Sadraj

SEMINARSKI RAD-JAVNE FINANSIJE-

Javni zajam

Sadraj1. Javni zajam (kredit)

1.1. Pojam javnog zajma i njihove karakteristike

1.2. Istorijski razvoj javnih zajmova1.3. Klasifikacija javnih zajmova

1.4. Tehnika javnog zajma1.4.1. Emisija javnog zajma1.4.2. Otplata javnog zajma1.4.3. Konsolidacija i konverzija javnih zajmova su finansijske

Uvod Javni zajam se ve dugo vremena posmatra kao poseban modalitet, odnosno istrument koji je postao znaajan inilac u strukturi javnih prihoda savremenih drava. U poslednjim decenijam prolog veka i u prvoj deceniji ovog veka skoro sve zemlje, kako razvijene tako i nerazvijene, su prezaduene i zbog toga se sve ee odluuju za raspisivanje javnog zajma.

Javni zajam konstantno pobuuje interesovanje koje se uglavnom svodi na razloge zbog kojih drava posee za njegovim raspisivanjem i na situacije u kojima je neophodno obezbjediti dodatne javne prihode za finansiranje sve irih dravnih (javnih) funkcija.

Kada je re o javnom zajmu, namee se akademska obaveza da se napravi razlika izmeu javnog zajma i javnog duga i javnog zajma i poreza. Javni zajam kao javni nefiskalni prihod je specifian u odnosu na druge javne prihode, a njegova sutina je u tome to su kod njega prisutni kako elementi javnog prihoda, tako i elementi javnog rashoda.

Kada se upisuje, javni zajam se pojavljuje kao javni prihod drave koja ga raspisuje, ali kada drava pristupa njegovom povraaju. Tada se javni zajam pojavljuje u svojstvu njenog javnog rashoda. Inae, on predstavlja klju za odranje privrednog nivoa, a efikasno sredstvo za sprovoenje fiskalne, a samim tim i ekonomske politike drave i realnu pretpostavku za pravovremenu dravnu intervenciju u privrednim oblastima u kojima ona ima naglaen interes.Danas je potpuno izvjesno da je osnovni razlog za njegovu emisiju to to veliki broj kako narazvijenih tako i razvijenih zemalja ne uspjevaju da hronini budetski deficit pokriju redovnim javnim prihodima. O prirodi i karakteristikama javnog zajma i potrebama za njegovom emisijom postoji generacijsko nauno nesaglasje, poev od klasine pa sve do post-moderne fiskalne teorije.

Ovaj rad je samo jedan skromni pokuaj da se objasne neke injenice vezane za teoriju javnog zajma koje pripadaju odreenom vremenu i potrebama koje to vreme iznedri i za uspostavljanje realnog odnosa izmeu njih.

1. Javni zajam (Kredit)1.1. Pojam javnog zajma i njihove karakteristikeJavni (dravni) zajam predstavlja najglavniji izvor vanrednih prihoda savremenih drava. Danas nema drave koja ne koristi ovaj oblik prihoda za finansiranje svojih funkcija.

Javni zajam je takav finansijsko-pravni institut kod koga fizika ili pravna lica (zajmodavci) na osnovu ugovora pozajmljuju dravi (zajmoprimcu) odreeni iznos novca ili drugih zamenljivih stvari uz odreene uslove i uz obavezu drave (zajmoprimca) da vrati pozajmljeni novac, odnosno pozajmljene stvari.

Razvoj javnih zajmova povezan je sa razvojem novane privrede, a uzroci njegove pojave nalaze se u:

1) vanrednim rashodima drave i drugih javno-pravnih tijela;2) u vremenskom i materijalnom nepoklapanju javnih prihoda i javnih rashoda;

3) u sve veem mijeanju drave u privredne aktivnosti zemlje.

Javni kredit treba razlikovati od javnog duga. Javni dug je iri pojam koji obuhvata svako zaduenje drave kako po osnovu ugovora o zajmu kod pravnih ili fizikih lica, tako i sve ovabeze drave po drugim osnovama, zakonskim, ugovornim, deliktnim (npr. naknada za eksproprojavicu imovine, naknada tete itd).

Javni zajam ima ui smisao i on obuhvata samo zaduenje koje je organizovano u vidu zajma javnim upisom.

O javnom zajmu kao izvoru dravnih prihoda postoji vie razliitih gledita. Stariji pisci bili su protiv upotrebe zajmova. Tako su A. Smit, D. Rikardo, Sej i kasnije Gledston bili veliki protivnici dravnog zaduenja, smatrajui da dravni dugovi predstavljaju ozbiljnu opasnost po opstanak drave, kako u politikom, tako i u ekonomskom pogledu. Naravno, javni zajmovi odvraaju slobodni kapital od korisnog plasiranja u industriju, trgovinu i poljoprivredu, to izaziva skok kamatne stope i proizvodnih trokova i uopte stagnaciju u privredi. Sem toga, umjesto da teret trokova sadanje generacije podnosi ona sama, to se postie porezima, pomou zajmova prevaljuju se rashodi na budue generacije, ime su one u stvari rtvovane sadanjoj. D. Hjum je pisao: "Ako drava ne uniti kredit, onda e kredit unititi dravu". Kao glavni argumenti protiv dravnog kredita navoeni su: rasipnitvo u gazdovanju dobijenim sredstvima, odsustvo svake tednje u dravnom gazdovanju, spreavanje privrednog razvoja, opasnost od bankrotstva drave zbog previsokog i lakomislenog zaduivanja.

Nasuprot ovom pesimistikom gledanju na javni kredit, neki autori su isticali gledite da je javni kredit vrlo korisna stvar i da se nacionalno bogastvo poveava sa poveanjem dravnog duga. U tom smislu, posebno su afirmativno ocijenjeni unutranji zajmovi. Tako je npr. Melon smatrao da je unutranji zajam zajam desnice uinjen ljevici". Volter je, govorei o ovoj problematici, smatrao da drava koja duguje samoj sebi ne moe osiromaiti.

Savremena finansijska teorija mnogo realnije posmatra javni kredit. Naime, danas je javni kredit postao vaan instrument ekonomske i socijalne politike u okviru tzv. funkcionalnih finansija. Sve ee intervencije drave u razne sfere drutvenog ivota daju zajmovima ulogu dinaminog faktora kojemu nije zadatak samo obezbjeenje sredstava za podmirenje tzv. rentabilnih rashoda, ve se putem zajma uspjeno ostvaruju i razne druge intervencije, kojima je krajnji cilj ekonomska ravnotea, puna zaposlenost i ekonomski razvoj.

U prilog korienja javnih zajmova istie se sljedee:a) savremene drave bez upotrebe javnog kredita ne bi uopte mogle vriti svoje funkcije, zbog ega je on postao sastavni dio ekonomskog sistema svake drave;b) javni zajmovi najveim dijelom se koriste u produktivne svrhe i slue za jaanje materijalnih snaga zemlje, to je od koristi i sadanjim i buduim generacijama;c) javni zajmovi koji su iskorieni u produktivne svrhe stvaraju materijalnu osnovu koja omoguava njihovo vraanje;d) velika sredstva koja su potrebna dravi mogu se bre i bezbolnije obezbijediti putem javnog zajma nego putem poreza.Pristalice javnih zajmova smatraju da za uspjeh zajma treba da budu ispunjena dva uslova: 1) obilje kapitala na tritu i 2) nepoljuljan renome zajmoprimca, to u prvom redu zavisi od njegove ekonomske stabilnosti odnosno od sposobnosti zajmoprimca da vrati pozajmljena sredstva.

Djelovanje javnog kredita na privredu moe se ispoljiti i u pozitivnom i u negativnom smislu, to zavisi, u prvom redu, od upotrebe kredita i naina organizovanja privrede.Kredit djeluje u pozitivnom pravcu, kad se njime obezbjeuje izgradnja velikih privrednih objekata, kao i znaajnih objekata drutvene infrastrukture, to je inae neophodna pretpostavka ukupnog razvoja zemlje. Takvi poduhvati ako bi se frnansirali redovnim javnim prihodima (dabinama), morali bi dovesti do velikog fiskalnog opterenja poreskih obveznika. Osim toga, troenje sredstava javnog kredita obavezuje na racionalno finansijsko ponaanje, kako se ne bi izgubilo povjerenje kod zajmodavca. Takoe, pozitivan uticaj javnog kredita se ogleda u podsticanju tednje kod stanovnitva, budui da su obveznice zajma kamatonosne, pa atraktivna kamata moe da animira graane na upis veih iznosa zajma na raun svoje uteevine. S druge strane, zajmom obezbijeena sredstva drava treba da usmjerava u one oblasti, odnosno namjene koje e doprinijeti najpovoljnijem efektuiranju uloenih sredstava, ukljuujud tu i poeljne monetarne efekte.Kao negativne strane javnog kredita istiu se: 1) pekulacije obveznicama zajma, 2) javni zajam predstavlja teret pri njegovoj otplati i 3) javni zajam umrtvljuje preduzetniku inicijativu.Osnovne karakteristike javnog zajma su:1. javni zajam predstavlja finansijski instrument koji u sebi ukljuuje i elemente prihoda i elemente rashoda. U trenutku zakljuivanja zajam je prihod drave, ali u trenutku dospijea za vraanje on se javlja kao javni rashod;2. javni zajam karakterie njegova povratnost, za razliku od javnih prihoda to se obezbjeuje putem dabina, ija je jedna od osnovnih osobina njihova nepovratnost;3. kako se najvei broj javnih zajmova upisuje uz obavezu zajmoprimca da zajmodavcu uz vraanje glavnice plati i kamatu, moemo kao jednu od karakteristika zajma naznaiti i kamatu, ali ne kao optu osobinu, budui da postoje i beskamatni krediti (zajmovi);4. javni zajmovi se, uglavnom obezbjeuju na dobrovoljnoj osnovi, tj. na podlozi slobodnog opredeljenja zajmodavca da upie javni zajam. Meutim, dobrovoljnost, takoe ne moemo uzeti kao bitan elemenat javnog zajma, s obzirom da postoje i obavezni (prinudni) zajmovi, tj. takvi zajmovi koji se realizuju uz prinudu. Takvi zajmovi se razlikuju od dabina samo po tome to se iznosi upisanog obaveznog zajma vraaju zajmodavcima, to nije sluaj sa sredstvima prikupljenim putem dabina, odnosno takvi zajmovi postaju porezi, ako drava ne vrati pozajmljena sredstva, to je inae veoma rijedak sluaj;5. javni zajmovi se ne mogu smatrati pravim prihodima kao to su to dabine i domenski prihodijer zajmovi predstavljaju anticipiranje prihoda. Naime, kada su dravi potrebni veliki iznosi sredstava i u kratkom vremenskom periodu, pa ih ne moe odmah obezbijediti putem pravih prihoda (dabina i domenskih prihoda), onda ona pribjegava zajmu, koga e vraati pravim prihodima. Upravo zbog toga se i kae da se zajmovi ne mogu smatrati definitivnim prihodima kao to su to pravi prihodi. Meutim, izmeu zajma i definitivnih prihoda (dabina i domenskih prihoda) postoji veoma vrsta i korelativna veza, s obzirom da je nemogue realizovati zajam bez dabina i domenskih prihoda, iz kojih drava, inae, vraa zajam. Zbog ove svoje osobine, klasici su i definisali javni zajam kao metod rasporeivanja javnog tereta kroz vrijeme.Radi upoznavanja sutine javnih zajmova, dobro moe koristiti i njihovo uporeenje sa privatnim zajmovima.

a) dravni kredit je personalan, a kredit privatnog lica je realan. Naime, dravni kredit ima za osnovu povjerenje, koje se oslanja na vrstu odluku drave da vrati pozajmljena sredstva, s jedne strane, i na stanje u privredi i finansijama kao i u politikom sistemu te drave, s druge strane. Da li e, pak, doi do privatnog kredita i kolika e mu visina biti, zavisi od garancija, odnosno materijalnih dobara sa kojima privatno lice raspolae;b) od privatnog dunika koji ne vraa svoje dugove, naplata duga se moe izvriti prinudnim putem, dok se drava ne moe legalnim sredstvima prinuditi da ispuni obaveze iz zajma prema povjeriocima, svojim dravljanima. Drugaija je situacija kada su zajmovi uzeti u inostranstvu, bilo da su tamo zakljueni ili da su obveznice prekupom tamo dospjele. U tom sluaju drava dunik ima prema sebi drugu dravu koja titi sopstvene interese ili interese svojih graana kao povjerilaca. Iako se sila moe zamisliti kao sredstvo naplate, u istoriji nijesu poznati oruani sukobi po ovom osnovu;c) javni zajmovi se mogu zakljuivati na neodreeno vrijeme i drava moe na osnovu svoje suvjerenosti jednostrano mijenjati uslove zajma to nije sluaj sa privatnim zajmom;d) javni zajam je vezan za dugoronu egzistenciju drave, za njenu vjeitu imovinu (a ne za ovu ili onu vladu koja je na vlasti). Dok kod privatnog zajma nasljednik pasivnog nasljea nema nikakve obaveze (osim moralne) prema povjeriocima ostavioca, dotle je kod dravnih dugova teko zamisliti da vlada ne prizna dug prethodne vlade, mada je u srednjem vijeku bilo i takvih sluajeva.Kao zajmodavci (povjerioci) kod javnih zajmova mogu se pojaviti razliiti subjekti. Tako, kao povjerioci mogu biti: stanovnitvo, banke, meunarodne finansijske institucije i drava.1.2. Istorijski razvoj javnih zajmovaJavni zajam danas predstavlja najglavniji izvor vanrednih prihoda drave. Nema savremene drave koja ne koristi ovaj oblik prihoda za finansiranje svojih funkcija.U svom sadanjem obliku, javni kredit predstavlja finansijski institut novijeg datuma koji datira od kraja XVIII vijeka. Meutim, javni (dravni) kredit postojao je i ranije, ali se on razlikovao od savremenih oblika javnih kredita. Prve oblike dravnog zajma moemo sresti jo u robovlasnikim dravama, kada se javljala potreba za poveanim sredstvima drave zbog voenja ratova. Zajmovi toga doba su imali prinudni karakter i od poreza su se razlikovali samo po tome to se zajam vraao, i to iz ratnog plijena. Potreba za korienjem javnog kredita bilaje izraena i u feudalizmu, naroito u sluajevima kada prihodi od domena, regala, posrednih poreza i drugih redovnih prihoda nijesu bili dovoljni da izfinansiraju sve vie narasle potrebe u vezi s izdravanjem stalne plaene vojske, dravne uprave, sudova i sl. Za ovaj period javnog kredita bioje karakteristian njegov privatno-pravni karakter. Kredit je bio vezan za linost vladaoevu, jer se on poistovjeivao sa dravom, pa je postojala opasnost da nasljednik vladara koji je zakljuio ugovor o kreditu ne prizna dug svog prethodnika. Zbog toga je davan samo na osnovu stvarnih bezbjeenja: zalaganja zemljita, dragocjenosti, krune, pa i same line slobode. Kao zajmodavci javljali su se bogati graani, manastiri i crkve. Ovi zajmovi su bili, po pravilu,kratkoroni i sa visokim kamatnim stopama, zbog velikog rizika za zajmodavca da li e mu pozajmljeni iznos biti vraen, kao i zbog toga to kapitala za pozajmlivanje nije bilo dovoljno.Stoga, o javnom kreditu u srednjem vijeku gotovo da se ne moe govoriti. Bio je to period personalnog kredita, i kao to je to ve reeno,kredit se mogao ostvariti samo na osnovu stvarnih obezbjeenja. Tako u srednjovjekovnim italijanskim dravama ( Firenci, enovi, Veneciji, Milanu) dravni zajmovi su zakljuivani sa povjeriocima na taj nain to je drava kao zalogu davala povjeriocima pojedine prihode od poreza i carina. U Francuskoj su povjerioci uzimali u svoje ruke i ubiranje prihoda. Balkanske drave su za svoje zajmove u inostranstvu sve do drugog svjetskog rata davale u zalogu prihode od carina, od eljeznica itd.O modernom javnom zajmu moe se govoriti tek krajem 18. i od poetka 19. vijeka, tj. kada je pojavom i razvojem kapitalistikih drava dolo do razlikovanja dravne imovine od imovine vladara i kada je dravni budet postao osnovni instrument za finansiranje javnih potreba. Upravo, tada javni zajam gubi karakter linog zajma, bez potrebe da drava svojim dravljanima daje kakve realne zaloge, jer iza kredita (zajma) stoji cijela drava, a ne pojedinac-vladar. Pri tome, napominjemo da je proces ograniavanja vladara u zakljuivanju zajmova od strane parlamenta zapoelo znatno ranije u Engleskoj (u 17. vijeku).Na razvoj dravnih zajmova snano su uticale i pojedine banke, koje su se sve vie javljale ne samo kao povjerioci, nego i kao ustanove koje su unaprijedile tehniku upisa zajma, ubiranja sredstava i vraanja zajma. Takve su npr. bile Engleska banka(Bank of England) i beka gradska banka (VVinter Stadbank).U vrijeme industrijskog kapitalizma (19. vijek) doloje do naglog razvoja inostranih dravnih zajmova. Italija, Rusija, Grka, Turska, Portugalija najvei dio sredstava od dravnih zajmova ostvarili su od inostranih zajmova, a glavni zajmodavci toga vremena bili su Engleska, Francuska i Njemaka. Kolonijalni ratovi i sve vei zahtjevi za naoruanje dovodili su pojedine drave do budetskog deficita i do sve vee primjene dravnih zajmova.Takojeu periodu izmeu 1870. i 1913. godine dravni dug Francuske i SAD povean dva puta,a Njemake ak 10 puta. Prvi svjetski rat u kome je uestvovalo 36 drava i u kome su direktni vojni rashodi iznosili oko 208 milijardi dolara,naroito je istakao potrebu korienja dravnih zajmova za finansiranje trokova voenja rata, npr. od 1914. do 1920. godine zaduenje Engleske je poraslo za 10,6 puta, Francuske 4,6 puta, SAD 21 put, a Njemake 30 puta. Poslije Prvog svjetskog rata dolazi do smanjenja zaduenja, da bi u Drugom svjetskom ratu ponovo dolo do ogromnog porasta dravnih zaduenja, a s obzirom da je trebalo obezbjediti velika sredstva za podmirenje vojnih rashoda,koji su iznosili oko 925 milijardi dolara. Najvei dio nacionalnog dohotka korien je za te svrhe. Tako, npr. vojni rashodi Engleske iznosili su 55,7% nacionalnog dohotka, SAD 43% i Njemake 67,8% nacionalnog dohotka.

Pokazujui se kao veoma efikasno sredstvo za prikupljanje potrebnih novanih sredstava u cilju ostvarivanja ciljeva ekonomske, socijalne, finansijske i druge politike, javni zajmovi poslije Drugog svjetskog rata sve vie poprimaju ulogu stalnog instrumenta za rjeavanje odreenih znaajnih drutveno-ekonomskih problema.1.3. Klasifikacija javnih (dravnih) zajmovaDravne (javne) zajmove moemo razvrstati primjenom raznih kriterija. Zavisno od toga koji se krtiterij primjenjuje za klasifikaciju, moemo izvriti podjelu javnih zajmova na: 1) unutranje i inostrane; 2) dobrovoljne, prinudne i patriotske zajmove; 3) kratkorone, srednjorone i dugorone zajmove;4)zajmove po paritetu, ispod pariteta i iznad pariteta; 5)zajmove irih i uih drutveno-politikih zajednica; 6) novane i robne zajmove; 7) zajmovi gdje se kao povjerioci javljaju banke, stanovnitvo, meunarodne finansijske institucije, drava; 8) produktivni i neproduktivni zajmovi.Ad 1) Unutranji i inostrani zajmovi. Kao kriterijum za ovu podjelu uzima se mjesto gdje je zajam zakljuen i vrsta valute ( domaa ili strana) koju zajmodavac prenosi u vlasnitvo zajmoprimcu. Naime, unutranji javni zajam je onaj koji se zakljuuje u domaoj valuti i kojega upisuju fizika i pravna lica drave koja raspisuje zajam. Ukoliko, pak, drava pristupi zakljuenju zajma u inostranstvu i u stranoj valuti onda se radi o inostranom kreditu. Meutim, bilo je sluajeva da su obveznice domaeg ( uutranjeg) zajma otkupom od stranaca postale dio inostranog kredita, i obrnuto da se obveznice nacionalnih zajmova emitovane na strani, postepeno otkupom vraaju u svoju zemlju (to je tzv.repatricija duga).Unutranji zajmovi su najrasprostranjeniji oblik prikupljanja dodatnih sredstava u razvijenim zemljama, a inostrani zajmovi u zemljama u razvoju zbog nedostatka njihove sopstvene akumulacije. Korienje inostranih zajmova zahtijeva njihovu racionalnu upotrebu i posebno ako se imaju u vidu negativne strane inostranog zaduenja , kao to su: obaveza vraanja zajma u stranoj valuti, to se negativno odraava na platni bilans zemlje; promjene kursa domae valute u odnosu na valutu u kojoj se zajam vraa dovodi do ekonomskog osiromaenja dunika; strani povjerioci esto pokuavaju zakljuenje zajma vezati za odreene uslove koji se ne mogu pozitivno ocijeniti sa ekonomskog, politikog ili finansijskog gledita, odnosno strani zajmovi mogu privredu drave zajmoprimca dovesti u zavisnost od privrede zemlje povjerioca. Zbog toga, pribjegavanje inostranom zajmu nalae potrebu njihovog korienja u one namjene preko kojih se najbolje i najbre mogu aktivirati privredni resursi koji omoguavaju dalje poveanje nacionalne akumulacije, pa samim tim smanjuje potrebu zadaljim inostranim zaduivanjem.Ad 2) Dobrovoljni, prinudni i patriotski zajmovi. Ova podjela je napravljena s obzirom na metod kojim se drava slui da doe do zajma.U pravilu, javni zajmovi su dobrovoljni, tj. poivaju na ugovoru izmeu drave, kao dunika, s jedne, i fizikih i pravnih lica, kao povjerioca, s druge strane.Opredjeljenje za upis zajma, zajmoprimac nalazi u nekoj koristi koja proistie iz upisa zajma. Najee je to kamata, koja je kod dobrovoljnih zajmova via od trine ili je najmanje na toj visini. Kao motiv zajmodavca da upie zajam mogu biti i druge pogodnosti, npr. odreene poreske olakice ili osloboenja.Prinudni javni zajmovi su takvi zajmovi kod kojih drava utvruje obavezu za odreena lica (pravna i fizika) da upiu zajam kao i iznose zajma koje su duni upisati,najee zavisno od dohotka odnosno vrijednosti imovine povjerilaca. Zbog toga, prinudni zajam je slian porezujer u sebi sadri elemenat prinude, a osim toga njime se ustanovljava obaveza upisa iznosa zajma na nain koji se primjenjuje kod propisivanja poreskih obaveza, ili se propisuju takvi uslovi upisa zajma na koje on, inae, ne bi pristao. Razlika, pak, od poreza je, uglavnom, u tome to se sredstva upisana na ime zajma vraaju (iako sa niom kamatom od trine), to inae nije sluaj kod poreza. Prinudni zajmovi se najee primjenjuju kada se potrebna sredstva ne mogu obezbjediti dobrovoljnim zajmom i kada je fiskalno optereenje dostiglo visok nivo, te nije mogue ii na pribavljanje dodatnih sredstava putem poveanja poreskog tereta.Kod patriotskih zajmova drava se obraa graanima apelujui na njihovu patriotsku dunost da upiu zajam. Kod njih, dakle, motivzajmodavcada upiezajam nije lini interes ili materijalna korist upisnika zajma, ve svijest o zajednikoj pripadnosti i meusobnoj povezanosti Ijudi koji ive i rade u jednoj dravi i njihova spremnostda upisomzajma pomognu rjeavanju nekih pitanja koja su od zajednikog interesa. Najee se raspisuju u vanrednim prilikama (rat, elementarne nepogode). Kamatna stopa kod patriotskih zajmova je, po pravilu, nia od one koja vlada na tritu novca.Ad 3) Kratkoroni, srednjoroni i dugoroni zajmovi se razlikuju prema vremenu vraanja zajma. Meutim, kriterij vrijeme vraanja zajma nije kod svih autora jedinstveno tretiran. Najee se kao kratkoroni krediti smatraju oni iji rok vraanja iznosi do 3 godine, srednjoroni do 10 godina,a dugoroni preko lOgodina.U statistikama o dravnom zaduenju, prema kriterijumu vremena vraanja, ali i prema prirodi potreba koje treba zajmovima podmiriti,zajmovi sedijele na letee i konsolidovane (ilifundirane).Kao letei zajmovi se smatraju oni zajmovi koji imaju za cilj da pokriju potrebe privremenog karaktera i potrebe koje su promjenljive, iji obim neprestano raste ili opada. Ustavri, ti zajmovi imaju za zadatakda sinhronizuju rashode i prihode i da pokriju realne budetske deficite. Zbog toga, se oni, uglavnom, uzimaju na kratak rok. Najee se koriste radi premoavanja raskoraka izmeu budetskih rashoda i prihoda koji u budet pritiu, pa ako su rashodi vei nego to pritiu prihodi, onda se taj problem rjeava leteim dugom koji je najee od 3 do 6 mjeseci (a moe i vie) s tim to se mora vratiti do kraja budetske godine. Nagomilavanjem leteih dugova javlja se potreba da se zakljuenjem zajma na dui rok obezbijede sredstva kojima e drava podmiriti svoju obavezu iz leteih dugova.Takvi zajmovi se nazivaju konsolidovani javni zajmovi, s obzirom da imaju za cilj da dugoronije razrijee nagomilane probleme povodom zaduivanja drave. Oni se nazivaju i fundirani javni zajmovi, s obzirom da prije njihovog zakljuenja drava izdvaja odreeni prihod koga destinira za otplatu zajma, kao oblik stvarnog obezbjeenja imaocima obveznica takvog zajma.Konsolidovani zajmovi se,takoe, mogu klasificirati s obzirom na elemenat vrijeme, i to na: 1) zajmove sa rokom (amortizacione, otplatne zajmove) i 2) zajmove bez roka (rentni zajam, vjeita renta).Kod zajmova sa rokom (amortizacionih, otplatnih) drava se obavezuje da, prema unaprijed utvrenom planu i u odreenom roku, potpuno otplati pozajmljena sredstva. Kod rentnog zajma obaveza drave se sastoji samo u urednom plaanju ugovorene kamate. Dakle, kod rentnog zajma drava ne uzima obavezu da vrati zajam u odreenom roku,ali rezervie pravo da to uini kada nae za oportuno.Ad 4) Zajmovi po paritetu, ispod pariteta i iznad pariteta se klasifkiraju s obzirom na kurs (teaj) obveznica zajma.lnae, paritet zajma oznaava jednakost kursa zajma s nominalnom vrijednou obveznica. Za obveznicu od 100, 500 ili 1000 eura se kae da se kotira "al pari" (ili po nominali") onda kada se ona prodaje po 100, 500 ili 1000 eura . Ako se, dakle, obveznice prodaju po svojoj nominalnoj vrijednosti, odnosno ako je nominalna kamatna stopa (tj. ona koju zajmodavac dobija od drave) jednaka realnoj kamatnoj stopi zajma,onda je rije o emisiji zajma po paritetu. Kod takvog zajma drava dobija onoliko sredstava koliko je njen dug po tom zajmu.Ako je nominaln akamatna stopa zajma nia od realne kamatne stope zajma, tada se radi o zajmu ispod pariteta,npr. Ako za svoju obveznicu od 100 eura drava primi 80 eura. Oigledno, da se u tom sluaju nominalna i realna kamata ne poklapaju(jer je realna kamata vea od nominalne).Zajam iznad pariteta je takav oblik zajma kada se obveznice zajma prodaju skuplje nego to je njihova nominalna vrijednost. Na primjer, obveznica ija je nominalna vrijednost 500 eura prodaje se za 600 eura. Ako je nominalna kamatna stopa 10%, onda e zajmodavac (povjerilac) za obveznicu ija je nominalna vrijednost 500 eura dobiti iznos kamate od 50 eura. Meutim, zajmodavac je za tu obveznicu platio 600 eura, pa je zbog toga za njega realna kamatna stopa nia od nominalne. Konkretno u ovom sluaju povjerilac (zajmodavac) je na pozajmljenasredstva od 600 eura dobio na ime kamate 50 eura odnosno 8,33% vie od upisanog iznosa zajma.Zajmovi iznad pariteta su veoma rijetki, jer nijesu privlani za zajmodavce, zbog ega uspjeh upisa takvog zajma je pod velikim znakom pitanja. Za zajmodavce je najatraktivniji zajam ispod pariteta, s obzirom da kod njega ostvaruju tzv. emisionu premiju,tj. razliku izmeu vrijednosti oznaene na obveznicama i vrijednosti po kojoj kupuju te obveznice. Meutim, ovakvi zajmovi, s obzirom da drava prima obavezu da isplati vei dug nego to je primila zajam, predstavljaju za dravu veliki teret, a posebno sa stanovita pravilnosti rasporeda finansijskog tereta meu generacijama, jer na jednoj strani preoptereuju buduu generaciju koja e imati kroz amortizaciju obveznica (povraaj zajma) da plati emisionu premiju, a na drugoj strani olakavaju teretsadanjojgeneracijikojaplaaniskukamatu.Osimtoga,kod zajma ispod pariteta veoma je oteano sprovoenje konverzije na dugi rok kada je emisioni kurs znatno ispod nominalnog. Zbog toga, emisija zajma po paritetu odnosno zajmovi po paritetu se smatraju najispravnijim kako sa ekonomskog i finansijskog, tako i sa socijalno-politikog stanovita.Ad 5) Zajmovi irih i uih drutveno-politikih zajednica. Zajmoprimac kod javnih zajmova mogu biti ire i ue politiko-teritorijalne zajednice, nezavisno od toga da li se radi o sloenim ili o unitarnim dravama. Sve do dvadesetih godina ovoga vijeka, kao zajmoprimci su se, uglavnom, javljali centralni organi odnosno federacija. Meutim, prenoenjem funkcija sa irih na ue politiko-teritorijalne zajednice (odnosno organe) kao i sve vee irenje funkcija uih politiko-teritorijalnih zajednica, imalo je za posljedicu da se i ue drutveno-politike zajednice ponu javljati u ulozi zajmoprimca, jer se sve njihove funkcije nijesu mogle finansirati redovnim prihodima. Tako, danas nije rijedak sluaj da zaduenje uih drutveno-politikih zajednica iznosi vie nego zaduenje centralnih organa (SR Njemaka, vajcarska).Ad 6) Novani i robni zajmovi. Predmet javnog zajma mogu biti osim novca i druge zamjenljive stvari. S tog stanovita, je i napravljena ova podjela na novane i robne zajmove, tj. ako se radi o pozajmljivanju novca onda se radi o novanom zajmu, dok ako umjesto novca zajmoprimac dobija robu (opremu i sl.) uz obavezu da je plati ne odjednom ve u ratama (mjesenim, polugodinjim, godinjim i sl.) onda se radi o robnom zajmu. Po pravilu, zajam se daje u novcu, mada danas sve vie susrijeemo i robne zajmove, posebno zbog toga to je prodaja opreme na kredit postala vladajui oblik njenog plasmana.Ad 7) Zajmovi gdje se kao povjerioci javljaju banke, stanovnitvo, meunarodne finansijske institucije, drava.Javni zajmovi se mogu podijeliti ne samo prema kiterijumu zajmoprimca ve i prema kriterijumu zajmodavca. Kao zajmodavci se mogu pojaviti razliiti subjekti, zavisno od toga da li se radi o kratkoronim, srednjoronim ili dugoronimzajmovima, odnosno zavisno od toga da li se zakljuuju unutranji ili inostrani zajmovi.Kod razmatranja razvoja javnih zajmova istaknutoje da su se kao zajmodavci javljali bogati manastiri, trgovci, zemljoposjednici, preduzea, poznate bankarske kue. Krajem 19 i poetkom 20 vijeka sve ee se kao zajmodavci javljaju drave. Prije Prvog svjetskog rada kao glavni zajmodavci bile su Engleska, Francuska, Njemaka. U najnovije vrijeme kao zajmodavci se javljajusvevei brojdrava,a prijesvegaSADJapan, Francuska, Engleska, Njemaka, Holandija, vedska. Drave se, po pravilu, nejavljaju kaozajmodavci zajavnezajmove kojezakljuuju ue politiko-teritorijalne (jedinice).Praksa da se kao zajmodavci javljaju graani neke drave u veim razmjerama je novijeg datuma. Naime, javni zajmovi mogli su dobiti masovni karakter, izmeu ostalog, i jaanjem ekonomske snage graana kao i zbog razloga koji su doveli do raspisivanja zajma. Naoruanje i podmirivanje trokova rata, otklanjanje posljedica elementarnih nepogoda veih rzmjera (zemljetresi, poplave i sl.), izgradnja krupnih privrednih i infrastrukturnih objekata od nacionalnog znaaja, bili su razlozi koji su snano motivisali graane da podre ideju o upisu zajma i da dobrovoljno privremeno prenesu u vlasnitvo drave odreeni dio svojih novanih sredstava.Veoma veliki politiki i finansijski znaaj u razvoju dravnih (javnih) zajmova imaju meunarodne finansijske institucije, u prvom redu Meunarodna banka za obnovu i razvoj (IBRD) i Meunarodni monetarni fond (IMF) sa sjeditem u Vaingtonu, kao I Evropska investiciona banka idr. Njihovo osnivanje i djelovanje uveliko je uticalo i na ponaanje drugih zajmodavaca pri utvrivanju uslova zajma (visina kredita, rokovi otplate i dr.). Poseban znaaj meunarodnih finansijskih institucija je u tome to se banke, po pravilu, ne rukovode nekim politikim motivima pri izboru zajmoprimca niti veu zakljuenje zajma za odreene politike uslove (to nije uvijek sluaj kada se radi o javnom zajmu gdje se kao zajmodavac javlja drava - naroito ako se radi o zemljama u razvoju kao zajmoprimaocima).Za zemlje u razvoju, posebno one u kojima je nacionalni dohodak mali (ispod 500 US dolara) osnovni izvor sredstava inostranih zajmova su sredstva drugih drava, s obzirom da iz sopstvene akumulacije ne mogu finansirati svoj razvoj, pa je njihova okrenutosttim institucijama sve izraenija.Ad8) Produktivni i neproduktivni zajmovi.

Podjela zajmova za produktivne i neproduktivne zajmove izvrena je prema utroku sredstava dobijenih putem javnog zajma. Produktivno i neproduktivno troenje sredstava javnog zajma ne moe se poistovjetiti sa korisnim i nekorisnim (tetnim) rashodima, jer npr. rashodi u zdravstvu, ili izgradnja saobraajnica iako nijesu neposredno produktivni rashodi, oni su itekako korisni, a naknadno e se manifestovati i njihove karakteristike kao i kod produktivnih zajmova.Ustvari, podjela zajmova na produktivne i neproduktivne zajmove je izvrena s obzirom na utroak sredstava zajmova i vrstu objekata odnosno svrhu za koju se ta sredstva koriste (ulau). Ako se ta sredstva ulau u izgradnju privrednih objekata ili za nabavku opreme, repromaterijala i sirovina neophodnih privrediondaseradioproduktivnimjavnimzajmovima,dokako se radi o korienju sredstava javnog zajma za izgradnju objekata drutvene infrastrukture, onda je rije o neproduktivnim javnim zajmovima.1.4. Tehnika javnog zajmaTehnika javnog zajma obuhvata: a) nain emisije zajma; b) otplatu javnog zajma; i c) konsolidaciju i konverziju javnog zajma.1.4.1. Emisija javnog zajma moe biti organizovana na tiri naina: javnim upisom (direktna emisija), posredovanjem banaka (indirektna emisija) i prodajom obveznica zajma na berzi.Emisija javnih zajmova s javnim upisom (direkta emeisija) se realizuje tako to se drava putem javnog poziva obraa potencijalnim upisnicima zajma (zajmodavcima) da upiu zajam. Poziv za upis zajma moe biti vremenski ogranien ili se zajam moe upisivati bez vremenskog ogranienja. U tom sluaju, drava snosi sve trokove oko upisa zajma i cijele slube emisije. Ovaj nain emisije javnog zajma je jednostavan za sprovoenje i jeftin za dravu, jer se pri upisu ovakvog zajma ne pojavljuju potrebe za plaanje trokova posrednika pri upisu. Zajam se upisuje na javnim mjestima, u ustanovama i organizacijama kojima se ne plaa naknada za taj rad. Nedostatak ovakvog naina emitovanja javnog zajma je u tome to je potrebno vie vrmena da drava doe do predvienih sredstava, zbog ega se, uglavnom, primjenjuje u sluajevima kada dravi nijesu hitno potrebna sredstva.

Emisija javnog zajma putem posredovanja banaka obavlja se tako to se kao zajmodavac javlja jedna banka ili grupa banaka (konzorcij banaka). Banka ili grupa banaka otkupljuju sve obveznice zajma, zadravajui pravo da dio obveznica ili sve obveznice mogu kasnije prodati drugim zainteresovanim licima. Banka ili konzorcij banaka na razlici u cijeni obveznica ostvaruje odreenu korist u visini razlike izmeu cijene po kojoj su od drave kupili obveznice i cijene po kojoj obveznice prodaju. Prednosti ovakvog naina emisije javnog zajma su u tome to drava odmah dolazi do potrebnih sredstava, a kao slabe strane se istiu znaajni trokovi (provizija banci i ostali trokovi). Umjesto da od drave otkupe obveznice javnog zajma (pa da ih kasnije prodaju), banke ili grupa banaka se mogu pojaviti u ulozi komisionara, tj. da u svoje ime ali za raun komitenta (drave) prodaju obveznice javnog zajma zainteresovanim licima. Banka ili konzorcijum banaka na razlici u cijeni obveznice ostvaruju za sebe odreenu korist, koja je meutim, manja nego u sluaju kada vre oktkup obveznica, jer je za banke i rizik manji, Neprodate obveznice vraaju se komitentu. Kod ovakvog naina plasmana obveznica drava ne moe sa sigurnou da rauna da e ostvariti planirana sredstva.Banke se pri upisu zajma mogu javiti kao posrednici tako da prodaju obveznice javnog zajma u ime i za raun drave. Naime, na osnovu konsesualnog ugovora, mandant (drava) nalae drugoj strani (mandataru) da za njega obavi prodaju obveznica javnog zajma. U tom sluaju radi se o pravnom poslu naloga ili mandata, za koji s plaa odreena naknada.Trei mogui nain emisije javnog zajma sastoji se u prodaji obveznica na berzi. Drava preko ovlaenih lica prodaje obveznice zajma po uobiajenom berzanskom postupku.Obveznice dravnog zajma mogu biti veoma raznovrsne. Meutim, sve obveznice javnog zajma moraju da sadre: naziv javnog zajma, vrijeme otplate i kamatu.Apoeni obveznica, tj. iznosi na koje obveznice glase su razliiti. Ako se eli omoguiti da obveznice kupuje to iri krug lica, apoeni e glasiti i na male iznose koji omoguavaju da ih kupe i siromaniji slojevi.Obveznicezajma mogu glasiti na ime ili na donosioca. Obveznica na donosioca sastoji se od plata, kuponskog tabaka i talona. Plat obveznice sadri bitne elemente ugovora o zajmu: ime zajmodavca, nominalni iznos obveznica, kamatnu stopu zajma, serije i brojeve obveznica i eventualne povlastice. Kuponski faba/csastavljen je iz odreenog broja kupona na osnovu kojih se isplauje kamata. Na kuponima su podaci o datumu isplate kupona i visini iznosa. Talonje dio kuponskog tabaka na osnovu koga se podie novi kuponski tabak ako je stari utroen.Obveznice na donosioca su vrlo pogodne za promet, jer se bez ikakvih posebnih formalnosti smogu prenositi s jednog na drugo lice. Novi vlasnik obveznice ima sva prava koja iz obveznice proizilaze, nezavisno od toga to se on prvobitno nije javio kao zajmodavac. Obveznice na ime, meutim, vrlo su nepogodne za promet s obzirom na administrativne smetnje pri prenosu vlasnitva. Zbog toga se u praksi one vrlo rijeto srijeu.1.4.2. Otplata javnogzajma. Jedna od osnovih karakteristika javnog zajma jeste njegovo vraanje. Vraanjem pozajmljenog iznosa novca i plaanjem ugovorenih kamata prestaje ugovor o zajmu. Po pravilu, kod javnih zajmova je utvren rok njihove otplate, to se najee odreuje u pozivu za upis javnog zajma. Nain otplate zajma moe biti organizovan tako 1) da se zajam isplauje u jednakim anuitetima (dio glavnice i kamate), 2) da se zajam otplauje u jednakim godinjim iznosima smanjenjem glavnice smanjuje se i iznos kamata) i 3) da se zajam isplati u cjelosti u ugovorenom roku (sluaj kod kratkoronih kredita). Rokovi i iznose otplate javnog zajma drava utvruje amortizacionim planom.Ako je javni zajam organizovan putem javnog upisa, ili ako se zajam amortizuje na osnovu obveznica, onda tzv. kuponskuslubu vre isplatne blagajne banaka, a u reim sluajevima i dravnje blagajne. Na osnovu obveznice koju porter obveznice prezentira isplauje se odgovarajui anuitet, i to sve tako dok se ne podnese i zadnji kupon, po ijoj se isplati javni kredit gasi.Otplata javnog yajma moe se vriti i na osnovu lutrijskog izvlaenja, tako da se svake godine amortizuje odreeni iznos obveznica.Takvi zajmovi se nazivaju i lutrijskim zajmovima, jer se upisani iznos javnog zajma ne vraa prema nekom tano utvrenom planu ve lutijskim izvlaenjem (kockom), i to tako da do ugovorenog roka sve obveznice budu izvuene, odnosno da do tog roka zajam u potpunosti bude vraen zajmodavcima. Mogue je da kod ovakvih zajmova lutrijsko izvlaenje bude kombinovano sa davanjem odreenog zgoditka pojedinim vlasnicima izvuenih obveznica, i to iz fonda zgoditaka koji se formira na raun smanjenja kamate zajma. Takav nain organizovanja javnog zajma uticaoje na pojavu shvatanja nekih autora ( R.A. Masgrejv) da dravna lutrija, ustvari, predstavlja jedan od oblika javnog (dravnog) zajma.Koji od naprijed naznaenih oblika vraanja zajma e biti primijenjen zavisi od vrste zajma, odnosno od pretpostavki na kojima se zasniva uvjerenje zajmoprimca (drave) o uspjehu zajma. Napominjemo, da i ovaj dio tehnike javnog zajma, po pravilu, je sastavni dio ugovora o zajmu.Otplata javnog zajma organizuje se preko banke ili preko odreenog dravnog organa, koji je obino u sastavu finansijskog organa (sluba otplate dravnog zajma), a mogue je da se formiraju i posebne organizacije za otplatu javnog zajma (npr. u Francuskoj je 1926. godine osnovana La caisse autonome d'amortisement).Otplata obveznica javnog zajma vri se ili iz budeta ili iz sredstava posebno obrazovanih fondova za amortizaciju obveznica.Kada drava zajmoprimac, protivno svojim ugovorenim obavezama, jednostrano prestane da plaa kamate i glavnicu za uzete zajmove, onda se takav sluaj u teoriji naziva dravno bankrotstvo. Razlozi za dravno bankrotstvo se najee sastoji u tome to se zajmodavac nalazi u ozbiljnim ekonomskim tekoama koje ga onemoguavaju da uredno izvrava svoje obaveze ili, pak, u tome to novi politiki reim odbija da prizna dugove koje je napravio raniji reim. Nemogunost drave da izvre svoje obaveze po zajmu ujedno je znailo i bankrotstvo za zajmodavce. U 19. vijeku je postojala prava epidemija" bankrotsva (u Austriji,Turskoj, Portugaliji, paniji, Meksiku).Dravno bankrotstvo se moe ispoljiti u dva razliita vida: kao djelimino i kao totalno bankrotstvo. Ako drava pristupi samo odlaganju plaanja po sporazumu ili bez sporazuma, oporezivanju kamata od obveznica, visokoj inflaciji u cilju da bi umanjila svoje obaveze, onda je rije o djeliminom ili normalnom bankrotstvu. Kada drava obustavi svako plaanje onda se govori o totalnom bankrotstvu. Od dravnog bankrotstva treba razlikovati tzv. moratorijum koji, ustvari, znai jednostrano odlaganje plaanja obaveza po zajmu zbog vanrednih dogaaja (npr. u slucaju rata).

Zajmodavac moe da zahtijeva da se u ugovor o zajmu unesu i takve obaveze za zajmoprimca, putem kojuh se zajmoprimac osigurava da e mu biti vraen ne samo iznos novca koji je dao u zajam, ve da e primiti i novac iste vrijednostijer u uslovima visoke inflacije pozajmljeni novac u momentu vraanja moe biti obezvrijeen. Zato se ranije praktikovalo ugovaranje tzv. zlatne klauzule, putem kojejezajmodavacobezbjeivao realnu vrijednost svojih potraivanja po osnovu zajma.1.4.3. Konsolidacija i konverzija javnih zajmova su finansijske operacije pomou kojih zajmoprimac (drava) naknadno mijenja odreene uslove koji su utvreni u ugovoru o zajmu.Normalno je da drava svoje zajmove uredno vraa, jer to jaa povjerenje kod zajmodavca i omoguava zakljuivanje novih zajmova. Meutim, obaveze koje izjavnih zajmova proistiu vrloesto predstavljaju veliki teret za dravne finansije i nerijetko dovode dravu u poziciju da ne moe uredno izvravati svoje obaveze. Zbog tog drava pribjegava konsolidaciji ili konverziji svojih dugova.Pod konsolidacijom se obino podrazumijeva takva finansijska operacija kojim se vie ranije zakljuenih ugovora o zajmu sa razliitim uslovima zamjenjuju jednim novim zajmom, zatim pretvaranje leteih dugova u zajmove s duim rokom otplate, kao i pretvaranje vremenski ogranienog zajma u rentni zajam. Konsolidacija zajma najee je motivisana potrebom obezbjeenja jednostavnijeg postupka otplate zajma kao i nastojanjem daseza zajmoprimca stvoreodreene pogodnosti u snoenju tereta zajma.Konverzija zajma predstavlja ukupnost promjena onih sastavnih djelova ugovora ozajmu kojim se postie poboljanje finansijskog poloaja zajmoprimca.Konverzija javnog zajma se moe definisati kao finansijska operacija kojom se drava koristi da bi ranije sklopljeni zajam pretvorila u novi zajam sa povoljnijim uslovima. Konverzija zajma se najee vri smanjenjem kamatne stope zajma, do koje dolazi uglavnom kada je kamatna stopa zajma via od kamatne stope na tritu novca. Snienje kamatne stope zajma za dunika predstavlja smanjenje tereta duga, a za povjerioca odreeni gubitak. Smanjenje kamatne stope moe se vriti odjednom ili postupno.Konverzija zajma se moe vriti i promjenom visine zajma ( glavnice), bilo da se nominalno smanji zajam uz primjenu prvobitno ugovorene kamatne stope (koja je u momentu konverzije via od trine), ili da se povea kamatna stopa zajma uz istovremenu doplatu odreenog iznosa od strane portera obveznice, s tim da se nominalni iznos duga ne mijenja. Konverzija javnog zajma se moe vriti i tako da se promijeni i visina zajma i visina kamatne stope zajma. Konverzija javnog zajma moe biti dobrovoljna i prinudna. Dobrovoljna konverzija je predmet ugovora lica koja su zakljuila ugovor o zajmu. Kod prinudne konverzije drava jednostrano mijenja uslove zajma. Konsolidacija i konverzija javnog zajma imaju iroku primjenu kod mnogih zemalja. One su bile narodto esta pojava poslije Prvog i Drugog svjetskog rata, jer je svaka zemlja nastojala da smanji svoje finansijske obaveze.ZakljuakJavni zajam predstavlja oblik javnog prihoda koji ostvaruje drava ili drugo tijelo kao nosilac dohodka, ili kod emisione ustanove. Drava pristupa emisiji javnog zajma zbog ostvarivanja odreenih ciljeva, odnosno zbog pokria debalansa u budetu. Javni zajam najee nastaje u uslovima kada su dravi i kratkom roku potrebna sredstva za odreene, najee vanredne javne rashode koje ne moe da pokrije redovnim javnim prihodima.

Emitujui zajam, bilo kod nosilaca dohodka u zemlji, bilo kod emisione zstanove, ili uzimanjem javnog zajma u inostranstvu, drava dolazi do potrebnih finansisjih sredstava. Danas je javni zajam jedan od osnovnih oblika javnih prigoda u razvijenim trinim privredama. Meutim nije to uvjek bilo tako. Sve do poetka XIX vijeka, javni zajam nije bio razvijen, prije svega zbog toga to su finsnsije bile nesreene, to se nisu plaale kamate niti se vrila amortizacija javnog zajma.

Literatura1. arko Risti, Monetarne i javne finansije, Beograd, 2005

2. Internet H. Filipovi: str. 170.

Dr. Barbara Jeli: str: 338.

Dr. J. Lovevi: str: 174-175

Dr. B. Jeli: str: 292-293

PAGE 16