic. Evropski parlament je leta 1996 sprejel uvedbo dodatnih ukrepov, s pomočjo katerih bi bile izvršbe bolj dovzetne za okoljevarstvene probleme. Komisija priznava cilj povečanja okoljevarstvene dimenzije proračunskih izvršb, h kateremu se nagiba omenjeni predlog. Parlament EU vsebuje dva odbora, ki sta ključnega pomena pri infrastrukturnih odločitvah: Okoljski in Transportni odbor.

2.1.2 Evropska komisija Evropska komisija je osrednja institucija EU. Vključuje 20 komisarjev in 15000 delavcev. Komisija upravlja z letnim proračunom (1999: BECU 83). Ima tri funkcije: je pobudnik zakonodajnih predlogov, upravitelj mednarodnih naročil in upravitelj ter izvršilni organ politik mednarodnih trgovinskih odnosov Unije. Od leta 1999 je Komisija razdeljena na 26 generalnih direktoratov (Directorate-general – DG) s 15 specializiranimi službami. Vsak GD (npr. za transport in energijo) vodi generalni direktor, ki poroča komisarju s politično in operativno odgovornostjo za delo določenega GD. Komisija je zavezana k popolni neodvisnosti od državnih vlad in mora delovati le v interesu Evropske Unije. Njene predloge, dejanja in odločitve na različne načine nadzorujejo, pregledujejo in presojajo evropske institucije (izjema je Evropska investicijska banka). Nima zadnje besede glede politik in prioritet EU, saj je to naloga Sveta in, v nekaterih primerih,

10

Evropskega parlamenta. Nepristranskost in zaveza Komisiji omogoča posredovanje pri navzkrižjih interesov držav članic, ko je to potrebno. Komisija ima kot izvršilni organ veliko pristojnosti:

• odločanje o podrobnostih zakonodaje Sveta • uvajanje preventivnih ukrepov omejenega trajanja, ki naj bi trg Skupnosti varovali

pred dampingom držav tretjega sveta • izvrševanje tekmovalnih pravil Pogodbe in uravnavanje združitev ter pridobitev, ki so

nad določeno kategorijo velikosti. Evropski zakonodajni proces se začne s predlogom Komisije. Komisija ima pri oblikovanju predlogov zmeraj pred očmi tri cilje: identifikacijo interesa Evrope, čim obsežnejša posvetovanja in spoštovanje načela subsidiarnosti. Ko je Komisija Svetu in Parlamentu že poslala formalni zakonodajni predlog, postane proces sprejemanja zakonov Unije zelo odvisen od učinkovitega sodelovanja med omenjenimi tremi institucijami. Komisija zagotavlja, da se zakonodaja Unije s strani držav članic pravilno izvršuje. Če slednje zanemarijo svoje obveznosti do Pogodbe, se bodo morale soočiti z ukrepi Komisije, ki vključujejo sodne postopke.

2.1.3 Generalni direktorati Nekateri GD imajo poseben vpliv na oblikovanje in upravljanje z evropskimi politikami ter programi, povezanimi s transportom, varstvom okolja in omenjenimi skladi. V okviru te teme sem zaradi pomembnosti podrobneje opisal tri generalne direktorate, in sicer GD za energijo in transport, GD za okolje in GD za regionalno politiko. Generalni direktorat za energijo in transport (DG TREN) ima nalogo delovati z državnimi, regionalnimi in lokalnimi oblastmi ter poslovnimi in nevladnimi organizacijami, da bi se izboljšalo delovanje evropskega sistema energije in transporta v gospodarskem, okoljevarstvenem in družbenem pogledu. Poglavitna področja omenjenega generalnega direktorata glede transporta so navedena v »Beli knjigi o skupni transportni politiki« (White Paper on the Common Transport Policy). Generalni direktorat za transport je ključni faktor evropskih transportnih politik in neposredno sodeluje s Komisijo, Svetom transportnih ministrov in Evropsko investicijsko banko. Od leta 2000 je bil Generalni direktorat za transport združen z energetskimi zadevami, s katerim tvorita Generalni direktorat za energijo in transport. Generalni direktorat za okolje (DG ENVIRON) je v sklopu Evropske komisije odgovoren za okolje, jedrsko varnost in politiko civilne zaščite. Generalni direktorat ima 5 poddirektoratov, a nobeden od teh ni namenjen transportu. Poglavitni cilji tega generalnega direktorata (GD) v okviru evropske politike okolja so:

• varstvo okolja v Evropski uniji, • izboljšanje življenjske kakovosti, • ohranitev pravic prihodnjih generacij do okolja s primernimi življenjskimi pogoji, • zagotovitev enakovredne uporabe skupnih ekoloških virov in povečane okoljske

učinkovitosti.

11

Pomembne okoljske strategije in ukrepi so zasidrani v evropskih odločitvenih dokumentih »Trajnostnemu razvoju nasproti«, ki postavljajo okvirje petemu ekološkemu programu med leti 1993 do 1999, temu pa od leta 2000 sledi tudi 6. program. Natura 2000 vključuje uredbe za varovanje dragocenih evropskih življenjskih prostorov. Te uredbe imajo velik vpliv na izdelavo regionalnih projektov in oblikovanje Strukturnih skladov, ki so pod nadzorom Generalnega direktorata za regionalno politiko. Strukturni skladi predstavljajo enega najpomembnejših finančnih instrumentov za podporo uveljavitve okoljskih politik Skupnosti s pomočjo decentralizirane uprave globalnih nepovratnih sredstev. Najdominantnejši mehanizmi Strukturnih skladov za promocijo postopka okoljske integracije so uveljavljanje principa „onesnaževalec plača“ (del splošne okoljske politike), ocenitve okolja v vseh relevantnih fazah oblikovanja programa ter ciljna partnerstva, ki vključujejo organe oblasti, podjetja in splošno javnost na različnih geografskih nivojih. Generalni direktorat za okolje se zavzema za izvajanje evropske okoljske politike v državah članicah in posledično obsega širok spekter omrežij, povezanih z državnimi in nevladnimi institucijami. Trenutne možnosti financiranja s strani Generalnega direktorata za okolje neposredno ne vključujejo transportnih ukrepov, vendar pa je z okoljem povezano denarno podporo možno zagotoviti drugim generalnim direktoratom (npr. financiranje znotraj Skladov ali v okviru v varstvo okolja usmerjenih transportnih ukrepov). Generalni direktorat za regionalno politiko (DG REGIO) je oddelek Evropske komisije, ki je odgovoren za dejavnost Skupnosti, usmerjeno zmanjševanje družbeno-gospodarskih prepadov med različnimi regijami Evropske unije in se pri tem sklicuje na člena 130a in 130c Mednarodne pogodbe. Pri doseganju teh ciljev je poglavitna odgovornost GD upravljanje z dvema velikima skladoma:

• Evropski sklad za regionalni razvoj (v sklopu štirih Strukturnih skladov) in • Kohezijski sklad.

Ob partnerskem sodelovanju s kompetentnimi regionalnimi in/ali državnimi organi oblasti držav članic, GD zgoraj omenjena Sklada uporablja za sofinanciranje programov in projektov, usmerjenih v strukturno pomoč v prikrajšanih regijah Unije.

2.1.4 Druge institucije EU Svetovalni odbor je svetovalni organ (uveljavljen s Pogodbo EU iz leta 1994). Njegov cilj je varovanje načela subsidiarnosti, kar pomeni, da morajo odločitve sprejemati tisti javni organi oblasti, ki so državljanu najbližji. Obsega 222 članov, ki so izvoljeni predstavniki regionalnih oblasti (npr. predsedniki regij, župani mest ali predsedniki mestnih in podeželskih svetov). Odbor poseduje strokovno znanje in vpliv, ki jih posreduje drugim institucijam Unije, posebej pri regionalnih in infrastrukturnih vprašanjih, kot so vseevropska omrežja in vprašanja, povezana z varstvom okolja. Delo Odbora je zasnovano na strukturi sedmih Komisij, od katerih so tri pomembne v smislu Skladov, transporta in okolja:

• Regionalna politika, Strukturni skladi, gospodarska in družbena kohezija, mednarodno in med-regionalno sodelovanje;

• Vseevropska omrežja, transport, informacijska družba; • Prostorsko načrtovanje, urbana vprašanja, energija, okolje.

12

Rdeča nit, ki povezuje njegova mnenja, je vpletenost regij in krajev v oblikovanje in izvedbo infrastrukturnih politik. Ekonomsko-socialni odbor (ESO) podaja svoje mnenje v zvezi z vsemi ključnimi vprašanji Unije. ESO je svetovalni organ, ki evropskim ekonomskim in socialnim partnerjem (delodajalcem, sindikatom, predstavnikom malih in srednje velikih podjetij (MSP-jev), transportnim združenjem, potrošnikom itn.) ponuja možnost podajanja njihovega formalnega mnenja o politikah Unije. ESO prispeva pomembne zamisli pri razpravah in odločanju, povezanim z evropskimi Skladi in transportno infrastrukturo. V sklopu ESO obstaja poseben oddelek, ki se ukvarja z vprašanji transporta in infrastrukture. Evropska agencija za okolje (EEA), katere sedež je v Kopenhagnu, je bila ustanovljena z Uredbo EGS/1210/90. Omenjena uredba je bila nedavno dopolnjena z Uredbo Sveta št. 99/939/ES, ki opisuje naloge Agencije. Njen namen je podajanje zanesljivih in primerljivih informacij o stanju okolja, v sodelovanju z omrežjem EIONET (European environment information and observation network), ki podaja podatke v zvezi z različnimi okoljskimi tematikami. Države članice morajo Agenciji posredovati informacije o poglavitnih elementih svojih državnih okoljskih informacijskih omrežij. Poglavitna področja delovanja Agencije so zelo razširjena: kakovost zraka in vode, stanje prsti, favna in flora, raba tal in naravni viri, ravnanje z odpadki, emisija hrupa, kemične snovi, varovanje obalnih predelov in okolja luk. V okvirju teh področij Agencija izvaja naslednje funkcije:

• registriranje, zbiranje, ocenjevanje in posredovanje podatkov o stanju okolja; • podajanje objektivnih informacij, ki jih EU in države članice potrebujejo za

oblikovanje in izvedbo primernih in učinkovitih okoljskih politik; • pomoč pri nadzoru okoljskih ukrepov; • ukvarjanje s primerljivostjo podatkov na evropskem nivoju; • promocija razvoja in izvajanja tehnik okoljskih napovedi; • zagotavljanje kroženja zanesljivih informacij o okolju.

Te funkcije pokrivajo pet poglavitnih tematik, med katerimi je zelo pomemben transport. Evropsko računsko sodišče je „finančna vest“ Unije. Zagotavlja spoštovanje določenih moralnih, upravnih in računovodskih načel. Poročila Sodišča so bogat vir informacij o upravljanju s finančnimi sredstvi Unije (npr. Skladi) in izvor pritiska za institucije ter druge z upravnimi odgovornostmi. Evropska investicijska banka (EIB) je finančna ustanova Evropske unije. Ponuja dolgoročna posojila za denarne investicije, ki promovirajo uravnotežen ekonomski razvoj in integracijo Evropske unije. Posojila banke EIB so namenjena projektom, ki med drugimi izpolnjujejo naslednje pogoje:

• podpora pri ekonomskem napredku območij z omejenimi možnostmi; • izboljšave transporta, telekomunikacij in energijskega prenosa vseevropskih omrežij; • varovanje okolja in kakovosti življenja, promocija urbanega razvoja ter varovanje

arhitekturne dediščine EU.

13

Banka strogo ocenjuje vsak investicijski projekt, pri čemer ne presoja le njegove doslednosti s politikami EU, temveč tudi preverjajo njegovo ekonomsko in okoljsko utemeljenost kot tudi finančno in tehnično vzdržljivost. Financiranje regionalnega razvoja s strani EIB velikokrat sovpada s Strukturnimi skladi in Kohezijskim skladom EU. Zaradi zagotovil, da se skladi in posojila medsebojno dopolnjujejo, EIB tesno sodeluje s Komisijo. EIB je potemtakem vpletena v pripravo in izvedbo programov strukturne pomoči. Financiranje vseevropskih omrežij (TEN) zavzema poseben položaj. EIB nudi finančno pomoč za prioritetne objekte omrežij TEN, ki so bili decembra 1994 odobreni s strani Evropskega sveta v Essnu. Da bi zagotovila dolgoročne garancije za omrežja TEN in druge cestne infrastrukturne projekte, je EIB skupaj z Evropsko komisijo in bančnim sektorjem ustanovila Evropski investicijski sklad (EIF). Evropski investicijski sklad (EIF) je neodvisna finančna institucija in tako ne šteje med dele institucionalnega sistema Skupnosti. Sklad je bil ustanovljen leta 1994 v odgovor pobudi državnih in vladnih voditeljev Evropske unije na njihovem srečanju v Edinburgu decembra 1992. Zasnovano je na javno-zasebnem partnerstvu s skupnim vlaganjem Evropske investicijske banke (EIB), Evropske unije (predstavljane s strani Evropske komisije) in zasebnih ter javnih finančnih institucij iz vseh 15 držav članic Evropske unije. Osrednja naloga EIF je podpora integracije evropskega gospodarstva s promoviranjem srednje- in dolgoročnih investicij v vseevropska omrežja in majhna ter srednje-velika podjetja (SME). V nasprotju z EIB Evropski investicijski sklad ni posojilna institucija in prav tako ne omogoča dostopa do nepovratnih sredstev ali subvencij. Na področju infrastrukture se EIF vede kot katalizator pri olajševanju sodelovanja zasebnega kapitala pri projektih TEN. To počne z določbo garancije za posojila v korist investicij na področju energije, telekomunikacij in transporta. Majhna in srednje velika podjetja podpira z garancijami za financiranje dolgov ali s pridobitvijo in upravljanjem enakopravne udeležbe pri skupnih kapitalskih skladih. EIF deluje kot dopolnilo bančnemu sektorju, s katerim si deli tveganje in v koordinaciji z drugimi finančnimi institucijami ter instrumenti EU. Evropska banka za obnovo in razvoj je bila ustanovljena leta 1991 v odgovor velikim spremembam politične in gospodarske klime osrednje in vzhodne Evrope. Ustvarjena je bila kot mednarodna institucija v podporo razvoja tržne ekonomije regije po padcu komunističnih režimov. Vsak član ima predstavnike v Odboru guvernerjev in Nadzornem svetu EBRD. Evropska skupnost in Evropska investicijska banka sta dva od trenutno 60 članov Banke za obnovo in razvoj (Bank for Reconstruction and Development – EBRD). Preostali delež je v rokah 58 držav družabnic, med katerimi je 15 držav članic Evropske unije. Osrednja dejavnost Banke za obnovo in razvoj je financiranje projektov, ki pospešujejo prehod k tržni ekonomiji. Financira projekte javnega in zasebnega sektorja. Zahteva, navedena v „Sporazumu o ustanovitvi banke“ je, da projekti javnega sektorja ne smejo preseči 40 odstotkov celotnih investicij Banke.

14

EBRD pri opravljanju svoje osrednje dejavnosti med drugim daje prednost naslednjim področjem (EBRD 1999a):

• ustvarjanje finančnega sektorja, ki služi potrebam poslovne skupnosti, posebej pa potrebam manjših in srednje velikih podjetij;

• promocija začetnih poslov ter manjših in srednje velikih podjetij; • infrastrukturne operacije, ki promovirajo komercializacijo, krepitev institucionalnega

okvirja in uredb, širjenje razpona finančnih virov in spodbujanje vpletenosti zasebnega sektorja; in

• prestrukturiranje velikih podjetij. Do leta 1998 je podpora Banke pri transportni infrastrukturi skupaj znašala 1,8 mrd. EUR, kar predstavlja okrog 15 odstotkov pogodb, podpisanih od njene ustanovitve. Poglavitne oblike financiranja, ki jih ponuja EBRD, so posojila, naložbe v lastniške instrumente in jamstva. V zagotovilo, da so operacije oblikovane za doseganje največjega možnega vpliva na regijo, se podrobne ocene o tem, kako bodo projekti Banke pospešili tranzicijo, pojavijo že v zgodnjih fazah ciklusa obdelave projekta. EBRD je zavezana k prevzemanju operacij na območju regije in je podpisala projekte v vsaki od svojih 26 držav delovanja. Zaradi koordinacije lokalnih dejavnosti je Banka ustanovila regionalne urade v vseh omenjenih državah. Ti uradi so polno vpleteni v vzpostavljanje novih projektov in nadzor rastočega števila dejavnosti Banke.

2.2 Zakonodajni proces

Zakonodaja Evropske unije se je nedavno okrepila in razširila. Mnogi deli državne zakonodaje morajo upoštevati odločitve, sprejete v Bruslju in Strasbourgu. Zakonodajna vprašanja imajo velikokrat znatne finančne posledice za države članice, saj lahko izzovejo korenite spremembe bodisi v proračunu bodisi v izdatkih držav članic. Posebno močan vpliv na proračun Evropske unije kot tudi držav članic imajo transportni projekti, saj so denarne investicije na tem področju pogosto zelo velike. V takšnih trenutkih sprejemanje odločitev za ali proti določenim ukrepom ali projektom postane zelo občutljivo, kar lahko povzroči obširne procese odločanja. V osnovnem evropskem procesu odločanja je zajet širok spekter dejavnikov. Evropski skladi in projekt TEN sta dela različnih procesov odločanja, ki so odvisni od raznovrstnih obdobij odločanja, sodelovanja delničarjev in zunanjih vplivov. Vendar pa sta v splošnem del istega procesa odločanja v institucionalnem okviru EU. Amsterdamska pogodba je ustanovila učinkovitejši postopek odločanja npr. za okoljske in transportne politike, kjer je kot splošno pravilo namesto soglasja Sveta uvedla kvalificirano večino. Kljub temu pa je bilo dogovarjanje še vedno kompleksno, pri čemer vzporedno obstajajo trije postopki:

• Posvetovalni postopek, ki pred vložitvijo zakonodajnega predloga Komisije v vpogled Svetu, zahteva mnenje Parlamenta.

• Postopek sodelovanja (252. člen) Parlamentu dovoljuje izboljšave predložene zakonodaje z dopolnjevanjem. To vključuje dve obravnavi v Parlamentu, ki članom podajata zadostne možnosti revizije in dopolnitve predloga Komisije in preliminarnega stališča Sveta. Ta postopek se nanaša npr. na Evropski sklad za regionalni razvoj in transportno politiko EU.

15

• Postopek soodločanja (251. člen) enakovredno razdeli pristojnosti sprejemanja odločitev med Parlament in Svet. Spravni odbor, ki je sestavljen iz enakega števila članov Parlamenta in Sveta ter ob prisotnosti Komisije, išče kompromis o besedilu, ki ga lahko potem potrdita tako Svet kot Parlament. Če ne pride do sporazuma, lahko Parlament predlog dokončno zavrne. Postopek soodločanja se nanaša npr. na vseevropska omrežja.

Izjemen status imajo vprašanja v zvezi z okoljem. Uživajo status samostojne politike in so v Svet kot pravilo uvedla glasovanje s kvalificirano večino. Edine izjeme so tematike kot so okoljski davki, mestno in podeželsko načrtovanje in raba zemljišča (pomembna vprašanja, povezana s Skladi), pri katerih norma ostaja soglasje. Velika večina okoljske zakonodaje EU je podana v obliki direktiv, ki jih je treba posledično integrirati v državno pravo. Odločitve o različnih Skladih, vprašanjih evropskega transporta in okoljskih temah so zasnovane na pogodbah EU in iz njih izvirajočih zakonodajnih uredb.

Slika 1: Zakonodajni proces Evropske unije

Ko pride do prevzemanja zakonodaje Skupnosti, ponavadi stopi v veljavo t.i. „osnutek zakonodaje Skupnosti“. To je obveznost članstva v Evropski uniji. Pomeni, da morajo države članice EU prilagoditi svoje državne zakone, pravila in postopke, da bi uveljavile celoten korpus zakonodaje EU, vsebovane v „pravnem redu Evropskih skupnosti“. Ta postopek vsebuje tri ključne elemente:

• prenos, ki vključuje sprejetje ali spremembo državnih zakonov, uredb in postopkov, tako da se lahko zahteve relevantne zakonodaje EU popolnoma umestijo v državni

26 generalnih direktoratov

Komisija

Mednarodne pogodbe, uredbe, direktive in odločitve

Svetovalni komiteji

Parlament

'Nova' zakonodaja

15 držav članic

Evropski svet

Odbori stalnih predstavnikov

Zakonodajna pobuda

Svetovanje

Osnutki

Pogajanja

Podpora Odločanje, soodločanje

16

pravni red. Države članice lahko izbirajo najustreznejši državni mehanizem, ki bo odraz okoljevarstvenih obveznosti EU;

• uveljavitev ali praktično izvajanje, pri katerem so državni zakoni, institucije in proračuni usklajeni z evropsko zakonodajo;

• izvršba, kjer države članice izvajajo potrebna preverjanja in kazni, da bi zagotovile popolno in primerno spoštovanje zakonov.

Ti ukrepi Skupnosti od držav članic zahtevajo ali vzdrževanje obstoječih državnih določb za varovanje okolja ali uvajanje novih državnih določb za varovanje okolja. V prvem primeru mora država članica obvestiti Komisijo in podati svoje razloge za ohranitev omenjenih državnih določb. V drugem primeru mora država članica prav tako obvestiti Komisijo o novih državnih določbah in pojasniti razloge za njihovo uvedbo. Še več, ti ukrepi morajo biti zasnovani na novih znanstvenih dokazih in odgovarjati na problem, ki specifično zadeva državo članico. Pomemben dejavnik državnega vpliva na politike Skupnosti je rotacija predsedstva EU, ki jo vodi t.i. „TroǏka“. Sestavljena je iz države članice, ki trenutno predseduje Svetu, države članice, ki mu je predsedovala v preteklem šestmesečnem obdobju in države članice, ki mu bo predsedovala v naslednjem šestmesečnem obdobju. TroǏka prejema podporo Komisije in predstavlja zunanje odnose Unije, ki so podrejeni skupni zunanji in varnostni politiki. Država članica lahko med svojim predsedstvom lažje izvaja nekatere lastne državne prioritete, ki bi jih bilo treba uveljaviti na nivoju Skupnosti.

2.2.1 Politične smernice za transport in okolje Evropska unija je uspešno povečala svoj vpliv na teritorialno pomembne politike, ki vključujejo transportni sektor kot ključni dejavnik za prostorski razvoj. Državne ali regionalne politike, programi in načrti so pod znatnim vplivom mednarodnih pogodb in pravil Evropske unije, ki so od začetka 90. let prejšnjega stoletja vključevale aspekte kot so regionalni razvoj, transport in okoljevarstvena vprašanja. V večini primerov cilji politik EU niso neposredno usmerjeni v prostorski razvoj, vendar pa močno vplivajo na ozemlje, ki ga predstavljajo pokrajine, habitati, flore in favne držav članic. Vpliv na okolje je odvisen od specifičnih intervencij EU. Finančne intervencije (npr. varstveni dodatki, regionalni strukturni ukrepi ali financiranje raziskovalnih programov), zakonodajne intervencije (npr. liberalizacija trga, pravila konkurence ali okoljska zakonodaja) ali fizične intervencije (npr. evropski transportni koridorji, energijske zaloge) posredujejo pri rabi zemljišč in vplivajo na vedenje različnih evropskih političnih dejavnikov. Za to študijo so posebej zanimive politike in pravila, ki neposredno intervenirajo na področju transportne infrastrukture.

2.2.2 Mednarodne pogodbe EU Naloga Evropske skupnosti je promoviranje uravnoteženega in trajnostnega razvoja s pomočjo krepitve gospodarske in socialne kohezije. Ti cilji se bodo uresničevali z ustvarjanjem skupnega trga, ekonomsko in monetarno Unijo (11 držav članic) in izvedbo evropskih politik in ukrepov, ki izrecno vključujejo skupne okoljske in transportne politike.

17

Nekatere pogodbene določbe Mednarodne pogodbe, ki so se postopoma razvile iz Rimske pogodbe, Enotnega evropskega akta, Maastrichtske in Amsterdamske pogodbe, imajo konkretne posledice za prostorsko in okoljsko strukturo Evrope. Posebej pomembne so naslednje postavke:

• politika konkurence Skupnosti, • strukturni in kohezijski skladi EU, • okoljska politika, • transportna politika vključno z vseevropskimi omrežji, • posojilne dejavnosti Evropske investicijske banke in Evropskega investicijskega

sklada. Od srede 80. let 20. stol. so evropske politike pridobile več moči in proračunske sile (1,4% državnega BDP prihaja iz proračuna EU). Evropske politike so postale bolj dosledne in usmerjene v močnejšo integracijo Evrope. Pomembnejša so postala tudi okoljevarstvena vprašanja. Začetek veljavnosti Enotnega evropskega akta leta 1987 je splošno priznana prelomnica za sprejemanje odločitev, usmerjenih v večjo zaščito okolja. Ukrepi Skupnosti so pridobili zakonsko osnovo, ki izrecno definira cilje, smernice in načela dejavnosti Evropske skupnosti v zvezi z okoljem. Prav tako je bila ustvarjena pogodbena določba, po kateri morajo biti okoljevarstvene zahteve komponenta drugih politik Skupnosti. Maastrichtska pogodba je okrepila sodelovanje pri številnih pomembnih vprašanjih EU. Z začetkom njene veljavnosti novembra leta 1993 je pospešila nadaljnji razvoj pri razreševanju številnih okoljskih vprašanj. Najprej je k nalogam Evropske skupnosti dodala koncept „trajnostne rasti s spoštovanjem okolja“ in previdnostno načelo dodala členu, na katerem je zasnovana okoljska politika (člen 130r Maastrichtske pogodbe, zdaj 174. člen). Nato je bilo utemeljeno tudi načelo subsidiarnosti, ki pravi, da morajo biti odločitve sprejete na najnižji primerni stopnji.

18

3. VSEEVROPSKA TRANSPORTNA OMREŽJA – TENs

3.1 Skupna transportna politika

Razvoj transportnega sistema ne poteka zmeraj kot strošek za kvaliteto življenja prebivalcev ali kot degradiranje naravnega okolja. Lahko pa opazimo, da bi bilo neomejeno ponavljanje trendov naraščanja transporta po določenih nosilcih (še posebej cestni in zračni transport) nezdružljivo povečevanjem škodljivih vplivov na okolje, še posebno če upoštevamo problem klimatskih sprememb. Cestni transport je še vedno glavni faktor rasti transporta in dominira pri potniškem in tovornem transportu v Evropi.

Razvoj skupne transportne politike demonstrira povečanje vrednotenja njegove vloge v regionalnem in socialnem razvoju ter evropski koheziji. Skupna transportna politika je bila na začetku usmerjena v priznavanje osnovne, temeljne vloge transporta pri dostopnosti notranjega trga Evropske unije za prost pretok dobrin, storitev, delovne sile in kapitala preko državnih meja med državami članicami.

S podpisom Maastrichtske pogodbe je bil poudarjen razvoj vseevropskih transportnih omrežij (Trans-european Transport Networks – TENs) kot prispevek k ekonomski in socialni koheziji in trajnostnih transportnih sistemov z upoštevanjem okoljskih politik. Skupna transportna politika lahko prispeva k zmanjšanju regionalnih razlik in vpliva na izboljšanje ekonomske in socialne kohezije na številne načine, saj s politiko, ki jo financirajo strukturni in kohezijski skladi, odpira številne priložnosti za vzpostavitev pozitivne sinergije.

Ogrodje skupne transportne politike je bilo uspešno razširjeno v letih od 1990 naprej: transportne strategije enega evropskega trga, razvoj celovitejših transportnih sistemov (posebej vseevropskih transportnih mrež – TENs), kompatibilni sistemi za upravljanje transporta, promocija intermodalnosti lokalnega in regionalnega potniškega transporta, izboljšanje varnosti, razvoj raziskovalnih aktivnosti, varstvo okolja, boljše povezave z južno in srednjo Evropo.

Od leta 1995 je vzpostavljen jasen in celovit načrt za razvoj skupne transportne politike, njegova načela pa so države članice v večini sprejele. Bela knjiga (White Paper) o skupni transportni politiki in prihodnji reviziji smernic vseevropske transportne mreže dopolnjuje nov finančni predpis, predlagan v kontekstu Agenda 2000.

Strategijo integracije okolja v politiko EU, zlasti v transportno politiko so določili na srečanju v Cardiffu junija leta 1998 (Strategija integracije okolja v politiko EU). Potrebo za razumljivo kratko-, srednje- in dolgoročno strategijo, ki vsebuje relevantne vmesne in dolgoročne okoljske cilje lahko prepoznamo v predlogu trajnostnega evropskega transportnega sistema. To se bo dogajalo v sodelovanju Komisije in strokovnjakov držav članic skupaj z Eurostatom in Evropsko agencijo za okolje (European Environment Agency – EEA).

Sedanja skupna transportna politika je večinoma zasnovana na akcijskem programu »Trajnostna mobilnost: perspektive prihodnosti« (Sustainable mobility: Perspectives for the

19

future), ki je bil sprejet decembra 1998 s strani Komisije (načela so bila zasnovana že leta 1995). Določa pobude in dejavnosti za zagotovitev »trajnostne mobilnosti« v okviru Evropske unije. Program bo spodbujal razvoj učinkovitega, družbeno sprejemljivega, varnega in okolju prijaznega transportnega sistema.

Učinkovitost transportnih sistemov je v okviru politike EU obravnavana kot osnovni cilj za konkurenčnost Evrope ter za rast in zaposlitev.

Akcijski program definira poglavitne prioritete skupne transportne politike do leta 2004 in navaja iniciative, ki jih je treba sprejeti:

− izboljšanje tržne dostopnosti in delovanja – dve poglavitni prioriteti: železnice in pristanišča.

− okolje: okrepitev celovite presoje vpliva na okolje v politiki EU: politične iniciative glede učinkov na okolje, emisijah CO2 in klimatskih spremembah. Evropske strategije za okrepitev vključevanja ukrepov za varstvo okolja v transportne sisteme so v središču politike EU.

− vseevropske transportne mreže (TEN): pospešitev izvedbe prioritetnih projektov, definiranih na sestanku v Essnu leta 1994. Promovirana bodo javno-zasebna partnerstva (Public Private Partnerships – PPPs). Bela knjiga o skupni transportni politiki z revizijo smernic vseevropske transportne mreže je pripravljena na razširitev mreže med države kandidatke zaradi nadaljnje širitve Evropske unije.

− pošten in učinkovit cenik v transportu: skladno s principom zaračunavanja za marginalne socialne stroške.

− ekonomska in socialna kohezija, ki je posebej usmerjena v sinergijo transporta in kohezijske politike (Cohesion policies).

− uporaba pravil EU in zakonodaje držav članic. − varnostni programi v cestnem in pomorskem transportu ter v civilnem letalstvu. − zaščita potrošnikov in izboljšanje kvalitete ponudnikov transporta s pomočjo

zagotovitve ustreznega sodelovanja potrošnika.

Pri cilju »izboljšanja kvalitete« se upoštevajo tudi okoljski vidiki. Trajnost je na istem nivoju z ekonomskimi in konkurenčnimi zadevami. Razvoj trajnostnih oblik transporta je ena od ključnih prioritet Komisije v povezavi z obvezujočimi pogodbami kot npr. protokol Kyoto / Bonn, kot tudi zmanjšanje odvisnosti ekonomske rasti in naraščanja transporta. Razvoj transportne politike je prav tako povezana z okvirnim programom za raziskovanje in razvoj, kjer je zastopano večje število ciljnih raziskovalnih akcij, usmerjenih v izboljšanje učinkovitosti in trajnosti transportnega sistema ter v povečanje varnosti in intermodalnosti.

3.1.1 Prostorsko načrtovanje v EU

Območje Skupnosti je označeno z visoko variabilnostjo glede razpoložljivosti naravnih virov, njihovo stopnjo izkoriščanja in vplivov na kakovost okolja. Raba zemljišča v dobršni meri določa pritisk na okolje in pokrajino. Zato je prostorsko načrtovanje (spatial planning) osnovno orodje za usklajevanje razvojnih politik in posledične rabe zemljišča s kapaciteto območja ali regije, na katero se nanaša.

20

Zaradi rastoče medsebojne odvisnosti različnih regij Skupnosti in rastočega vpliva skupnostnih politik, je obvezno sodelovanje pri pomembnih razvojnih zadevah. Evropski ministri za planiranje, Komisija in drugi partnerji (npr. EIB) so odločali na osnovi dokumenta iz leta 1999, imenovanega »Perspektiva Evropskega prostorskega razvoja« (European Spatial Development Perspective – ESDP). Politične možnosti ESDP sestavljajo ogrodje za strukturiranje mednarodnega sodelovanja v zvezi s prostorskim razvojem.

Poglavitna načela tega dokumenta so, da prostorsko načrtovanje in razvoj prispevata k doseganju cilja socialne in ekonomske kohezije, celovite izvršitve skupnostnih politik s teritorialnimi vplivi ter usklajenim in trajnostnim razvojem na območju Evrope.

Zadnja revizija dokumenta ESDP navaja trikotnik ciljev: − ekonomska in socialna kohezija, − ohranitev naravnih virov in kulturne dediščine, − bolj usklajena konkurenčnost na območju Evrope.

To vključuje tri sklope smernic politike ESDP: − razvoj usklajenega in policentričnega mestnega sistema in nov odnos med mestom in

podeželjem; − zagotovitev enakomernega dostopa do infrastrukture in znanja; − trajnostni razvoj, preudarno vodenje in varovanje naravne ter kulturne dediščine.

Prostorsko načrtovanje je orodje, ki lahko pripomore k integraciji različnih in velikokrat konkurenčnih sektorskih politik. Ponuja možnost pro aktivnih pristopov k prostorskemu razvoju regij Skupnosti in sicer v okviru določenih projektov namesto reaktivnih pristopov, ki so bili v rabi do sedaj. Regionalni razvojni načrti lahko z uporabo obširnejših načrtovalnih metod pridobijo bolj definirano vsebino.

Politika ESDP ne obvezuje ne držav članic ne Evropske unije. Vendar pa ima proces ESDP lahko vpliv na realizacijo projektov Strukturnih skladov in vseevropskih transportnih mrež, saj se nagiba k ustanovitvi celovitega pristopa tako v prostorskih kot okoljskih zadevah. Po vsebini dokumenta ESDP naj bi regionalne programe in načrte v okviru Sklada izdelali posebej skrbno in podrobno. Sektorske politike z območnim vplivom kot npr. transportni dobiček iz okoljskih učinkov in posledic še pred začetkom njihovega udejanjanja. Proces ESDP se bo nadaljeval in lahko prinese pomembne izboljšave za trajnostno orientacijo vseevropskih transportnih mrež in drugih infrastrukturnih projektov.

Proces ESDP je prostovoljen in ne vsebuje obvezujočih pravil in zakonodaje. Gonilna sila procesa ESDP je Svet ministrov za planiranje. Države članice se morajo same odločiti, če in kako bodo vključile predloge ESDP v različne oblike nacionalnega, regionalnega in urbanega načrtovanja.

3.1.2 Agenda 2000

Agenda 2000, ki so jo pripravljali od leta 1997 in je politično priznana leta 1999 s strani Evropskega sveta v Berlinu, je postavila nova težišča splošne evropske politike. Obravnava večino navedenih programov in iniciativ.

21

Agenda 2000 je akcijski program, katerega glavni cilji so krepitev politik Skupnosti in novo finančno ogrodje Evropske unije za obdobje 2000–2006 z možnostjo širitve. Program je bil izdan leta 1999 v obliki dvajsetih zakonodajnih tekstov, ki se nanašajo na naslednja prioritetna polja:

− nadaljevanje kmetijske reforme s spodbujanjem evropske konkurenčnosti z upoštevanjem okoljskega vidika, zagotavljanje poštenega dohodka za kmete, poenostavitev zakonodaje in decentralizacija izvedbe zakonodaje;

− povečanje učinkovitosti Strukturnih skladov (Structural Funds) in Kohezijskega sklada (Cohesion Fund) z večjo tematsko in geografsko osredotočenostjo projektov na specifične cilje in geografska območja, torej izboljšanje uprave;

− krepitev predpristopne strategije za države kandidatke s postavitvijo dveh finančnih mehanizmov: predpristopno strukturno orodje (ISPA) za podporo izboljšanega transporta in okoljske infrastrukture in predpristopno kmetijsko orodje (SAPARD) za olajšanje dolgoročne prilagoditve kmetijstva in podeželskih območij držav kandidatk;

− prevzemanje novega finančnega ogrodja za obdobje 2000–2006 zaradi lažjega spoprijemanja unije z glavnimi izzivi začetka 21. stoletja, posebej razširitve, z zagotovitvijo proračunske discipline.

Agenda 2000 znatno vpliva na različne politike EU, na Evropsko komisijo ter na relevantne Generalne direktorate za prostorske zadeve. Med procesom razširitve se bodo bistveno spremenile tudi prisvojitve skladov EU in EIB.

V povezavi z Agendo 2000 je poseben sklad, posvečen adaptacijskemu procesu držav pristopnic v naslednjih nekaj letih, ki se imenuje ISPA (Instruments for Structural Policies for Pre-Accession), oziroma orodja za strukturne politike pred pristopom. Ta program je vodilo Skupnosti, prilagojeno potrebam delitve EU skladov za pomoč pred pristopom. ISPA je signifikantna iniciativa, ki odpira možnost skupne načrtovalne osnove držav pristopnic v zvezi z diferencirano uporabo EU skladov v nedavnem časovnem obdobju. S tem povezani finančni prispevki so letno vredni več kot BEUR 1.04 v obdobju do leta 2006. Poglavitne prioritete v pripravi držav kandidatk k pristopu bodo obsegale pomoč pri uvedbi evropskih politik in postopkov Unije kot tudi dohitevanje evropskih okoljskih meril. Tretja pomembna točka fundacije ISPA je širitev in povezava s vseevropskimi transportnimi mrežami.

3.2 Celovita presoja vpliva na okolje

Strateška presoja vpliva na okolje (Strategic Environmental Assessment – SEA) je proces identifikacije in ocenitve vpliva politik, strateških načrtov in programov na okolje, kot tudi predložitve določenih alternativ, torej umestitve okoljskih premišljanj v sprejemanje odločitev.

Glavni cilj celovite presoje vpliva na okolje je zagotovitev začetka ukvarjanja z okoljskimi premišljanji že v prvi fazi sprejemanja odločitev, npr. v okviru ERDF v fazi programov regionalnega razvoja in na enakem nivoju kot ekonomska in socialna premišljanja.

Pri infrastrukturnih projektih je na začetku najpomembnejše vprašanje, kako razjasniti obstoječe alternative. Izbira načina transporta in koridorjev je ključnega pomena. To pomeni,

22

da morajo načrtovalne avtoritete imeti pregled nad obstoječimi evropskimi mrežami, da bi si omogočile dostop do novih infrastrukturnih investicij v evropskem merilu. Proces celovite presoje vpliva na okolje torej lahko jemljemo kot orodje za ozaveščanje o morebitnih okoljskih posledicah širokopoteznih odločitev. Različne razvojne alternative (odpoved, spremembo načina, širitev ali nove konstrukcije) je treba primerno pretehtati.

Na nivoju Skupnosti je Evropska komisija leta 1996 predstavila predlog za novo celovito presojo vpliva na okolje, SEA Direktivo Sveta, ki je bila že nekaj let predmet razprav. Direktiva SEA dopolnjuje obstoječ sistem presoje vpliva na okolje Direktive EIA o projektih iz leta 1985 na nivoju zgodnjega načrtovanja in programiranja (npr. Strukturni skladi).

Leta 1998 je Evropski parlament podprl in poudaril pomembnost Direktive v smislu krepitve evropske okoljske politike. Na srečanju Sveta za varstvo okolja decembra leta 1999 je bila direktiva preliminarno potrjena, dopolnjena s predgovorom in prevedena v vse jezike skupnosti. Predlog je bil predstavljen pred Evropskim parlamentom kot del postopka soodločanja Skupnosti. Po formalni potrditvi sledi triletno obdobje, v katerem morajo države članice direktivo umestiti v svojo državno zakonodajo.

Namen celovite presoje vpliva na okolje SEA je podpirati in ne nadomestiti proces odločanja. V prihodnosti se bodo države članice morale odločiti o pokazateljih in oblikah umestitve SEA. Pri izpeljavi mednarodnih projektov se bodo sodelujoče članice morale strinjati o obliki uporabe SEA. SEA bo vsebovala številne ključne točke:

− zagotovitev skladnosti z EU in državnimi okoljskimi zakonodajami, − opis regionalnih / lokalnih okoljskih sredstev in obveznosti (npr. analizo

SWOT) v skladu z nekim načrtom in programom, − ocena morebitnih vplivov programa na okolje v kombinaciji s kratko- in

dolgoročno analizo SWOT, − skrbno in podrobno razdelane prioritete trajnostnega razvoja, kot npr. več

aktivnosti, ki spodbujajo učinkovitost pripomočkov, kot pa tistih, ki podpirajo intenziteto.

Direktiva SEA bo prvo pravno orodje, ki za načrte in programe zahteva celovito presojo vpliva na okolje. Sodelovanje zunanjih nepristranskih delničarjev bo med udejanjanja procesov SEA ključnega pomena za direktivo. SEA bo v skladu z načelom subsidiarnosti in fleksibilnosti glede na predmet in geografsko dimenzijo ocenjene iniciative. Pričakovati je, da se bo odprtost in transparentnost načrtov in prihodnjih projektov povečevala v skladu z uporabo Direktive SEA. SEA bo dopolnjevala druge direktive (npr. EIA, Habitat ali Direktive o zaščiti vode). Projekti strukturnih skladov bodo verjetno usklajeni s SEA po krajšem obdobju, torej od leta 2006.

V nekaj letih bo SEA del vseevropskih transportnih mrež (TEN) in morda tudi smernic ERDF (za velike projekte). Torej je SEA na dobri poti, da postane osnova prihodnjih politik EU. Švedsko predsedovanje v prvi polovici leta 2001 ponuja možnost umestitve švedskih izkušenj (npr. most Oresund, Nordijski trikotnik) v smernice SEA.

23

3.2.1 Uporaba Strukturnih skladov

Okoljska dimenzija se nanaša na proces ustvarjanja dosežkov skladov. Posebej Evropski sklad za regionalni razvoj, ki vsebuje številne infrastrukturne projekte z velikim vplivom na prostor in okolje, bi v zgodnjih fazah ustvarjanja dosežkov preko procesa SEA pridobil na okoljski odgovornosti. Presoje ex-ante in priprava regionalnih načrtov ter programov v programski fazi so primarno pomembne faze premišljanja o okoljskih vidikih. Komisija je iz tega razloga objavila dokument, imenovan »Knjižica o presoji vpliva na okolje regionalnih razvojnih načrtov in programov Strukturnih skladov EU«. Knjižica podaja informacije za standardizirano metodo SEA v okviru Strukturnih skladov. Namenjena je pomoči kompetentnim avtoritetam (sodelovanje avtoritet načrtovanja in politikam varstva okolja, ki pokriva sektorske in medsektorske zadeve) pri odobravanju predpisov in izvajanju okoljskih načrtov. Knjižica služi tudi kot osnovni dokument zakonodajnemu procesu priprave Direktive SEA.

Postopki SEA vsebujejo številne korake, ki so predstavljeni v tabeli 2.

24

Tabela 2: Faze SEA v programiranju ERDF

Faza programiranja Vsebina posameznih faz

Presoja okoljske situacije Cilji, podcilji in prioritete Predlogi za razvijanje osnutkov (načrt/program) in identifikacija alternativ SEA in predlog osnutka Okoljski indikatorji Umestitev rezultatov presoje v zaključno odločitev programov Operacijski programi in izvršilna faza

Identifikacija in predstavitev informacij o naravnih virih regije, negativne in pozitivne interakcije med njimi in glavnih sektorjih razvoja, ki so financirani s strani ERDF. Identifikacija okoljskih in trajnostnih razvojnih ciljev, podciljev in prioritet, ki bi jih države članice morale doseči prek razvojnih načrtov in programov, podprtih s skladi ERDF. Zagotovitev, da so razvojni cilji in prioritete v celoti umeščeni v osnutek načrta ali programa, ki definira razvoj ciljev in prioritet regij, tipe iniciativ, ki naj bi jih financirali, alternative za doseganje regionalnih razvojnih ciljev in finančnega načrta. Presoja okoljskih sklepov razvojnih prioritet in stopnja integracije okolja v okviru ciljev, prioritet in podciljev ter pokazateljev načrta ali programa. Pregled strateških prispevkov ali ovir trajnostnega razvoja v regiji. Pregled osnutka dokumenta glede skladnosti z relevantnimi regionalnimi, državnimi in okoljskimi politikami EU in zakonodajo. Poudarek je na pričakovanih vplivih. Identifikacija okoljskih in trajnostnih razvojnih pokazateljev (v kratko- in dolgoročni perspektivi, več krat širše politične alternative) za določanje količine informacij in njihovo poenostavitev za boljše razumevanje interakcij med varstvom okolja in drugih ključnih zadev programa, z namenom, da bi pomagali javnosti in tistim, ki sprejemajo odločitve. Asistiranje pri razvoju zaključne različice načrta ali programa pred izvršitvijo, z upoštevanjem ugotovitev SEA. Presoja posameznih projektov v okviru načrta ali programa in financiranja z najobširnejšo možno analizo specifičnih vplivov glede količine. Vložek v praktično ublažitev in nadomestne rešitve.

25

Slika 2: Shematski prikaz faz SEA v programiranju ERDF

Glavni proces SEA/EIA proces Finančni proces

Država članica izdela NRR (načrt regionalnega razvoja)

SEA in NRR začneta paralelno integracijo rezultatov SEA v NRR

Izdelava finančnega načrta, finančni pregled

Komisija EU pred-oceni NRR

Premišljevanje Komisije o tem, kako so rezultati SEA upoštevani v okviru NRR

Nadaljnji vložki, informacije in dopolnila k zakonom

Država članica in Komisija se pogajata o vsebini CSF

Država članica izdela operacijski program (OP)

Komisija odobri operacijski program (OP)

Izvršitev operacijskega programa (OP)

Ocenjevanje med, pred in po

Možna nadgradnja SEA in zakonskih dopolnil k NRR

Rezultati SEA v sklopu NRR se uporabijo za vodenje integracije okoljske dimenzije CSF

SEA od OP je izdelan in integriran v OP

SEA od OP je izdelan in integriran v OP

Ocena napredka OP, po potrebi: preusmeritev OP in okoljskih indikatorjev

Primerjava rezultatov SEA od OP in rezultatov izvršitve

Preliminarna obveznost Komisije

Finančni plan je preliminarno določen

Finančni plan s podrobnostmi za ukrepanje

Plačila MS-u, po potrebi ustavitev cash flow-a

26

Iz okoljskega vidika so v okviru procesa, ki stremi k okolju prijaznejšemu postopku odločanja, pomembni naslednji osnovni dejavniki:

− optimalno strukturirano partnerstvo, ki vsebuje vertikalna in horizontalna partnerstva, pomaga pri vzpostavitvi večje kakovosti načrtovanja in večje sprejemljivosti okoljskih politik,

− sofinanciranje infrastrukturnih projektov, ki temelji na varstvu okolja, s sklenjenimi pogodbami med Komisijo, državami članicami ter regionalnimi in privatnimi partnerji,

− uskladitev ciljev, strategij in ukrepov med različnimi tipi programov, − harmonizacija okoljskih faktorjev SEA z evropsko stopnjo za natančno določanje

osnov sprejemanja odločitev, ki so v uporabi pri vseh vpletenih partnerjih.

Komisija podpira tovrstne projekte. Opazovanje, nadzorovanje, ocenjevanje in SEA bodo usklajeni v najkrajšem možnem času. Akterje in dobre ideje bodo povezovali seminarji z naslovom »Dobra praksa v prihodnosti«. Pri vsakem koraku programa in sprejemanja odločitev bodo posebej pomembni okoljski vidiki. Knjižica SEA opisuje možen način, kako umestiti SEA v vsak korak procesa odločanja RDP, CFS in OP.

Celovita presoja vpliva na okolje SEA ni bila vključena v strukturne načrte in programe Sklada za obdobje 2000–2006, kar pomeni, da so bila do izteka tega obdobja v veljavi takratna pravila. Toda SEA, direktiva o celoviti presoji vpliva na okolje iz druge obravnave Evropskega parlamenta poleti leta 2000, bo verjetno del naslednje generacije Skladov.

Proces odločanja za integracijo SEA v Strukturne sklade se bo začel po ratifikaciji Direktive SEA v državah članicah, obenem pa bo pripravil naslednji krog Skladov za leto 2007. Nadaljnji razvoj celovite presoje vpliva na okolje in nadzornih potreb ERDF bo pod vplivom pridobljenih izkušenj iz začetnih let razvoja SEA.

3.2.2 Predlog za okoljske indikatorje vseevropskih transportnih mrež

Prostorski in ekološki vpliv velikih infrastrukturnih projektov je znatnega pomena. Skupnost prepoznava ta problem v različnih ugotovitvah in aktivnostih. Poleg ciljev in tarč petega in šestega okoljskega ogrodja, Nature 2000 in ugotovitev Agende 2000, Evropska agencija za varstvo okolja dela na podrobnejšem nadzoru in ocenjevalnih indikatorjih vseevropskih transportnih mrež – TENs. Indikatorji upoštevajo relevantnost okoljskih ciljev Unije, uporabnost v evropskem merilu in izvedljivost glede dostopnih podatkov.

Področje ekoloških in prostorskih vplivov TEN zajema tri glavne kategorije: − ekološki vplivi same infrastrukture (vpliv na najdišča rastlin in živali, itn.) − funkcionalni vplivi (omejitve, delitve funkcionalnih zemljiških enot) − prostorski vplivi (zvoki, oddajniki in njihov vpliv na okolico TEN)

Področje možnih indikatorjev mora upoštevati uporabnost na širšem območju Evrope. Trenutno razviti in uporabljani indikatorji na nivoju EU kažejo velike pomanjkljivosti (na seznamu indikatorjev ERDF, kjer se uporabljajo le ekonomski ali tehnični indikatorji). Toda pri velikih projektih so bolj konkretni indikatorji, pri katerih je glavno orodje SEA, ključnega pomena.

27

Kriteriji za izbiro indikatorjev bi naj bili njihova politična relevantnost in prijaznost za uporabnika, njihova analitična veljavnost ter njihova merljivost glede na podatke na evropskem nivoju. Indikatorji naj bi bili v isti ravni s provizijo reprezentativne slike okoljskih razmer, lahko interpretacijo, odzivnostjo glede na spremembe okolja in človeške aktivnosti, možnostjo mednarodne primerjave, morali pa bi imeti tudi začetni prag ali referenčno vrednost, s katero bi se lahko primerjali, da bi lahko prepoznali z njim povezane vrednosti. Prav tako bi morali biti indikatorji v tehničnem in znanstvenem smislu teoretično trdno podkovani in osnovani na mednarodnem konsenzu. Kar se tiče merljivosti, bi indikatorji morali imeti razumno razmerje med stroškom in dobičkom, biti prepoznavne kvalitete in trajnostni.

EEA je izdelala skupino sedmih indikatorjev, ki se štejejo za uporabne pri evropskih presojah. Zasnovani so na rezultatih znanja mednarodnih strokovnjakov na tem področju, kažejo pa tudi na problem široko uporabnih evropskih indikatorjev, ki ne morejo biti tako količinski in ostri kot indikatorji EIA, ki analizira prostorska območja manjših dimenzij.

Pri ocenjevanju indikatorjev glede na tri zgoraj naštete kriterije, je EIA prišla do naslednjih rezultatov (ponazorjeni v tabeli 2):

Tabela 3: Indikatorji za okoljsko presojo TEN

Indikatorji Politična relevantnost

in koristnost za uporabnika

Analitična veljavnost Merljivost

Oddaljenost od dragocenih naravnih območij

+ +/- + Razdelitev zemljišč + + - Prečkanje vodnih površin +/- +/- + Prebivalstvo v bližnji okolici + +/- +/- Prečkanje mirnih območij + + +/- +/- Poraba zemeljske površine (po površinskem tipu)

+/- + + Označitev občutljivih območij + + - - Praktičnost glede na mnenje skupine okoljskih strokovnjakov: ++ zelo dobro + dobro +/- srednje - slabo -- zelo slabo

28

Ocenitev na nivoju EU je omejena v obsežnosti in detajlu zaradi omejitev podatkov in negotovih subjektivnih ocenitev vplivov na tej izjemno široki lestvici. Lahko pride do potencialnih konfliktov v zvezi z okoljskimi vprašanji, vendar prave razsežnosti velikega infrastrukturnega projekta (v primeru izgube naravne raznolikosti, povzročanja škode človeškemu zdravju, itn.) ni možno predvideti, le oceniti. To je zaključna naloga podrobnejših presoj in kvalitativnih raziskav znotraj regij. Prav tako lahko indikatorji, če so v uporabi znotraj SEA, znatno pripomorejo k prvemu prikazu z namenom, da identificirajo najboljše koridorje in možne alternative.

3.3 Procesi sprejemanja odločitev

Generalni direktorat za transport in energijo je evropska avtoriteta, odgovorna za akvizicije razvoja smernic vseevropskih transportnih mrež TEN in za upravljanje proračuna TEN. Njegov položaj in dolžnosti uravnava Pogodba Unije in posebni predpisi TEN, ki pokrivajo širok spekter dejavnosti:

− razvoj omrežnih strukturnih načrtov, − prepoznavanje projektov s skupnimi interesi, − promocija interoperabilnosti (interoperability) omrežij, − prizadevanje za konsistentno in dopolnjujočo finančno pomoč, − raziskovanje in razvoj, − spodbude državam članicam za pospeševanje doseganja ciljev, − promocija sodelovanja zainteresiranih strani (kot zunanjih hraniteljev finančnega

vložka), − sodelovanje s tretjimi vpletenimi državami.

V 158. členu Pogodbe je zapisano: »Države članice bodo, v zvezi s Komisijo, med seboj koordinirale tiste politike na državni ravni, ki znatno vplivajo na doseganje ciljev TEN. Komisija lahko v tesnem sodelovanju z državo članico, prevzame kakršnokoli koristno pobudo za promocijo takšne koordinacije. Komisija se lahko odloči za sodelovanje s tretjimi državami, zaradi promocije projektov s skupnimi interesi in zagotavljanja interoperabilnosti omrežij.«

3.3.1 Koordinacija med državami članicami

Ti vidiki pojmovanja, obsega in ciljev so primarno političnega značaja. Kar zadeva legalni uvoz, je pomembno načelo subsidiarnosti. V splošnem ga upravlja TEU s štirimi omejitvami, ki jih postavlja dejavnostim Skupnosti: − kompetenca: na temelju Pogodbe Skupnost, za razliko od držav članic, ne sme

posredovati na območjih, za katera nima posebnih pooblastil; nima splošne kompetence, ki je značilna za državo.

− subsidiarnost: intervencija Skupnosti je prej dopolnilo kot nadomestilo k intervenciji držav članic in se uporablja samo tam, kjer intervencija držav članic ne zadostuje

− lestvica intervencije: intervencija je upravičena samo tam, kjer njen obseg in učinek zavzemata dimenzijo Skupnosti.

− proporcionalnost: med dejavnostmi in cilji Pogodbe.

29

Skupnost nima posebne vloge pri koordinaciji transportnih omrežij. Njena vloga je omejena z vlogo Direktorata kot evropske avtoritete, in mora biti v končni fazi le informirana o dejavnostih. Jasno je, da ni izražena želja po intervenciji Skupnosti v državni politiki, kjer to ni določeno s klavzulo v Pogodbi. Zato lahko rečemo, da ta izključitev ni rezultat subsidiarnosti, temveč specifične narave pristojnosti Skupnosti.

Politika TEN bo pregledana v celotnem kontekstu politike Skupnosti kot horizontalna politika, t.j. način integracije različnih politik za doseganje skupnostne politiko v smislu kohezije in notranjega trga. Na osnovi te politike je Skupnost pridobila kompetenco, ki vpliva na prostorsko načrtovanje. S stališča razmerja posameznih območij in njihove suverenosti, s tradicionalno sliko narod – država, so pristojnosti Skupnosti v tem pogledu podrejene maksimalnim omejitvam, ki na zakonodajnem nivoju vsebujejo strogo izvajanje načela subsidiarnosti.

3.3.2 Sprejemanje odločitev

Kot vsi veliki projekti, je tudi projekt TEN laže zgraditi na papirju kot v praksi. Glede na to, da govorimo o zelo velikih projektih, na napredek in sprejemanje odločitev vplivata dve pomembni zadevi:

− posamezne države članice nimajo nujno enakih prioritet kot Evropska unija, administrativni postopki so težavni

− preobremenjeni javni proračuni otežujejo financiranje projektov, kar povzroča konflikte pri pridobivanju sredstev (TEN financira največ 10 odstotkov gradbenih stroškov)

Proces odločanja temelji na vsakoletnem postopku v okviru pravil Skupnosti o večletnem proračunu.

Pristojni organi držav članic skrbno izdelajo predloge možnih projektov, primernih za vseevropsko transportno omrežje, predvsem glede na državne načrte in programe. Izbira teh projektov je pod močnim vplivom regijskih in državnih lobijev, ki skušajo v državnih načrtih uveljaviti lastne interese. Prizadevanja pri procesih lobiranja vplivajo na prioritete za določene tipe infrastrukture v državi članici. Odvisno od moči aktivnih industrijskih ali zasebnih zborov, se državne prioritete razlikujejo od države do države.

Za projekte cestne infrastrukture cestne avtoritete ponavadi izpolnijo nalogo priprave projekta. Naredijo osnutek projekta, ki prikazuje namen projekta, koristnost za Evropo, finančne predračune in pričakovane vplive na okolje (velikokrat le v nekaj povedih). V teh fazah priprav okoljske avtoritete nimajo pomembne vloge (ali samo posredno v procesu dogovarjanja, ki je formalno potreben za vsak veliki projekt med različnimi fazami načrtovanja). Dokument v začetku leta (od januarja do aprila) predajo Direktoratu za transport, ki pripravi prvo ocenitev.

Velikokrat predloge zavrnejo, ker niso zadovoljivi glede na merila evropske koristnosti, ker so vsote investitorjev premajhne ali pa zaradi formalnih problemov. V tej zgodnji fazi so projekti le redko zavrnjeni zaradi okoljskih razlogov.

30

Ko se Skupnost prvič strinja s projektom, država članica začne z bilateralnimi pogajanji z Direktoratom za transport o sredstvih in prednostih projekta. Projektni načrti so podrobneje izdelani in vsebujejo nadzorne in prve ex-ante pregledne naloge, ki morajo biti izpolnjene v nekaj mesecih po pogajanjih (od aprila do julija). Ali je nek projekt sprejemljiv za TEN, je odvisno od državnih prizadevanj, da se prilagodi pravilom, politiki in smernicam EU. Direktorat za transport se mora strogo držati direktiv EU. Za Komisijo imajo trenutno prednost železniški projekti, čeprav so regionalne potrebe ključnega pomena.

V primeru bilateralnega sporazuma med državo članico in Komisijo se predlog posreduje komiteju TEN (za vse infrastrukturne projekte). Komite (sestavljen iz dveh ali treh visokih funkcionarjev vsake države članice in dvajsetih funkcionarjev Komisije) mora formalno potrditi predloge projekta s soglasjem. To se zgodi v enem od julijskih dni za vse vseevropske projekte, ki se financirajo iz sredstev TEN. Po formalni odločitvi dobi projekt TEN legalen status. Ustavitev projekta je možna le, če se ne držijo direktiv in smernic. Velikokrat so primerni projekti že v procesu realizacije ter pridobijo vsakoletno odobritev s strani komiteja TEN. Strateška okoljska presoja in določila so razviti predvsem za nadaljnjo fazo realizacije projektov.

Funkcionarji Komisije komiteja TEN, ki večinoma delujejo bilateralno z državami članicami, imajo formalno možnost postavljanja prioritet, ki so določene za posamezne tipe infrastrukturnih projektov. Na postavljanje teh prioritet Komisije lahko vplivajo tudi določene skupine lobijev. Evropska organizacija pristaniških lobijev (European Port Lobby Organization) je na primer uspešno poudarila nujnost in pomembnost večjega prizadevanja za širjenje in posodobitev evropskih pristanišč.

O mednarodnih pristaniščih (in drugih projektih) se države članice med seboj dogovarjajo same, preden podajo predlog TEN-u. To pomeni, da mora biti proces odločanja pri določenih projektih usklajen z različnimi prioritetami različnih vpletenih držav. Komisija nima vpliva pri tovrstnih pogajanjih. Razmislek o prioritetah TEN je v pristojnosti držav članic. Okoljski vidiki morajo biti prilagojeni različnim državnim zakonodajam, kar velikokrat izzove težave pri uporabi obstoječih pravil.

Na splošno se pri financiranju infrastrukture TEN promovirajo javno-zasebna partnerstva. Če je predlagani projekt delno zasebno financiran, morajo biti finančne ustanove, ki projekt financirajo, vključene v pogajanja. Država članica mora nadzorovati izvajanje finančnih pravil in zagotoviti solidno finančno osnovo projekta. S stališča izbire projektov se kot zasebne finančne enote štejejo najemniški vidiki in dividende. Pomembna bi bila tudi ugotovitev, ali imajo okoljske določbe vpliv na sodelovanje zasebnih bank ali enot. Zaradi velikega prispevka k nekaterim projektom TEN je pri teh izpostavljena vloga EIB (European investment bank), ki ima poseben status. Zasebno financiranje pa praviloma zmanjša vpliv avtoritet, kar je odvisno od stopnje njihovega finančnega sodelovanja (npr. projekt Oresund med Dansko in Švedsko, ki je bil izpeljan skoraj brez vpliva državnih avtoritet, ker je imel glavno upravno odgovornost nad projektom javno-zasebni konzorcij).

31

Po odobritvi projekta s strani komiteja TEN se projekti začnejo ali prejmejo prispevek EU za nadaljevanje izvršitve. Odgovornost je povsem v rokah upravljajočih državnih avtoritet ali enot (velikokrat konzorcijev). Avtoritete za varstvo okolja so vpletene pri načrtovanju infrastrukturnih koridorjev in pri njihovi realizaciji. Njihova vloga in vpliv se razlikujeta od države do države. Komisija kontrolira realizacijo projektov z obiskovanjem gradbišč in ocenjevanjem načrtov. Če pride do kakšne nepravilnosti (npr., do spremembe dolžine koridorja), lahko Komisija zadrži sredstva ali pa celo zahteva vrnitev vloženih sredstev.

Slika 3: Shematski prikaz procesa sprejemanja odločitev za projekte TEN

Če projekt ni primeren za sofinanciranje EU zaradi manjkajoče koristnosti EU ali celo zaradi nezadovoljivih okoljskih ukrepov, se projekt kljub temu velikokrat izvede na podlagi državnega financiranja. Desetodstotno financiranje projekta TEN nima dovolj velikega vpliva za zaustavitev projektov. Ne glede na to, kako je projekt financiran, pa morajo biti upoštevana merila za varstvo okolja v skladu z zakonodajo.

V okviru svojega delovanja komite TEN razpravlja o predlaganih smernicah razvoja vseevropskih transportnih omrežij TEN. Praviloma se smernice spreminjajo vsako peto leto. V prihajajočih smernicah TEN bodo imeli večjo težo okoljski vidiki. Za skupno pripravo novih smernic Komisija izvaja seminarje po vsej Evropi, z namenom zagotoviti večje kompetence. Vložek za seminarje prispeva tudi EEA (glej predloge EEA v zvezi z okoljskimi indikatorji TEN).

Državni načrti in programi infrastrukture

Državna politika in prioritete

Bilateralna pogajanja o projektih TEN

Evropska politika in smernice

Regionalni vplivi in lobiranje zasebnikov

Formalni sporazumi komiteja TEN-T

Vpliv in lobiranje zasebnikov na evropskem nivoju

Uresničitev državnih projektov infrastrukture

Regionalna in državna odgovornost za budget in standarde

Potrditev in kontrola funkcionarjev EU

Bilateralni sporazum

TEN programi

32

3.4 Cilji in financiranje

Najbolj pomembni predpisi EU vključujejo cilje in finančna pravila omrežja TEN. Odločba 1692/96 Evropskega parlamenta in Sveta zagotavlja Skupnosti smernice za razvoj vseevropskega transportnega omrežja. Odločbi 2236/95 in 1655/99 določata glavna pravila za podeljevanje finančne pomoči na področju omrežja TEN (za obdobje 1995–1999 in 2000–2006). Odločba Sveta 1655/99 razširja pomen posredovanja v projekte omrežja TEN, ker bi radi vzpodbudili rast investicij v obliki tveganega kapitala in spodbudili predvsem privatne vire financiranja.

Omrežje TEN ponavadi sledi ciljem Skupnosti z delovanjem na enem trgu ter s pridobivanjem moči na področju ekonomske in socialne kohezije. V omrežje bi naj bilo integrirano nacionalno omrežje, kakor tudi dostopnost do drugih omrežij, še posebej s povezovanjem otoškega območja, območja, ki je obdan od kopnega in oddaljenih območij, s centralnimi območji. Agenda 2000 je izpostavila pomembnost in prednost omrežja TEN s poudarjanjem obeh vplivov na skupno kohezijo Unije in njene ključne vloge pri povečanju k centralnim in vzhodnim evropskim državam.

Cilj vseevropskega transportnega omrežja je »zagotoviti obširne aktivnosti, da bi dosegli ustanovitev vseevropskega transportnega omrežja in identificirati projekte v skupnem interesu, katerih uvajanje prispeva k razvoju omrežja«. To pomeni, da bi omrežje TEN moralo:

− zagotoviti mobilnost ljudi in dobrin, − ponuditi uporabnikom visoko kakovostno infrastrukturo, − kombinirati vse načine transporta, − določiti optimalno uporabo obstoječih kapacitet, − biti interoperabilni v vseh komponentah, − pokrivati celoten teritorij Skupnosti, − omogočiti njeno razširitev v države članice EFTE ter v centralne, vzhodne in

mediteranske države.

Tri prednostna merila zadevajo popolnost potrebnih povezav za olajšanje transporta, optimizacijo učinkovitosti obstoječe infrastrukture, doseganje interoperabilnosti komponent omrežja in nenazadnje za integracijo okoljevarstvene dimenzije v omrežje. Projekti, ki ustrezajo tem kriterijem, so v skupnem interesu. Cestna omrežja TEN imajo specifične cilje, ki so zasnovani na direktivi Sveta 93/629/EEC. Direktiva pravi, da bi naj cestno omrežje TEN vzpodbujalo prevoz potnikov in dobrin z izboljšanjem glavnih avtocestnih infrastruktur, ki so potrebne za notranji trg in območje brez meja. Da bi vseevropsko transportno omrežje postalo realnost, direktiva določa izvajanje naslednjih dolgoročnih aktivnosti in našteva številne cilje:

− ustvarjanje manjkajočih povezav, − povezava med določenimi državami nečlanicami, − intermodalna povezava predvsem v kombinirani transport, − obvoznice za glavne naseljene terminale, ki so locirane na vseevropskem cestnem

omrežju, − opremljanje z naprednim daljinsko vodenim računalniškim sistemom za avtoceste ter

razvoj transportne infrastrukture.

33

Evropska Skupnost financira svojo transportno infrastrukturo iz splošnega proračuna, Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada (Cohesion Fund). Intervencija teh Skladov je omejena na specifična geografska območja. Poleg tega je financiranje organizirano preko Evropske investicijske banke (European Investment Bank – EIB) in Evropskega investicijskega sklada (European Investment Fund – EIF). Posojila izdaja EIB, bančna zagotovila pa EIF in ERDB.

Evropski Svet in Evropski parlament vsako leto določata dohodke in glavna področja širitve Evropske unije. Namen proračuna je omogočiti Uniji, da izpolni določene temeljne cilje. Na primer, financira skupne evropske politike (npr. regionalno kohezijo, transportno infrastrukturo), oskrbuje Skupnost s prispevkom za ekonomsko in socialno kohezijo, podpira interne in eksterne politike Unije in poravnava administrativne stroške.

Omrežja TEN so del Pogodbe EU. Člen 154 in 155 skrbita za omrežja TEN in postavljata smernice za projekte, ki so v skupnih interesih. Skupnost lahko podpira projekte omrežja TEN preko študij izvršitve, garancij posojil ali preko obrestne mere za navadne projekte omrežja TEN. Prav tako pa lahko pripomorejo k financiranju specifičnih projektov na področju transportne infrastrukture preko strukturnih in kohezijskih skladov. V glavnem bi naj aktivnosti Skupnosti upoštevale potencialne ekonomske obstojnosti projektov. Države članice morajo zagotoviti sledenje ciljev za omrežje TEN po vrstnem redu. Okoljski problemi ponavadi niso objavljeni v členih, povezanih s konvencijo omrežja TEN. Člen 156 zagotavlja formalno proceduro sprejemanja odločitev za projekte omrežja TEN.

Skupnost ima pravico razpolagati z različnimi finančnimi instrumenti, s katerimi pomaga omrežju TEN. Gre za posojila, garancije in subvencije iz različnih virov (glej tabelo 4).

Tabela 4: EU sredstva omrežja TEN (v milijon ECU)

Oblika pomoči

Instrument 1993--94 1995 1996 Skupaj

Posojila EIB 4028 3310 3021 9567 Garancije EIF 76 85 303 464 Subvencije ERDF 884 115 2639 3638 Subvencije CF 1888 1107 1088 4083 Subvencije, garancije, posojila in financiranje skupnih študij

TEN proračun 385 240 211 572

14 prioritetnih projektov 180 181 211 572

Namen omrežja TEN ni preoblikovati evropski transportni sistem, ampak ustvariti funkcionalna razmerja med nacionalnimi podsistemi. Omrežje TEN postavlja standarde za delovanje omrežij, varuje vodje podpore in temu namenja skupno politiko v sferi transporta (odločale bi naj predvsem države članice). Prav tako pa definira glavne cilje (skupna povezava, interoperabilnost in dostop). Člen 3 Pogodbe zajema tudi omrežje TEN, imenovano »spodbujanje za zagotovitev in razvoj vseevropskega transportnega omrežja«.

34

Uredba Sveta zagotavlja glavna pravila za dodelitev finančnih sredstev za telekomunikacijske in infrastrukturne projekte, ki so jih predstavili leta 1999 v smernicah za omrežje TEN (finančna podpora za projekte transportne infrastrukture Skupnosti). Glede na določila Uredbe so samo projekti v skupnih interesih so primerni za finančno pomoč Skupnosti. Takšni projekti so definirani v smernicah Unije za vsakega od treh tipov omrežja TEN. V vsakem primeru pa morajo biti projekti pretežno sofinancirani od držav članic, od regionalnih ali lokalnih vlad ali od teles, ki delujejo v administraciji ali pa imajo pravno moč, kar pa jih asimilira z javnimi telesi. Koncept projektov tudi vključuje dele projektov, kateri so tehnično in finančno neodvisni. Privatno financirani projekti so vzpodbujani in povečani po številu, kakor tudi po pomenu.

Glede na omejeno razpoložljivost virov, Komisija sofinancira le 10% celotnih stroškov projektov. Pomoč skupnosti iz TEN proračunov (ti se lahko spreminjajo pri kombinaciji z ostalimi oblikami financiranja, kot so kohezivni skladi ali ERDF) se lahko pojavi v naslednjih oblikah:

− Sofinanciranje študij izvršljivosti (ponavadi ne več kot 50% stroškov), − Prispevek k pristojbinam za garancije posojil, − Subvencije k obrestim, − Pravočasno upravičeni primeri, višje sofinanciranje projektov.

Financiranje dejanske konstrukcije je zadeva vlagateljev v razvoj, z možnostjo pomoči iz subvencij ali iz prispevkov za posojila z garancijsko premijo. Filozofija interveniranja Skupnosti poudarja potrebo po aktiviranju ne tradicionalnih virov financiranja, še posebej v kontekstu sodelovanja med privatnim in javnim sektorjem.

S spoštovanjem do distribucije potrebnih virov je Komisija dala prednost transportnemu managementu s posebnimi pomeni, na katere lahko gledamo kot na najbolj visoko-tehnološke, kakor tudi najbolj verodostojne pristope v evropskem merilu. Kar zadeva različne načine transporta, namenijo največji delež proračuna omrežja TEN za železnico (55%), skupaj z možnostjo izbire zahvaljujoč prednostnim projektom in glavne želje po oblikah transporta, ki onesnažujejo manj od drugih. Sorazmerje za cestne projekte so omejene na maksimalno 25%. To je v skladu z glavno okolje-varstveno politiko Unije.

Sklad BECU 2.3 je bil zagotovljen kot orodje za projekte omrežja TEN od leta 1995 do 1999 iz čistega proračuna omrežja TEN. Ukrepi transportnega omrežja TEN so absorbirali več kot 80% celotnega proračuna TEN prejšnjega obdobja (BECU 1.8). Dejanski stroški projektov infrastrukture so veliko višji in bi jih lahko ocenili z multiplikatorjem 10. Tipična merila proračuna omrežja TEN so tri: direktna naklonjenost, študije uresničljivosti in subvencije obrestne mere

3.5 Nekateri problemi

Države članice pripisujejo projektom različne stopnje pomembnosti, saj lahko gledajo nanje z vidika tekmovalnosti z drugimi projekti. Regionalni ali državni interesi so velikokrat pomembnejši od skupnih interesov Evrope (npr. skupni transportni koridorji). Koordinacija z državami članicami zaradi različnih administracij ali vpletenih zasebnih enot traja dalj časa.

35

Zaradi velikosti projektov so postopki načrtovanja in potrditve dolgotrajen proces v vseh državah članicah – posledica tega pa je, da se mednarodni projekti najpočasneje izvajajo.

Finančna konstrukcija je velikokrat manjši problem kot politične in administrativne ovire. Najti je treba nove načine mobilizacije zasebnega investicijskega kapitala v večjem merilu, saj sredstev, potrebnih za vseevropska transportna omrežja, ni možno pokriti le s pomočjo javnih sredstev. Od pravnomočnosti Maastrichtske pogodbe je Unija pospešeno poskušala najti načine premostitve teh omejitev. Procesi odločanja so se spremenili ter vedno bolj prevzemajo evropsko stališče. Finančne institucije Unije pri postopkih TEN postajajo vse bolj vplivne. Države članice morajo politične in investicijske načrte prilagoditi evropskim zahtevam. Okoljske potrebe imajo vse večji vpliv.

Vendar so procesi odločanja, povezani s projekti TEN, osnovani na državnih procesih odločanja. Evropski podporni ukrepi pri vsakem projektu sicer vplivajo na način in obliko sprejemanja odločitev, kar je odvisno predvsem od uporabljenih oblik financiranja. Ta okoliščina določa, kateri akterji in investitorji so vpleteni v posamezne korake sprejemanja odločitev. Skoraj nemogoče je podati splošno sliko možnih konstelacij.

36

4. PRIMER NIZOZEMSKE

4.1 Srednjeročni program (MIT)

Na osnovi srednjeročnega programa infrastrukture in transporta (MIT) se razvije dolgoročni PKB. Je koherenten in do leta 2010 v celoti financiran program projektov, ki se nanašajo na izgradnjo ali izboljšano uporabo infrastrukture (ceste, železnice, pomorski transport in regionalni javni transport). Program vsako leto nadgrajujejo in o njem razpravljajo v parlamentu. Če se pojavi potreba po novi ali izboljšani infrastrukturni povezavi – bodisi s strani državne cestne administracije ali regionalnih zborov – predlaga minister preliminarno raziskavo.

4.1.1 Faze srednjeročnega programa MIT

Proces srednjeročnega programa MIT poteka v treh fazah: − preliminarna raziskava, − načrtovanje in − izvedba.

Iniciativni organ, ki program uvaja (npr. državna cestna administracija), najprej izvede preliminarno raziskavo, pristojnemu ministru poroča o problemih prometa in transporta raziskovanega območja in predlaga možne rešitve. Postopek lahko traja od enega do petih let. Pri naslednji nadgradnji MIT lahko projekt ob odobritvi ministra preide v fazo načrtovanja, kar se v praksi ponavadi zgodi.

Faza načrtovanja je precej obširna in traja več let. Razdeljena je na štiri podfaze: uvajanje memoranduma, študija izvedljivosti EIA, odločanje glede predlagane poti, podrobna specifikacija načrta. Zakonsko je določeno, da mora biti ob koncu vsake od prvih treh podfaz izpeljana javna razprava.

Iniciativni organ, ki program uvaja, mora sestaviti memorandum tako za strokovnjake kot tudi za javnost. Ta memorandum pojasnjuje, zakaj je bil projekt zasnovan, kateri so zastavljeni cilji in kako se bodo izvajale nadaljnje študije in načrti. Prav tako definira predmet študije in podrobno opisuje predlagane rešitve. Javnost je obveščena tako o postopkih kot tudi o priložnostih za razpravo in komentar.

V idealnem primeru se iniciativni organ med pripravljanjem diplomatske note neformalno posvetuje z delničarji. Poleg tega je zakonsko določeno, da mora biti javnosti zagotovljena formalna možnost komentiranja memoranduma, ko je le-ta sestavljen.

Posvetujejo se tudi z odborom za analizo vpliva na okolje (Commitee for Environmental Impact Analysis), to je stalni odbor strokovnjakov, ki jih določi država, in s številnimi svetovalnimi organi. Na osnovi zbranih informacij za to pristojni organi izdajajo direktive za analizo vpliva na okolje: osnovne domneve, omejujoče okoliščine in kriterije, po katerih je treba ocenjevati in primerjati predlagane rešitve.

37

Iniciativni organ podrobno opiše vsako od alternativnih rešitev, navedenih v memorandumu, in prouči vplive posamezne alternative ter njenih različic. To na splošno zajema študijo ublažitev in nadomestil za kakršnekoli neugodne vplive na okolje, ki vključujejo socialne in življenjske razmere. Izvedbo dela običajno prevzame in opravi pogodbeni izvajalec in je v veliki meri določeno z direktivami analize vpliva na okolje. Rezultati so objavljeni v javnem poročilu.

Iniciativni organ organizira javne informacijske sestanke. Delničarji (posamezniki ali posebne interesne skupine) imajo ponovno zakonsko določeno možnost, da predstavijo svoja stališča in komentirajo poročilo. Iniciativni organ se ponovno posvetuje z odborom za analizo vpliva na okolje in s svetovalnimi organi. Na osnovi izvedenega postopka pristojni organi izberejo najprimernejšo rešitev.

Iniciativni organ iz te rešitve razvije splošni načrt, imenovan »odločitev predlagane poti«, z maksimalno deviacijo dveh metrov vodoravno in 0.5 metrov navpično. Načrt znova predstavijo javnosti in delničarjem, ki imajo še enkrat možnost komentiranja. V tej fazi razprave se vključujejo tudi občinske oblasti, katerih sodelovanje je zahtevano.

Pristojni organi lahko odločitev glede predlagane poti sprejmejo takšno kot je ali z manjšimi spremembami, lahko pa od iniciativnega organa zahtevajo nov predlog, o katerem ima javnost po zakonu ponovno možnost komentarja.

Delničarji, ki so podali svoja mnenja o odločitvi glede predlagane izpeljave poti in ki se ne strinjajo z odločitvijo, sprejeto s strani pristojnih organov, lahko vložijo pritožbo na državni svet. Odločitev glede poti je sprejeta šele, ko so ti problemi rešeni.

Iniciativni organ po potrditvi podrobneje izdela načrt, ki ga prevedejo v specifikacijo za pogodbenika. Od te faze naprej ni več formalnega sodelovanja javnosti.

Po posvetu v parlamentu in po oceni stroškov izvedbe glede na proračun, ki je na razpolago, z upoštevanjem političnih prioritet, minister za transport določi datum začetka izvedbene faze. Izvedbena faza se mora začeti v trinajstih letih po sprejetju odločitve glede poti.

Glede sodelovanja javnosti pri fazi izvedbe ni posebnih zakonskih določb. V praksi iniciativni organ obvešča javnost o napredovanju del, začasnih ukrepih in problemih v zvezi z gradnjo.

4.1.2 Težave pri javni razpravi o cestnih projektih

Postopek raziskovanja in načrtovanja infrastrukture lahko traja deset in več let od predloga preliminarne raziskave do začetka izvedbene faze – če sploh pride do izvedbe. Dolgotrajnost sprejemanja odločitev ima več negativnih učinkov. Prvotni problem ni rešen in se ponavadi sčasoma poveča; nosilci odločitev in predstavniki lobijev znova in znova razpravljajo o smislu projekta in o potrebi po njem; projekt lahko zavrnejo, trud predstavnikov javnosti je bil zaman, delničarji (posebej tisti, živeči v bližini ceste) pa živijo v negotovosti glede prihodnosti svojega okolja, medtem ko se prodajna cena njihovih domov občutno zniža.

Vzrok za dolgotrajnost procesa je deloma v procesu politične prioritizacije med fazama načrtovanja in izvedbe. Delničarji (meščani, državniki in celo mestni sveti), ki odločitve o poteh izpodbijajo na sodiščih, tudi prispevajo k dolgotrajnosti postopka.

38

Kljub vsemu pa je dolgotrajnost neizogiben del vsakega natančnega (administrativnega) procesa. Temeljita preiskava smotra nekega projekta in potreba po ponavljajočih se debatah lahko celo pomeni, da je bilo v priprave zgodnjih faz projekta vloženega premalo časa, posledica tega pa so preložitve in odlašanja.

Izid dolgotrajnih in utrujajočih procesov raziskovanja in načrtovanja velikokrat razočara. Trud iniciativnega organa, da umesti načrtovano cesto v okolje s čim manj povzročene škode, je včasih poplačan celo z višjo kakovostjo okolja. Velikokrat razočara tudi notranja kakovost izida, kar lahko prav tako pripišemo številnim razlogom. Eden od njih je zakonsko določeno sodelovanje javnosti, ki je reaktivne narave. Poleg tega je večkrat prisotna velika informacijska blokada med iniciativnim organom in komentatorjem. Posledica tega je, da so stališča delničarjev obravnavana kot zapoznela in zavrnjena s strani strokovnjakov ali pa vodijo v stroškovno neučinkovite modifikacije med izgradnjo, ki bi jih morali upoštevati že v fazi načrtovanja. Naslednja slabost je lahko dejstvo, da je večina infrastrukturnih projektov razvitih v izolaciji in ima preozek fokus, torej ne kot del večjega regionalnega načrta. Veliko pozornosti je namenjene ukrepom za varstvo okolja in premalo na sinergiji.

Lahko pričakujemo, da bo se bo cesta ali pa vsaj njena pot obdržala skozi desetletja, verjetno tudi stoletja, to pa zahteva vzdržljivo strukturo trajne kakovosti. Za vzpostavitev te strukture se izvajajo številni ukrepi za ublažitev, ki izhajajo iz procedure sodelovanja večinske javnosti, kar je s stališča trajnosti neprimerno.

Začetna ocena stroškov projekta je ponavadi zasnovana na stroških osnovne infrastrukture, k čemur se prištejejo ublažitve in nadomestila za določeno število nasprotnih učinkov, ki so zakonsko priznani (npr. zvočne nevšečnosti). Zaradi dodatnih adaptacij, ki so posledica komentarjev, so lahko pričakovani stroški projekta ob koncu faze načrtovanja bistveno višji. Ravnovesje med stroški in koristnostjo se lahko zelo spremeni, kar pomeni, da projekt ne bo izveden. Visoki in na pogled nenadzorovani stroški projekta so v visoko razviti družbi samozavestnih in odločnih državljanov, ki svojemu neposrednemu okolju pripisujejo vedno večjo vrednost, deloma neizogibni. Visoki stroški so cena kakovosti in vzdržljivosti, četudi so ti cilji le delno doseženi. K temu lahko prispeva tudi prepad med iniciativnim organom in državljani, posebej če je iniciativni organ državna ustanova, s katero se javnost ne more identificirati.

Visoko izobraženi moški državljani, ki so stari 50 ali več let in nasprotujejo projektu ali njegovemu delu, so med komentatorji prekomerno zastopani. Ali je to problematično, ostaja odprto za razpravo.

Mnogi projekti so prestavljeni zaradi pravnih tožb, vloženih s strani delničarjev, ki so svoja mnenja uveljavili v zgodnejših fazah procesa in niso zadovoljni z izidom.

Državni uradniki in pravni strokovnjaki so deljenih mnenj glede razloga za relativno veliko število tožb, vloženih proti odločitvam poti. Nekateri to pripisujejo slabi upravi, saj so pripombe predstavnikov javnosti prehitro zavrnjene. Drugi spet trdijo, da odločni in preračunljivi državljani posežejo za vsakim sredstvom, da bi ovrgli odločitev, s katero se ne strinjajo, ali pa da bi pridobili več kot le pravičen kos pogače.

39

Med ali celo po predvidnem procesu, ki vključuje z zakonom določeno sodelovanje javnosti, lahko pristojni organi in/ali parlament izberejo tudi drugačno odločitev od prvotno predlagane. To je lahko zelo duhamorno za vse udeležence in ima lahko negativen vpliv na družbeno sprejemanje končne odločitve. Politično vmešavanje izvira iz osnovnega neskladja dveh tipov demokracije: neposredno sodelovanje delničarjev na eni strani in predstavništvo parlamenta na drugi. Politiki se z izidom procesa z neposrednim sodelovanjem delničarjev morda ne bodo strinjali, če niso uspeli določiti prevladujočih mejnih pogojev že na začetku ali pa so jih določili pred nastalimi spremembami.

Možne rešitve teh problemov so:

Ustrezno obveščanje javnosti že zgodaj v procesu

Ugotovljeno je, da imajo ljudje, ki so vključeni v proces sodelovanja javnosti, na splošno pozitiven odnos do procesa in njegovih rezultatov, če so bili obveščeni v zgodnjih fazah, če so bili ustrezno obveščeni, če so iniciativni organi in avtoritete pokazali iskrenost v povezavi s svojimi načrti in odločitvami, itn. To lahko tudi pripomore k boljši kakovosti odzivov in predlogov javnosti.

Ohranjanje stikov

Med zakonsko določenimi stiki v procesu načrtovanja lahko minejo leta. Pomembno je, da v tem času pristojni organi ohranjajo stik z zainteresiranimi predstavniki javnosti, npr. z informacijskim biltenom ali z informacijsko linijo.

Vestnost

Pristojni organi morajo zagotoviti, da se postopki izvajajo vestno, da ne pride do izgube komentarjev itn.

Poštenost

Pristojni organi morajo biti vedno odprti in iskreni, podati morajo vse relevantne informacije itn., celo v primerih, ko to ni v njihovem interesu. Poštenost definira verodostojnost uprave.

Spoštovanje

Odločitev je lahko sprejemljiva za javnost le v primeru, da obstaja splošno spoštovanje do načina sprejetja, pristojni organi, ki to spoštovanje zahtevajo, pa morajo najprej spoštovati državljane. Sodelujoče predstavnike javnosti in njihove pripombe je treba vedno vzeti resno. Državni nameščenci in uradniki so lahko in bi morali biti glede tega primerno usposobljeni.

Razumljivost predstavitve

»Laikom prijazna« predstavitev problemov, načrtov, alternativ in razmišljanj je ključnega pomena pri pridobivanju družbene sprejemljivosti procesa in končne odločitve. Na drugi strani bo preveč dovršena predstavitev v javnosti izzvala občutek, da pristojni organi želijo dobiti njihovo pritrditev za odločitev, ki je bila že sprejeta.

Razprava

Avtoritete morajo biti pripravljene na izražanje svojega mnenja glede določenih kritik in stališč, ki so jih izrazili drugi med procesom in odgovarjati na pripombe javnosti.

40

Jasnost

Pristojni organi morajo jasno opredeliti, kaj je bilo že odločeno in kaj je še odprto za razpravo.

Pomanjkanje izgovorov

Pristojni organi se morajo držati sklenjenih odločitev in se ne smejo spuščati v ponovno razmišljanje o njih. Delničarjem je ponavadi ljubša jasna odločitev kot leta negotovosti.

Radodarno finančno nadomestilo

Celo visoko interaktiven in ustvarjalen razvojni proces ne bo preprečil neugodnih vplivov na neposredno okolje nekaterih ljudi. Zoprnost, ki jo morajo prenašati tisti, ki živijo v bližini (dolgotrajnejšega) gradbenega projekta, se da omiliti s pomočjo politike radodarnega finančnega nadomestila za katerekoli s projektom povezane vplive na kakovost bivanja. To bo samo po sebi dvignilo nivo javne podpore projekta, pa tudi verjetnost večjih pravnih tožb proti odločitvam izbrane poti bo manjša, kar lahko skrajša čas med načrtovanjem in izvedbo projekta. Slaba stran tega je, da so lahko stroški projekta višji.

4.2 Manjši infrastrukturni projekti

Regionalne oblasti so odgovorne za infrastrukturne projekte do vrednosti približno 11.5 milijonov evrov, zato morajo pri teh projektih kriti njihove stroške. To velja za cestno ter kolesarsko infrastrukturo in infrastrukturo javnega transporta.

Regionalne oblasti prejmejo sredstva, namenjena cestni in kolesarski infrastrukturi, ki znašajo približno 250 milijonov evrov na leto in jo razdelijo med 12 pokrajin in 6 regij z večjimi mesti. Do leta 2002 je obstajal dodaten sklad za ukrepe glede varnosti na cesti.

Regionalne oblasti prejmejo tudi manjši državni prispevek za ukrepe transportne uprave.

Na Nizozemskem regionalne oblasti financirajo oskrbo mestnega in regionalnega transporta v okviru svoje regije. Odgovorne so za kakovost javnih transportnih sredstev, za sklenitev pogodbe s tranzitnim operaterjem, ki bo deloval v storitvenem omrežju, in za finančni prispevek, ki ga prejme tranzitni operater.

Ker infrastruktura inter alia določa kakovost in stroške delovanja javnega transporta, lahko njeno izboljšanje zviša kakovost storitev in/ali zniža prispevek regionalnih oblasti, ki je namenjen stroškom delovanja infrastrukture. Regionalne oblasti so zato zelo zainteresirane za izboljšave infrastrukture. Največji delež sklada za investicijske projekte, ki je vreden več kot 11.5 milijonov evrov, prispeva državna vlada, torej o njih tudi odloča.

Do leta 2001 so letno porabili 90 milijonov evrov za infrastrukturne projekte regionalnega javnega transporta, ki so vredni manj kot 11.5 milijonov evrov. Razen tega regionalne oblasti kot celota od državne vlade prejemajo sredstva, ki znašajo 1 milijardo evrov letno, za kritje stroškov delovanja javnega transporta, del denarja pa se lahko porabi tudi za infrastrukturo javnega transporta.

41

Sodeč po predlogih državnega načrta za promet in transport, je načrtovana združitev vseh sredstev iz skladov za mobilnost v en prispevek regionalnim oblastem, s katerim bi pokrile vse tipe stroškov za mobilnost. Regionalne oblasti lahko torej postavijo lastne prioritete in sprejemajo neposredne odločitve, tako da se lahko v vsaki regiji vzpostavi ravnovesje med investicijami v cestno, kolesarsko in javno-transportno infrastrukturo in varnostnimi ukrepi na eni strani, na drugi pa storitve javnega transporta in subvencije za druge ukrepe (npr. spodbujanje upravljanja mobilnosti s strani zasebnih družb). Enako velja za odločitve, sprejete z upoštevanjem optimizacije. Odločitve glede dajanja prednosti razvoju cestne, kolesarske infrastrukture ali infrastrukture javnega transporta, povezavam med temi omrežji, ali varnosti na cesti, so zdaj lahko sprejete na regionalni ravni.

Naslednji predlog državnega načrta za promet in transport je širitev pristojnosti regionalnih oblasti, tako da se lahko odločijo o finančni odgovornosti in predvidijo višino stroškov pri večjih infrastrukturnih projektih. Zgornja meja se bo zvišala z 11.5 milijonov evrov na 12.5 milijonov ali celo na 225 milijonov evrov. Centralna vlada bo vpletena le v zelo velike infrastrukturne projekte.

Poleg tega se bo povečala državna podpora regionalnim oblastem. To bo nadomestilo subvencije centralne vlade posameznim regionalnim infrastrukturnim projektom, ki jih zdaj krije srednjeročni program MIT.

4.3 Finančni aspekti in metode ocenjevanja

Stroški vsakega projekta se izračunajo v obdobju srednjeročnega programa MIT. To je groba ocena v raziskovalni fazi MIT, ki postane bolj specifična v načrtovalni fazi.

V načrtovalni fazi MIT se razvijejo alternativne rešitve nekega problema prometa in transporta, oceni se razmerje med izdatki in kapaciteto alternativnega predloga za rešitev problema, primerjava pa vključuje tudi nično možnost. Upoštevajo se ukrepi za varstvo okolja, ekonomski in varnostni vplivi. Na ta način lahko najbolje določimo najprimernejšo in stroškovno učinkovito rešitev problema. Kljub tem ukrepom se dogaja, da zaradi politične preračunljivosti ali vpliva sorodnih političnih področij, kot npr. prostorsko načrtovanje, izbrana rešitev ni vedno najboljša.

4.3.1 Vključitev projektov v državni kontekst (OEI)

Če je za projekt izbrana določena rešitev, je nujno potrebno pretehtati vprašanje ali ima projekt dovolj velik družbeni pomen, da bi se nadaljeval.

Za izračun tega družbenega pomena je bil leta 2000 s strani ministrstva za transport, javna dela in vodno upravo (Ministry of Transport, Public Works and Water Management) in ministrstva za ekonomske zadeve predstavljen raziskovalni program ekonomskih vplivov investicij v infrastrukturo (Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur ali OEEI). To je nova, relativno sofisticirana in integrirana različica že znane analize stroškovnih koristi (CBA). Nova verzija je bolj napredna in obsežna, saj pokriva širši spekter varnostnih, okoljskih in drugih vplivov. Izogiba se podajanju visoko sugestivnih in arbitrarnih končnih ocen stroškov in koristi in poudarja pregled nad relevantnimi družbenimi vplivi.

42

Parlament in vlada sta se odločila, da je treba OEEI vključevati v vse večje državne infrastrukturne projekte, isti pristop pa priporočata tudi pri manjših projektih. Četudi je uradna funkcija OEEI podajanje jasnih informacij glede politike, po kateri se pripravljajo infrastrukturni projekti, in javna administracija ni formalno vezana na rezultate raziskav, se morajo ministri, ki ne ravnajo v skladu z rezultati, za to početje zagovarjati.

V poudarek dejstvu, da se ne tvega le ekonomski vpliv projekta, so ime OEEI pred kratkim spremenili v OEI, raziskovalni program vplivov investicij na infrastrukturo.

Za določanje socialne vrednosti projekta regionalnega javnega transporta ter primerjavo vrednosti projekta in zastavljenih prioritet je ministrstvo za transport razvilo THOMSPIOV, analitični program, sestavljen iz dveh orodij: THOM in PIOV.

Instrument THOM je orodje za določanje najprimernejšega načina javnega transporta (npr. avtobusna linija, tramvaj, podzemna železnica). To je posebej koristno v raziskovalni in zgodnji načrtovalni fazi srednjeročnega programa MIT.

PIOV je orodje, namenjeno preizkušanju in vzpostavljanju prioritet pri številnih projektih. Tako kot pri orodju THOM se ta analiza osredotoča na morebitne vplive realizacije projekta ali z drugimi besedami, na razlike v uporabi, stroških delovanja in dohodkih javnega transporta ter na odločitev, ali s projektom nadaljevati ali ne.

Orodje PIOV je zasnovano na CBA, ki mu sledi analiza s številnimi kriteriji, imenovana MCA. Rezultat CBA je meritev socialne vrednosti projekta.

Kriteriji, ki jih upošteva MCA, vsebujejo: − varnost na cesti; − kakovost in udobje storitev v javnem transportu; − okoljske teme; − skladnost s politiko ministrstva za transport; − skladnost s politiko vladnega načrtovanja.

PIOV je namenjen uporabi centralne vlade pri procesu odločanja in zastavljanja prioritet. Ugotovitve socialnega CBA so relevantne za proces odločanja, pri čemer bo nizko število točk doprineslo k negativnemu odgovoru, medtem ko bo visoko število točk vzpodbudilo, a ne zagotavljalo, pozitiven odgovor.

Ker so finančna sredstva omejena, ni možno izpeljati vsakega projekta ne glede na njegovo koristnost. Rezultati socialnega CBA so samo eden od kriterijev, ki pripomorejo k odločitvi, ali bo nek projekt uvrščen v izvršilno sekcijo državnega programa MIT.

Druge točke, ki jih je treba upoštevati, vsebujejo tudi skladnost projekta s politiko, zastavljeno v »politiki« PKB (kot je že prej opisano) in njene posledične nadgradnje. Odvisno od tega se mora vzpostaviti določeno ravnovesje med cestnim, železniškim in regionalnim javnim transportom kot tudi v regionalni razdelitvi.

43

4.3.2 Finančno načrtovanje

MIT določa jasen in razumljiv program ukrepov načrtovane infrastrukture za prihodnja leta. Ko je odločitev glede nadaljevanja projekta sprejeta, je treba poskrbeti za financiranje projekta iz sklada za infrastrukturo, ki je v državnem proračunu.

Približna ocena stroškov in dohodkov sklada za infrastrukturo je vključena v državno oceno. Ocena iz leta 2004 je npr. skoraj 6 milijard evrov (skupaj z vzdrževanjem in upravo), ki so bile razdeljene po naslednjih postavkah:

− državne ceste 1.710 milijonov evrov − železnice 1.420 milijonov evrov − regionalna infrastruktura 540 milijonov evrov − pomorski transport 940 milijonov evrov − zelo veliki projekti

(pot Betuwe, hitri vlak) 1.210 milijonov evrov

Do sedaj so stroške izgradnje infrastrukture izračunavali za eno leto ali krajšo dobo več let, brez omalovaževanja. To pomeni, da morajo širitev plačati davkoplačevalci tistega leta, torej aktualna generacija, kljub temu, da bo dolga življenjska doba infrastrukture prinesla koristi tudi prihodnjim generacijam. Po eksperimentih z javno-zasebnimi partnerstvi, je bila pred kratkim objavljena nova preizkusna shema, po kateri je podpisana pogodba z zasebnim podjetjem za širitev kapacitete glavne ceste (razširitev dvopasovnice N-31 v štiripasovno cesto) in za vzdrževalne in upravne storitve za obdobje tridesetih let v zameno za fiksno letno plačilo.

4.4 Posebni programi

Dolžina procesa načrtovanja infrastrukture ob skrbno izpeljani javni debati, ki prinese številne nasprotne učinke, je neizogiben problem pri načrtovanju infrastrukture na Nizozemskem. Problem še vedno ni rešen (pravzaprav narašča), saj se razprave nenehno ponavljajo, vpletenost delničarjev pa nima nobenega učinka.

Ker so problemi transporta očitni vsem (in se zaradi njih tudi pritožujejo), se državna vlada trudi periodično pospešiti postopke, posebej na začetku novega mandata.

Za pospeševanje postopkov načrtovanja je bila vpeljana vrsta posebnih programov. V preteklih desetih letih, na primer, sta bila s strani državnih organov predstavljena program Berekbaarheids Offensief Randstad ali BOR, namenjen izboljšanju dostopnosti v Randstadu, ki je konglomerat štirih največjih mest, v katerih so skoncentrirani transportni zastoji in program Samenwerken aan Bereikbaarheid ali SWAB, sodelovanje za izboljšanje dostopnosti. Kot že ime pove, je slednji plod skupnega truda državnih in regionalnih organov, da bi za izboljšanje dostopnosti vpeljali prilagojene regionalne ukrepe v zvezi z infrastrukturo in javnim transportom.

44

Leta 2002 je bil izveden nov poskus s programom, imenovanim »viden, bistroumen in merljiv« (Visible, Smart and Measurable).

Cilj programa »viden, bistroumen in merljiv« je omiliti probleme transportnih zastojev za uporabnike cest v državnem cestnem sistemu na viden in merljiv način (ljudje bi morali resnično opaziti izboljšave) in s pomočjo tega zvišati zanesljivost transportnega sistema, posebej z zmanjšanjem izgubljenega časa med transportnimi zastoji. Vpeljani ukrepi bi naj zmanjšali zastoje in izgubo časa kot tudi odstranili probleme, s katerimi se soočajo uporabniki cest, tako da bi postale ceste bolj prijazne za uporabnike.

To bo doseženo z zvišanjem cestne kapacitete in izboljšanjem prehodnosti v času največjih zastojev. Na enajstih izbranih lokacijah bodo zgrajeni posebni pasovi, namenjeni zastojem (kjer bo obvoznica odprta za normalen promet v času gneče), začasni dodatni pasovi (dodatni pasovi v času zastojev, označeni z drugačnimi črtami) ali odbijalni pasovi kot kratki dodatni pasovi, ki so blizu stičišča cest in služijo kot odbijač v času zastojev. Izvedeni bodo tudi drugi ukrepi za boljšo in pametnejšo uporabo cestne infrastrukture, kot npr. merjenje strmin, izboljšanje upravljanja transporta ali podaljšanje prehitevalnega pasu za tovornjake v času zastojev.

V letih 2002 do 2006 je za pospešitev postopkov enajstih projektov na voljo 460 milijonov evrov. Junija 2003 je bil sprejet poseben zakon, ki omogoča izvajanje 34 avtocestnih projektov po relativno krajšem postopku. Namesto odločitve o poti, zadošča sprejem odločitve o prilagoditvi cest. To lahko skrajša postopek načrtovanja za obdobje do dveh let, medtem pa še vedno zagotavlja predpisano stopnjo previdnosti. Enajst projektov je izbranih na podlagi prvih 50 lokacij z največjimi zastoji na Nizozemskem v zadnjih letih, izvršilnosti projektov in razpoložljivih sredstev. Posebni zakon je pravni akt z omejeno veljavnostjo. Razlikovati je treba med tremi kategorijami projekta: trajni projekti (projekti tipa A), delno trajni projekti (projekti tipa B) in začasni projekti (projekti tipa C).

45

5. PRIMER VELIKE BRITANIJE

Privatno financiranje transportne infrastrukture v preteklih dveh desetletjih se je v večji meri kot v ostalih državah Evrope razvijalo v Veliki Britaniji kot direktna privatna skrb ali kot javno-zasebno partnerstvo. Prav je, da se iz teh izkušenj naučimo določenih lekcij. Poudarek na privatnih financah lahko vodi do oddaljitve v prostorski alokaciji in drugih posledic.

Identifikacija pomembnosti pogodbene strukture za privatne finance dokazuje, kako je v prisotnosti asimetričnih informacij težko doseči pričakovane spremembe za privatni sektor. Z oblikovanjem kompleksne pogodbene strukture, ne glede na to, da so transakcijski stroški bolj transparentni, lahko pričakujemo, da bodo stroški višji kot v vertikalno integriranem javnem sektorju. Koristi so bolj odvisne od privatnega sektorja, ki je sposoben obvladovati proces uvajanja in investiranja v storitve, kot od sposobnosti tradicionalnega javnega sektorja.

Prikaz preteklih izkušenj Velike Britanije z različnimi načini razvoja osvetljuje različice metod uvajanja privatnih financ in njihovo obdavčitev nasproti kriteriju nošenja rizika ter znižanja stroškov transakcij in učinkovitosti v dostavah. Glavni problemi so identificirani v povezavi z obravnavo učinkov omrežja in zaradi vertikalne ločitve infrastrukture in storitev.

Ogrodje se uporablja kot ocena za obdavčitev obsega, do katerega segajo vplivi oskrbe privatnega sektorja na regionalni razvoj, ki je lahko pozitiven s posodabljanjem oskrbe infrastrukture, ki lahko zagotovi širše koristi, ali negativen z zaviranjem razvoja z uvajanjem višjih stroškov uporabe in vzdrževanja infrastrukture. Jasno postaja, da je treba postaviti mejo med infrastrukturo, ki je pretežno v rabi za notranji regionalni transport in tisto, ki ima notranje-regionalno ali mednarodno dimenzijo.

5.1 Ekonomija oskrbe infrastrukture

Glavni problem oskrbe infrastrukture je vprašanje oportunitetnih stroškov in tveganj. Dokončana infrastruktura nikoli nima oportunitetnih stroškov. Ponudniki infrastrukture za razliko od ponudnikov transportnih storitev ne morejo kriti tveganj svojih investicij z dobičkom od cestnin in davkov infrastrukture. Torej bi morala biti infrastruktura vrednotena po kratkoročnih marginalnih stroških glede na to, da ni transferne cene čiste aktive, katero bi lahko zaračunali. Na nivoju uporabe pod kapaciteto so marginalni stroški enaki nič, tako da infrastruktura ne more prispevati h glavnim stroškom. Obdobje polne uporabe infrastrukture preprečuje popolno marginalno prilagoditev kapacitet povpraševanju.

Ta značilnost zagotavlja javno financiranje kakor tudi javno oskrbo glede na to, da bo le javni sektor zmogel ustrezno upoštevati prihodnje potrebe in zagotoviti pravi nivo oskrbe ob pravem času, čeprav to lahko pomeni, da bodo morali s subvencijami pokriti primanjkljaj v davčni blagajni na račun celotnih stroškov v infrastrukturi, ocenjeni po kratkoročnih marginalnih stroških.

46

Pri kapaciteti se situacija obrne, in cene, zasnovane na kratkoročnih marginalnih stroških, naglo naraščajo in višajo prihodke infrastrukture ter povzročajo potrebo po razširitvi. Tudi če bi se lahko takšna razširitev v svoji življenjski dobi v finančnem smislu povrnila, bi se že v prvih letih pojavile težave s potrebo po subvencijah.

Tisti, ki financirajo infrastrukturo, se srečujejo s tremi oblikami tveganj: gradbeno tveganje; davčno tveganje in stroški vzdrževanja; politično in načrtovalno tveganje. Gradbeno tveganje se pojavi zaradi posamičnosti velikih infrastrukturnih projektov in dolgega obdobja izgradnje, zaradi katerih je težko pravilno napovedati višino stroškov. Veliki infrastrukturni projekti nenehno zahtevajo detajlno izvedbo že med gradnjo infrastrukture, da bi premagali specifične probleme, ki se pojavljajo. Včasih neprimerna specifikacija projekta poravna pričakovane stroške tveganja. Neučinkovitost pri sestavljanju konstrukcijske pogodbe lahko omogoči investitorjem, da napihnejo stroške, in se izognejo vtisu, da so oni odgovorni za to povečanje. Za komisionarsko podjetje obstaja tveganje, da pogodbeniki sistematično podcenjujejo stroške. Nižji stroški zvišujejo obresti, kar pa lahko pomeni, da se bodo lotili novih projektov. Komisionarjem lahko bolj ustreza, da so stroški podcenjeni, da je projekt lažje sprejet. Ko se enkrat veliki infrastrukturni projekti začnejo, jih je zelo težko v celoti opustiti.

Raziskava iz let 2002 in 2003 (Flayvbjerk et al 2002 in Flyvbjerk at al 2003) razkriva, da so stroški infrastrukture v 90% podcenjeni in da so dejanski stroški za 28% višji kot napovedi. Ta številka pa se viša v primerih projektov fiksnih povezav (tunel in glavni most) tudi do 34%, do 45% za železniške projekte in okoli 20% za cestne projekte. Podatki, uporabljeni v raziskavi, ne morejo določiti, ali so projekti privatnega sektorja bolj ali manj nagnjeni k takšnemu podcenjevanju od projektov javnega sektorja, nakazuje pa, da transportni projekti niso tako dovzetni za ta problem kot drugi veliki infrastrukturni projekti.

Po zaključnih delih se ponudniki infrastrukture srečujejo s tveganjem delovanja. Kadar je uporaba pod pričakovano, se lahko pojavijo tveganja blagajne. Tendenca podcenjenih stroškov velikokrat sovpada s tendenco precenjene potencialne uporabe. Raziskava Flyvbjerk et al (2002, 2003) nakazuje, da je stopnja precenjevanja večja pri železniških projektih (povprečno 40%) kot pri cestnih projektih (9%), obe pa se srečujeta s podobno stopnjo tveganja napak. Najbolj kompleksne infrastrukture z najvišjimi stroški so ponavadi tiste, ki največ tvegajo pri kombinaciji omenjenih faktorjev, glede na to, da ne morejo uporabiti preteklih izkušenj.

Kadar napovedi podcenjujejo transport, lahko to povzroči povečanje vzdrževalnih stroškov infrastrukture zaradi popravila struktur, ki so bile načrtovane za manjšo stopnjo transporta, ali zaradi izgube sredstev v obdobju popravil, kar pa se bo pojavljalo prej in bolj pogosto.

Najtežje je oceniti zavarovalna in načrtovalna tveganja, s katerimi se srečujejo in jih morajo upoštevati ponudniki infrastrukture. Dolga obdobja uporabe in obdobja vračanja sredstev za glavne infrastrukture jih napravi ranljive za spremembe zavarovanja. Entuziazem za privatne finance se je polegel zaradi tveganja, da bi menjava oblasti vodila do ponovne nacionalizacije. Še bolj zaskrbljujoče pa je lahko pomanjkanje doslednosti vlade, ki najbolj spoštuje svoje odločitve; pomanjkanje jasnosti pri vodenju železniškega omrežja vlade Velike Britanije je le eden od takšnih primerov. Kadar pa to postane odprti konflikt med dvema nivojema vlade, kot

47

v primeru mehanizma za privabljanje privatnih skladov za londonsko podzemno železnico, postane to za privatni sektor še večji problem.

Spremembe v politiki, ki vplivajo na konkurenčno situacijo, lahko prav tako povzročajo probleme. Zmeda okrog podjetja Railtrack je povzročila probleme zasebnim železniškim operaterjem v Veliki Britaniji, predvsem pri odgovornosti za sofinanciranje izboljšav infrastrukture. Dvoumnost pri stališčih vlade glede oblike enotnih cestnin predstavlja za potencialne investitorje problem glede cest in konkurence.

Vsekakor pa moramo ohraniti upanje glede odnosa med stroški infrastrukture in skupnimi stroški transporta. Kljub temu, da je vzpostavljanje infrastrukture drago, so enotni stroški infrastrukture na potnika – ali tono – ali km – relativno nizki. Po nekaterih ocenah stroški infrastrukture prispevajo med 18% in 23% povprečnih stroškov ceste na prevožen kilometer, vključno z zunanjimi stroški, vendar brez upoštevanja transportne gneče.

Osnovni vzrok za sodelovanje javnosti je bil v večjih gospodarskih koristih transportne infrastrukture, ki vplivajo tako na nivo kot tudi na prostorsko razdelitev gospodarske aktivnosti. Povzetek vpliva infrastrukture na gospodarsko rast in razvoj ter način cenitve projektov podaja Vickerman (2000, 2002), SACTRA (1999) in Mackie et al (2001) pa relevantnost za ocenjevalne postopke. To ostaja poglavitno vprašanje v razpravi glede skladov, saj je v primeru, da je primarni gospodarski vpliv javne infrastrukture neposredno povezan s produktivnostjo zasebnega kapitala, razumno pričakovati, da bo del tega presežka dostopen za financiranje infrastrukture. Vendar obstajajo situacije, ko bi ta presežek povzročil gradnjo infrastrukture na napačnem mestu glede na regionalne razvojne ali kohezijske koristi. Takrat se mora javni sektor spopasti s pritiski zasebnega sektorja, ki zagovarja specifične investicije, ki morda niso v interesu javnosti.

Največji problem ravnovesja med trgom in pristopi k načrtovanju razvoja infrastrukture je vprašanje omrežnega načrtovanja.

Da bi zasebni sektor lahko financiral infrastrukturo, jo je treba ponavadi razbiti na manjše projekte, kar je ena od značilnosti zasebno financirane infrastrukture.

Vendar transportna infrastruktura deluje le kot omrežje, torej mora biti investitorjem zagotovljeno, da bo zgrajen vsak relevanten del omrežja, najti pa je treba tudi način, kako zagotoviti prepoznavnost in nadomeščanje primernih odlivov. Ta problem je dopolnjen s potrebo podajanja interoperabilnosti, ki je sedaj določena v dokumentih transportne politike EU. To omejuje cilj posameznih ponudnikov infrastrukture, ki želijo minimalizirati stroške z omejevanjem dostopnosti samo za uporabnike, ki najbolj upoštevajo varnost; npr. zahteva po izpolnitvi kriterijev minimalne teže in varnostnih meril za cestne operaterje, nova železniška infrastruktura pa se mora skladati z merili glede signalizacije in usklajenih transportnih enotah.

48

5.2 Možnosti financiranja

5.2.1 Javna infrastruktura in javno financiranje

Primarni razlog za oskrbovanje infrastrukture s strani javnega sektorja je javna dobrina. To pomeni, da bi morala biti infrastruktura financirana neposredno iz splošnih davčnih dohodkov. Vendar infrastruktura le redko ustreza vsem kriterijem javne dobrine. Izključimo lahko specifično transportno infrastrukturo, ki lahko glede stopnje uporabe in kapaciteto postane konkurenčna. To razširi problem na zunanje vplive infrastrukture, posebno na večje gospodarske učinke. Ti učinki pa večkrat predstavljajo domnevo in ne izid stroge presoje.

Skrb glede verodostojnosti tradicionalnih argumentov je skupaj s potrebo po zmanjšanju budžetov javnega sektorja privedla do umika od rutinskega sprejetja javnega financiranja. Razprava, ki sta jo začeli študiji Aschauer (1989) in Biehl (1986, 1991) v poznih osemdesetih letih, je pokazala, da obstajajo potencialno večji gospodarski vplivi, ki bi lahko upravičili javno financiranje, vendar ti niso univerzalni in bi jih morali dokazovati za vsak posamezen primer.

Če obstajajo prepoznavne zunanje koristi, ki so bolj koristne od prispevkov za splošno javno dobro, lahko to privede do vprašanja, zakaj večina denarja za financiranje javnega sektorja izhaja iz splošnih skladov. Ker uporabniki infrastrukture ustvarjajo zunanje stroške, obstaja razlog za zvišanje cen neposredne uporabe infrastrukture. Številne izmed obsežnejših koristi transporta lahko prerastejo v posamezna podjetja in ljudi, katerih potencialni presežek lahko uporabijo za infrastrukturo, vendar razmejitev zasebnih in družbenih koristi ni lahka naloga.

Dolga obdobja razvoja in gradnje infrastrukture se velikokrat ne skladajo z načrtovalnimi obzorji javnih financ in političnih krogov.

Izkušnje z vlaganjem v britanske železnice so jasno pokazale, da vplivi omejevanja širitev javnega sektorja in kratkoročnih načrtov vodijo k nivoju vlaganja, ki je pod optimalnim za sistem kot celoto. Tukaj sta pomembni dve sorodni točki: infrastruktura nima neposrednega vpliva na volilno obnašanje in jo je zato lažje odlašati kot širitve v imenu družbenega dobra. Tudi opažene koristi so dolgoročnega in difuznega značaja, torej jih je težko avtorizirati za volilno obnašanje.

5.2.2 Možnosti zasebnega financiranja

Obstoj zasebnih koristi je osnova za javno financiranje infrastrukture, vendar sta dva poglavitna argumenta v njegovo korist sledeča: sposobnost in učinkovitost javnega sektorja pri upravljanju velikopoteznih projektov in dostopnost projektov, ki iščejo finančni kapital, ki bi lahko pospešil začetek projekta. Pričakovati je, da bosta ta dva faktorja vplivala na zmanjšanje stroškov projekta.

Protiargument pravi, da so stroški financiranja višji za zasebni kot za javni sektor, saj je pri zasebnem sektorju stopnja tveganja višja. Ta problem lahko delno rešimo, če javni sektor jamči, da ne bo prišlo do izgube koristi zaradi nesposobnosti zasebnega sektorja, da dokonča projekt. Vendar pa jamstvo pomeni manjšo spodbudo zasebnim sektorjem, da iščejo načine znižanja stroškov in težijo k točnim napovedim transporta.

49

Zato je treba razvijati bolj učinkovite pogodbe, ki zmanjšujejo problem asimetričnih informacij in dajejo prave spodbude.

Operater mora prepoznati ciljno skupino, ki bo uživala koristi projekta, da bi ji uporabo infrastrukture lahko primerno zaračunavali. Ker operaterji lahko zaračunavajo le neposrednim uporabnikom infrastrukture, je treba celotne koristi zajeti v uporabniškem presežku.

To je možno le pri projektih, ki so diskretni, jasno razmejeni in večinoma samostojni, ter brez konkurence v bližini. Zato so bile najbolj pogosto financirane sheme mostov in tunelov, vendar se lahko uporabi tudi pri vzporednih cestah ali pri ekspresnih ali tovornih pasovih na avtocestah. Financiranje infrastrukture iz zasebnega sektorja je možno povezati z določeno stopnjo monopolne moči, zato bi javni sektor moral začeti razmišljati o izvajanju prilagoditvene kontrole.

Večina cestninskih mostov in avtocest se sooča z kontrolami cen, vendar se Eurotunnel, operater tunela Channel Tunnel, ni podredil prilagoditvi cen zaradi konkurence trajektov, ki jih (večinoma) upravlja zasebni sektor. Se pa sooča s količinskim prilagajanjem, saj mora skrbeti za določen minimum storitvenih stopenj. Če so franšize ustanovljene na osnovi izbire med konkurenčnimi ponudniki, lahko to argumentiramo z dejstvom, da proces ponudbe zagotavlja element prilagoditvene kontrole, idejo konkurence za trg namesto konkurence na trgu, vendar je v praksi ponavadi potrebna operativna prilagoditev.

Problem javnega sektorja je ravnovesje, ki ga je treba vzpostaviti med iskanjem pričakovanih koristi financiranja zasebnega sektorja in vzdrževanjem določene stopnje nadzora zaradi javnih koristi, vključno s ključnim problemom vzdrževanja primernih varnostnih meril.

Odprtih je veliko možnosti zasebnega financiranja. Najpomembnejše razlike so pri zasebnem oskrbovanju infrastrukture v celoti in pri določeni obliki pogodbe med javnim in zasebnim sektorjem, ki vsebujejo sheme kot npr. zasebna finančna iniciativa (Private Finance Iniciative - PFI) in javno zasebna partnerstva (Public Private Partnerships - PPP) v Veliki Britaniji. PFI vključuje dolgoročno pogodbeno partnerstvo, pri katerem zasebni sektor tvega trgovsko špekulacijo v zameno za plačila, odvisna od dogovorjenih meril izvedbe. PPP je bolj splošen dogovor med javnimi in zasebnimi sektorji (velikokrat s pravno močjo) glede pričakovane skupne koristi opravljanja storitev. Razlika med njima ni jasna, saj je PFI posebna podveja PPP.

Na splošno lahko iz izkušenj v Veliki Britaniji povzamemo sklep, da popolna privatizacija povzroča znatne probleme. Iz primera Channel Tunnel, ki ga je v celoti razvil zasebni sektor, je razvidno, da pričakovani prihranjeni stroški upravljanja gradnje morda niso tako veliki, kot bi želeli, in da je PPP shema npr. pri železniški povezavi Channel Tunnel – Rail Link in PFI cestne sheme morda pokazala boljše rezultate. Agencija za avtoceste (Highway Agency) ocenjuje prihranke stroškov na približno 15% pri cestnih shemah PFI. Težave, s katerimi se sooča Railtrack pri upravljanju in razvijanju železniškega omrežja v zasebnem sektorju, brez zvišanja podpore javnega sektorja, so vzbudile dvome glede polne oskrbe s strani zasebnega sektorja.

Protiargument temu stališču je ponavadi, da sheme javnega sektorja niso delovale zaradi preostalih prilagoditev, ki so onemogočale polno konkurenčnost. Obstajata dva odgovora na

50

to trditev. Najprej lahko argumentiramo, da do konkurence pride v obliki konkurenčnega potegovanja za pravice.

To bi naj bil najbolj prepričljiv faktor pri zmanjševanju stroškov shem PFI. Nato je treba zastaviti vprašanje, ali je okvir, ki dovoljuje polno konkurenco namesto konkurenčnega potegovanja, sploh primeren za velike infrastrukture.

Sheme PFI/PPP dovoljujejo nižje stroške storitev, ki so ponavadi izvedene v roku in zajemajo nižje celotne stroške ter zaradi tega izpolnjujejo osnovne pogoje javnega sektorja glede vrednosti storitev in denarja. Vprašanja, ki se porajajo proti takim shemam, so: ali je prenos tveganja na zasebni sektor zadovoljiv glede na sporazum, po katerem je javni sektor dolžan plačevati določena pogodbena plačila proti definiranemu režimu opravljanja storitev in obsegu stroškovnih prihrankov projekta, ki jih ne dosežejo z učinkovitostjo, temveč s shemami, ki so same po sebi manj varne.

V Veliki Britaniji morajo biti vsi projekti PFI primerjani z relevantnim projektom javnega sektorja (Public Sector Comparator – PSC), kjer referenčni stroški projekta javnega sektorja definirajo vrednost denarja zasebnega sektorja. Takrat postane kritična točka določanje PSC.

Shema PPP londonske podzemne železnice je bila posebej protislovna. Upravo in odgovornost za nadgradnjo infrastrukture (vendar ne lastništva) prelaga na konzorcije zasebnih sektorjev, medtem ko nadzor in odgovornost za opravljanje storitev ostaja v domeni javnega sektorja, in sicer v okviru integriranega organa, ki je odgovoren za londonski transportni sistem in se imenuje Transport for London (TfL). TfL in londonski župan sta zagovarjala shemo, ki jo upravlja javni sektor, financirali pa bi jo z obveznicami. Očitno glede relativnih stroškov alternativnih načinov financiranja ni velike izbire. Projekti PPP prihranijo več, kot je potrebno po sporazumnem PSC, četudi je financiranje z obveznicami bolj negotovo. Resnično vprašanje se nanaša na stopnjo učinkovitosti preostale kontrole, ki je del sheme PPP.

51

Tabela 5: Shematski prikaz možnosti zasebnega financiranja

Ključna vprašanja se porajajo glede delitve tveganja in stopnje transakcijskih stroškov zasebno financiranih projektov. Kljub temu, da je načelo projektov tipa PFI, da mora obstajati prehod iz zagotavljanja aktive, povezane z infrastrukturo, k nakupu storitev, ki jih ponuja ta aktiva, pri čemer odgovornost za oskrbovanje in upravljanje aktive ostane v rokah zasebnega sektorja, še vedno obstaja tveganje v javnem sektorju. Kot smo že videli v zgodnjih fazah razvoja železniške povezave Channel Tunnel – Rail Link (CTRL) kot tudi iz kasnejših problemov s podjetjem Railtrack, ostaja javni sektor ultimativni porok neke sheme. V zvezi s tem se poraja vprašanje primerne dolžine franšiznega oziroma koncesijskega obdobja. Običajno se s pogodbo določi maksimalna doba, ob koncu katere se aktiva, brez vseh bremen, vrne v javni sektor, vendar do vrnitve ponavadi pride v času polne amortizacije aktive. Na ta

Tip sheme Primer sheme Prednosti za zasebni Slabosti za zasebni Prednosti za javni Slabosti za javni sektor sektor sektor sektor

Polna Tunel Popolna kontrola Popolna Prenos Ostalo tveganje zasebna Channel nad projektom; izpostavljenost vsega neuspeha; oskrba z manjšim tveganju; tveganja; pomanjkanje poseganjem možna potreba povrniti kontrole nad cenami države po preložitvi pravice do razen v primeru projekta na konec dela aktive uredb koncesijskega ob koncu obdobja koncesijskega obdobja Shema Cestne sheme Večja kontrola Vrednost Prenos Ostaja delno PFI DBFO; nad projektnim projekta (delnega) tveganje; urbani rapidni managementom; je odvisna od tveganja; potreba po fiksnih sistem (tramvaj) obstoj tveganja pravilne napovedi nižji celotni plačilih za za javni sektor stroškov in stroški projekta; bodoče storitve dotoka prihodkov; ponavadi se potreba po poveča aktiva vrnitvi aktive ob koncu javnemu sektorju dogovorjenega ob koncu posojilnega franšiznega obdobja obdobja

Shema Železniška Sprejet okvir Majhne ali Obdržanje Stroški plačil; PPP povezava za prejemanje nikakršne lastninskih ostajajo elementi Channel plačil lastninske pravic in tveganja Tunnel; pravice kontrole posodobitev londonske podzemne železnice

52

način skuša javni sektor prenesti negativno tveganje na zasebni sektor in medtem obdržati pozitivno tveganje.

O dolžini koncesijskega obdobij se da barantati, saj se je že v primeru Channel Tunnel zgodilo, da so prvotno koncesijo podaljšali s 55-ih let na 99 let, da bi zvišali splošno vrednost projekta v času finančne krize.

Pri poznejših projektih so dobičkonosno aktivo prenesli k podjetju ali k osebi, ki ji je bila dodeljena koncesija, kar pripomore k večjemu pretoku denarja med izgradnjo zaradi zmanjševanja potencialnega tveganja prihodkov v zgodnjih letih projekta (kot v primerih mostov Dartford in Severn).

Navpična ločitev infrastrukturne in storitvene oskrbe, ki je prisotna pri zasebnem financiranju infrastrukture, pomeni, da transakcijski stroški postanejo bolj razvidni in posledično bolj odprti za pritisk konkurence, kar vodi k večji učinkovitosti. Vendar pa varovanje vsake organizacije pred tveganjem izgube implicira pogodbene obveznosti, ki bi lahko zvišale efektivne transakcijske stroške. To dopolnjuje tudi asimetrija informacij v teh pogodbah, kar vodi k njihovi nepopolnosti, zaradi česar so tudi dražje.

53

6. SKLEP

Razširitev Evropske unije in pridruževanje novih članic sta prinesla s seboj nove izzive tudi na področju transporta. Europska unija ima sedaj 27 članic, ki se med seboj zelo razlikujejo tudi na področju transporta. Transportni sistemi in signalizacije držav med seboj še niso dovolj kompatibilni za neprekinjeno delovanje, kar povzroča ozka grla in nepotrebne zastoje. Zaradi teh ovir, transportna sredstva, ki najmanj obremenjujejo okolje, niso tako priljubljena za uporabo in uporabniki izbirajo okolju manj prijazne alternative. Evropska unija se zaveda stopnje onesnaženosti okolja in negativnih posledic, ki jih za okolje prinaša transport, zaradi tega je ena od prioritetnih nalog izgradnja omrežja, ki bo v najmanjši možni meri obremenjevalo okolje, obenem pa bo učinkovito in ekonomično. Tako kompleksen projekt se da rešiti le s skupno transportno politiko držav članic.

Razvoj skupne transportne politike demonstrira povečanje vrednotenja njegove vloge v regionalnem in socialnem razvoju ter evropski koheziji. Skupna transportna politika je bila na začetku usmerjena v priznavanje osnovne, temeljne vloge transporta pri dostopnosti notranjega trga Evropske unije za prost pretok dobrin, storitev, delovne sile in kapitala preko državnih meja med državami članicami.

Pomen vseevropskih trajnostnih omrežij TEN je bil poudarjen že pred dvajsetimi leti s podpisom Maastrichtske pogodbe. Od takrat dalje si Evropska unija prizadeva čimbolje izpeljati projekt TEN, saj bodo s tem pripomogli k blagostanju ljudi, manjši onesnaženosti okolja in k skupni koheziji držav članic. Projekt je bil v tem obdobju dopolnjen in uvedenih je bilo mnogo izboljšav.

Kljub znatnemu napredku in zadovoljivim rezultatom projekt še zdaleč ni zaključen. Za tako kompleksen projekt je potrebno veliko usklajevanja med državami članicami, kakor tudi med različnimi akterji na različnih ravneh, zato ne moremo pričakovati hitrega odziva in odločitev. Prav tako pa je potrebno zagotoviti sredstva za financiranje projekta, kar pa zadevo še bolj zakomplicira in upočasni.

Ne glede na ovire, ki se pojavljajo, verjamem, da bo projekt nekega dne uspešno zaključen in da bodo še prihodnje generacije imele od tega koristi. Vseevropsko transportno omrežje bo pripomoglo k blagostanju celotnega prebivalstva ter zmanjšanju onesnaževanja okolja. Delovni sili in blagu bo omogočen hitrejši transport, zato bo menjava med državami članicami potekala hitreje in bolj učinkovito, kar povzroča gospodarsko rast in blagostanje prebivalstva.

54

7. POVZETEK

V zadnjih letih je Evropska Unija razvila zelo »zavestno« okoljsko transportno politiko. Poglobila je idejo o trajnostnem razvoju, okoljske vidike pa je treba upoštevati v vseh evropskih politikah in v okvirju vseh aktivnosti evropskih akterjev. Na splošno je vpletenost EU akterjev in instrumentov prav tako povečala skrb za okolje v okvirju programov, načrtov in projektov v državah članicah. K temu prispevajo predvsem ocene vpliva na okolje. Vendar pa so mehanizmi, ki stremijo k bolj trajnostnemu transportnemu sistemu v okvirju skladov EU in transportnega evropskega omrežja, zelo neenakomerno razviti. Unija lahko le delno vpliva na razvoj državnih politik, regionalnih razvojnih načrtov in postavljanju prioritet glede določenih načinov transporta in koridorjev. S tem povezani državni ali regionalni procesi odločanja so sicer odprti za evropsko sodelovanje, vendar pa je Unija velikokrat le eden izmed mnogih vpletenih akterjev.Glavni cilj strukturnih in kohezijskih politik Unije je zmanjšanje ekonomskih in socialnih razlik. Podpirajo državne in regionalne politike v najslabše razvitih regijah ter na državnih in regionalnih trgih delovne sile. Medtem ko odgovornost definiranja prioritet razvoja in infrastrukturnih omrežij sloni predvsem na državah članicah, je naloga Evropske unije promocija vidika ekonomske in socialne kohezije v sklopu širše evropske perspektive. Okoljski vidiki so stalni deli omenjenih dejavnosti.

Ključne besede: Transport, okoljska politika, trajnostni razvoj, sklad, transportno omrežje.

7. SUMMARY

In recent years the European Union has developed a very conscious environmental policy. The idea of sustainability was further developed, environmental aspects have to be considered in all European policies and within all activities of European actors. In general, the involvement of EU-actors and instruments has also increased environmental considerations within programmes, plans and projects in the Member States. Environmental Impact Assessments in particular contribute to that. But mechanisms, which aim towards more sustainable transport systems within of European Union’s Funds and the trans-European network, are very unevenly developed. The Union can only partially influence the development of national policies, regional development plans and the setting of priorities for certain transport modes and corridors. The related national or regional decision-making processes are open for European participation, but the Union’s is often only one actor among many others.The main aim of the Union’s structural and cohesion policies is to help reduce economic and social disparities. They support national and regional policies in the weakest regions and on national and regional labour markets. While it is primarily the responsibility of the Member States and their regions to define the priorities for development and infrastructure networks, it is the European Union that promotes the aspect of economic and social cohesion in a wider European perspective. Environmental aspects are firm parts of all those actions.

Key words: Transport, environmental policy, sustainable development, fond, transport network.

55

8. VIRI IN LITERATURA

1. Commission of the European Communities. 1995. Council Regulation (EC/2236/95) for Community financial aid for TENs. Brussels.

2. Commission of the European Communities. 1996. First report of economic and social cohesion 1996. Brussels.

3. Commission of the European Communities, 1998a. 1998. Cohesion and Transport, Communication from the Commission to the Council, the EU-Parliament, The Economic and Social Committee and the Committee of the regions. Brussels.

4. Commission of the European Communities, 1998b. 1998. Trans-European Transport Network, Fact-sheet, State of progress of the 14 priority projects. Brussels.

5. Commission of the European Communities, 1998c. 1998. The Common Transport Policy Sustainable Mobility: Perspectives for the Future. Brussels.

6. Commission of the European Communities, 1998d. 1998. Communication on ’A strategy for Integrating Environment into EU Policies Integration’. Brussels.

7. Commission of the European Communities, 1998e. 1998. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on transport and CO2: developing a Community approach. Brussels.

8. Commission of the European Communities, 1998f. 1998. Handbook on Environmental Assessment of Regional Development Plans and EU Structural Funds Programmes. Brussels.

9. Commission of the European Communities, 1998g. 1998. Fair payment for infrastructure use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU. Brussels.

10. European Commission. 1999. High Level Group on Transport Infrastructure Charging: Final Report on Estimating Transport Costs. Brussels: European Commission.

11. European Environmental Agency. 1998. Spatial and Ecological Assessment of the TEN: Demonstration of Indicators and GIS Methods. Copenhagen.

12. Ernst & Young. 2002. London Underground PPPs - Value for Money Review [online]. Ernst & Young.

http://www.railways.dtlr.gov.uk/underground/ernstyoung/index.htm

56

13. Flyvbjerg, Bent. Skamris Holm, Mette. Buhl, Soren. 2002. Underestimating costs in public works projects: error or lie?. Journal of the American Planning Association, Vol.68, 279-295.

14. Flyvbjerg, Bent. Bruzelius, Nils. Rothengatter, Werner. 2003. Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition. Cambridge: Cambridge U.P.

15. Gramlich, Edward. 1994. Infrastructure investment: a review essay. Journal of Economic Literature, Vol.32, 1176-1196.

16. Kinnock, Neil . 2002. Towards fair and efficient pricing in transport [online]. European Commission Directorate. Available:

http://europa.eu.int/comm/dgs/press_communication/contact.htm

17. Link, H., Stewart, L., Maibach,M., Sansome, T. in Nellthorp, J. 2000. The Accounts Approach: UNITE (UNIfication of accounts and marginal costs for Transport Efficiency) Deliverable 2. 5th framework RTD Programme. ITS. Leeds: University of Leeds.

18. Mackie, P. Nellthorp, J. Kiel, J. Scade, W. Nokkala, M . 2001. IASON Project Assessment Baseline: IASON (Integrated Appraisal of Spatial economic and Network effects of transport investments and policies, Deliverable 1, 5th framework RTD Programme. Delft. TNO-INRO.

19. Ogorelc, Anton. 1985. Logistika: Organiziranje in upravljanje transportnih in drugih logističnih procesov in sistemov. Maribor: EPF.

20. Ogorelc, Anton. 1997. Skupna transportna politika Evropske Unije. Maribor: Naše gospodarstvo.

21. Ogorelc, Anton. 2004. Mednarodni transport in logistika. Maribor: EPF.

22. Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment (SACTRA). 1999. Transport and the Economy. London: HMSO.

23. Stevens, Handley. 2004. Transport policy in the European Union. New York: McMillan.

24. Vickerman R. W. 2000. Economic growth effects of transport infrastructure. Jahrbuch für Regionalwissenschaft, Vol. 20, 99-115

25. Vickerman R. W. 2002. Transport and Economic Development. 119th Round Table, Economic Research Centre, European Conference of Ministers of Transport. Paris: OECD.

26. Walter, Gubler, Kramer. 2001. Thematic network on Trans – Alpine crossing. Alpnet [online]. European Commission DG TREN. Available:

http://www.iccr-international.org/alp-net/index.html

57

9. Kazalo tabel in slik

Tabela 1: Obvezujoči tipi zakonodaje EU.................................................................................. 8

Tabela 2: Faze SEA v programiranju ERDF............................................................................ 24

Tabela 3: Indikatorji za okoljsko presojo TEN ........................................................................ 27

Tabela 4: EU sredstva omrežja TEN (v milijon ECU)............................................................. 33

Tabela 5: Shematski prikaz možnosti zasebnega financiranja ................................................. 51

Slika 1: Zakonodajni proces Evropske unije............................................................................ 15

Slika 2: Shematski prikaz faz SEA v programiranju ERDF .................................................... 25

Slika 3: Shematski prikaz procesa sprejemanja odločitev za projekte TEN ............................ 31