KIỂM TOÁN THU TIỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH VÀ CÁC TỈNH MIỀN ĐÔNG NAM BỘ, THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ.1. Về kết quả đạt được của kiểm toán thu tiền sử dụng đất tại Thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh miền Đông Nam Bộ.

1.1. Các phát hiện kiểm toán:

Kiểm toán Nhà nước Khu vực IV đã tổ chức nghiên cứu kỹ lưỡng và bài bản về chế độ thu tiền sử dụng đất của Nhà nước, quy trình thu tiền sử dụng đất, quy trình và phương pháp kiểm toán, do vậy đã đạt được những kết quả nhất định, số kiến nghị truy thu nộp ngân sách khá lớn, chiếm tỷ trọng cao trong tổng số kiến nghị tăng thu Ngân sách Nhà nước của đơn vị, trong đó nổi bật ở kết quả kiểm toán năm 2008 số kiến nghị truy thu tiền sử dụng đất là: 1.103.921 triệu đồng và năm 2009 là: 1.275.669 triệu đồng.

Những bất cập, sai phạm trong thực hiện chính sách thu tiền sử dụng đất, các Đoàn kiểm toán phát hiện tập trung ở các nội dung là xác định không đúng diện tích phải thực hiện nghĩa vụ tài chính, không đúng đơn giá đất, không đúng tiền đền bù được khấu trừ, miễn giảm không đúng chính sách miễn giảm quy định,… Cụ thể về các sai phạm phổ biến trong quản lý thu tiền sử dụng đất của các địa phương như sau:

- Tính tiền sử dụng đất theo đơn giá thấp hơn đơn giá thực hiện nghĩa vụ tài chính tại thời điểm có quyết định giao đất, thời điểm bàn giao đất thực tế như quy định của pháp luật (Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004, Nghị định số 84/2007/NĐ-CPngày 25/5/2007 của Chính phủ). Các trường hợp này phố biển do địa phương quy định điều chỉnh tăng đơn giá đất áp dụng năm sau, nên chủ đầu tư kê khai, cơ quan chức năng ở địa phương xác định nghĩa vụ tài chính ngay khi mới duyệt dự án đầu tư, thỏa thuận địa điểm đầu tư hoặc khi có quyết định thu hồi đất để giải phóng mặt bằng, chưa đủ điều kiện kê khai nộp tiền sử dụng đất. Ngoài ra, một số trường hợp cá biệt địa phương áp dụng đơn giá không phù hợp, thấp hơn đơn giá của UBND Tỉnh quy định và công bố tại thời điểm giao đất, gây thất thu ngân sách Nhà nước.

- Xác định không đúng vị trí thửa đất, dẫn đến áp đơn giá đất tính tiền sử dụng đất thấp hơn mức quy định, như: đất vừa giáp mặt tiền đường (nhưng ranh giao đất do trừ lộ giới đường, nên không giáp sát với mặt đường hiện hữu), vừa giáp hẻm, nhưng tính theo giá đất trong hẻm, đất trong hẻm thuộc nội thành tính theo hẻm thuộc thị trấn (các quận mới, phường mới đã đô thị hóa). Một số trường hợp cơ quan Tài nguyên và Môi trường chuyển hồ sơ, thông tin địa chính sang cơ quan

thuế để xác định nghĩa vụ tài chính thiếu chính xác về diện tích của thửa đất tọa lạc nhiều vị trí có mức giá khác nhau, …

- Nhiều trường hợp, cơ quan thuế không điều chỉnh đơn giá đất theo giá đất của năm nộp tiền, khi tính tiền Sử dụng đất đối với các hồ sơ về nhà, đất tiếp nhận trước ngày 01/01/2005 nhưng nộp tiền sau ngày 31/12/2005 theo đúng quy định của Bộ Tài chính tại điểm 5. Thông tư số 70/2006/TT-BTC ngày 02/8/2006 và tại Công văn số 723/TC/TCT ngày 19/01/2005.

- Không áp dụng đơn giá theo giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường theo quy định tại điều 11, Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ, nhưng khấu trừ tiền đền bù, hỗ trợ về đất, tài sản và hỗ trợ khác theo số chi thực tế  là giá trị trường theo phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt, cao hơn đơn giá thu tiền sử dụng đất, nên không phát sinh nghĩa vụ với ngân sách Nhà nước. Ngược lại, có nhiều trường hợp do không được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án đền bù, chỉ được khấu trừ tiền đền bù vào tiền sử dụng đất phải nộp theo bảng giá do UBND tỉnh quy định, thấp hơn mức thực tế đã chi trả tạo nên bất hợp lý.

- Một số trường hợp tính tiền sử dụng đất không phù hợp với diện tích được giao đất thực tế (có chênh lệch so với diện tích đất ghi trong quyết định giao đất), hoặc không điều chỉnh lại diện tích đất thu tiền sử dụng đất khi có sự thay đổi về cơ cấu sử dụng đất (giữa đất công cộng và đất xây dựng trong cùng một dự án), hoặc chuyển mục đích sử dụng đất từ xây dựng chung cư tái định cư sang xây dựng chung cư để kinh doanh, nhưng không truy thu tiền sử dụng đất.

- Khấu trừ tiền bồi thường giải phóng mặt bằng của diện tích đất giao không thu tiền Sử dụng đất vào tiền sử dụng đất phải nộp của diện tích giao đất có thu tiền sử dụng đất, không đúng quy định tại Điều 3 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 và Điều 5 Nghị định số 198/2004/NĐ-CP của Chính phủ, làm giảm số tiền sử dụng đất phải nộp NSNN.

- Có trường hợp giao đất với mục đích sử dụng là đất ở nhưng thời hạn giao dưới 70 năm, trái với quy định tại điều 66 Luật Đất đai (phải giao ổn định, lâu dài), làm giảm nghĩa vụ tài chính của các chủ đầu tư với ngân sách Nhà nước, trong khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài.

- Miễn giảm tiền sử dụng đất không đúng quy định, như: dự án phân lô chuyển nhượng quyền sử dụng đất (trong đó có thỏa thuận người nhận chuyển nhượng tự xây nhà theo quy hoạch), nhưng được cơ quan thuế xét miễn giảm tiền sử dụng đất theo phương thức xây nhà để bán...

- Một số địa phương được kiểm toán, các cơ quan chức năng không thực hiện kịp thời các thủ tục để tính và thông báo số tiền sử dụng đất phải nộp ngân sách Nhà nước của các dự án đầu tư đã hoàn thành công tác bồi thường giải phóng mặt bằng, đã bàn giao đất trên thực tế và chủ đầu tư đã triển khai thực hiện dự án, dẫn tới chậm động viên một số lớn tiền sử dụng đất vào ngân sách Nhà nước.

Những sai phạm trên đây chủ yếu là do việc áp dụng chính sách, do công tác điều hành, quản lý thu của địa phương, nhưng cũng có trường hợp do cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản hướng dẫn địa phương thực hiện không phù với quy định pháp luật.

1.2. Những mặt làm được trong thực hiện quy trình, nội dung, phương pháp kiểm toán:

Kết quả kiểm toán thu tiền sử dụng đất đạt được những năm qua nhờ Kiểm toán Nhà nước Khu vực tổ chức việc chuẩn bị, nghiên cứu về quy trình, phương pháp kiểm toán để áp dụng phù hợp trong điều kiện, nguồn lực của cuộc kiểm toán ngân sách địa phương, thể hiện trên các phương diện sau đây:

- Về phương pháp kiểm toán: trên cơ sở kết quả kiểm toán tổng hợp (phân tích, tính toán; So sánh, đối chiếu giữa tổng hợp và chi tiết của các báo cáo do các cơ quan: tài chính, thuế, tài nguyên - môi trường), thực hiện phân tích, rà soát, lựa chọn phương pháp chọn mẫu thích hợp để xác định cụ thể danh mục các hồ sơ thu tiền sử dụng đất, hồ sơ miễn, giảm tiền sử dụng đất để kiểm toán chi tiết.

- Về thực hiện quy trình kiểm toán:

+ Khâu khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán của Đoàn kiểm toán và lập kế hoạch kiểm toán chi tiết của Tổ kiểm toán: chú trọng thu thập thông tin, nghiên cứu những đặc điểm riêng của địa phương được kiểm toán về quy trình thu hồi đất, giao đất; chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan chức năng có liên quan; thu thập thông tin cơ bản như: danh mục các dự án (đã có quyết định thu hồi đất để giải phóng mặt bằng; có quyết định giao đất, chuyển từ thuê đất sang giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, các dự án đổi đất lấy cơ sở hạ tầng) và các thông tin của dự án (diện tích, tình hình thực hiện dự án, thời điểm bàn giao đất thực tế, ….); xác định thời kỳ cần thu thập thông tin (thông thường dự án được giao đất được thực hiện trong nhiều năm, nên cần thu thập trong thời kỳ nhất định tùy thuộc thực tế tại địa phương được kiểm toán). Trên cơ sở các thông tin này, thực hiện rà soát, đối chiếu các thông tin trên với tình hình lập bộ và thu tiền sử dụng đất của cơ quan thuế, qua đó đánh giá tổng hợp tình hình quản lý thu tiền sử dụng đất và đánh giá

khả năng sai phạm trong chấp hành chính sách, xác định trọng tâm để thực hiện kiểm toán.

+ Khâu thực hiện kiểm toán: Kiểm toán tổng hợp, so sánh, đối chiếu về số lượng dự án, diện tích đất của các dự án đã có đủ điều kiện tính và thu tiền sử dụng đất, Số lượng dự án, diện tích đất trên thực tế đã thu hồi được đất và đã giao đất thực địa, nhưng cơ quan TN&MT chưa thực hiện thủ tục trình cấp có thẩm quyền ban hành quyết định giao đất kịp thời theo quy định để cơ quan thuế có căn cứ  pháp lý thu tiền sử dụng đất; Số lượng dự án, diện tích đất chậm thông báo tiền sử dụng đất khi cơ quan TN&MT đã chuyển đầy đủ thông tin địa chính; Tình hình nợ đọng tiền sử dụng đất…Về kiểm toán chi tiết các hồ sơ thu tiền sử dụng đất, các Đoàn kiểm toán chú trọng các nội dung: hồ sơ pháp lý; mốc thời gian để xác định cụ thể các văn bản pháp quy áp dụng đối với hồ sơ thu tiền sử dụng đất; các yếu tố tính tiền sử dụng đất của cơ quan thuế (đơn giá đất, diện tích, tiền bồi thường được khấu trừ) và các căn cứ  pháp lý cơ quan thuế xác định các yếu tố này (quy định pháp luật và tài liệu làm căn cứ xác định); điều kiện miễn, giảm tiền sử dụng đất; chú ý các vấn đề có liên quan, như: thời điểm nộp đủ hồ sơ hợp lệ, thời điểm nộp tiền, phương thức nộp tiền (một lần, nhiều lần, hay nợ tiền sử dụng đất)… để áp dụng các điều khoản bổ sung theo quy định của chế độ thu tiền sử dụng đất.  

2. Những hạn chế, vướng mắc.

- Về mục tiêu, nội dung kiểm toán:

+ Chủ yếu tập trung đánh giá việc tuân thủ pháp luật, chưa đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý thu, trong quản lý sử dụng nguồn thu.

+ Việc tổ chức phối hợp giữa các Tổ kiểm toán tại các cơ quan tài chính tổng hợp (Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Cục thuế) chưa đảm bảo yêu cầu nhằm kiểm tra tính hợp lý, khớp đúng của số báo cáo quyết toán thu tiền sử dụng đất, và kiểm tra việc thực hiện xử phạt chậm nộp theo quy định tại điểm 3, mục II, Thông tư liên tịch số 30/2005/TTLT-BTC-BTNMT ngày 18/4/2005 của Bộ Tài chính - Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn luân chuyển hồ sơ của người sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ tài chính về trách nhiệm của cơ quan thu tiền về thực hiện nghĩa vụ tài chính liên quan đến nhà, đất (Kho bạc nhà nước): “Trường hợp quá ngày phải nộp tiền ghi trên "Thông báo nộp tiền" của cơ quan Thuế, mà người sử dụng đất vẫn chưa thực hiện nộp tiền vào ngân sách Nhà nước thì cơ quan thu tiền thực hiện phạt chậm nộp theo quy định của pháp luật hiện hành”.

+ Quản lý về đất đai, quy hoạch sử dụng đất, giao cấp đất, thu tiền sử dụng đất, quản lý, sử dụng nguồn thu từ đất là những nội dung quan trọng của việc quản

lý, sử dụng tiền, tài sản Nhà nước tại địa phương. Tuy nhiên, thời gian qua chỉ kiểm toán được nội dung về thu tiền sử dụng đất, mà chưa kiểm toán về quy hoạch sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, giao đất, quản lý, sử dụng nguồn thu từ đất.

+ Kiểm toán tuân thủ chính sách thu tiền sử dụng đất với nội dung với đối tượng còn hạn hẹp, chủ yếu tập trung đối với thu tiền sử dụng đất của các đối tượng được giao cấp đất, các tổ chức chuyển mục đích sử dụng đất, chưa kiểm toán được đối với đối tượng xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có phát sinh nghĩa vụ tài chính,…

- Về phương pháp kiểm toán: chủ yếu kiểm toán tổng hợp và chi tiết trên cơ sở hồ sơ, tài liệu do các cơ quan chức năng địa phương cung cấp. Do vậy, các bằng chứng kiểm toán chưa được củng cố chắc chắn hoặc thông qua phương pháp kiểm toán phù hợp để có phát hiện sai lệch như phỏng vấn, thử nghiệm, kiểm tra thực địa về vị trí thực tế thửa đất, đánh giá tính chính xác của phiếu chuyển thông tin địa chính và căn cứ khác để xác định diện tích, đơn giá thu tiền sử dụng đất. 

- Về biểu mẫu hồ sơ kiểm toán: việc kiểm toán thu tiền sử dụng đất có liên quan đến nhiều đối tượng, do vậy việc thu thập thông tin kiểm toán, xác lập biên bản xác nhận số liệu kiểm toán đôi khi phải thực hiện với những đơn vị khác nhau như: các cơ quan chức năng xác định số phải thu và thực hiện thu nộp ngân sách Nhà nước (Cơ quan Tài Nguyên và Môi trường, Tài chính, Thuế, Kho bạc Nhà nước), các tổ chức, cá nhân được giao đất, xin chuyển mục đích sử dụng đất, nên nhiều khi Tổ kiểm toán, Kiểm toán viên gặp khó khăn, lúng túng trong việc thu thập bằng chứng kiểm toán, nội dung xác lập và ký biên bản xác nhận số liệu kiểm toán. Có trường hợp đối tượng từ chối ký biên bản xác nhận số liệu kiểm toán của Kiểm toán viên, của Tổ kiểm toán (theo mẫu biểu của KTNN quy định), với lý do số liệu kiểm toán do Kiểm toán viên, Tổ kiểm toán chịu trách nhiệm, đơn vị không có trách nhiệm, thẩm quyền ký xác nhận. Điều 65 Luật kiểm toán Nhà nước quy định về nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán, có quy định: “ người đứng đầu đơn vị được kiểm toán phải ký biên bản kiểm toán”, nhưng không quy định ký biên bản xác nhận số liệu kiểm toán viên, số liệu tổ kiểm toán.

- Về tổ chức nguồn lực cho kiểm toán: thu tiền sử dụng đất là nội dung tiềm ẩn nhiều rủi ro, nguồn thu phát sinh lớn, chính sách thu thay đổi qua nhiều thời kỳ, nhưng bị giới hạn về nhân sự về thời gian của cuộc kiểm toán.

- Về các phát hiện kiểm toán: do hạn chế về việc áp dụng phương pháp kiểm toán, việc thu thập bằng chứng kiểm toán và do nắm bắt chưa đầy đủ, áp dụng chưa

đúng quy định pháp luật, nên trong nhiều trường hợp xác định của kiểm toán viên chưa phù hợp, dẫn đến kiến nghị kiểm toán không phù hợp. Ngược lại, cũng không loại trừ các sai phạm không được phát hiện, kiến nghị xử lý.

- Về thực hiện kiến nghị kiểm toán: việc thực hiện khiến nghị kiểm toán với số tiền truy thu lớn gây khó khăn cho đối tượng thực hiện, thông thường các đối tượng được kiểm toán tìm mọi cách trốn tránh nghĩa vụ.

3. Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán việc quản lý thu tiền sử dụng đất trong kiểm toán báo cáo ngân sách địa phương.

3.1. Về quy trình nghiệp vụ, nội dung, phương pháp kiểm toán

- Kiểm toán việc quản lý thu tiền sử dụng đất dưới góc độ là một bộ phận kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương nên mục tiêu, quy trình kiểm toán cũng phải là một bộ phận của cuộc kiểm toán ngân sách. Để đảm bảo phục vụ cho mục tiêu chung đồng thời đảm bảo nâng cao chất lượng nội dung kiểm toán thu tiền sử dụng đất cần quy định, hướng dẫn mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể theo từng lĩnh vực; quy định, hướng dẫn việc thu thập thông tin để lập kế hoạch kiểm toán nhằm chỉ ra trọng yếu, rủi ro để đề ra mục tiêu, nội dung kiểm toán chi tiết đối với lĩnh vực này. Đoàn kiểm toán, kiểm toán viên cần lưu ý áp dụng các phương pháp kiểm toán phù hợp, thực hiện khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán đảm bảo yêu cầu, phục vụ tốt thông tin, tài liệu cho khâu thực hiện kiểm toán.

- Hoàn thiện các vấn đề về mục tiêu, nội dung kiểm toán: để đảm bảo kết hợp việc xác nhận tính đúng đắn, hợp lý của báo cáo tài chính, đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước, nội dung kiểm toán cần thiết đi sâu về quản lý, sử dụng đất - nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội và việc quản lý, sử dụng nguồn thu từ đất tại các địa phương. Đồng thời với việc tổ chức kiểm toán đầy đủ từng lĩnh vực trong cuộc kiểm toán ngân sách địa phương, cần tổ chức các cuộc kiểm toán chuyên đề việc quản lý, giao nhận quyền sử dụng đất và thu, chi ngân sách phát sinh trong quá trình quản lý, giao, nhận quyền sử dụng đất của chính quyền Nhà nước các cấp. Trước mắt, tổ chức kiểm toán về quản lý thu tiền sử dụng đất, quản lý sử dụng nguồn thu từ đất trong cuộc kiểm toán ngân sách địa phương được chú trọng, nhưng về lâu dài nên giới hạn cuộc kiểm toán ngân sách địa phương với mục tiêu chính là kiểm toán báo cáo tài chính, nội dung kiểm toán thu tiền sử dụng đất được tổ chức trong cuộc kiểm toán chuyên đề, qua đó, thực hiện kiểm toán đầy đủ các nội dung kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động về quản lý Nhà nước về đất đai, quy hoạch sử dụng đất, giao cấp đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp

giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu nộp tiền sử dụng đất, miễn giảm tiền sử dụng đất,...

- Bổ sung, sửa đổi biểu mẫu, hồ sơ kiểm toán cả về nội dung, hình thức biên bản kiểm toán tại cơ quan tài chính, thuế Tài nguyên – Môi trường và các  đối tượng có liên quan; biểu mẫu và nội dung biên bản xác nhận số liệu Kiểm toán viên cần lập, trong đó cần phân loại nội dung bắt buộc và nội dung hướng dẫn (tùy theo giới hạn, phạm vi, mục tiêu kiểm toán cụ thể và thực tế có thể phát sinh hoặc không phát sinh để Đoàn kiểm toán, Kiểm toán viên lựa chọn thực hiện).

3.2. Giải pháp về tổ chức bộ máy, tăng cường năng lực kiểm toán

- Nâng cao trình độ, năng lực đội ngũ Kiểm toán viên theo hướng chuyên môn hoá theo từng lĩnh vực chuyên môn sâu, tuyển dụng bổ sung kiểm toán viên từ nguồn cán bộ công chức đã từng công tác lĩnh vực có liên quan; đào tạo, bồi dưỡng một cách có chất lượng cho kiểm toán viên kiến thức về pháp luật, chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ kiểm toán.

- Kiện toàn tổ chức nâng cao năng lực đơn vị, bộ phận chuyên môn của Kiểm toán Nhà nước đảm trách nhiệm vụ nghiên cứu, chủ động hướng dẫn, giải đáp các vướng mắc về chính sách, chế độ, về nghiệp vụ kiểm toán, theo hướng chuyên trách theo từng lĩnh vực chuyên môn sâu cho Kiểm toán Khu vực.

- Ngoài việc tăng cường công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước cần xây dựng quy chế phối hợp giữa Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành với Kiểm toán Nhà nước khu vực và giữa các Kiểm toán Nhà nước khu vực trong cung cấp, trao đổi thông tin, trao đổi kinh nghiệm, các phát hiện mới trong công tác kiểm toán nói chung và kiểm toán lĩnh vực thu tiền sử dụng đất nói riêng.

- Xây dựng hệ thống dữ liệu thông tin của Kiểm toán Nhà nước, bao gồm quy định bắt buộc trình tự các khâu thu thập, lưu trữ, khai thác thông tin về đối tượng kiểm toán và các đối tượng liên quan (hệ thống thông tin về quy hoạch sử dụng đất, việc giao cấp đất, chuyển mục đích sử dụng đất,...) để phục vụ kiểm toán từ khâu lập kế hoạch, thực hiện kiểm toán và lập báo cáo kiểm toán.

Tóm lại: quản lý thu tiền sử dụng đất là một nội dung đặt biệt quan trọng trong quản lý ngân sách Nhà nước; công tác quản lý lĩnh vực này của các cấp chính quyền địa phương những năm qua được coi trọng, số thu từ đất hàng năm có tỷ trọng khá cao để đáp ứng yêu cầu chi của địa phương. Công tác quản lý thu của các địa phương tuy đạt nhiều thành tựu, nhưng cũng bộc lộ nhiều yếu kém; chính sách, cơ chế quản lý thu còn nhiều bất cập. Vì vậy, trong một cuộc kiểm toán ngân sách

địa phương đòi hỏi phải tăng cường chất lượng kiểm toán việc quản lý thu tiền sử dụng đất nhằm đảm bảo thiết lập kỷ cương, kỷ luật trong thực hiện chính sách của Nhà nước, tăng cường kỷ luật tài chính, góp phần tích cực cho công tác quản lý tài chính quốc gia.

Ngày đăng:15/11/2011