1

KOHTI KESTÄVÄÄ INTEGRAATIOTA Euroopan unionin legitimiteettivaje ja kriisiajan ratkaisumalli

Kaisa Korhonen

Tutkija

Ulkopoliittinen instituutti

LUONNOS Lainaaminen kielletty ilman kirjoittajan lupaa. Mahdolliset yhteydenotot: kaisa.korhonen(at)fiia.fi

Syytteet legitimiteettivajeesta eivät ole Euroopan unionille (EU) uusia. Perinteisesti EU-

tason ylikansallisen demokratian suurimpana ongelmana on nähty heikko

parlamentarismin perinne. Teknokraattinen komissio ja jäsenmaiden hallitukset ovat

monen mielestä olleet EU-politiikassa liian keskeisessä asemassa suorilla vaaleilla

valittavaan Euroopan parlamenttiin (EP) verrattuna.

Viime vuosien talouspoliittisen kriisin hoito on saanut poliitikot ja muut

mielipidevaikuttajat kritisoimaan päätöksentekotapoja yhä kärkkäämmin.

Legitimiteettivajeen syvenemisen pelko on näkynyt vastaväitteissä, joita erityisesti

pienet ja keskisuuret jäsenvaltiot ovat esittäneet niin sanottua kriisipäätöksentekoa

kohtaan. Nopeutuneen päätöksenteon on katsottu haastavan toimielinten välistä

tasapainoa vaalivan yhteisömetodin ja tuovan keskiöön isojen jäsenmaiden keskinäiset

sopimukset.

EU:n demokratiakeskustelussa on keskitetty, ja keskitytään edelleen, erityisesti

muodollisen legitimiteetin puutteeseen. Demokraattisen legitimiteetin on katsottu

syntyvän tasa-arvoisista osallistumismahdollisuuksista yhtäältä instituutioiden ja

toisaalta jäsenmaiden välillä. Mielipidekyselyiden perusteella EU nauttii kuitenkin ennen

kaikkea päätöksenteon tuloksista kumpuavasta legitimiteetistä. EU-tason päätöksenteko

hyväksytään, koska se on kansallista päätöksentekoa tehokkaampaa ja sen tulokset on

nähty hyödyllisinä jäsenmaiden taloudelle. Monissa jäsenmaissa, esimerkiksi Suomessa,

kansalaiset ovat huomattavasti tyytyväisempiä kansallisen demokratian toimintaan kuin

EU:n demokratian toimintaan, mutta samaan aikaan EU:n ongelmaratkaisukykyyn

esimerkiksi talouskriisin osalta uskotaan kansallisia hallituksia tai muita kansainvälisiä

toimijoita enemmän1.

Viime vuosien kärjistynyttä keskustelua EU:n legitimiteettivajeesta voikin osittain

selittää sillä, että Eurooppa on ajautunut tilanteeseen, jossa EU ei voi tuottaa kaikkia

miellyttäviä lopputuloksia. EU-politiikan nähdään pahimmillaan jopa vahingoittavan

taloudellista hyvinvointia jäsenmaissa. Toisin sanoen, taloudellisesti vaikeina aikoina

1 Standard Eurobarometer 76, Table of Results, First Results, p. 70f , 91f

2

EU:n tulospohjainen legitimiteetti on ajoittain heikko, jolloin oikeudenmukaisiin

osallistumismahdollisuuksiin konkretisoituva muodollinen legitimiteetti korostuu.

Kriisiaikana erityinen huomio kiinnittyy näin ollen toimintatapoihin: EU:n toimielinten

väliseen tasapainoon, jäsenmaiden yhtäläiseen mahdollisuuteen saada äänensä

kuuluviin EU-päätöksenteossa sekä jäsenmaiden kansallisen EU-politiikan valmistelun

haasteisiin.

Tässä artikkelissa tarkastellaan EU:n legitimiteettivajeen kehitystä ja pohditaan

kriisivuosien vaikutusta EU:n demokraattiseen hyvinvointiin. Kuinka kriisipäätöksenteon

onnistumista tulisi arvioida tulospohjaisen ja toimintatapaperusteisen (muodollisen)

legitimiteetin näkökulmasta? Miten kriisiajan ratkaisumalli vaikuttaa EU:n

legitimiteettiin pitkällä tähtäimellä? Entäpä mikä tekee integraatiosta kestävää EU:n

kaltaisessa valtioliitossa?

Viime vuosikymmenten uudistuspolitiikka

EU:n legitimiteettiongelmiin on vuosikymmeniä etsitty ratkaisuja edistämällä

parlamentarismia ylikansallisella tasolla. Unionin on katsottu kärsivän

demokratiavajeesta, sillä EP:n valtaoikeudet EU-tasolla eivät ole vastanneet kansallisten

parlamenttien valtaoikeuksia kansallisella tasolla, eikä komissiota ole muodostettu EP:n

vaalitulosten pohjalta, vaan jäsenmaiden ehdotusten perusteella. Lisäksi huomio on

kiinnittynyt määräenemmistöpäätösten laajentamiseen uusille politiikka-aloille, sillä

kansainväliselle yhteistyölle tyypillinen yksimielinen päätöksenteko on hidasta ja

toisinaan yksimielisyyttä on mahdotonta saavuttaa.

Nykyisin EP:n valtaoikeudet valtaosassa EU:n lainsäädäntöä vastaavat neuvoston

valtaoikeuksia: Lissabonin sopimus teki yhteispäätösmenettelystä tavallisen

lainsäätämisjärjestyksen. Jatkuvasti laskeneet äänestysluvut EP:n vaaleissa kuitenkin

viittaavat siihen, että EP:n voimaannuttaminen ei ainakaan toistaiseksi ole tuonut EU:lle

sen etsimää muodollista legitimiteettiä2. Myöskään komissio ei ole onnistunut tässä

tehtävässä, sillä jäsenmaat eivät ole halunneet muodostaa komissiosta EU:lle hallitusta

sanan perinteisessä merkityksessä. Edes komissaarien määrää ei ole kyetty vähentämään.

Vaikka periaatteesta, että jokaisesta jäsenmaasta tulee yksi komissaari, piti luopua

marraskuusta 2014 alkaen Lissabonin sopimuksen mukaisesti, muutoksesta luovuttiin

myönnytyksenä Irlannille sen toista kansanäänestystä edeltäneessä tilanteessa.

Myöskään määräenemmistöpäätösten laajentaminen uusille politiikka-aloille ei ole vielä

tuottanut riittävästi tulospohjaista legitimiteettiä, jotta kansallisten etujen vastaiset

päätökset hyväksyttäisiin osana enemmistövaltaan perustuvaa demokratiamallia.

Yksimielisyyspäätösten asteittainen vähentäminen on sen sijaan johtanut Euroopan

integraation eriytymiseen. Etenevän integraation ulkopuolelle jättäytyminen eli niin

2 Jean-Claude Piris, The Future of Europe: towards a two-speed EU?, Cambridge, UK; New York: Cambridge

University Press, 2012, pp. 31-33.

3

kutsutun opt out -politiikan harjoittaminen on EU:ssa nykyisin arkipäivää. Erityisesti Iso-

Britannian tilanne on kehittynyt niin vaikeaksi, että valtion eroa EU:sta seuraavan

vuosikymmenen aikana pidetään täysin mahdollisena. Joulukuussa 2011 Iso-Britannia

päätti jäädä yhdessä Tsekin kanssa EU-maiden uuden taloussopimuksen ulkopuolelle.

Näiden kehityskulkujen pohjalta on selvää, että ylikansalliseen parlamentarismiin ja

enemmistövaltaan tukeutuneet uudistukset eivät ainakaan lyhyellä tähtäimellä ole

purreet EU:n legitimiteettiongelmiin. Kansalaisten usko EU:n demokraattiseen

hyvinvointiin ei ole vahvistunut ainakaan samassa mittasuhteessa kuin EU:n

valtaoikeudet. Esimerkiksi Suomessa keväällä 2012 julkaistun mielipidekyselyn mukaan

jopa 82 prosenttia kansalaisista katsoo demokratian toimivan Suomessa kaiken

kaikkiaan hyvin, mutta vain 38 prosenttia sanoo samaa EU:n demokratiasta3. Samoihin

aikoihin ilmestynyt EVA:n arvo- ja asennetutkimus vahvistaa tulosta: suomalaisten

mielestä EU:ta kuvaa hyvin luonnehdinnat ”byrokraattinen” ja ”toimii vahvojen ehdoilla”

kun taas ”demokraattisuus” ja ”avoimuus” nähdään huonosti EU:hun sopiviksi

luonnehdinnoiksi4.

Huoli demokratiasta isojen ja rikkaiden aikakaudella

Demokratiaongelmista huolimatta Euroopan integraatio on voinut edetä osittain

kansalaisten mielenkiinnon puutteelle rakentuvan sallivan konsensuksen avulla ja

osittain tulospohjaisen legitimiteetin turvin. Talouskriisin myötä hiljainen hyväksyntä on

kuitenkin alkanut rakoilla ja euroskeptisyys on valtavirtaistunut monissa jäsenmaissa.

Lisäksi EU:n päätöksenteon tulokset eivät enää ole miellyttäneet kansalaisia entiseen

malliin. Julkisten leikkausten, rakenteellisten uudistusten ja varainsiirtojen politiikkaa ei

ole helppo myydä kansallisille, joten ohjelmamaat ovat kritisoineet apupakettien

ehdollisuutta, kun taas euroryhmän AA(A)-maat eivät näe oikeudenmukaisina odotuksia

liittovaltiotason solidariteetista.

Myös EU:n päätöksentekotavat ja sitä kautta toimintatapaperusteisen legitimiteetin

lähteet ovat muuttuneet kriisiaikana. Perinteinen EU:n toimielinten tasapainoa vaaliva

yhteisömetodi on koettu kriisiaikana liian hitaaksi päätöksentekotavaksi. Ylikansallisiin

lainoihin liittyviä päätöksiä ei myöskään ole voitu tehdä määräenemmistöllä, sillä

kansallisia verorahoja käytettäessä täytyy varmistaa jäsenmaiden veto-oikeus.

Yleisemmin ottaen kansallisten etujen valvonta ja lyhyen aikavälin taktinen ajattelu ovat

lisääntyneet pitkällä aikavälillä syntyvän yhteiseurooppalaisen hyvän kustannuksella.

Seurauksena on ollut aivan erityinen päätöksentekomalli, jota on kutsuttu

kriisipäätöksenteoksi sen poikkeuksellisesta luonteesta johtuen. Ensinnäkin hallitusten

välinen yhteistyö on vahvistunut. Kansallisten hallitusten ja parlamenttien asema on

kasvanut suhteessa komission ja EP:n asemaan, koska kriisiajat ovat vaatineet

3 Demokratian ilmapuntari 2012, www.kansanvalta.fi/Etusivu/Tutkimusjakehitys/Julkaisujajatutkimuksia

4 Ilkka Haavisto (2012), EVAn arvo- ja asennetutkimus 2012: EU vai ei?, EVA raportti, s. 25-26

4

jäsenmaiden aktiivisuutta niin poliittisten aloitteiden osalta kuin päätösten sinetöinnin

suhteen. Eurooppa-neuvoston epävirallisten ja euroalueen päämiesten kokousten tahti

on tihentynyt ja Eurooppa-neuvosto on harjoittanut yhä yksityiskohtaisempaa poliittista

ohjausta. Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja on lisäksi ottanut hoitaakseen sellaisia

selvitystehtäviä, jotka normaalin työtahdin vallitessa olisivat kuuluneet komissiolle.

Näkyvin esimerkki tästä on Herman Van Rompuyn vuonna 2010 johtama talouden

ohjaustyöryhmä, jonka tehtävänä oli suositella toimenpiteitä EU:n talouspolitiikan

uudistamiseksi.

Toiseksi jäsenmaiden väliset erot ovat korostuneet. Saksan ja Ranskan kahdenkeskinen

yhteistyö on herättänyt paljon närää varsinkin pienten jäsenmaiden keskuudessa, jotka

ovat kokeneet jäävänsä isojen jalkoihin. Tämä tunne ei ole yksinomaan vaikeiden

talousongelmien parissa painivilla euromailla, joiden kädet ovat raha(- ja

talous)politiikan osalta sidotut, vaan myös Suomen kaltaisilla pienillä ja keskisuurilla

rahoittajamailla, jotka kokevat joutuvansa ota tai jätä -ratkaisujen eteen ilman

varsinaisia neuvottelumahdollisuuksia. Päätöksiä ei enää välttämättä tehdä virallisissa

neuvottelupöydissä ja päätöksenteon poliittinen valmistelu on nopeutunut.

Hallitusten välisen yhteistyön korostuminen ja päätöksenteon nopeutuminen on

edelleen asettanut kansallisen valvonnan stressitestiin ja joissakin jäsenmaissa jopa

kyseenalaistanut sen. Äärimmäinen esimerkki pienten ja köyhtyneiden jäsenmaiden

vaikeuksista saada äänensä kuuluviin kriisiajan Euroopassa löytyy Irlannista, missä maan

hallitus vie sopimuksen vakaudesta, koordinaatiosta ja hallinnosta kansanäänestykseen.

Koska tulevaisuuden tukipaketit ovat sidottu uuden sopimuksen kansalliseen

toimeenpanoon, Irlanti on ohjelmamaana kärjistäen ilmaistuna pakotetun integraation

edessä.

Liittovaltiokehityksen haasteet

Kriisipäätöksenteon nähdään vaikuttavan negatiivisesti tasa-arvoisiin

osallistumismahdollisuuksiin EU:n päätöksenteossa. Muotoseikat ovat itse asiassa

herättäneet närkästystä jopa päätösten sisältöä enemmän. Erityisen tärkeänä on nähty

se, että kriisipäätöksenteko pysyy poikkeusajan toimintatapana, eikä pysyvänä

päätöksenteon mallina.

Jos toimintatavat ovat poikkeuksellisia ja päätöksenteko riittävän tehokasta

tuottaakseen tulospohjaista legitimiteettiä, kriisipäätöksenteko voi mahdollistaa

kestävän integraation nopeuttamalla päätösten tekoa vaikeina aikoina. Mikäli tulokset

eivät kuitenkaan ole riittävän yleishyödyllisiä viedäkseen huomion epäreiluiksi koetuilta

toimintatavoilta, kriisipäätöksenteko kasvattaa legitimiteettivajetta.

Tätä artikkelia kirjoittaessa huhtikuussa 2012 jälkimmäinen tilanne vallitsee. EU:n

legitimiteettivaje on kasvanut talouskriisin aikana, sillä niin toimintatavoista kuin

tuloksista kumpuava legitimiteetti on vähentynyt. Muutamassa vuodessa

5

vuosikymmeniksi unohdettu disintegraation5 mahdollisuus on noussut takaisin

agendalle, samoin kuin kysymys siitä, kuinka pitkälle integraatio voi edetä ilman

ylikansallista identiteettiä ja sitä seuraavaa solidariteettia. Millaiset kehityskulut

mahdollistavat kestävän integraation6?

Perinteinen resepti on tietenkin kehitys kohti liittovaltiota, jolloin tehokas

päätöksenteko määräenemmistöllä tuottaa tulospohjaista ja EU-tason parlamentarismi

toimintatapaperusteista legitimiteettiä. Nykytilanteessa on kuitenkin syytä laittaa jäitä

hattuun ja pohtia riskejä, jotka liittyvät liian vauhdikkaaseen liittovaltiokehitykseen.

Suomen kaltaisessa pienehkössä perifeerisessä jäsenvaltiossa nopea kehitys

valtioliitosta liittovaltioon voisi johtaa euroskeptisyyden kasvuun, sillä tässä

ratkaisumallissa olisi tarpeen tinkiä valtioliitoille tyypillisestä jäsenvaltioiden tasa-

arvoisuudesta päätöksenteossa.

Nykyisellään pienillä ja keskisuurilla jäsenmailla on EU:ssa väkilukuunsa nähden suuri

äänimäärä ja paljon edustajapaikkoja. Liittovaltiokehitys tarkoittaisi puolestaan

pyrkimystä kohti EU:n kansalaisten tasa-arvoa eli tilannetta, jossa jokaisen kansalaisen

ääni painaisi saman verran, vaikka se johtaisikin huomattaviin eroihin jäsenvaltioiden

äänimäärissä.

Aiemmat pyrkimykset muuttaa perussopimuksia kertovat siitä, että ainakaan

pienemmissä jäsenvaltioissa ei olla valmiita liittovaltiokehitykseen. Esimerkiksi

suomalaisista vain 9 prosenttia kannattaa ja 64 prosenttia vastustaa

liittovaltiokehitystä7. Huomionarvoista on, että jo nykytilanteessa 74 prosenttia

suomalaisista katsoo suurten jäsenvaltioiden ylivallan jatkuvasti lisääntyneen EU:ssa8.

Vaikka sekä maan poliittinen johto että kansalaisten enemmistö on lähtökohtaisesti EU-

ja euromyönteisiä, myös Suomessa pohditaan yhä äänekkäämmin, mitä

oikeudenmukainen integraatio tarkoittaa. Tässä kontekstissa liittovaltiokehitys ei näytä

lyhyellä tähtäimellä realistiselta tulevaisuuskuvalta.

Kansallinen valmistelu ja läheisyysperiaate keskiöön

Liittovaltiokehityksen odottaessa EU pysyy valtioiden liittona ja on keskeistä, että se

sellaisena huolehtii osiensa demokraattisesta hyvinvoinnista. Kansallisten poliittisten

järjestelmien tehokas ja demokraattinen päätöksenteko lainaa EU:lle sen kaipaamaa

legitimiteettiä, mikä on erityisen tärkeää kriisiaikana, jolloin kansalliset intressit tulevat

yhä näkyvämmäksi osaksi EU:n päätöksentekoa. Näissä oloissa EU-politiikan kansallinen

5 Katso esimerkiksi: Jan Zielonka (2011), Marching towards disintegration, Commentary, European Council

on Foreign Relations, http://ecfr.eu/content/entry/commentary_marching_towards_disintegration 6 Vertaa: Kalypso Nicolaidis (2010), “The JCMS Annual Review Lecture Sustainable Integration: Towards EU

2.0?”, JCMS, Volume 48, Issue Supplement, September, pp. 21–54 7 Ilkka Haavisto (2012), EVAn arvo- ja asennetutkimus 2012: EU vai ei?, EVA raportti, s. 60-63

8 Ibid., s. 55

6

valmistelu, hyväksyntä ja valvonta parlamentarismin periaatteen mukaisesti ovat yhtä

keskeisiä kuin pyrkimys uudistaa EU:n institutionaalista arkkitehtuuria.

Taloudellisesti vaikeina aikoina ja kriisipäätöksenteon vallitessa jäsenmaiden

demokraattiseen kehitykseen keskittyminen ei ole askel taaksepäin, vaikka

federalistisen EU:n kannattajat voivat kokea huomion siirtämisen Brysselistä kansallisille

areenoille pettymyksenä. Kehitystä voi lähestyä myös positiivista kautta: kansalliseen

tasoon keskittyminen ei ole EU:lta pois, vaan pitkällä tähtäimellä tämä mahdollistaa

kestävälle pohjalle rakennetun integraation. Unkarissa demokratiaa uhkaavat poliittisen

järjestelmän uudistukset tai populististen puolueiden nousu ympäri Eurooppaa osoittaa,

kuinka välttämätöntä osien hyvinvointi on kokonaisuuden kannalta.

EU-päätöksenteon kansalliset toimijat ovatkin olleet viime vuosina vahvasti esillä.

Osassa jäsenmaita perustuslailliset tuomioistuimet ja toisissa kansalliset parlamentit

ovat kasvattaneet valvontarooliaan EU-politiikassa ja vetäneet integraatiolle rajalinjoja.

Lisäksi Irlannin ja Iso-Britannian kaltaisissa jäsenmaissa kansanäänestyksellä on roolinsa

vähintään poliittisena aseena.

Erot jäsenmaiden poliittisissa järjestelmissä ovat suuret, mutta yleisenä pyrkimyksenä

läpi Euroopan on varmistaa, että hallitusten EU-linjaukset nauttivat kansalaisten

luottamusta joko välillisesti kansallisten parlamenttien hyväksynnän kautta tai suoraan

kansanäänestyksen perusteella. Kansallisella tasolla ei kuitenkaan keskitytä enää vain

hallitusten neuvottelutulosten hyväksymiseen tai hylkäämiseen, vaan kansallisten

parlamenttien varhainen vaikuttaminen on erityisesti pohjoismaissa noussut EU-

politiikan valmistelun keskiöön ja tuonut siten kansalliseen EU-politiikkaan

toimintatapaperusteista legitimiteettiä. Toisissa jäsenmaissa muodollinen

legitimiteettivaje on puolestaan kasvanut huolestuttavasti: väliaikaishallitukset

Kreikassa ja Italiassa nauttivat kriisiajan poikkeusoloihin vedoten vain tulospohjaista

legitimiteettiä.

Yhtymäkohtia EU:n ja sen jäsenvaltioiden poliittisten järjestelmien välillä on vahvistettu

myös tuomalla kansalliset parlamentit suoraan osaksi unionin päätöksentekoa.

Lissabonin sopimuksen mukaan kansalliset parlamentit valvovat yhdessä

subsidiariteetti- eli läheisyysperiaatteen käytännön toimeenpanoa. Vaikka

läheisyysperiaate nähdään luonnollisesti ensiarvoisen tärkeänä kansallisissa

parlamenteissa, sen valvontamekanismi on osoittautunut liian raskaaksi ja

tuloksettomaksi. EU:n lainsäädäntötyötä on ollut liian haasteellista valvoa muun

parlamentaarisen työn ohessa pienin kansallisin ja ylikansallisin resurssein. Rohkeimmat

ovatkin ehdottaneet kyseisen valvontamekanismin sijaan EP:lle toista kamaria, johon

kansalliset parlamentit lähettäisivät edustajansa.