jica ific seminar report 周辺像地域との関係から …afghanistan’s future from regional...

JICA国総研セミナー報告書

総研J R

07-06

2007年3月 M

arch 2007

国際協力機構

JICA国総研セミナー報告書 JICA IFIC Sem

inar Report

周辺地域との関係から見るアフガニスタンの将来像 Afghanistan’s future from

regional perspectives

ISBN4-903645-40-1

2007 年 3 月

March 2007

JICA国総研セミナー

地域との関係から見るアフガニスタンの将来

JICA IFIC Seminar on

Afghanistan’s future from regional perspectives

周辺像

独立行政法人国際協力機構　国際協力総合研修所

Institute for International CooperationJapan International Cooperation Agency


周辺地域との関係から見るアフガニスタンの将来像

独立行政法人国際協力機構　国際協力総合研修所

2007年 3月

JICA国総研セミナー報告書

JICA IFIC Seminar on


Institute for International CooperationJapan International Cooperation Agency

March 2007

発行：独立行政法人国際協力機構　国際協力総合研修所　調査研究グループ〒 162−8433　東京都新宿区市谷本村町 10−5 FAX:03−3269−2185　E-mail：[email protected] ResearchGroup,InstituteforInternationalCooperation(IFIC), JapanInternationalCooperationAgency(JICA) 10-5IchigayaHonmura-cho,Shinjuku-ku,Tokyo162-8433Japan

本報告書および他の国際協力機構の調査研究報告書は、当機構ホームページにて公開しております。なお、本報告書に記載されている内容は、国際協力機構の許可無く転載できません。This report is available in PDF format from the JICA website. The contents of this report may not be reproduced without permission of JICA.URL：http://www.jica.go.jp/

目次／ Contents

◇　セミナーを終えて　平島成望（JICA客員国際協力専門員／明治学院大学名誉教授） …… 1

◇　日本語版講演録／ Seminar Report：Japanese Version …………………………………… 7・プログラム ………………………………………………………………………………… 9・講演者略歴 ………………………………………………………………………………… 10・アフガニスタンおよび周辺地域の地図（基調講演資料） ……………………………… 12・開会の辞　松岡和久（JICA理事） ……………………………………………………… 13・基調講演　バーネット・ルービン（ニューヨーク大学国際協力研究所所長） ……… 15・パネルディスカッションおよびフロアとの意見交換 ………………………………… 28

モデレーター：平島成望（明治学院大学名誉教授、JICA客員国際協力専門員）ディスカッサント：バーネット・ルービン（ニューヨーク大学国際協力研究所所長）広瀬崇子（専修大学教授）清水　学（上智大学非常勤講師／㈲ユーラシア・コンサルタント）小田尚也（アジア経済研究所地域研究センター、南アジア研究グループ）

◇　英語版講演録／ Seminar Report：English Version ……………………………………… 49・ Program …………………………………………………………………………………… 51・ Profile of the Speakers …………………………………………………………………… 53・ Opening Address ………………………………………………………………………… 55

Mr. Kazuhisa Matsuoka, Vice President, JICA・ Keynote Speech …………………………………………………………………………… 57

Dr. Barnett R. Rubin,Director of Studies and Senior Fellow, Center on international Cooperation, New York University

・ Panel Discussion and Question & Answer …………………………………………… 73Moderator:Prof. Emeritus Shigemochi Hirashima, Meiji-Gakuin UniversityDiscussants:Dr. Barnett R. RubinProf. Takako Hirose, Senshu UniversityDr. Manabu Shimizu, Sofia University/Eurasia Consultant Ltd.Dr. Hisaya Oda, Institute of Developing Economies, Japan External Trade Organization

◇　当日配布資料／ Handout ……………………………………………………………………… 93

1

セミナーを終えて


平島成望（JICA客員国際協力専門員／明治学院大学名誉教授）

この度、アフガニスタンの平和構築にかかわってこられたニューヨーク大学のルービン教授を

お迎えし、JICA国総研においてセミナーが開かれた。日本側からは、アフガニスタンの政治・開発問題について研究されてきた 3人のディスカッサントが招聘された。フロアからも数々の有意義なコメントが提示された。今後アフガニスタンの開発問題に関心を持つ人にとっては、一読

に値する内容だと思われる。本稿の末尾に添付した文献リストと共にぜひ参考にしていただけれ

ばと念ずる次第である。

さて、セミナーの本来の目的は、日本や JICAの対アフガニスタン ODA戦略について、ルービン教授の知見や経験から示唆を引き出すことであった。しかし、最も印象的であったのは、数々

の平和構築活動や国際会議にアメリカ代表の一人として参画したルービン教授ではなく、アフガ

ニスタンの国家建設に思いを寄せる、地域研究者としての教授の姿であった。以下は、今セミナ

ーを終えて感じた重要な論点を整理したものである。

1. アフガニスタンは 3層の国境問題を抱えている。第 1は、形式的にはパキスタンの管轄下にある連邦直轄地（Federally Administered Tribal Area：FATA）で、アフガニスタンとパキスタン両国にまたがり、実質的には部族社会として治外法権的に存続してきた。第 2は、国際的にはアフガニスタンとパキスタンの国境線として見なされてきたデュアランド・

ライン（Durand Line）である。そして第 3は、イラン、トルクメスタン、ウズベキスタン、タジキスタン、中国との国境線である。

2. これらの国境の基本線は、アフガニスタンが主権国家として策定したものではなく、帝政ロシアの南下政策への対抗策として、アフガニスタンを緩衝地帯とする大英帝国（英領イ

ンド政府）の構想のもとに誕生したものである。

3. このような大国による植民地行政の結果として位置づけられたアフガニスタンは、主権国家として自立的発展を遂げるモメンタムを失った。第二次世界大戦後、パキスタンが英領

インドからの分離・独立した結果、FATAとデュアランド・ラインは、アフガニスタンとパキスタンの国境問題として、新たな緊張関係を生み出した。

4. 1979年のソ連によるアフガニスタン侵攻は、もともと 1978年アフガニスタンに誕生した教条的共産主義政権が、国境を接するソ連邦中央アジアにとって脅威になることへの対抗

策であった。しかし、「共産主義」が「反イスラーム的」であるとする反共勢力による「聖

戦」が結集され、これをアメリカとアメリカの支援を受けたパキスタン軍が支援するとい

った構図が生まれた。

5. 1989年ソ連が撤退し、ソ連邦が崩壊するにおよび、アフガニスタンと国境を接するソ連邦中央アジアは、トルクメスタン、ウズベキスタン、タジキスタンとして独立し、新たな

国境関係が誕生した。しかし、アフガニスタンにおける国内政治は一向に安定せず、共産

2


主義政府と「反共勢力」による対立が内戦に発展し、国は混乱した。このような状況に対

し「世直し的」に台頭したのが、ターリバーンであった。1994年のことである。ターリバーンは、部族的には、アフガニスタンの最大部族であるパシュトゥーンが主体である。

パシュトゥーンはパキスタンにおいても重要な部族でもある。

6. ターリバーンは、1996年首都カーブルを占拠し、国土の 90％を支配すると「イスラーム国家」の樹立を宣言した。しかし、あまりにも極端なイスラーム政策を強行したために、

これに反抗する「北部同盟」の台頭と、それまで支援してきたアラブ・イスラーム諸国も

離反し、果ては国連による経済制裁（1999年）をも招くことになった。 7. パキスタンのターリバーン支援の原点は、対インド政策、なかんずく対カシミール政策に

求められる。つまり、ターリバーンを支援・強化することで、国境の防衛力をアフガニス

タンからカシミールへシフトすることができたからだと言われている。

8. 2001年 9月 11日の同時多発テロの発生は、英米軍によるアフガニスタンへの軍事介入を招くことになった。ただし、その目的は、テロの首謀者とされるオサマ・ビン・ラーデン

とそれをかくまっているターリバーンに対する軍事行為であり、アフガニスタンそのもの

への関心はなかった。この軍事的目的を遂行するため、アメリカは、ソ連撤退後中断して

いたパキスタンへの軍事的支援を解禁した。このことは当然パキスタンの対ターリバーン

政策の根本的な変換を前提とした。

9. 米軍主導のターリバーン攻撃が始まったのは 2001年 10月 7日であったが、11月上旬にはターリバーンの崩壊は決定的になった。この早期の崩壊を可能にしたのは、英米軍の軍

事力によるところが大きいが、同時に、国内の反ターリバーン勢力（前国王派と「北部同盟」）の結集が貢献している。反ターリバーン勢力は、英米軍の軍事攻撃に先立つ

10月 1日、国家統一評議会の設置とロヤ・ジルガによる暫定政府の樹立を提案していた。 10. 反ターリバーン勢力による暫定政府樹立の構想は、国連の仲介による「ボン合意」によっ

て 2001年 12月 5日実現した。しかし、暫定政権の閣僚は、「北部同盟」の主力であるタジク・ベースで、アフガニスタンの多数部族であるパシュトゥーン・ベースではなかった。

その後、移行政権樹立のため予定された緊急ロヤ・ジルガの開催が、いくつかの要因によ

って遅れたが、ようやく 2002年 6月 11日に開催され、カルザイ移行政権が成立した。そして、2004年 10月 9日の選挙において、アフガニスタン・イスラーム共和国の初代大統領に選出された。

以上の記述は、ルービン教授の講演や、末尾に列挙する日本の南アジア研究者や国際政治学者

の著書から、アフガニスタンの政治過程の概略を簡潔にまとめたものである。ターリバーンの崩

壊以降のアフガニスタンは、政治的にはカルザイ政権による国家統一の努力、経済的にはアフガ

ニスタン復興信託基金（Afghanistan Reconstruction Trust Fund：ARTF）や、世界銀行管轄の日本社会開発基金（Japan Social Development Fund：JSDF）、その他のドナーの貢献による数多くの復興計画が実行されている。それにもかかわらず、現状のアフガニスタンは、平和構築、

国家統一、経済復興、どれをとっても国際社会の期待から程遠いものである。南部地域には新し

いターリバーンの台頭が観察されるし、懸念されているケシの栽培は、増加こそすれ減少する気

3


配は無く、2006年には前年度比で 59％増加し、今や同国経済の 3分の 1を占め、世界の総生産量の 90％を占めるに至っているという（世界銀行、2007）。首都カーブル以外の地方都市は依然として武装勢力の支配下にあり、アメリカ、NATO、パキスタン、軍によるイスラーム過激派への攻撃もいまだに目的を達成せず、インフラを破壊し、市民の命を奪い続けている。

このような状況に関して、今セミナーではいくつかの注目すべき指摘がなされた。ルービン教

授の以下の 4点の指摘は重要と思われる。

1. アフガニスタンの平和構築の努力は、国連をはじめ援助機関によるさまざまな試みがなされたが、それを束ねるメカニズムが欠落していた。

2. 9.11以降のアフガニスタンでは、同時多発テロの首謀者と見られるオサマ・ビン・ラーデンとその身柄引き渡しを拒否したターリバーンに対する英米の攻撃が始まるが、ブッシュ

政権は、テロの撲滅に対する軍事攻撃にのみ関心があり、アフガニスタンの平和構築や国

家復興計画には関心が無かった。そのため、平和構築や国家復興計画に対するアメリカの

政策が後手に回り、事態の改善を妨げる結果につながった。武力を解除しないまま首都カ

ーブルに居座った北部同盟に対する妥協が、首都以外の地方都市における軍閥の武装解除

を不可能にしたのが 1つの例である。 3. 経済的には、復興資金の大部分が帰還難民に使用され、開発投資に十分回されなかった。

さらに、アメリカからの余剰小麦の流入が、小麦価格の高騰を招き、大量のドルの流入と

相まって、国内のインフレを加速化させた。割拠する地方の武装勢力は、増加するケシの

栽培と、その流通、加工に参加する者の利益を守るために必要とされている。

逆に、安全保障上のニーズやサービスから見放されている人々は、武装勢力の誘いに乗り

やすい状況におかれている。

4. 現在のターリバーンは、かつての同質的集団ではなく、多様な人々の集合体であるがゆえに、その行動様式も予測が難しい。一方、カルザイ政権は、納得いく扱いを受けていない

とする多数派部族のパシュトゥーンとの妥協点を見つける努力をしている。しかし、伝統

的部族社会のコンセンサス形成に機能してきたロヤ・ジルガが、共有された「権威」でな

くなったとき、それに替わるものとして宗教が利用される危険性がある。伝統的価値体系

を機能まひさせつつある市場経済の浸透に、アフガニスタンの指導者は留意する必要があ

ろう。

ディスカッサントからのコメントでは以下の 3点がポイントであろう。

1. アフガニスタンの平和構築にとって、パキスタンが最も重要であるという点では、すべてのディスカッサントの意見が一致した。その中で広瀬教授は、アフガニスタン−パキスタ

ンの国境問題の改善には、インド−パキスタン関係の改善の果たす役割が重要である点、

および、アフガニスタンの平和構築や国家建設の試みが、外部依存でないことが原則であ

る点を強調した。

2. 清水教授は、インド−パキスタンの関係改善にとって、経済水準の向上と、なかんずく中

4


間層の拡充の重要性を示唆した。また、国境はもう少し大きな視点から見るべきで、アフ

ガニスタンは、ダイナミックな「緩衝地帯」としての比較優位性を求めるのも 1案であるとの見解を披露した。

3. 小田教授は、パキスタンのムシャラフ政権とターリバーンの関係を見る上で、政権とMMA（イスラーム原理主義政党連合）の一部で、ターリバーン寄りの JUI（イスラーム・ウラマー連合）との関係に注目すべきであるとの見解を披露した。さらに、同教授は、日

本の中ではアフガニスタン経済の分析を試みている数少ない研究者であるが、復興過程に

おける農業セクターの役割の重要性を指摘した。

2006年 1月 31日から 2月 1日まで、ロンドンにおいてアフガニスタンの復興支援について国際会議が開催され、カルザイ大統領、国連事務総長、トニー・ブレア英国首相を含め、60ヵ国の代表と国際機関が一堂に会した。そこで、Afghanistan Compact（AC）が承認され、同時に、アフガニスタン国家開発戦略（Afghanistan National Development Strategy：ANDS）に対する国際社会の支援が合意された。

それにもかかわらず、アフガニスタンの国内政情も、周辺国との関係、オーピアム・ベースの

密輸経済、社会セクターの水準等、どれをとっても一向に改善の兆しを見せていない。ルービン

教授は、別稿で、アフガニスタンの安定的政権の維持にとっては、ACや ANDSへの国際社会のさらなる協力と、なかんずく周辺諸国の協力、先進国では、アメリカと主なドナー、中でもドイツ、

日本の積極的支援の必要性を強調している。

さて、今回のセミナーは、アフガニスタンの復興や、安定した統一国家の建設がいかに至難の

業であるかを明らかにしてくれた。指摘された諸点は一般論としてはおおむね正しいものであろ

う。しかし、それらは、目的達成のための必要条件ではありえても、必要かつ十分条件とはいい

がたい。以下は、その点に対する所感である。

1. アフガニスタンの統一国家建設を阻害してきた元凶は、大国の利害とパワー・ゲームである。この点は、時代とともにその様相は変化しているが、基本的には変わってはいない。

従って、アフガニスタンの平和構築や国家開発には、国際社会の「力」と資金の支援が必

要であるという主張の前に、この点に対する認識と反省が不可欠である。同時に、他国の

武力や財力によって維持される治安や開発は、中・長期的持続性を持たないという認識も

必要である。

2. アフガニスタンにおける平和構築や国家建設の議論の中心は、政治・外交・安全保障といった側面に偏重し、経済の実態や現状、特に地域的特性に対する分析が著しく不足してい

ると思われる。20年に及ぶ内戦によって、正確な情報の集積や必要な統計収集が困難であったことは十分理解できる。そうであるならば、不正確な情報の発表は慎むべきであろ

う（例えば、国際機関による失業率、物価上昇率、ケシ栽培面積とその変動等の統計の不

正確さ）。

3. 農業ベースをもつ経済では、農業・農村セクターが最も大きな雇用吸収力を持つ。雇用の保障の無い経済での武装解除は、その実効性は無い。雇用を創出する最も効果的な手段が、

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農業・農村セクターの活性化であるならば、まず、生産者が安心して生産現場に行ける環

境をつくることが最重要課題である。もしそれが地雷の除去であれば、その除去が最優先

課題となろう。次は水資源の復元と開発であろう。アフガニスタンは、現在の状況では、

主食の小麦を自給することはできない。しかし、小農ベースの経済では、たとえ自給でき

なくとも、主食作物の最低限の生産は、社会の安定の基礎となる。主食作物の生産の復元

によって、ケシの栽培が減少する保証は無い。それには多くのステーク・ホルダーの利害

が絡んでいることに加え、ケシの栽培による収益は、小麦より少ない生産資源投入で確保

できるからである。ケシの撲滅は、アフガニスタン単独では効果が無いし、伝統的な農村

開発の手法でも不十分であることを認識する必要があろう。主要穀物の生産の復元を図る

一方で、周辺国におけるマルチ・セクトラルな経済開発、特に国境地域における開発競争

のインパクトが有効であると推測される。

4. アフガニスタンの資源賦存度や要素比率を所与とすれば、中・長期的には、エネルギーや財の流通に付加価値構成の主体を求めることになるかもしれない。しかし、その政策の方

向性は、あくまでもアフガニスタンの主体性に基づくものでなければならない。

5. 周辺諸国との関係では、イランとパキスタンとの関係が、それに対するアメリカ、ロシアの関係をも含めて、最も重要である。しかし、この二国の中では、パキスタンとの関係が

最も厄介である。父親を暗殺されたカルザイ大統領の率いる政権は、ターリバーンと妥協

することは無いであろう。そのターリバーンは、部族的にはパシュトゥーンが主体で、そ

のパシュトゥーンは、アフガニスタンで多数派部族であるだけでなく、FATAを含むパキスタンでも重要な部族である。つまりこの構図の中では、カルザイ政権とムシャラフ政権

の利害は真っ向から対立する。なぜなら、ターリバーンは、パキスタンにおける対インド

政策のカードとして利用されてきたからである。

この構図の中での両政権の対立を解消する健全な戦略は、デュアランド・ラインと FATAに横たわるパシュトゥーン・ベルトにおける経済開発の促進であると考えられる。

6. 日本の対アフガニスタン ODAで留意すべきは、その支援の額の大きさではなく、あくまでもアフガニスタンの目線に立った支援策でなければならないという点である。

【参考文献】

1. 深町宏樹・小田尚也著（2001）『国家存立の危機か：アフガニスタンとパキスタン』アジア経済研究所

2. 広瀬崇子・堀本武功編著（2002）『アフガニスタン：南西アジア情勢を読み解く』明石書店3. 武者小路公秀・遠藤義雄編著（2004）『アフガニスタン：再建と復興への挑戦』日本経済評

論社

4. 鈴木均編著（2005）『ハンドブック　現代アフガニスタン』明石書店5. 日本国際問題研究所編（2005）『南アジアの安全保障』日本評論社6. Japan Society of Civil Engineering (in consultation with Kabul University) (2002),

Afghanistan: Reconstruction Vision, JSCE

6


7. Bernett R. Rubin (2005), “Constructing Sovereignty for Security,” Survival, Vol. 47, No. 4, pp. 93 – 106

8. —— (2006), “Afghanistan’s Uncertain Transition: From Turmoil to Normalcy,” Council on Foreign Relations, CSR No. 12, March

9. —— (2007), “Saving Afghanistan,” Foreign Affairs, Vol. 86, No. 1, pp. 57 – 7810. The World Bank (2007), Afghanistan: Country in Brief

11. Asian Development Bank (2007), Country Strategy and Program Update 2006-08:

Afghanistan

日本語版講演録

Seminar Report: Japanese Version

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プログラム


周辺地域との関係から見るアフガニスタンの将来像Afghanistan’s future from regional perspectives

アフガニスタンでは、2001年 12月のボン合意に定められた政治プロセスを無事終了し、本格的な復興に向けた取り組みが進められている一方で、麻薬栽培の増加、治安の悪化等の困難を抱

えており、これらの課題を考える上で、周辺各国との関係性を無視することはできない。

本セミナーにおいては、基調報告者としてアフガニスタンや中央アジアにおける平和構築について特

に詳しい、ニューヨーク大学国際協力研究所長バーネット・ルービン教授をお迎えし、またディスカッ

サントにはパキスタンやインド、中央アジア・中東地域の視点からアフガニスタンを見ておられる研究者

の方々をお招きして、アフガニスタンの安定と発展を考える上で不可欠な周辺国との関係強化のために、

国際社会は何ができるのか、アフガニスタンの国内においてはどのような協力によれば基幹的な国家

の役割・機能を構築しうるのか、などについて議論、および意見交換を行った。

プログラム

　◇　日時：平成 19年 3月 22日（木）14：00− 17：30　◇　場所：JICA国際協力総合研修所 2階　国際会議場　　　※日・英同時通訳付

14：00− 14：15 開会の辞　松岡　和久（JICA理事）

14：15− 15：05 基調報告：“Afghanistan’s Future in the Region and the World” バーネット・ルービン　ニューヨーク大学国際協力研究所所長

15：05− 15：25 休憩

15：25− 17：25 パネル・ディスカッション　および　フロアとの意見交換モデレーター：

　 •平島　成望　明治学院大学名誉教授、JICA客員国際協力専門員ディスカッサント：

　 •バーネット・ルービン　ニューヨーク大学国際協力研究所所長

　 •広瀬　崇子　専修大学教授　

　 •清水　学　　上智大学非常勤講師、㈲ユーラシア・コンサルタント

　　 •小田　尚也　アジア経済研究所地域研究センター南アジア研究グループ

17：25− 17：30 閉会

17：30− 18：30 懇親会

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講演者略歴

バーネット・ルービン（Barnett R. Rubin）ニューヨーク大学国際協力研究所所長。1982年シカゴ大学博士課程修了。ボン合意調停におけるブラヒミ国連事務総長特別代表の特別アドバイザー（2001年 11月− 12月）。予防措置センター所長および NY外交問題委員会平和と紛争研究所所長（1994年− 2000年）、コロンビア大学政治学部助教授および中央アジア研究センター所長（1990年− 1996年）、エール大学政治学部助教授を歴任。また現在、ヒューマン・ライツ・ウォッチ（欧州・中央アジア）委員会メン

バー、ならびに同アジア・理事なども務める。専門分野は平和構築・Statebuilding、紛争予防等。対象地域はアフガニスタン、南アジア、中央アジア。著書“Democracy and Islam in the New

Constitution of Afghanistan”（2003）、“Blood on the Doorstep：the Politics of Preventing

Violent Conflict”（2002）、“Calming the Ferghana Valley：Development and Dialogue in the

Heart of Central Asia”（1999）など多数。

平島　成望（ひらしま・しげもち）明治学院大学名誉教授、同大学大学院付属研究所名誉所員。JICA客員国際協力専門員（非常勤）。1960− 1981年アジア経済研究所調査研究部、1961− 1963年パンジャーブ大学社会科学研究所客員研究員、1972− 1973年パキスタン農業大学客員研究員、1980− 1982年 ILOアジア雇用計画高等研究員、1988年明治学院大学国際学部、1994− 1995年デリー大学中国・日本研究科、経済成長研究所客員教授、2001年 4− 9月コーネル大学応用経済経営学部客員研究員、2001年 11月− 2003年 3月インド国立農業経済・政策研究所客員研究員。2004年 3月明治学院大学退職、同年より現職。

JICAにおけるパキスタン国別援助研究第一次（1991年）、第二次（1996年）、第三次（2003年）座長。外務省パキスタン国別援助計画策定委員会主査（2004年）、同インド委員（2004年）。2004− 2006年 JICA広域企画調査員（農業政策）としてパキスタン駐在。

広瀬　崇子（ひろせ・たかこ）専修大学法学部教授。University College London博士課程修了、博士（International Relations）。専門分野は、国際政治、南アジア政治（インド、パキスタン、アフガニスタン）。

清水　学（しみず・まなぶ）上智大学他非常勤講師、（有）ユーラシア・コンサルタント。

インド・ターター社会科学研究所博士課程。エジプト国立社会調査犯罪学研究所客員研究員、

アジア経済研究所総合研究部長、宇都宮大学国際学部教授、一橋大学経済学研究科教授など。

2004年外務省「中央アジア（ウズベキスタン・カザフスタン）援助研究会」委員。専門分野は、西アジア・中央アジア・南アジア論、途上国経済論、開発、移行体制論など。

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講演者略歴

小田　尚也（おだ・ひさや）アジア経済研究所地域研究センター南アジア研究グループ長代理。専門分野は、パキスタン経

済、経済成長、労働移動。1997年アジア経済研究所入所。開発研修室、地域研究第一部、シンガポール・ラホール等にて海外調査員を経て現職。

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アフガニスタンおよび周辺地域の地図Map of Afghanistan and the surrounding area

（基調講演資料）

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開会の辞

開会の辞

松岡和久（JICA理事）

司会：ただいまより JICA国総研セミナー「周辺地域との関係から見るアフガニスタンの将来像」を開始させていただきます。

本日のプログラムは 2部から構成されており、第 1部は、ニューヨーク大学国際協力研究所所長のバーネット・ルービン教授から基調講演をお願いします。コーヒーブレークを挟んで第 2部ではパネルディスカッションおよびフロアとの意見交換の場を設けさせていただきたいと思いま

す。開会に先立ちまして、JICA理事の松岡和久より一言ごあいさつを申し上げます。

松岡理事：皆さま、本日は本セミナーにお忙しい中ご参加いただき、誠にありがとうございます。皆さまご存じのとおり、アフガニスタンは 2001年 12月に署名された「ボン合意」にのっとり、政治プロセスを終了いたしました。2006年 12月には「暫定アフガニスタン国家開発戦略」が策定され、またそれを国際社会が支援するための基本合意文書として Afghanistan Compactが策定されるなど、本格的な復興を目指した努力が続けられております。しかし一方で、特に東部・

南部での治安の不安定化、麻薬栽培の増加、また中央・地方の行政機構の脆弱性など、安定的な

復興に向けて取り組むべき多くの課題を抱えており、楽観的な将来予測を描ける段階にまでは至

っておりません。

日本政府は、アフガニスタンへの復興支援開始当初より強いコミットメントを示し、アフガニ

スタン政府のオーナーシップを尊重する姿勢に立って、協力を行ってまいりました。JICAもその基本方針に沿って、緊急的なインフラの再建のほか、教育、保健医療、水供給、農業などさま

ざまな分野において人を通じた技術協力を行ってきております。こうした協力は一定の成果を上

げてはきているものの、協力成果を中長期にわたって定着・拡大し、アフガニスタンの人々の生

活の安定と向上に大きく寄与していくためには、治安の確保が大きな課題となっていると考えて

おります。

アフガニスタンはかつて、われわれ日本人にとってもなじみ深い「シルクロード」の重要な拠

点を持つ国でありましたし、現在も、中央アジアとパキスタン・インドを結ぶ資源輸送ルートと

しての可能性が注目されています。周辺諸国とは民族的・言語的な共通性を大いに有し、元来、

物資や人の行き来が活発な地域でありました。復興支援の関係者の口からは、「アフガニスタン

の人々は非常に優秀である」との言葉が度々聞かれますが、これは人と物の行き交う地であると

いう歴史的な蓄積が背景になっているのではと思っております。私どもは、このようなアフガニ

スタンのキャパシティを最大化し、持続性のある経済・社会の発展に向けて、強力なパートナー

として、いかにして現実的で、かつ効果のある支援を行っていくことができるのかということに

ついて、幅広い知見を結集していきたいと考えております。

アフガニスタンの復興・安定を考えようとする際、アフガニスタンの置かれている地理的な状

況にかんがみれば、周辺国の状況や、周辺国とアフガニスタンとの関係は非常に重要です。これ

14


は当然のことなのですが、二国間援助の視点では、ともすれば一国ごとの枠組みにおいて対応や

支援のあり方をとらえがちであるため、見落としがちな、留意すべき点であると考えております。

本日は幸いにも、アフガニスタン研究の国際的な泰斗であり、国際社会による復興支援を推進

してこられたニューヨーク大学国際協力研究所長のバーネット・ルービン教授をお招きすること

ができました。また、隣国パキスタンの経済開発について、高い見識をお持ちの平島成望明治学

院大学名誉教授にパネルディスカッションのモデレーターをお願いすることもできました。ディ

スカッサントの広瀬崇子先生、清水学先生、小田尚也先生も、広域的な視点からアフガニスタン

を見てきておられる方々です。私たちがアフガニスタンならびに周辺地域の発展を考えていくに

あたり、これほど強力な有識者の方々をお招きできたことは非常に大きな喜びであり、本日の議

論の内容には大きな期待を寄せております。

パネルディスカッションの後半には、フロアの皆さまとの意見交換の場を設けておりますので、

ご出席の皆さま方にもぜひ積極的に討論に参加していただき、さまざまな角度からの活発なご議

論をいただければと存じます。

結びに、本日の議論が実り深く、充実したものとなりますよう祈念いたしまして、私のごあい

さつに代えさせていただきます。ありがとうございました。

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基調講演

基調講演：Afghanistan’s Future in the Region and the World

バーネット・ルービン（ニューヨーク大学国際協力研究所所長）

司会：それでは早速、第 1部の基調講演に入りたいと思います。バーネット・ルービン教授によります基調講演でございます。

報告に先立ちまして、ルービン教授の略歴を簡単にご紹介いたします。シカゴ大学博士課程を

修了された後、予防措置センター所長およびニューヨーク外交問題委員会平和と紛争研究所所長、

コロンビア大学政治学部助教授および中央アジア研究センターの所長、エール大学政治学部助教

授などを歴任された後、現在、ニューヨーク大学国際協力研究所所長でいらっしゃいます。また

アフガニスタンの復興プロセスにおける「ボン合意」調停におけるブラヒミ国連事務総長特別代

表の特別アドバイザーとして、復興プロセスに貢献いただいております。ご専門は、平和構築、

紛争予防などです。また地域としてはアフガニスタン、南アジア、中央アジアなどをご専門とさ

れております。では早速、ルービン教授からお話を賜りたいと思います。

ルービン教授：ご紹介ありがとうございます。今日は、アフガニスタンでの活動についてお話し申し上げます。複数の目的がありましたが、そのために全体的な目標の達成が阻害されたという

ことについてもお話しいたします。

まず 2001年 9月 11日以前に戻りたいと思います。2001年 9.11のあとに行われた活動は、さまざまな思惑を持つ、数多くの異なる組織のプレッシャーのもとで急きょまとめられたものでし

た。国連はそれ以前にもアフガニスタンでさまざまな活動に従事していましたが、米国、あるい

はほとんどの大国は関与していませんでした。9.11以前には、さまざまな国際的な行動主体が次のような政策を実施していました。

①国連アフガン特別ミッションが平和構築の努力をしていました。国連総会の決議には北部同

盟が当時のアフガニスタンを代表していました。イスラム共和国を国連加盟国として認めて

いました。国連アフガン特別ミッションがターリバーンと北部同盟の間の対話を促進し、ア

フガニスタンの平和構築を図り、周辺各国が少なくとも理論的に合意した一連の原則に沿っ

て、広範なグループを取り込んだ政府を構築しようとしていました。

②米国の主導による安保理が、アフガニスタン制裁決議を実施しました。例えば軍事支援の禁

止ですが、これはターリバーンのみが対象で、ターリバーンにオサマ・ビン・ラーディンと

その仲間をアフガニスタンから追放させることを狙ったものでした。オサマ・ビン・ラーデ

ィンはケニア、タンザニアでの米国大使館爆撃を含む複数のテロ行為の首謀者とされていた

のです。これ以前に出された一方的な宣言による兵器売却の禁止は、アフガニスタンのすべ

ての派閥に適用されていました。これは平和のためだったわけですが、この国連安保理の制

裁決議は、ターリバーンのみを対象としていて、事実上反ターリバーン派の軍事支援を正当

化するものでした。

③国連アフガニスタン人道調整室（UN Office of Coordination of Humanitarian Af fairs：

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OCHA）は、実際に権力を握っていたグループとかかわりを持っていました。すなわちそのグループとは、主にターリバーンであったのですが、それはアフガニスタンの 90％を制圧していたのがターリバーンであったからです。このプログラム事業は、原則に基づく共通プ

ログラムを通じ、アフガニスタンの人々に権利ベースの支援を実施する試みであり、村レベ

ルの地方政府を支援して指導者と政治的交渉を行うよりも、草の根から平和を構築する試み

でありました。安保理が採択していたターリバーンのみを対象とする制裁決議には、人道支

援機関は反対していました。

④国連人権高等弁務官（UN High Commissioner for Human Rights）は、ターリバーンと北部同盟による人権侵害と国際人道法の侵害を非難しました。

⑤国連麻薬犯罪対策事務所（UN Office on Drugs and Crime：UNODC）では、ターリバーンが統治するエリアを中心に、ケシの栽培地域でケシに代わる生計手段の推進のため、ケシ

経済の調整を行い、周辺諸国と共同でケシ栽培の阻止に努力しました。ターリバーンはこの

圧力に応えて、2000年から 2001年の間、ケシ栽培を禁止しました。しかし、ターリバーンがその自分たちの努力を認めるよう主張したところ、ターリバーンがオサマ・ビン・ラーデ

ィンをかくまっていることに対する懸念から、UNODCは先ほど②として述べました国連安保理の制裁決議を持ち出しました。不法取引ではなく、ケシ栽培を禁止した結果、アヘンの

価格は 10倍に跳ね上がり、密売業者の麻薬収入は増加し、ターリバーン以前の価格にまで下がることは決してありませんでした。

⑥パキスタンはインドに対する「戦略的な深さ、strategic depth」を実現するために、そして、カシミールで戦うムジャーヒディンに訓練の場を提供するためにターリバーンを支援してい

ましたが、米国から、そのような訓練の場を提供するなという圧力を受けていたため、その

事実を否定していました。一方、イラン、ロシア、インドおよび中央アジアの国々は、ワッ

ハービー派のテロリストの脅威を封じ込めるために、北部同盟の諸派を支持していました。

当時、アフガニスタンに対する米国の政策はかなり混乱していました。米国とターリバーンと

の間では繰り返し直接のコンタクトがとられ、1988年のアフリカの米大使館爆撃への報復として行われたアフガニスタンへのミサイル攻撃のあとには、ウマル（Mullar Omar）氏から突然国務省に電話があったこともあります。しかし、米国はターリバーンにオサマ・ビン・ラーディン

の問題、麻薬、女性の権利、平和の実現、広範な諸勢力を含む政府の構築など、さまざまな要求

を出していたにもかかわらず、その要求にはっきりとした優先順位を付け、ターリバーンにどん

な見返りを与えられるのか明言することはありませんでした。ターリバーンにとって、麻薬の禁

止は、国際社会の誠実さを試す手段であり、この問題で譲歩したがためにさらに要求が増えたの

だと確認したのでしょう。米国は人道援助を増やしたものの、ターリバーンはそれを十分だとは

見ていませんでした。一方、米国にとって一番大きな問題はもちろんテロだったのです。

1999年米国は北部同盟と情報収集において協力を開始しました。またアフマド・シャーマスード（Ahmad Shah Masud）という北部同盟の軍事指導者の配下にある諜報部員の訓練をし、支援しました。米国はターリバーンにもパキスタンにも、オサマ・ビン・ラーディンが次の攻撃

を起こすことがあれば、アルカーイダだけではなくビン・ラーディンをかくまう者に対しても、

軍事攻撃を加えるということをはっきりと申し渡したのです。私自身も、2000年の夏、英国で

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基調講演

行われたセカンド・トラックの会議でそのようなことがいわれていたのを耳にしております。し

かし、クリントン政権は 2000年の選挙運動中に発生した USS Cole（イエメン沖に停泊していた米戦艦）への攻撃に対して、証拠がはっきりしていないとの理由から何の反撃も行いませんでし

た。

さて、ブッシュ政権になると、アメリカは 9.11に対応しなければなりませんでした。つまり、ブッシュ政権のアフガニスタンに対する政策は、9.11、すなわち米国に対するテロ攻撃への対策であり、アフガニスタンに対する政策をつくったということではなかったのです。ブッシュ政権

と国家安全保障会議による 9.11への対応に関する議論を公表した文書を、私はほとんどすべて読んでおりますが、当初から最高レベルで議論されていたのは、アフガニスタンのアルカーイダ

の資産とターリバーン政権をいかに破壊するかということだけでした。

ブッシュ大統領が 2001年 9月 20日に議会で行った演説の中でターリバーンに出した最後通知は、「米国にアルカーイダのメンバー全員を差し出せ。テロの訓練キャンプをすべて閉鎖せよ。

さもなくばターリバーンはアルカーイダと運命を共有することになる」というものでした。また

ブッシュ大統領は、アフガニスタンの人々もターリバーンの犠牲者であるとして、彼らに責任を

求めることはなかったものの、提案したのは人道援助のみにとどまり、政治的なプロセスに協力

するということは公約しなかったのです。

そのあとの数週間にわたり、国務相が、米国は国連に対してアフガニスタンでの移行政府の樹

立と国家再建の枠組みづくりに関し支援を求めるべきとの提案をしました。ブッシュ政権は、と

いうよりもむしろブッシュ大統領というべきですが、彼は、計画中の軍事作戦に支障をきたさな

い限りにおいて国連支援を求めることに同意したのです。つまり、軍事計画が第一であり、政治

的なプロセスへの協力は二の次だったのです。ブッシュ大統領はジェームズ・ドビンス（James Dobbins）大使を特使に任命、コフィ・アナン（Kofi Annan）国連事務総長はラクダル・ブラヒミ（Lakhdar Brahimi）氏を国連アフガン特別顧問に再び任命しました。ビラヒミ氏は、1997年から、アフガニスタンの隣国、特にパキスタンの協力が得られずミッションが中断された

1999年まで、国連アフガン特別顧問を務め、その際に、後にアフガニスタンの財務大臣となるアシュラフ・ガーニー（Ashraf Ghani Ahmadzai）氏を採用した経歴がありました。このプロセスが、2001年 12月 4日に署名された「ボン合意」へと至りました。1989年にターイフ（Taif）で行われた会議にて、レバノン内戦の終焉に貢献したブラヒミ氏のインスピレーションと構想が、「ボン合意」の 1つのきっかけとなっています。この「ボン合意」は、まずボンでアフガン暫定政府を率いる人材を決め、米国の軍事力をもっ

てアフガン暫定政府を樹立し、その後徐々に一連の政治プロセスを通して正当なアフガン政府を

樹立していくという取り決めでした。元アフガン国王の召集で緊急ロヤ・ジルガ（Loya Jirga）を開催し、6ヵ月後には暫定政府を樹立する。そして、憲法制定ロヤ・ジルガで暫定政府が指名する委員会において策定した憲法草案を批准し、その憲法の下に、完全な代表政府を選ぶための

選挙を実施するという手順です。このプロセスは遂行され、2005年 12月の議会の宣誓就任をもって完了しました。

さて、さまざまな組織がおのおのの目的を持っていたために、実施の面でいかに問題があった

かという点についてお話をしたいと思います。米国はこれら一連の手順が実施されるよう、国連

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加盟国の中でも最大の働きをしました。ロヤ・ジルガへの資金の供給や、彼らの警備も行いました。

しかし、「ボン合意」には、政府をより正当かつ効果的にするという目的を達成する上で不可欠

である、別の施策も含まれていました。

国連のチームが目指したのは、アフガニスタンの国としての再建、より具体的にいえば、アフ

ガニスタンの人々が過去の体制よりも安定したアフガニスタン国家を再建できるよう力を付ける

ための制度をつくるということだったのですが、いろいろな理由から、そのプロジェクトの成功

は一部に限られました。

「ボン合意」の中核であった政治改革は、国家の再建なくして成功を望めるものではありませ

んでした。しかし国連のチームは、アフガニスタンは武装勢力の支配下にあり、特に資金を持っ

ている武装勢力が統治している限りロヤ・ジルガの権限は弱体化してしまい、新しく樹立された

政府が力を持つことはないと考えていました。つまり、銃を持っている人たちがいる限り、会議

を開いて物事を決め、それを実行に移すことはできないわけです。ブラヒミ氏とガーニー氏が、「ボ

ン合意」以前に行ったさまざまな国でのアフガニスタン人との協議の中で、特に女性に多く見ら

れた意見として、民兵が再び勢力を盛り返すことへの懸念がありました。そこで「ボン合意」には、ベンチマークとされた政治的な出来事が意図した効果を挙げ得るような治安状況をつくり出

し、武器による統治を正当化しないよう、いくつかの条項が盛り込まれました。

その中でも最も重要なことは、首都カーブル、および軍閥の手に落ちていた主要地方都市の中

心地を非軍事化することでした。「ボン合意」の付属書 1は、国連安全保障理事会に対し、国連軍の早期派遣を要請しました。また、国連軍がカーブルと周辺地域の安全維持を支援し、必要に

応じ積極的にそのほかの都市や地域に展開されることになっており、平和維持軍の要求は出され

ませんでした。これは、平和維持がマンデートではなかったこと、また平和維持軍を結成するた

めには時間がかかることが理由でした。

安全保障理事会が承認する予定になっていた多国籍軍の目的は、次のように明示されています。

「国連のアフガン問題協議へ参加したアフガニスタンの各勢力は、国連軍が配置されるカーブル

および他の主要な地方都市、地域から撤退することを約束する。」つまり、首都の主要な地方都

市の治安は、中立の多国籍軍の手に委ねられることになっており、軍閥は撤退し、アフガンのさ

まざまなグループの人たちが自由に協議をして、政府の構成を決定し得る中立的な政治的空間を

つくり出そうということになっていたわけです。

しかしながら、これらの条項の中で期待どおりに実施されたのは、国際治安支援部隊

（International Security Assistance Force：ISAF）のカーブルと周辺地域への配備という部分だけで、首都カーブルの少なくとも一部は相変わらず北部同盟の部隊により掌握されていました。

米国軍は数年の間、テロとの戦いにおけるパートナーであった北部同盟に対し、条項のとおり部

隊を撤退させるようにと圧力をかけることはありませんでした。その結果、首都は ISAFと北部同盟部隊の両方の制圧下に置かれるという状況が、北部同盟部隊の動員解除が完了した 2004年の夏まで続きました。北部同盟の指揮官ファヒム（Marshal Fahim）氏は、その配下の兵力を使って政府に対しあちこちで圧力をかけました。一方で同時期に、ISAFの存在により、政府にはある程度自立的に動く余地も生み出されました。その結果、財務相となったガーニー氏が述懐し

ているように、政府は軍閥の指導者たちの利害に対立するようなさまざまな改革を実行すること

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基調講演

ができました。とはいうものの、これらの軍閥は、関税や燃料税からの収入、天然資源や土地、

そのほかの資産の売買などをコントロールしており、カーブルやその他の地方都市を実質的にコ

ントロールしていました。

すでに述べたとおり、ISAFは、最初はカーブルにのみ展開していました。米国のラムズフェルド国防長官およびブッシュ政権は ISAFのカーブル以外の地域への展開に反対していました。平和維持部隊が、自分たちが戦闘をしている地域に展開されるということは、自分たちの優先目

的である戦闘とは相対すると米国は考えていたわけです。カルザイ大統領（President Karzai）や国連事務総長が、たびたびカーブル以外の地域への ISAFの展開拡大を求めていたにもかかわらず、アメリカは数年間その提案を受け入れませんでした。2002年から、国防総省はその姿勢を少し和らげはじめましたが、オペレーションが始まり2年が経過した2003年になってようやく、米国は、カーブル外の地域で展開する外国の部隊の安全を保証してほしいという要求に応じて、

カーブル外への ISAFの展開に合意しました。ISAFは最初に北部の Kaduzに展開しました。そこでは、ドイツ軍が地方復興チーム（Provincial Reconstruction Team：PRT）として知られるようになり、また現在では全国的に展開されている、軍による復興支援部隊が展開されていまし

た。しかし、このように ISAFの展開が遅れた結果、速やかに部隊を引くはずだった軍閥は、逆に主な地域でその勢力を強化させ、しかもこれは米国の支持があって行っていることだと主張し

ていたのです。

カーブル以外の地域では、外国の部隊が存在していなかったということにより、治安問題に行

き詰まりが生じていました。国防総省ではない米国の関係者、特に大統領特使のドビンズと、現

地に駐屯している米軍の指令官は解決策を探りはじめ、イニシアチブをとって PRTを立ち上げました。これはラムズフェルド長官が ISAFの拡張に反対した場合の代案でした。PRTは、軍人と民間人で構成される小規模なチームで、治安が確保されていない地域で、援助関係者や外交関

係者が活動できる状況をつくるのが目的でした。

しかし、PRTは確固たるマンデートを持っていたわけではなく、また、小さすぎて地域の人々の安全を確保することができなかったわけです。実際のところ、PRTの軍事部門の役割は、援助関係者の安全を確保するに過ぎませんでした。意図されたのは、援助の提供で地域の人々が好

意を持ち、結果として治安も回復するということでした。しかし、援助そのものの提供だけで治

安が改善することは期待できません。したがって、PRTの活動も当初は十分な成功を収めることはできませんでした。その後マンデートが変更され、地方政府と密接な関係を持ち、警察官の

訓練等を含めた人材育成を図り、また中央と地方政府の関係を改善することで成果を挙げるよう

になりましたが、それには数年が必要でした。

ISAFが常に暫定的な措置であると見られていたということも、重要な点です。つまり、非正規軍が解体され、国際社会の支援のもとで新たな治安部隊を構築するまでのつなぎの措置である

というものです。「ボン合意」はそのことに言及しています。もっとも、ムジャーヒディン

（Mujahidin）を武装解除させることについては、彼らの名誉を傷つけるという理由で北部同盟の指令官らの抵抗にあい、「ボン合意」の中では明示されていません。しかし合意書には次のよう

に書かれています。すなわち「正式な権限の委譲がなされた暁には、すべてのムジャーヒディン

やアフガニスタン武装勢力および国内の武装勢力は、暫定政府軍の指揮命令下に入り、新たなア

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フガニスタンの治安部隊、軍隊の要件に従って認知される」と。つまり、彼らも新しい部隊が創

設されれば、その配下に入ることで理解されたわけです。また付属書 1では、国際社会は新たなアフガン政権を、新しいアフガン治安部隊と国軍の設置および訓練において支援するよう要請し

ました。つまり、「ボン合意」では、直接的ではないにしろ、ムジャーヒディンの動員解除、武

装解除、再統合（demobilization, disarmament, rehabilitation：DDR）とセキュリティー・セクターの改革について言及されているわけです。

当初の数年間は、米国主導の連合軍が、すべての民兵をアフガン政府の支配下に置くという条

項の実施を阻止しました。これは連合軍が、ターリバーンとの戦闘のため、ともに戦う付属部隊

を組織し、民兵をその部隊に組み入れて給料を支払っていたからです。民兵組織のほとんどは、

名目上アフガニスタンの国軍あるいは内務省軍の配下に入っていましたが、実際にはターリバー

ンに対抗するために支給された武器を、その目的以外の己の利益のためにも用いていました。す

なわち連合軍が大きな現金袋を民兵組織に与えるというような戦略は、「ボン合意」に盛り込ま

れた国づくりの本意を阻害するということになりました。

治安セクターを創設すること、つまり新しい治安部隊をつくるということに関しても、国づく

りには関与しないというブッシュ政権のスタンスが障害となりました。2000年のアル・ゴア（Al Gore）氏との選挙戦で見せたスタンスをブッシュ大統領は継続し、その結果、米国が当初提案したのは、新しいアフガニスタン国軍を米国が組織するということでした。アフガニスタンの国

軍を組織することについて積極的であった理由は、米国の第一のプライオリティであるテロ戦争

において、国軍がパートナーになると考えたからです。しかし、ドビンズ特使は、警察、麻薬対策、

DDRといった国づくりへの関与とみなされる、治安セクターの他の部分については関与しないという米国の政策により、制限を受けていたわけです。

そこでドビンズ特使は別の手段に訴えました。2002年 4月に、ジュネーヴでの G8と同時期に開催された会議で、治安セクター改革のための骨組みであるリード・ネーション・システムを

つくりました。このシステムに日本も参加しましたし、米国は軍の再建、ドイツは警察再建のリ

ード・ネーションとなりました。これについては、後ほどまた触れたいと思います。しかし、こ

のリード・ネーション・システムは、治安セクターの異なる部門が特定の国のリーダーシップの

もと個別の経路に置かれ、それらを調整するような、あるいは「ボン合意」の政治的なタイムテ

ーブルに沿うように調整するようなメカニズムはありませんでした。

しかし、平和構築活動における治安セクター改革の成功には、そのような調整努力がどうして

も必要との認識が、そのころすでに私たちにはありました。例えば、2000年に発行された国連特別パネルの平和構築のオペレーションに関する報告書である、ブラヒミ・レポートの中では、

平和構築活動において、文民警察や、法の支配に必要な機関を活用していく方針への転換が提言

されており、人権の尊重をともなう法の支配にはチームプレーが必要だということが強調されて

います。つまり、警察をつくるならば同時に法廷もつくる必要がある、ということからわかるよ

うに、セキュリティー・セクター改革にはさまざまな側面の調整が必要であることが主張されて

いたわけです。しかし、米国が国づくりへの参加を拒否していたため、このチーム・アプローチ

は不可能でした。

またブラヒミ・リポートでは、セキュリティー・セクター改革は、国連事務総長特別代表の采

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基調講演

配のもと、国連の平和維持のオペレーションにより適切にアセスメントされた事業予算を、国連

の PKO予算の中に組み入れた上で調整された形で実施すべき、と提言されていました。しかしながら、リードネーション・システムにおいては、各プログラムの実施に必要な予算の手当ては、

担当したリード国家が独自に行うこととなり、必要な予算を調整するメカニズムは不在でした。

その結果、例えばドイツは、小規模な連邦警察しか自国にはありませんが、アフガニスタンの

国家警察再建のリード・ネーションとなり、日本は、憲法の制約があってアフガニスタンに部隊

を展開しなかったわけですが、通常は何らかの治安部隊が必要とされるような、アフガニスタン

の何万人という百戦錬磨の民兵たちの動員解除・武装解除・再統合（DDR）のリード・ネーションとなり、同時に米国は、この DDRには参加しないという政策を取っていました。当時ベルルスコーニ（Premier Silvio Berlusconi）が政権を執っていたイタリアは、司法改革の担当となりました。

先ほど申し上げたとおり、このリード・ドナーシステムには調整メカニズムはありませんでし

た。警察と司法の改革は明らかに相互に依存するものであり、きちんと機能する警察と裁判所が

なければ麻薬対策は不可能ですし、民兵組織を動員解除しなければ国軍をつくることは不可能で

した。あらゆる活動を意味あるものにする治安制度の改革なくして、自由で公正な選挙を実施す

ることも、「ボン合意」のほかの部分を実施することも不可能だったわけですが、その改革に必

要な調整メカニズムができなかったわけです。

先ほども申しましたように、ラムズフェルド国防長官は米国が DDRに関与することについて特に反対していました。2002年にラムズフェルド国防長官は、ブラヒミがいうところのファトワ（fatwa；イスラームのデオバンド学派が出す教令、意見書）を発表しました。つまり、米国の軍隊は、決して民兵組織の武装解除にかかわらないという戒律を敷いたわけです、実際には彼

らが民兵を動員し、資金支援をしていたにしても。しかし、国軍をつくろうとしていた米国人た

ちは、その年の 11月、取り組みを始めて 1年が経過するころまでには、国軍を組織することと、民兵組織の武装解除を切り離し得ないことに気が付いたのです。なぜならば、アフガニスタンの

人々自身がその二つを結び付けてしまっていたからです。

どうやって新しい軍隊をつくるか交渉しているときに、北部同盟の下にあった国防省は、新し

い軍隊を民兵組織からつくる、つまり新しい帽子をムジャーヒディンたちにかぶせることにより

軍隊をつくってはどうか、との提案をしました。古い民兵組織が元となれば、新しい軍隊がどの

ようになるかはおのずと決まります。多くの専門家たちは、効率的なプロの軍隊をつくるのであ

れば、民兵としてゲリラ戦を戦い、すでにさまざまな癖のついた人々を訓練し直すよりも、新た

にリクルートした人々を、法令を遵守する兵隊として訓練したほうが良いと考えると思います。

アフガニスタンの軍隊をつくるためにかかわっていた米国の軍部の人たちは、自分たちが

DDRにもかかわる必然性を国防総省に訴え、ラムズフェルド長官は、動員解除をいかに実行するかを決定する政策委員会に対し、日本や国連とともに関与することをようやく許可しました。

2004年の大統領選を前にして、国防総省は動員解除のプロセスにおいて、米軍が治安活動に関与できるよう許可を出しました。その時になって初めて、米国が支持する候補者、カルザイ大統

領に対抗する民兵組織が仕切っているような国で、国政選挙を行うことは得策ではないというこ

とに気付いたわけです。

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そのころまでには「ボン合意」で決められたとおり、緊急ロヤ・ジルガの第一回目の会議が開

かれていました。しかし、この 2002年 6月に開かれた緊急ロヤ・ジルガは、政府の中での民族的、社会的な均衡の改善に至らず多くの人たちを失望させた、とブラヒミも書きとめています。民兵

組織がまだコントロールをしていたため、緊急ロヤ・ジルガでの憲法制定プロセスに関する議論

の自由が制限されてしまいました。また、プロセスをオープンにしすぎると、民兵組織の支配下

にいる過激主義者たちによって会合が乗っ取られ、憲法上の欠陥がプロセスに傷をつけるような

事態になることを私たちも恐れました。

さらに、国づくりのためには、統治の制度を作り経済的な基盤によりそれを持続可能なものに

しなければなりません。ほかの民兵組織に対抗できる抑止力を持つほどに政府を強化することが

できなかったために、税収の流れの管理や、サービス提供の能力、および被雇用者への賃金の支

払いなどを行う国の能力そのものが弱められてしまいました。政府は、税関や、賃金の支払いを

担う地方の銀行のコントロールもできませんでした。アフガニスタン政府の継続的な努力、特に

アシュラフ・ガーニーが財務相に就いた 2002年 6月以降の努力により、ようやく米国を説得して、復興計画に参加させることができました。先ほども触れましたが、ブッシュ大統領が当初約束し

ていたのは人道支援だけでした。最初の復興会議は 2002年 1月に東京で開かれ、50億ドルほどがコミットされたものの、そのほとんどが人道支援、特に 200万人もいた難民の帰還につぎ込まれ、開発のためには使われませんでした。人道支援そのものにも、有害な影響をもたらすという

側面があり、次にお話しするとおり、アフガニスタンの麻薬経済の発展を助長するものとなって

しまいました。

アフガニスタンでのケシ栽培は、1980年代から不安定かつ非合法に行われています。アヘンは、現金収入を農民にもたらします。農民の所まで買い手がやって来るので、売買しやすい製品でも

あります。ターリバーンは、ケシの供給が過剰になったときに、その栽培を 1年だけ禁止しましたが、ターリバーンが転覆されて以降、ケシの栽培は再び増加傾向をたどりました。戦争資金の

一部として、米国はアフガニスタンの司令官たちに、何億ドル、少なくとも数千万ドルを現金で

渡しました。IMFはこうした交換レートを監視していたわけですが、アフガニスタンの通貨価値はドルに対して 2倍に高騰しました。それだけたくさんのドルが流れ込んだということです。そしてドルの価値はアフガニスタンでどんどん失われていきました。人々は、新しい現金を新し

い投資に回そうとしたのですが、この投資というのがアヘン経済だったわけです。

そしてさらに、最初の一年で、予想を大幅に超える 200万人もの難民が帰還しました。UNHCRは 100万人以下と見積もっていたのではないかと思います。何とかその人たちに食糧を届けなければならないわけですが、そのメカニズムは米国が牛耳っていました。アフガニスタン

政府内からの批判をよそに、米国の農民から買った小麦を、国連世界食糧計画（The United Nations World Food Programme：WFP）を通してアフガニスタンに運び、難民などに配りました。この結果、アフガンの主食であり、最も多く栽培されている農作物である小麦の価格が暴

落し、そのことが他の作物、なかんずく、ケシの栽培に人々を駆り立てるという結果を招くこと

になったのです。

麻薬についての政策は、実は平和構築の中には組み込まれていません。ご存じのとおり、平和

構築活動にはマンデートの異なるさまざまな組織がかかわっています。国連の中の紛争解決、あ

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基調講演

るいは紛争管理のマンデートを持っている部門、開発のマンデートを持つ国際金融機関、そして

人道支援の個別のマンデートを持つ人道支援機関など。こうした組織の間には、それぞれの側面

を何とか一貫性を持たせようという緊張感があるわけです。アフガニスタン、コロンビア、もし

かしたらほかの国でもそうかもしれませんが、麻薬対策は、平和構築支援のオペレーションと同

時期に行われています。

しかし、麻薬に対する国際政策は、平和構築の要請に基づくものではなく、麻薬消費国の麻薬

撲滅政策に基づくものであり、消費国と取り引きされ得る麻薬の物理的な量を減らすことに主眼

が置かれています。麻薬の生産、貿易、売買の禁止を目指す現在の国際レジームを、WHOやUNDPではなく、国連麻薬犯罪事務所（UN Office on Drugs and Crime：UNODC）が監督しているということから、麻薬が法執行の問題として扱われていることがわかります。成果を測る

マトリクスは、生産、輸出、売買された麻薬の量であり、この点において、他の分野の政策と同

じく狭い範囲に限られた専門知識の中で扱われ、平和構築活動に単に付け加えられたものだとい

えます。

しかし、現在こうした平和構築活動の一貫性に関する議論が行われています。皆さまご存じか

もしれませんが、1991年にアルバロ・デ・ソット（Alvaro de Soto）とグラシアナ・デル・カスティーヨ（Graciana del Castillo）によって書かれた、エルサルバドルでの IMFの政策と国連の平和創造政策の間にある対立に関する大変著名な論文があります。いまでは平和構築活動の中で、

開発政策と財政政策には一貫性を持たせる試みが行われるようになっています。

私は、同様の努力が麻薬対策においても必要だと考えています。アフガニスタンのこれまでの

麻薬対策の活動が、ほかの政策と直接対立するようなケースが数多くありました。皆さまにお配

りしたペーパーの中にも事例が載っていますので参考にしていただければと思いますが（巻末の

配布資料参照）、簡単に要約させていただきます。おそらく最も重要なのは、麻薬の物理的な量

を減らすということであったので、ケシ栽培そのものを撲滅してしまおうということになったの

ですが、その結果、農民の所得源がなくなりました。しかも代替的な生計手段もありません。農

民はもちろん抵抗を示しましたので、それが不安定な状況を生み、代替的な生計手段を開発する

支援をしようという人々も、こうした地域へ入っていけなくなってしまいました。

ワシントンポストに最近書かれた記事があります。米国人の女性で、こうした代替的生計手段

を構築しようとヘルマンド州で活動していたのですが、ケシ栽培の禁止に対する妨害により、彼

女のオフィスの人たちは仕事ができなくなってしまったということです。これはヘルマンド州で

の話ですが、こうした麻薬対策、主に先進国の政策に基づいて消費そのものを減らそうというこ

とを主眼に行われている麻薬政策は、平和維持活動そのものと対立するものになりかねません。

麻薬対策をどうにか平和維持活動に組み込むためには、まずはさまざまな対策を併用し、短期

的、および長期的な影響を分析しなければなりません。ただ単純に、消費される非合法な麻薬の

量を量るだけではなく、他のタイプの支援同様に、麻薬対策のための紛争影響アセスメントを行

うべきだと思います。

しかし、そうした分析をするのであれば、考え方やモデル、また、国際的な麻薬対策を実行す

る機関が利用する情報の集め方なども変えていかなければなりません。これについては、ある前

例があります。世界銀行、IMFは政治判断で経済政策を決めてはならないことになっています。

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しかし、そうはいっても、経済政策が時として武力紛争の潜在性に影響を与えるということを彼

らは認識しています。政治的な問題が、結果的には経済的な発展に非常に不利益な影響を及ぼす

可能性があるわけです。そのため、彼らは、さまざまな開発政策が紛争に与える影響を分析する

メカニズムの開発もはじめました。

となりますと、やはり麻薬経済についても、同じような形でデータを集めなければならないと

申し上げたいと思います。麻薬政策をアフガニスタンの全体的な目標と合致したものにすべきで

あり、すなわちまず代替的な生計手段に焦点を当て、地域開発や、都市部も対象に含む雇用創出

を行わなければなりません。そして、法執行は、栽培そのものを根絶することではなく取り引き

を取り締まること、およびアヘンをヘロインに精製する施設の根絶に主眼を置くものでなければ

なりません。私たちの努力を無にするような密売人に目を向けながら、農民には支援を提供する

という方法で、麻薬政策を政治的な目標と調和させることができるわけです。

次は国際的なコンテキストを見なければなりません。これはアフガニスタンの国そのものにか

かわるものです。集権的に管理される現在のアフガニスタン国境は、英領インドの影響を受ける

緩衝国としてつくられたものです。この歴史を見ると、多くの観察者を困惑させてきたパラドッ

クスを理解することができます。この国は広い国土に分散した国民のニーズを満たすために地方

分権制度が必要であるにもかかわらず、世界で最も中央集権化された行政制度を持っています。

今のアフガニスタンという国は、国民に安全と市民サービスを提供するためではなく、海外の援

助を受けたエリートが領土を統治し、近隣諸国の安全を守るためにつくられたのです。アフガニ

スタンの人々の人間としての安全保障上のニーズや基本的なサービスは無視され、そのために

人々は軍や民兵組織の誘いに乗りやすい状況に置かれてきました。

いまのアフガニスタンの領土は、自国の資源をもって国を維持することができない状況です。

自身の安全を確保する費用を捻出することもできません。近代以前、今日のアフガニスタンの前

身は、アフガニスタンの領土からではなく、より豊かなインド、イラン、中央アジアの国々を制

圧することで資源を得ていた帝国でした。しかし、ロシアが北から、あるいは英国がインドから

というように、その地域にヨーロッパの帝国が勢力を拡大していきますと、アフガニスタンの周

辺国征服や対外的な収奪に終止符が打たれることになります。アフガニスタンは 19世紀の間に、今の形になっていったわけです。大英帝国やロシア帝国は、アフガニスタンの周辺国に対する活

動を阻止し、最終的にアフガニスタンが緩衝国としての役割を担うような形で、英国とロシアが

国境を策定しました。1879− 1881年に行われた第二次英国−アフガン戦争のあと、ロシアと大英帝国の緩衝地帯としてアフガニスタンが安定します。今日の状況を理解するために重要な点は、

歴代のどのアフガニスタン政府も、このような国境策定を受け入れたことがないということです。

この国境は、英国とロシアの帝国を隔てるために、両者の間のアフガニスタンに作られたもので、

われわれが今日認識しているような、平等な主権に基づいて接する二つの国の間に設定される国

境とは非常に性格の異なるものでした。

この国境は 3層構造になっており、それらは今も生きています。第 1層は、当時のインド、いまのパキスタンとなっている英国領であった地域と、パシュトゥーン部族の支配下にあった地域

を分かつラインです（p. 12地図参照）。アフガニスタンとパキスタンの国境に沿って斜線を引いた部分が、連邦直轄トライバル・エリアですが、そのエリアとトライバル・エリアではない残り

25

基調講演

のパキスタンとの間に、第 1層目の国境が引かれました。第 2層の国境はデュランド・ラインというもので、パキスタンとアフガニスタンを除く国際社

会が、この 2国間の国境として認めているものです。この国境を定めた条約で、アフガニスタンはこのラインを越えて統治をしないということが明示されています。インド、あるいは、パキス

タンの統治もこの部族エリアには及ばず、国境に沿った緩衝地帯の中の緩衝エリアとして、部族

法によって運営されています。

第 3層はアフガニスタンの外側のボーダーと中央アジア、イラン、当時のペルシャ、中国との国境でした。これは英国により大英帝国のセキュリティーを確保するもとして考えられたものです。

アフガニスタンが緩衝となり、そのほかの周辺国が大英帝国に侵入することができないと考えたわ

けです。戦略的な深さをアフガニスタンで求めるためにそのような国境がつくられたのです。

もちろん、大英帝国、続いてロシア帝国の崩壊により、20世紀にこの地域の状況は変わりました。英領インドはインドとパキスタンに分裂し、その後パキスタンはパキスタンとバングラデ

シュに分裂しました。ソ連も崩壊しました。しかし、そんな状況の中、この国境の設定はそのま

ま残ったわけです。

先ほど申し上げたとおり、アフガニスタンはこの国境を認めたことはなく、パシュトゥーン地

域は自治区であるべきだ、といっているわけです。パキスタンができて以来、二国間では、国境

に関する衝突が繰り返され、それがこの地域が冷戦にいかに組み込まれるかを決定しました。つ

まり、パキスタンは武器を手に入れるために米国と手を組んでインドに対して自国の国防を行う

ことになり、それに対し、アフガニスタンはソ連により組織された軍を持つことになりました。

こうして、モスクワ−デリー−カーブルという軸がパキスタンに対してつくられていったわけで

す。これと同じような配置構造が、いまだにパキスタンの戦略的な思考の中に組み込まれています。

パキスタン軍は、1978年に始まったアフガニスタンの内部やその周辺の紛争を重要な国防上の関心事としてとらえました。インドは、国土面積、人口、経済的資源においても、パキスタン

にとって非常に大きな存在であるわけです。一方、パキスタンは、パシュトゥーンやバローチ族

といった民族と対抗するためにイスラミストたちを支援しよう、強化しようとしました。つまり、

何とかパシュトゥーンのターリバーンやヘクマティアルなどを支援し、それによってインドの影

響を除外しようとしたわけです。パキスタンは、アフガニスタンがターリバーンの支配を受けて

いる間に、実は多くの軍隊をインドとの国境に向けていました。アフガニスタン側は安全だと感

じたからです。さらに北部同盟はロシア、イラン、ある程度インドからも支援を受けていました。

パキスタンは、今でも、北部同盟はインド寄りであり、おそらくはその中にインドの情報関係者

が入り込んでいると見ています。

9.11以降、大急ぎで米国とパキスタンが交渉を行いました。交渉というのは正しい言葉ではないかもしれません。パキスタンに対し米国が最後通告をし、パキスタンは自分たちの態度を変え

ることに合意しました。しかし、利害関係が変わったわけではありません。つまり、もし米国に

パキスタン国内の基地を提供し、ターリバーンをたたくことに合意しなければ、米国はおそらく

インドと手を結んでしまう。それは、パキスタンにとって害になります。また、アルカーイダの

テロリストグループは、かなり革新的でパキスタンの利害に合致しない活動を行っていたため、

パキスタンは喜んでアルカーイダに対抗したわけです。

26


しかし、パキスタンはその代わりに、米国に対し、北部同盟がカーブルに入り込むのを許さな

いこと、北部同盟をベースにした政府をつくらせないことなどを要求しました。しかし、これは

すべて実行されたわけではなく、パキスタンは、自分たちは妥協したのに、自分たちの安全を十

分確保するような政府をアフガニスタンでつくることはできなかったと感じました。それゆえに、

ターリバーンがアフガニスタンから逃げ出してパキスタンで体勢を立て直したときには目をつぶ

ったわけです。そして、ターリバーンは、パキスタンの宗教団体、および 1980年代以来整備されていたパキスタン国内の訓練基地のネットワークを用いて、アフガニスタンでの戦争へ向け、

取り組みを開始したわけです。米国はそれにも目をつぶりました。ブッシュ大統領は実はイラク

のほうに目を向けており、また、アルカーイダをたたくほうがアフガニスタンの安定化よりも大

切であると考えていたからです。

アフガニスタンを安定化させるという機会は今でもまだ残されているかもしれません。そこに

いる外国の軍を抑止力として用い、アフガニスタンを地域に組み込んで安定化させることができ

るかもしれません。

しかし、そのためには、十分なリソースと領土をコントロールし開発するための正当性を持ち、

ほかの近隣諸国に脅威を与えないような、地政学的なアイデンティティーを持ったアフガニスタ

ン国家をつくらなければなりません。さらに、米軍やNATO軍のもとで展開される米国の外交政策を、アフガニスタンの近隣諸国に対するバランスとなるようにし、脅威と見られないように

しなければなりません。つい最近まで中東地域の不安定化をあおる政策をブッシュ大統領はとっ

てきたため、中央アジア、イラン、ロシアといった国々は懸念を表明するようになり、こうした中、

米軍のプレゼンス、あるいは中央アジアでの米軍の基地に対する懸念の声が高まってきたのです。

では、結論に行きたいと思います。多くの場合、いろいろな人たちが抱く疑問ですが、アフガ

ニスタンが究極的に安定化するのは可能なのか。この地域が十分なリソースをつくれず自力で立

ち上がることができず、結果的に、外部の政治的な意図に左右されて、あまりあてにならない外

国からの支援に頼らなければならない状況で、治安を安定化させることができるのでしょうか。

アフガニスタン国内の政治的正当性の弱さ、アフガニスタンの国家主権と領土の範囲を超えたと

ころからの地域的な介入、麻薬組織、グローバルなテロリスト組織などにより、アフガニスタン

の治安維持には過去にないほどのコストが必要になっています。いま現在、アフガニスタン軍は

米国の資金でつくられているわけですが、その大きさはアフガニスタンの国の予算の 2倍から 3倍に相当するものです。これは、アフガニスタン自身でこれから先この軍隊を維持していくことができないことを意味しています。それでもまだ、治安を確保するために必要な規模の半分程

度にすぎません。

アフガニスタン・コンパクトと国家開発戦略は、国づくりと、それを維持するために必要な経

済発展のための枠組みを提供しています。この中での合意事項は、「ボン合意」を超えるもので

あり、アフガニスタンと国際社会のコミットメントを示すものです。経済発展、国づくり、さら

には政治的な措置なども織り込まれています。とはいうものの、もしすべてが成功したとしても、

アフガニスタンの現状で、持続的社会を構築できるだけの十分なリソースがあるかというと、そ

の保障はありません。

となりますと、大変難しい疑問が出てきます。これはアフガニスタンだけに限りません。今朝

27

基調講演

のセミナーでも話をしたのですが、天然資源の乏しいソマリア、あるいはアフリカの国々にもい

えることです。現在、国際社会は、国連加盟国の領土保全、独立、および統治権の維持に力を注ぎ、

歴史の中で国土が失われたり、強国に弱い国がのみ込まれたりすることがないようにしようとし

ています。

しかし、それらの国々は、その形成に至るまでに、それぞれ異なる過程を経ています。例えば、

アフガニスタンはもともと自力で立ち上がれる国としてできたわけではありません。国境は、ほ

かの国の政治的な意図があってつくられました。これは 19世紀の植民地時代につくられたものです。サハラ以南のアフリカでも同じようなことが見られます。これも植民時時代の名残です。

本日、前国連事務総長特別代表がこちらに来ておられますが、東ティモールも自力で立ち上がる

国として考えてつくられたわけではありません。しかし、もし国際社会が、包括的な治安構造の

一環として、このような国々の現状の国境線を維持し続けようとするならば、現在はまだ国際支

援の枠組みでは提供されていない領土保全を行うメカニズムを提供し、この状況を徐々に受け入

れる必要があります。

このモデルとして、一番いい例というわけではありませんが、1つだけ例を挙げます。いまはもうアフガニスタン政府の中にはおりませんが、アシュラフ・ガーニー氏は国づくりについての

ある機関を立ち上げ、co-productionというモデルを提案しています。これは国の組織が、彼ら自身ではできない、また持続的な方法ではできない場合、国際的なアクターと、国内のアクター

が協力をして治安、教育、保健などの公共サービスを提供しなければならないというものです。

彼は、EUがその例であるといっています。なぜかといえば、EUはもともと安全保障のための組織でした。第一次世界大戦、第二次世界大戦を経て、ヨーロッパの国々は、安全保障は相互依

存の上に成り立っているとの考えから立ち上げられた組織です。今では大変強い経済的な結び付

きもできていますし、公共サービスなどの提供も EUから行われております。グローバルなレベルでの統合の例は、今までのところありませんが、ソマリアやアフガニスタ

ンのような極端な例を見ると、今日の世界の状況と第二次世界大戦後にヨーロッパが直面した状

況の間には、何らかの共通する特徴を見つけることができます。支援と安全保障のための現在の

メカニズムが十分ではない面があります。また、国の主権という問題も、なかなかうまくいかな

い理由のひとつです。しかし、このようなメカニズムが現れない限り、世界のさまざまな場所で

国が崩壊するような、負のサイクルを目にし続けなければならないでしょう。私はアフガニスタ

ンの研究を 1980年代から続けています。いつも私が言ってきたことは、私たちが無視しているアフガニスタンの崩壊は、実は私たちに対して脅威を与えるものであるということです。ニュー

ヨークで、アフガニスタンに基盤を持つ人たちによる攻撃を目撃することになるとは、思いもよ

りませんでした。それは想像を超えたものでした。しかし、もしそのようなことが起こり得るの

であれば、やはり私たちはそうした問題に取り組んでいき、自分たちの安全保障は今まで以上に

相互依存関係の上に成り立っているのだということを肝に銘じておくべきです。これは単なるス

ローガンではなく、現実に行うべきものなのです。ありがとうございました。

司会：ルービン教授、ありがとうございました。

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パネルディスカッションおよびフロアとの意見交換

モデレーター：平島成望（明治学院大学名誉教授、JICA客員国際協力専門員）ディスカッサント：バーネット・ルービン（ニューヨーク大学国際協力研究所所長）広瀬崇子（専修大学教授）清水　学（上智大学非常勤講師／㈲ユーラシア・コンサルタント）小田尚也（アジア経済研究所地域研究センター、南アジア研究グループ）

司会：モデレーターおよびディスカッサントの方々をご紹介させていただきます。明治学院大学名誉教授の平島成望先生です。平島先生は、現在 JICAの客員国際協力専門員と

してもご協力をいただいております。パキスタンに非常に造詣の深い方でいらっしゃいまして、

JICAとしても、これまでパキスタンの国別援助研究の座長、また 2004年から 2006年には JICAの広域企画調査員としてパキスタンにてご活躍いただきました。

第 1部から引き続きまして、バーネット・ルービン教授にも、ディスカッサントとしてご参加いただきます。

広瀬崇子先生は、専修大学法学部教授でいらっしゃいます。国際政治、南アジア政治、特にイ

ンド、パキスタン、アフガニスタンをご専門としておられます。清水学先生は、現在は上智大学

非常勤講師、また有限会社ユーラシア・コンサルタントとして、広くユーラシア地域研究を続け

ておられ、2004年には、外務省の中央アジア、特にウズベキスタン、カザフスタンの援助研究会の委員でいらっしゃいました。ご専門は、西アジア・中央アジア・南アジア論、途上国経済論、

開発移行体制論などです。

小田尚也先生は、アジア経済研究所地域研究センターにて南アジア研究グループ長代理をお務

めです。ご専門は、パキスタン経済、経済成長、労働移動等です。

それでは、パネルディスカッションに移らせていただきます。平島先生よろしくお願いいたし

ます。

平島氏：本日は、このような場でルービン先生のお話を伺い、また皆さま方と意見交換をさせていただきますことを大変うれしく存じます。

いまご紹介がありましたとおり、本日は、お三方の先生においでいただいております。この分

野のご専門であります広瀬先生には、アフガニスタンの問題を、インド、パキスタンの視点から

ということでお話をいただきます。清水先生は、インドで学者としてのお仕事を始められました。

その後中近東のほうに焦点を移され、中央アジアの研究もされていらっしゃいますが、中東、パ

キスタン、インドのほうに、また視点を戻されたということです。小田先生は、特にパキスタン

北部およびアフガニスタンとの国境地帯の経済についての研究をしてこられました。

ルービン先生は、国防総省やホワイトハウスのスポークスマンとしてではなく、学者としてお

いでくださっているわけであります。そのお立場からアフガニスタンの現状に対しどのような見

方をされていらっしゃるのか、あるいはどのようなことをご提案されているのかも伺うことがで

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きると思います。

私は、イスラマバードに 2年間おりまして、まだ戻ってきたばかりです。パキスタンのための日本のODA政策の草案をつくる仕事もさせていただきました。パキスタンには、プラスマイナスいろいろな問題があります。私の専門は農業経済でありますので、このセミナーでのモデレー

ターとしての制約がどのようなものかということも認識しております。もちろん後ほど私の意見

も申し述べさせていただく機会があればと存じますが、まずは司会に徹したいと思います。

ルービン先生には、ロシア帝国、あるいは大英帝国の時代にまでさかのぼり、あるいはそれ以

前のところにまでさかのぼってお話をいただきました。アフガニスタンの国内問題や近隣諸国と

の関係についての詳細なお話もいただきました。お話を聞いておわかりいただけたと思いますが、

アフガニスタンは 18世紀、19世紀には、ロシアの南進政策を食い止める大英帝国の戦略におけるバッファー（緩衝国）として存続しました。したがって、アフガニスタンの国民が、今日独立

した国として自国を建設する能力があるのかどうか、もちろん大変優れた方々がアフガニスタン

にはたくさんいらっしゃるわけですが、国づくりのイニシアチブをどのようにとっていくのか。

これは、外国が与えた枠組みに沿ってということではなく、自ら行っていかなければならない課

題だと思っています。

それでは、お 1人大体 10分から 15分ぐらいで、3人のディスカッサントにお話をいただきたいと思います。まず、ルービン先生の講演に対するコメントを、その後でご自分の見解を披露し

ていただきたいと思います。

広瀬氏：平島先生、ありがとうございます。本日は、ルービン先生のご講演からたくさんのことを学ぶことができました。アフガニスタン政府だけではなく、その外側で働いていた人たちのこ

とについても知ることができました。私の専門地域であるインド、パキスタンの観点から、私自

身の考え方を述べたいと思います。

アフガニスタンでの状況についてですが、これはパキスタンの状況と切り離して語ることはで

きません。あるいは、パキスタンの問題を解決しなければ、アフガニスタンの問題も解決するこ

とはできないといえます。そういう観点からも、アフガニスタンとパキスタンの国境であるデュ

アランド・ラインが持つ意味は、おそらく昔と比べ、失われてきているのではないでしょうか。

FATA（Federally Administered Tribal Area）と呼ばれる連邦政府直轄の部族エリアのことも同じようにいえると思います。

FATAは、実は独自の国のようになっております。連邦政府は、軍事的に攻撃をかけようとする以外、この地域に入ることはできません。また、州政府も同様に何の手を出すこともできません。

ですから、FATAは、自治州のような格好で 2つの国の間に挟まれております。これは、緩衝国にすることもできません。しかし、ここの地域の人たちは重要である、ということをまず第 1に申し上げたいと思います。

それから、パキスタンは、インドに対抗するために、アフガニスタンとターリバーンを必要と

していました。私たちはカシミール紛争とターリバーンの現象は相伴うものであることをよく知

っていました。私自身も、カシミールで訓練を受け、アフガニスタンの訓練キャンプにいたとい

う多くの人たちと話をした経験があります。国境を越えて、そしてカシミールで戦ったという人

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たちです。

しかし、現在その状況は変わりました。インドとパキスタンの関係がだいぶ改善されたために、

パキスタンはインドと戦うためにターリバーンを必要としなくなりました。また、「戦略的な深さ」

というのでしょうか、アフガニスタンの中へ戦略的に入り込む必要もなくなってきました。

この言葉を使ってもいいのかどうかわかりませんが、パキスタンはなぜターリバーンをうまく

操作する必要があったのか、その点をルービン先生にお聞きしたいと思っております。私は、パ

キスタン政府の存続、あるいはムシャラフ政権の存続のためではないかと考えており、ターリバ

ーンの役割、アフガニスタンの役割は、パキスタンの視点から言えば変わってきたのだ思います。

以前、ターリバーンはとても利用価値のある存在でした。パキスタンのブリードインディアポ

リシー、つまりカシミール政策においては重要でした。しかし、いまでは関係が改善され、カシ

ミール政策のためにターリバーンはもう必要がなくなりました。インドとの関係をさらに改善す

る上では、むしろ邪魔な存在になってきています。

しかし、パキスタン、あるいはムシャラフ政権は、このターリバーンを完全に手放してしまう

こともできません。これには国内の状況が一因となっています。

パキスタンは、3つの根本的な問題を抱えています。1つ目の問題は民主化です。これは政治的な問題で、軍事政権、あるいは民主政権にするのかという問題です。2つ目は、穏健イスラム国家とするのか、それとも原理主義的な国家とするのかという問題です。3つ目は、国内の統合、つまりパンジャブ地方対そのほかの地域という問題です。いまや武装勢力がバロチスターン州と

シンド州を抱えております。シンド州では反パンジャブ感情がまん延しております。

パキスタンには、こうした 3つの問題を解決しなければならないという現状があります。9.11以降、アメリカをはじめとする国々は、ムシャラフ政権に国を牛耳ってもよいという許可を与え

ました。これは、対テロ戦争において協力する価値があったからです。この 3つの問題は切り離して考えることはできない、一緒にやっていかなければ解決できない問題です。もし民主化が遅

れるのであれば、人々のフラストレーションは高まり、その結果何らかの形でこのフラストレー

ションが顕在化するルートが出来上がってしまいます。結果的にイスラム原理主義がそれに火を

つけるということにもなりかねません。皆さんもご存じのとおり、ターリバーンはイスラム教を

学んだ学生たちです。ターリバーンはそこいら中にいるということです。

では、何がターリバーンが生まれ変わる環境をつくるのか。それこそ私たちが持つべき、根本

的な問いです。

パキスタンは、ターリバーンと対立するだけではどの問題も解決することはできません。なぜ

ターリバーンが必要なのか。ある程度は必要としているけれども、自分の社会を破壊するほどに

は必要ではないわけです。これは、アメリカの役割に変わってきています。9.11以降、アメリカはムシャラフ政権を支援するようになってまいりました。だからこそ、ムシャラフ政権は今まで

のところ存続し続けているわけです。

しかし、それでも根本的にパキスタンが抱える問題は解決されておらず、ムシャラフ政権は綱

渡り状態にあります。今月もパキスタンに行ってまいりましたが、いまは大変重大な局面を迎え

ていると感じました。パキスタン自身が立ち上がり、努力をして自分たちの国づくりをしない限

り、外野ができることは何もありません。ですから、このパキスタンで起こっている現象は非常

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に重要です。アフガニスタンでの問題を解決する上でも重要であると考えます。

もう少し根本的な問題を考えてみたいと思います。まず、どれぐらいこの国境というものが適

切であるのかということです。パシュトゥーン人は、国境の両側に住んでおり、少なからず自由

に行き来しているに違いありません。国の正当性というのは、国際的に引かれた国境そのもので

はなく、どちらの政府がより良いサービスを提供できるかによるものです。

2つ目の問題は、問題を解決するために、ほかの国々が担う役割はなにかということです。特に国づくりの問題についてです。私は、外国が果たすべき役割、特にアメリカの役割は非常に限

られているのではないかと思います。パキスタンに行く度に、私が見るのは反アメリカ化、より

イスラム化していくパキスタンの姿です。この 2つの現象は相互に作用し、強め合っています。おそらくアフガニスタンの状況も似たようなものではないかと思います。アメリカ軍がそこにい

るということ自体、また政治家がアフガニスタンや、パキスタンに行くこと自体が、パキスタン

で大変強い反米感情をはぐくんでしまっていますが、これはアフガニスタンでも同様ではないか

と思います。そうなりますと、アフガニスタンの政府は自分たちだけで問題を解決するのはます

ます難しくなってきます。私たちは、外の政府、外の国々が果たせる役割は限定されているとい

うことに気が付かなければならないと思います。

3つ目に、もう少し人を主体とする問題解決が必要だと申し上げたいと思います。国境問題についてもそうですし、カシミール問題もそうです。領土という観点からこの問題は解決できませ

ん。インド政府、パキスタン政府のいずれも領土の面で妥協はできません。1インチたりとも譲らないという立場です。しかし、その代わりに何をしたか。両国をつなぐバスや電車のサービス

を提供しました。これにより、カシミールの人々はビザなしで行き来ができるようになり、いま

までよりも幸福な状況になり、暴力行為もだいぶ落ち着いてきました。

国際的な国境そのもの、その問題からまず解決しようとするならば、結果的にさらに問題をあ

おるだけになりかねません。しかし、もし人の行き来を自由にし、物の行き来も自由にすれば、

国境そのものの問題が薄れていくだろうと思います。カシミール問題からはその点が学び取れる

のではないでしょうか。ありがとうございました。

平島氏：広瀬先生、ありがとうございました。ルービン先生にレスポンスをいただく前に、ほかのお二方のお話をお聞きしたいと思います。清水先生どうぞ。

清水氏：ありがとうございます。ルービン先生のお話を大変興味深く聞かせていただきました。私は 2つの問題を取り上げてみたいと思います。まず、ターリバーンの問題です。ターリバーンというのは皆さんご存じのように、非常に中心

的な問題になっております。ここで私が焦点を当てたいのは、ターリバーン運動、あるいはター

リバーンの再生であります。ターリバーンは、特にアフガニスタンの南部において勢力を盛り返

しているといわれています。また、皆さんご存じのとおり、2005年ごろから、特にヘルマンド地域では新たなターリバーンの出現がみられます。ここで問うべきことは、いまのターリバーン

というのは単に古いターリバーンが再生してきたものなのか、それともターリバーン政権がカー

ブルで崩壊した後の政治・経済の変化に伴う新しい現象として、新しいターリバーンが生まれて

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きたのかということです。これは、答えを出すのはとても難しい問題だと思います。ルービン先

生のほうからも後ほどこの点についてお返事をいただければと存じますが、私はここで 2つの事柄に注目したいと思います。1つは、ルービン先生のお話にありました麻薬の生産の問題です。そしてもう 1つは、ターリバーンの再生・復活とパシュトゥーン人のアフガニスタンにおける立場です。

ご存じのように、パシュトゥーンというのは、ターリバーンの人口構造においては最大の部族

です。しかし、カーブル政権は、主として北部同盟の代表の人々からなっているので、パシュト

ゥーンの部族指導者たちの間に不満があるのではと思うわけです。そうした不満を持っている

人々がいるということが、ある程度ターリバーンの再生の一因となり、ターリバーンに対する反

対が小さくなっていったのではないでしょうか。では、どうやって不満をもっているパシュトゥ

ーン人たちを、中立化させていくのか。このことは、現段階の開発において、無視することがで

きない問題の 1つだと思います。第 2点目として取り上げたいのは、国際的な枠組み、あるいは、アフガニスタンの開発における外部要因の役割です。私の専門である中央アジアに関していえば、ウズベキスタン、タジキス

タン、トルクメニスタンといったような所は、自分たちの国の再建に取り組んでおりますので、

アフガニスタンの問題に精力的に関与することはできない状況になっています。広瀬先生がおっ

しゃったように、問題は、南のほう、パキスタンの問題ということになるわけです。

パキスタンの問題に関しては、基本的には広瀬先生がおっしゃったとおりであると思いますが、

インドとパキスタン間の、少し前向きな動向について付け加えてお話をしたいと思います。最も

深刻な、そして伝統的なカシミール問題というのはまだ残っていて解決されていないわけです。

しかしながら、インドとパキスタンは、いまこの問題を凍結させるよう、少なくとも挑発しない

ように努力をしています。

もし、このような問題を凍結しようという要因があるとしたら、それは何なのか。これは私の

個人的な感触ですが、インドとパキスタンの経済発展にともない、それぞれの社会に新しい層が

生まれてきました。彼らは、互いに危険を冒して、いまの経済の中で自分の立場を失うようなこ

とは望みません。もちろん、これは根拠としては弱く、明確なものではありませんが。私たちは、

外部者としての限られた手段を用いて、この和解のプロセスを慎重に支援するべきだと思います。

インドと中国の関係を考えてみてください。中国とインドもまだ未解決な国境問題を抱えてい

ます。しかし、この 2つの国は、いま和解を進めており、特に貿易や、経済協力において、相互にメリットのある分野を追求しています。これは大変興味深い動向だと思います。

中国はまた、パキスタンに大きな利害を持っています。2ヵ月前にパキスタン、バロチスターン州にある、グアダルの新しい港を訪問しました。確か、明日この港は開港することになってい

たと思います。ここで大事なことは、その新しい港を造った資金のうちのおよそ 80％が中国から提供されたものであるということです。中国にとっては、これは戦略的に非常に重要なことだ

と思います。なぜならば、インド洋で何かが起こった場合、資材や石油を湾岸地域からパキスタ

ンを通って深圳に輸送することが、可能であるからです。もちろん、実際は多くの問題がありま

すが、理論的には可能なのです。

それと同時に、中国はインドに今まで以上に真剣にアプローチしていると思います。昨年、イ

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ンド中国年というのがありました。今年は中国インド年です。両国は、文化交流、若者の交流な

どを促進しています。もちろん、これはまだ始まったばかりのことではあります。

新しいアフガニスタン周辺でのこうした動きを考慮すると、ルービン先生がおっしゃったアイ

デア、あるいはヒントが、大変興味深いものに見えてくると思います。アフガニスタンにおける、

不必要な、あるいはネガティブなパキスタンの介入を回避するためには、パキスタンに、インド

に対する安心感を与える必要があると思います。もちろん、これは簡単なことではありません。

伝統的なフォーミュラが非常に強く、特にパキスタンの軍部は、インドの設計図に対する疑念を

失っていません。しかし、例えば中国をある程度動員する、あるいはロシアとかアメリカを動員

するということになると、パキスタンにとって幾分好ましい状況を作り出すことが可能であるか

もしれません。

したがって、私たちはよりダイナミックなビジョンを持つべきだと思います。アフガニスタン、

あるいはインドとパキスタンの関係に着目するだけではなく、より広い視野を持つことが大切で

はないでしょうか。その広い視野を持って、パキスタンの対外的な認識を改善することができ、

それによりパキスタンとインドの関係ももう少し改善されるのではないかと思うわけです。この

動向を促進する力は、もしかすると経済的なものかもしれません。つまり、経済開発におけるス

テークホルダー、特に中産階級の発展です。

ということで、2つの問題を取り上げさせていただきました。ルービン先生、ディスカッサントの方々、あるいは会場の方々からも、これらについてのご意見をいただければと思います。

平島氏：次に、小田先生からお願いたします。

小田氏：平島先生ありがとうございます。ルービン先生、プレゼンテーションをありがとうございました。大変情報満載で、さまざまな重要なお話が入っていたと思います。

私はアフガニスタンとパキスタンの関係について、3点コメントしたいと思います。ルービン先生もおっしゃったように、アフガニスタンには、過去も、そして現在も、いくつか

のアクターがかかわってきました。しかし、残念ながら手を携えてアフガニスタンの安定化、あ

るいは開発のために尽くしたことはありませんでした。それぞれのアクターは、独自の利害を持

っており、その利害は相互に対立するものであったからです。それが、この地域の不安定化を生

み出しています。そしてパキスタンも、そのアフガニスタンにかかわっているアクターの 1つであります。パキスタンは最も重要で、最も影響力があり、アフガニスタンの安定化も不安定化も

図ることができるようなアクターとなっています。

パキスタンは、いつもアフガニスタンをなんとかコントロールし、自分たちの影響下に置こう

としてきました。その理由はとても単純です。すでにルービン先生、あるいは広瀬先生がおっし

ゃったとおりです。パキスタンは西側のよい隣国、パートナーが必要だと。つまり、西側にいる

インドと対峙するためにそれが必要だと考えるからです。これをストラティジックデプス、「戦

略的な深さ」と呼んでおります。現在、カーブルは北部同盟が主にコントロールしておりますので、

パキスタン寄りではなく、むしろインド寄りの政権となっています。ですから、明らかにパキス

タンがこの状況を喜んでいるわけではなく、アフガニスタンを不安定な国にしてしまおうと考え

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てもおかしくありません。インドとパキスタンの関係が改善されない限り、パキスタンは絶えず

アフガニスタンに影響を及ぼそうという誘惑に駆られることでしょう。究極的な解決策としては、

インドとパキスタンがお互いに信頼し合うようになるということです。広瀬先生は、パキスタン

とインド関係はだいぶ改善されたとおっしゃいました。確かにそうです。しかし、まだお互いを

信頼するというところまでには至っていないと思います。インドとパキスタンの関係をよくする

には、まだまだ時間がかかります。これがいつ実現するか私にはわかりません。

では、パキスタン寄りの政府を、アフガニスタンに打ち立てることは可能なのでしょうか。こ

れも難しいように見えます。というのも、ほかの隣国、すなわちイランあるいは中央アジアの国々

はパキスタンとは異なる利害を持っているわけですので、パキスタンがそれを望んでも反対する

でしょう。

2つ目として、これまでどなたもおっしゃっていないパキスタンの問題を取り上げたいと思います。ターリバーン寄り、イスラム寄りの JUI（イスラーム・ウラマー連合）という政党についてです。JUIは、マドラサの広範囲に広がるネットワークをもつ、スンニー派のデオバンド派が基盤となっている政党です。マドラサは、パキスタン全土に広がる宗教学校で、ターリバーンに

対しても多くの人員を提供してきました。JUIはMMA（イスラム原理主義政党連合「統一行動評議会」）の一部であり、北西辺境州では主導的な政党となっており、バロチスターンのムスリ

ム系の政党とも手を組んでおります。JUIは連邦レベルでは野党ですが、ムシャラフ政権を支える与党の PML-Q（パキスタン・イスラム教徒連盟カイデアザム派）が、実は JUIに大きく頼っているというのは公然の秘密です。

PML-Qは、連邦レベルで単独与党ではありません。ほかと連立を組まなければならないので、PML-Qは JUIにいくつかの場面で助けを頼んでいるわけです。今年、パキスタンで総選挙が行われるであろうと言われておりますが、ムシャラフ政権と JUIの関係はもっと強化されていくかもしれません。こういう状況の中で、どうすればムシャラフ政権はターリバーンの再生を止める

ことができるのでしょうか。清水先生がおっしゃったように、これをどうアフガニスタンにおい

て、あるいはパキスタンにおいて止めることができるのでしょうか。私はちょっと悲観的な見方

をしておりますので、その点についてルービン先生にお聞きできればと思っております。

3つ目の問題は、アフガニスタンの経済開発の問題です。これは非常に重要な問題です。ルービン先生がおっしゃいましたように、アフガニスタンが自立した国になるためには、十分なリソ

ースが必要です。残念ながらそのチャンスは非常に限られているようです。

私は、経済開発戦略について、2002年と 2003年にアフガニスタンで小さな調査を行いました。これは、政策研究大学院大学（GRIPS）の西野先生が座長になって行った日本土木学会（Japan Society for Civil Engineering）の調査で、2003年には、カーブルでカルザイ大統領に調査報告を提示いたしました。その調査報告を書いているときに気づいたことは、本当に有効かつ正規の

経済セクターをアフガニスタンでつくることはほぼ不可能であるということです。内陸国である、

資源がない、海へアクセスがない、セメント生産のような小規模なもの以外産業がない、水資源

がない、かんがい施設はあるが機能していない、農業生産を行うようなかんがい設備がない、と

いった状況であり、私は、アフガニスタンの経済開発についてプラスになるようなことを書くこ

とができませんでした。

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それから 4年以上たっておりますが、状況は悪化しているように思われます。ルービン先生から具体的に、経済開発の問題についても、意見を伺えればと思います。ありがとうございました。

平島氏：小田先生ありがとうございました。会場の方々にご質問いただく前に、いくつか重要な問題がディスカッサントから出されましたので、ルービン先生にお話をいただきたいと思います。

ルービン教授：大変有益なコメントをありがとうございました。すべてに言及するわけにはいきませんが、後ほど、ディスカッションの中でそれについて言及することができるかもしれないと

思います。

ターリバーンとパキスタンの役割についてお話になった方が多かったので、それについてお話

をしたいと思います。まず、ターリバーンが再生しているのか、それとも何か新しいものが生ま

れているのかということです。アフガニスタンの武装勢力というのは、いろいろなグループで構

成されています。また、アフガニスタンにおける国内の武装勢力だけではなく、国境を越えて外

から入ってくる武装勢力もいるという問題があります。

いわゆる旧ターリバーンの指導層、すなわちパキスタンのバロチスターン州で活動しているグ

ループは、アフガニスタンの南西部にかけて、国境を越えて活動しています。司令官はパキスタ

ンを拠点にしつつ、アフガニスタンで戦闘員を募集しています。募集される戦闘員は、ターリバ

ーンのメンバーとは限りません。ターリバーンというのは、イスラム教の忠誠をオマル氏に表明

すればターリバーンということになるのですが、ほとんどの戦闘員はそのような忠誠を誓ってい

ません。実際、国連のある調査でも明らかになったことですが、バロチスターンにあるターリバ

ーンの指導部は、アフガニスタンのいたるところで起こっている、水や土地といった資源に対す

る地域紛争を利用し、アフガニスタン国内で戦闘員を集めているのです。また、さまざまな地域で、

特定の部族が権力を持ち、自分たちの部族だけを支援するために政治闘争が起こっていますが、

ターリバーンは、このような勢力構造の中で排除されていると感じている人たちをリクルートす

るのです。もちろん、ターリバーンが、容易に戦闘員を集めることができるのには、高い失業率

も影響しています。

また、麻薬の密売という問題があります。麻薬密売者は、自らのセキュリティーを確保するた

めに、武装グループを抱えています。時には、ターリバーンや、そのほかの武装グループにお金

を払って、自分たちの安全を確保する場合もあります。麻薬問題に対する政策は、さまざまな西

欧諸国で実施されており、アフガニスタン政府も西欧社会からのプレッシャーを受け実施してい

ます。そんな状況の中、農民たちは、ケシを守ってくれるという理由でターリバーン寄りになっ

ているのです。

ワジリスターンには、かつてのムジャーヒディンのグループがおり、ターリバーンと連携して

いましたが、ターリバーンの中心的な存在ではありません。また、ヘクマティアルのグループや、

その他さまざまなグループが存在を表明しています。いずれにしても武装勢力の中心になってい

るのは、かつてターリバーンと同盟関係にあり、ここ 4、5年のうちにアルカーイダと密接な関連を持つようになったグループです。このような情勢の結果として、彼らはより過激化し、それ

と同時にさまざまな基盤で、アフガニスタン内部から戦闘員をリクルートしてきたのです。

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私は意味のある会話ができるというのであれば、ターリバーンと交渉するというアイデアに反

対はしません。しかし、このことを心にとどめておいてください。ターリバーンは、1つの中央集権的なリーダーシップにより指揮される武装勢力ではないのです。

なぜ、パキスタンからアフガニスタンに、比較的簡単に武装勢力が入ってくることができるの

か。これには、パキスタンとアフガニスタンとの関係を 20年、あるいは 25年ぐらい前にさかのぼって考える必要があるわけですが、いずれにせよ、先ほどのディスカッサントの方々がおっし

ゃった分析に私もほぼ同意します。

もちろん、長期的な、パキスタンの戦略的な方向性というのはあります。また、広瀬先生がお

っしゃったように、パキスタンの「戦略的な深さ」というのは陳腐化した考え方であり、経済協

力がより重要である、と言われるようになってきたわけです。しかし、それと同時にパキスタン

には内部的な弱点がかなりあります。「戦略的な深さ」というのが、本当に陳腐化した思想であ

るのかどうか。インドとの関係は改善していますが、安定しているとはいえないわけです。また、

アメリカとの関係は強化されてきたわけですが、ずっとそうであるかどうかはわかりません。パ

キスタンの中では、アメリカは信頼できない同盟国だという考え方も強いわけです。小田先生が

触れられた政治的な要因については後ほどお話しいたします。

もう 1つ重要なことがあると思います。それは、パキスタンがターリバーンの問題を解決したとすれば、アメリカはパキスタンを必要としなくなるということです。実際、パキスタンはかつ

てこのような経験をしており、それが、戦略的なドクトリンに非常に大きな影響を与えました。

それは、ソ連がアフガニスタンから撤退した後と、ムジャーヒディンが共産主義政権を打倒した

後のことです。アメリカは、パキスタンの核開発計画を理由にパキスタンに制裁を課し、軍事援

助プログラムを中止しました。パキスタンは、自らをインドから守るためにアメリカからの軍事

支援が必要ですが、パキスタンがアメリカの問題解決をサポートしている間はそれが受けられる

ものの、問題が解決されてしまえば、アメリカはパキスタンを必要としなくなり、インド側につ

いてしまうわけです。これは微妙な問題で、パキスタンはそれを考えなければなりません。

しかし、パキスタンの国家が弱いというのも本当です。特にいま、軍事政権は政治的な危機に

直面しています。中期的な政治的危機であったものが、最高裁の裁判官の辞任により、短期的な

政治的危機になりました。そんな中、今年パキスタンでは、議会選挙、および大統領選挙が行わ

れることになっています。パキスタンの大統領選挙は間接選挙で、議会のメンバーによって選ば

れます。過去、パキスタンでは、ブットー首相のパキスタン人民等（PPP）や、パキスタンイスラム連合（PML）といった、票の大多数を獲得する中道的な政党を無視するべく、軍とイスラム主義者の連携が行われていました。

9.11以来、その関係がかなり緊張したものになってきています。いま、アメリカ政府はムシャラフ大統領に圧力をかけ、別の政治的な同盟を組むように要求しています。今年の選挙において

は、PPP、パシュトゥーン国民党、およびアワミ連盟（ANP）と同盟を組んでほしいといっているわけです。ムシャラフ氏の言うとおり、彼が進歩的な近代化主義者であるならば、これらのよ

り穏健な中道的政党の方が、彼にとってより適当な相手であるはずです。事実、カルザイ政府を

支援しているわけで、このことは、彼が言うとおりターリバーンに対抗することであるわけです。

そうであるならば、彼は同じ政策を持つ ANP、パシュトゥーン国民党と組むべきです。

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しかし、構造的に相反するものであるため、軍は ANPや PPPと連携を組むことはできません。PPPがブットー首相を捨てない限り、あるいはアワミ連盟が民族的な自立と連邦制への要求をあきらめない限り、軍は彼らとは連携を組めないのです。パキスタンの与党は軍であるわけです。

その軍は、いまほかの政党との連携がとれていないという状況にあります。イスラム党に反対す

る党とは連携を組むことができず、イスラム政党とも外交的な問題があって連携を組むことがで

きない。したがって、政治的に非常に弱い立場に置かれています。小田先生でしたでしょうか、

それとも清水先生でしたでしょうか、アフガニスタンの政府は北部同盟に牛耳られているという

ご発言がございました。実はもともとはそうでしたが、いまでは北部同盟は周縁化されてしまい、

政府のエリートはほとんどパシュトゥーン人となっています。とは言いましても、民族的にはパ

シュトゥーン人ですが、部族に権力基盤をもつ人たちではないので、一般的なパシュトゥーン人

たちは自分たちの代表が政府にいるとは感じていません。そしてまた、アフガニスタンのほかの

部族もやはり、自分たちの代表が政府にいるとは感じていません。ですから、パキスタン、アフ

ガニスタン両国の政府とも、大変弱い政治的な基盤しか持っていないということです。

最後に、経済的発展という問題に触れてみたいと思います。アフガニスタンの開発戦略の鍵は、

アフガニスタンの弱さを取り出し、それをなんとか強さに変えるということです。アフガニスタ

ンの経済的な弱さというのは、特に輸送の便が悪い内陸国であるということです。この地域の政

治的な状況も、経済の裏返しといえます。孤立しており、輸送コストが高いということは、征服

しにくく、統治もしにくく、また、輸出も困難であるということです。そのため、より豊かで、

より人口の多い国々に挟まれた緩衝国であったわけです。

アフガニスタン開発戦略の考え方は、現在の立場をうまく利用し、戦略的な価値をそこに認め、

だからこそ投資をし、インフラなどをしてもらうということでした。ですから、周りの国々の分

離帯ではなく、連結帯になろうということが、もともとアフガニスタンが考えたことです。自分

たちが中央アジア、ペルシャ湾、それから南アジアをつなぐ国であると見たわけです。しかし、

いままでのところ、治安のレベルが低かったため、望んでいた投資は入ってきていません。そし

て周りの国々にも、アフガニスタンを通して統合された方法で、経済をうまく発展させようとい

う意思はありません。それは、周辺国間で、アフガニスタンの権力構造についての政治的、ある

いは安全保障上のコンセンサスがないからです。

政府の力が大変弱かったこれまでのアフガニスタンの安定期においては、周辺国は単に支援の

すみ分けをするというネガティブなコンセンサスだけがありました。今、その政府は崩壊してし

まい、周辺地域の問題すべてが、アフガニスタンの中で起こっているような状況になっています。

先ほど、インド、パキスタンの問題が、アフガニスタンでどのように現れているかについての話

がありました。中東に広がっている、スンニー派、シーア派の問題は、アフガニスタンにも影響

を及ぼす問題です。輸送ルートの獲得競争の影響もあります。グアダル港を経由する南北を結ぶ

ルートがあり、また、カラチを通るルートに対抗するものとして、インドとイラクは東西を結ぶ

ルートを建設しています。

一般的に言って各国政府は純粋な経済的な関心事を安全保障上の関心と結び付けています。例

えば、世界最大の資本主義国である米国は、イランで仕事をしようとする石油会社に制裁を加え

ようとしています。アフガニスタン周辺の政府は、アフガニスタンに協力をすることで経済的な

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利益を得られると考える一方、その協力が敵にも利益を与えてしまうことを懸念し、投資に消極

的です。ですから、アフガニスタンの政治的、安全保障上の戦略、及び経済的な戦略が、成功に

するかは全くわかりません。ただ、その地域の中で、アフガニスタンの国家権力の性質について

戦略的なコンセンサスが得られないうちは、成功するはずがないことは確かです。

平島氏：ルービン先生、ありがとうございます。私のほうから少しコメントをしたいと思いますが、その前に 3人のディスカッサントから追加の質問はございますか。

清水氏：経済的なプログラムについてですが、ルービン先生のコメントをお聞きして、大体私の考えと一致していると感じ喜んでいます。1つだけ追加したいと思います。緩衝国は閉じられた国であると考えられていました。つまりアクセスしにくい国であると。しかし、新しい概念をこ

の「緩衝国」という言葉に与えなければならないと思います。私が考えているアフガニスタンの

将来は、緩衝国、中継国としてのアフガニスタンです。緩衝国として周りの国々のバランスをと

る国です。それと同時に、アフガニスタンの位置が果たす役割は、ソ連崩壊前と比べるとだいぶ

変わりました。中央アジアの国々は海への道を探っています。そしてアフガニスタンは最も便利

なルートにあります。しかし、いまでは治安の問題があるのでそのルートは開いてはいません。

ただ、夢として、将来のプログラムとしては、この新しい概念をつくるべきだと思います。緩衝

経由地ということです。以上で私のコメントを終えたいと思います。

広瀬氏：私からも 1つ付け加えたいと思います。先ほど、外のアクターたちについて私はかなり悲観的なことを申し上げたように聞こえたかもしれませんが、パキスタン、アフガニスタンに関

連して言えば、短期的な解決というのはあり得ないと思います。そういう面で外の者が取れる役

割というのは限定されると思います。究極的な解決は国民自身から出てくるべきだと思うのです。

例えば、パキスタンの人々は大変能力のある人たちです。もしかしたら日本人以上に能力のあ

る人たちです。でもこの人たちが一緒になっても、どうも国はうまくいっていない。そうなると

これは管理の問題とも言えると思います。ただ、特定のガバナンスの型を無理に形成しようとす

ると失敗に終わるかもしれません。ですから、教育などを通して国民自身の能力を花開かせ、イ

ンセンティブを与えて、経済的な開発を行い、働きたいという気持ちをわかせる。そのような長

期的な解決だけが唯一の解決策ではないかと私は思うのです。

平島氏：ルービン先生の分析は大変面白いと思います。特に歴史的な分析に興味を抱きました。なぜアフガニスタンの国づくりには、彼らの信念がないのかということがよくわかりました。こ

の地域あるいは国際的な文脈において、周りの国々はいろいろな事をやっていますが、アフガニ

スタンの人々の立場からはまだ何も行われていない。つまり自立、独立、尊厳とプライドを持っ

た国づくりというのがまだ見えてきません。

最近ルービン先生がお書きになった論文の中でも言われています。『Foreign Affairs』の 1月、2月号に掲載されていたものです。最後のセンテンスはこうに書かれていました。「アメリカの

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政策設定者たちは、アフガニスタンについては判断を誤った。パキスタンについてもそうだ。そ

して何よりも自分たち自身の能力について判断を誤った。大きな戦略的変化をもたらす点で判断

を誤った。もしアメリカがこの対テロ戦争で成功したいのであれば、まず第 1に焦点を当てるべきは、アフガニスタンの治安安定である。」と。

かなり抽象的な表現になっていますが、アフガニスタンでの治安維持部隊にはアメリカが資金

を提供しています。ただ、ドナーから提供される支援によるパキスタンでのプロジェクトを見る

と、プロジェクトが終わると持続性が失われていました。持続性は表面的には外から入ってくる

もの、あるいは資金によって維持されていたからです。確かに人的能力の開発なども行われてい

ます。しかし、いまでもこの持続性、あるいは安定性について、外国勢が出て行った後はどうす

るのか、それがまだ考えられていません。そして、これはアフガニスタンにも言えることです。

私は、パキスタンに滞在中に、バロチスターン州と北西辺境州で、2つのプロジェクトを開始しました。この 2州は、イスラム原理主義の温床ともなっている地域です。この地域に中央政府はこれまでほとんど目を向けず、関心を払わず、また投資も十分行われていませんでした。貧困

だけが問題だと言うつもりはありませんが、この 2州では貧困も間違いなく問題の 1つとなっています。貧困線以下にある人々には何も守るべきものがないのです。守られずに放り出されてし

まったら、そして誰も守ってくれないのだとしたら、どんな運命をたどるのかは言わずもがなで

す。この州の貧困な若者たちはそういう状況にいるのです。

バロチスターンと北西辺境州を開発するために、ガバナンスの問題があり、キャパシティも大

変低いと言われます。しかし、多くの人たちは尊厳とプライドを持っています。では私たちが行

うプロジェクトが、そうした尊厳やプライドを支えるものであったらどうでしょうか。私はコー

ランを読んでみました。その中で、いまは戦闘地域になってしまった、バロチスターン、北西辺

境州、および FATAと呼ばれる地域にかかわるものを見つけました。このエリアには、良い果実がたくさんなるのです。コーランの中に登場する 5種類の果実のうち、4種類がこの地域に集中しているのです。私たちは、こうした 5つの果物を国際的商品にはぐくむプロジェクトを考えました。一人当たりの所得よりも、自分たちで育てた果実が、日本、ロンドン、ニューヨークなど

世界各地で売られているのを見ることの方が、北西辺境州やバロチスターンの人たちのプライド

の源となるに違いないと考えました。

もちろん、私の提案はルービン先生に、ご修正、ご批評を頂くかもしれませんが、私たちに可

能なのは、近隣国の市場開発を軸とした健全な成長を遂げさせることによりアフガニスタンの復

興プロセスを間接的に支援することです。パキスタンは、潜在力を持っていますが、それは国際

政治によって脅かされています。持続可能な社会に成長できるように隣国を支援することは、間

接的かつ強力なインパクトをアフガニスタンの人々に与えると思います。

ルービン先生のお話では、アフガニスタン経済において、ヤミ経済の 30％から 50％がアヘンによって支えられているとのことでした。なぜ、アヘン生産を中止できないのでしょうか。なぜ

なら、ケシは節水型作物で、気候の変化にも対応でき、なおかつ収益性の高い作物だからです。

彼らは、経済的に国内で食物を生産する必要はないのです。アヘンを売って得た外貨で小麦を輸

入できるわけです。アフガニスタンは 400万トンの小麦が必要ですが、100万トンはパキスタンからの密輸でまかなっています。しかし、ルービン先生も触れられましたが、たとえ 300万トン

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の小麦の生産でさえ、多くの投資を必要とします。アフガニスタンは、法システムだけではなく、

インフラや人間の安全保障を推し進める基礎さえ欠如しているのです。どうして外国人投資家が

アフガニスタンに入ってくることが期待できるというのでしょうか。たとえ利益率が小さいとし

ても、他にいくらでも投資する国はあるのです。これと同じ議論はイラクにもあてはまると思い

ます。専門的な議論ではないですが、パキスタンの主権と、自立的な開発に向けての努力は、ア

フガニスタンを取り巻く国際的なフレームワークにより脅かされているように思います。

さてここでフロアからご質問を頂きたいと思います。お一人目としまして、深町教授いかがで

しょうか。

深町氏（東京外国語大学）：ルービン先生のお話、そしてディスカッサントの皆さんのコメント、大変興味深く拝聴いたしました。デュアラントラインに沿って、約一年前から現れてきた、いわ

ゆるネオターリバーンというものについて、コメントします。これは宗教的なファシストとして

発生してきていると、ルービン先生からも言及がありました。私はここ 3、4ヵ月、パキスタンが今直面している 2つのジレンマの存在について考えてきました。まず 1つ目のジレンマは、ムシャラフ大統領の、インドに対抗する力として新しいターリバー

ンを取り込もうという政策と、インドとの関係をよくしたいという政策との整合性がないという

ことです。皆さんおっしゃったように、パキスタンはある意味においてアフガニスタンをコント

ロールしようとしてきた、アフガニスタンを自らの傘の下に置こうとしてきたわけです。これも

またインドに対するパキスタンの政策の一環です。しかし、アフガニスタンの政治勢力は決して

パキスタンの友好勢力にはなり得ません。なぜなら、国境問題を抱えているからです。これが 2つ目のジレンマです。

3つ目のジレンマは、1年ぐらい前から出てきたネオターリバーンは、イスラム問題のため、かなり難しい形で、パキスタンのパシュトゥーン人だけではなく、パキスタンの人々全体に影響

を与える可能性があります。アフガニスタンのいわゆるネオターリバーンと言われる人たちを取

り込むということは、イスラム原理主義を支持しないパキスタンの国民にとっては不都合です。

こういう言葉を使ってよいかどうか分かりませんが、今日のパキスタンでは、イスラム・ファシ

ズムが育っているようにみえるのです。これについてお言葉をいただけますか。

平島氏：わかりました。深町先生、ありがとうございました。鈴木さん、イランについて長い間研究してこられましたが、その視点から何かお話をいただけますでしょうか。

鈴木氏（アジア経済研究所）：平島先生、そしてディスカッサントの皆さま、ありがとうございます。アフガニスタン問題のほぼすべての側面についてお話しいただいたと思います。また、す

でに議論すべきポイントも挙げられたと思いますので、ここで新たにいくつかの点を指摘させて

いただくのは難しいのですが、私は、特にイランサイドから見たコメントをするよりも、むしろ

質問をさせていただきたいと思います。ディスカッションの最初の部分で、アフガニスタンの将

来についてちょっと私は悲観的な思いを抱いてしまいました。しかし、後になってルービン先生

や議長からコメントをいただいて、アフガニスタンの将来はいまの状況から想像するほど悲観的

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なものではないという思いを抱くようになりました。もう少し将来のために明るい展望を持つた

めに 3つの質問をしたいと思います。まず 1つ目は、政治的な問題についての質問です。これまでにすべてのディスカッサントの方々が、ターリバーンあるいはアルカーイダが、非常に強力な政治的アクターとして、アフガニスタ

ンの南部とパキスタンとの国境地域に再生してきたと言われました。カルザイ政府はアフガニス

タンの 1つの勢力であるわけですけれども、イスマイルハーン、ハザラの指導者たち等々、ほかのリーダーもいるわけです。その人たちは新しいアルカーイダのグループとして話し合いをして

いくのか。あるいは新しいターリバーン化というものが、自動的に 1990年代後半の状況を再生させることになるのか。例えばアメリカ軍が撤退する、NATO軍が撤退するという形で力の空白ができた場合に、そのような状況が発生するかどうかということについてお聞きしたいと思い

ます。

2つ目の質問は、麻薬の生産についてです。ルービン先生のご発言のとおり、将来的にはこれをなくさなければなりません。しかし、ケシの栽培とヘロインの密輸は世界市場の 90％を占めるようになっており、そのほとんどはもちろんヤミ経済です。アフガニスタンの経済はこのよう

な国際的な特権に依存し続けることはできるのでしょうか。国際社会、すなわち第 1にはアメリカ、そしてヨーロッパ諸国が公正な形で麻薬の生産あるいは市場のシステムをコントロールして

いくことができるのでしょうか。あるいは、それは非常に難しいということなのでしょうか。深

刻な地下の組織が、アフガニスタンの周辺国、すなわち、パキスタン、イラン、またいくつかの

中央アジアの国々にもあり、この活動を牛耳っているから難しいと言うべきなのでしょうか。

3つ目の質問につきましては簡単にお話します。アフガニスタン周辺の大国、イラン、パキスタン、インド、ウズベキスタン、タジキスタン、トルクメニスタン、キルギスタン、そしてロシ

アと中国といった国々が、アフガニスタンの再建に協力するために、そしてそれと同時にこれら

の国々がその協力を行うことから便益を得るために、日本も含む国際社会は一体何ができ、その

プロセスにどう参加したらよいのでしょうか。

こうした問題がある中で、アフガニスタン国内の根本的な問題は倫理観の再建ではないかと思

います。国内での大変苦しい状況の中で、それを立て直さなければならないでしょう。新しい憲

法をつくり、そしてアフガニスタンで新しい政権ができましたが、この憲法の受け入れが基礎と

なって、政治的な話し合いができることになるのではないかと思います。新しいターリバーンは、

この憲法を受け入れるかどうか、これが私の最後の質問です。ありがとうございました。

平島氏：ありがとうございます。ほかに会場から質問はありますか。手を挙げていただければと思います。

黒木氏（JICA理事）：ルービン先生、ありがとうございます。そしてディスカッサントの方々、それぞれのご発表と議論、ありがとうございます。ターリバーンの問題あるいは麻薬の問題など

については解決が大変難しく、時間のかかる問題であると理解しています。これを究極的に将来

にわたって解決できるかどうかよくわかりません。

しかし、こうした状況の中で、ルービン先生にお聞きしたいことがあります。このセミナーは

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支援の実施機関である JICAが主催していますので、こうした支援実施機関はこのアフガニスタン再建復興のために何ができるのか、どうすればいいのか、どういうアプローチをとり、どうい

う優先順位でやるべきなのかをお聞きしたいと思います。

平島氏：ほかに質問はありますか。半澤先生どうぞ。

半澤氏（明治学院大学）：ご指名いただき、ありがとうございます。私はイギリスの歴史を学んでいますので、ルービン先生がイギリスについても言及されたのを大変うれしく思いました。そ

れに関連して 1つ質問があります。反米感情などと呼ばれるものについてです。2人のディスカッサントの方もこの点に言及されました。アメリカ国内ではあまり聞かれない話ですが、アメリ

カ国外に出ると、耳にするかもしれません。これは単なる一時の感情ではなく歴史的にも大変古

くから根付いている感情ではないかと思います。歴史家として、もちろんこれは一方的な歴史で

はないということは分かります。しかし、アメリカはイギリスと同じ道をたどろうとしていると

言う人が多くいるのです。反米感情というものをレッテルとして、そういったことを口にする人々

を、単なるアジテーターであると言うのは容易であると思います。ネオターリバーンという話も

出てきました。いろいろ複雑な側面があるのはよく分かります。それでは、質問に戻ります。

アメリカ人あるいはアメリカの友好国が、この問題に対応するために何かできるのでしょうか。

この難しい状況を何とか解決するためにできることはあるのでしょうか。何か計画と言いますか、

アイデアはないのでしょうか。アメリカも左派、右派の間では見方もだいぶ分かれていますので、

その点についてご意見をお聞かせいただければと思います。

平島氏：半澤先生、ありがとうございました。ほかにご質問はありますか。

金澤氏：私は、コンサルタントをしていて 30年ほど開発の分野に携わってまいりました。アフガニスタン、パキスタンにも短い期間でしたがかかわった経験があります。2つ質問があります。まず、なぜ新しいターリバーンが出現したのか、あるいはターリバーンが復活してきたのか、ま

だ十分に理解できません。清水先生は、ターリバーンの復活の原因に、政府あるいは閣僚の多く

の人たちが北部同盟を占めていることに対するパシュトゥーン人の不満が関係しているとご指摘

されました。しかし、ルービン先生は、実はそうではなく、実際はいろいろな人が交じっているのだが、ただ、その人たちの不満があるとおっしゃっていたと思います。清水先生あるいはル

ービン先生に、この新ターリバーン復活の理由について、もう一度お聞かせいただければと思い

ます。

小田さんからは、ほとんど天然資源がない中で経済開発が制限されているとの指摘がありまし

た。私もそれに同意します。しかし、そう言ってしまうと、発展できない国がたくさん出てくる

と思います。例えば、東ティモールは石灰しかない国で、他にはなにもありません。海に囲まれ

てはいますが、漁業は本当に根本的な自給自足のものだけです。私の考えでは、天然資源が限ら

れているということは一番重要な問題ではなく、おそらく 2番目の問題だと思います。それ以上に大切なのが人材の問題ではないかと。ルービン先生も言われたとおり、開発では、国レベル、

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あるいは国際的なレベルのさまざまな問題があります。国際関係を改善しなければならないとい

うことにも賛成ですし、政治的な枠組みを設定したり、グッドガバナンスを設立したりという国

レベルの問題から、まず取りかからなければならないと私も思います。

しかし、私自身が、スタッフレベルあるいはコミュニティレベルでの開発に携わる中で気づい

たことは、スタッフの能力と人材育成能力の低さです。プロジェクトや開発活動は、通常は大臣

あるいは軍閥の長によってコントロールされています。中には、部族や特定の村出身者によって

牛耳られている省もあり、帰還してきた難民がそれを支えているのです。新しい政府ができたと

いうことで、アメリカや他の国々から戻ってきた難民が、政府をサポートしようとしています。

しかし実際のところ、彼らには自分たちはアフガニスタン人だという意識よりも、カナダ人、ア

メリカ人、オーストラリア人だという意識のほうが強い人たちなのです。こういった軍閥の長で

大臣になった人たちと、帰還した人たちが、実はほとんどの開発活動に携わっています。また、

インドの専門家がアフガニスタンのスタッフの代わりに働いている場合も多いのです。ですから、

一般的な政府の役人たちは実は蚊帳の外なのです。そして、パシュトゥーンなのか北部同盟なの

か知りませんが、一般的な政府の役人は、経験も知識もほとんどない人たちばかりです。

国際コンサルタント採用の手伝いをしたときのことを 1つ例として挙げさせていただきます。私が文案を作成し、それを政府に提出し、ほかの国から来るシニアアドバイザーと議論を行いま

した。そして、私は副大臣に、「このドキュメントをファイナライズするように、担当官へ回し

てください」と頼みました。するとある日担当官がやって来ました。彼らは、アドバイザーでも、

大臣でも、役人でもなく、ジェネラル・ディレクターといわれる人たちでした。手ぶらでやって

来た彼らに対し「1週間前に出した文案はどうしたのですか」と聞くと、「大臣やテクニカルアドバイザーから何の指示もなかった」と言うのです。つまり、こんな形で一般の人たちは蚊帳の

外に置かれてしまっているのです。大臣あるいは軍閥の長、あるいは外から派遣されるエキスパ

ートだけがかかわっているのです。

ほかのディスカッサントの方もおっしゃったように、持続性が重要です。持続性とは、すなわ

ち一般市民あるいは政府の役人の能力づくりです。上の人間だけがやっているという状況は、今

ではある種の制約条件となってしまっており、どんな発展途上国にも見られるものです。これは、

伝統、文化、考え方などに根差したものでもあります。

そこで 2つ目の質問ですが、どうすればそのような考え方や文化、あるいは伝統を変えることができるのでしょうか。あるいはそのような文化を変えずに開発はできるのでしょうか。変えな

ければならないとすればどうすればいいのかをお聞きしたいと思います。

平島氏：ありがとうございます。私たち外の人間にとって一番重要なのは、この開発問題に真摯に取り組むということではないでしょうか。私たちが思っているほどきちんと取り組んでもらえ

ない。だからなかなか物事がうまくいかないという点もあると思います。時間はかかるかもしれ

ませんが、まずはどこに根本的な開発の遅れの原因があるのかを理解し、何かをしようという心

からの気持ちを持って、ほんの 1インチずつの進歩であってもやっていこうとすることだと思います。現地の人々は責任感がない、だらしないといった意見は、もちろん多くの専門家からも出

てきます。しかし、そういう状況があるからこそ、皆さんも専門家として派遣されているわけで

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すし、現地の人たちの能力開発に当たってもらっているわけです。開発問題に取り組むその真摯

な姿勢がなければ、プラスの成果を期待することはできないのではないでしょうか。ルービン先

生、いくつか質問が出されたと思います。10分か 15分ぐらいでまとめてお答えいただけますでしょうか。

ルービン教授：ありがとうございます。15から 20ぐらいの質問をいただいたのではないかと思います。全部お答えできるかどうか分かりませんし、どこから始めていいかも分からないくらい

なのですが、まずは具体的なところから始めたいと思います。

先ほど、平島先生から果実のお話がありましたが、この地域、特にアフガニスタンにおいては

花の栽培の歴史があります。ケシが栽培されてきたというのもその農業の歴史と関係が深いわけ

です。実は私はアフガニスタンでビジネスを始めました。ケシを合法化というのもいいアイデア

かもしれませんが、花を栽培して、輸出してはどうかと思ったのです。そこでアフガニスタン人

とフランス人の投資家を募り、オレンジの花、バラなどから、香水のためのエッセンシャルオイ

ルを作る会社を始めました。預言者マホメットも香水のようなものを使っていたと言いますし、

花に高い価値を置く彼らの文化に合致しています。用いられている蒸留機器は、バルク（アフガ

ニスタンの Balkh）で考案されました。とにかく地元の人たちと一緒に活動することが重要だということです。このプロジェクトは、JICAにとっては興味深いか分かりませんが、私にとっては大変興味深いものになっています。

次に、援助機関に何ができるかという質問にお答えすべきですが、まず申し上げたいのは、す

でに良い枠組みがあるということです。その枠組みというのが、アフガン・コンパクトであり、

さまざまな開発のベンチマークを提示しています。ここで特に 1つ言及したいことは、このアフガン・コンパクトの中には、援助効果についての付属文書があるということです。いくつかの点

がこの付属文書の中で指摘されているのですが、その 1つに、予算プロセスを通じて支援の額を増やすということがあります。これはとても重要なことだと思います。アフガニスタンが自らの

イニシアチブで、オーナーシップを持っていくために、実際にそれをやらなければいけないわけ

です。政府が予算のプロセスを通じてその資金を分配していく。それこそがまさに民主主義国の

議会の役割であるわけです。そして政府はその予算をしっかりと執行していかなければなりません。

支援を予算の枠外で提供することになると、政府の力を弱めることになります。もちろん人道

援助ということに関しては、ある程度それが必要です。しかしアメリカのような大きなドナー、

あるいは日本、ドイツといった国々は、アフガニスタンの国の予算のプロセスを通じて援助を行

うことにあまり積極的ではありませんでした。アフガニスタンはまだ開発途上であり、例えば会

計制度などもまだ出来上がっていません。また、もう 1つ問題があります。アフガニスタンというのは、政府が受け取った資金を使っていません。昨年は開発予算の半分しか実際に支出してい

ません。しかし、今年はそれよりも 50％改善し、おそらく 3分の 2は使われることになると思います。JICAがやるのか、あるいは日本の ODA構造の他の部分がやるのか分かりませんが、どのようにして政府の予算のプロセスを通じて支援することができるか、またそれと同時に、ア

フガニスタンの能力開発を対象として、この予算のプロセスを通じ、資金をよりうまく使っても

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らうためにはどうしたらいいか。これらを検討されたらどうかと思います。アフガニスタン政府

の議会でも、それを検討してもらうのが第 1の優先事項になるべきだと思います。ネオターリバーンの話がありましたが、これについてもう 1つ申し上げると、ターリバーンと

いうのはアフガニスタン国内だけの問題ではなくパキスタンの問題でもあるということです。タ

ーリバーンあるいはターリバーンのような運動というのは、パキスタンにおけるいくつかの部族

機関によってコントロールされています。パキスタン国内でアフガニスタン以上のことをやって

いるわけです。

これはいろいろなプロセスの結果であり、この地域の政治経済体制における、ここ数十年間に

認められた変化によってもたらされたものです。以前この地域では、部族構造を通じた自治が行

われており、また、主要な資源である家畜、水、土地などは部族構造を通じて所有されていたので、

この部族構造が経済生産・活動の主要構造ともなっていました。

しかし、ここ何十年かの間にアフガニスタンで戦争があり、パキスタンをベースにした戦争が

あって、そういう地域に非常に資金が流れ込んでいき、また経済は市場化されました。戦争によ

って人々は難民キャンプや街に移動しなければならなくなりました。この人の移動により、部族

の長たちを通じてではなく、パキスタンの国益を支えるために、イスラム主義者による大きな資

金の流れができてきました。ここ数世紀、全世界的に市場が拡大していき、国が資金を出して社

会に資金を流通させ、同族関係よりも市場を通じた経済活動に依存するようになってきました。

現在、部族構造は、もはやこの地域全般の経済活動—麻薬取引、送金、その他の正規および不正規な商業活動—を統治することができなくなり他の形の規制が必要になっています。現在見られる新しい宗教的な運動は、単なる運動ではなく、一種の権威形態であり、このような、

部族構造で統治できない経済および社会的活動のための新たな統治方法なのです。それを、イギ

リスのマーク・ダフィールドという人が、『実際に行われている開発』と呼びました。通常私た

ちが開発と呼び薦めるような規範的な形ではないものの、すでに開発は行われているということ

です。例えば、アフガニスタンでは、ケシ栽培にかかわる資金の新たな流れを統治するためにモ

スクの周辺に出現した統治構造があり、それが政府や国際社会がフォーマルな形で支援し、援助

している別の統治構造と競合するようになっています。

平島先生も言われたことですが、このケシを中心とした経済のほうが、国際支援をあてにした

政府の経済活動よりも持続の可能性があるわけです。なぜなら、アフガニスタンの一般国民は、

国際社会側が持つ支援基準は理解しておらず、また、彼らにとって、国際支援はコントロールす

ることができないものである一方、ケシ栽培による資源についてはコントロールができる状態に

あるからです。これに対する政策的な勧告というものは、私のほうからいまご提言することはで

きません。ただ申し上げられるのは、こういったことを見ていくと根本的に重要なものは何かと

いうことが見えてきます。すなわち経済交流においても新しい権威が必要だということです。伝

統的なリアクションと言うか、深町さんが言及した宗教的なファシズムについてですが、イスラ

ムの聖職者やイスラム勢力の政治的権威としての伸長は、秘密工作に流れた資金と非合法の国際

市場経済によって部族構造が崩壊した結果です。

現在、パキスタン国内の人々、あるいはアフガニスタンの人々と共同して政策の立案をしてい

るということですが、国境地域において合法的な経済活動を促進していこうという努力をしてい

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ます。5年間で 7億 5,000ドルをパキスタンに支援として提供し、部族の例えば電力や輸送のシステムをつくるようなことに使っていく。あるいは工業団地を造るということも言われています。

ちょっと人工的ですから完全にうまくいくかどうか分かりませんが、基本的に申し上げて、さま

ざまな政治的な活動というのは行われています。それがわれわれにとって脅威であるように見え

るものもあるわけですが、人々が生き残りをかけてやっていることであり、新しい課題に対応す

るためにやっていることであるということです。

もう 1つ、最後に持続可能性ということについてですが、これもいろいろな見方ができると思います。ニューヨーク大学は世界貿易センターに割と近いロウアー・マンハッタンの地域にあり

ます。2001年 9月 11日、ニューヨークにいた私が、基本的なこととして認識しているのは、アフガニスタンというのは、かつてのように外交政策として遠い国のことではないということです。

国際的なアフガニスタンのプレゼンスというのは、かつてよりも持続可能なものになったのでは

ないか。つまり遠い土地の問題ではないと見られるようになったということです。

これは一時的なものだと見る人がいるかもしれませんが、パキスタン、アフガニスタン、およ

びその周辺国の人たちは、間もなくいなくなるということではありません。安全保障の問題とい

うのはずっとあり続けるわけですし、その地域の人たちにとっても外国の存在というのは、あり

続けるわけです。そしてまた、アルカーイダ、あるいはアルカーイダに似たような脅威というの

は存在し続けているわけです。したがってアメリカや同盟国にとって、あの地域を放棄するとい

うことは簡単なことではありません。もしそういうことになったとすれば、あまりいい結果には

ならないでしょう。やはり高いレベルでのインターアクションというのは、脅威のレベルが高ま

ってきたから生まれてきているのだと思います。

平島氏：ありがとうございました。ルービン先生にわざわざお越しいただいた最大の目的であった、アフガニスタン周辺国だけで

なく、アメリカ、大学内、あるいはそれに関連する活動についてお知恵をいただくという目的は、

達成されたと思います。また、ディスカッサントの方々、フロアの方々のご発言も、大変豊かな

知識に基づいた内省的なものであったと思います。本当に素晴らしいご発言を皆さま方から頂き

ました。

アフガニスタンにおける国際的なプレゼンスは必要かもしれません。しかし、個人的な感情と

しては、1つの国だけがそのプレゼンスの中で支配的であってはならないと思います。国連のシステムは大変脆弱なものです。国連システムそのものも改革されなければならない状況です。第

二次世界大戦が終わって 56年間、いろいろなことが変わりました。国連もそれに合わせて変える勇気を持たなければなりません。

アフガニスタンにおける国際社会の最初のミッションは、アフガニスタンの人々の間のアイデ

ンティティー形成を刺激することです。国際社会がもし 1つの国だけに影響されることなく、しっかりと国際社会として活躍することができれば、1国だけでやるよりもずっと建設的だと思います。国際社会が、そのような形でやるということに合意することができれば、協力関係もより

良いものとなるでしょう。

パキスタンに住んでみて、私は反米感情、あるいはアメリカに対する憎悪が出てくるのをまの

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あたりにしました。これは大変悲しいことではないかと思います。アメリカで教育を受けた人間

としてはとても悲しいことです。何らかの形で人々の考え方を変える必要があると思います。パ

ックスアメリカーナ的な考え方を覆していく必要もあると思います。

そうは申し上げても、私たちには統合的なアフガニスタン開発にかかわり、それを支援する機

会は大きく広がっているはずです。しかし、それはアフガニスタンの人々のオーナーシップの下

で行われるべきです。この発展していないという現状は、歴史的な結果です。そしてこの歴史も

国際的なさまざまなプレーヤーがかかわったために起こったことであるという点、アフガニスタ

ンは被害者なのです。その点を考えた上でやっていかなければなりません。アフガニスタン自体、

多くの課題を示していますが、そこで何世紀にもわたって人々は生活をしてきたのです。

何だかナイーブな大学生みたいなことを言ってしまいましたが、大変複雑な状況で困難な状況

を見るに当たり、時には絶望的な気分にもなってしまいます。しかし、JICAの人間として申し上げるのを忘れてしまいましたが、バロチスターンでのプロジェクトを始めたとき、私たちはザ

クロやグレープの加工を考えた時に、アフガニスタンのカンダハルを原料の有力な供給地の 1つとして想定していました。

パキスタンの開発そのものが、アフガニスタンの市場に優しい形で影響することができると思

っています。カラチと共に、北のペシャワールは魅力的な経済センターとして、アフガニスタン

あるいは中東に目を向け、そして中央アジアに目を向けた形で開発されなければなりません。パ

キスタンが開発されれば、そのスピルオーバーの効果がアフガニスタンにもあるはずです。国際

的な大国のエゴに振り回されることなく、もともと自分たちではどうにもし難いことで権力を失

った人たちの利害こそ、考えてやっていかなければなりません。ありがとうございました。

ではここで、遠方からお越しくださいましたルービン先生に大きな拍手をお願いします。そし

て 3人のディスカッサントの方々にも拍手をお願いします。マイクを司会の方にお返しします。

司会：平島先生、ディスカッサントの皆さま、ありがとうございました。皆さまのご協力をもちまして今日の国総研セミナーは予定どおり終了することができました。ご不便をおかけしたとこ

ろがあろうかと思いますが、ご容赦いただければと思います。3時間半という長丁場でしたが、80余名のご参加をいただきましてセミナーを終了することができました。またこのような機会がありましたら、ぜひご参加いただければと思います。ありがとうございました。

（終了）

英語版講演録

Seminar Report: English Version

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Program

JICA IFIC Seminar


Afghanistan’s political process stated in Bon Agreement has ended in 2005 and the renewed

framework for Afghanistan’s reconstruction, Interim Afghanistan National Development Strategy, has

been announced at London in January, 2006. Afghanistan government and partner countries including

Japan have stepped in the full-scale development stage.

On the other hand, Afghanistan holds formidable obstacles for steady economic development such

as growing trend of opium production, deteriorating security conditions especially in southern and east-

southern areas, glacial progress on governance rebuilding, etc. Those issues demand us, international

partners, to have regional perspectives towards Afghanistan when we try to find out the effective

solutions for them, because Afghanistan is located at the cross road of South-West Asia, Central Asia

and Middle East and has a long history of interactions and interchanges of the people with these

surrounding countries.

This seminar focuses on how International partners can hold a sound observation on the regional

context about Afghanistan’s today and the future, and how we can make the better contibution to

sustainable development of Afghanistan based on such observation.

Program

e Date: 14:00 – 18:30, March 22, 2007

e Venue: 2nd floor, Institute for International Cooperation,

Japan International Cooperation Agency

10-5, Ichigaya Honmura-cho, Shinjuku-ku, Tokyo 162-8433

* Language: Japanese and English

13:30 – 14:00 Registration

14:00 – 14:15 Opening Address: Mr. Kazuhisa Matsuoka, Vice President, JICA

14:15 – 15:05 Keynote Speech: “Afghanistan’s future in the Region and the World”

Dr. Barnett R. Rubin, Director of Studies and Senior Fellow,

Center on International Cooperation, New York University

15:05 – 15:25 Coffee Break

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15:25 – 17:25 Panel Discussion

Moderator:

Prof. Shigemochi HIRASHIMA, Meiji-Gakuin University

Discussants:

Dr. Barnett R. Rubin

Prof. Takako Hirose, Senshu University

Dr. Manabu Shimizu, Sofia University

Dr. Hisaya Oda, Institute of Developing Economies, Japan External Trade

Organization

17:25 – 17:30 Closing

17:30 – 18:30 Buffet Party

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Profile of the Speakers

Profile of the Speakers

Barnett R. Rubin, as a Keynote Speaker

Director of Studies and Senior Fellow, Center on International Cooperation, New York University

He received a Ph.D. (1982) and M.A. (1976) from the University of Chicago and a B.A. (1972)

from Yale University. In November-December 2001, Dr. Rubin served as special advisor to the

UN Special Representative of the Secretary General for Afghanistan, Lakhdar Brahimi, during the

negotiations that produced the Bonn Agreement. During 1994 – 2000 he was Director of the

Center for Preventive Action, and Director, Peace and Conflict Studies, at the Council on Foreign

Relations in New York. He is currently deputy chair of the Conflict Prevention and Peace Forum,

a member the Steering Committee of Human Rights Watch/Europe and Central Asia, the

Executive Board of Human Rights Watch/Asia, the Board of the Open Society Institute’s Central

Eurasia Project, the Conseil Scientifique of the Fondation Médecins Sans Frontières, and the

Board of the International League for Human Rights. Dr. Rubin is the author of “Blood on the

Doorstep: the Politics of Preventing Violent Conflict” (2002). He is also the author, co-author, or

editor of “The Fragmentation of Afghanistan: State Formation and Collapse in the

International System” (2002; first edition 1995), “Calming the Ferghana Valley: Development

and Dialogue in the Heart of Central Asia” (1999), “The Search for Peace in Afghanistan:

From Buf fer State to Failed State” (1995) and other many books. Dr. Rubin has written

numerous articles and book reviews on conflict prevention, state formation, and human rights.

Shigemochi HIRASHIMA, as a Moderator

Professor Emeritus, Meiji-Gakuin University, and Visiting Senior Advisor, Institute for

International Cooperation, JICA

He holds a Ph.D. in Agricultural Economics at Cornell University, U.S.A. After having worked for

nearly 30 years as a Research Economist in charge of Pakistan, he started teaching at Meiji-

Gakuin University for 16 years. Meanwhile, he worked for ILO (1980 – 82), was a visiting

professor at various institutions including University of Delhi, Institute of Economic Growth in

India and University of the South Pacific in Fiji.

In 2004, he served as a chairman at government’s Drafting Committee on Japanese ODA for

Pakistan, and then served as a Project Formulation Advisor at JICA Pakistan Office, Islamabad for

2 years.

His major publication includes; The Structure of Disparity in Developing Agriculture (1978),

Hired Labour and Rurak Labour Market in Asia (co-ed. 1986), State and Community in Local

Resource Management (co-ed.1996), Pakistan: toward building a sustainable society (ed.

2003), Small and Medium Enterprise (SME) in SAARC Countries (co-ed. 2006).

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Discussants:

Prof. Takako HIROSE

Professor at Senshu University

She specializes in Indian politics, Pakistan politics and international relations in south Asia

including India-Pakistan relationship and Japan-South Asia relationship.

Dr. Manabu SHIMIZU

Adjunct professor at Sofia University

He specializes in theoretical research on market, regional and comparative studies on market in

Central and South-West Asia, and international political economic analysis on energy, such as oil

gas.

Dr. Hisaya ODA

Assistant Director, South Asian Studies Group, Area Studies Center, Institute of Developing

Economies, Japan External Trade Organization.

He specializes in Pakistan economy, labor migration and economic growth.

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Opening Address

Opening Address

Mr. Kazuhisa Matsuoka, Vice President, JICA

Chairman: Ladies and gentlemen, we would like to start today’s seminar, which is divided into

2 parts. The first part is the keynote speech to be delivered by Professor Barnett Rubin of New York

University. After the coffee break, we start panel discussion by the three distinguished panelists on the

subject of this seminar.

Now, we would like to ask Mr. Kazuhisa Matsuoka, Vice-President of JICA to make an opening

remarks.

Mr. Matsuoka: Ladies and gentlemen. Thank you very much for coming to this seminar despite your

very busy schedules. As you all know, Afghanistan, following the Bonn Agreement signed on

December of 2001, has ended its political process, and then in 2006, the Interim Afghanistan National

Development Strategy(ANDS) has been established. And we also have a document agreed by the

international communities to support Afghanistan based on ANDS. This document is entitled the

Afghanistan Compact. However, we still see that the security in the Eastern and Southern area is still

unstable. Moreover, we see the growing opium cultivation, and also the administrative structure in the

central and local level remains very vulnerable. There are many challenges ahead for a stable

Afghanistan, and therefore, we cannot be very optimistic when we look to the future of Afghanistan.

The Japanese government, since the start of reconstruction assistance to Afghanistan, has made

very strong commitment, and the government has respected the ownership of the Afghanistan

government.

JICA, also following the instruction of the government and also with its own basic policies, has

cooperated in the area of infrastructure, education, heath care, water supply, agriculture, and so on. We

have provided all kinds of assistance, technical assistance and cooperation with a human face. But in

order to see a success in the midium to longer term, and also in order to contribute to the stability of life

of Afghanistan people, of course, security is the most important aspect. And under such situation, JICA

believes that capacity maximization in Afghanistan would be important in order to have a sustainable

economic and social development in the country.

When we think about reconstruction and stability of Afghanistan, we need to also consider the

geographical situation of Afghanistan, about its neighboring countries and the situation in those

countries. The relationship with Afghanistan and its neighbors would be very crucial. This is

something that we tend to overlook when we only consider bilateral assistance, because we only think

about one country to another. But we should consider these multi-lateral aspects when we do provide

assistance.

Very fortunately today, we have eminent scholars who are very much involved in the study of

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Afghanistan. One of them is a Professor Barnett Rubin, a keynote speaker of today’s seminar and

a prominent person in the study of Afghanistan who has been involved in support of reconstruction

efforts. When we consider the development of Afghanistan and its neighboring regions, I believe that

we should have a very powerful line up of panelists who could shed lights on the subject in regional

perspectives. In this context, we could invite 3 distinguished panelists. Among the discussants are

Professor Takako Hirose, Professor Manabu Shimizu and Professor Hisaya Oda, who have been

involved in the study of Afghanistan. And the panel discussion will be moderated by Professor S.

Hirashima from Meiji Gakuin University. In the second half of the panel discussion, we would like to

open the floor for questions and comments. Therefore, I would like to ask the audience for your active

participation in that part, so that we can look at the issue from all kinds of perspectives.

I would like to end my brief welcome remark by wishing that this seminar turns out to be a very

fruitful one. Thank you very much.

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Keynote Speech

Keynote Speech: Afghanistan’s Future in the Region and the World

Dr. Barnett R. Rubin,

Director of Studies and Senior Fellow,


Chairman: Now, we would like to start the first session, the keynote speech by Professor Barnett

Rubin.

Before we have his presentation, I would like to introduce him briefly. Professor Rubin completed

the doctorate programs at the Chicago University, and served as the special advisor to Mr. Brahimi,

a special advisor to the UN Secretary General, and also he has served on a number of committees on

foreign affairs and preventive measures, and also taught at Columbia University. Today, he is serving as

the director of the Center on International Cooperation, New York University. His specialty is peace

building and conflict prevention. And he is also specialized in the Afghanistan area, Central Asia as

well as South Asia. Now, Professor Rubin, please.

Dr. Rubin: Thank you. What I am going to present is an overview of the operations in Afghanistan

focusing on how multiple goals have at times hindered the achievement of the overall objectives.

I am going to start by going back before September 11, 2001. The operation that began after that

day was assembled very quickly under tremendous pressure by many different organizations pursuing

different agendas. The United Nations had been engaged in a variety of activities in Afghanistan before

September 11, but the United States and most other major powers had been disengaged. Before

September 11, different organizations were pursuing 6 or 7 different policies in Afghanistan as follows:

1) The UN Special Mission for Afghanistan was pursuing a policy of peacemaking under

resolutions of the General Assembly, which seated the government of the Northern Alliance. The UN

Special Mission for Afghanistan promoted an inter-Afghan dialog between the Taliban and the Northern

Alliance in order to bring peace to Afghanistan by creating a broad-based government that would

adhere to a set of principles that had been agreed at least theoretically by all the neighboring countries.

2) The Security Council, led by the United States, had enacted a regime of sanctions, including

a ban on military assistance, only against the Taliban in order to force them to expel Usama bin Ladin

and his associates, who of course, had been charged with responsibility for the bombing of the U.S.

embassies in Kenya and Tanzania. Previous arms embargoes which were not binding, were just

declaratory, had been requested on all sides to the conflict in support of the peace efforts. But this

embargo, which was binding by the Security Council, was imposed for counter-terrorism purposes, and

was only against the Taliban.

3) The UN Office of Coordination of Humanitarian Affairs for Afghanistan was active on the

ground in Afghanistan, delivering services, and therefore, had to engage with whoever the de facto

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powers on the ground were, which meant the Taliban in 90 % of Afghan territory. They were trying to

deliver what they called rights-based assistance through a kind of program called Principled Common

Programming, and also trying to build peace from the grassroots up rather than through a political

negotiations with the leaders by supporting local councils at the village level. And in fact, the

humanitarian wing of the United Nations did a study of the impact of the sanctions enacted by the

Security Council and actually criticized their humanitarian impact.

4) The UN High Commissioner for Human Rights and several special rapporteurs condemned

both the Taliban and the Northern Alliance for violations of human rights and international

humanitarian law.

5) Of course, Afghanistan had become the leading producer of opium poppy in the world, and

the UN Office on Drugs and Crime was trying to promote alternative livelihoods, mostly in the areas

controlled by the Taliban. They conducted surveys of the opium economy, which we are still using

today, and worked on interdiction of drug trafficking with the neighboring states. The Taliban

responding to some of this pressure, banned the production of opium poppy in 2000 to 2001. But when

they requested recognition of their efforts, they were referred back to policy no. 2, that is, their concern

over their harboring Usama bin Laden. As a result of their banning the production of opium poppy but

not trafficking, the price of opium increased by the factor of 10, and in fact, the price of opium has

never gone back down to the relatively low price that it had before the Taliban ban.

6) Pakistan had a policy of supporting the Taliban in order to achieve strategic depth against

India, and also to create training grounds for fighters for Kashmir off of its territory. It was under

pressure from the United States to stop support for fighting in Kashmir and it used these training

grounds in Afghanistan to create deniability. On the other side, Iran, Russia, India and the Central

Asian states were supporting various parts of the Northern Alliance.

U.S. policy toward Afghanistan was rather confused at that time. There had been a number of

direct contacts between the United States and the Taliban, including one event when Mullah Omar

himself, the leader of the Taliban, placed a telephone call directly to the State Department without

arranging it in advance after the missile attacks on Afghan territory following the bombing of the

embassies in Africa. But the United States had a very long list of demands for the Taliban, about

terrorism, drugs, peace and stability, women’s rights, human rights and so on, and it never resolved

them into a clear list with priorities, and told the Taliban what it could expect, what they could expect if

they responded in different ways. The Taliban had thought of their ban on opium as a way of testing the

international community to see if they were sincere, and from their point of view, what it showed was

that meeting some demands only led to escalation. On the other side, of course, for the United States,

although they didn’t make this clear enough to the Taliban apparently, the overriding priority was the

terrorism issue.

In response to that, in 1999, the United States started intelligence cooperation with the Northern

Alliance. It helped train intelligence personnel for Ahmad Shah Massoud, who was the main military

commander of the Northern Alliance. The United States did state clearly to both the Taliban and to

59

Keynote Speech

Pakistan that the next time there was an attack on U.S. targets that could be traced to Usama bin Laden,

the United States would respond militarily, not just against bin Laden and his Arab associates, that is

against al-Qaida, but also against the Taliban because they were harboring him. And I personally heard

one such message delivered at a second-track meeting in the summer of 2000. Nonetheless, the

Clinton administration did not respond to the attack on the U.S.S Cole, the warship off of the coast of

Yemen during the election campaign in 2000 because they thought the evidence wasn’t clear enough.

Now, when the Bush Administration had to decide on a response to September 11 — well, let me

put it in this way — the Bush Administration policy toward Afghanistan was a response toward

September 11 that is toward an attack on the United States. It was not an attempt to create policy on

Afghanistan. And in fact, according to all the accounts that have now been published, at least the ones

that I have read, I think I have read all of them, about the deliberations that took place at the high levels

of the U.S. government after September 11, it appeared that the only subject that was discussed among

President Bush and his closest advisors was how to destroy al-Qaida in Afghanistan, and how to

overthrow the Taliban regime.

In the speech that he gave to a joint session of the U.S. Congress on September 20th, President

Bush issued an ultimatum to the Taliban. He said they should deliver all members of al-Qaida to the

United States and close all terrorist training camps, or, he said, the Taliban would share in the fate of

al-Qaida. He noted that the Afghans were also victims of the Taliban, that is, he didn’t blame all

Afghans for what had happened, but all that he offered to Afghanistan in this speech was humanitarian

aid. He didn’t say anything about a political transition or the reconstruction of the country.

Over the coming weeks after the military strategy had been agreed upon, the State Department

proposed that the United States should bring in the United Nations to help create a transitional

government and create a framework for the reconstruction of the country. The Bush Administration

agreed, or rather I should say the President, President Bush agreed, provided that this political road map

did not interfere with the planned military campaign. In other words, they gave primacy to the military

campaign to destroy the Taliban regime, and the political strategy for a transition was brought in to

manage the consequences. So President Bush hired retired, well, not quite retired, Ambassador James

Dobbins as a special envoy to undertake that political work and the Secretary General of the UN, Kofi

Annan asked Lakhdar Brahimi to reassume the position that he had held until 1999 when he had

suspended his mission. He had been the special envoy and personal representative of the Secretary

General for Afghanistan from 1997 to 1999 when he suspended his mission because of lack of

cooperation from the neighboring countries of Afghanistan, and particularly Pakistan. And at that time,

he recruited Ashraf Ghani who later became the finance minister of Afghanistan, and myself to join

him on his team.

That process lead to the Bonn Agreement, which was signed on December 4th, 2001, and that

agreement was inspired and structured to a certain extent after the settlement of the Lebanese Civil War

over which Brahimi had presided in the talks in Taif in 1989. It was an arrangement under which an

interim administration for Afghanistan that was chosen at Bonn, and then placed in power essentially by

60


the force of American arms, would be gradually replaced by more legitimate governments through a

series of political events. The first was an emergency Loya Jirga, or Great Council which would be

opened by the former King of Afghanistan, which then chose a transitional administration for the rest

of the transitional period. That was after the first 6 months. The transitional administration then

appointed a constitutional commission which drafted a constitution, which was adopted at a another

Loya Jirga, and then under that constitution, elections were to be held for a fully representative

government. And of course, this process was carried through and was completed with the swearing in

of the parliament in December 2005.

Now we come to where I analyze how the differing goals of different organizations led to

problems in implementation. The United States did more than any other UN state, UN member state,

in terms of funding and so on to assure that the political events required by the Bonn Agreement took

place. It funded the Loya Jirgas, and it helped provide security for them, and so on. However, the Bonn

Agreement also contained other measures which were essential to enable those political events to

accomplish the purposes for which they were intended, that is, making the government more legitimate

and more effective. On the UN team, we considered that the strategic goal of this operation was

rebuilding the state in Afghanistan, that is, establishing a structure that would empower and assist

Afghans to build an Afghan state that would be more stable than its historical predecessors. And for

various reasons, in particular, contradictory goals, this project has had only limited success.

The political reform, the Bonn Agreement was essentially an agreement on political reform, on

broadening the government and making it more legitimate through various procedures. But on the UN

team, we realized that control of the country, the fact that the country of Afghanistan was now

essentially under the control of armed groups, and that particularly, the capital of the country was under

the control of armed groups, could undermine these Loya Jirgas and other representative meetings, and

make the new government powerless, and make the meetings relatively meaningless. In other words,

you can’t necessarily, if power is actually held by groups of men with guns, you can’t change that solely

by having a meeting.

During the consultations that Brahimi and Ashraf Ghani had with Afghans before the Bonn

Agreement, they traveled all around the region and met people in various countries, quite a few of

them, in particular women, expressed concern over the re-empowerment of militias as part of the

American military strategy against the Taliban. Therefore, the Bonn Agreement contained several

provisions that were aimed at creating the security conditions which would assure that the political

events that were benchmarks in the Bonn process would have the intended effects, rather than simply

serving as legitimation for rule by these armed groups.

The most important such measure was the demilitarization of Kabul, the demilitarization of the

capital, and of major regional centers that had fallen under the control of various commanders. Annex

1 of the Bonn Agreement requested the United Nations Security Council to authorize the early

deployment to Afghanistan of the United Nations mandated force. This force will assist in the

maintenance of security for Kabul and its surrounding areas. Such a force could, as appropriate, be

61

Keynote Speech

progressively expanded to other urban centers and other areas. Note we didn’t ask for a peacekeeping

force because this is not a peacekeeping mandate, and also it needed to be deployed more quickly than

a UN peacekeeping force, which takes a long time to assemble.

The purpose of this multi-national force which was to be authorized by the Security Council, was

made clear in the following paragraph where it said, “The participants in the UN talks on Afghanistan,

that means the Afghan parties, pledge to withdraw all military units from Kabul and other urban centers

or other areas in which the UN mandated force is deployed.” In other words, the security of the capital

city, and eventually of the major regional centers were supposed to be in the hands of this neutral multi-

national force, not in hands of these militias, the idea being to create a neutral political space in which

Afghans could meet freely from all different ethnic groups, regions of the country, political tendencies

and so on, and decide about the composition of the government.

However, the only portion of these provisions that was implemented as anticipated was the

dispatch of the International Security Assistance Force to Kabul and the surrounding areas. The

militias did not withdraw from Kabul. It remained under the occupation, or maybe I shouldn’t use that

word because they weren’t foreigners, but it remained under the partial control of the forces of the

Northern Alliance, and the United States for several years did not use its influence with those militia

forces to get them to withdraw because they were the U.S.’s ally in the war in terror. So the capital,

rather than solely being under the control of a neutral force was under a kind of a dual force until the

summer of 2004 when the demobilization of those troops was completed. And on a number of

occasions, their commander, Marshal Fahim, used those military forces in Kabul to exert pressure on

various parts of the government. At the same time, the presence of those International Security

Assistance Forces did provide the government with a certain degree of autonomy, so that Ashraf Ghani

when he was a finance minister said that he would not have been able to impose the reforms that he did,

including some that went against the interest of the factional leaders, were it not for the presence of the

International Security Assistance Force. Nonetheless, the fact that these armed factions were in control

of the capital and the other major cities meant that they were able to gain control over customs

revenues, duties on fuel, trafficking of natural resources, land and other assets.

Now, as I said, this international security force, ISAF, International Security Assistance Force,

initially was deployed only to Kabul and the U.S. Department of Defense under Secretary Rumsfeld

opposed the expansion of ISAF, as it is called, to areas outside of Kabul because Secretary Rumsfeld

and the Bush Administration generally had a kind of ideological opposition to peacekeeping. They did

not want peacekeeping troops operating in the same area as their troops that were engaged in war

fighting, which from their point of view, held priority. And the United States held to this position,

opposing the expansion of ISAF, for several years, despite repeated requests to expand ISAF from

President Karzai and UN Secretary General. The Department of Defense started to relax its objections

in 2002, but finally only in 2003, that is 2 years after the start of the operation, did it agree to provide

the guarantees for the safety and security of forces from other countries that those countries demanded

as a price for deploying their soldiers outside of Kabul. And ISAF first expanded into the town of

62


Kaduz in the north where the Germans set up what became known as a Provincial Reconstruction

Team, and now of course there are a large number of troop contributors all over the country. But as

a result of the slowness in expanding ISAF, the regional commanders who had expected to be dislodged

quickly found that they were able to consolidate their control of key areas of the country, and not only

that, but to claim that they did so with the support of the United States.

Now in response to this standoff over security outside of Kabul, that is to say, the fact that there

was no foreign troop presence outside of Kabul, others in the U.S. government tried to find a solution,

and in particular, Jim Dobbins, the president’s special envoy and the military commanders on the

ground realized that they did need some kind of security measures outside of Kabul, and if Rumsfeld

opposed the expansion of ISAF, they would come up with another proposal. What they came up with

was what came to be known as Provincial Reconstruction Teams. These were small teams of military

people with civilians embedded in them. In other words, since the military wasn’t deployed to provide

security in those areas so civilians could work, they would at least send small military teams with

embedded civilians, so that people from aid agencies and political diplomats and so on could go out

and work in the provinces as well.

These teams did not really have a mandate, however. They were too small to have a mandate to

provide security to the local population. Essentially, the role of the military component was just to

provide security to the aid providers. So essentially, the idea was that the provision of aid would win

people over, and thereby increase security. And we know in the jargon of development, this is known as

“securitizing assistance,” that is, trying to use assistance to create security. And generally, we know that

simply trying to use aid to create security doesn’t work. Therefore, these PRTs met with rather limited

success initially. Eventually, their mandate changed and they got more of a mandate to actually work

closely with the local governments in order to try to build up their capacity by training police and

generally linking the central government to the provinces better. But that took several years.

Now the deployment of the international force, the International Security Assistance Force, ISAF,

was always meant to be a transitional measure until the various militias could be disbanded and new

security forces being created for Afghanistan with the help of the international community. And the

Bonn Agreement referred to both of these. Because of resistance from commanders of the Northern

Alliance, we could not actually mention disarmament in the text — they said it was dishonorable to

disarm mujahideen — but the text did say, “that upon the official transfer of power, all mujahideen,

Afghan armed forces and armed groups in the country shall come under the command and control of

the Interim Authority, and be reorganized according to the requirements of the new Afghan security and

armed forces.” We understood this to mean that they would be reorganized according to the new

requirements. That would mean that they would be demobilized or changed into new forces. The same

annex also requested the assistance of the international community in helping the new Afghan

authorities in the establishment and training of new Afghan security and armed forces. In other words,

although they weren’t addressed directly, the Bonn Agreement did contain references to demobilization,

disarmament, and rehabilitation, DDr. and also to security sector reform.

63

Keynote Speech

For the first several years, the U.S.-led coalition affectively prevented the full implementation of

the first provision, that is, of putting all militias under the control of the Afghan government because

the coalition continued to arm and fund militias to fight along side the coalition troops against the

Taliban. These militias were nominally part of the Afghan Ministry of Defense or Ministry of the

Interior, but actually they often used the weapons that they received to fight the Taliban for other

purposes, for their own local conflicts, for seizing land and so on, and were not really accountable to

the government. So the pursuit of this military strategy, which was based on essentially giving big bags

of cash to militias, continued to undermine the agenda of building a consolidated state which we had

hoped to be at the heart of the Bonn process.

Now as far as creating the security sector, the new security forces was concerned, again, we

encountered an obstacle due to the position of the Bush administration that it would not engage in

nation-building. President Bush had in fact run on that stance during his campaign against Al Gore in

2000, and therefore, what the United States proposed at first was, that the United States would organize

a new Afghan National Army. It was willing to organize the army because the army was part of its

counter-terrorism policy, which was its main priority. However, Jim Dobbins was instructed by the

Administration, that the United States would not get involved in other parts of the security sector which

they thought involved nation-building, such as building the police, counter-narcotics, disarmament,

demobilization and so on.

So, Dobbins set up a structure for security sector reform at a meeting in Geneva in April 2002

where he convened the G-8, and because the United States was only willing to be involved in building

the army, he came up with what was called the lead nation system in which Japan also played a role,

that is, the United States was the lead nation for building the army, Germany was the lead nation for

building the police and so on. I’ll come back to that. However, this lead nation system meant that these

different parts of security sector reform were, as we say, stove piped, that is, they were each in

a separate channel under the leadership of particular nations, and there was no mechanism for

coordinating them or ensuring that all of these security sector changes were coordinated with the

political timetable in the Bonn Agreement.

But we already knew at that time that success in security sector reform in peacebuilding

operations did require such a coordinated effort. For instance, in the so-called Brahimi Report, the

report on peace operations by the UN Special Panel which was published in 2000, recommended a shift

in doctrine to the use of civilian police and related rule of law elements in peace operations that

emphasizes a team approach to upholding the rule of law and respect for human rights. In other words,

coordinating all of the different aspects of security sector reform because of course you need, if you

have police, you need courts and so on. But it was impossible to implement this team approach

because of the U.S. refusal to participate in nation-building.

The Brahimi Report had also recommended that security sector reform in order to assure that it

would be coordinated, should be funded by the assessed peacekeeping contributions of the United

Nations and go to the budget of the peacekeeping operation, and then they could be dispersed by the

64


Secretary General’s special representative in a coordinated manner. But instead, under the lead nation

system, all of these programs were funded by voluntary contributions by the various lead nations,

which again meant that there was no budgetary mechanism of coordination.

The result was that Germany, which had only a small federal police force, was responsible for

rebuilding the national police. Japan took on the responsibility for demobilization, disarmament and

rehabilitation or reintegration of the fighters, but of course, Japan did not deploy any troops to

Afghanistan because of Japan’s Constitution. And normally any such program of demobilizing tens of

thousand of hardened fighters does require some kind of security force. And at the same time, the

United States had a policy of not participating in DDR. And Italy, which at that time was under

Premier Silvio Berlusconi, was responsible for judicial reform.

As I mentioned, the lead donor system included no mechanism for coordination despite obvious

points such as that police and judicial reform are independent. It’s impossible to engage in counter-

narcotics without functioning police and courts. It is not possible to build a national army without

demobilizing non-national militias. And most important, it’s not possible to hold free and fair elections

as required by the Bonn Agreement, or implement any other part of the Bonn Agreement, without the

security reforms that would make those actions meaningful.

As I mentioned, the Department of Defense under Secretary Rumsfeld particularly opposed

participation by the U.S. in DDR. For most of 2002, Secretary Rumsfeld had put in effect what

Brahimi called a fatwa which prevented, which forbid the American military from participating in the

demobilization of those irregular forces even though was in fact the U.S. that had paid for and

mobilized them. By November of that year, that is, by the end of the first year of the operation, it had

become evident to those Americans who were trying to build the National Army, that they really could

not separate the building of the National Army from the demobilization of the militias, because they

were linked by the Afghans themselves.

While they were negotiating over how to build the new army, the Ministry of Defense under

Northern Alliance control, had put forward a set of proposals which would essentially have created the

new army out of the militias, that is, just putting new hats on the old mujahideen. So that what

happened to the old militias was very intimately tied up with what kind of a new army you will get.

And many people, I think most professionals believed that it is much easier to build an efficient

professional army from new recruits than it is to take people who have a lot of bad habits or different

types of habits from being guerilla warriors, and then try to train them into law abiding regular soldiers.

The result was that the U.S. military people on the ground who were working to build the Afghan

National Army, took the case to the Pentagon, arguing that it was necessary for them to be involved in

DDr. as well, and Rumsfeld eventually allowed them to become involved along with Japan and the

United Nations in the policy committee that determined how the demobilization would be carried out.

But it was only in 2004 in the run-up to the presidential elections that the Department of Defense

finally agreed to let the U.S. military participate in providing some security on the ground to the

demobilization process. And that was when they realized that it would not be a good idea to hold

65

Keynote Speech

national elections in a country that was essentially controlled by militias that opposed the candidate in

the presidential elections favored by the United States, namely President Karzai.

By that time however, the emergency Loya Jirga, the first meeting that was required by the Bonn

Agreement, had already taken place, and as Brahimi wrote in a note that he circulated among the

diplomatic community before he left in 2002, the emergency Loya Jirga in June 2002 was

a disappointment to many insofar as it failed to improve significantly the social and ethnic balance

inside the government. And the fact that militia domination had limited the freedom of discussion at

the emergency Loya Jirga led in turn to certain decisions about the constitutional process, which also,

because they were afraid, we were afraid that if we opened the process too much, it would be hijacked

by extremists who still were in control of these militias, and some of the flaws in the constitution could

be traced to that process.

Now in addition, state-building also requires creating institutions of governance and making them

sustainable by creating an economic base to pay for them. The failure to strengthen the government

against competitors in the provision of coercion, that is against other militias, weakened the state’s

capacity to get control over flows of taxation and its ability to deliver services and pay its employees.

The government couldn’t control the customs posts, and they could not control the provincial banks

through which the money flowed to pay salaries. It took a sustained effort by the Afghan government

finally, especially by Ashraf Ghani after he became minister of finance in 2002 to get the United States

to lead a major reconstruction effort in Afghanistan. As I noted initially, the only effort that President

Bush had promised was humanitarian assistance. And in fact, of course the first reconstruction

conference took place here in Tokyo in January 2002, and almost $ 5 billion were pledged, but most of

that funding went actually for humanitarian assistance, especially to absorb the 2 million refugees who

flooded back into the country, returnees who flooded back into the country, rather than for laying the

basis for development. In certain respects, even the humanitarian aid had a harmful impact and

contributed to the development of the next thing I am going to discuss, which is the development of the

narcotics economy in Afghanistan.

Now the opium poppy had developed in a large way in Afghanistan since the 1980s as an

adaptation to insecurity and illegality. It provided cash incomes to the farmers. It was very easy to

market. Of course, the marketers came to the farmers. The Taliban had banned the production of

opium for 1 year at the time when there was a glut, an excess, of supply. But after the Taliban were

overthrown, the production of opium surged again. As part of funding the war, the United States had

distributed a lot of cash dollars, hundreds of millions of dollars, at least tens of million dollars in cash

to Afghan commanders. The International Monetary Fund which was monitoring the exchange rate,

showed that actually the value of the Afghani against the dollar doubled in several months because

of the huge supply of dollars that came into the country, and as the dollar lost value in Afghanistan,

people tried to cycle the new cash into new investments, so the main investment they put it into was the

opium economy.

In addition, when these 2 million refugees came back, this was a very unexpected flow. I believe

66


UNHCR have planned for fewer than a million refugees to return in the first year, but more than twice

the number they had anticipated came back, and they had to feed them somehow. Now, the mechanism

that they used to feed them was essentially dictated by the United States, that is, they imported wheat

which was bought from American farmers, and then delivered it to Afghanistan by the World Food

Programme, and distributed to the returnees and others. Despite the protest of some in the Afghan

government, this led to a fall in the price of wheat which was the main staple crop in Afghanistan at that

time, and was another factor in creating an incentive for people to go into other crops and in particular,

opium poppy.

Now the policy toward narcotics is not integrated into peacebuilding. As you know, peacebuilding

operations are composed of different organizations which have different mandates. You have the

international financial institutions, which have a kind of development mandate. You have the UN

political department, which has conflict resolution or conflict management mandate. You have the

humanitarian organizations, which have a particular mandate. And there is always a tension in these

operations to try to make these different aspects of policy coherent. In some countries, such as

Afghanistan, Columbia, probably others as well that I am not as familiar with, you also have counter-

narcotics policies that are being implemented at the same time as a peacebuilding operation.

But the international policy toward narcotics does not derive from the imperatives of

peacebuilding. It derives from the anti-narcotic policies of the consuming countries. In other words, it

is basically aimed at reducing the physical quantity of drugs that are available for consumption. As a

result, there is now an international regime which aims at the elimination of the production, trade and

consumption of those narcotics that are internationally agreed to be outlawed. And it mainly treats

narcotics as a law enforcement issue, as is shown by the fact that the UN organization that oversees it is

the UN Office on Drugs and Crime. Drug policy is not mainly the responsibility of the World Health

Organization. It is not mainly the responsibility of the UN Development Programme. It’s the Office of

Drugs and Crime. And the metrics that are used to measure success is basically in the physical quantity

of drugs that are produced, traded or consumed. As I mentioned, in this respect, it’s like other areas of

policy in that has its own kind of stove pipe logic, and then is just added to a peacebuilding operation.

But there is now the debate about the coherence of peace operations. Of course, some of you may

know there was a rather well-known article that was published in, I think, 1991 by Alvaro de Soto and

Graciana del Castillo about conflicts between IMF policies and UN peacemaking policies in El

Salvador. And now there are attempts to make development policy and fiscal policy more coherent

with peacebuilding operations.

A similar effort, I would argue, is necessary for counter-narcotics policy. There have been

a number of cases where the counter-narcotics operation in Afghanistan has conflicted directly with

policies of other agencies. In particular, I have more examples in the written version of this paper

which I believe has been distributed to you (cf. Handout). You can look them up. But let me just

summarize. Probably the most important one is that the focus on physical quantities of drugs has led to

a policy of crop eradication, which deprives the farmers of their livelihood without giving them an

67

Keynote Speech

alternative. And in fact, because the farmers resist this crop eradication, it creates greater insecurity in

the areas where you carry it out, and it actually becomes physically impossible for the people who are

supposed to be helping the farmers develop alternative livelihoods to work in those areas.

Recently, there was an article published in the Washington Post by an American woman who was

working on alternative livelihoods in Helmand Province, who said that because of the resistance that

was generated by the crop eradication program, the people in her office actually could not do any work.

So carrying out a counter-narcotics policy which is based on the policy objectives of the developed

countries with respect to drug consumption, can actually contradict the aims of a peacebuilding

operation.

Now in order to integrate counter-narcotics policy into peacebuilding operations, you would have

to analyze both the short-term and long-term impact of different mixes of different counter-narcotics

instruments, and not measure solely the amount of illicit narcotics available for consumption. In a way,

what I am suggesting is, creating conflict impact assessments for counter-narcotics instruments as well

as for other types of assistance.

But developing such an analysis would require a shift in mentality and models and also the

collection of different kinds of information than is usually available to the organizations that carry out

the international counter-narcotics regime. And we have some precedence for this. We know in the

economic policy area, the World Bank and the IMF are forbidden by their statute to take political

considerations into account in deciding on policies. Yet, they have had to recognize that sometimes

economic policies can have an impact on the potential for armed conflict, which although is political, in

turn can have a very damaging impact on the prospects for economic development. Therefore, they

have started to develop mechanisms for assessing the impact on conflict of various development policies.

I suggest that we need the type of data on the drug economy that would enable us to do that as

well. In particular, just to summarize what I would propose counter-narcotics policy, that will be

consistent with overall objectives in Afghanistan would be one that focused first on alternative

livelihoods, that is, on both rural development and also employment generation, including the cities,

and focus law enforcement efforts not on eradication of crops, but on the interdiction of trafficking, and

in particular, on the destruction of the laboratories that transform opium into heroin because that is

where most the value was added. In that way we would be attacking the traffickers, who are actually

subverting our efforts there, while at the same time providing assistance to the farmers so it would be

consistent with our political objectives.

Next we come to the question of the international context which has to do with the very nature and

structure of the Afghan state. Afghanistan formed within its current boundaries with a centralized

administration as a buffer state within the sphere of influence of British India. This history explains

something that has puzzled many observers. This country which needs decentralized governance to

provide services to its population has one of the world’s most centralized administrations. But the state

in Afghanistan in its present form did not develop to provide security and services to its people, but to

enable an elite subsidized by foreign aid to control the territory in order to protect the security of

68


neighboring empires and states. And in fact, the neglect of the needs of the people of Afghanistan and

of their human security has left them vulnerable to recruitment to armies and militias, and that’s still

going on today.

The territories that make up today’s Afghanistan have not been able to sustain, to produce enough,

really, and to pay the costs of running a state from their own resources. In essence, this territory has not

produced enough to pay the costs of its own security. In the pre-modern era, the ancestor of today’s

Afghan state was actually an empire which drew its resources not from the territory of Afghanistan, but

by conquering neighboring territories that were wealthier, in particular, territories in India, Iran and

Central Asia, and then redistributing the wealth of those territories back to the ruling elite.

When the European imperial powers moved into that area, with Russia coming from the north and

Britain coming up from India, that brought an end to these imperial adventures on the part of

Afghanistan’s ruling tribes. And at that time, that is, during the 19th century, the region started to

assume its contemporary shape. As I said, the British and Russian empires put an end to the possibility

of Afghan tribes conquering neighboring areas. But as the British moved up toward Afghanistan,

eventually they developed a border settlement in which Afghanistan played a role as a buffer state.

After the second Anglo-Afghan War, which was 1879 to 1881, Afghanistan became stabilized as a

buffer state between the Russian and British empires. They arrived at a three-tiered border settlement

which was formalized in 3 treaties. And it’s important, very vital to understand the situation today, that

no Afghan government has ever accepted the legitimacy of this border settlement, which at that time

was with British India and now is with Pakistan. This border settlement was very different from what

we think of as borders today. It was basically a border settlement to separate empires, to keep the

British and Russian empires from coming into contact with each other. It was not a border between

2 states that would have kind of a contact with each other on the basis of sovereign equality.

Now as I mentioned, this frontier had 3 layers, and these 3 layers are still relevant today. The first

layer, the first frontier, was the line which is kind of a — well, okay, I’ll show you on this map (cf.

p. 12 Map). It’s the line separating the areas of India, now Pakistan, that were under direct British

control, from the areas under Pashtun tribal control. Now if you see that shaded area along the Afghan-

Pakistan border, that is the federally administered tribal territories, and the line between them and the

rest of Pakistan is the first tier of this three-tiered border structure.

The second tier, the second frontier, is the Durand Line — you see the Durand Line marked there

— which is recognized by Pakistan and actually by the whole international community except for

Afghanistan, as the border between Afghanistan and Pakistan. In the treaty that established this line, it

was described as the line beyond which the ruler of Afghanistan would not extend his administration.

So the administration of the Afghan state goes up to that line, and the administration of the Indian state

or the Pakistani state does not go into the tribal territories. The tribal territories are run by tribal law as

a kind of buffer within a buffer along the border.

The third tier of the border settlement was the external border of Afghanistan itself with Central

Asia, China and Iran, Persia as it what at that time, and this was considered by the British to be the

69

Keynote Speech

security frontier of their empire, that is, Afghanistan would be a buffer, and the British would control its

foreign policy so that no hostile forces could enter into that area near the border of the British empire,

which is essentially the same as the Pakistani strategic, as the Pakistani doctrine, which they have

basically inherited from the British of seeking strategic depth in Afghanistan.

Now the dissolution of first the British and then Russian empires, of course, changed the situation

in the region during the 20th century. British India was partitioned twice, first into India and Pakistan,

and Pakistan was partitioned into Pakistan and Bangladesh. The Soviet Union dissolved and was

broken up into the various constituent republics. But this border settlement has remained the same.

Now Afghanistan, as I mentioned, never recognized this border, and made claims that the Pashtun

territories on the other side should have the right of self-determination, and ever since Pakistan was

founded, there have been skirmishes between the 2 countries over this area. And in fact, it was the

conflict over this border which led to, which determined how this area was integrated into the Cold

War, that is, basically, Pakistan chose to side with the United States in order to obtain the arms that it

needed to defend itself against India, and in reaction to that, Afghanistan ended up having its army built

by the Soviet Union. So from Pakistan’s point of view, there was a Delhi-Kabul-Moscow axis, perhaps

I should say a Moscow-Delhi-Kabul axis of powers that were aligned against Pakistan, and this same

kind of axis, this same kind of alignment is still basically at the heart of Pakistan’s strategic thinking today.

As a result, throughout the period of warfare that started in 1978, Pakistan’s military has treated

the wars in and around Afghanistan as a function of its main national security interests, which were first

and foremost, balancing India, a country with over 8 times its size and population and economic

resources, and whose elites in Pakistani perceptions do not recognize the legitimacy of the existence of

Pakistan. They also wanted to neutralize the separatist nationalism of the border nationalities or ethnic

groups, Pashtuns and Baluch (or Baloch), and they have done that by supporting Islamist groups among

those ethnic groups and trying to weaken the nationalists.

So in Afghanistan, Pakistan has tried to bring the country under its influence by supporting ethnic

Pashtun Islamists like Gulbuddin Hekmatyar or the Taliban, in order to assure that they would be no

Indian influence there. During the period that Afghanistan was controlled by the Taliban, in fact

Pakistan was able to shift more of its armed forces onto the border with India, because it felt secure on

the Afghan side. In addition, as I mentioned, the Northern Alliance received aid from Russia, Iran and

to a certain extent also from India, and Pakistan has seen and still sees the Northern Alliance as being

pro-India and perhaps as penetrated by Indian intelligence.

After September 11, there were very hurried negotiations between the United States and Pakistan,

maybe negotiations is not the right word, there was an ultimatum from the United States to Pakistan,

and Pakistan agreed to change its behavior, but its interests remained more or less the same, that is,

Pakistan was concerned that if it did not allow the United States to use bases in Pakistan, and have

overflight rights against the Taliban, the United States would instead ally with India, which would do

great harm to Pakistan’s national interest. And Pakistan was happy to collaborate against al-Qaida

because al-Qaida, a global terrorist group with very revolutionary objectives, was not serving interests

70


of the Pakistan state.

But Pakistan did demand in return for this that the United States not allow the Northern Alliance

to enter Kabul, not form the government on the basis of the Northern Alliance, and basically do

a number of other things to protect Pakistan interests, virtually none of which was actually carried out.

So Pakistan felt that in return for the concessions it gave, it did not get the type of government in

Afghanistan that it felt it needed for its security. Therefore, it largely turned a blind eye when the

Taliban fled Afghanistan, reconstituted themselves in Pakistan, and through Pakistan religious parties

and the same network of training camps that had existed since the 1980s, began to reorganize

themselves and launched a war again in Afghanistan. And the United States largely ignored that as

well, because the Bush administration gave a higher priority to Iraq, and within this region, gave

a higher priority to the fight against al-Qaida then to stabilizing Afghanistan itself.

There was a window of opportunity, perhaps that window is still open to some extent, to try to

stabilize Afghanistan within the region by using the foreign forces that are there as a kind of deterrent

to regional involvement in Afghanistan, and then investing in the Afghan state itself so it can become

more self-sufficient. But that would require forming an Afghan state with sufficient resources and

legitimacy to control and develop its territory, and that which would also have a geopolitical identity

that would not threaten any of its neighbors. It would also require a foreign policy by the United States

under which its forces and the forces of NATO in Afghanistan would essentially be balancers of the

various neighbors of Afghanistan, but would not be seen as a threat to them. At least until recently, the

policy of actually creating instability throughout the Middle East, which the Bush Administration has

pursued, militated against that, and that is why Russia, Central Asian countries, Iran and others have

begun to express concerns about the presence of U.S. military in Afghanistan and also U.S. military

bases in Central Asia.

Let me just come to a conclusion here. The question people often ask them is, “Is it possible for

Afghanistan ultimately to be stabilized if this territory does not produce enough resources to sustain

a state itself, and is dependent on assistance from abroad which is not reliable and depends on external

political considerations?” The weakness of domestic political legitimacy, regional disputes over control

of the Afghan state and territory, and the proximity of global terrorists and narcotic networks also

create a level of threat for Afghanistan which makes it even more costly for the country to pay for its

security than at any time in the past. And we can see that today in the cost of the Afghan National

Army which the U.S. is currently paying for. But the Afghan National Army’s cost is now 2 or 3 times

the size of the entire budget of Afghanistan. So clearly, it is something that the country is not going to

be able to sustain itself for the foreseeable future, and yet, it is still only about half the size that the

government thinks it will need to provide basic security to the territory.

Now the Afghanistan Compact and the national development strategy which was referred to

earlier, now do in fact provide a framework for state-building and the economic development that is

needed to sustain it. These agreements go beyond the Bonn Agreement in that they provide

commitments from the international community as well as from Afghanistan. They also provide

71

Keynote Speech

commitments for economic development and state-building as well as for political measures. Yet, no

one has yet really done the calculations that would indicate that even if everything succeeded,

Afghanistan would still have sufficient resources to pay the cost of sustaining a state in this territory

under existing conditions.

And that poses a very difficult question, which is posed not only about Afghanistan — actually we

discussed this at the seminar this morning — but about other countries with few natural resources, such

as Somalia, many countries in Africa. The international community is now committed to sustaining the

territorial integrity, independence and sovereignty of the existing state of members of United Nations.

Some of the states becomes through various sorts of processes such I described about Afghanistan,

that is, Afghanistan did not develop as a sustainable state on the basis of its own power, it developed in

these borders in order to fulfill a political function within the imperial architecture of the 19th century.

Many sub-Saharan African states also were essentially administrative units that were developed by

colonialism. East Timor, we have the former SRSG East Timor with us today, of course was not

designed to be an independent and self-sustaining state. Many others as well. But if the international

community is committed to sustaining the territorial integrity of these existing states as part of its

overall security structure, it may in turn have to accept the consequences of that, which is providing a

mechanism to sustain them in a reliable way as the aid system now does not.

A model for this, not that I am suggesting this as an immediate alternative, but Ashraf Ghani who

now that he is no longer in the Afghan government, has started an institute on state-building, has

suggested a model which he calls co-production, that is to say that international actors and national

actors have to cooperate to provide public services such as security, health, education and so on, in

areas where national governments are not able to do it by themselves and to do it in a sustainable way,

and he suggests that the European Union is a model for doing that, and essentially that’s because the

European Union started as a security community. After the experience of World War I and World War

II, the European states gradually came to the conclusion that their security was so interdependent, they

needed to have a higher level of governance then simply cooperation through international

organizations, and they now have, of course, a very strong integration of economic functions in the

provision of public services as well, and the provision of public services to common standards

throughout the European Union.

Now that is a degree of integration that we do not see on the global level thus far. But the type of

problems that we see in extreme cases such as Afghanistan, Somalia and so on, do indicate that there

are some common characteristics between today’s global situation and the situation that Europe faced

after World War II. At the moment, the existing structures for assistance and security are not at all

equal to that task, and there will be of course a lot of, and there are all kinds of political incentives built

into the structure of national sovereignty that will militate against it. But it appears that the alternative

would be to have to accept these cycles of collapse of states in various parts of the world with all the

attendant threats that that poses to the rest of the world, threats which we certainly couldn’t imagine.

I studied Afghanistan since the 1980s and I was always arguing that we were neglecting it and not

72


realizing that the collapse of Afghanistan could threaten us. But nonetheless, I never imagined that

I would be standing in New York City and see it be attacked by people who had a base in Afghanistan.

That was beyond my imagination. And yet it happened. And if such things can happen, then we may

need to cope, we may need to reckon with our security being much more interdependent than we have

really been willing to recognize. And that seems to be not just a kind of a slogan, but a reality. Thank you.

Chairman: Thank you very much, Professor Rubin. We are about 5 minutes behind the schedule, but

we would like to take a break as we planned. Before the break, I’d like to give you some information.

Outside this hall, drinks are served, so please make them available for yourself. And in the packet you

received, there is a questionnaire paper, so will you please fill them in and return them when you go

home after the seminar. We appreciate your cooperation. Three twenty-five is the time we'd like to

resume the second session of the seminar. We go for a break.

73

Panel Discussion and Question & Answer


Moderator: Prof. Emeritus Shigemochi Hirashima, Meiji-Gakuin University

Discussants: Dr. Barnett R. Rubin

Prof. Takako Hirose, Senshu University

Dr. Manabu Shimizu, Sofia University/Eurasia Consultant Ltd.

Dr. Hisaya Oda, Institute of Developing Economies,

Japan External Trade Organization

Chairman: Now, we would like to start the panel discussion. We have 20 to 25 minutes saved for Q &

A at the end of the session.

We have the discussants seated, so I would like to introduce them to you. All the way to the right

on the stage, we have Professor Hirashima, Professor Emeritus of Meiji Gakuin University. Professor

Hirashima is a Visiting Senior Advisor at the Institute for International Cooperation, JICA. He has

been concerned with the development of Pakistan, and served as a Chairman of the drafting committee

on the Japanese ODA for Pakistan. He has also served as a Project Formulation Advisor at JICA

Pakistan Office during 2004 – 2006. And we have, of course, Professor Barnett Rubin as one of the

discussants. Next to him is Professor Takako Hirose. She is a professor of Senshu University who has

been specialized the political development in India, Pakistan and other South Asian countries. Next to

her is Mr. Manabu Shimizu. He is a lecturer at the Sophia University, and a consultant of the company

called Eurasia Consultants. In 2004, he was involved in the research on Uzbekistan and Kazakhstan.

He has been concerned with economic development in Central Asia and South Asia. Now the last but

not the least, we have Professor Hisaya Oda. He is an Assistant Director of South Asia Study Group,

Institute of Developing Economies, specializing economic development of Pakistan.

Now we would like to start the panel discussion. Professor Hirashima, please take the chair.

Prof. Hirashima: It is really my privilege to be here to learn lessons from everyone of you centering

around Professor Rubin today. We are also honored to have the President of JICA, Ms. Ogaka. Despite

her very busy schedules, she was kind enough to sit here in this floor. I am also grateful to Mr.

Matsuoka, the Vice-President of JICA, who has been taking initiative of this seminar. And also to Mr.

Taguchi, the Director General of the Institute for International Cooperation, JICA for his initiative and

effort to organize this seminar.

Since we have invited eminent discussants who were introduced already, I will confine my role to

be a time keeper of this seminar. Also we see several distinguished scholars sitting in this room who

have done excellent study on the area. We expect a lively floor discussion later.

Now, ladies and gentlemen, I would like to listen first to Professor Hirose for her comment.

74


Prof. Hirose: Thank you very much, Professor Hirashima. I am an expert on not Afghanistan, but

India and Pakistan. So from that regional perspective, I would like to offer my own observation. Being

not an Afghan expert, I have learned a great deal from Professor Rubin’s detailed account of the activities

of not only Afghan government but also the outside agencies. But from my regional perspective, I would

like to start with some specific observations.

It seems that the affairs in Afghanistan cannot be separated from the Pakistan affairs. Or rather,

unless you solve Pakistan’s problem, you cannot solve Afghan problems. That is the first statement

I would like to make it. And probably in that sense, the border between Afghanistan and Pakistan, the

Durand Line at the moment, is probably less relevant than it used to be, especially say FATA (Federally

Administered Tribal Areas). It is called FATA, but actually it is their own state. Of course, the federal

government cannot intervene unless they want to militarily attack the area. And even the provincial

government cannot do anything about it. So it is a kind of more or less autonomous state, and that is in

between the 2 countries. And you cannot make it a buffer state, but it is the people who matter. That is

the first thing.

And then in looking back, Pakistan actually needed Afghanistan and the Taliban in order to fight

against India, and so we were well aware that the Kashmir affairs and the Taliban phenomenon were

actually going together. And I met a lot of people who were trained from Kashmir and trained in the

Afghan camps, and they crossed the border and fought in Kashmir. But the situation is different now.

The relationship between India and Pakistan has improved tremendously, so in order to fight against

India, Pakistan no longer needs the Taliban, or for that matter, the strategic depth into Afghanistan.

So why does Pakistan need to, if I may use this word, maneuver the Taliban? That is the question

that I would like to ask Professor Rubin. And my own sort of answer to that is the very survival of the

Pakistan state, or the Musharraf regime. So the goal or, what shall I say, the role of the Taliban or

Afghanistan has changed from Pakistan’s point of view. The Taliban used to be very, very useful for

Pakistan’s “bleed India,” so-called “bleed India” policy, that means Kashmir policy. But now that the

relationship is improved, for that Kashmir policy, the Taliban is not necessary. Or actually, it is an

obstacle for the further improvement of the relationship.

But Pakistan government cannot, or the Musharraf regime cannot give up the Taliban altogether.

Why? I think it is because of the domestic situation in Pakistan. Pakistan has 3 fundamental problems.

One is the democratization as far as politics is concerned, either by military regime or democratic

regime. So this is the first problem. The second one is to go for either moderate Islamic state or to

a more fundamentalist state. And the last question is the very national integration of the Pakistan

nation, which is actually the question of Punjab Province versus other provinces. So, now you have the

insurgency in Balochistan and Sindh. If you go to the interior of Sindh Province, there is a strong,

strong anti-Punjabi sentiment. So Pakistan has to solve these three problems.

And after the September 11, perhaps what the United States and the other countries gave

permission to Musharraf to rule the country, simply because he was useful to cooperate on the war on

terrorism. So his justification was probably, democratization can wait for some more, but at the

75


moment, we have to fight against this Islamic terrorists or fundamentalists. But in fact, you cannot

separate the 3 issues mentioned above. These 3 have to go hand in hand. So if the democratization is

delayed, then the people’s frustration mounts to such an extent that some, what shall I say, route through

which this frustration can manifest itself should be provided. And that is this Islamic fundamentalist

cause. So the Taliban, as you may be aware, are just students who learn Islamic principle, so you can

find the Taliban anywhere. So what creates the environment in which Taliban is reborn? That is the

more fundamental question to ask.

So Pakistan can solve neither of them by handling the Taliban. But why do they need the Taliban

to some extent, but not to the extent that actually destroys their own society, is the role of the United

States. After the September 11, the U.S. assistance to and the support of the Musharraf regime came

back, and that is how the Musharraf regime has survived so far. But that has not solved any of the

fundamental problems that Pakistan is faced with. So he is just walking a tightrope. And I was in

Pakistan this month, but I found the situation very critical. Unless the Pakistanis themselves stand up

and try to make their great efforts to build their own nation, there is nothing actually that the outsiders

can do. So in that sense, I think this Pakistan phenomenon is very, very important for even to solve the

problem of Afghanistan.

Now, I would like to raise some more fundamental questions. The first question I would like to

raise here is that, “How relevant is the state borders?” Probably the Pashtuns live on both sides of the

border and they move more or less freely, and the state legitimacy depends on which government can

provide them with the better services, not their international border as such.

And the second question I would like to raise is the role of the outsiders in solving the problem,

and also especially in nation-building. I think there is a very, very limited role that outsiders can play,

especially the U.S. Every time I go to Pakistan, I see the nation more anti-Americans and more

Islamic, and these 2 strengthen each other. So probably the conditions may be more or less the same in

Afghanistan. And the very presence of the American troops and their visits, politicians visit to

Afghanistan and Pakistan from time to time, and that creates a very, very anti-American sentiment in

Pakistan, and possibly in Afghanistan, and that makes it more difficult for the government to solve any

problems by themselves. So I would like to say that we have to be aware of the limit of the role of

the outsiders.

Finally, I would like to suggest a more people-oriented solution on even the border questions. The

Kashmir problem is a good example. They cannot solve the problem territorially. Neither the Indian

nor the Pakistani government is in a position to give any concessions in terms of territory, not even an

inch. That is what they say. But what they have done instead is to provide interstate railway service,

and bus service, and now the Kashimiris can move without even a visa. So they are now at the moment

much happier than they used to be, and the violence has calmed down. So the international border

itself, unless you want to settle the border first, may create more problems. But if you allow people to

move more freely and allow goods to move more freely, then what is the meaning of border? That is

probably what we can learn from this Kashmir issue. Thank you.

76


Prof. Hirashima: Thank you very much, Professor Hirose. I think instead of asking Professor Rubin

to have his response, let me pool some of the questions to be raised by the other panelists. May I ask

Professor Shimizu next?

Dr. Shimizu: Thank you very much, Mr. Chairman. I enjoyed the presentation by Professor Rubin.

Listening to his presentation, I would like to raise 2 issues concerning the peace process at present

in Afghanistan.

In the beginning, I would like to raise the issue of Taliban. Taliban, as you know, is a very focal

issue. What I want to raise here is the so-called re-emergence of the Taliban movement, or Taliban in

Afghanistan, particularly in the southern part of Afghanistan. As you know since 2005, particularly in

the Helmand area, we observed new emergence of Taliban. The question which should be raised here

is, “What is Taliban now?” I mean, “Is it simply a re-emergence of the old Taliban, or the re-emergence

is a new phenomenon, to some extent, taking into account the political and economic development after

the debacle of Taliban government in Kabul?” It is a very difficult question, and I would like to have

response from Professor Rubin also. But I think I have to take into account 2 factors. One is problems

of narcotics production which Professor Rubin has raised, and the second one is re-emergence of

Taliban and the position of Pashtoon ethnic group in Afghanistan.

As you know, the Pashtoon occupies the majority in the population structure of Afghanistan, but

because of the Kabul government was mainly occupied by the representative of the Northern Alliance,

so there could be dissatisfaction among some leaders, or tribal leaders among the Pashtoon areas. And

I am afraid those dissatisfied elements or factors might have contributed, at least to some extent, to the

re-emergence of Taliban. Or those factors try to engage in any activities, at least against Taliban. So

this factor might be explained in other way, a sort of the dissatisfied elements of the Pashtoon

leadership in the present framework of the political system of the Afghanistan. If it is the fact, how to

neutralize those vis-a-vis the re-emergence of Taliban. I think this is one of the issues which we cannot

evade at present stage of the development.

The second issue is the international framework or the role of the external factors in the

development of Afghanistan. I am specializing in Central Asia, and as far as Central Asia is concerned,

Uzbekistan, Tajikistan, Turkmenistan are concerned, for instance, they are engaged themselves in the

process of nation-building. So they are more inward looking, and they cannot afford to meddle in

a dynamic way in the Afghan affairs. So the problems come to the South. As Professor Hirose has

rightly pointed out, Pakistan issue is very, very important.

As for the Pakistan issue, I fundamentally agree with the explanation given by Professor Hirose,

but I would like to add, if possible, a little more positive trend between India and Pakistan. Of course,

the most serious and traditional conflict of Kashmir issues have not been solved. They still remain to

be the problem. But India and Pakistan are now trying to freeze the issue, not to be provocative to each

other at least. And what are the factors, if there are, which tries to freeze this issue? This is my

personal feeling that, because of the economic development in India as well as in Pakistan, the new

77


strata of the society have emerged which have stakes in the present status goal. So they don’t want to

lose by making some adventurous venture against each other. However, this point is still very weak.

I don’t say definite. But we have to be very careful to promote this process from outside with our

limited resources.

And when we look at the relations between India and China, for instance, China and India have

also problems, border issues, which have not been solved yet. But 2 countries are now re-approaching

and trying to find areas for mutual merit, particularly in trade and economic cooperation. Of course,

these trends are still strong, but I think this is also a very interesting development.

And China has a big stake in Pakistan traditionally. Two months ago, I paid a visit to the new port

of Gwadar in Balochistan Province in Pakistan, and maybe tomorrow, their new port will be opened.

What is important is that most of the fund did come from China, about 80 % of the fund did come from

China. For China, I think it is strategically very important, because theoretically in case something

happens in the Indian Ocean, it is possible for them to bring the commodities and oil from the gulf

through Pakistan to Xinjian in China. Of course, practically there are many problems, but theoretically,

it is possible.

But at the same time, China is approaching to India much more sincerely than before. Last year

was India-China year and this year is China-India year. They are promoting cultural exchange,

exchange of the youth, and so on. Of course, this is a beginning.

So taking into account the new developments surrounding Afghanistan, I think that one idea or

one hint given by Professor Rubin seemed to be very, very interesting. I think that in order to avoid

unnecessary and negative meddling by Pakistan in Afghanistan, we have to give Pakistan a sort of

a sense of security vis-a-vis India. Of course, it is not so easy. The former traditional formula is very

strong, and particularly military wing of Pakistan has not lost any doubt about the intension of India.

But if we mobilize, for instance China to some extent, or Russia or the U.S., we may be able to create

a more favorable condition for Pakistan comparatively.

So I think we should have more dynamic vision, which is not limited to Afghanistan or the

relations between India and Pakistan. We should have a wider perspective which could improve the

external perceptions of Pakistan in the sense that there could be some more cordial development

between India and Pakistan. Those forces which promote this trend might be economic. I mean the

developers, those stakeholders in the economic development, particularly the development of the

middle classes in India and Pakistan. So these are the 2 issues which I would like to raise and expect

responses from the panelists, Professor Rubin and also the floor. Thank you very much.

Prof. Hirashima: Thank you very much, Professor Shimizu. Now, let me ask Professor Oda to make

his remarks.

Dr. Oda: Thank you, Professor Hirashima. Dr. Rubin, thank you very much for your presentation. It

was very informative and has a lot of implications.

78


My comment will be the ones that you might expect. But I know a little bit about Pakistan, so let

me comment on the relationship between Afghanistan and Pakistan. Basically, there are three issues in

my comment.

As Professor Rubin pointed out, currently and also in the past, there are always several actors

involved in Afghanistan issues. Unfortunately, they never unite to work for the stabilization and the

development of Afghanistan, as each actor has own interest, and also the interest differs from one

country to another. And these interests also conflict each other, which has been the source of

destabilization in Afghanistan. Pakistan is one of those actors involved in Afghanistan. In fact,

Pakistan is one of the most important and influential actors that have potential to stabilize and

destabilize Afghanistan at the same time.

Pakistan has always tried to control Afghanistan and put Afghanistan under the influence. The

reason is very simple. It is already explained by Professor Rubin and also Professor Hirose. Simply,

Pakistan needs to have good western partners, western neighborhood, as it faces India on the eastern

side. This is what we call a strategic depth. The current Kabul regime, which is dominated by

Northern Alliance, is not pro-Pakistan but rather pro-India regimes. Quite obviously, Pakistan is not

happy with this setup, and has incentive to destabilize Afghanistan. So unless the relationship between

India and Pakistan improves, Pakistan has always a temptation to influence Afghanistan. So the

ultimate solution is to make India and Pakistan trust each other. Though Professor Hirose pointed out

that Pakistan-India relationship is improving, but I do not think it is improving to the point where they

trust each other. So making good relationship between India and Pakistan seems to be a very long way

off , and I am not sure when it will be happening.

Then, is it possible to have a pro-Pakistan government in Afghanistan? It seems to be difficult as

well because other neighboring countries such as Iran and also Central Asian countries which have

different interests from Pakistan will oppose to it.

Another important issue in Pakistan which has not been touched upon so far is the existence of

pro-Taliban Islamic political parties, Jamaat-e-Islami, we call it JUI. JUI is a political party based on

Sunni Deobandi group which has extensive network of Madrasah. Madrasah is a religious school which

is all over Pakistan and it has been the source of Taliban forces. Now it is a part of MMA, which is the

largest opposition party at federal government level in Pakistan. But it is a part of the ruling party in

North West Frontier Province and also a part of the ruling coalition parties with Pakistan Muslim

League in Balochistan. JUI is a part of the opposition party at the federal level, and PML is the ruling

party supporting President Musharraf in Pakistan right now. But, President Musharaff’s party, PMLQ is

heavily dependent on JUI on several accounts. This is an open secret.

And because PMLQ is not a single majority party at the federal level, they needed to have

a coalition with other parties. So from time to time, the PML asks JUI for help on several occasions.

As general elections may be held in Pakistan, probably this year, the relationship between the

Musharraf regime and the JUI might be stronger. Under these circumstances, how is it possible for

President Musharraf to stop the Taliban movement, or Taliban re-emergence which Professor Shimizu

79


pointed out in Afghanistan and in Pakistan? I am very pessimistic about this, so I’d like to ask

Professor Rubin specifically about this issue.

The third issue is economic development of Afghanistan. This is very important issue to be

addressed. As Dr. Rubin pointed out, Afghanistan must have sufficient resources to be a self-sustaining

state. But unfortunately, it seems that the chances are very much limited in Afghanistan. In fact, I did

a small survey on economic development strategy of Afghanistan in 2002 – 2003. The work was part

of a project commissioned by Japan Society of Civil Engineers and chaired by Professor Nishino of

GRIPS. The output was presented to President Karzai by Professor Nishino and others in 2003 in

Kabul. While writing the report, I came to notice that it is almost impossible to establish a viable and

legitimate economic sector in Afghanistan, because of geographical location; lack of natural resources,

access to oceans, industry base except for a few minor industries such as cement productions, water

resources and irrigation facilities. There was an irrigation facility, but it is not functioning and no

irrigation facilities for agriculture production. Therefore, at the time of writing, I was not able to write

something positive and also useful for Afghanistan’s development. It is already more than 4 years since

I wrote it and it seems the situation is not improving, but rather deteriorating. So Dr. Rubin, I would

like you to give us your more specific thought and comment on the economic development issues.

Thank you very much.

Prof. Hirashima: Thank you very much, Professor Oda. Dr. Rubin, before opening question and

answer session to the floor, I would like to ask you to spend some of your time to respond to whatever

relevant from your point of view if you do not mind. Thank you.

Dr. Rubin: Thank you very much for these useful comments. I will not be able to discuss all of them,

but I hope in the course of the discussion we will be able to do that.

I think a number of the comments had to do with the Taliban and the role of Pakistan, so let me

say a few words about that. First, the question of is this; a revival of the Taliban or an emergence of

something new. The insurgency in Afghanistan is composed of a variety of different elements and

groups, and not only that, it’s not just an insurgency in Afghanistan, it is a cross border insurgency. You

have, first of all, the leadership, you do have the old leadership of the Taliban which is operating out

mainly in the Balochistan area of Pakistan, Balochistan Province, and then they have cross border

operations into Southwestern Afghanistan. But there, of course, although the commanders work out of

bases in Pakistan, they recruit their fighters inside Afghanistan, and all those fighters are not members

of the Taliban. That is, there is a kind of a formal definition of member of the Taliban, that is, if you

take a certain kind of Islamic oath of loyalty to Mullah Omar, then you are a part of the movement. But

most of the people who are fighting in Afghanistan have not taken that oath of loyalty. In fact, what the

United Nations has found in some research that they have done is that the Taliban leadership in

Balochistan is able to recruit people inside Afghanistan by exploiting local conflicts over resources,

which you have all over Afghanistan — not only Afghanistan, of course, all over the world — conflicts

80


over land and water. And then also political conflicts over the new power structure because certain

particular tribes took power in various provinces, and they use that power generally to support their own

tribes. So the Taliban are able to recruit people from the groups that feel excluded. Of course, they

also, like any militia, profit from, they are able to recruit people more easily because of the high level

of unemployment.

And then we add to that drug trafficking. Of course, drug traffickers have to provide their own

security, so they have their own armed groups, and sometimes they will just pay Taliban or other armed

groups to support them or to provide them with security. And of course, I should add, of course, that

the counter-narcotics policy — this is what I mentioned in my talk — the counter-narcotics policy

being carried out by various western countries and the Afghan government under pressure from those

western countries has also pushed some farmers in the area into the arms of the Taliban as the Taliban

offer them protection from crop eradication and so on.

Then especially in Waziristan area, you have former mujahideen commanders like Jalaluddin

Haqqani who had allied themselves with Taliban but they were not actually in the core group of

Taliban. They are operating cross border in the similar way. And then, you still have the Gulbuddin

Hekmatyar Hezb-i Islami. And in addition, of course, various groups announce their existence, rather

obscure groups.

But in general, I would say the core element of the insurgency consists of people who were

formerly allied with the Taliban, but they have developed in the last 5 years closer relations with

al-Qaida. They have become more radicalized and so on, as a result of the global situation, and at the

same time, they’ve recruited fighters inside Afghanistan on a very different basis.

Sometimes you hear people talking about the idea of negotiating with Taliban or talking with

Taliban, and I am not against talking to anyone if you can have a useful conversation, but bear in

mind, this is not an insurgency that is directed from one central headquarters as represented by one

central leadership.

Now, why is the insurgency able to operate out of Pakistan so relatively easily? This is, of course,

this discussion we’ve had about Pakistan and the Taliban and Pakistan’s relation to Afghanistan is

a perennial subject going back 20 or 25 years, but I think I pretty much agree with the analyses that my

colleagues presented. Of course, there is the long-term Pakistan strategic orientation. I have also noted

in my discussions in Pakistan, as Professor Hirose did, that the people are now saying that strategic

depth is an outmoded concept and so on, and that their greater interest is in economic cooperation. But

at the same time, the Pakistani state does have a lot of internal weaknesses. They are not sure that

strategic depth will always remain an outmoded concept because the relations with India, although they

are improving, they are very far from being stable. They don’t know if the United States will stay there

or will leave, and of course, it is an element of faith in Pakistan’s strategic doctrine that the United

States is an unreliable ally.

And I would add one other factor. If Pakistan solves the problem of the Taliban, then the United

States will not need Pakistan any more. In fact, Pakistan had this experience before and it had a very

81


big impact on their strategic doctrine. That is, after the Soviet Union withdrew from Afghanistan,

eventually the mujahideen overthrew the communist government, and the United States invoked the

“Pressler Amendment”, put Pakistan under sanctions for its nuclear program and stopped giving

Pakistan military aid. So Pakistan believes, probably accurately, that it will only receive the military aid

from the United States that it needs to defend itself from India in its view as long as it is helping the

United States to solve problems. But if it actually solves the problem, then the United States doesn’t

need it any more and it will just go to India. So Pakistan needs to assure that there are always problems

that can only be solved with the help of Pakistan. It’s a rather subtle point, but there is something to it.

But then of course, it is also true that Pakistan’s state is weak, and particularly right now, the

military regime is in a political crisis. It was in a kind of medium-term political crisis, at the moment

it’s in a short-term political crisis because of the crisis over the chief justice, but this year Pakistan is

scheduled to have elections. It’s supposed to have legislative elections and presidential elections.

Presidential elections are indirect elections. The president is elected by the legislative assemblies. Now

in the past, governance in Pakistan was always based on what Hussain Haqqani has called the mullah-

mosque alliance, I’m sorry, I mean the military-mosque alliance, that is the military with the Islamists,

and they would use their alliance with the Islamists to marginalize the centrist parties that got the

majority of the vote, Benazir Bhutto, the Pakistan People’s Party and the Pakistan Muslim League.

However, because of their reorientation of their foreign policy since September 11, the military’s

alliance with the Islamists parties has become quite strained. Now the U.S. government has been

pressing President Musharraf to form a different political alliance. They would actually like him to

enter into the elections this year in alliance with the Pakistan People’s Party and the Pashtoon

nationalists, the Awami National Party. In other words, to reorient, because they think if you take at

face value President Musharraf ’s statement that he is a modernizer and believes in this so-called

philosophy of enlightened moderation as he calls it, then it would seem that those centrists, more

secular oriented muslim parties would be more appropriate for him. And in particular, if in fact he does

support the Karzai government as he claims to, and is actually against the Taliban as he says he is, then

he should ally with the ANP, the Pashtun nationalists, who have the same policy.

But of course, the military cannot ally with the Pakistan People’s Party and the ANP because they

are in a kind of structural opposition to those parties. The military will not ally with the People’s Party

unless it abandons Benazir Bhutto, it will not ally with the Awami National Party unless it gives up its

demands for a greater degree of federalism and ethnic autonomy. So therefore, President Musharraf is

in a situation now, or let’s put this way; the ruling party in Pakistan, which is the military, actually, does

not have any allies among the other parties. Therefore, it’s in actually a politically weak position. It

cannot form an alliance with the parties that are against the Islamist parties which might give it a base

for moving against the Taliban domestically, and it cannot ally with the Islamist parties because of its

foreign policy. So therefore, there’s something inherently unstable in the current political situation in

Pakistan which makes it very unlikely that the government will be able to undertake such difficult moves.

Now with respect to Afghanistan, I’ll just note , I think it was, maybe it was Mr. Oda or Shimizu

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or both of them, mentioned this idea that the government in Afghanistan is dominated by the Northern

Alliance. Actually the government in Afghanistan is not dominated by the Northern Alliance. It was

originally. The Northern Alliance is now largely marginalized, and the governing elite is mostly

Pashtun. Now however, these are not Pashtuns who have an organizational basis among the tribes. So

the fact that they are ethnically Pashtun doesn’t mean that Pashtoons feel themselves to be represented.

But on the other hand, the other ethnic groups in Afghanistan also don’t feel themselves to be

represented. So you have both in Pakistan and Afghanistan, governments that have a very weak

political base in their own society.

Finally, if I can just go to the question about economic development, I think the key to the Afghan

National Development Strategy — I am not saying it will necessarily work, but this is the key idea — is

to take the weaknesses of Afghanistan and try to turn them into strengths. That is, Afghanistan’s

economic weakness has always been exactly those factors that you mentioned, in particular its

landlocked position, lack of transport and so on, and its political status in the region has been a function

of its economic status, that is, it was isolated, high cost of transport, therefore, difficult to conquer,

difficult to rule, difficult to export from. Therefore it was a buffer state separating wealthier and more

populated areas.

The idea of the Afghan National Development Strategy is to leverage Afghanistan’s current

position as a key having high strategy value into investment in transport and governance infrastructure

that rather than being a separator among the surrounding regions, Afghanistan becomes a connector.

That is the regional cooperation strategy of the Afghan government. They see themselves as the kind of

a fulcrum between Central Asia, Persian Gulf and South Asia. However, up till now, still the level of

security is such that those investments have not been implemented, and the surrounding governments

are not really willing to develop their economies in a way that would be integrated through Afghanistan

because they have not reached a political and security consensus about the structure of state power in

Afghanistan.

Of course, there was a kind of negative consensus about it during the previous period of stability

in Afghanistan where it was a very weak government and everyone agreed, all the surrounding

countries agreed that they would just give aid to different parts of that government. Now that state has

broken down, and all the problems of the surrounding region are in a sense concentrated in

Afghanistan. We have talked about how the India-Pakistan problem is now being played out in

Afghanistan. The Sunni-Shia conflict which is spreading across the Middle East has implications in

Afghanistan. There are struggles over different transit routes. Gwardar port is supposed to be part of a

north-south transit route. At the same time, India and Iran are building east-west transit routes which

are competing with the route from Karachi and so on.

So generally speaking, governments subordinate purely economic considerations to security

considerations, just as we see the United States, the world’s greatest capitalist power, is trying to impose

sanctions against oil companies for working in Iran. The governments around Afghanistan might see

that there are economic benefits to cooperating in Afghanistan, but they are concerned that there are

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also economic benefits to their enemies in cooperating in Afghanistan and therefore, they are reluctant

to invest in it. So I am afraid that in a way, the political and security, the economic strategy of

Afghanistan, I don’t know if it can succeed at all, but it certainly cannot succeed as long as there is no

strategic consensus about the nature of state power in Afghanistan among the regional countries.

Prof. Hirashima: Thank you very much, Dr. Rubin. I have a few remarks on your write-up, but do

you have any additional questions, the 3 panelists at the moment?

Dr. Shimizu: A very few comments. As for the economic program for the future for Afghanistan, I am

very much pleased to hear from Dr. Rubin almost the similar idea which I have, and I just want to add

that the ‘buffer state’ has been thought to be a sort of closed country and difficult to access, and so on.

But I think that we have to coin a new concept of buffer state which I would like to explain like this. I

was thinking of the Afghanistan’s future as a buffer and transit state. Buffer means that Afghanistan

can play as a sort of the country which balances, I mean the impact of the surrounding countries, but at

the same time, the location of Afghanistan is now quite different before the collapse of the Soviet

Union. Now the Central Asiatic countries are looking for the way out to the sea, and Afghanistan route

is the most convenient. But because of security issues, this route is not real as yet. But as a sort of

dream or the future program, this is my proposal that we should coin a new concept, buffer-transit state.

So this is my comment. Thank you very much.

Prof. Hirose: I just wanted to add one thing. I may have sounded rather sort of pessimistic about the

role of the outsiders, but as far as Afghanistan or Pakistan are concerned, there is no short-term solution

as such, and in that sense, there is a limit of the role that the outsiders can play. So the ultimate solution

should come from the people themselves.

Take an example of the Pakistan. People are very capable. Some people are even more capable

than the Japanese, probably. But when these people get together, the country does not seem to work

properly, and it is the problem of management, I would say. But again, if you want to impose a kind of

form of governance, then you are bound to fail. So in other words, I think unless you sort of bring out

the people themselves through education, and also economic development, give them incentives to

work harder, that kind of long-term solution is the only solution that I can envisage.

Prof. Hirashima: I am very much impressed with the Dr. Rubin’s analysis, particularly in historical

analysis, and I understand why there is no faith, Afghanistan’s faith in her own nation-building. Every

argument is made in the international context and the regional context, and not much in terms of the

potentiality and capability of Afghan people, their zeal toward development, independent and building

up a sustainable country with pride and dignity as Professor Hirose also points out. In his recent paper

(January-February issue of “Foreign Affairs”), Professor Rubin made an interesting remarks. Let me

just read out the last sentence to you. “U.S. policy makers have misjudged Afghanistan, misjudged

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Pakistan, and most of all, misjudged their own capacity to carry out major strategic change. I skip in

between the lines, “If the United States wants to succeed in the war on terrorism, it must focus its

resources and its attention on securing and stabilizing Afghanistan.” This is very much pertinent

statement.

Currently, the national security forces at work in Afghanistan is being funded by the U.S.A.

However, it reminds me when I examined the donor funded rural development projects in Pakistan that

whenever the projects terminated, the sustainability was lost. It is mainly because the projects were

sustained superficially by the influx of recurrent expenditure and capital goods. Of course, every donor

has made a tremendous effort to enhance human capacity in the projects, but yet the sustainability

question, in many cases, has remained after the foreign forces were receded. I am afraid this is the case

for Afghanistan as well.

Now I am not in a position unlike Dr. Rubin, to make straightforward proposals on how to restore

the sustainable society in Afghanistan, but I think international communities and regional neighbors in

historical context have created the excuse for Afghan people. I think the international forces and

neighboring countries should stop giving such kind of excuse to Afghanistan people. What I mean here

is that the intervention from outside would deprive of the sense of ownership on nation building by the

Afghan people. It may, as Dr. Rubin rightly pointed out, take 2 to 3 years, or maybe more, but

whenever we discuss Afghan issues, we should try to bring Afghan people into the forefront by giving

faith to their potential capability.

To talk about my personal experience in Pakistan, I have launched 2 projects in Balochistan and

Northwest Frontier Province. These 2 provinces have been a hotbed for Islamic fundamentalists. They

have been neglected in terms of public concerns and investments and far behind of Punjab in terms of

income and social development. In this condition, what we tried to do was to launch the project that

could develop something to be proud of by the local people. We are now trying to develop 5 fruits

appeared in Holy Koran into the processed international commodities for export. We humbly believe

that it is the local producers who could enhance the base of pride and dignity. We assume the key to

sustainability is held by the private processing firms in the context of multi-sector approach of rural

development. Also our projects have a direct bearing on the development of Peshawar and Quetta,

which in turn would give positive impacts on the development of Kandahar and border areas of

Afghanistan.

Now my suggestion based on my Pakistan experience, of course, is subject to modification and

criticism by Dr. Rubin. However, one definite way to contribute to the Afghanistan’s restoration

process is to assist the healthy growth of the neighboring states. In this context, Pakistan has

a potentiality, but that potentiality has been threatened by the international politics.

And again, Professor Rubin said rural development is an alternative for narcotics and 30 to 50 %

of the illegal economy is based on opium productions in Afghanistan. Why opium production cannot

be ceased? Because under the given circumstances such as water scarcity, destroyed infrastructure, lack

of law and order etc., it is easier to handle and more profitable compared to the staple production in

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a highly fragile environment. Personally I believe that the conventional rural development may not be

able to terminate opium production. Answer should be sought in the non-agricultural sectors.

Having said that, I think we would like to invite questions from the floor and again by taking

advantage of being a moderator, let me have a privilege to nominate 3 distinguished scholars on the

subject first. Professor Fukamachi, would you please initiate first?

Mr. Fukamachi (Tokyo University of Foreign Studies): Thank you very much, Dr. Rubin for your

very instigating lecture, and thank you very much for all the comments by the panelists.

What I am trying to say is neo-Taliban, which came up about a year ago along the Durand Line.

They have come up as a kind of religious fascists. Professor Rubin touched on it. And I have been

thinking during the last 3 or 4 months that Pakistan is facing 3 dilemmas right now. No. 1 is, Pakistan

has been trying to, especially General Musharraf, take in neo-Taliban as a kind of power to versus

India. Although this is the dilemma, this faces the kind of dilemma because it does not go well with the

policy of Pakistan for improving the relations with India.

And the second dilemma is as you all mentioned, Pakistan has been trying to control, in a way,

Afghanistan. It has been trying to bring up Afghanistan under its own umbrella. That is also,

Pakistan’s policy against India. But, the Afghan political voices can never become a friendly force with

Pakistan because of the border problem.

And the third dilemma is the neo-Taliban which has come up about a year ago, may influence not

only Pashtoon people, but also Pakistani people as a whole in a rather difficult way because of the

Islamic problem. This taking in Afghan neo-Taliban people does not go well with the domestic

Pakistan people who are not for Islamic fundamentalism or Islamic if I may use this, Islamic fascism

which seems to be growing in Pakistan these days. Could you discuss this?

Prof. Hirashima: Thank you Mr. Fukamachi. May I ask Mr. Suzuki, who has been studying Iran for

a long time, to give us your perspective from Iran on the issues we have been discussing?

Mr. Suzuki (Institute of Developing Economies): Thank you very much, Professor Hirashima and all

the discussants who talked almost all aspects surrounding Afghanistan issue. I think most of the point

for discussion has been talked, so maybe it is difficult to add any further points.

Well, I don’t want to make a special comment from Iranian side. Rather, I want to make question

because the first part of the discussion made me a little bit pessimistic about Afghanistan’s future, but at

the last part, comments from Dr. Rubin and also Mr. Chairman shows that the future of Afghanistan

which is not so pessimistic as we can imagine from the situation right now. And in order to make some

positive picture for the future, I will make about 3 points as questions.

First is the political question. Now that as all the discussants have commented, the Taliban or

al-Qaida is reappearing as a fairly strong political actor in the southern part of Afghanistan and the

bordering area with Pakistan. Karzai government is one actor in Afghanistan and there are some other

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main former warlords, including General Dostum, Ismail Khan and Hazrat Ali. Do you think that they

will try to negotiate with these new Taliban, al-Qaida group in the future, or does this situation of new

appearance or new “Talibanization” automatically means that there will be repertoire of late 1990s if

there is a power vacuum because of the future drawing back of international forces like the U.S. army

and NATO army? This is one question.

And the second question is concerning the opium production. As Professor Rubin wisely stated

that they must be get rid of in the future. There is a discussion that opium production and the heroin

smuggling which is now occupying about 90 % of the world market, of course, most of which is

underground. Do you think that the Afghanistan national economy can possibly depend on this kind of

international privilege if international society, it means first and utmost the U.S. and European

countries, will fairly control that production and the market system? Or this kind of control is out of

consideration because it is as difficult as trying to stop those activities. Anyway, it means serious

maneuvering vis-a-vis the underground syndicate, gang syndicate are in the countries surrounding

Afghanistan such as Pakistan, Iran and of course including several Central Asian countries. And the

third question. In order that main states surrounding Afghanistan, such as Iran, Pakistan, India,

Uzbekistan, Tajikistan, Turkmenistan, Kyrgyzstan, and also Russia and China will be able to cooperate

in matters of reconstruction of Afghanistan and will find their own benefits from doing such efforts,

what can international society including Japan do or how can they participate in that process?

It is my view that the most basic problem in Afghanistan is the reconstruction of moral system

after the serious conflict inside the border. So I think the acceptance of new constitution and the new

regime inside Afghanistan is a base for talking of several political actors. So my last question is that,

“The new Taliban, will they accept this new constitution or not?” Thank you very much.

Prof. Hirashima: Thank you. Is there any other question from the floor? You are free to raise your

hand.

Mr. Kuroki: Thank you very much, Dr. Rubin, and the Japanese participants for your statement and

discussion. Well, I understand that the issues such as Taliban and narcotics are very difficult to solve,

and it will take time to solve all these issues, and I don’t even know if we or they can solve them. But,

as this seminar is organized by JICA, which is an aid agency, I would like to ask Dr. Rubin what the

priority areas are and what kind of approach the aid agencies should take for the future reconstruction

and development of Afghanistan under these conditions? Thank you very much.

Prof. Hirashima: Thank you very much. Is there any others? Yes, Professor Hanzawa.

Mr. Hanzawa (Meiji Gakuin University): Thank you very much for designating me. I am a historian

of British Empire and I was very glad that Dr. Rubin mentioned Britain towards the last part of

his presentation.

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In connection to that, I would like to ask one question concerning what people call anti-American

feeling or sentiment. And I am also glad that 2 of the commentators also mentioned this. This is

something you don’t very often hear within the United States. But, when you go out of the United

States, you are made to hear about it. But I think it is not just a sentiment of feeling, it is real, concrete,

historically formed and very deep-seated. And of course, as a historian I know that it is not one-sided

history. But, I think there are a lot of people, I believe, who are saying that the Americans are going

down the same kind of path as the British. It is really easy to play down such feelings and label it, label

these people who are talking about these things as agitators. Some commentator also raised new

Taliban and there are a lot of complicated, relationships and I know this.

Then, my question is, is there anything the Americans or any friendly governments can do to

redress? At least you need to cope with it in order to lessen the difficulties of peace building in the

region, not only in Afghanistan but also in Pakistan or other places? There is a huge, really, perception

gap between right and left on this problem. Could you explain some of your thought in this respect?

Thank you.

Prof. Hirashima: Thank you very much, Professor Hanzawa. Is there any other persons who would

like to raise question? Yes, please.

Mr. Kanazawa: I am an individual consultant working for about 30 years in the development sector,

and I have a brief experience working for Afghanistan as well as Pakistan. I have basically 2 questions.

First one is, I am still not clear why the new Taliban or Taliban re-emerged. Professor Shimizu

pointed out that the re-emergence of the Taliban is because of the dissatisfaction of the Pashtoon with

that the majority of the government officials or the cabinet might be occupied by the Northern Alliance.

But I think Dr. Rubin said it is not. It’s a mixture of the people or communities. So maybe Dr. Rubin

or Professor Shimizu may respond to this question.

Professor Oda pointed out that the economic development is constrained by the limited natural

resources. I agree with that. But if you say so, there are so many countries in the world which you have

to deny the development, for example, East Timor has only limestone, nothing else. Although it is

surrounded by the ocean, fishing business is very much fundamental one. My view is that the limited

natural resource is not their most critical issue but the secondary one. The most critical issue is human

resource development. As Dr. Rubin pointed out, there are so many issues at the national or the

nternational level. I agree that the international relation has to be improved, namely all the frameworks

have to be improved first. But what I have realized while I was working in Afghanistan is the low level

of staff’s capacity, or limited human resource capacities. I have found that the project or development

activities are normally or mostly controlled by the minister or the warlord. Maybe some of the

ministers are the leaders of the tribe or warlord, and they are supported by the refugees or returnees

from the United States and the other countries. But basically, half or maybe only 10 % of their

identities are the Afghanistan. It might be American, Canadian, Australian or some others. And those

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warlord or ministers and the returnees are controlling most of the activities. And there are lots of Indian

experts actually working on behalf of the Afghanistan government staffs. So that ordinary government

officers are outside of the loop. And ordinary government officials, I don’t know whether Pashtoon or

Northern Alliance, but they are very innocent and they have very limited knowledge and experience.

Here are some typical examples that ordinary citizens are totally outside of that loop, activities.

I was in Afghanistan to help them to recruit the consultants. I prepared documents and discussed with

the senior advisors who were coming from the other countries. Then I asked the Deputy Minister to

send his responsible staff to finalize those documents. One day that government responsible people

came. They were neither Ministers nor Advisors. They were government officials called Director or

Director General. They did not bring any documents. So I asked them where the draft documents were

which I submitted a week ago. They said they had not been given any instruction by the Ministers or

Technical Advisors. People who controlled or administered are Ministers or Warlords and foreign experts.

So I think sustainability is important to develop a capacity of the ordinary government officials or

citizens. What is a way to break out this kind of constraint? I think it is very difficult. This kind of

situation prevails everywhere in developing countries. That comes from their traditional culture and

mindset. So my question is whether they need to change those traditions for development or

development can be taken place without changing this kind of cultures. If they have to be changed,

what is the best way to apply for these countries? That is my question. Thank you.

Prof. Hirashima: Thank you very much. I feel like responding to your last question. The most

important thing for us outsiders is a sincerity or sympathy to the development issues. They may not be

responsive to the level which you would like them to. But that is why they remain in underdeveloped.

I think it takes time, but what we should do is to try to understand the root cause of the

underdevelopment, and then with a full sympathy to do something, whatever modest it may be. That is

the role to be assigned to the international communities, isn’t it? Some outside experts keep on saying

that local people are not responsive or they are lazy and so on. But we should understand that is why

you are sent. Your expertise has to be delivered for the development of their capabilities. There is no

readymade answer, but if we lack sincerity to the development issue, it is not possible for us to expect

anything positive in development effort.

Now, I would like to turn back to Dr. Rubin. There are several issues. Could you please try to

respond to them within 10 to 15 minutes? Thank you.

Dr. Rubin: Well, thank you. I think there are 15 or 20 different questions, so I am not quite sure where

to begin, but I will just start with something very specific.

You mentioned yourself, Dr. Hirashima, the issue of different kinds of fruits. Particularly

Afghanistan has a history of horticulture. In that respect, the opium poppy is very consistent with

agricultural history of the region. I will just mention that, besides being a theorist, I also started

a business in Afghanistan. It was based on just looking at the opium business and thinking how to do it

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legally, not legalizing opium, although that might be a good idea. But nonetheless, basically the idea is

growing flowers and distilling them into something valuable and exporting it. So I started a company

with some Afghan and French investors to manufacture essential oils for perfume from orange

blossoms, roses and so on, and this is something which is very consistent with their culture which

places a very high value on flowers, and as you know also, the use of perfumes and so on is part of the

practice of Prophet Mohammed. In addition, the distillation apparatus that is used was actually

invented in Balkh by Avicenna, which is today in the territory of Afghanistan. So I think there are a lot

of possibilities if you just keep working with the local people. It is a very interesting project, probably

not for JICA, but at least for me.

Now I should answer the question of what an aid agency can do, but first I have to say that there is

already a framework for that, and I think it’s about as good a framework as exists. It is the Afghanistan

Compact which provides different benchmarks for development, and there is one particular point I just

wanted to raise about it, which is, there is an annex on aid effectiveness in the Afghanistan Compact. It

has several different points, but one of them is to ask that an increasing amount of aid be given through

the Afghan budget through the budgetary process. This is very important because if we want to, for

Afghans to develop that sense of ownership and control, they actually have to have it. The process

through which a national government decides how it is going to distribute its resources is through its

budgetary process. And that really is the essence of democracy. After all, what does a parliament do?

A parliament passes the budget, and then it monitors whether the government is executing the budget in

a proper way. When aid is given outside the budgetary process through parallel structures of aid

delivery, it actually weakens the government.

Now, it is necessary to do that to a certain extent, especially with humanitarian assistance, but

some of the big donors like the United States, Japan and Germany have been very reluctant to put

money through the Afghan budgetary process. And there are some special trust funds that are set up

for that purpose since Afghanistan is still in the process of developing its systems of accounting.

And of course, there is another problem as well, which is Afghanistan has not been able to spend

all of the money that the government has received. Last year it executed less than half of its

development budget. However, this year it’s done 50 % better. They will probably execute about

twothirds of its development budget. So one thing that I would suggest, I am not sure if it’s for JICA or

for perhaps other parts of ODA structure in Japan, but that you explore how you can put more money

through the government budgetary process at the same time that you engage in some targeted building

of Afghan capacity to help them make better use of the funds that go through their budgetary process.

Certainly that’s one of the top priorities of the Afghan government, and they mention it at every meeting.

Now so many different questions I should say something about, I guess again, about the neo-

Taliban. Let me say something about, let me just mention something, another point about this. First,

this Taliban is not just an Afghan phenomenon. It is a joint Pakistani and Afghan phenomenon. The

Taliban or Taliban-like movements actually are in effective control of a number of the tribal agencies in

Pakistan. In a way, they have more territorial control in Pakistan than they do in Afghanistan.

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Now this is the result of a number of processes. Actually, it’s partly a result of the transformation

of the political economy of those regions as a result of the changes of the last few decades. Previously,

those areas were relatively self-governing and autonomous through their tribal structures, and those

tribal structures were also the main structures of economic production and activity because the main

resources land, animals, water and so on were owned through those tribal structures.

What happened in the last several decades is there has been as a result of the wars in Afghanistan

and the wars based in Pakistan, a huge influx of cash into that area, which has commercialized the

economy. You’ve had very large migrations of people who are uprooted from their land as refugees,

you know, who have moved into refugee camps or into cities, in any case a kind of forced urbanization.

You also have money that was directed very much into Islamist channels in order to serve Pakistan’s

national interests rather than through the tribal elders. So that what you have had is a process which has

occurred typically throughout the world in the last several centuries, that is, the increased penetration

by markets and by states dispensing cash into societies where economic activity was more dependent on

kinship. Now the result is that the tribal structures can no longer govern the economic activities in those

areas, which consist of drug trafficking, remittances and other types of commercial licit or illicit activity.

And actually, these new religious movements that you see, which are not just movements, but

actually forms of authority, are new methods of governance of these new forms of economic and social

activity. In other words, it’s what Mark Duffield, the British scholar, calls “actually existing

development,” that is, it’s not the development that we believe is normative and are trying to promote,

but it’s the development that is actually taking place. We can see in the community level in

Afghanistan, for instance, there is a whole structure of governance which is now emerging around

mosques in some areas in order to govern the new flows of resources that are coming in from opium.

And these structures of governance that are being organized around the flows of opium are competing

with other structures of governance which are formerly sponsored by the government and international

community, and that are organized around those aid flows.

Now, this is related to what Professor Hirashima said about sustainability because the people there

actually consider the governance structures organized around the opium income as more sustainable

than those government structures that are organized around the aid income because they don’t

understand what the criterion is for giving out the aid and they have no control over it, whereas they do

have some control over the resources that are coming in from opium. Now I do not have an immediate

policy recommendation based on this, but we will just say that, I think it does point again to something

we have come back to several times, the fundamental importance of the structures of economic

interaction which require new forms of authority as well.

And some things that appear to be traditional reactionary, like I believe it was Professor

Fukamachi who referred to religious fascism, actually, this development of political autonomy by the

clergy and by Islamic movements is the result of the destruction of the tribal structures by the

penetration of the society by both funds for covert action and also this kind of illicit international

market economy that is developing there.

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Now a new policy that we are now working on is to work with people in Pakistan and in

Afghanistan to try gradually to invest in infrastructure for licit economic activity in the border regions

between the 2 countries. In the recent supplemental authorization for Afghanistan and Iraq, the

Administration, I think following up on some recommendations that had been made by others for

several years, has allocated $ 750 million over 5 years for assistance to Pakistan to develop those tribal

agencies to invest in their infrastructure and so on, education, health, transport, electricity and so on.

On the Afghan side, they are also trying to start some special development zones and industrial parks et

cetera, along the border. I don’t know if these things will work. They are somewhat artificial. But

basically, a lot of the political activity that we see and which appears threatening to us is, really it

consists of people’s survival strategies for coping with very new challenges.

Finally, on this questions of sustainability, that also has to be considered in a different light

because there is this basic fact that I am aware of particularly as someone who was in New York City on

September 11, 2001. I was, in fact, New York University is in Lower Manhattan, rather close to the

World Trade Center, which is that, in a sense, Afghanistan is not such a distant foreign policy issue as it

used to be, and because we really were attacked from a group that was in Afghanistan, the international

presence in Afghanistan may be more sustainable than international presence in those areas was before,

because it’s not just that kind of distant foreign policy interest.

Now at the moment the people in the region are still treating it as something that is transitory, and

certainly everyone, Pakistan, Iran, all the neighboring countries and Afghans themselves is making

decisions on the assumption that eventually it will go away. But because of this new security problem,

I don’t know if it will go away. Now I don’t think the people in that area will tolerate that kind of

international presence indefinitely, but at the same time, because of the immediacy of the threat that

could come from there, in particular from al-Qaida or al-Qaida-like organizations, it is not that easy

simply for the United States or its allies to abandon the area. So I have a feeling it might not be a very

pretty process, but we are going to have to develop ways to regulate this higher level of interaction

which is generated by the higher level of threat.

Prof. Hirashima: Thank you very much. Are there any remarks from the three panelists in the floor to

what Dr. Rubin has answered to some of the key questions?

Now as being a timekeeper, I guess I did my duty. The grand objective of inviting Dr. Rubin as

a scholar has been to extract wisdom and insights he has had, not only on Afghanistan and neighboring

states, but also on the U.S. policies. I am grateful to his participation, as well as the comments and

questions raised by the distinguished panelists and guests from the floor. I think we could achieve the

objective, and it was a quite intelligent, analytical, and insightful lecture which cannot be obtained

unless one has been involved in the issues for such a long time.

Given that the international presence in Afghanistan may be necessary at the moment, but

my personal feeling is that a single country should not dominate in the presence. United Nations

system is fragile and weak. Even UN system itself has to be reformed to be able to perform its

92


duty more effectively.

Presence of Afghanistan, the first mission for the international communities is to stimulate the

identity formation process among Afghanistan people. If the international community is represented by

a few countries who have been active in the region in the historical context, it would be counterproductive.

Now having said that, there are a lot of potentialities and a lot of opportunities for us to assist the

integrated development of Afghanistan, and this should be centering around the initiative and

ownership of the Afghan people. We should not underestimate their capabilities. The underdeveloped

states are due to the historical product, and due to the product of the interplay in the international

context. So they are the victim in one way or the other. So having recognized that, I think Afghanistan

itself poses a lot of challenges for us and there are a lot of rooms for us too to change our perceptions.

Instead of pursuing egoistic interest, international communities have to be sympathetic to the fate of the

people which in many cases was caused historically by the factors beyond their control.

Thank you very much and I would like to again ask you to give a big hand to the keynote speaker,

Professor Rubin and next, to the 3 distinguished panelists who have contributed to this seminar a lot.

Chairman: It has been a long 3.5 hours of intense discussion. We have had 84 people participating

and we were able to have a very successful seminar. I hope that we can have another opportunity

together like this. Thank you.

配布資料

Handout

95

当日配布資料／ Handout

Afghanistan’s Future in the Region and the World

Draft of the speech to JICA

Tokyo, 22 March 2007

Barnett R. Rubin

Director of Studies and Senior Fellow,


The international operation that began in Afghanistan after September 11, 2001, was assembled

quickly under tremendous pressure by many different organizations pursuing different agendas. While

the UN had been engaged in a variety of activities in Afghanistan before September 11, the U.S. had

been largely disengaged. Before September 11 different international actors pursued different policies

in Afghanistan as follows:

1. The UN Special Mission for Afghanistan, acting under resolutions of the General Assembly

(which continued to seat the United Front/Northern Alliance delegation of the Islamic State

of Afghanistan), promoted an inter-Afghan dialogue between the Taliban and the Northern

Alliance in order to bring peace to Afghanistan by creating a broad-based government that

would adhere to a set of principles that all the neighboring countries had agreed to (for

Afghanistan – not, of course, for themselves).

2. The Security Council, led by the U.S., enacted a regime of sanctions including a ban on military

assistance, against only the Taliban in order to compel them to expel Usama bin Ladin and his

associates, charged with responsibility for several terrorist acts including the bombing of the

U.S. embassies in Kenya and Tanzania. While previous declaratory arms embargoes had

applied to all sides, the Security Council resolution embargoed only the Taliban, thus in effect

legitimizing military support to anti-Taliban groups (who held the UN seat).

3. The United Nations Office of Coordination of Humanitarian Affairs for Afghanistan

attempted to engage with the de facto powers on the ground, which mainly meant the Taliban,

in order to deliver rights-based assistance to the people of Afghanistan through Principled

Common Programming, coordinated through the Strategic Framework for Afghanistan with

all UN agencies, donors and NGOs, it also tried to build peace at the grassroots by

supporting local shuras (councils) for community development. UNOCHA protested the

one-sided sanctions against the Taliban and conducted a study to show their harmful

humanitarian impact.

4. The UN High Commissioner for Human Rights and several special rapporteurs (on Afghanistan,

violence against women and extrajudicial killings) condemned both the Taliban and the

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Northern Alliance for their violations of human rights and international humanitarian law.

5. The UN Office on Drugs and Crime attempted to promote alternative livelihoods in opium

poppy producing areas by engaging with the Taliban. UNODC conducted surveys of the

opium economy and worked with neighboring states on interdiction. The Taliban

successfully banned poppy production in 2000 – 2001, but they were referred back to policy

no. 2. As a result of the ban, prices increased by the factor of 10, and traffickers increased

their share of the revenue from narcotics.

6. Pakistan supported the Taliban in order to achieve strategic depth against India and to create

deniable training grounds for “mujahidin” to fight in Kashmir. Iran, Russia, India and the

Central Asian states supported various parts of the Northern Alliance to contain the Salafi-

Wahhabi terrorist threat.

Bilateral U.S.-Afghan policy was also confused. There were repeated direct contacts between the

U.S. and the Taliban including a surprise telephone call by Mullah Umar to the State Department after

the missile attacks on Khost in response to the August 1998 embassy bombings, but the U.S. never

resolved its laundry list of demands (UBL, drugs, education for women, peace and a broad-based

government) into a clear prioritized policy and a statement telling the Taliban what they could expect in

return for various courses of action. The Taliban were in any case quite incapable of pursuing

diplomacy. The response to the opium ban was intended as a test, which to the Taliban seemed to

confirm that concessions led to escalating demands. The U.S. responded with an increase of

humanitarian aid, which the Taliban did not perceive as sufficient.

In 1999 the U.S. started intelligence cooperation with the Northern Alliance and helped train

intelligence personnel for Ahmad Shah Massoud. The U.S. stated very clearly to both the Taliban and

Pakistan that the next attack for which UBL was responsible would lead to a military response aimed at

those harboring him, not just at al-Qaida. I heard one such message personally at a second-track

meeting in the UK in the summer of 2000. The Clinton administration, however, did not respond to the

attack on the U.S.S Cole during the 2000 election campaign, reportedly for lack of clear intelligence

tying the attackers to the al-Qaida HQ in Afghanistan. Not surprisingly, Afghans were confused about

what the international community wanted.

The Bush administration designed its response in Afghanistan to the events of September 11 as

part of its policy of counter-terrorism. According to the published accounts of deliberations by

President Bush and the National Security Council on how to respond to September 11, the sole issue

discussed at the highest levels from the beginning was how to destroy al-Qaida’s assets in Afghanistan

and the Taliban regime. In his speech to the U.S. Congress on September 20th, 2001, President Bush

issued an ultimatum to the Taliban: deliver all al-Qaida members to the U.S. and close all terrorist

training camps, or, he said, the Taliban would “share in their fate.” He noted that Afghans were also

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victims of the Taliban, but all he offered was humanitarian aid.

Over the coming weeks, the State Department proposed that the U.S. turn to the United Nations

for help in creating a transitional government and developing a framework for the reconstruction of the

country. The Bush administration agreed, provided that the political roadmap did not interfere with the

planned military campaign. Secretary-General Kofi Annan asked Lakhdar Brahimi to resume the

mission he had suspended in July 1999 to lead this effort. President Bush appointed Ambassador

James Dobbins as the U.S. senior coordinator for the transition. Brahimi recruited Ashraf Ghani and

me to help prepare and hold the UN Talks on Afghanistan in Germany, commonly known as the Bonn

conference.

The core of the Bonn Agreement, inspired in part by Brahimi’s settlement of the Lebanese Civil

War during the Taif talks in 1989, was an arrangement under which an interim administration chosen at

Bonn and placed in power by the force of U.S. arms would be replaced by gradually more legitimate

governments through a series of political events: an Emergency Loya Jirga opened by the former King

to choose a transitional administration after 6 months, a constitutional Loya Jirga that would ratify

a constitution drafted by a commission appointed by that transitional government and election of a

“fully representative government” under that constitution.

The U.S. did more than any other UN member state to assure that these events took place. The

Bonn Agreement, however, contained other measures, which were essential for those events to

accomplish their intended purposes. Ghani and I saw the strategic goal of the operation as rebuilding

the Afghan state, or more precisely, establishing a structure that would empower and assist Afghans to

build an Afghan state that would be more stable than its historical predecessors. For many reasons, that

project has met with only limited success.

The political reform at the core of the agreement would not succeed without state building. The

UN team realized that the control of the country and especially the capital by armed groups could

undermine the Loya Jirgas and render the new government impotent or meaningless during their

consultations with Afghans in several countries in late October and early November, Brahimi and

Ghani heard many groups, in particular women, express concerns about the consequences of the

re-empowerment of militias. Several provisions of the Bonn Agreement aimed at creating security

conditions to assure that the benchmark political events would have the intended effects, rather than

serve as legitimation for rule by the gun.

The most important such measure was the demilitarization of Kabul and major regional centers

that had fallen under warlord control. Annex 1 of the Bonn Agreement therefore requested “the United

Nations Security Council to consider authorizing the early deployment to Afghanistan of a United

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Nations mandated force. This force will assist in the maintenance of security for Kabul and its

surrounding areas, such a force could, as appropriate, be progressively expanded to other urban centres

and other areas.” The purpose of this force was made clear in the following paragraph: “The

participants in the UN Talks on Afghanistan pledge to withdraw all military units from Kabul and other

urban centers or other areas in which the UN mandated force is deployed.”

The only portion of these provisions that was implemented as anticipated was the dispatch of

ISAF to Kabul and surrounding areas. The capital remained occupied by the Northern Alliance Forces,

and the U.S. for several years declined to use any influence to press its partners in the War on Terror to

withdraw as promised.1 Consequently the capital was under dual ISAF and Shura-yi Nazar military

control until the summer of 2004. Fahim used his troops to pressure others in the government on

several occasions, and the Emergency Loya Jirga, in particular, showed the effects of factional military

control. The presence of armed faction members in the capital and other cities also enabled them to

gain control over customs revenues, fuel duties, trafficking of natural resources, land and other assets.

Thanks to the presence of ISAF, they could do so without fear of setting off open factional war as had

happened in the early 1990s.

The U.S. Department of Defense also opposed the expansion of ISAF to areas outside of Kabul,

for fear that the presence of “peacekeeping” troops would conflict with its “war fighting” mandate,

which, as always, enjoyed priority. It held to this position despite repeated requests to the contrary by

President Karzai and the UN Secretary-General. DoD partly relaxed its objections later in 2002, but

not until 2003 did it agree to the guarantees of extraction and assistance that other nations demanded as

the price for deploying their soldiers outside of Kabul. As a result, warlords who had expected to be

dislodged quickly were able to consolidate their control of key areas of the country and claim that they

did so with the support of the U.S..

It was this standoff over the provision of security outside of Kabul that led to the creation of

Provincial Reconstruction Teams at the initiative of Coalition commanders on the ground who

perceived the danger of the security vacuum outside of Kabul. These small teams would not have

a mandate to provide security to Afghans, as ISAF did in Kabul, but to provide assistance in order to

win the allegiance of the local population. They were initially conceived of as part of the clean-up of

Taliban “remnants” rather than as aid to a state building program. The attempt to “securitize”

assistance met with very limited success. The change of the PRT mandate to support the state building

occurred gradually over the next several years.

1 There was 1 technical issue. Because the UN did not wish to recognize and make permanent the unrepresentative groups that participated in the Bonn Talks, the Bonn Agreement was signed by participants in the talks in their personal capacity. It was not an agreement among the 4 groups signed by their representatives. Fahim therefore claimed that as he was not among the signatories, and the Northern Alliance was not a party to the agreement, the agreement did not apply to him.

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ISAF was always to be only a transitional measure until irregular formations could be disbanded

and new security forces created. The Bonn Agreement contained references to both of these.

Resistance by Northern Alliance commanders made it impossible to mention disarmament and

demobilization in the Agreement explicitly, but the text stated that “Upon the official transfer of power,

all mujahidin, Afghan armed forces and armed groups in the country shall come under the command

and control of the Interim Authority, and be reorganized according to the requirements of the new

Afghan security and armed forces.” Annex 1 requested “the assistance of the international community

in helping the new Afghan authorities in the establishment and training of new Afghan security and

armed forces.”

For the first several years, the U.S.-led Coalition effectively prevented the enforcement of the first

provision by paying for and creating auxiliary militias to fight alongside Coalition troops. While most

(not all) of these militias were nominally part of the Afghan ministries of defense or interior, in practice

they answered to their paymasters or to no one. The pursuit of the military strategy based on giving

bags of cash to militias continued to undermine the state building agenda enshrined in the Bonn

Agreement.

The U.S. immediately proposed that it organize a new Afghan National Army, which it saw as its

partner in the War on Terror. Indeed, according to Afghan officials, through 2006 the ANA was organized

more as an auxiliary force for the Coalition than as a genuine national army. General plans for the

security sector were agreed at a G-8 meeting convened by Dobbins in a sidebar to the Tokyo Donors

Conference in January 2002. Dobbins’s instructions from Washington, however, stated that while the

U.S. would lead the effort to build the army (part of war fighting), it would not become involved in any

“nation-building” activities such as police reform, counter-narcotics, judicial reform or DDR.

This position prevented the creation of a comprehensive and effective program of security sector

reform. The Brahimi Report of 2000, for instance, recommended “a doctrinal shift in the use of

civilian police and related rule of law elements in peace operations that emphasizes a team approach to

upholding the rule of law and respect for human rights and helping communities coming out of

a conflict to achieve national reconciliation; consolidation of disarmament, demobilization, and

reintegration programmes into the assessed budgets of complex peace operations in their first phase.”

The U.S. refusal to participate in “nation-building” ruled out a coordinated team approach. The

security measures were all funded by bilateral voluntary contributions rather than by an assessment that

could be disbursed on the basis of coordinated priorities. Given his mandate, Dobbins, who soon

resigned in frustration, settled on the “lead nation system,” which doled out the security tasks like

political patronage, largely without regard for capacity. Germany, which has no national police force,

was responsible for rebuilding the national police. Japan, whose constitution precluded it from

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deploying any troops to Afghanistan, was responsible for demobilizing tens of thousands of hardened,

undisciplined fighters. The Italy of Silvio Berlusconi was responsible for judicial reform. The lead

donor system included no mechanism for coordination among the various components, despite the

obvious points that police and judicial reform are interdependent, that it is impossible to engage in

counter-narcotics without functioning police and courts, that it is impossible to build a “national army”

without demobilizing non-national militias, and that it is impossible to hold free and fair elections or

implement any other part of the Bonn Agreement without the security reforms that would make these

actions meaningful.

The Department of Defense particularly opposed participation by the U.S. armed forces in the

demobilization, disarmament and reintegration of the militias. For most of 2002 what Brahimi referred

to as a “fatwa” from Secretary Rumsfeld to this effect was in force, despite the fact that only the

Americans, who had paid for and mobilized these forces, could have brought to bear the leverage to

demobilize them. By November 2002 it had become evident that the formation of the national army

was inherently linked to the demobilization of the militias. Fahim’s Ministry of Defense had put

forward proposals that would essentially have created the ANA out of rehatted mujahidin. As a result

the U.S. Office of Military Cooperation, led by then Major-General (now Lieutenant-General) Karl

Eikenberry, who later became the force commander, found it impossible to disentangle the 2 subjects.

The fatwa was modified, and U.S. commanders were permitted to participate in the DDr. steering

committee that decided on policy. It was not until 2004, however, that faced with the prospect of holding

a presidential election in a country controlled by militias that largely opposed the U.S.’s preferred

candidate, DoD authorized the U.S. military to participate in the implementation of the DDr. process.

By the time the policies changed, however, the Emergency Loya Jirga had already taken place

under militia domination, which meant, as Brahimi later wrote, “the Emergency Loya Jirga in June

2002, was a disappointment to many in so far as it failed to improve significantly the ethnic and social

balance inside the Government.” The UN and government consequently decided to structure the

constitutional process in a manner that reduced the opportunities for militia and warlord domination but

that therefore also limited public participation. A number of flaws in the constitution may be traced to

the perceived impossibility of holding an open discussion under existing security conditions.

State building, of course, also involves building institutions of governance and making them

sustainable through creation of an economic base to pay for them. The failure to strengthen the

government against illegitimate competitors in the provision of coercion weakened the state’s fiscal and

service delivery capacity. For most of the first 2 years, the central government was unable to gain

control over the customs posts where most of the country’s revenue was collected. It was unable to gain

control of the provincial banks through which it was supposed to pay salaries. While UNDP originally

created a small fund to pay the salaries of government employees, very little if any assistance went to

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build the capacity of the government. Instead aid organizations, along with the rest of the international

presence, actually reduced the capacity of the government by creating their own parallel institutions for

the delivery of assistance and hiring the most talented Afghans to work in these institutions, rather than

the government, whose salaries could not compete.

It took a sustained effort by the Afghan government, especially Ashraf Ghani, who became

minister of finance in June 2002, to convince the U.S. to lead the international community in a major

effort to invest in the economic future of Afghanistan. Most of the initial pledges made at the Tokyo

conference were spent on humanitarian assistance, especially the absorption and reintegration of over

2 million refugees who returned home in 2002.

In fact, the humanitarian aid, combined with the large amount of cash distributed by the CIA and

others, had a very damaging effect on the economy and helped to promote the revival and expansion of

opium poppy cultivation. Many of the returning refugees were fed with wheat donated by the U.S.

under what used to be called the Food for Peace Program and distributed in Afghanistan by the World

Food Program. As is well known, the distribution of wheat, the main food staple crop in Afghanistan,

caused a fall in the price that farmers could earn for producing it. Providing cash for food is well

understood to have much better economic effects, as it bolsters the demand for foodstuffs and hence

supports the income of farmers as well as the consumption of these who need it. But it does not satisfy

the political needs of the farm lobby in the U.S..

At the same time, commanders, traders, and money changers who were looking for a profitable

outlet for all the dollars that had come into the country, were turning to investments in the production

and trafficking of opium. The rapid expansion of poorly disciplined armed groups provided the

infrastructure for the security of trafficking. These factors together with the deterioration in security

explain the rise in drug trafficking. In time, the profits from trafficking combined with the rents that

could be extracted by armed force to create a vicious circle reinforcing insecurity and illegality.

When discussing the impact of counter-narcotics policy, it is worth bearing in mind the many ways

that the international community has carried out a pro-narcotics policy though unintentionally. First,

the final demand for heroin is largely found in the developed countries though consumption of heroin

and other opiates has grown rapidly in Pakistan, Iran, Central Asia and Afghanistan itself. Second, the

empowerment of armed groups and the focus on building a military rather than the rule of law

reinforced the lawless environment that discouraged licit investment. Third, international economic

policies dumped free wheat on the Afghan market and failed to invest in productive infrastructure for

the first several years.

Once the value of an illicit sector of the economy reaches a level comparable to one third of the

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whole, it is no longer meaningful to conceive of counter-narcotics as a law enforcement effort bolstered

by some economic programs to compensate farmers who lose out though that is what international

counter-narcotics efforts amount to. Farmers who have used the income from poppy to obtain

a modicum of dignity and security for their families will resist efforts to deprive them of this income

and return them to destitution. Afghans will move out of the narcotics production when there is

sufficient security for them to withstand the threat of reprisals for non-payment of opium debts and

when the infrastructure and policy environment are sufficiently encouraging that they can hope to gain

decent livelihoods from licit activities.

International policy toward narcotic drugs is primarily driven by the counter-narcotic policies of

wealthy consuming countries. While these countries played a major role in the invention and expansion

of the trade in narcotics during the 20th century they elaborated a prohibitionist policy institutionalized

in the Single Convention on Narcotic Drugs overseen by the International Narcotics Control Board.

The primary international organization responsible for the implementation of the Convention is the UN

Office on Drugs and Crime. Most states also have their own institutions for dealing with the

enforcement of the prohibitions on the import, export, sale and use of illicit narcotics.

Together these various instruments of drug policy have established an international regime aiming

at the elimination of the production, trade and consumption of outlawed narcotics. This regime is

mainly oriented toward the treatment of narcotics as a law enforcement issue, as indicated by the fact

that the international organization dealing with narcotics is UNODC, which treats it under the rubric of

crime, rather than, say, WHO, which could deal with it under the a health problem or UNDP or the

World Bank, which could deal with it as a development problem. Like other areas of policy, drug

policy has developed its own stovepiped rules, norms, procedures and metrics for success. The metrics

for success mainly depend on the amount of drugs produced, traded or consumed, measured in physical

quantities (success equals less drugs). In this respect drug policy resembles other policy areas such as

development, monetary management, human rights, humanitarian assistance and security, all of which

have dedicated organizations, regimes, norms, procedures and metrics.

The increase of multilateral peace operations has sparked a debate about policy coherence. These

operations include UN peacekeeping and peace building operations, hybrid operations in which the UN

collaborates with regional actors, operations led by regional organizations and some carried out by

multi-national coalitions. The need for coherence among the stovepiped agendas of the various

international and bilateral agencies that participate in such operations led to the Brahimi report’s

recommendation that the UN establish integrated missions, with political mediation, peacekeeping,

humanitarian aid and reconstruction/development assistance operating under a single Special

Representative of the Secretary-General. The report of the High-level Panel on Threats, Challenges and

Change went further, recommending the establishment of a high-level political body at UN

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headquarters, the Peace Building Commission, supported by a Peace Building Support Office within

the secretariat. The PBSO also has budgetary authority over a Peace Building Fund, which it can use to

assure greater speed, coherence and coordination in peace building operations.

Counter-narcotics police supported by the U.S. Drug Enforcement Agency raided the office of the

governor of a province where Taliban insurgents were active and confiscated several kilograms of

opium gum. The same governor had been funded by the CIA to fight the Taliban and was being used

by President Karzai in an attempt to maintain a balance among several tribes in the area. This event led

to a clash among several agencies of the U.S. and Afghan governments.

In Helmand province, attempts at poppy eradication coincided with an acceleration of counter-

insurgency efforts; the Taliban successfully exploited the economic resistance to eradication to

strengthen their position. This resistance worsened the security situation to the point that aid workers

responsible for alternative livelihood programs were unable to enter poppy-growing areas, as the local

population prevented any official representatives from working there.

The narcotics economy also constitutes a substantial share of Afghanistan’s macro-economy.

It provides employment, increasing effective demand; it brings foreign currency into the country,

helping to balance the external accounts, and it finances imports and mobile telephone use, which are

the 2 principal sources of government revenue. The creation of employment and economic activity are

essential to the stabilization of any post-conflict country. Counter-narcotics policy, however, does not

address how to compensate for the potentially destabilizing macroeconomic effects of abolishing

a large sector of the economy.

But several points emerge from the analysis of the interaction between counter-narcotics and

peace building in Afghanistan. Counter-narcotics policy uses metrics based on physical quantities of

drugs to measure success. The effect of the production and trade in illicit narcotics on peace building,

however, depends almost entirely not on the physical quantity of drugs but on the amount of drug

money reaching corrupt officials and insurgents. Money going to cultivators does not have a similarly

destabilizing effect. Each category of actors who might be made better or worse off by different

counter-narcotics policies stands in a different relationship to the overall political effort. Roughly

speaking, the international community and Afghan government want to ally with the cultivators,

eliminate or neutralize the insurgents and offer corrupt officials and politicians within the government

an opportunity to reform, combined with a threat of punishment. Different counter-narcotics

instruments have different effects on the loyalties, incomes, and assets of these actors and hence have

different political effects. Crop eradication, according to an analysis by the World Bank, increases the

farmgate price, thereby lowering the income of poorer farmers (who cannot afford to pay bribes) in

accessible areas (where eradication is carried out). The rise in prices enriches all those who hold stocks

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of opium, mainly traffickers.

Interdiction has a different effect: it targets the income and assets of traffickers. Targeting

refineries and heroin stocks destroys even more value without directly reducing the income of

identifiable or geographically concentrated (and hence mobilizable) groups of farmers. Alternative

livelihood programs benefits the farmers while forcing traffickers to offer higher farmgate prices,

lowering their profit margin. The use of different metrics for success (physical quantity versus value of

the opium economy) could lead to a different mix of instruments.

Similarly, different counter-narcotics instruments would have different effects on the balance of

payments, effective demand and employment, all of which also affect prospects for peace and stability.

Yet neither the microeconomic analysis of the effect of different counter-narcotics strategies on the

political interests and capacities of different actors nor the macroeconomic analysis of the impact of

counter-narcotics on the entire economy is taken into account in planning counter-narcotics strategy.

Integrating counter-narcotics policies into peace building operations requires analysis of the short-

term and long-term impact of different mixes of counter-narcotics instruments not only, or even mainly,

on the amount of illicit narcotics available for world wide consumption, but of the impact of different

instruments on peace, stability and development. Just as aid organizations have begun to develop

conflict-impact assessments of their humanitarian and development aid, counter-narcotics organizations

need to develop conflict-impact assessments of their various policies and instruments.

Development of such an analysis requires a shift in mentality and models on the part of the

organizations that make up the counter-narcotics regime. Though the World Bank and IMF are

prohibited by their statutes from introducing political considerations into their lending and other

operations, they are being forced to recognize that political risk and impact on conflict result in part

from the distributive and political impact of their policies, especially in a fragile post-conflict

environment. Hence rules about balancing budgets and eschewing taxes on international trade, for

instance, may need to be relaxed for a period of time, as may the usual prohibition on using

international aid for recurrent expenditures. In order to be consistent with the over-riding goal of

human security through peace building, counter-narcotics doctrines may similarly have to be modified

in post-conflict cases. By no means does this mean that tolerating illegal drugs is the path to peace and

stability. Ignoring the growth of an illicit economy, as the U.S. and much of the international

community largely did in the first couple of years in Afghanistan, can fuel corruption, insecurity and

bad governance. The challenge is to find the right mix of instruments so that counter-narcotics

reinforces the overall peace building effort.

Adapting counter-narcotics policies to post-conflict peace building or conflict prevention may

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require some rethinking of the international regime on narcotic drugs. The international drug control

regime, which criminalizes narcotics, does not reduce drug use, but it does produce huge profits for

criminals and the armed groups and corrupt officials who protect them. Our drug policy grants huge

subsidies to our enemies. As long as we maintain our ideological commitment to a policy that funds

our enemies, however, the second-best option in Afghanistan is to treat narcotics as a security and

development issue. The total export value of opiates produced in Afghanistan has ranged in recent

years from 30 to 50 % of the legal economy. Such an industry cannot be abolished by law enforcement.

The immediate priorities are massive rural development in both poppy-growing and non-poppy-

growing areas, including roads and cold storage to make other products marketable; programs for

employment creation through rural industries and thoroughgoing reform of the ministry of the interior

and other government agencies to root out the major figures involved with narcotics, regardless of

political or family connections.

Finally we come to the very nature and structure of the Afghan state itself, and its relation to the

international system. Afghanistan formed with its current boundaries and centralized administration as

a buffer state within the sphere of influence of British India. This history explains a paradox that has

puzzled many observers; a country that needs decentralized governance to provide services to its

scattered population has one of the world’s most centralized administrations. But Afghanistan’s state in

its present form developed not to provide security and services to its people, but to enable an elite

subsidized by foreign aid to control the territory to protect the security of neighboring empires and

states in South Asia, the Persian Gulf/Middle East, and Central Asia/Eurasia. The neglected needs of

the people of Afghanistan for human security and basic services have left them vulnerable to

recruitment to the armies and militias that have fought these struggles.

For centuries the territory of today’s Afghanistan, especially the barren lands south of the Hindu

Kush, has been unable to sustain a state from their own resources. The people of these lands do not

produce enough to pay the cost of their own security, faced with the coercive technologies of the

modern state. The one resource the highland nomads of this area still had was pasture for horses, the

mobile armor of the pre-industrial world. When European empires weakened the empires of Safavid

Persia and Mughal India, Afghan cavalry commanders established short-lived conquest empires that are

the ancestors of the Afghan state. In 1721, Mirwais Hotaki, a member of the same Qandahari tribe as

Mullah Muhammad Umar, overthrew the Shi’a governor of Qandahar and sacked Isfahan, capital of the

Safavid Shi’a state. Mirwais was succeeded in Isfahan by a Turkmen commander, Nadir Shah Afshar,

whose cavalry was commanded by Ahmad Shah Abdali (latter Durrani), a member of the same

Qandahari tribe as Hamid Karzai. In 1747, Ahmad Shah retreated to Qandahar with Nadir Shah’s

treasury after the latter’s assassination and became king of the Afghans. He set off to raid the irrigated

lands of Kashmir and Punjab.

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What these empires had in common is that their resource base consisted of raiding and predation

outside the home areas of their ruling elite. They established a state to redistribute the fruits of

conquest to that elite while providing justice through shari’a courts in the towns. But the advance of

the imperial powers that had weakened Afghanistan’s neighbors soon brought an end to the imperial

ventures of Afghanistan as well. The political and legal structure of the region started to assume its

contemporary form in the early 19th century, when the British East India Company was expanding

toward northwest India.

The expansion of the British and Russian empires put an end to the option of conquest and

external predation, throwing Afghanistan into turmoil for much of the 19th century. As the British

Empire moved northwest toward Central Asia, Delhi tried various options to stabilize the border with

Russia. The forward policy failed in the first Anglo-Afghan War (1839 – 1842), during which the

British tried to occupy Afghanistan directly and rule the country indirectly through an appointed

monarch, Shah Shuja. After the Second Anglo-Afghan War, however, Afghanistan became stabilized as

a buffer state between the Russian and British empires. The British and Russians arrived at a three-

tiered border settlement, set forth in the 1879 Treaty of Gandamak between Afghanistan and Great

Britain, the 1893 Treaty on the Durand Line that demarcated the limit of the Afghan administration, and

the 1905 Anglo-Russian Agreement on Persia, Afghanistan and Tibet. Afghan governments have

always regarded this settlement as imposed on them and never accepted its legitimacy.

Under these agreements the border between the 2 empires was a border of separation, not of

contact. The first frontier was the line separating the areas of India under direct British administration

from areas under Pashtun tribal control. Today this is the line within Pakistan separating the Northwest

Frontier Province and Baluchistan from the Federally Administered Tribal Areas. The second frontier

was the Durand Line, separating the tribal territories from the area under the administration of the Amir

of Afghanistan. This is the line that Pakistan and the rest of the international community consider to be

the international border but that Afghanistan has never accepted as such. The areas under the control of

Kabul, the territory of today’s state of Afghanistan, were stabilized through British aid to the Amir,

mainly to build up his army. Britain controlled Afghanistan’s foreign relations, assuring that neither

Russia nor any other force hostile to the British Empire would enter the area. Hence the outer border of

Afghanistan, the country’s “hard” or closed borders with Iran, Russia, and China, constituted the

security border of the British Empire and insulated South Asia from neighboring regions.

The weakening and dissolution of both the British and Russian/Soviet empires during the 21th

century eroded this security arrangement in the borderland. The weakening of the British Empire

through the Great War and the growth of the freedom movement in India, led to the Third Anglo-

Afghan War in 1919, which concluded with the recognition of Afghanistan’s full sovereignty; the

country eventually joined the League of Nations and was a founding member of the United Nations.

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King Amanullah (1919 – 1929) attempted a more assertive nationalist and anti-colonialist policy based

on internal development, but the effort collapsed in internal revolts for lack of resources. The British

helped another contender, Nadir Shah (father of Zahir Shah, the former king who today is officially

“Father of the Nation”) to consolidate rule there while the Soviet border remained closed, and interests

in Iran were shared between Britain and the USSR.

The independence and two-stage partition of India, leading to the formation of Pakistan in 1947

and Bangladesh in 1971, changed the strategic stakes in the region and determined how it was

integrated into a world dominated by the Cold War Alliance systems. Afghanistan claimed that

Pakistan was a new state, not a successor to India, and that all treaties, including those regarding the

frontier, had lapsed; it called for the self-determination of the people of the tribal territories or

Pashtunistan. Skirmishing across the Durand Line began with the covert support of both governments.

Afghanistan remained a de facto buffer state pursuing a policy of non-alignment. Its governments

sought equidistance between Cold War competitors, both of which provided aid to different parts of the

state. But the dispute with Pakistan, which chose alliance with the U.S. in order to balance India,

forced Kabul to rely on aid from Moscow to train and supply the army. Pakistan came to regard

Afghanistan as part of a Delhi-Kabul-Moscow axis that challenged its legitimacy as a state, or, as Israel

says, its “right to exist.”

The partition of Pakistan in 1971 left its remainder far more exposed. Islamabad responded by

forming a strategic alliance with Saudi Arabia under U.S. sponsorship, launching a nuclear program,

and developing its capacity for covert asymmetrical warfare, a tool it used with U.S. direct support

against the USSR in Afghanistan and against India in Kashmir. Pakistan’s military thus sought a

strategic identity of Islamic anti-communism, expressing the domestic alliance of the military and the

Islamists against the mainstream parties that dominated elections and the international alliance and

military supply relationship with Washington. This orientation became more challenging to maintain

after the Cold War and, especially after September 11, 2001.

The inflow of capital to the Persian Gulf after the 1973 oil shock enabled the Shah of Iran,

operating under the Nixon doctrine to try to draw Afghanistan away from the USSR while Pakistan was

also preparing Islamist guerrillas to counter the nationalist government in Kabul. The collapse of

Afghanistan’s ruling dynasty (anti-monarchical coup in 1973, overthrow of the President, the former

King’s cousin in 1978) and its replacement by communists allied to Moscow, shattered cooperative

relations in the borderland.

The first round of Afghanistan’s Thirty Years War (so far) seemed to end with the Geneva Accords

of April 14th, 1988, which provided for the withdrawal of all Soviet troops, the end of military

108


assistance to the mujahidin who had fought them, the return of refugees, and great-power guarantees.

The war continued, however, in the absence of great-power agreement over the political settlement in

this borderland between the Soviet Union and the Western alliance system. The Geneva Accords

allowed the USSR to continue to aid the regime it had installed while the U.S. and Pakistan would cease

arming the resistance. The result would have been a weak, Afghanized government, still close to the

USSR, but without a Soviet deployment. In effect, Afghanistan would have returned to its status as a de

facto buffer, but within the Soviet sphere of influence. The U.S. and Pakistan, however, dedicated to an

anti-Soviet “rollback” policy (equivalent to the British “forward policy”), insisted on wiping out Soviet

influence in Afghanistan, which assured continuation of war, and eventually state collapse. The U.S.

and its allies thought for years that the collapse of Afghanistan, once again into warring chiefdoms

allied with neighboring states, movements and other networks, was not a global strategic issue. Not

until September 11 did they heed warnings that, in the absence of a minimally effective state to insulate

the borderlands, a global terrorist opposition was consolidating its links and building its skills, using

the human and physical capital supplied to these networks by the U.S., Saudi Arabia and others through

Pakistan in pursuit of the Cold War strategic agenda.

The shattering of the border settlement and the collapse of the insulator state between Eurasia and

South Asia took on greater importance because of the increased strategic importance of the Persian

Gulf and Central Asia in an age of rising energy costs and nuclear competition within South Asia itself.

The lack of human security of the people of Afghanistan directly facilitated the use of the country’s

territory by al-Qa’ida and others to threaten the security of others. The lack of human security

guaranteed by legitimate and capable political arrangements deprived the Afghan people of a genuine

stake in the international system or a means to participate in it. This in turn deprived international

actors of effective tools of communication and leverage with the de facto authorities in the country,

including mujahidin and militia commanders and the Taliban.

Throughout the period of warfare since 1978 and earlier, when Pakistan started providing refuge

and aid to Afghan Islamists, Pakistan’s military has treated the various wars in and around Afghanistan

as a function of its national security and institutional interest: balancing India, a country over 8 times its

size in population and economic resources, and whose elites, at least in Pakistani perceptions, do not

fully accept the legitimacy of the existence of Pakistan, neutralizing the nationalism of cross-border

peoples (Pashtun and Baluch), and strengthening its domestic Islamist allies to wage asymmetrical

warfare on Afghanistan and India to extend influence into Central Asia, and to counter the electoral

majorities of opponents of military rule with the street power and militias of the Islamists. Pakistan’s

essential strategy consisted of maintaining as much of a conventional balance with India as possible,

building up unconventional forces for asymmetrical warfare (essentially jihadi forces for Afghanistan

and Kashmir) in order to tie down conventional armies on its borders and to assure that no pro-Indian

groups could approach Pakistan from the west, ultimately shielding both with a nuclear deterrent.

109


Pakistan’s goal in Afghanistan has been to bring the country under its influence or hegemony by

supporting Pashtun Islamists against nationalists to preclude any Indian influence there. Pakistan

would then benefit from “strategic depth” and a secure border. Pakistan has seen the core of the

Northern Alliance, Massoud’s Panjsheri-led Supervisory Council of the North, as penetrated by Indian

intelligence. Some in Pakistan also dreamed of uniting the 2 countries under Islamabad’s suzerainty

and eventually joining with Central Asia. Pakistan outsourced the training and funding of parts of its

Afghan and Kashmir adventures to al-Qa’ida.

The Taliban show to what extent the mass violence, migrations, and ideological mobilization of

the past 3 decades have transformed the border region. The Taliban are neither a purely Afghan

phenomenon as Pakistan claims, nor a group based solely in Pakistan as the Afghan government

claims. They are a phenomenon of the borderland, a joint Afghan-Pakistan network and organization,

now increasingly integrated with the global networks of al-Qaida. Afghan refugees, their children and

their grandchildren have coped with and interpreted their experiences in the refugee camps, tribal

territories and urban slums of Pakistan through the lens of the Islamist education that Pakistan’s

military regime and its Saudi patrons offered them. The porous border and the ungoverned frontier

between the 2 countries provided the space in which Pakistan could use the resulting social networks

for the asymmetrical warfare that served its strategic purpose on both fronts (Afghanistan and Kashmir)

while sheltering itself from conventional reprisal through nuclear deterrence. The instability of this

arrangement has thrice threatened nuclear escalation, once over the 1999 Pakistani offensive in Kargil,

Kashmir, again when the U.S. issued an ultimatum to Pakistan after September 11, and then over the

2002 attack on the Indian parliament by a Pakistan-based terrorist group.

The hurried negotiations between the U.S. and Pakistan in the immediate aftermath of September

11 changed Pakistan’s behavior, but not its interests. Support for the Taliban was so important to

Pakistan that General Musharraf considered going to war with the U.S. rather than abandoning it.

Pakistan first asked for a pause to allow it to install a “moderate Taliban” government that would hand

over the al-Qaida leaders. When that failed, it demanded that the Northern Alliance, which it saw as

backed by India, as well as Russia and Iran, not be allowed to enter Kabul or form the government.

The agreement by the U.S. to dilute NA control with remnants of Afghanistan’s royal regime did little

to mollify the generals in Islamabad, to say nothing of the majors and colonels in Waziristan and

Baluchistan. Nonetheless, in order to save its nuclear deterrent and prevent the U.S. from allying with

India, Islamabad acquiesced in reining in its use of asymmetrical warfare, in return for safe evacuation

of hundreds of Pakistan officers and intelligence agents from Afghanistan. The U.S., wrongly convinced

that it had already won in Afghanistan, turned a blind eye to Pakistan’s quiet reconstitution of the Taliban

as long as Islamabad appeared to cooperate in providing basing rights, the search for the leaders of

al-Qa’ida, and shutting down the nuclear proliferation network run, allegedly, by Abdul Qadir Khan.

110


The presence of U.S. and, eventually, NATO in Afghanistan acted as a deterrent against both overt

external subversion and open warfare among the various powerholders who had been rearmed by the

U.S. in the war to oust the Taliban. This deterrent would have created a window of opportunity to build

an Afghan state that could be reintegrated into the regions on which it borders. Given the movements

of capital, trade, population, arms, ideologies and identities, however, it was no longer possible for

Afghanistan to play the role of a buffer state separating South Asia, Central Asia and the Persian Gulf

region. Instead, Afghanistan would have to become what its new government calls a “land bridge,”

integrating these areas.

The condition for the stabilization of Afghanistan under these conditions has been the formation

of an Afghan state that enjoyed sufficient resources and legitimacy to control and develop its territory

while developing a geopolitical identity that would pose no threat to any of its neighbors, and, most

especially, to Pakistan, whose deep interpenetration of Afghan society and politics enables it to play the

role of spoiler whenever it chooses. Such a project would have required additional troop deployments,

especially in border provinces, and rapid investment in the infrastructure and development of the

country. It would also have required both political reform and economic development in the tribal

agencies of Pakistan, as advocated by, for instance, the Awami National Party, but such reforms would

have deprived the military regime of resources for asymmetrical warfare.

Given the dependence of the Afghan state on international troops and aid, with the U.S. providing

about half of each, stabilizing Afghanistan would also require a foreign policy by the U.S. that would

make it and NATO into offshore balancers among the powers around Afghanistan. But the Bush

administration’s policy of destabilizing the entire region from the Mediterranean to the Indus in the

deluded belief that the U.S. could guide the resulting tsunami of bloodshed and rage toward pro-

Western democracy has precluded such a policy.

The Bush administration’s reliance on Northern Alliance warlords put in power those whom

Pakistan most mistrusted. Its opposition to “nation-building,” which it did not relax until 2003, led to

delays in all such projects. The projects themselves, in the context of the U.S.’s deteriorating relations

with Russia, China and Iran, also threatened rather than reassured Afghanistan’s neighbors.

Afghanistan’s geopolitical situation has pushed it back toward closer relations with India, to which the

U.S. has also become closer. The pursuit of a “war on terror” that looks more and more to Muslims like

a war against Muslim empowerment has undermined the legitimacy of the foreign deterrent presence as

the glacial pace of reconstruction has failed to offer an alternative base of support.

In this context, not only Pakistan, but other neighbors of Afghanistan as well, see the consolidation

of a state dependent on the U.S. in Kabul and the construction by the U.S. of what appear to be

5 permanent military bases in Afghanistan as a long-term threat. The current Kabul government has

111


agreed to such a relationship, despite growing frustration with the U.S. over its failure to rein in

Pakistan, hoping to become a close ally of the U.S. in the region in order to balance its neighbors. The

Bush administration, however, is reluctant to take the steps necessary to rein in Pakistan for the sake of

Afghanistan as it accords a higher priority to the Iraq-Iran theater. Most neighbors, lacking an

alternative, still consider the disintegration of Afghanistan into warring chiefdoms or its reconquest by

the Taliban, now more closely linked to al-Qaida, as a greater threat. Pakistan, facing an Afghan

government which the military claims is penetrated by Indian intelligence, continues to host the

command centers and support networks of the Taliban, which now have a free hand in Quetta and

virtual control of several tribal agencies, notably North and South Waziristan, as well as much of the

Afghan provinces directly across the border.

These transborder political and military networks are reinforced by the economic components of

network war: trafficking in drugs, arms and other items. The weakness of the state and lack of security

for licit economic activity is the context that encourages the growth of the drug trade, which rewards

Afghanistan’s comparative advantage in the production of illegality. Smuggling is of course the classic

livelihood of the borderland, and both of the major borderland ethnicities, Pashtuns and Baluch, owe

much of their livelihood to it. Hence there are more Baluch and Pashtuns in the port city of Karachi

than there are in, respectively Quetta or Kabul. The borderlands have already become a land bridge

rather than a buffer for the criminal (drugs) and criminalized (transit trade) economies of the region.

The transnational economic actors exploit the weakness and illegitimacy of the de jure structure of

statehood in the region to pursue profit, part of which pays for protection provided by transnational and

parallel military and political forces.

According to the classical or realist logic of the nation-state system, success or failure in the

stabilization of Afghanistan depends on creating a sustainable state within the boundaries negotiated by

imperial powers for other purposes. What resources a state needs to be secure depends on its threat

environment: the weakness of domestic political legitimacy, regional disputes over control of the

Afghan state and territory, and the proximity of global terrorist and narcotic networks create a threat

environment that is now far more costly for Afghanistan to defend against than at any time in the past.

The cost of the Afghan National Army, currently exceeding the total domestic revenues of the

government, indicates the obstacles to creating a state and economy that can be self-sustaining.

The Afghanistan Compact and Afghanistan National Development Strategy aim to provide a

framework for state building and the economic development needed to sustain it. Unlike the Bonn

Agreement, the Afghanistan Compact constitutes an agreement between Afghanistan and the

international community: the former will carry out the necessary policies, and the latter will supply

necessary resources. These documents place equal weight on all the components of state building:

security, governance and development. The ANDS proposes sectors in which the Afghan economy can

112


generate substantial growth.

For all that, no one has shown that even under the most positive scenario these strategies can

produce a sufficient resource base to support a self-sustaining state in the current threat environment.

Indeed, it seems unlikely. Yet accepting the disintegration of Afghanistan is out for the question for the

international community.

It may be that international actors will be forced nonetheless to live with a situation they have not

found the means to change. But there is another possibility, that for all its failings and insufficiencies,

the experience in Afghanistan has started to develop modalities for new forms of global governance,

what Ashraf Ghani calls the “co-production” of public goods and services by national states and

international actors. Ghani cites the example of the European Union, where the richer members

subsidize the poorer, and also transfer considerable wealth to the agricultural sector and programs for

social protection, in recognition that regional security requires common positions on human security as

well. Thus far it has proven to be a good bargain.

Afghanistan and places like it are capable of producing forces that threaten others – September 11

was the best example. In the past, weak states were simply defeated by or divided among their

neighbors. If the international community is serious about the territorial integrity of the rather arbitrary

set of 189 states that now exist, its collective security may require mechanisms such as exist in the

European Union to assure that even the weakest and poorest have sufficient resources and capacity not

to resort to violence and lawlessness. The current structures for governing and implementing aid were

not built with this end in mind and tend to create dependence and clientelism rather than the partnership

implicit in the concept of co-production. Structures such as the Afghanistan Compact, built on the

Berlin declaration and the study, Securing Afghanistan’s Future that preceded it, may provide examples

of more effective and equitable joint governance for our common welfare.

jica ific seminar report 周辺 像 地域との関係から …afghanistan’s future from regional...

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jica ific seminar report 周辺像地域との関係から …afghanistan’s future from regional...