kozigazgatas kozponti szervei miskolvi egyetemről

PROF. DR. TORMA ANDRÁS A közigazgatás központi szervei Intézetigazgató, egyetemi tanár

8. A közigazgatás központi szervei

Fő témakörök:

8.1. A Kormány

8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek

8.3. A minisztériumok

8.4. Az autonóm államigazgatási szervek

8.5. A kormányhivatalok

8.6. A központi hivatalok

8.7. A rendvédelmi szervek országos parancsnokságai

8.8. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék

8.1. A Kormány

A Kormány közigazgatási jogi szempontú vizsgálatánál az Alkotmányból célszerű

kiindulni, hiszen Alaptörvényünk az a jogi dokumentum, amely kijelöli a Kormány helyét és

szerepét az államszervek rendszerében, továbbá meghatározza összetételét, feladatait és főbb

hatásköreit.

Hatályos Alkotmányunk – alapvetően a 2.§ (1) bekezdésében foglaltak alapján, amely

szerint hazánk független, demokratikus jogállam – minden kétséget kizáróan érvényesíti a

hatalommegosztás J. Locke és Montesquieu által kidolgozott alapkövetelményeit,

amennyiben az államhatalmat elválasztva és megosztva, különbséget tesz törvényhozó-,

végrehajtó- és bírói hatalom, illetve ennek megfelelő államszervek között.

Az államhatalmi ágak elválasztása és megosztása rendszerében a közigazgatási

szervek a végrehajtó hatalmat reprezentálják, azaz társadalmi rendeltetésük nem más, mint a

törvényhozó hatalom által meghozott döntések előkészítése, és végrehajtása, illetve a

végrehajtás megszervezése. A végrehajtó hatalom, azaz a magyar közigazgatás élén a

Kormány áll. Ahogyan a központi államigazgatási szervekről szóló 2006. évi LVII. törvény

13.§-a, és az Alkotmány 35.§ (1) bekezdés d. pontja fogalmaz: a Kormány a közigazgatás

általános hatáskörű központi szerve, amelynek hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály

nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe. A Kormány irányítja a miniszterek-, valamint

1


a kormányhivatalok vezetőinek tevékenységét. A Kormány biztosítja a helyi önkormányzatok

törvényességi ellenőrzését.

A közigazgatás és a Kormány helyének fentiek szerinti kijelölése után a jelen fejezetben

következő kérdéseket indokolt tisztázni: melyek a Kormány funkciói, mi a feladatköre és

melyek a feladatai, milyen a Kormány összetétele és hogyan alakul meg, melyek a működés

legfontosabb jellemzői, s végül: hogyan szűnik meg a megbízatása. A továbbiakban az itt

felvetett kérdésekre adunk választ, az alábbiak szerint.

8.1.1. A Kormány funkciói

Az államhatalmi ágak klasszikus triászának figyelembevételével a végrehajtó hatalom

fejeként működő Kormány kettős – kormányzati és közigazgatási – funkciót tölt be.

1.) A kormányzati funkció ellátása során – az Országgyűlés és a köztársasági elnök

mellett – a Kormány részt vesz az egész társadalom, és ezen belül az államszervezet

egészének legmagasabb szintű irányításában, azaz röviden kifejezve: a kormányzásban.

Kormányzás alatt azt a legmagasabb szintű állami irányító tevékenységet értjük, amellyel az

Alkotmányban erre feljogosított államszervek – vagyis: az Országgyűlés, a Kormány és a

köztársasági elnök – az ugyancsak ott meghatározott hatáskör-(munka) megosztás alapján

kijelölik a társadalmi-, s ezen belül az állami élet főbb fejlesztési céljait, és biztosítják azok

elérését. A kormányzás tehát az állami tevékenységnek egy olyan formája, amely nem csak az

államéletre, hanem az egész társadalomra is meghatározó befolyást képes és tud gyakorolni.

Az Országgyűlés kormányzati tevékenységének főbb összetevői a következők:

megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát; törvényt alkot a társadalmi-gazdasági élet

alapkérdéseiben; meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét; megállapítja az

államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; dönt a

Kormány programjáról; a külkapcsolatok szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi

szerződéseket köt, továbbá rendkívüli és szükségállapotot hirdet ki.

A köztársasági elnök kormányzati tevékenységének főbb elemei az alábbiak:

képviseli a magyar államot; javaslatot tesz az Országgyűlésnek intézkedés megtételére;

megbízást ad kormányalakításra a miniszterelnök-jelöltnek és kinevezi a minisztereket,

valamint az államtitkárokat; kinevezi a nagyköveteket, a követeket, az egyetemi tanárokat és a

tábornokokat; a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket és kitüntetéseket

adományoz; dönt állampolgársági-, valamint egyéni kegyelmezési ügyekben.

2


A Kormány kormányzati tevékenységéről – a feladatkörrel és a feladatokkal

összefüggésben – a következő fejezetben szólunk részletesen.

2.) A közigazgatási funkció gyakorlása során a Kormány a közigazgatás

csúcsszerveként van jelen a közigazgatás mindkét összetevője: az államigazgatás, valamint az

önkormányzati igazgatás tekintetében egyaránt. Ez azt jelenti, hogy egyrészről irányítja az

államigazgatás egész szervezetrendszerét, másrészről pedig biztosítja a helyi

önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E funkció gyakorlásának összetevőit is a

következő fejezetben tárgyaljuk.

8.1.2. A Kormány feladatköre és feladatai

a.) A Kormány feladatköre

A Kormánynak az államszervezetben elfoglalt helye, valamint az ebből fakadó funkciói

meghatározzák feladatkörét és feladatait. Feladatkörét három irányban jelöli ki a 2006. évi

LVII. törvény: (1.) a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve, (2.) hatásköre kiterjed

mindarra, amit jogszabály nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe, (3.) irányítja a

miniszterek tevékenységét, valamint a miniszterek irányítása alá nem tartozó

kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét.

Ad.1.) A Kormány a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve

Ezen törvényi rendelkezés emeli ki (föl) a Kormányt a közigazgatás szervezeti

rendszere csúcsára, meghatározva három legfontosabb jellemzőjét. Egy: a Kormány

közigazgatási szerv, vagyis a végrehajtó hatalom részét képezi. Kettő: a Kormány általános

hatáskörű szerv, vagyis a rendelkezésére álló eszközök használata nem korlátozódik egy

(vagy több) konkrét igazgatási ágazatra, hanem átfogja a közigazgatás egészét: az

államigazgatást és az önkormányzati igazgatást egyaránt. Három: a Kormány központi szerv,

vagyis illetékessége az ország egész területére kiterjed: nem korlátozódik valamilyen földrajzi

térségre.

Ad.2.) A Kormány hatásköre mindarra kiterjed, amit jogszabály nem utal más szervek

hatáskörébe

E törvényi rendelkezés rendkívül szélesen határozza meg a Kormány hatáskörét, már-

már súrolva az alkotmányosság, illetve a jogbiztonság követelményét, hiszen gyakorlatilag

parttalan felhatalmazást ad a Kormány részére. Ezt a magunk részéről nem tartjuk

szerencsésnek.

3


Ad.3.) A Kormány irányítja a miniszterek tevékenységét, valamint a miniszterek

irányítása alá nem tartozó kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét

A miniszterek és a kormányhivatalok vezetői egy-egy államigazgatási ágazat legfőbb

számú vezetői, így természetesnek tekinthető, hogy az össz- kormányzati szempontok

érvényesítésére hivatott Kormánynak kell irányítania – és hozzá kell tennünk azt is, ami

legalább ilyen fontos: koordinálnia – e személyek tevékenységét. Ily módon képes csupán

ellátni a Kormány az államigazgatás egészének irányítását.

b.) A Kormány feladatai

Az Alkotmány 35. §-a konkrétan meghatározza, vagyis nevesíti a Kormány feladatait.

Ezeket – a funkciókhoz kapcsolva – a következők szerint csoportosítjuk.

1.) A kormányzati funkció keretében a Kormány:

– védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait,

– biztosítja a társadalmi- gazdasági tervek kidolgozását, és gondoskodik

megvalósításukról, (például: Nemzeti Fejlesztési Terv),

– veszélyhelyzetben (azaz az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető

elemi csapás, illetve következményeinek elhárítása), valamint a közrend és

közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket,

– közreműködik a külpolitika meghatározásában, és nemzetközi szerződéseket köt,

– képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő

intézményeiben.

2.) A közigazgatási funkció keretében a Kormány:

– biztosítja a törvények végrehajtását,

– irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját,

összehangolja tevékenységüket,

– az önkormányzati és területfejlesztési miniszter közreműködésével – a regionális

közigazgatási hivatalok útján – biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi

ellenőrzését,

– meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, valamint biztosítja

az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket,

– meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, továbbá

gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről,

4


– irányítja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a határőrség, a

vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a katasztrófa-védelem és a

polgári nemzetbiztonsági szolgálatok) működését.

Az Alkotmányban nevesített ezen feladatok csak a legfontosabb prioritásokat, a

Kormány tevékenységének fő irányvonalait jelölik ki, hiszen a felsorolás – a társadalmi és

gazdasági viszonyok állandó változása miatt – soha nem lehet teljes, illetve végleges. Erre

tekintettel az Alkotmány – a fenti feladatokon túlmenően – egy generálklauzulát is rögzít,

amikor kimondja: a Kormány ellátja mindazokat a feladatokat is, amelyeket törvény a

hatáskörébe utal.

A Kormánynak az Alkotmányban rögzített feladatait a különböző törvények

konkretizálják. Példaként említhető a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.

törvény, amely – többek között – rögzíti a helyi önkormányzatok törvényességi

ellenőrzésének legfontosabb szabályait.

7.1.3. A Kormány összetétele és megalakulása

A Kormányt, mint testületi szervet a miniszterelnök és a miniszterek alkotják. A

Kormány feladatkörének ellátásában azonban közreműködnek az államtitkárok és a

szakállamtitkárok is. Nem véletlenül fogalmaz úgy a 2006. évi LVII. törvény 6.§-a, hogy a

miniszterelnök, a miniszter, az államtitkár és a szakállamtitkár egyaránt állami vezetők, akik

tevékenységüket ún. állami vezetői szolgálati jogviszony keretében látják el, és amely

automatikusan megszűnik a Kormány megbízatásának megszűnésével.

Az állami vezetői jogállással összeférhetetlen minden további munkavégzésre irányuló

jogviszony. E rendelkezés azonban nem akadálya annak, hogy a miniszterelnök, a miniszter

és az államtitkár országgyűlési képviselő legyen, illetve annak sem, hogy az állami vezető

tudományos, oktatói vagy művészeti tevékenységet fejtsen ki. Az állami vezető – a

megválasztását, illetve kinevezését követő 30 napon belül – köteles megszüntetni az

összeférhetetlenségi okot. Ha ennek nem tesz eleget vagy az összeférhetetlenségi ok az állami

vezetői tisztsége gyakorlása során merül fel vele szemben, akkor az erre feljogosított állami

szerv jogosult megállapítani az összeférhetetlenségi ok fennállását. A miniszterelnök esetében

az összeférhetetlenséget bármely országgyűlési képviselő javaslatára az Országgyűlés,

miniszter és államtitkár esetében a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök,

szakállamtitkár esetében pedig a miniszter javaslatára a miniszterelnök állapíthatja meg. Az

5


összeférhetetlenség megállapításának jogkövetkezménye az állami vezetői megbízatás

elveszítése.

A miniszterelnököt – a köztársasági elnök javaslatára – az Országgyűlés választja

meg többségi szavazattal. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormányprogram el-

fogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. Miniszterelnöknek javasolható, illetve

miniszterelnökké megválasztható minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők

választásán választójoggal rendelkező személy. A miniszterelnök feladatköre a Kormány

politikája általános irányának meghatározására terjed ki. Ennek során a kereteket a

Kormányprogram jelöli ki számára. Feladatkörében a miniszterelnök feladatokat határozhat

meg a miniszterek és a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára.

A miniszterelnök közjogi pozíciójának és szerepének súlyát illetően a szakirodalom

nem egységes. Álláspontunk szerint közjogi pozíciója erős, de nem éri el például a német

kancellár, és különösen nem az USA elnöke pozíciójának erősségét. A miniszterelnök közjogi

pozíciójának erősségét bizonyítja, hogy:

– a köztársasági elnök őt kéri fel kormányalakításra, s ő tesz javaslatot a miniszterek és az

államtitkárok kinevezésére, felmentésére,

– alapvetően a személyéhez kapcsolódik a Kormány léte (hiszen például a halála, lemondása

esetén a Kormány megbízatása is megszűnik),

– jogi értelemben ő terjeszti az Országgyűlés elé a Kormányprogramot, és a Kormány a négy

éves ciklusban azt hajtja végre,

– ő vezeti a Kormány üléseit, ő mondja ki és írja alá a Kormány döntéseit, továbbá ő

gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról,

– a Kormány ülésein – szavazategyenlőség esetén – az ő szavazata dönt.

Látható, hogy a miniszterelnöknek a súlya közjogi oldalról erős, de a kormányfői

pozíció igazi súlyát valójában nem a közjogi-, hanem sokkal inkább a politikai viszonyok

alakulása határozza meg. Ha a miniszterelnök mögött a Országgyűlésben erős többség – akár

egy-párti, akár koalíciós többség – áll, akkor pozíciója is erős és fordítva.

A minisztereket az Országgyűlés által fentiek szerint megválasztott miniszterelnök

javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és természetesen menti is fel. A Kormány a

miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai – a megalakulás után – az

Országgyűlés előtt esküt tesznek. A miniszterek helyettesítésének rendjét a miniszterelnök

rendeletben határozza meg.

6


8.1.4. A Kormány működése

Mint arra már utaltunk, a Kormány – a miniszterelnök vezetésével – testületként

gyakorolja faladat- és hatáskörét vagy másként kifejezve: testületi szervként működik. A

működés részletes szabályait, külön határozatban, az Ügyrendben állapítja meg, melynek

legfontosabb hat tartalmi eleme a következők:

1.) A Kormány – féléves időtartamra szóló, havi ütemezésű – munkaterv alapján,

rendszeresen, általában hetenként ülésezik. A munkaterv és a Kormány törvényalkotási

programja egymással összehangolt tervezetét – a miniszterek és a kormánybiztosok

javaslatainak figyelembevételével – a kormányprogram alapján, a Miniszterelnöki Hivatal

készíti el oly módon, hogy azt a Kormány legkésőbb a tárgyi időszakot megelőző hónap

utolsó ülésén meg tudja vitatni, és el tudja fogadni.

2.) A Kormány ülésének napirendjén kétféle dokumentum – előterjesztés és jelentés –

megvitatása szerepel. Az előterjesztés célja kormánydöntés kezdeményezése az adott

témakörben, ezért az Ügyrend előírja az előterjesztés kötelező tartalmi kellékeit. Ennek

értelmében az előterjesztésnek tartalmaznia kell vezetői összefoglalót, a megalapozott döntés

meghozatalához szükséges minden információt, (így például a javasolt intézkedés indokait,

lényegét, költség- és egyéb kihatásait, kormányprogramhoz való illeszkedését), továbbá

konkrét és ellenőrizhető határozati javaslatot. Törvénytervezet vagy országgyűlési

határozattervezet benyújtása esetén az előterjesztésben rögzíteni kell az országgyűlési

tárgyalási módra (sürgős, kivételes, kivételes és sürgős) vonatkozó javaslatot és azok indokait

is, ha pedig a jogszabályalkotásra irányul az előterjesztés és az érint az EU jogából eredő

tagállami kötelezettséget, akkor utalni kell arra is, hogy a javasolt szabályozás

összeegyeztethető-e az Unió jogával.

Az ügyrend meghatározza azt, hogy ki, és milyen körben jogosult előterjesztés

benyújtására. Ennek értelmében előterjesztést nyújthatnak be korlátozás nélkül a Kormány

tagjai, valamint a Miniszterelnöki Hivatal koalíciós koordinációért felelős államtitkára, a

Kormány, és a miniszterelnök döntése alapján a MEH államtitkárai, feladatkörükben a

kormánybiztosok és a Központi Statisztikai Hivatal elnöke, továbbá a Kormány és a

miniszterelnök döntése alapján bármely más szerv és személy.

Az előterjesztés tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsátásáról a

Miniszterelnöki Hivatalban szervezett – négytagú, minisztériumi vezető munkatársakból álló

– munkacsoport dönt. Az Ügyrend ezt a tevékenységet szakmapolitikai egyeztetésnek

nevezi. Amennyiben a tervezet megfelelő, úgy az előterjesztés benyújtására jogosult állami

7


vezető köteles azt megküldeni az Ügyrendben pontosan meghatározott közjogi méltóságok

részére, a következők szerint:

a.) Észrevételezés céljából:

– a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek,

– a MEH koalíciós koordinációért felelős államtitkárának, továbbá

– a feladatkörében érintett miniszternek, kormánybiztosnak és kormányhivatal vezetőnek.

b.) Véleménynyilvánítás céljából:

– a többi miniszternek és kormánybiztosnak,

– az igazságügyi és rendészeti miniszternek, valamint a külügyminiszternek akkor, ha az

kapcsolatban áll az Európai Unió jogi aktusainak átültetésével vagy végrehajtásával,

– a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a Legfőbb ügyésznek akkor, ha az a bíróságok és

ügyészségek hatáskörét érinti,

– az Alkotmánybíróság-, az Állami Számvevőszék-, a Magyar Nemzeti Bank- és a

Gazdasági Versenyhivatal elnökének, ha az érinti az adott szervet,

– az országos önkormányzati érdekképviseleti szervnek akkor, ha az a helyi önkormányzatok

feladatkörét érinti,

– a fővárosi főpolgármester és a megyei önkormányzatok közgyűlésének elnökei részére

akkor, ha a tervezet érinti a fővárosi-, illetve a megyei önkormányzat hatáskörét.

Az észrevételezésre, illetve véleménynyilvánításra jogosult állami szerv vezetőjének

megadott határidőn – rendszerint 15 napon belül – van lehetősége kifejteni véleményét és

tájékoztatni arról az előterjesztőt, aki a közigazgatási egyeztetés keretében megfontolja

azokat, és indokolt esetben módosítja előterjesztését.

Garanciális jelentősége van azon előírásnak, mely szerint az előterjesztő köteles

feltüntetni előterjesztésében az egyetértés vagy egyet nem értés tényét, és annak indokait,

csakúgy, mint azt a tényt is, ha az érintett szerv vezetője esetleg nem nyilvánított véleményt.

Az előterjesztés végleges szövegét – legalább két munkanappal az államtitkári értekezlet előtt

– hetvenöt példányban és elektronikusan is, meg kell küldeni a Miniszterelnöki Hivatal

részére, ahol megtörténik annak vizsgálata, hogy az előterjesztés megfelel-e az előírásoknak.

Ha nem, akkor erről a Hivatal tájékoztatja a miniszterelnököt és az előterjesztőt, valamint

javaslatot tesz az előterjesztő részére a további teendőkre. Ha igen, akkor az előterjesztés az

államtitkári értekezlet-, majd a Kormány elé kerül megvitatásra.

A MEH kormányzati munka stratégiai irányítását ellátó államtitkára által vezetett

államtitkári értekezlet dönt arról, hogy az előterjesztés alkalmas-e a Kormány elé kerülésre

vagy sem. Ha igen, akkor a Kormány elé kerül, ha pedig nem, akkor visszakerül az

8


előterjesztőhöz átdolgozásra, illetve további közigazgatási egyeztetések lebonyolítására. Az

államtitkári értekezlet feladata tehát a Kormány üléseinek érdemi előkészítése, az egyeztetési

eljárás során felszínre került véleményeltérések feloldása, állásfoglalás a vitás közigazgatási-

szakmai kérdésekben és az előterjesztések tárgyában, valamint javaslattétel a Kormány

számára. A Kormány elé – a miniszterelnök által engedélyezett kivételtől eltekintve – csak

olyan előterjesztés kerülhet, amelyet az államtitkári értekezlet megvitatott és napirendre

tűzését javasolta.

3.) A jelentés célja – döntést nem igénylő ügyben – a Kormány, mint testület

tájékoztatása. A Kormány ülésére jelentést nyújthat-, illetve köteles benyújtani: a Kormány

tagja, a kormányhivatal vezetője, a kormánybiztos, valamint a Kormányt képviselő más

személy. A jelentésben az érintett személy a hivatalos külföldi tárgyalásairól és a külföldivel

belföldön folytatott hivatalos tárgyalásairól ad tájékoztatást a Kormány részére. Ugyancsak

jelentésben ad tájékoztatást a Kormány részére a Központi Statisztikai Hivatal elnöke az

országban bekövetkezett társadalmi-gazdasági változásokról. Egyebekben a jelentésre

értelemszerűen irányadók az előterjesztés szabályai.

4.) A Kormány ülésén résztvevő személyek és jogosítványaik a következők:

– a Kormány tagjai: szavazati joggal,

– az állandó meghívottak (a Miniszterelnöki Hivatal államtitkárai, a Kormányiroda vezetője,

az államreform előkészítő munkálatainak operatív irányításáért felelős kormánybiztos, a

fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos, valamint a kormányszóvivő): tanácskozási

joggal,

– az előterjesztő, ha nem kormánytag: tanácskozási joggal,

– a miniszterelnök által meghívott más személyek: tanácskozási joggal.

A Kormány ülésére a meghívás személyre szólóan történik. A minisztert az

államtitkár helyettesíti, de nem teljes jogkörrel (nincs szavazati jog!), hanem csupán

tanácskozási joggal.

A Kormány ülését a miniszterelnök vezeti, akadályoztatása esetén pedig –

miniszterelnök eltérő rendelkezése hiányában – a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter,

mint általános helyettes. A Kormány akkor határozatképes, ha tagjainak több mint a fele

jelen van az ülésen. A kormányülésen azonban nem feltétlenül formális szavazással születnek

a döntések, hanem sok esetben úgy, hogy a vita után a miniszterelnök kimondja a döntését,

amely ellen a Kormány tagjai esetleg jelzik egyet nem értésüket. Az ülés elején a Kormány a

napirendről dönt, majd sor kerül az előterjesztések megvitatására, és a jelentések

meghallgatására. A döntések szótöbbséggel születnek. A kormánytagokat egy-egy szavazati

9


jog illeti meg, de szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. A Kormány

döntését a miniszterelnök mondja ki.

5.) Feladatkörében a Kormány jogi normákat bocsát ki: rendeletet alkot, határozatot

hoz, irányelvet bocsát ki és elvi állásfoglalást fogad el.

A kormányrendelet jogszabály, amelyet a Kormány rendszerint törvényi felhatalmazás

alapján, azaz végrehajtási jelleggel bocsát ki. Kivételesen azonban – törvény által nem

szabályozott, de jogszabályi rendezést igénylő társadalmi viszony esetében – a Kormány

eredeti, elsődleges jogalkotói hatáskörében is kibocsáthat rendeletet.

A kormányhatározat nem jogszabály, hanem az állami irányítás egyéb jogi eszköze.

Két típusa – normatív és egyedi – között indokolt különbséget tenni. A normatív határozat

jogi norma, ezzel a Kormány az általa irányított szerv vezetőjét kötelezi meghatározott feladat

elvégzésére, megadott határidőn belül vagy: a Kormány e normában szabályozza saját

működését. Ezzel szemben az egyedi határozat konkrét ügyben születik, egyszeri cselekvési

kötelezettséget ír elő.

Az irányelv és az elvi állásfoglalás szintén az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé

tartozik. Az előzőben a Kormány általános érvényű célokat, programokat határoz meg, míg az

utóbbiban jogszabályt értelmez.

A Kormány döntéseinek szövegét az előterjesztővel közösen a Miniszterelnöki Hivatal

véglegesíti, majd a miniszterelnök írja alá.

A döntéseket az üléstől számított 8 napon belül kell kihirdetni, illetve az érdekeltek

részére közvetlenül megküldeni. A kihirdetés a Magyar Közlönyben, illetve a Határozatok

Tárában történik meg.

Nem elegendő azonban megalapozott döntést hozni, hanem gondoskodni kell annak

végrehajtásáról és a végrehajtás ellenőrzéséről is. Ez alapvetően a Miniszterelnöki Hivatal,

illetve az azt vezető miniszter feladata, aki ennek érdekében havonta külön előterjesztést ké-

szít a Kormány határozataiban előírt határidős feladatok végrehajtásáról.

6.) A Kormányt különleges jogosítványok illetik meg, amelyek biztosítják számára a

közigazgatás csúcsszervének a jogállását. E jogosítványok a következők szerint

összegezhetők:

– az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonhatja, és erre külön

szerveket létesíthet,

– széleskörű aktus-felülvizsgálati jogkör illeti meg, hiszen – a jogszabály kivételével –

megsemmisítheti vagy megváltoztathatja az alárendelt szervek minden olyan határozatát és

intézkedését, amely törvénybe ütközik,

10


– jogosult hatásköreit kormánybizottságra átruházni, azaz létrehozhat olyan szerveket –

kormánybizottságokat – amelyek a Kormány nevében, a Kormány helyett döntenek,

– eredeti jogalkotói hatáskört gyakorolhat,

– irányítja a minisztériumokat és a kormányhivatalokat,

– jogosult, illetve köteles a helyi önkormányzatok tevékenységét törvényességi szempontból

ellenőrizni, és törvénysértés esetén intézkedéseket foganatosítani a törvényesség

helyreállítása érdekében.

8.1.5. A Kormány megbízatásának megszűnése

A Kormány megbízatásának megszűnése – mint arra a korábbiakban már utaltunk –

szorosan kapcsolódik a miniszterelnök személyéhez, hiszen megszűnik a megbízatás akkor,

ha a miniszterelnök: meghal, lemond, elveszíti választójogát vagy az Országgyűlés

megállapítja összeférhetetlenségét.

Ugyancsak megszűnik a Kormány megbízatása akkor, ha a Kormány lemond, az

Országgyűlés megvonja a bizalmat a miniszterelnöktől és új miniszterelnököt választ, továbbá

akkor is, amikor az újonnan választott Országgyűlés megalakul.

Az itt rögzített megszűnési okok közül csak a lemondás igényel rövid magyarázatot,

hiszen láttuk, hogy a miniszterelnök és a Kormány egyaránt jogosult lemondásra. A korábban

már hivatkozott 2006. évi LVII. törvény 18.§-a szerint a miniszterelnök a köztársasági

elnökhöz intézett írásbeli nyilatkozatával mondhat le megbízatásáról. A köztársasági elnök

haladéktalanul tájékoztatja erről az Országgyűlést. A lemondás érvényességéhez – mint

egyoldalú jognyilatkozathoz – nem szükséges sem a köztársasági elnök, sem az Országgyűlés

részéről elfogadó nyilatkozat. A miniszterelnök megbízatása tehát a lemondás benyújtásával

automatikusan megszűnik. Más a helyzet a Kormány lemondása esetében. Erre ugyanis

akkor kerül sor, ha a Kormány – a miniszterelnök útján – azt javasolta az Országgyűlésnek,

hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben legyen bizalmi szavazás is, és

az Országgyűlés nem szavazta meg az előterjesztést. Ez esetben ugyanis a Kormány köteles

lemondani, mégpedig a fentiekben ismertetett lemondásnak megfelelő szabályok betartásával.

A Kormány megbízatásának megszűnése nem jelenti a Kormány megszűnését,

hiszen ez esetben – az új Kormány megalakulásáig – az országnak nem lenne felelős

Kormánya. Erre tekintettel rendelkezik az Alkotmány úgy, hogy ún. ügyvezető kormányként

a Kormány hivatalban marad a megbízatás megszűnése után mindaddig, amíg az új Kormány

meg nem alakul. Ez időszak alatt gyakorolja mindazon jogokat, amelyek a Kormányt

11


megilletik, azonban nem köthet nemzetközi szerződéseket, és rendeletet csak törvény

kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat.

Hasonló szabályozást rögzít az Alkotmány akkor is, amikor a miniszterelnök

megbízatása megszűnéséről és annak jogkövetkezményeiről rendelkezik. Ennek értelmében,

ha a miniszterelnök megbízatása:

– az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával vagy lemondással szűnik meg, akkor

a miniszterelnök ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja hatáskörét az új

miniszterelnök megválasztásáig. Ez azt jelenti, hogy gyakorolja jogköreit, de nem tehet

javaslatot új miniszter kinevezésére, illetve felmentésére, továbbá rendeletet is csak

törvényi felhatalmazás alapján, halaszthatatlan esetben alkothat.

– halál, választójog elveszítés, összeférhetetlenség megállapítása miatt szűnik meg, akkor az

új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja a miniszterelnök hatáskörét a

fenti korlátok között, akit helyettesítésre a miniszterelnök jelölt ki.

8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek

Az igazgatási ciklus középpontjában álló döntés – majd az azt követő végrehajtás,

koordináció és ellenőrzés – csak akkor eredményezheti a kitűzött cél elérését, ha a döntés-

előkészítés körültekintő és alapos volt, azaz a döntéshozó rendelkezett mindazon

információkkal, amelyek birtokában lehetősége volt a legcélravezetőbb-, legmegalapozottabb

döntésnek a meghozására.

A társadalmi és gazdasági viszonyok fejlődése következtében – mint arra a korábbi

tanulmányok során már utaltunk – az igazgatási ciklus egyes elemeit megvalósító szervek

önállósodtak és kialakultak olyan sajátos szervek, amelyek csupán egy-egy cikluselemmel

foglalkoznak: azaz célkitűző, döntéshozó és ellenőrző tevékenységet végeznek vagy kizárólag

előkészítik a döntés meghozatalára jogosult szerv döntéseit.

Mindez természetesen a közigazgatás világában is így van, hiszen a közigazgatás is

igazgatás, arra is vonatkoznak az igazgatás itt hivatkozott általános törvényszerűségei. Ebből

következik: ahhoz, hogy a közigazgatás csúcsán álló Kormány megalapozott és célravezető

döntéseket hozzon, körültekintő döntés-előkészítő tevékenységnek kell megvalósulnia,

amelynek – mint munkának – a nagyságrendje nem engedi meg azt, hogy e tevékenységet is

maga a Kormány lássa (végezze) el. Szükség van tehát olyan szervekre, amelyek a Kormány

döntéseit megfelelően előkészítik, illetve végrehajtásukat koordinálják és ellenőrzik, vagyis

12


tevékenységükkel végeredményben lehetővé teszik azt, hogy a Kormány döntéshozatali

tevékenysége hatékony legyen.

A Kormány döntés-előkészítő, koordinációs és ellenőrzési tevékenységét jelentős számú

közigazgatási szerv segíti, amelyeket két csoportba sorolhatunk: a tevékenységet közvetve,

illetve közvetlenül segítő szervek közé. A Kormány tevékenységét közvetve segítik a

minisztériumok, az autonóm államigazgatási szervek, a kormányhivatalok, a központi

hivatalok és a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai, míg közvetlenül a

Miniszterelnöki Hivatal, a kormánybizottságok, a kormánybiztosok, a kabinetek, a tárcaközi

bizottságok, valamint a kollégiumok és egyéb tanácsadó testületek. A jelen fejezetben a

Kormány tevékenységét közvetlenül-, míg a következő fejezetekben a Kormány

tevékenységét közvetve segítő szerveket tekintjük át.

8.2.1. A Miniszterelnöki Hivatal

A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő legfontosabb és a Kormányhoz leginkább

közel álló szerv a Miniszterelnöki Hivatal, amely a miniszterelnök és a Kormány döntéseinek,

valamint a kormányprogram célkitűzéseinek megfelelően gondoskodik a kormányzati

tevékenység stratégiai irányításáról és összhangjának biztosításáról. Hangsúlyozni

szükséges: a Hivatal nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szerv, ennek

ellenére – a minisztériumok általános szervezeti felépítésének és vezetési rendjének

megfelelően – államtitkár közreműködésével miniszter vezeti. A Miniszterelnöki Hivatalról

szóló kormányrendelet szerint a Hivatal konkrét feladatai a következő öt témacsoportot

ölelik fel: a.) a miniszterelnök munkaszerve, b.) a Kormány, mint testület munkaszerveként,

c.) közreműködik az Országgyűlés munkájával kapcsolatos kormányzati feladatok

ellátásában, d.) közreműködik a jogszabályok előkészítésével és kihirdetésével kapcsolatos

feladatok ellátásában, e.) egyéb, a Kormány által meghatározott feladatokat lát el.

ad. a.) A miniszterelnök munkaszerveként a Hivatal kifejezetten döntés-előkészítő

tevékenységet végez, segíti a miniszterelnök szakmai tevékenységét. A miniszterelnök

számára komplex – alkotmányossági, jogi és szociálpolitikai szempontokat egyaránt

érvényesítő – szakvéleményt készít a Kormány elé kerülő előterjesztésekről, előkészíti a

miniszterelnöki rendeleteket és határozatokat, továbbá közvetíti a miniszterelnök eseti

döntéseit a miniszterek és az egyéb kormányzati szervek felé.

ad.b.) A Kormány, mint testület munkaszerveként: a Hivatal elkészíti a Kormány

munkatervének javaslatát és figyelemmel kíséri annak végrehajtását; megvizsgálja és

13


véleményt nyilvánít arról, hogy a Kormány elé kerülő előterjesztések megfelelnek-e a

követelményeknek; ellátja az államtitkári értekezlettel és a kormányüléssel kapcsolatos

szervezési és adminisztrációs feladatokat; elkészíti a kormányülések napirendi javaslatát;

írásba foglalja és aláírásra előkészíti a Kormány döntéseit és ülésének összefoglalóját;

gondoskodik a Kormány döntéseinek kihirdetéséről, illetve az érintettek részére történő

eljuttatásáról és nyilvántartásáról.

ad. c.) Az Országgyűlés munkájával kapcsolatos kormányzati feladatok ellátása

körében a Hivatal előkészíti és segíti a miniszterelnök, valamint a Hivatalt vezető miniszter

országgyűlési tevékenységét; az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium bevonásával

kidolgozza a Kormány törvényalkotási programját és a Kormány elé terjeszti azt;

közreműködik a Kormány parlamenti munkájának összehangolásában; nyilvántartja az

Országgyűlés és bizottságai tevékenységéből a Kormány számára adódó feladatokat, továbbá

figyelemmel kíséri és koordinálja azok végrehajtását.

ad. d.) A jogszabályok előkészítésével és kihirdetésével kapcsolatos feladatok

keretében a Hivatal koordinálja a nagyobb jelentőségű törvényjavaslatok és egyéb javaslatok

kidolgozását; közreműködik a miniszteri felelősségi körben kidolgozott törvényjavaslatok

végső szövegének kialakításában; véleményezi a miniszteri rendeletek tervezetét; ellátja a

Magyar Közlöny és a Határozatok Tára szerkesztési munkálatait; az Igazságügyi és

Rendészeti Minisztériummal együtt gondoskodik a hivatalos jogszabálygyűjtemények

kiadásáról.

ad. e.) A Kormány által meghatározott egyéb feladatok ellátása körében a Hivatal

gondoskodik a miniszterelnökhöz címzett közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok

kivizsgálásáról, biztosítja a Kormány működéséhez szükséges gazdasági és műszaki

feltételeket, kezeli a kormánytagok és más állami vezetők személyi anyagát, továbbá

közreműködik az Alkotmánybíróság döntéseiből, az Állami Számvevőszék, valamint az

országgyűlési biztosok vizsgálataiból adódó központi feladatok meghatározásában és a

végrehajtás figyelemmel kísérésében.

Mint arra már utaltunk: annak ellenére, hogy jogi szempontból a Miniszterelnöki

Hivatal nem minisztérium, azt mégis miniszter vezeti. A miniszter feladatai az alábbiak

szerint összegezhetők:

– vezeti a Miniszterelnöki Hivatalt, megállapítja szervezeti felépítését és működésének főbb

szabályait,

– ellátja a kormányzati tevékenység stratégiai irányítását (kormányzati stratégiai tervet

készít, figyelemmel kíséri annak, és a kormányprogramnak a végrehajtását),

14


– összehangolja a Kormány tagjainak tevékenységét (miniszteri egyeztetéseket kezdeményez

és végez, az illetékes miniszternél kormány-előterjesztés benyújtását kezdeményezi,

figyelemmel kíséri az államtitkári értekezlet munkáját, ellenőrzi a Kormány határozatainak

végrehajtását),

– képviseli a Kormányt az Országgyűlés Házbizottságában és összehangolja a Kormány

parlamenti kapcsolatrendszerét,

– tulajdonosi jogköröket gyakorol a törvényben meghatározott gazdasági társaságok fölött,

– irányítja a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt,

valamint a Központi Szolgáltatási Főigazgatóságot,

– hatáskörébe tartozó, jogi szabályozást igénylő kérdésekben rendeletet alkot és utasításokat

ad ki,

– önálló feladatkörű politikai államtitkárok útján ellátja például a következő területeken

jelentkező kormányzati teendőket: a koalíciós együttműködés kormányzati feladatai, a

szolgáltató állammal és a kormányzati informatikai tevékenységgel összefüggő feladatok,

kormányszóvivői feladatok.

A Miniszterelnöki Hivatal részletes szervezeti felépítését, továbbá belső

munkamegosztási és működési rendjét a miniszter által utasításban kiadott Szervezeti és

Működési Szabályzat rögzíti.

8.2.2. A kormánybizottságok

A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő

feladatok összehangolt megoldásának irányítására hoz létre kormánybizottságot, melynek

tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottságok ténylegesen a Kormány

döntés-előkészítő, koordináló, ellenőrző és meghatározott ügyekben döntéshozó szerveként

funkcionálnak. Ez utóbbi feladat, illetve jogosítvány az, amely minden más – a Kormány

tevékenységét segítő – szervtől megkülönbözteti.

Feladat- és hatáskörére, szervezetére és működésére, valamint a döntéshozatal rendjére

a létesítést elrendelő döntésnek (tipikusan kormányhatározatnak), valamint a

kormánybizottság ügyrendjének a rendelkezései az irányadók. Megjegyezzük, hogy az

1989/1990. évi rendszerváltást megelőzően a Kormány feladatának jelentős részét

kormánybizottságok látták el vagy másként kifejezve: a kormánybizottságok a kormányzati

munka vitelének kiemelkedően fontos részét képezték. (A következő kormánybizottságok

15


működtek például: Tudománypolitikai-, Honvédelmi-, Állami Terv-, Gazdaságpolitikai-,

amelyek tehát a Kormány nevében, a Kormány helyett érdemi döntéseket is hozhattak.)

A rendszerváltás következményeként – szoros kapcsolatban a Kormány szerepének

erősödésével – a helyzet megváltozott, és kormánybizottságok megalakítására csak

kivételesen került, illetve kerül sor. Jelenleg a katasztrófavédelemi törvényben (tehát az 1999.

évi LXXIV. törvényben) nevesített Kormányzati Koordinációs Bizottság, valamint az

1069/2001.(VII.10.) Kormányhatározattal létrehozott Népesedési Kormánybizottság tölti be e

közjogi státust, illetve lát el kormánybizottsági feladatokat.

8.2.3. A kormánybiztosok

A Kormány – határozattal – egy minisztérium, illetve kormányhivatal feladatkörébe

sem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására nevezhet ki, legfeljebb két év

időtartamra kormánybiztost, aki a Kormány nevében jár el, és döntés-előkészítő, valamint

koordinációs feladatokat lát el, illetve javaslatokat tesz a Kormány részére.

Kormánybiztossá állami vezető (miniszter, államtitkár és szakállamtitkár) az eredeti

feladatkörével összefüggő, más személyek pedig a Kormány vagy a miniszterelnök

feladatkörébe tartozó feladat ellátására nevezhető ki. Ez utóbbi személyek száma egyidejűleg

legfeljebb három lehet.

A kormánybiztos tevékenységét a miniszterelnök irányítja. Tevékenységéről, valamint

intézkedéseiről a miniszterelnöknek és a Kormánynak számol be, de a Kormány helyett

döntéseket nem hozhat. Napjainkban négy kormánybiztos működik: a keleti piaci gazdasági

kapcsolatok fejlesztésért felelős-, az államreform előkészítő munkáinak operatív irányításáért

felelős-, a fejlesztéspolitikáért felelős-, valamint a közigazgatási informatikáért felelős

kormánybiztos. Korábban pedig kormánybiztos felelt például a privatizációért, a

világkiállításért, a közigazgatás korszerűsítéséért, stb. E felsorolásból is jól látható, hogy a

kormánybiztos minden esetben olyan területekért felelős, amely jellegénél fogva meghaladja

egy-egy ágazat (minisztérium) hatókörét, illetve több ágazatot is érint. Éppen ezért bír

meghatározó jelentőséggel a kormánybiztos koordinációs tevékenysége.

8.2.4. A kabinetek

A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai és

nemzetbiztonsági ügyekben hozhat létre kabinetet, amelynek feladata a Kormány döntéseinek

16


előkészítése azáltal, hogy a Kormány ülése előtt állást foglal a hatáskörébe tartozó

kérdésekben. A kabinet tehát a Kormány nevében és helyett, döntést nem hozhat!

Működtetésének fő célja az, hogy a Kormány elé az érintett tárcák által már megvitatott,

megfelelően kimunkált és megalapozott előterjesztések kerüljenek, azaz a Kormány az ülésén

már valóban csak az érdemi kérdésekre koncentráljon.

A kabinet vezetője az adott tárgykörben leginkább illetékes miniszter, tagjai az érintett

tárcák vezetői, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. A kabinet ülésein a

minisztert az államtitkár teljes jogkörrel helyettesíti. Az ülésre meghívott egyéb személyeket

csupán tanácskozási jog illeti meg. Az ülést a bizottság vezetője hívja össze a napirend

megjelölésével. Az ülésen a kabinet állást foglal a tárgyalt kérdésekben és ennek keretében

véleményt nyilvánít, illetve döntési javaslatot tesz a Kormány részére. A döntések

szótöbbséggel születnek, s azt – vita, majd szavazás után – a bizottság vezetője mondja ki.

A Kormány ülésén a kabinet vezetője beszámol a kabinet munkájáról, illetve

tájékoztatja a Kormányt a kidolgozott állásfoglalásról, valamint az ezzel kapcsolatos

ellenvéleményről. Minden kabinet a maga által kidolgozott ügyrendben állapítja meg eljárási

szabályait, a Kormány ügyrendjének alapulvételével.

A rendszerváltást követően megalakult kormányok rendszerint módosították a kabinetek

rendszerét, tehát időről-időre megszüntettek, illetve létrehoztak kabineteket. Tény azonban,

hogy minden kormány mellet működött – és jelenleg is működik – gazdasági kabinet, és

nemzetbiztonsági kabinet, hiszen e kérdések fontossága megköveteli azt. Ezek mellett

rendszerint további három-négy kabinet működött még, mint például: kormánykabinet,

ifjúsági és oktatáspolitikai kabinet, vidékpolitikai kabinet, fejlesztéspolitikai kabinet, európai

integrációs kabinet, stb.

8.2.5. A tárcaközi bizottságok

A Kormány egy-egy jól körülhatárolható, olyan kormánydöntést igénylő kérdések

előkészítésére, véleményezésére, az ezzel kapcsolatos feladatok koordinálására, és döntési

javaslatok kidolgozására hoz létre tárcaközi bizottságot, amely – megnevezéséből

következően – több tárca feladatkörét érinti.

Magyarország 2004-ben történt Európai Unióhoz való csatlakozása miatt kimagasló

szerepe van az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságnak, melynek elnöke a

külügyminiszter által kijelölt szakállamtitkár, tagjai pedig a miniszterek és a kormánybiztosok

által kijelölt állami vezetők vagy vezető köztisztviselők. Az EKTB feladata a kormányzati

17


integrációs politika, valamint az uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésének,

végrehajtásának koordinálása és ellenőrzése, továbbá az uniós döntéshozatalban képviselendő

nemzeti tárgyalási álláspont előkészítése és kidolgozása. A Bizottság hetente legalább egyszer

ülésezik. Az üléseket az elnök hívja össze és vezeti. Az ülések elsődleges feladata az Európai

Unió Tanácsa üléseit előkészítő Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER) és a Tanács előtt

képviselendő magyar álláspont meghatározása és Kormány elé terjesztése.

Az EKTB munkáját negyvennyolc szakértői csoport segíti, amelyekben a tárgy

szerint illetékes minisztériumok és más központi államigazgatási szervek vezetői által kijelölt

vezető köztisztviselők dolgoznak. A szakértői csoportok vizsgálják meg az uniós jogi aktus

tervezetét abból a szempontból, hogy azzal kapcsolatosan hogyan alakuljon a magyar nemzeti

álláspont, vagyis a magyar kormány milyen mandátummal „küldje Brüsszelbe” a minisztert,

illetve még azt megelőzően milyen álláspontot képviseljen a COREPER ülésén a magyar

megbízott. Erről a szakértői csoport jelentést készít, amelyet a EKTB megvitat, majd

állásfoglalását a Kormány elé terjeszti.

8.2.6. A kollégiumok és más tanácsadó testületek

E szervek a Kormány munkáját közvetlen döntés előkészítő – tehát javaslattevő,

véleményező, koordináló és tanácsadó – céllal támogatják, és munkájukról a Kormány

számára jelentést készítenek. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő, eddig már

tárgyalt szervekkel szemben e testületek tagjai rendszerint nem állami vezetők és nem is

köztisztviselők, hanem a társadalmi-gazdasági élet elismert szakemberei, specialistái. Ez a

speciális szakismeret és a Kormánytól, illetve kormányzástól való függetlenség biztosítja

számukra azt, hogy javaslataik mellőzzék a politikai megfontolásokat és kizárólag szakmai

szempontokat érvényesítsenek. Ilyen testületként működik jelenleg a Tudomány- és

Technológiapolitikai Kollégium, az Idősügyi Tanács, az Országos Bűnmegelőzési Tanács, a

Romaügyi Integrációs Tanács, továbbá egy sor különböző bizottság is, amelyeket az

Országgyűlés törvényben, a Kormány pedig határozatban hozott létre. Példaként

szolgálhatnak a következők: Magyar Ösztöndíj Bizottság, Kossuth- és Széchenyi Díj

Bizottság, Magyar Unesco Bizottság, FAO Magyar Nemzeti Bizottság.

Az EU fejlesztési forrásai hazai fogadásának mikéntje döntő jelentőséghez jut az EU

2007-2013 közötti pénzügyi-tervezési ciklusában, hiszen ez időszak alatt várhatóan több, mint

22 milliárd euró nagyságrendű forrás érkezik, pontosabban érkezhet hozzánk. Rendkívüli

jelentősége van tehát annak, hogy Magyarország tudja e biztosítani e források megfelelő

18


színvonalú fogadását és hatékony felhasználását, aminek meghatározó tényezője a hazai

intézmény-rendszer. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságról – mint a hazai

intézmény-rendszer egyik legfontosabb eleméről – a tárcaközi bizottságokkal összefüggésben,

a korábbiakban már szóltunk. Itt és most a Nemzeti Fejlesztési Tanács jelentőségére

mutatunk rá. Arra a szervre, amelyet a Kormány 2006-ban hozott létre, kifejezetten a

Kormány tanácsadó testületeként. A Testület elnöke a miniszterelnök. Tagjai: a regionális

fejlesztési tanácsok egy-egy képviselője, a Gazdasági és Szociális Tanács által delegált hét

személy, valamint a fejlesztéspolitika kiváló szakemberei közül felkért öt személy. A Testület

feladata annak biztosítása, hogy a fejlesztési tervezésre irányuló döntéshozatal során a

Kormány a legszélesebb társadalmi érdekek ismeretére támaszkodhasson, végső soron a

fenntartható növekedés, a tartós foglalkoztatás, valamint a regionális különbségek

kiegyenlítődése érdekében.

8.3. A minisztériumok

A minisztérium a közigazgatási tevékenység egyik legjelentősebb munkaszervezete.

Definíció-szerűen fogalmazva: az Országgyűlés által létesített, olyan hivatali formában

működő központi, különös hatáskörű államigazgatási szerv, amelyet a Kormány irányít,

miniszter vezet, és amelynek feladata az államigazgatás egy adott ágazatának vagy

funkciójának irányítása.

A modern állam nem nélkülözheti a minisztériumokat, mint központi ágazati

főhatóságokat, s ez így van a fejlett államok esetében is. Az már más kérdés, hogy teljesen

azonos minisztériumi struktúrával nemigen találkozunk, hiszen azt meghatározó módon

befolyásolja az adott állam kormányformája, nemzeti tradíciója, sőt a hatalmat gyakorló

párt(ok) szándéka is. A fejlett államok minisztériumi struktúrájában fellelhetők közös

vonások, és ezek alapján kialakíthatók minisztériumi modellek a következők szerint: a

politikai és adminisztrációs funkciók figyelembevételével a fejlett államok minisztériumai az

ún. klasszikus vagy az ún. svéd modellbe sorolhatók.

A klasszikus modellt az jellemzi, hogy a minisztériumokban együtt jelentkezik a

politikai és az adminisztratív funkció, ennélfogva a minisztérium – alapvetően a miniszter

révén – politikaformáló tényező és egyben az adott igazgatási ágazat csúcsszerve is. E

modellben a minisztérium létszáma magas, szervezeti struktúrája pedig erősen tagolt,

hierarchikus felépítésű. A minisztériumon belül élesen elválik a politikai funkciót betöltő és

19


ezért gyakran változó réteg, valamint a szakmai kvalitásokkal rendelkező és ezért stabil

köztisztviselői réteg.

A svéd modellben élesen kettéválik a politikai és az adminisztratív funkció.

Svédországban a minisztériumok és az azt vezető miniszterek feladata "csupán" az

ágazatpolitika kialakítása és érvényesítése, míg az adminisztratív feladatokat, azaz a politikai

döntések végrehajtását a szervezetileg elkülönült, több mint 40 ún. autonóm hatóság

biztosítja. Ebben a modellben a minisztérium nem egyesíti egyetlen hatalmas szervezetben az

ágazati politika kidolgozását és végrehajtását, hanem a minisztérium lényegében csupán a

miniszter titkársága: a politika kidolgozója és a végrehajtás ellenőrzője. Nem véletlen, hogy a

svéd minisztériumok dolgozóinak összlétszáma nem éri el a 4000 főt, viszont a hozzájuk

tartozó hatóságoknál dolgozók létszáma meghaladja a 200.000 főt!

Az 1848. évi III. törvénycikk óta Magyarországon a klasszikus minisztériumi modell

működött és működik jelenleg is, azzal a megszorítással, hogy 1950 és 1989 között a

minisztériumok és a miniszterek politikai funkciói – az egypártrendszerből és a hatalom

egységének elvéből következően – meglehetősen háttérbe szorultak, napjainkban pedig már

viszonylag egyensúlyban, sőt helyenként már túlsúlyban is vannak az adminisztratív

funkciókkal szemben.

A minisztériumok létesítéséről – az Alkotmány alapján – az Országgyűlés minden

esetben külön törvényt alkot. A gyakran változó minisztériumi struktúrában jelenleg tizenegy

ilyen jellegű központi államigazgatási szerv működik hazánkban. A minisztériumok több

szempont szerint csoportosíthatók, amelyek közül – álláspontunk szerint – legcélszerűbb az

ellátott feladat jellege szerinti rendszerezés. E szempontból a minisztériumoknak három

típusát különböztethetjük meg, az alábbiak szerint.

a) a kormány általános politikáját hivatott megvalósítani:

– az Önkormányzati és Területfejlesztési-,

– a Külügy-,

– az Igazságügyi és Rendészeti-, valamint

– a Honvédelmi Minisztérium.

b) a kormány gazdaságpolitikáját hivatott megvalósítani:

– a Pénzügy-,

– a Gazdasági és Közlekedési-, továbbá

– a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium.

c) a kormány társadalom (humán) politikáját hivatott megvalósítani:

– az Egészségügyi-,

20


– az Oktatási és Kulturális-,

– a Szociális és Munkaügyi-, valamint

– a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium.

A minisztérium – mint láttuk – különös hatáskörű államigazgatási szerv vagy más

megnevezéssel élve: szakigazgatási szerv, amely létrehozásának alapja a társadalmi

munkamegosztás. Ennek fejlődése vezetett el ugyanis oda, hogy az újkor hajnalán még

csupán négy-öt minisztérium (pénzügy-, külügy-, belügy-, hadügy-, igazságügyi

minisztérium) mellett – a társadalmi viszonyok fejlődése és egyre bonyolultabbá válása,

továbbá az állam egyre növekvő szerepvállalása következtében – egy sor további

minisztérium is kialakult, mindenekelőtt a belügyminisztérium egy-egy belső egységének

(ügyosztályának) önállósodása révén. Ez a folyamat minden államban lezajlott, ezért

tapasztalhatjuk napjainkban azt, hogy az egyes államok minisztériumi struktúrája nagyfokú

hasonlóságot mutat.

A minisztériumot miniszter vezeti, aki a köztársasági elnök által történő kinevezésével

és esküje letételével automatikusan a Kormány tagjává válik. A minisztériumot vezető

miniszter feladata háromirányú. (1.) irányítja az államigazgatásnak feladatkörébe tartozó

ágazatát, valamint a minisztériumnak alárendelt központi hivatalokat, (2.) ellátja a Kormány

által kijelölt kormányhivatalok felügyeletét, (3.) vezeti a minisztériumot, mint hivatali szervet.

Másként kifejezve: a minisztériumot vezető miniszter egyrészről tevékenység (ágazat) és

szervezetirányító, felügyeleti tevékenységet végez, másrészről pedig minisztérium-, illetve

hivatalvezetési feladatokat lát el.

Az egyes miniszterek konkrét feladatát és hatáskörét a Kormány rendeletben határozza

meg. Ezek vizsgálata alapján néhány példát említünk a tevékenység- és a szervezetirányításra,

illetve felügyeletre. A tevékenységirányítás vonatkozásában például az önkormányzati és

területfejlesztési miniszter biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését,

előkészíti az országgyűlési- és a helyhatósági képviselők és polgármesterek választásával

kapcsolatos jogi szabályozást, továbbá kidolgozza a területfejlesztésre és a területrendezésre

vonatkozó törvények és kormányrendeletek tervezeteit. A szervezetirányítás terén például a

gazdasági és közlekedési miniszter irányítja a Magyar Bányászati és Földtani Hivatalt, az

igazságügyi és rendészeti miniszter irányítja az Országos Rendőr-főkapitányságot, valamint a

Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságát.

Ha megvizsgáljuk a minisztériumok belső szervezeti struktúráját – amit egyébként a

Szervezeti és Működési Szabályzatban a miniszter állapít meg – azt tapasztaljuk, hogy nincs

21


két teljesen azonos felépítésű minisztérium, viszont hasonlóságok is kimutathatók. A

hasonlóságok lényege a következő:

– a miniszterek mellett kabinetek, kabinetirodák működnek,

– a miniszter közvetlenül felügyeli a sajtó és tájékoztatási, valamint a személyzeti ügyeket,

– az államtitkár – aki egyébként az apparátust vezeti – egyrészről közvetlenül felügyeli az

igazgatási és jogi tevékenységet, valamint a nemzetközi kapcsolatokat, másrészről pedig

felügyeli a szakállamtitkárok tevékenységét,

– a szakállamtitkárok meghatározott főosztályok tevékenységét felügyelik,

– a főosztályok osztályokra tagozódnak.

Feladatkörében a miniszter jogszabály (rendelet) kiadására jogosult, de csak

végrehajtási jelleggel, vagyis a miniszter nem élvez eredeti jogalkotói hatáskört. A miniszteri

rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogi normával. A rendelet mellett a miniszter –

feladatkörében – utasítást, irányelvet és tájékoztatót is kibocsáthat. Az utasítást irányítási

jogkörében adja ki, a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységének

szabályozására. Az irányelvben ajánlást tesz a jogszabály végrehajtásának főbb irányaira,

míg a tájékoztatóban olyan tényt, adatot közöl, amelyet a végrehajtásban érintett szerveknek

ismerni kell az előírt feladat teljesítéséhez. E jogi normákat a tárcaközlönyben teszik közzé.

A miniszter – a miniszterelnök mellett – politikai vezető, vagyis politikus: pártjának

képviselője a Kormányban. Ebből következően tisztsége is erősen kötődik a Kormányhoz.

Megbízása automatikusan megszűnik a Kormány megbízatása megszűnésével. Ezen

túlmenően megszűnik a megbízatása akkor is, ha lemond, a miniszterelnök javaslatára

felmenti a köztársasági elnök, meghal, elveszíti választójogát vagy a köztársasági elnök

megállapítja összeférhetetlenségét.

A miniszterek egyenrangúak és egyenjogúak, viszont szociológiai és jogi ételemben

nem. Szociológiai értelemben azért nem, mert például egyes minisztériumoknak objektíve

nagyobb a súlyuk a többinél (hagyományosan a pénzügyminisztériumnak) vagy egyes

miniszterek személye jobban kötődik a miniszterelnökhöz, sőt koalíciós szempontok is

felértékelhetik egyes miniszterek súlyát (például akkor, ha a koalíciós partner párt elnöke tölt

be miniszteri tisztséget) vagy egyszerűen a miniszter képessége, személyisége is lehet erősítő

körülmény. Jogi értelemben pedig azért nem, mert egyes jogszabályok kifejezetten „erőt

adhatnak” bizonyos minisztereknek, amely révén egyenlőbb lesz az egyenlők között. Például

az államháztartási törvény kulcspozícióba helyezi a pénzügyminisztert a központi

költségvetés tervezése, előterjesztése és felhasználása során, de ilyen tényező lehet az is, hogy

egyes miniszterek kabinetvezetők vagy kabinet-tagok lehetnek, míg mások nem.

22


A minisztérium belső szervezeti egységeinek vezetésében, illetve azok felügyeletében

– a miniszter mellett – szerepet játszik még az államtitkár, valamit a szakállamtitkárok, (mint

állami vezetők), továbbá a főosztályvezetők és az osztályvezetők.

Az államtitkárok a minisztériumokban és a Miniszterelnöki Hivatal keretében

működnek. A miniszterekhez hasonlóan ők is politikai vezetők, politikusok, pártjuk

képviselői az államapparátusban. Az államtitkárt – a miniszterelnök javaslatára – a

köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. Államtitkárrá minden büntetlen előéletű, az

országgyűlési választásokon választójoggal rendelkező személy kinevezhető. A javaslat

megtétele előtt a miniszterelnök kikéri az illetékes miniszter véleményét, aminek jogpolitikai

indoka az államtitkár feladatában érhető tetten. Feladata ugyanis – a Miniszterelnöki

Hivatalban működő államtitkárok kivételével – a miniszter teljes jogkörű helyettesítése. Az

államtitkár megbízatása ugyanazon a jogcímeken szűnik meg, amelyek alapján a miniszteré.

Az előbb azt írtuk, hogy a MEH-ben működő államtitkárok kivételével az államtitkárok

feladata a miniszter országgyűlési munkájának segítése. A MEH azért kivétel, mert itt nem

egy, hanem legfeljebb tíz (!) államtitkár működhet, így mindannyiuk feladata természetesen

nem lehet a miniszter helyettesítése. Közülük csupán egy helyettesíti a minisztert, míg a többi

feladata az össz-kormányzati érdekek érvényesítésében való közreműködés, valamint a

miniszter feladat- és hatásköréről szóló rendeletben nevesített feladatok (például: a koalíciós

feladatok koordinálása, a Miniszterelnöki Kabinetiroda vezetése vagy a társadalmi

kapcsolatok szervezése, stb.) ellátása.

A szakállamtitkárok szakmai vezetők, akik a Kormány általános politikájának keretein

belül, a jogszabályoknak megfelelően irányítják a miniszter feladat- és hatáskörének a

minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott része tekintetében a

szakmai munkát. A szakállamtitkárok tevékenységét a miniszter irányítja. Őket – a miniszter

javaslatára – a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Szakállamtitkárrá minden büntetlen

előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkező személy

kinevezhető, aki jogi, közgazdasági vagy szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkezik.

Számukat minisztériumonként külön-külön a Kormány határozza meg, hat és négy között. A

munkáltatói jogokat fölöttük a miniszter gyakorolja. Az államtitkárt – akadályoztatása esetén

– a miniszter által kijelölt szakállamtitkár helyettesíti. A szakállamtitkárok megbízatása

ugyanolyan módon szűnhet meg, mint az államtitkároké, illetve a minisztereké.

A főosztályvezetők és osztályvezetők köztisztviselők, rájuk teljes egészében a

köztisztviselők jogállását szabályozó azon törvényi rendelkezések az irányadók, amelyekkel a

jelen jegyzetnek a közigazgatás személyzete című fejezetében már foglalkoztunk.

23


A jelen fejezetben eddig a minisztériumról, annak vezetéséről és személyzetéről

beszéltünk, s a "minisztert" nem így önmagában, hanem úgy értettük, illetve említettük, mint

"minisztériumot vezető minisztert". Tettük ezt azért, mert az Alkotmány 37. § (2) bekezdése

különbséget tesz minisztériumot vezető és tárca nélküli miniszter között.

A tárca nélküli miniszter nem egy adott igazgatási ágazatért és egy főhatóságért

(minisztériumért) felelős, hanem a kormány által meghatározott konkrét feladat ellátásáért.

Jogállása, megbízatásának létrejötte és megszűnése teljes mértékben megegyezik a

minisztériumot vezető miniszterével, tehát: a kormány tagja, rendeletet alkothat, a

köztársasági elnök nevezi ki és menti fel a miniszterelnök javaslatára, stb. Nem áll azonban

mögötte minisztérium és minisztériumi apparátus, (így államtitkár vagy szakállamtitkár sem),

hanem a Miniszterelnöki Hivatalba integráltan tevékenykedik. Munkáját titkárság segíti.

Számukat a minisztériumi struktúra – azaz végeredményben az Országgyűlés – nem

befolyásolja, így a koalíciós tárgyalások során dől el rendszerint, hogy az erőviszonyok

kiegyensúlyozása hány tárca nélküli minisztert tesz szükségessé. Az 1998-ban hatalomra

került koalíciós kormányban például két tárca nélküli miniszter tevékenykedett. Az egyik a

PHARE programokat koordinálta, a másik pedig a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat

irányította. A 2004-ben megalakult kormányban például két tárca nélküli miniszter dolgozott:

egyik a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért, másik pedig az európai integrációs

ügyekért felelt, jelenleg egy ilyen beosztású személy működik a Kormányban.

8.4. Az autonóm államigazgatási szervek

Az autonóm államigazgatási szerv kategóriáját a 2006. évi LVII. törvény vezette be a

magyar jogrendszerbe, amikor az 1.§ (3) bekezdésben négy szervet helyezett e körbe,

mellőzve a fogalom magyarázatát: a Közbeszerzések Tanácsát, az Országos Rádió és

Televízió Testületet, valamint a Gazdasági Versenyhivatalt és a Pénzügyi Szervezetek Állami

Felügyeletét. E szervek sajátossága az autonómiában és az államigazgatási jellegben

keresendő, így e két sajátosság érdemel magyarázatot.

Az autonómia, vagyis az önállóság – mint arra a közigazgatás szervezeti rendszere

kapcsán már utaltunk – alapvetően a közigazgatásnak az önkormányzati szelvényét jellemző

ismérv. A magyar jogrendben ugyanis – szemben az államigazgatási szervekkel – a helyi

önkormányzatok autonómiát élveznek, vagyis nincsenek alárendelve sem egymásnak, sem

bármely más államszervnek. És íme, most megjelenik egy olyan törvényi kategória, amely

24


fölborítja ezt a dogmatikai tisztaságot azáltal, hogy államigazgatási szerveket autonómnak

nevez! Ennek indoka és magyarázata az e kategóriába sorolt szervezetek sajátos

feladatkörében keresendő. Olyan közfeladatot látnak ugyanis el e szervek, amelyek jellege

megköveteli a mindenkori Kormánytól való viszonylagos függetlenséget, vagyis az

autonómia a kormánytól való függetlenség kifejezésére hivatott. Erre tekintettel az

„autonómia” kifejezés használatát indokoltnak ítéljük.

Az államigazgatási szerv kifejezés használata azonban már lényegesen

problematikusabb, hiszen az államigazgatási szervek jellemzője éppen az egymásnak – és

végső sorban a Kormánynak – való alárendeltség, vagyis a függőség. Márpedig – mint látni

fogjuk – a három szerv esetében erről szó sincs! Ebben az értelemben tehát az autonómia és

az államigazgatási jelleg egymást kizáró kategóriák, vagyis a két fogalom egy szervre (szerv-

csoportra) való alkalmazása legalábbis nem szerencsés. Ezek után vizsgáljuk meg e három

szerv fő jellemzőit: jogállását, feladatát, és összetételét.

1.) A Közbeszerzések Tanácsa

A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény hozta létre a Közbeszerzések

Tanácsát, amelynek feladata a törvényben meghatározott célok érvényesülésének biztosítása.

A Tanács az Országgyűlés felügyelete alatt álló, önállóan gazdálkodó költségvetési

szerv, amelynek költségvetését a központi költségvetésben kell előirányozni. A tanács csak az

Országgyűlésnek van alárendelve.

A tanács tizenkilenc tagból áll, akik közül az egyes közérdekű célokat, az ajánlatkérőket

és az ajánlattevőket azonos számú tag képviseli. A közérdekű célokat képviselik a

következő állami szervek vezetői által kijelölt személyek: a legfőbb ügyész, a Gazdasági

Versenyhivatal elnöke, az agrárpolitikáért felelős miniszter, és még további három állami

vezető. Az ajánlatkérők általános érdekeit képviselik pl. a következő szervek jelöltjei: a

Kormány által kijelölt két személy, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv felügyeletét ellátó

személy által kijelölt személy, és még további két szerv által kijelölt személy. Az

ajánlattevők érdekeit képviseli a munkáltatók országos érdekképviseletei által kijelölt hat

személy. Az ilyen összetételű, tehát a 19 fős Tanács kétharmados többséggel választja meg az

államtitkári juttatásra jogosult elnököt, öt évre.

A Tanács évente beszámol az Országgyűlésnek a közbeszerzések tisztaságával és

átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól.

2.) Az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT)

25


A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény szerint az ORTT az

Országgyűlés felügyelete alatt álló, önálló jogi személy, amelynek költségvetését az

Országgyűlés külön törvényben állapítja meg, illetve hagyja jóvá. Általános feladata a

műsorszolgáltatók piacra lépésének elősegítése a monopóliumok lebontásával, a

műsorszolgáltatók érdekeinek védelmével és a sajtószabadság alkotmányos elvei

érvényesülésének biztosításával. A Testület konkrét feladatai körében kiemeljük a

műsorszolgáltatási jogosultság pályáztatását és engedélyezését, a műsorfigyelő és elemző

szolgálat működtetését, valamint a fogyasztóvédelemmel és a tisztességtelen piaci magatartás

tilalmával kapcsolatos eljárások kezdeményezését.

A Testületet az Országgyűlés választja négy évre. Létszáma minimum öt fő. Elnökét

a köztársasági elnök és a miniszterelnök együttesen jelöli, a többi tagját pedig az

Országgyűlés képviselő-csoportjai oly módon, hogy egy képviselőcsoport egy főre tesz

javaslatot. A Testület elnökének és tagjainak függetlenségét – a választás sajátos módozatán

túlmenően – szigorú összeférhetetlenségi szabályok és komoly (miniszteri, illetve

államtitkári) javadalmazás révén igyekszik biztosítani a törvény.

A Testület hivatali szerve az Iroda, amelyben köztisztviselők dolgoznak.

3.) A Gazdasági Versenyhivatal

A tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló ún. versenytörvény (az 1996. évi

LVII. törvény) értelmében a Gazdasági Versenyhivatal központi költségvetési szerv, amely

szervezetileg nincs alárendelve sem a Kormánynak, sem más központi közigazgatási

szervnek. Számára feladatot csak törvény írhat elő, és költségvetését is az Országgyűlés

állapítja meg, mégpedig oly módon, hogy a központi költségvetés szerkezeti rendjében önálló

fejezetet alkot.

Feladata a piaci verseny védelme, illetve a szabad és tisztességes verseny

érvényesülésének biztosítása hazánkban. A Gazdasági Versenyhivatal tehát ún. általános

versenyfelügyeleti feladatokat lát el. A feladat ellátása azért "általános", mert az értékpapír-

és árutőzsde a bank- és biztosítási szektor, valamint a nyugdíjpénztárak esetében a

versenyfelügyeleti jogokat a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, vagyis egy

kormányhivatal gyakorolja. A Gazdasági Versenyhivatal a feladatai ellátása keretében:

– figyelemmel kíséri a piaci szereplők magatartását abból a szempontból, hogy betartják-e a

tisztességes verseny törvényi követelményeit (nem élnek-e vissza erőfölényükkel, nem

kötöttek-e versenykorlátozó megállapodást, stb.),

26


– amennyiben törvénysértést tapasztal, úgy beavatkozik; mégpedig a három tagú

Versenytanács határozata útján, oly módon, hogy eltilt az adott magatartástól, bírságot szab

ki vagy keresettel a bírósághoz fordul,

– fúziókontrollt gyakorol, vagyis engedélyt ad egy bizonyos nagyságrendet elérő piaci

részesedéssel rendelkező vállalatok egyesülésére.

A Versenyhivatal élén elnök áll, akit – és két helyettesét – a miniszterelnök

javaslatára a köztársasági elnök nevez ki, határozott időre, hat évre. Az elnök a Hivatal

tevékenységéről és a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvény

hatályosulásának tapasztalatairól évente köteles beszámolni az Országgyűlésnek. Az elnökhöz

és a helyetteseihez hasonlóan vezető beosztást töltenek be a Hivatalban a Versenytanács

tagjai is, akiket az elnök javaslatára nevez ki és ment fel a köztársasági elnök. A kinevezés

szintén hat évre szól. A tagok – az elnökhöz és helyetteseihez hasonlóan – szintén kizárólag a

törvénynek vannak alárendelve.

A Versenyhivatal vezetőinek függetlensége biztosítására hivatott a szigorú

összeférhetetlenségi szabályok törvénybe iktatása, továbbá az a törvényi rendelkezés is,

amely szerint az elnököt miniszteri, a helyetteseit pedig államtitkári javadalmazás illeti meg.

A Gazdasági Versenyhivatal a verseny-felügyeleti tevékenységét kérelemre és

hivatalból látja el. Ennek során az egyes ügyekben érdemben – mint arra utaltunk – három

tagú Versenytanácsban dönt. A versenytanács elnöke minden esetben a Versenyhivatal egyik

elnökhelyettese.

A vezetők mellett a Versenyhivatalban köztisztviselők dolgoznak, ami erősíti e szerv

közigazgatási hatóság mivoltát.

4.) Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete

8.5. A kormányhivatalok

A kormányhivatal fogalma, illetve kategóriája szintén a 2006. évi LVII. törvény révén

került be jogrendünkbe, a korábban használatos ún. országos hatáskörű szervek egy részének

kiemelése következtében. A törvény szerint a kormányhivatal olyan központi

államigazgatási szerv, amelyet törvény hoz létre, a Kormány irányít, és a miniszterelnök

által kijelölt miniszter felügyel. A kormányhivatal fejezeti jogosítványokkal felruházott

27


költségvetési szerv, amelynek költségvetése a felügyeletét ellátó minisztérium költségvetési

fejezetében önálló címet képez.

A kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatát a felügyeletet ellátó miniszter

adja ki normatív utasítás formájában. Vezetőjét, aki államtitkári illetményre jogosult, a

felügyeletet ellátó miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki határozatlan időre. A

kormányhivatalban a minisztériumokhoz hasonlóan – köztisztviselők tevékenykednek, akik

tekintetében a vezető gyakorolja a munkáltatói jogokat.

A kormányhivatal területi szervekkel – vagyis a régiókba, a megyékbe vagy a

kistérségekbe kihelyezett, általa irányított államigazgatási szervekkel – csak akkor

rendelkezhet, ha erre kifejezetten lehetőséget ad a kormányhivatalt létrehozó törvény. A

jogalkotó e korlátozással kísérli meg a dekoncentrált szervek elszaporodását.

Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a kormányhivatalra a minisztériumokra

vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni, azzal, hogy vezetője nem tagja a

Kormánynak, és nem jogosult jogszabályt kibocsátani.

A 2006. évi LVII. törvény a következő hat központi államigazgatási szervet sorolja e

kategóriába: 1.) Központi Statisztikai Hivatal, 2.) Nemzeti Hírközlési Hatóság, 3.) Magyar

Energia Hivatal, 4.) Országos Atomenergia Hivatal, 5.) Magyar Szabadalmi Hivatal, 6.)

Egészségbiztosítási Felügyelet. A törvényalkotó azonban „megfeledkezett” arról, hogy a

vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény 69.§-a értelmében e kategóriába

tartozik a Vasúti Hivatal is, így a kormányhivatalok száma ténylegesen nem hét, hanem nyolc.

Ezeknek egyesével történő, még csak vázlatos bemutatása is meghaladja a rendelkezésünkre

álló kereteket. Utalunk azonban – a fentieken túl – arra is, hogy e hatóságok a

minisztériumokhoz hasonló ágazati, ágazatirányítási feladatokat látnak el, és végeredményben

csupán politikai döntésen múlik, hogy az adott feladatot kormányhivatal vagy minisztérium

látja-e el.

8.6. A központi hivatalok

A központi hivatal kategóriáját és fogalmát a kormányhivatalhoz hasonlóan szintén a

2006. évi LVII. törvény vezette be jogrendünkbe, az egykori országos hatáskörű szervek

szétválasztása, illetve részbeni megszüntetése eredményeként. A törvény azon központi

államigazgatási szerveket sorolja e kategóriába, amelyeket kormányrendelet hoz létre, és

miniszter irányít. Költségvetése az irányító miniszter által vezetett minisztérium

28


költségvetésén belül, önálló címet képez. Látható tehát, hogy a kormányhivatalok és a

központi hivatalok közötti határvonal egyfelől a létrehozás, másfelől pedig az irányítás

mikéntje tekintetében húzható meg.

A központi hivatal szervezeti és működési szabályzatát az irányító miniszter adja ki,

normatív utasításban. Vezetőjét – aki rendszerint szakállamtitkári javadalmazást élvez, és

köztisztviselőnek minősül – az irányító miniszter nevezi ki határozatlan időre. Ugyancsak ő

gyakorolja fölötte a munkáltatói jogokat. A központi hivatalban egyébként köztisztviselők

tevékenykednek, akik fölött a vezető gyakorolja a munkáltatói jogokat.

A központi hivatal területi (dekoncentrált) szervekkel csak akkor rendelkezhet, ha erre

a létrehozó kormányrendelet kifejezetten lehetőséget ad.

Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a központi hivatalra is a minisztériumokra

vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni, azzal, hogy ennek vezetője sem tagja a

Kormánynak, és nem is jogosult jogszabályt kibocsátani.

A hatályos jogszabályok szerint e kategóriába sorolható központi államigazgatási

szervek köre meglehetősen széles. Néhány példa ezek közül: Oktatási Hivatal, Kulturális

Örökségvédelmi Hivatal (irányítja: az oktatási és kulturális miniszter), Adó és Pénzügyi

Ellenőrzési Hivatal, Szerencsejáték Felügyelet (irányítja: a pénzügyminiszter), Nemzeti

Fejlesztési Ügynökség (irányítja: a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter),

Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, Magyar Bányászati és Földtani Hivatal (irányítja: a

gazdasági és közlekedési miniszter), stb., és a sort még hosszan lehetne folytatni.

Éppen ezért ezek tekintetében is a kormányhivataloknál elmondottaknak megfelelően

fogalmazhatunk, vagyis e központi államigazgatási szerveknek a bemutatása is meghaladja a

rendelkezésünkre álló kereteket. Utalunk azonban – a fentieken túl – arra, hogy e hatóságok a

minisztériumokhoz hasonló a maguk területén ágazati, ágazatirányítási feladatokat látnak el,

és végeredményben csupán politikai döntésen múlik, hogy az adott feladatot központi hivatal

vagy minisztérium látja-e el.

8.7. A rendvédelmi szervek országos parancsnokságai

A rendvédelmi szerv fogalmát gyakorlatilag az Alkotmány 2004. évi módosítása vezette

be, szoros összefüggésben azzal, hogy Magyarországon megszűnt az általános

hadkötelezettség és a fegyveres erők fogalmának helyébe a Magyar Honvédség lépett. Amíg a

29


Magyar Honvédség az ország külső védelmét hivatott szavatolni, addig a rendvédelmi szervek

alapvető feladata hazánk belső rendjének és biztonságának fenntartása, illetve biztosítása.

A rendvédelmi feladatokat hazánkban a következő államigazgatási szervek látják el: a

rendőrség, a polgári védelem, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság, a vám és

pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, valamint a polgári nemzetbiztonsági

szolgálatok. E szervek szigorú függelmi rendben dolgozó állományában rendszerint nem

köztisztviselők, hanem a fegyveres jellegnek megfelelő, sajátos jogállású személyek

tevékenykednek, azaz külön jogszabályok rendelkezései vonatkoznak alkalmazási,

pontosabban az ún. szolgálati jogviszonyukra.

A 2006. évi LVII. törvény szerint e szervek országos parancsnokságai központi

államigazgatási szervnek minősülnek. A Kormány irányítása, és az általa kijelölt miniszter

felügyelete alatt működnek. Megnevezésük és felügyeleti szervük a következő: Országos

Rendőr Főkapitányság (igazságügyi és rendészeti miniszter), Katasztrófavédelmi

Főigazgatóság (önkormányzati és területfejlesztési miniszter), Vám- és Pénzügyőrség

Országos Parancsnoksága (pénzügyminiszter), Büntetés-végrehajtás Országos

Parancsnoksága (igazságügyi és rendészeti miniszter), Információs Hivatal, Nemzetbiztonsági

Hivatal (Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter).

A rendvédelmi szervek országos parancsnokságainak rendszerint területi (ún.

dekoncentrált) szervei is működnek, általában megyei, kivételesen települési szinten. A

területi szervek regionális szintre telepítése – az államreform részeként – folyamatban van.

8.8. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék

A következőkben tárgyalandó állami szerv speciális jellegét az adja, hogy – az 1989/90.

évi rendszerváltás következtében megvalósult intézmény- és jogfejlődés új elemeként jelent

meg, és feladatköre-, valamint irányítási viszonyai alapján nem vagy csak igen nehezen

sorolható be az államszervezet hatalommegosztásra épülő hagyományos – törvényhozó,

végrehajtó és bírói hatalomra tagolt – rendjébe.

Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, amely

– az autonóm államigazgatási szervekhez hasonlóan – csak az Országgyűlésnek és a

törvénynek van alárendelve. Feladata kifejezetten a közigazgatási szervekre jellemző, hiszen

feladata az, hogy ellenőrizze az államháztartás gazdálkodását és ennek keretében:

30


– a Kormány által az Országgyűlés elé terjesztett állami költségvetési javaslat

megalapozottságát,

– a költségvetési pénzeszközök felhasználásának szükségességét és célszerűségét,

– az állami költségvetés végrehajtásáról készült zárszámadást, továbbá

– az állami vagyon kezelését, annak jog- és célszerűségét.

Az Állami Számvevőszék minden állami és nem állami szervnél – így a Kormány, a

minisztériumok és az önkormányzatok esetében is – jogosult az állami költségvetési

pénzeszközök és az állami vagyontárgyak felhasználásának ellenőrzésére, törvényességi-,

célszerűségi és eredményességi szempontból egyaránt. Ezen túlmenően az Állami

Számvevőszék jogosult a pártok és a Magyar Nemzeti Bank bankjegy és éremkibocsátásának

ellenőrzésére is, de kizárólag törvényességi szempontból.

Ha az ellenőrzés során a Számvevőszék hiányosságokat állapít meg vagy törvénysértést

tár fel, úgy zárolhatja az érintett intézmény anyagi eszközeit, felfüggesztheti az anyagi

eszközök felhasználásra vonatkozó döntések végrehajtását, tájékoztatást és magyarázatot

kérhet a költségvetési eszközök felhasználásáról, büntető-, szabálysértési- és fegyelmi eljárást

kezdeményezhet, továbbá nyilvánosságra hozhatja jelentését.

Az Állami Számvevőszék Kormánytól való függetlenségét biztosítja az a rendelkezés,

mely szerint elnökét és elnökhelyettesét az Országgyűlés választja meg, határozott időre.

Megbízatási idejük alatt mentelmi jog illeti meg őket. Az elnök tanácskozási joggal részt

vehet az Országgyűlés ülésein, ugyanakkor évente jelentésben köteles tájékoztatni az

Országgyűlést az elvégzett ellenőrzésekről, és a főbb tapasztalatokról. A jelentést

nyilvánosságra kell hozni. A Számvevőszék közigazgatási szervi jellegére utal nem csak a

feladata, hanem az a tény is, hogy munkatársai köztisztviselők, vagyis jogállásukra a Ktv.

rendelkezései az irányadók.

31

kozigazgatas kozponti szervei miskolvi egyetemről

Documents