Skripta-FISKALNI SUSTAV I FISKALNA POLITIKA EU

1.FISKALNI SUSTAV EU

1.1. Uvod

Razvoj evropske integracije kroz EU podrazumjeva ne samo jacanje zajednickog trzista nego i politicki aspekt koji ukljucuje jacanje politicke intergacije zemalja clanica i njihovih stanovnika. Preciznije, politicka strana intergacije odnosi se na jacanje unutrasnje politike EU u cemu fisklani sustav ima izuzetan znacaj.

1.1.2.

Osnovni cilj evropske itegracije jeste stvaranje jedinstvenog trzista. Za postojeci sistem zajednickog trzista moze se reci da je u svojoj evoluciji uz osnovnu ekonomsku dimenziju, uvijek postojala i ona politicka koja je cesto bila nejasna i slozena. Iako je Rimskim ugovorom iz 1957.g. prije svega bilo zamisljeno stvaranje evropske ekonomske integracije, proces te integracije se takodjer moze promatrati kao put ka jacoj politickoj integracije.Opcenito javne su finansije uvijek lezale na granici politickog i ekonomskog aspekta bilo koje drzava i li integracije. Fisklani sistem EU igra vaznu ulogu u zavrsnici trzisne integracije EU i omogucava nuznu razinu kohezije za odzavanje postojeceg sistema ekonomske i politicke integracije EU. Za fiskalni sistem EU potrebno je imati na umu:

1. postoji znacajna razlika u izgledu i ulozi javnih finansija odnosno fiskalnog sistema u EU u odnosu na pojedine drzave clanice.

2. javne finansije u svim razvijenim zapadnim ekonomijama cine znacajan udio u GDP-u3. fisklani sistem EU ne moze se u potpunosti posmatrati i izgradjivati u skladu

optimalnoj teoriji javnih finansija.

1.1.3.

Struktura fisklanog sistema EU svodi se na budzet EU kao jedini instrument provodjenja fisklane politike sa sredisnje supranacionalne razine EU. Ostatak fisklanog sistema se moze posmatrati kao skup raznih pravila i dogovora preko kojih zemlje clanice harmoniziraju i koordiniraju ostale segmente fisklane politike. To se odnosi na harmonizaciju oporezivanja te na koordinaciju stabilizacijskih fisklanih politika kroz pakt o stabilnosti i rastu te mastrihtskim kriterijima.Budzet EU je relativno malen i preko njega se alocira ogranicen iznos sredstava u odnosi na podrucje koje pokriva. Ukupni prihodi i rashodi budzeta EU cine nesto preko 1% GDP-a EU.Budzet EU ima vlastite izvore sredstava, ali ti izvori potjecu iz poreznih prihodaaa nacionalnih proracuna zemalja clanica, a i kontrolirani su od tamosnjih vlada. Osnovna funkcija ovakvog budzeta je finansiranje zajednickih funkcija i politika EU pri cemu se medju rashodima najvise isticu rashodi za poljuprivrednu i strukturnu politiku.Kao drugi segment fisklanog sistema EU mozemo posmatrati uskladjivanje poreznih sistema. Nametnje poreza je u nadleznosti zemalja clanica EU, a porezni propisi pripadaju nacionalnom poreznom sistemu odredjene zemlje clanice. U cilju jacanja zajednickog unutrasnjeg trzista, EU je raznim smjernicama i drugim propisima utjecala na formiranje poreznih sistema zemalja clanica EU.

1

Treci segment fiskalnog sistema Eu ogleda se u koordinaciji stabilizacijskih proracunskih politika zemalja clanica putem fiskalnih pravila EU. Fisklana pravila se prije svega odnose na pakt o stabilnosti i rastu, ali i na mastrihtske kriterije. Osnovni cilj Pakta je sprjecavanje pojave prekomjernih proracunskih deficita, a sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravaljanja finansijama i ocuvanja stabilnosti unutar EMU-a.

1.2.Institucionalni okvir donosenja odluka o fiskalnim pitanjima

EU je oblik integracije s obiljezjima medjunarodne integracije ali i savezne drzave. Poput medjunarodne organizacije stvorena je sklapanjem medjunarodnih ugovora,ali se od takve organizacije razlikuje po slijedecim elementima:1.raspolaze dijelom suvereniteta zemalja clanica2.raspolaze vlastitim prihodima3.donosi pravne propise koji se neposredno trebaju pridrzavati njene clanice4.ovlastena je sklapati ugovore s trecim drzavamaPotrebno je naglasiti da EU nije federacija nego konfederacija 27 drzava clanica. Sredisnja vlast je mala i slaba u odnosu na druge promatrane zajednice. Sredisnju vlast cine institucije Eu (komisija, vijece,parlament itd.) a njihova odgovornost za pojedine politike izvodi se uglavnom indirektinm imenovanjem sluzbenika od strane nacionalnih vlada zemalja clanica.

1.2.1Institucije EU

1.2.1.1.Evropski parlament

Jedino direktno tijelo EU. Parlament dijeli zakonodavne nadleznosti s vijecem ministara, tzv. Procedura suodlucivanja: sudjeluje u pripremi prijedloga direktiva i odredbi te daje svoje misljenje o prijedlozima komisije, a prema prilikama poziva komisiju da ih izmjeni. Procedura suodlucivanja i sire ovlasti parlamenta uvedene su ugovorom u Mastrihtu, a kasnije su prosirena ugovorom iz Amsterdama.Parlament sa vijecem dijeli i ovlastenja prema proracunu jer prihvata proracun EU. Parlament moze i ne prihvatiti proracun, sto se vec visheputa dogodilo. Proracun koji priprema komisija prolazi izmedju parlamenta u vijeca dvije institucije koje su nadlezne za donosenje proracuna. Za tzv.Obavezne troskove posljednju rijec daje vijece. Za ostale Neobavezne troskove posljednju rijec ima parlament koji ih moze i izmjenjivati, ali unutar granica koje su odredjene ugovorom iz Amsterdama. Svoje ovlasti prema proracunu parlament koristi da bi utjecao na zajednicku politiku. Nakon usvajanja proracuna komisija je zaduzena za njegovu provedbu.

1.2.1.2.vijece ministara

Glavna institucija EU je vijece ministara ili vijece EU. Ono okuplja ministre zemalja clanica, a njegov sastav ovisi o temi o kojoj se raspravlja. Vijece donosi sve znacajne pravne odluke,poredbe,direktive i zakljucke, sto znaci da ima najjacu moc za donosenje odluka u EU, pogotovo onih koji se ticu Obaeznih troskova. Istovremeno odredjuje unutarnja pravila za EU, iako to zaduzivanje dijeli s parlamentom. Vijece je zajedno s parlamentom zaduzeno i za proracun EU. Za donosenje odluka potrebno je kvalificirana vecina ili jednoglasna odluka.

2

Amsterdamski ugovor siri primjenu kvalificirane vecine u donosenje odlika na neka nova podrucja djelovanja( zdravstvo,carine,statistiku). Jednoglasno donosenje odluka trazi se u pitanjima za odredjena osjetljiva pitanja, porezna politika npr.

1.2.1.3.evropsko vijece

Proizaslo je iz prakse uvedene 1974.g. da se celnici drzava ili vlada i njihovi ministri redovno sastaju na zajednickim zasjedanjima. Ova je praksa ugovorom fiksirana 1987.g. jedinstvenim evropskim aktom. Buduci da su pitanja od evropskog znacaja pocela igrati sve vazniju ulogu u politickom zivotu zemalja clanica, postalo je ocito da postoji potreba za redovitim sastancima sefova drzava. Na tim zasjedanjima celnici drzava clanica unije raspravljaju o pitanjima vaznim za EU. Mastrihtskim ugovorom Evropsko vijece je postalo glavni pokretac najvaznijih politickih incijativa EU i tijelo za odnosenje odluka u spornim pitanjima koja nisu rijesenja unutar vijeca EU.

1.2.1.4.evropska komisija

Je jedno od kljucnih tijela institucionalnog sistema unije. Clanove komisije imenuju sporazumom vlade drzava clanica,a potvrdjuje ih u parlamentu. Evropska komisija je pri izvrsenju svojih obaveza u velikoj mjeri neovisna. Ona zastupa iskljucivao interese Eu i ne smije primati naredbe od strane niti jedne vlade drzave clanice.Kao svojevrsni izvrsnji i upravni organ, komisija nadzire provedbu naredbi i direktiva vijece. Moze se odabratiti sudu ako smatra da neka od drzava clanica ne ispunjava svoje obaveze prema EU. Buduci da komisija ima pravo na zakonsku incijativu, ona u svako doba moze preuzeti korake da bi olaksala postizanje sporazuma izmedju vijeca i parlamenta.

1.2.1.5.sud pravde

Zadatak suda je ustanoviti da li je jedna od drazava clanica propustila djelovati u skladu s nekom od obaveza preuzetih potpisivanjem ugovora. Sud moze provjeriti podudarnosti pravnih postupala organa EU sa zakonskim odraedbama u radu Evropskog parlamenta, vijeca i komisije.

1.2.1.6. ostale institucije haljo haljo :D LOOORA :P*sud prvog stupnja*odbor revizora*odbor za ekonomska i socijalna pitanja*odbor regijaZadatak:nadopunjavanj i rjesavanje nesporazuma predhodno nabrojanih institucija

1.2.1.7.ECB i EMU

Medju politikama koje se vode centralizovano,najvaznija je monetarna politika. Institucija koja je odgovorna za njeno provodjenje je ECB, odnosno ESCB u Frankfurtu. Dvanaest zemalja clanica (15 sa maltom, kiprom i slovenijom), odnosno njihove CB cine evropsku ekonomsku i monetarnu uniju EMU.ECB uziva potpunu samostalnost unutar EU i EMU u provodjenju svojih politika. Vlade zemalja clanica, institucije i razna tijela EU su se obavezala postivati samostalnost ECB.

3

Primarni cilj ECB je ocuvanje stabilnosti cijena-kupovne moci eura. ECB pruza potporu opcoj emonomskoj politici i djeluje unutar nacela otvorenog trzista utvrdjenih Mastrihtskim ugovorom.Samostalnost evropske monetarne politike indirektno ima vazne implikacije na interakciju s fiskalnim politikama zemalja clanica u stabilizaciji ekonomskih kretanja. Potrebno je na nivou EU disciplinirati proracunske politike zemalja clanica,posebno u segmentu javnog duga i deficita cija razina bitno utjece na monetarnu stabilnost EU i EMU. ECB posredno utice na fiskalni sistem i fiskalnu politiku EU.

1.2.2. instrumenti i procedure provodjenja politika u EU

Donosenje odluka u finansijskim sistemimam EU temelji se na tri razlicite vrte legalnih instrumenata:odredbe iz ugovora, sekundarno zakonodavstvo i odluke i propisi usvojeni dogovorom izmedju evropskih institucija.

Ugovori su osnova svih vazecih zakona i osnova za provodjenje svih politika unutar EU. Vecina tih odredbi i propisa su sadrzani unutar ugovora EU ili mastrihtskog ugovora potpisivanog 1992.g. a ratificiranog 1993.g. na njega se vezu odredbe i ptopisi iz Amsterdamskog ugovora iz 1997.g. i ugovora iz Nice iz 2001.1.

Sekundarno zakonodavstvo ukljucuje sirok spektar legalnih instrumenata koji se dijela na one koji se obaveno trebaju i na one koje se trebaju prihvatiti sve zemlje clanice.

Tri su osnovne kategorije obaveznih legalnih instrumenata. To su:1.uredbe-opci propisi kojih se trebaju pridrzavati sve zemlje clanice2.smjernice ili direktive-koje odredjuju okvir unutar kojeg clanice imaju vise izbora kako da urede svoj zakonodavnih sistema. Ne moraju se uvijek odnostiti na sve clanice.3.odluke-koje mogu biti opce ili specificne za odredjena podrucja, ne moraju se odnisiti na sve zemlje clanice.

Trecu skupinu legalnih isntrumenata, uz ugovore i sekundarno azakondavstvo cine propisi i pravila usvojena dogovorom izmedju evropskih institucija. Njih usaglasavaju radi sprjecavanja raznih konflikata i kompliciranih procedura u provodjenju odredbi zakljucenih ugovorima. Sve pravne akte u EU prvo predlaz komisija. Prije mastrihta se mjenja procedura, odnosno jaca uloga parlamenta koji sada pojedina akte moze sam izglasati. Nakon ugovora iz Amsterdamauloga parlamenta je izjednacena s vijecem. Za donosenjem odluka predvidjen je postupak suodlucivanja kako bi se izmedju vijeca i parlamenta uspostavila ravnoteza. Postupak suodlucivanja vrijedi za skoro sva pitanja osim pitanja poljuprivrede,pravnog sistema, trgovina, fiskalne harmonizacije,te EMU.

1.2.3. kriteriji konvergencije i pakt o stabilnosti i rasatu

Bez obzira na uredjenje EU kao medjudrzavne slozene zajednice,isticu se dva institucionalna akta koja se nazivaju fiskalna pravila. Jedan akt predstavlja mastrihtski kriteriji konvergencije koje su sve clanice trebale ispuniti kako bi postale dio EMU. Drugi akt cini pakt o stabilnosti i rastu i cijih se pavila automatski moraju pridrzavati clanice EMU.Ugovorom iz mastrihta utvrdjeni su kriteriji konvergencije koji predstavljaju privredne uvjete kojima se procjenjuje spremnost zemalja EU za sudjeloavnje u EMU. Kriteriji konvergencije definirani su okviri kretanja inflacije, deviznog tecaja,i kamatnih stopa. Takodjer, odredjeni su

4

ciljevi koji se izravno odnose na fisklanu politiku. Javni dug pojedine clanice EU ne smije prelazizi 60% GDP-a, aa proracunski deficit 3% GDP-a. U svrhu postizanja ucinkovite prilagodbe zadanih kriterijuma, moguca su odredjena popustanja vijeca EU.Bez obzira na mnogo ostupanja zemalja clanica od ovih kriterija, mnogima je dozvoljeno da u dogledno vrijeme udovolje zadanim kriterijima.

Pakt o stabilnosti i rastu usvojen je 1997.g. kako bi se osigurao fiskalnu disciplinu unutar EMU. Svaka clanica EU mora predloziti program konvergencije. Kroz te programe svaka zemlja odredjujeciljeve oko deficita i javnog duga koje treba ostvariti u nekom srednjem roku, obicno cetiri godine. Komisija nadzire provodjenje zacrtanjih ciljeva i o tome izvjestava vijece koje onda dajce svoje misljenje o svakom programu i po potrebi trazi promjenu ciljeva. Vijece i komisija na taj nacin nadgledaju ostvarenje zacrtanih ciljeva i djeluju u slucaju odstupanja od istih.

1.3.Fiskalni federalizam u EU

Fiskalni sistem EU je relativno kompleksan i u mnogocemu se razlikuje od fiskalnih sistema racionalnih drzava, bilo federalnih, bilo unitarnih.Fiskalni federalizam, odnosno fiskalni odnosi izmedju vise razina vlasti,predmet su mnogih istrazivanja i znanstveno-strucnih rasprava posljednjih nekoliko godina. Okvir istrazivajna sadrzavao je utvrdjivanje optimalnog stupnja fiskalne decentralizacije kakva bi podjela fiskalnih funkcija trebala biti po pojedinim razinama vlasti. Fiskalno zajednistvo u EU stvara se procesima harmonizacije, odnosno uskladjivanja i koordinacije pojedinih dijelova fiskalnih sistema i fiskalnih poltika zemalja clanica.Ovo poglavlje govori o dostignutom stepenu fiskalne (de)centralizacije I fiskalne harmonizacije EU. Okosnicu istrazivanje cini razmatranje mogucnosti ostvarivanja tri osnovne Musgraveove (1993) funkcije javnih finansija: alokacijske, redistribucijske I stabilizacijske.

1.3.1 Teorijske osnove fiskalnog federalizma

Fiskalni federalizam predstavlja javni sector sa dvije ili vise nivoa odlucivanja o javnim prihodima I rashodima unutar jedne drzave.

Oates (1972) istice da kad se govori s ekonomskog stajalista o donosenju fiskalnih odluka pri razlicitim nivoima vlasti, svaki javni sector je u biti federalnog karaktera.FISKALNI FEDERALIZAM se odnosi na vertikalnu strukturu javnog sektora I istrazuje fiskalne odnose izmedu donositelja odluka pri razlicitim razinama vlasti bez obzira na politicko uredenje drzave.U literaturi o fiskalnom federalizmu koristi se kriterij ekonomske ucinkovitosti prema kojem se razlicitim nivoima vlasti dodjeljuju odredene funkcije i aktivnosti, te odredenja finansijska sredstva za finansiranje tih funkcija.Kroz kriterij ucinkovitosti promatraju se nedostaci trzista, prevaljivanje poreza, porezna evazija, javni izbor, broj stanovnika i druge determinante koje uticu na izbor najprikladnije razine vlasti za ponudu odredenih javnih dobara i usluga.Ovisno o tome koliko je funkcija preneseno sa sredisnje na nize razine vlasti govori se o odredenom stepenu fiskalne centralizacije, odnosno decentralizacije u odredenoj drzavi.

5

Grubi pokazatelj koji se u fiskalnom smislu obicno koristi za odredivanje nivoa (de)centralizacije medu pojedinim drzavama je stepen centralizacije. On pokazuje koliki je udio rashoda centralne drzave u ukupnim konsolidovanim rashodima odredene drzave (Rosen). Medutim stepen centralizacije ne pokazuje u potpunosti kakav je polozaj nizih u odnosu na vise nivoe vlasti u pojedinoj drzavi sa stajalista njihove stvarne samostalnosti.Osnovna pitanja kojima se bavi teorija fiskalnog federalizma jeste utvrditi optimalni stepen fiskalne decentralizacije odredene slozene zajednice, optimalnu velicinu odredene lokalne zajednice i koje koje funkcije dodijeliti nizim nivoima vlasti radi sto ucinkovitije ponude javnih dobara i usluga.

1.3.1.1 Optimalna razina donosenja odluka o fiskalnim pitanjima

Odlucivanje o optimalnoj raspodjeli fiskalnih nadleznosti u kontekstu fiskalnog federalizma mora se temeljiti na sljedeca dva polazista:1) na funkcijama javnih finansija (alokacijska, redistribucijska i stabilizacijska) te2) na nacelu supsidijarnosti

1.3.1.1.1. Funkcije javnih finansija: ALOKACIJA, REDISTRIBUCIJA I STABILIZACIJA

Musgarve (1973) postavlja osnovne funkcije javnih finansija: alokacijska, redistribucijska i stabilizacijska

Uloga alokacijske funckije je da se sredstva s kojima raspolate drzava utrose na ucinkovitiju ponudu javnih dobara i usluga, dok je cilj redistribucijske f-je pravdena raspodjela dohotka. Stabilizacijska f-ja ima za zadatak postizanje visoke razine zaposlenosti i stabilnosti cijena. Kada je rijec o alokacijskoj f-j, lokalnim vlastima trebalo bi biti dozvoljeno donositi odluke o alokaciji resursa u onom segmentu koji najbolje zadovoljava preferencije lokalnog stanovnistva. U vezi s tim postoji tzv Oatesov teorem decentralizacije koji kaze da kad je centralna vlast ogranicena u ponudi ujednacenog broja javnih usluga i kad se preferencije za odredenu kolicinu javnih dobara razlikuje medu lokalnim zajednicama tada ce doci do gubitka blagostanja ako centralan vlast ne udovolji razlicitim potrebama za lokalna javna dobra. Prema tome treba se drzati nacela da se lokalna javna dobra nude na lokalnoj razini, a nacionalna javna dobra na sredisnoj(nacionalnoj) razini.Za razliku od alokacijske f-je, nize razine vlasti mogu ucinkovito provoditi redistribucijsku f-ju. Redistribucijski ucinak poreza na dohodak i poreza na dobit bolje se ostvaruje na sredisnjoj razini. U slucaju ubiranje tih poreza na nizim razinama vlasti, moglo bi doci do nelojalne porezne konkurencije.Progresivno oporezivanje moglo bi uticati na iseljavanje bogatih ljudi iz zajednice i na odljev kapitala. Problem se moze javiti i na rashodnoj strani, gdje bi onda vecim socijalnim davanjima promatrana lokalna zajednica privukla vise siromasnih stanovnika. Redistribucijska f-ja se moze djelimicno spustiti na lokalnu razinu, ali onda treba nametnuti porez, na onu poreznu osnovicu koja nema toliku mogucnost seljenja, kao sto je slucaj s porezom na (nepokretnu) imovinu.

Kad je rijec o stabilizacijskoj f-ji onda je bolje da se ona izvrsava na sredisnjoj razini, i to iz nekoliko razloga:

6

1) nize razine vlasti unutar svojih granica obicno ne mogu bitno uticati na vecinu makroekonomske varijable. Razlog tome je tzv „leakgge” ucinak, odnosno ucinak takve makroekonske politike bi „ iscurili” izvan granica promatrane lokalne zajednice.2) Nize razine vlasti imaju ogranicenu moc zaduzivanje i nemaju mogucnost vodenja vlastite monetarne politike.

Sto se tice zaduzivanja lokalni deficiti mogu uticati kontraproduktivno na stabilizacijsku politiku vodenja od sredisnje vlasti. Zaduzivanje lokalnog javnog sektora moze istisnuti privatne investicije koje mogu biti mnogo ucinkovitije od onih nastalih zaduzivanjem.S aspekta stabilizacijske f-je preporucije se da lokalni proracuni budu uravnotezeni i strogo kontrolisana od strane sredisnje vlasti.Stabilnost cijena zahtjeva da se stabilizacijska (monetarna) politika vodi s nacionalne razine, a u nekim slucajevima i na nadnacionalnoj razini zbog „spillover efekta” i mogucnosti kontroliranja ciklicnih kretanja. Zbog jakog stabilizacijskog djelovanja pojedinih poreza, kao sto je slucaj s progresivnim porezom na dohodak i porezom na dobit preduzeca, te poreze treba ubirati na sredisnjoj razini. Osnovni kriterij za donosenje odluka na odredenoj razini je minimiziranje vanjskih ucinaka, odluku treba donositi tamo gdje su najmanje meduregionalne externalije.

1.3.1.1.2. Nacelo supsidijarnosti

Osim osnovnih funkcija (fiskalnih), postoji niz drugih zadataka koje razlicite razine (vlasti moraju izvrsiti kroz svoje proracunske prihode i rashode).Opceprihvacena nacela koja bi trebala voditi prema tom cilju su ucinkovitija alokacija resursa, odgovorna i pristupacna vlast, pravedna i ravnomjerna ponuda javnih usluga na svim podrucjima odreden drzave, makroekonomske stabilnosti i zadovoljavajuceg ekonomskog rasta.Najvazniji kriterij za dodjelu odredenih f-ja odredenoj razini vlasti jest kriterij ucinkovitosti. On se najbolje postize primjenom nacela supsidijarnosti. Prema nacelu supsidijarnosti, odgovornost za odredenu javnu uslugu treba dodijeliti onoj razini vlasti koja je kompatibilna s „podrucjem korisnosti” te javne usluge.Nacelo supsidijarnosti se ne mora uvijek postovati. Postoje javne usluge, kao osnovno obrazovanje i primarna zdravstvena zastita, cije podrucje korisnosti jest mozda od lokalnog znacenja, ali i zbog vaznosti koje te javne usluge imaju u sklopu drzave blagostanja i redistribucije dohotka, vrlo se cesto provode i finansiraju na sredisnje razine.

1.3.1.2. Prednosti i nedostaci fiskalne (de)centralizacije

Cilj fiskalne decentralizacije je da se sto vise demokratizira ponuda javnih dobara i usluga i da se ponuda vise prilagodi onima koji odlucuju i tome. Fiskalna decentralizacija sa sobom nosi mnoge prednosti, ali i odredene nedostatke.OATES: visi stupanj fiskalne decentralizacije vodi k vecem stupnju ekonomskog razvitka. Iz tog razloga brojne su prednosti uocene u procesu prenosenja javnih f-ja od sredisnje prema nizim razinama fiskalnih vlasti.Prednosti decentralizacije:

7

1) prilagodavanje lokalnim ukusima, odnosno zadovoljavanje lokalnih potreba u skladu sa preferancijama lokalnog stanovnistva. Decentralizacija razbija tromost i krutost centraliziranog sistema te omogucuje i osigurava neposrednij uticaj gradana na utvrdivanje vrste i obima javnih potreba i prioriteta njihova zadovoljavanja, kontrolu ispravnosti i kvalitete njihova rada.2) Racionalizacija zakonodavstva-to jest bolje prilagodavanje zakonodavstva specificnostima pojedinih podrucja. Veca decentralizacija utice i na poticanje konkurencije izmedu lokalnih organa vlasti sto potice predstavnike lokalnih vlasti da postanu ucinkovitiji i odgovorniji prema svojim gradanima.3) Nadalje, pokusi i inovacije u lokalno pribavljenim dobrima i uslugama takode su prednost decentraliziranog sistema.4) Veca ucinkovitost trosenja javnih prihoda i bolje povezivanje prihodne i rashodne strane lokalnih proracuna su takode prednosti decentralizacije.

Veca decentralizacija bi trebala voditi razvitku vece administrativne sposobnosti lokalnih vlasti i privatnih institucija i zbog toga uticati na sirenje njihovih kapaciteta u uspjesnijem ovladavanju svih funkcija koje sredisnja vlast ne moze provesti na efikasniji nacin.

Decentralizacija bi trebala dopustiti veci udio razlicitih politickih, religiskih, etnickih i drustvenih grupa u procesu donosenja i planiranja razvojinih odluka. Stvaranje lokalne strukture vlasti kroz decentralizaciju dopusta lokalnim vlastima da efikasnije distribuiraju lokalne javne usluge.Medutim postoje i argumenti protiv fiskalne decentralizacije. Nedostaci decentralizacije su uujedno prednosti centralizacije. Oni se ocituju u generiranju vanjskih ucinaka, smanjenoj ucinkovitosti poreznog sistema, gubitku ekonomije razmjera i nemogucnost vodenja stabilizacijske politike.Ovo posljednje je i najvaznije jer borba protiv inflacije, mjere su smanjenje nezaposlenosti, uskladivanje potrosnje i odnosa cijena, ili komplemtna ekonomska politika se brze i uspjesnije mogu provoditi u uvjetima centralizacije. Nedostatak decentraliziranog sistema je i gubitak ekonomije razmjera. Taj gubitak ekonomije razmjera ogleda se i u pribavljanju javnih dobara i u prikupljanju poreza. Nadalje, nedostatak je i neucinkovitost poreznog sistema. Svaka lokalna vlast shvaca da nametanjem nekih porezamoze prouzrociti negativne ucinke, rusiti trztisnu konkurenciju i stvaati nejednake uvjete privredivanje. To jest slucaj sa svim porezima kod kojih je moguce seljenje porezne osnovice prije svega poreza na dohodak i poreza na potrosnju.

Mnogi smatraju da je nedostatak decentralizacije i korupcija. Smatraju da je korupcija veci problem u lokalnim nego u sredisnjim fiskalnim vlastima.Uz korupciju kao nedostatak decentralizacije promatra se i kvalitet lokalne birokracije i cinjenica da postojeca struktura i velicina loklanih jedinica odredena politickim a ne ekonomskim razlozima. Opcenito se smatra da je nacionalna birokracija obrazovanja i ima kvalitetnije kadrove.Svi ovi nedostaci odnose se na problem ucinkovitosti lokalnih zajednica. Bitan je nedostatak narocito vidljiv kod problema jednakosti, odnosno preraspodjele dohotka. Vecim stepenom decentralizacije, u uslovima nejednakog privrednog razvoja, povecavaju se razlike u per capita dohotku izmedu lokalnih zajednica, a time se smanjuje i mogucnost finansiranja odredenih javnih potreba.

8

1.3.2. Fiskalni federalizam u EU: odnosi fiskalnih nadleznosti

Teorija fiskalnog federalizma je pokusala dati normativni okvir potreban za utvrdivanje optimalnog stepena fiskalne (decentralizacije) dok su odgovori na pitanja kako urediti ove odnose u slozenoj drzavnoj zajednici poput EU, u velikom dijelu zaostali.Sve do znacajnijeg jacanja integracije u pogledu fiskalnog federalizma dominirala je teza da je optimalna raspodjela fiskalnih f-ja po razinama vlasti vazan cimbenik brzeg i odrzivog gospodarskog rasta i razvoja. Optimalna raspodjela fiskalnih f-ja uglavnom podrazumjeva veci stepen fiskalne decentralizacije(OATES). U izgradnji fisklanog sistema i fisklanih odnosa u EU ne moze se u potpunosti koristiti tradicionalna teorija javnih finansija zbog politickih i konstitutivnih ogranicenja koja se danas odnose na konfederacije kao sto je EU.Uz tradiocionalnu teoriju javnih finansija sve se jace istice teorija javnog izbora. Model fiskalnog federalizma u EU odskace od koncepta naviknutog u klasicnim nacionalnim drzavama. Danas vlade zemalja clanica EU raspravljaju koje f-je prepustiti odnosno centralizirati na supra-nacionalnu razinu vlasti u EU. Posto je EU specificna slozena zajednica, mnoga rjesenja u EU se razlikuju od onih u drugim drzavama ili medunarodnim zajednicama.Jedan od alternativnih pristupa preporuka teorije fiskalnog federalizma jest fiskalna harmonizacija odnosno uskladivanje fiskalnih sistema EU. Ciljevi fiskalne harmonizacije isti su kao i oni fiskalnog federalizma. Harmonizacija je posluzila kao pravo rjesenje u svrhu postizanja zajednickih ciljeva zemalja clanica, odnosno ostvarivanje tzv 4 velike slobode zbog kojih je EU i osnovana: sloboda kretanja roba, kapitala, ljudi i usluga.Za analizu fiskalnog federalizma u EU, osnovna pitanja na koja ce se pokusati da ti odgovor jest koja je prikladnija razina donosenja odluka u EU i kakav oblik federalizma je najprikladniji za EU. Prema nacelu supsidijarnosti odgovornost za odredenu f-ju treba dodijeliti onoj razini vlasti koja ce je najucinkovitije izvrsiti. U tom pogledu neslaganja koja podrucja javnih politika prepustiti supranacionalnoj razini. U tom pogledu postoje neslaganja koja podrucja javnih politika prepustiti supranacionlanoj razini kao i koliku moc treba dodijeliti vec postojecim institucijama.

1.3.2.1. Optimalan oblik „federalizma” u EU

Postoji nekoliko razlicitih prsitupa oko pravca kojim bi EU trebala krenuti u formiranje pitanja nadleznosti. Jedan od njih je tzv fleksibilna integracija koju zagovara vise strucnjaka. Prema njima EU bi trebala imati dvostruku strukturu nadleznosti: tzv opcu (zajednicku) bazu i seriju tzv otvorenih partnera.Opca baza podrazumjeva politike oko kojih se sve zemlje clanice EU slazu i koje se smatraju nuznima za ocuvanje slobodne trgovine i mobilnosti unutar EU. Otvorena partnerstva bi stvarala razne podskupine zemalja unutar EU. Svaka od tih skupina zemalja bi vodile ostale politike koje ne spadaju pod opcu bazu na njima najprikladniji nacin. Svaka zemlja bi bez ikakve prisile, prikljucila onoj skupini s kojom ima kompatibilne ciljeve.Takav mix obaveza i fleksibilnosti je nuzan jer je za njim nemoguce normativno utvrsiti optimalnu razinu (de)centralizacije u EU i zato sto je proces europske integracije jos uvijek nestabilan.Za Irmana i Rubinfelda (1998) postoje tri alternativna modela supsidijarnosti: decentralizirani federalizam, centralizirani federalizam i demokratski federalizam.

9

Svaka od ova tri modela mora:1) jamciti osobna politicka i ekonomska prava gradana2) poticati sudjelovanje (lokalnog) stanovnistva u politickom procesu i 3) provoditi ucinkovitu alokaciju ekon resursa

U modelu „decentraliziranog federalizma” lokalne zajednice su odgovorne za sve politike koje se provode u takvoj drzavi. Lokalne zajednice mogu zajednicki prenijeti odredene odgovornosti na sredisnju vlast. Sredisnju vlast cine predstavnici lokalnih zajednica, a sve odluke se donose jednoglasno.

Modelom „centraliziranog federalizma“ upravlja na izborima izabran predsjednik ili izvršno vijeće. Sve odgovornosti za politike snosi središnja vlast, a one se odlukom središnje vlasti mogu djelimično prenijeti na lokalne jedinice.

Model „demokratskog federalizma“ je kombinacija prethodna dva modela. Njime se nastoje što bolje iskoristiti prednosti prethodnih modela i minimalizirati njihove nedostatke. Središnju vlast čine izabrani predstavnici lokalnih jedinica, a za donošenje odluka potrebna je većina glasova – najprikladniji model za EU.

1.3.2.1.1. Tri faze federalizma i procedura donošenja odluka u EU

Nakon Rimskog ugovora 1957. g. Slijedi razdoblje gdje se tadašnja EU može opisati kroz model decentraliziranog federalizma. Tim ugovorom stvorene su supranacionalne institucije koje predstavljaju svojevrsnu središnju vlast. Najistaknutije institucije su Evropska komisija koja ima ulogu svojevrsne (tada formalne) izvršne vlasti, Evropski parlament koji ima ulogu zakonodavnog tijela, ali tada samo sa savjetodavnom ulogom, Vijeće ministara čije odluke su morale biti donošene jednoglasno, i Evropski sud pravde koji je donosio presude oko pitanja poštivanja ugovora. Središte moći je tada ležali u Vijeću ministara koje su činili imenovani predstavnici zemalja članica (decentralizirani federalizam). Nakon 1966. godine Vijeće donosi odluke kvalificiranom većinom. Tada na insistiranje Francuske da se oko „vitalnih nacionalnih pitanja“ zadrži pravilo jednoglasnog donošenja odluka, dolazi do luksemburškog sporazuma.

Sve do 1986. godine koristi se pavilo kvalificirane većine, a za „vitalna pitanja“ potrebna je jednoglasna odluka. Deset zemalja članica 1986. zanemarilo je luksemburški sporazum i usvojilo Jedinstveni evropski akt, kojim je pravilo jednoglasnosti zamjenjeno „procedurom savjetovanja“. Tim zakonom obavezali su se da će bitne političke odluke biti donošene kvalificiranom većinom, na prethodni prijedlog Evropske komisije. Vijeće je moglo odbiti ili prihvatiti prijedloge Komisije, a za izmjenu prijedloga potrebna je bila jednoglasna odluka. Takav istup i novu institucionalnu strukturu stvorenu tim zakonom Inman i Rubinfeld okarakterizirali su kao „centralizirani federalizam“.

Evropska komisija je najjači utjecaj na donošenje odlka na osnovi njihovih prijedloga imala krajem 80-tih. Tada se već istražuju mogućnosti stvaranja EMU. Zahvaljujući Delorovom izvještaju koji je predložio stvaranje EMU, ta odluka je donesena u Mastrihtu 1992.g. i

10

ratificirana 1993.g. Za Inmana i Rubinfelda (1998) ovo je bila presudna odluka koja je tadašnju Evropsku zajednicu usmjerila iz modela centraliziranog federalizma prema modelu „demokratskog federalizma“.

Mastrihtski sporazum je utemeljio ekonomsku i monetarnu uniju. Bez obzira na zajedničke prednosti MP, postoje i mnoga ograničenja. Uspostavom Monetarne unije prestale su postojati pojedinačne MP koje su do tad služile za amortizaciju negativnih ekonomskih šokova. Mastriht je uspostavio i ograničenja na visinu javnog duga , proračunskog deficita i inflaciju. Dodatni utjecaj na ograničavanje fiskalne politike ima i donošenje Pakta o stabilnosti i rastu. Zemlje EMU su počele s redizajnom donošenja odluka o EU. Tu se otvara mogućnost uključivanja evropske „središnje vlasti“ da finansira osiguranje od nezaposlenosti i regionalne transfere (izravnanje) zbog različitih ekonomskih šokova u pojedinim zemljama članicama. Time se redistribucijska funkcija prenijela na višu razinu. Mastrihtski ugovor je zaslužan za uspostavu demokratskog federalizma iz dva razloga:

1. ojačala je uloga Parlamenta kroz tzv. „proceduru suodlučivanja“;

2. počelo se voditi računa o načelu supsidijarnosti, kao polaznom pravilu za dodjelu moći za donošenje pojedinih odluka i vođenje pojedinih politika unutar EU.

Primjenom načela supsidijarnosti EU si dozvoljava izvršavati one funkcije i provoditi one politike koje se ne mogu bolje provoditi na razini pojedine zemlje članice. Ova procedura donošenja odluka djelimično je izmjenjena Amsterdamskim ugovorom i 1997. Uloga Parlamenta je u tom razdoblju još više jačala i Parlament postaje jednako zakonodavno tijelo kao i Vijeće ministara. Evropski parlament čine na izborima izabrani predstavnicima u svojim matičnim državama, dok Vijeće čine imenovani predstavnici država članica.

Načelo supsidijarnosti, posmatrano s aspekta EU, mora biti vodilja stvaranju buduće ekonomsko-političke strukture gdje god je to moguće.

1.3.2.2. OPTIMALNA RAZINA DONOŠENJA ODLUKA I OSTVARIVANJE FISKALNIH FUNKCIJA U EU

Još jednom treba naglasiti kako odstupanje od teorije javnih finansija treba uzeti uvjetno jer se izgradnja fiskalnog sistema EU odvija u uvjetima konfederacije s mnogo nedefiniranih sadašnjih i budućih institucionalnih pravaca razvoja.

1.3.2.2.1. Alokacijska funkcija fiskalne politike EU

U segmentu alokacije sredstava u teoriji fiskalnog federalizma dominira teorem decentralizacije, odnosno stav da se lokalna javna dobra trebaju nuditi lokalno, a zajednička javna dobra na središnjoj razini. Kad to ne bi bilo tako, došlo bi do gubitka blagostanja na lokalnoj razini (OATES, 1972), te bi postojala mogućnost da lokalno stanovništvo izrazi svoje preferencije seljenjem u ona područja koja ih najbolje zadovoljavaju (Tiebout, 1956).

11

Supranacionalna javna dobra bi se trebala ostvarivati na razini EU, ako je suditi u skladu s teoremom decentralizacije. Teorem decentralizacije je u skladu i sa načelom supsidijarnosti, koji kaže da djelovanje središnje vlasti nije potrebno ako djelovanjem zemalja članica ne dolazi do međudržavnih vanjskih učinaka. Prema tome, intervencija na razini EU potrebna je samo u slučaju međugraničnih vanjskih učinaka.

Iako su odbrana i vanjska politika klasični primjeri „supranacionalnih“ javnih dobara, postoji značajna nesklonost zemalja članica prepuštanju tih funkcija EU. Obrazovanje je također jedna od funkcija koja se posmatra kroz alokaciju resursa. Obrazovanje i istraživački rad postali su jedna od važnijih politika EU.

Proračun EU, kao jedini pravi segment „zajedničkog“ fiskalnog sistema EU, je relativno malen i preko njega se alocira ograničen iznos sredstava u odnosu na područje koje pokriva. Ukupni prihodi i ukupni rashodi proračuna EU čine 1% BDP-a EU-15 u 2003. godini.

U odnosu na funkcije koje proračun izvršava, značajan je iako relativno mali. Naime, prihodna i rashodna strana proračuna EU u biti se razlikuje od klasičnih proračuna EU. Proračun EU ima vlastite izvore sredstava, ali ti izvori potječu od poreznih prihoda nacionalnih proračuna zemalja članica i kontrolirani su od tamošnjih vlada. Proračun EU nema klasične porezne prihode, zapravo EU nema nijednog zajedničkog poreza, koji bi omogućio jaču kontrolu, veći stupanj odgovornosti i mogućnost finansiranja veće ponude (alokacije) javnih dobara i usluga.

U proračunu EU ističu se dvije značajne skupine rashoda: zajednička poljoprivredna politika i strukturne operacije (strukturni fondovi). Njihovo funkcionalno značenje je veće od samog proračuna EU. Ove dvije stavke proračuna EU čine skoro 80% ukupnih rashoda proračuna EU, odnosno oko 81,33 mlrd eura.

Najviše sredstava se alocira za zajedničku poljoprivrednu politiku, 47,38 mlrd eura, što čini 46% ukupnih rashoda proračuna EU.

1.3.2.2.2. Redistribucijska funkcija fiskalne politike EU

Kod redistribucijske funkcije, teorija fiskalnog federalizma zagovara njeno provođenje uglavnom na središnjoj razini. Osnovni razlog njenog provođenja na središnjoj razini je problem mobilnosti faktora proizvodnje uzrokovan štetnom (nelojalnom) poreskom konkurencijom, obuhvaćanje šire porezne osnovice oporezivanjem na središnjoj razini.

Fiskalni federalizam posmatra redistribuciju na lokalnoj razini kao lokalno javno dobro. Sve dok se redistribucija učinkovito provodi na nižoj razini vlasti, ne treba je premještati na središnju razinu. Neki autori predlažu da redistribucijska politika u segmenu oporezivanja dohotka bude implementirana na središnjoj razini EU. Različit porezni tretman kapitala, porezne olakšice i poticaji, i sve veća potražnja za kvalificiranom radnom snagom utječu na mobilnost tih faktora proizvodnje i uzrokuju štetnu poreznu konkurenciju. Mobilnost i

12

učinkovitost utječu na prijedloge da se redistribucijska politika značajnim dijelom prenese na EU.

Jedan od razloga i potrebe za jačanjem uloga proračuna EU u redistribucijskoj politici je nepostojanje vanjskih (carinskih) barijera za zaštitu domaće proizvodnje i zaposlenosti. Naime, ulaskom u EU pojedina zemlja članica postaje dio zajedničkog tržišta i ukoliko joj domaća proizvodnja nije konkurentna mogla bi imati problema sa smanjivanjem proizvodnje i rastom nezaposlenosti. Redistribucijska politika na razini EU očitavala bi se na dva načina. Kratkoročno bi davala transfere iz proračuna EU takvim zemljama za prilagodbu politika i proizvodnje novonastalom okruženju. Dugoročno, izrazito industrijske zemlje imale bi korist od proširenja „domaćeg“ tržišta i mogle bi bolje iskoristiti ekonomiju razmjera. Sve jača integracija tržišta zahtjeva i redistribucijsku politiku na središnjoj razini. Treći razlog koji bi mogao utjecati na jačanje središnje redistribucijske politike unutar EU, je uloga osiguranja koja se ogleda kroz razne finansijske pomoći. Premda je funkcija proračuna EU primarno alokacijskog karaktera, njegova uloga u redistribuciji sredstava također nije zanemariva.

Redistribucija sredstava proračuna EU ostvaruje se kroz četiri Strukturna fonda i jedan Kohezijski fond, a osnovna svrha im je pružati pomoć manje razvijenim regijama radi postizanja ekonomske i socijalne kohezije unutar EU. Svaka članica EU može za razne projekte dobivati transfere iz svih tih fondova. Pojedina članica EU može sveukupno primiti do 4% vlastitog BDP-a takvih transfera.

Razlog postojanja redistribucijske funkcije u tradicionalnoj fiskalnoj teoriji objašnjava se altruističkim motivima – nesebičnom voljom pojedinaca da odvajaju dio dohotka u svrhu preraspodjele dohotka. U teoriji javnog izbora razni transferi, subvencije i porezne pogodnosti na kojima se temelji redistribucija objašnjavaju se kao posljledica bolje organiziranosti i lobiranja raznih interesnih skupina , te složenosti strukture javnog sektora. Uz naprijed navedene začetke zajedničke redistribucijske politike (stabilizacioni fondovi) malo je novih programa aktualno na razini EU.

U segmentu porezne politike, redistribucijska politika na razini EU zamijenjena je alternativnim pristupom, odnosno fiskalnom harmonizacijom. Osim jačanja zajedničkog tržišta EU, harmonizaciji oporezivanja pristupilo se oz razloga sto se svaka država na ovom svijetu nevoljno odriče fiskalnog suvereniteta, posebno u području oporezivanja. Proces harmonizacije kao minimalni stepen zajedništva u segmentu porezne politike dao je zadovoljavajuće rezultate jedino u sferi oporezivanja prometa uvođenjem PDV-a. Tu su i stabilizacija poreznih prihoda zemalja članica i rast posebno poreza na dobit i poreza na dohodak, kao i oporezivanja rada koje toliko nije izraženo. Dok je oporezivanje preduzeća i kapitala u kojima se vodi štetna porezna konkurencija koja samim tim izaziva mnoge negativne (vanjske) učinke kao „bijeg“ kapitala u porezno povoljnije zemlje. Pojava štetne porezne konkurencije posljedica je mobilnosti poreznih osnovica. Teorija fiskalnog federalizma upravo zagovara harmonizaciju onih poreza čije su osnovice mobilne.

13

1.3.2.2.3. Stabilizacijska funkcija fiskalne politike EU

Kod stabilizacijske funkcije javnih finansija nije slučaj provođenje na nižim razinama vlasti. U sferi stabilizacije standardan model fiskalnog federalizma nije prikladan EU. Najvažnije odstupanje od teorije fiskalnog federalizma je u tome što se stabilizacijska fiskalna politika gotovo u cijelosti provodi s nižih razina vlasti, odnosno zemalja članica EU. Nekoliko je razloga tome:

1. proračun EU relativno je malen da bi proizveo značajnije stabilizacijske učinke u EU

2. ne postoji niti jedan drugi centralizirani fiskalni instrument, kao npr. osiguranje od nezaposlenosti

3. one članice EU koje su i članice EMU, imaju zajedničku monetarnu politiku čiji je primarni cilj očuvanje stabilnosti cijena

Teorija fiskalnog federalizma preporučuje uravnotežene lokalne proračune i kontrolirano zaduživanje od strane središnje vlasti. Središnja vlast može zagovarati pravilo uravnoteženog proračuna na lokalnoj razini ali to isto ne mora vrijediti na središnjoj razini.

Što se tiče kontrole zaduživanja, ona postoji i provodi se kroz Mastrihtske kriterije i Pakt o stabilnosti i rastu.

Ako se poštuje načelo supridijarnosti, koje kaže da se određena odgovornost za pojedinu politiku treba dodijeliti onoj razini vlasti koja će ju najučinkovitije izvršiti, onda postoji nekoliko razloga zašto fiskalnu funkciju stabilizacije treba provoditi na razini zemalja članica EU:

1. Da bi se uopće djelimično prenijela funkcija stabilizacije na razinu EU potreban je mnogo veći proračun EU s mnogo više funkcija od odnih koje danas izvršava. Vijeće EU je u Berlinu 1999.g. na prijedlog Evropske komisije zvan „Agenda 2000“ zaključilo kako veličina proračuna EU do 2006.g. mora ostati nepromijenjena u odnosu na bruto nacionalni proizvod EU.

2. Drugi razlog je nepostojanje automatskih stabilizatora, kao npr. osiguranje od nezaposlenosti, na razini EU. Najprikladniji instrument u sferi fiskalne politike za izvršenje stabilizacijske funkcije su automatski stabilizatori koji djeluju uglavnom kroz sistem progresivnog poreza na dohodak, te aktivnih mjera socijalne politike u slučaju nezaposlenosti.

U kontekstu fiskalnog federalizma i načela supsidijarnosti čini se vrlo važnim ne samo na kojoj razini se provodi fiskalna politika, nego ko odlučuje o tome i kojim instrumentima se ono izvršava. Fiskalnu funkciju stabilizacije najteže će biti prenijeti na razinu EU. Politike zemalja članica trebale bi se bazirati na stvaranju zaliha deficita i javnog duga u slučaju jačih recesijskih šokova, pošto je sadašnja institucionalna ograničenja teško ukinuti.

14

Jedan mogući pravac je odstupanje od zadanih ograničenja za što je nužna reforma fiskalnih institucija zemalja članica što bi vodilo daljnjoj (de)centralizaciji, ali i narušavanju evropske ekonomske integracije.

Druga opcija je veća centralizacija fiskalnih moći EU i kretanje u pravcu formuliranja takve fiskalne politike koja bi najučinkovitije djelovala na stabilizaciju cikličnih kretanja, a ujedno ne bi narušavala dostignuti stupanj ekonomske integracije u EU – jačanje uloge fiskalnih pravila (Pakt o stabilnosti i rastu i kriteriji konvergencije).

1.3.3. FISKALNA DECENTRALIZACIJA U EU

U kontekstu fiskalnog federalizma u EU dosad su zemlje članice posmatrane kao niže razine vlasti, ali unutrašnje fiskalno uređenje pojedine zemlje članice također igra važnu uligu u izgradnji optimalnog fiskalnog sistema EU. Jedan od uslova koje sve zemlje članice moraju ispuniti jest izgradnja vlastitih fiskalnih sistema višerazinskog odlučivanja u skladu sa načelom supsidijarnosti te ostalim normama EU koje su usmjerene ka stvaranju jedinstvenog tržišta i većeg stepena (ekonomske) integracije. Upravo zbog ove činjenice u ovom istraživanju nije moguće zanemariti i ovaj drugi aspekt fiskalne decentralizacije. To najbolje potvrđuje sama činjenica donošenja Evropske povelje o lokalnoj samoupravi koju je donijelo Vijeće Evrope 1985.g. i u kojoj su u posebnom dijelu naznačeni kriteriji na kojima se trebaju zasnivati odnosi između središnje i niže razine vlasti u zemljama članicama Vijeća Evrope. Potreba za decentralizacijom se pojavila u većini država zapadne Evrope 70 tih i 80 tih godina. Do tada je prevladavala fiskalna uloga središnje vlasti koja je zadržavala većinu javnih prihoda. Decentralizacija je značila izdvajanje javnih funkcija sa središnje razine i njihovo preseljenje na niže razine vlasti. Iskustvo država EU je pokazalo da decentralizacija zahtjeva novu politiku upravljanja koja uključuje elemente tržišnog sistema i usmjerenosti pojedincu.Zadovoljavajući stepen fiskalne decentralizacije se očituje kada su lokalni porezi, ali i dio sredstava sa državnog budžeta, dostupni za učinkovitu opskrbu javnim dobrima.Pravilna raspodjela poreznih prihoda, prikupljenih na središnjij razini i razini lokalnih zajednica, jedan je od osnovnih uslova za provođenje decentralizacije.

1.3.3.1 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

Vijeće Evrope je 15. oktobra 1985. godine u Strazburu donijelo Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Cilj donošenja Povelje je jačanje lokalne samouprave kao bitnog faktora demokratizacije i decentralizacije vlasti u zemljama članicama Vijeća Evrope. Ona polazi od toga da poveže svoje članice u cilju očuvanja unapređenja ideala i načela koji pripadaju njihovoj zajedničkoj baštini. Za nju su lokalne zajednice glavni temelj demokratskog društva i posebno ističe da se ta demokracija najbolje očituje u sudjelovanju građana u upravljanju javnim poslovima.Prema članku 9. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi sistem finansiranja javnih potreba lokalnih zajednica u zemljama potpisnicama Povelje treba se zasnivati na načelima:

1. lokalne jednice će imati pravo na odgovarajuće prihode kojima će slobodno raspolagati u obavljanju svojih ovlasti;

15

2. prihodi lokalnih zajednica moraju biti srazmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom;

3. najmanje dio prihoda lokalnih zajednica mora proizilaziti iz lokalnim poreza i naknada – čije se stope same određuju;

4. sistemi finansiranja lokalnih zajednica moraju biti dovoljno raznoliki i evolutivni kako bi mogli slijediti promjene stvarnih troškova;

5. zaštita finansijski slabijih lokalnih zajednica traži prihvaćanje odgovarajućih postupaka u cilju ispravljanja učinaka nejednake diobe mogućih izvora finansiranja;

6. od lokalnih jedinica će se tražiti mišljenje o tome kako će im se dodjeljivati preraspoređeni izvori finansiranja;

7. subvencije lokalnim jedinicama neće biti namjenjene finansiranju specifičnih projekata;

8. kako bi se finansirali njihovi troškovi investiranja, lokalne jednice moraju imati pristup nacionalnom tržištu kapitala.

Svjetska deklaracija o lokalnoj samoupravi i Povelja ne navode koje javne potrebe i poslovi će se finansirati prihodima lokalnim vlasti nego to prepuštaju ustavu i zakonima pojedinim država.

1.3.3.2 Fiskalna decentralizacija u kontekstu proširenja EU

Fiskalna decentralizacija među zamljama razlikuje se u nekoliko ključnih pitanja: institucionalno uređenje države, alokacija funkcija između središnjih i nižih razina vlasti, struktura nižih razina vlasti, osnovni izvori finansiranja nižih razina vlasti i ostale specifičnosti svake pojedine države.U sferi institucionalnog uređenje, država može biti federalna ili unitarna, zatim može imati tradiciju „jakih“ lokalnih ili „slabih“ lokalnih zajednica.Među najvažnije funkcije koje bi lokalne zajednice mogle izvršavati, a s time i finansirati, spadaju obrazovanje, zdravstvo, socijalna pomoć, stambena izgradnja, razna kulturna pitanja, sport itd. Uzimajući u obzir samo potrošnju nižih razina vlasti, uočljiv je manji stepen decentralizacije javne potrošnje u tranzicijskim zemljama u odnosu na članice EU-15.Kad bi se posmatrala struktura i veličina lokalnih zajednica, oko pola tranzicijskih zemalja, ali i pola članica EU, ima regionalnu razinu vlasti. Unutar regija postoje jedinice lokalne samouprave, kao npr. općine i gradovi, koje nemaju značajnije fiskalne pa i druge ovlasti. Često se smatra nepotrebnim vršiti decentralizacije u slučaju kad postoji više od dvije razine vlasti, odnosno regionalna vlast. Zemlje sa većim stepenom fiskalne decentralizacije preferiraju da se veći dio lokalnih javnih rashoda finansira iz donacija. Lokalne zajednice u tim istim zemljama dobivaju znatno manje sredstava od poreznih prihoda koje većim dijelom čine udjeli u zajedničkim porezima koji se po određenom ključu dijele između središnje i niže razine vlasti. U većini tih posmatranih zemalja postoji tendencija rasta poreznih prihoda u odnosu na GDP.

2. BUDŽET EU (prema slajdovima i knjizi)

2.1.Opće karakteristike budžeta

Jedini centralizovan instrument zajedničke fiskalne politike koji finansira samo ograničen broj funkcija.1967. godine – opći budžet Evropskih zajednica

16

2.1.1. Funkcije budžeta EU u uslovima konfederacije i ...

Osnovne funkcije budžeta EU su provođenje fiskalne politike i politike transfera između regija odnosno pojedinaca.Fiskalna politika uključuje upravljanje budžetskim prihodima i rashodima, odnosno upravljanje deficitom/suficitom budžeta zbog njegovog uticaja na agregatnu potražnju.Razlika budžeta EU u odnosu na klasični nacionalni budžet:

1. prihodna i rashodna strana se razlikuju od onih u nacionalnim budžetima;2. relativno malen budžet u odnosu na veličinu privrede koju pokriva;3. strožije i čvršće regulisan – uvijek uravnotežen;4. izuzeta mogućnost zaduživanja, ali i posuđivanja sredstava korisnicima budžeta;5. prihodi potiču od poreskih prihoda nacionalnih budžeta zemalja članica koje ih

kontrolišu.

2.1.2. Nastanak budžeta EU

1957. – Osnovana EEZ i EUROATOM. Njima je ustanovljena carinska unija i postavljeni ciljevi stvaranja zajedničkog tržišta.Kao i institucije, budžet EU je nastao procesom unifikacije odnosno objedinjavanjem budžeta EEZ, EZUČ i EUROATOMA 1967. godine spajanjem ta tri budžeta nastao je tzv. OPĆI BUDŽET EVROPSKIH ZAJEDNICA

2.1.3. Načela budžeta EU

Temeljna načela budžeta EU su:1. Načelo godišnje periodičnosti budžeta znači da se budžet donosi na jednu godinu. Na

taj način se sprječava nagomilavanje dugoročnih obaveza, ali isto tako postoji mogućnost dugoročnog planiranja određenih budžetskih rashoda;

2. Načelo budžetske ravnoteže – osigurava ravnotežu prihoda i rashoda, ali ne dozvoljava finansiranje zaduživanjem;

3. Načelo jedinstva – zahtjeva da svi prihodi i rashodi budu objedinjeni unutar jedinstvenog budžetskog dokumenta;

4. Načelo univerzalnosti – određuje da se svim budžetskim prihodima finansiraju svi budžetski rashodi, te ne dopušta da određeni prihodi služe za tačno određene rashode;

5. Načelo specifikacije budžeta – zahtjeva da se svi rashodi alociraju prema prethodno utvrđenom cilju i namjeni, te ih označiti prema budžetskoj nomenklaturi;

6. Načelo jedinice obračuna – određuje da će budžet biti iskazan u eurima;7. Načelo budžetske tačnosti – zahtjeva da se što tačnije unesu prihodi i rashodi za

pripadajuću godinu;8. Načelo transparentnosti i razumnog finansijskog upravljanja su usko povezana. Ona

podrazumjevaju korištenje budžetskih prihoda i rashoda u skladu sa načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i korisnosti. Budžet treba biti transparentan, tako da se prihodi grupiraju prema izvoru, a rashodi prema namjeni.

17

2.1.4. Regulisanje i donošenje budžeta EU

Osnovni propis na kojem se temelji budžet EU jeste finansijska regulacija (uredba) Vijeća od 21.12.1977. godine o općem budžetu Evropskih zajednica. Tom regulacijom je regulisano da je budžet EU osnovni instrument s kojim se planiraju te određuju ovlasti oko očekivanih prihoda i rashoda zajednice za svaku godinu.Regulaciju iz 1977. zamijenila je nova finansijska regulativu Vijeća od 25. juna 2002. koja je stupila na snagu 01.01.2003.Osim regulacije, odnosno uredbi Vijeća koje reguliraju postupak izrade, usvajanja i izvršenja budžeta, njegovu pravnu strukturu definira još niz pravnih dokumenata. Jedan od takvih pravnih propisa jeste međuinstitucionalni sporazum Parlamenta, Vijeća i Komisije o budžetskoj disciplini i poboljšanju budžetskog postupka kojim se strogo definira okvir budžetskih rashoda za tačno definisano srednjoročno razdoblje. Iz budžeta je izuzeto zaduživanje, ali isto tako i posuđivanje sredstava. U skladu sa ovim doneseno je i načelo budžetske ravnoteže.

2.1.5. Postupak donošenja budžeta EU

U postupku donošenja budžeta sudjeluju tri osnovne institucije EU: Komisija, Vijeće i Parlament. Prvi preliminarni prijedlog sastavlja Komisija na temelju prijedloga i paniranih rashoda svih ustanova EU. Komisija mora dostaviti taj prijedlog Vijeću koje ga mora potvrditi, kao što ima ovlasti da ga izmjesti i doradi. Vijeće 2/3 većinom potvrđuje svoj prijedlog budžeta i dostavlja ga Parlamentu.Parlament i Vijeće tzv. procedurom suodlučivanja odlučuju o eventualnim dodatnim promjenama te usvajaju konačni izgled budžeta. Nakon što je budžet usvojen od strane Parlamenta i Vijeća, Komisija se brine za njegovo izvršenje. Unutar Komisije djeluje tijelo, odnosno opći direktorat zadužen za provođenje budžeta, tj. za postavljanje konkretnih budžetskih pravila. Vanjsku kontrolu budžeta proviti Evropski revizijski sud.

2.2. PRIHODI BUDŽETA EU

Prihode budžeta EU čini sistem vlastitih prihoda, ali nemaju pravo samostalnog stvaranja vlastitih prihoda.Prihodi budžeta EU dijele se na:

1. Uvozne carine – tu spadaju carine i ostala davanja koja se ubiru na temelju zajedničke carinske tarife pri uvozu proizvoda izvan EU;

2. Poljoprivredne pristojbe – među koje spadaju carine na uvoz poljoprivrednih proizvoda i davanja za šećer i glukozu. Ta davanja se ubiru pri trgovini sa zemljama izvan EU u sklopu zajedničke poljoprivredne politike (CAP) te proizvodnje i skladištenja šećera i glukoze;

3. Prihodi na osnovu poreza na dodanu vrijednost – Ti se prihodi za svaku zemlju utvrđuju primjenom jedinstvene stope na harmoniziranu osnovicu koja se određuje prema pravilima određenim pravilima EU;

4. Prihodi na osnovi bruto nacionalnog proizvoda zemalja članica – ovaj izvor prihoda se izračunava tako da se primjenjuje određena stopa na razliku između BNP-a svake zemlje članice i harmonizirane osnovice PDV-a

5. Ostali izvori prihoda – čine porez na dohodak i pristojbe koje plaća osoblje institucija EU, prihodi od kamata i jamstva, prihodi od kazni, i dr.

18

2.2.1.1. Razvoj sistema vlastitih prihoda

Ključ prema kojem se određivala veličina tih doprinosa za pojedinu članicu baziran na veličini društvenog proizvoda članice i stepenu njene učinkovitosti u različite zajednice.1970. godine lukseburškim sporazumom uveden je sistem vlastitih prihoda. Razlog uvođenja vlastitih prihoda je razvoj vlastitih politika EU, pogotovu CAP-a.U početku su vlastite prihode činile 1.uvozne carine 1968.godine; 2.porezi na PDV od 1980; 3. poljoprivredne pristojbe.Četvrti izvor uveden je Prvim Delorovim paketom 1988. godine koji je utemeljen na BNP-u zemalja članica.Tim paketom je potvrđena jedinstvena stopa za prihod od PDV-a na 1,4%. Proces reforme se nastavio tako da je 1999.g. donijeta odluka kako ukupni prihodi budžeta EU ne smiju prelaziti 1,2% BDP-a EU.Drugim Delorovim paketom donesenim 1992. godine na Samitu u Edinburgu jedinstvena stopa PDV-a je snižena sa 1.4% na 1%. Na Berlinskom samitu 1999. godine (Agenda 2000) dogovoreno je daljnje snižavanje stope za obračun prihoda od PDV-a, a prihodi utemeljeni na BDP-u opet povećani.

2.2.2. Usporedba prihoda budžeta EU s prihodima budžeta nacionalnih država

Prihodi budžeta EU potječu od poreznih prihoda nacionalnih budžeta zemalja članica, i kontroliraju ih nacionalne vlade. Budžet EU nema klasične porezne prihode kao što su PDV, porez na dobit, dohodak itd. Druga osnovna razlika između budžeta EU i nacionalnih budžeta jeste da središnji budžet prikuplja većinu poreznih prihoda i raznim tansferima pomaže pomaže budžete nižih razina vlasti.Razlika je i veličina budžeta EU – je najvažniji razlog koji sprječava budžet da sudjeluje u većoj alokaciji, ali i u redistribuciji sredstava je njegova veličina.

2.3. RASHODI BUDŽETA EU

2.3.1. Sistem finansijske perspektive

Rashodi budžeta EU planiraju se srednjoročno u okviru tzv. sistema finansijske perspektive. Sistem perspektive je instrument kojim EU provodi budžetsku disciplinu postavljanjem gornjih granica rashoda na osnovu raspoloživih prihoda.Sistem finansijske perspektive utvrđuje se međuinstitucionalnim sporazumom imeđu Parlamenta, Vijeća i Komisije.Ovakav sistem uveden je Prvim Delorovim paketom 1988. godine zbog budžetskih kriza u 80 tim godinama.Delorov paket je sinonim za reformu unutar finansijskog sistema EU.Drugi Delorov paket 1993-1999. godinaAgenda 2000 – donesena 1999. u Berlinu za razdoblje 2000-2006.Agenda 2007 – pregovori još uvijek traju (2007-2013)

19

2.3.2. Stavke rashoda budžeta EU

Rashodi budžeta EU dijele se na:

1. Poljoprivreda – Rashodi za zajedničku poljoprivrednu politiku su rashodi Odjela jamstva Fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi. To su ujedno najaveći izdaci budžeta EU.

2. Strukturne operacije – Izdaci za strukturne operacije (politike) pokrivaju područja regionalne i socijalne politike. Većina svih sredstava dodjeljuje se strukturnim fondovima: Evropskom fondu za regionalni razvoj, EAGGF-ovom Odjelu usmjeravanja, Evropskom socijalnom fondu i Finansijskom instrumentu za usmjeravanje ribarstva, a u tu skupinu spada i kohezioni fond.

3. Unutarnje politike – Rashodi su grupisani u pet skupina: rashodi za transport, obrazovanje, kulturu, zapošljavanje, medije, energetsku politiku, nuklearnu zaštitu, okoliš, razne aktivnosti vezane za unutrašnje tržište, istraživanje i tehnološki razvoj, pravdu, sigurnost, itd.

4. Vanjske aktivnosti rashodi koji se odnose na izdatke pomoći zemljama izvan EU.5. Administrativni troškovi: odnose se na troškove institucija EU i Ustanova (Komisija,

Parlament, Viječe, Sud pravde, revizijski sud itd.)6. Rezerve – Ta sredstva služe za eventuale neočekivane izdatke koji bi se mogli pojaviti

u toku izvršenja budžeta.7. Pomoć budućim članicama – ovi rashodi spadaju u vanjske aktivnosti. Ovi rashodi se

odnose na finansiranje raznih pomoći državama kandidatkinjama za članstvu u EU. Te zemlje podijeljene su u dvije skupine : zemlje središnje i istočne Evrope, Mediteranske zemlje. Programi pomoći su: SAPARD za poljoprivredu; PHARE (zemlje u tranziciji, restruktuiranje ekonomije); te ISPA – finansiranje infrastrukturnih projekata u području transporta i zastite okoliša.

2.3.2.1. ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKA

Predstavlja najveću stavku budžeta EU, ali također to je jedno od područja u kojem je nacionalni suverenitet država članica u cjelosti prenesen na razinu EU.

Osnovni ciljevi zajedničke poljoprivredne politike su:1. povećanje produktivnosti poljoprivredne proizvodnje i optimalno iskorištenje faktora

proizvodnje(radne snage)2. povećanje standarda života u poljoprivredi, povećanje primanja privrednika3. stabilizacija (poljoprivrednog) tržišta4. osiguranje dostupnosti opskrbe5. osiguranje dostupnosti roba krajnjim potrošačima po razumnim cijenama.

Mjere koje EU može poduzimati za postizanje ovih ciljeva obuhvataju regulisanje cijena, razne potpore u proizvodnji, plasmanu i skladištenju uvoza ili izvoza.EU je primjenila niz mjera u cilju jačanja poljoprivrede u EU. One se prvenstveno odnose na subvencije(novčane poticaje) proizvođačima, te zaštitu domaće proizvodnje kvotama i carinama od konkurentskog uvoza.

20

Kritike su date na prevelika izdavanja gdje su takvi rashodi previsoki, jer je u poljoprivredi zaposleno relativno malo stanovništva EU. Smatra se da je potrebno više sredstava usmjeriti u druga područja kako bi se poboljšala konkurentnost EU.Finansiranje zajedničke poljoprivredne politike se provodi preko Fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi(EAGGF) čijem se Odjelu jamstva dodjeluju sredstva iz budžeta EU. Fond ta sredstva preko upravnih službi zemalja članica dodjeljuje poljoprivrednicima. Fondom upravlja Odbor koji je sastavljen od predstavnika Komisije EU i predstavnica zemalja članica.

2.3.2.2. STRUKTURNE OPERACIJE

Cilj strukturne politike je postizanje što veće socijalne i ekonomske kohezije unutar EU. Većina tih sredstava dodjeluje se kroz 4 strukturna fonda i jrdan kohezioni fond. Evropski fond za reginalni razvoj (ERDF) najveći je dio 4 strukturna fonda. Namijenjen je finansijskom praćenju regionalnih razvojnih aktivnosti i korigiranju regionalnih neravnoteža. Sredstva su najčešće usmjerena na finansiranje ''čvrste'' prometne infrastrukture, kao i pomoć malim i srednjim preduzećima.Evropski socijalni fond(EFS) namijenjen tržištu rada, poticanju mobilnosti ljudskih faktora proizvodnje i finansiranju raznih oblika doškolovanja radne snage.Fond za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi nadležan za ujednačavanje reginalnih razlika u poloprivrednoj proizvodnji.Finansijski instrument za usmjeravanje ribarstva(FIFG) koji je nadležan za područja ribarstva EU.Kohezijski fond predstavlja finansijski mehanizam pomoći Samo onim članicama čiji je BDP pc manji od 90% BDP-a pc u EU. Sredstva koja se dodjeluju su uvjetovana i čim zemlja članica pređe prosjek od 90% pc BDP-a u EU, više nema pravo na sredstva.

''Agenda 2000'' – utvrđena 4 osnovna cilja:

cilj 1: se odnosi na ERDF,ESF,EAGGF-ov odjel usmjeravanja i FIFG, a zadatak im je pomoći pri razvoju i strukturnoj prilagodbi onih regija koje zaostaju u svim segmentima ekonomskog i socijalnog razvoja EU.

cilj 2: se odnosi samo na ERDF i ESF- pomoć onim regijama koje EU koje imaju problem u prestruktuiranju industrijske proizvodnje.

cilj 3: Odnosi se na razvoj ljudskog faktora proizvodnje cilj 4: obuhvaća FIFG-ove mjere izvan cilja 1, a odnose se na razvoj konkurentskih

ribarstva u EU, razvoj poduzetništva kao i održavanje ravnoteže između ribolovnog kapaciteta.

Ova 4 cilja smatraju se primarnim ciljevima strukturne politike EU (91,68%sredstava)Osim primarnih ciljeva postoje još dva cilja: inicijativne zajednice, te tehnička pomoć i inovativne mjere.Programe odobrava Evropska Komisija. Svi odabrani programi koji se finansiraju i iz drugih nacionalnih javnih ili privatnih izvora odnosno modelom sufinansiranja. Ne smiju zbirno preći 4% GDP-a zemlje- ukupna posuđena sredstva. Na taj način sredstva koja će pojedina zemlja dobiti iz strukturnoh fondova ovisi o njenom vlastitom apsorpcijskom kapacitetu, odnosno o mogućnosti sufinansiranja tih programa.

21

2.3.2.3. UNUTARNJE POLITIKE

Rashodi za unutarnje politike postoje još od 1993.godine.Opći cilj ovih rashoda je ubrzavanje procesa stvaranja jedinstvenog tržišta unutar EU. Ova stavka budžeta grupisana je u 5 raznolikih podskupina(sekcija) :

1. OSTALE STRUKTURNE OPERACIJE – ovi rashodi služe kao dodatak mjerama strukturne politike obuhvaćenih drugom stavkom budžeta EU.

2. OPERACIJE VEZANE ZA STRUČNA USAVRŠAVANJA, OBRAZOVANJE, MLADEŽ. KULTURU, AUDIOVIZUALNE MEDIJE, OSTALE SOCIJALNE OPERACIJE

3. AKTIVNOSTI VEZANE ZA ENERGETSKU POLITIKU, NUKLEARNU ZAŠTITU I OKOLIŠ – briga za okoliš i upravljanje izvorima energije

4. AKTIVNOSTI VEZANE ZA PROŠIRENJE UNUTARNJEG(ZAJEDNIČKOG) TRŽIŠTA – Ovi rashodi održavaju odlučnost EU za konsolidacijom zajedničkog i što učinkovitijem provođenju ne samo ekonsmkih operacija, nego i operacija vezanih za zaštitu potrošača, ljudskog prava i slobode, sigurnost i pravdu.

5. AKTIVNOSTI VEZANE ZA POBOLJŠANJE KONKURENTNSTI INDUSTRIJE EU KROZ ISTRAŽIVANJE I TEHNOLOŠKI RAZVOJ

2.3.2.4. VANJSKE AKTIVNOSTI

Vanjske aktivnosti odnosno rashodi se odnose na izdatke EU vezane za treće zemlje.Rashodi za vanjske aktivnosti se dijele u 3 skupine. Prvu skupinu čine rashodi za opću saradnju. Ti se rashodi uglavnom odnose na troškove pomoći u hrani i humanitarne pomoći, zatim na razne inicijative u podrućju razvoja demokratije i ljudskih prava.Drugu skupinu čine rashodi za saradnju i pomoć geografskim područjima. Ta saradnja se ostvaruje kroz 6 oblika određenih prema geografskim područjijma:

1. saradnja s balkanskim zemljama- ostvaruje se kroz CARDS program (stabilizacija regije i povratak izbjeglica)

2. saradnja s bivšim republikama Sovjetskog saveza. Ostvaruje se kroz TACIS program koji ima za cilj pomoć onim zemljama u što bržem prelasku na tržišno gospodarstvo

3. Saradnja sa mediteranskim zemljama – glavni instrument je MEDA program- privredna pomoć, razvoj privatnog sektora, otvaranje tržišta.

4. Saradnja s zemljama u razvoju u Aziji i Latinskoj Americi5. Programi pomoći Južnoj Africi6. Saradnja sa zemljama Afrike, Kariba i Pacifika. Ovi rashodi nisu uključeni u budžet

EU, a odnose se na sredstva Evropskog razvojnog fonda(EDF)

Treću skupinu čine rashodi za upravljanje vanjskom saradnjom. Tu su rashodi koji se odnose na one institucije i odjele unutar EU koje se brinu za uspješno provođenje programa i pomoći vezanih za vanjske aktivnosti EU. Postoje 3 skupine takvih upravljačkih tijela:

1. Komisija koja je zadužena za raspisivanje natječaja i potpisivanje ugovora sa zemljama koje primaju pomoć

2. delegacija – predstavništvo komisije u određenoj zemlji3. Administrativni projekti i nadglkedatelje programa u trećim zemljama.

22

2.3.2.5. ADMINISTRATIVNI TROŠKOVI

Ovi troškovi se odnose na troškove institucija EU i ustanova. Komisija(60%), Parlament (20%), Vijeće, Sud pravde, Revizijski sud, službene publikacije.

2.3.2.6. REZERVE

služe za eventualne neočekivane izdatke koji bi se mogli pojaviti u toku izvršenja budžeta.* MONETARNE REZERVE su zamišljene kao pokriće eventualnih promjena u paritetu kursa između dolara i ACU-a. Kasnije je njihova funkcija proširena na pokriće troškova agrimonetarnih troškova proizašlih iz Evropskoj monetarnog sistema.* REZERVE ZA HITNU POMOĆ – odnose se na eventualnu hitnu pomoć zemljama izvan EU potrebnu iznad planiranih iznosa.* GARANCIJSKE REZERVE – odnose se na plaćanja Garancijskog fonda, a pokrivaju rizik budžeta nastao posuđivanjem sredstava zemalja izvan EU.

2.3.2.7. POMOĆ BUDUĆIM ZEMLJAMA(pretpristupna pomoć)- odnosi se na sredstva koja zemlje kandidatkinje za članstvo u EU mogu ostvariti prije uključenja. Ta stavka budžeta EU čini oko 3%. Ta sredstva se ostvaruju preko triju finansijskih instrumenata(SAPARD,ISPA,PHARE) uspostavljenih u posljednjoj finsnsijkoj perspektivi za razdoblje 2000-2007.SAPARD je instrument kojim se nastoji pripremiti zemlju kandidatkinju za implementaciju zajedničke poljoprivredne politike nakon sticanja punopravnog članstva. Za razdoblje posljednje finansijske perspektive(200-2007) za potrebe ovog programa svake godine je raspoloživo nešto više od pola milijarde eura.ISPA – instrument za finansiranje infrastrukturnih projekata i to unutar transportnog sektora i sektora zaštite okoliša – postići ekološke standarde na razinu onih u EU(1mlrd)PHARE – najstariji program u sklopu pomoći budućim članicama. Postoji još od 1989.g.- njegov osnovni cilj pomoći zemljama središnje (kasnije i istočne) Evrope u tranziciji i rekonstruiranju gospodarstva, te prelazu na tržišno gospodarstvo. Dva prioritetna područja su: izgradnja i jačanje javnih institucija kako bi na sebe učinkovito preuzele obaveze

ulaskom u EU finansiranje investicijskih projekata vezanih uz infrastrukturu i poduzetništvo.

NETO BUDŽETSKI TRANSFERI- Najveći doprinos sredstava u budžetu EU : Njemačka, Francuska, Italija, Velika

Britanija- Najveći udio u rashodima budžeta EU: Španija, Njemačka, Francuska

2.4. REDISTRIBUCIJA SREDSTAVA BUDŽETA EU

Najznačajniji instrument u segmentu redistribucijske politike su prethodno spomenuti rashodi budžeta EU za strukturne operacije. Ti se rashodi ostvaruju preko 4 strukturna fonda i Kohezijskog fonda. njihov je zajednički cilj postizanje što veće socijalne i ekonomske kohezije unutar EU.Politika redistribucije budžetskih sredstava temelji se na političkim i ekonomskim motivima. Politički motiv u EU se odnosi na prethodno spomenuti osjećaj međusobne propadnosti, zajedništva i solidarnosti.

23

Ekonomski motiv očituje se kroz težnju za što učinkovitijem funkcioniranju privrede. Za sada je to glavni motiv za ograničenu redistribuciju sredstava u EU.Jedan od prijedloga Komisije kako bi ublažila nesuglasice oko redistribucije sredstava budžeta EU jest uvođenje općeg korektivnog mehanizma – OKM- koji bi se odnosio na sve zemlje članice, a aktivirao bi se za neto platište budžeta kada bi njihov neto transfer iznosio preko 0,35% BNP-a.

2.5. NOVA FINANSIJSKA PERSPEKTIVA

2.5.1. ''BITKA'' ZA POZICIJE U BUDŽETU EU

Osim samog proširenja budžeta, pred budžeta EU stavlja se nekoliko dodatnih zahtjeva koči donošenja nove finansijske perspektive 2007-2013. Prvo, već uobičajena razilaženja među zemljama neto platišama i neto korisnicima budžeta EU zahtijevaju određene promjene. Drugo postojanje iznimki, kao što je rabat Velikoj Britaniji na dio sredstava koje uplaćuju sve članice EU. Treće, postojanje razilaženja oko toga kako bi se proračun EU trebao finansirati- postojećim sistemom transfera i finansijski najznačajnijih zemalja članica. Na Samitu u Briselu 2005.g. trebala se donijeti odluka o izgledu finansijske perspektive, odnosno o rashodima budžeta EU. Komisija EU je u 2004. godini dala priopćenje za Vijeće i Parlament EU koje sadrži okvirni prijedloga za slijedeću finansijku perspektivu za razdoblje 2007-2013. Izdavanjem priopćenja Komisije o novoj finansijskoj perspektivi samo je službeno počela ''bitka'' zemalja članica za što boljim neto pozicijama u budžetu EU.

2.5.2. PRIJEDLOG PRORAČUNA (BUDŽETA) EU za razdoblje 2007-2013

Komisija 2004.g. službeno započela raspravu oko izgleda oko nove finansijske perspektive za razdoblje 2007-2013, Agenda 2007.Komisija je u svom prijedlogu izvršila samo kozmetičke promjene nastojeći da nova finansijska perspektiva ne odstupa značajnije od Agende 2000.Najviše pozornosti treba obratiti na tri prioriteta:

1. Jača integracija jedinstvenog evropskog tržišta zbog mobiliziranja ekonomske, socijalne politike, te politike okoliša sve u cilju postizanja održivog razvoja

2. Davanje pravog značaja konceptu ''evropskog državljanstva'' kroz područja pravde, slobode, sigurnosti ponude osnovnih javnih dobara i usluga.

3. Uspostavljanje koherentne uloge za Evropu kao globalnog partnera. Postizanje tog cilja leži na temeljnim vrijednostima evropske integracije, a to su regionalna odgovornost, održivi razvoj, te doprinos razvoju civilnog društva i strateške sigurnosti.

Rashodi budžeta EU:1. ODRŽIVI RAZVOJ – rashodi su usmjereni ostvarivanju prvog prethodno navedenog

cilja, a ostvaruje se preko dvije odvojene ali međusobno povezane podstavke:- Konkurentnost za rast i zaposlenost – rashodi za istraživanje i inovacije,

obrazovanje, specijalizacije- Kohezija za rast i zaposlenost – postizanje Konvergencije među slabije

razvijenim regijama i zemljama članicama EU.2. UPRAVLJANJE I ZAŠTITA PRIRODNIH RESURSA- rashodi se odnose na

zajedničku poljoprivrednu politiku, politiku ribarenja, ruralnog razvoja i okoliša.3. GRAĐANSTVO,SLOBODA, SIGURNOST I PRAVDA – rashodi usmjereni

ostvarivanju drugog navedenog cilja, oni se odnose na rastuću potrebu za definiranjem politike EU prema određenim područjima koja do sada nisu bila

24

primarna - područja unutarnje politike, politike pravde, zaštitu granica, imigracijsku politiku i politiku azila...

4. EU KAO GLOBALNI PARTNER – Rashodi usmjereni su ostvarivanju trećeg navedenog cilja. Sredstva ove stavke budžeta EU još se odnose na vanjske aktivnosti EU, te na pretpristupne pomoći budućim članicama EU, koriste se i za integrisanje evropskog razvojnog fonda...Ova sredstva se odnose i na rezerve – rezerve za hitnu pomoć i garancijske rezerve.

5. ADMINISTRACIJA – ovi troškovi se odnose na troškove institucija EU osim Komisije. Administrativni troškovi Komisije se sad direktno uključuju u onu stavku budžeta EU pod kojom je Komisija djelovala i izvršavala svoje operacije.

III HARMONIZACIJA PORESKIH SISTEMA EU

3.1. FISKALNA HARMONIZACIJA

Fiskalna harmonizacija je dokaz da između više nivoa vlasti kao i među samim zajednicama nastaju fiskalni dispariteti koji izazivaju ekonomske poremećaje, remete uslove slobodne konkurencije, ometaju mobilnost faktora proizvodnje i utiču na formiranje takve alokacije resursa koja je protivna racionalnim impulsima tržišta.

Mjere fisklane harmonizacije podrazumjevaju postupak uklanjanja fisklanih prepreka i neusklađenosti poreskih sistema u međudržavnim zajednicama ili regija unutar iste zemlje u cilju jačanja unutarnjeg ekonomskog prostora i većoj efikasnosti makroekonomske politike. EU je donijela nekoliko posebnim smjernica (direktiva) o harmonizaciji pojedinih poreza, a nadalje je otišlo u harmonizaciji sistema oporezivanja prometa u zemljama EU.Te smjernice predstavljaju svojevrstan vodič kojeg bi se zemlje članice EU trebale pridržavati u izgradnji i reformama svojih poreznih sistema.

Kao razlog fiskalne harmonizacije u EU najčešće se spominje nesklonost zemalja članica da prepuste moć oporezivanja na viši nivo, pa harmonizacija oporezivanja služi kao alternativan pristup koordinacije poreznih sistema.

Fisklani dispariteti očituju se iz razlika u poreznom opterećenju u odnosu na društveni proizvod, zatim zbog fiskalne diskriminacije raznih proizvoda, određenih kategorija prihoda i imovine. Na fisklane disparitete imaju uticaja razlike u strukturi poreznih sistema koje se posebno odnosi na odnos direktnih i indirektnih poreza, te na razlike u poreznim stopama i osnovicama. Na fiskalne razlike utiče nejednaka primjena poreznih oslobođenja i olakšica kao i ostali faktori koji utiču na narušavanje načela horizontalne pravednosti u oporezivanju.

Koncept fisklane harmonizacije u državama mora biti fleksibilan i ne dovoditi u pitanje osnove decentraliziranih odnosa i samostalnosti nižih nivoa vlasti. Mjere fisklane harmonizacije ne mogu zadirati u osnove suverenosti zemalja članica. Politika fisklane harmonizacije mora biti usmjerena na uklanjanje onih elemenata i razlika u fiskalnim sistemima koji narušavaju slobodnu konkurenciju, sputavaju mobilnost faktora proizvodnje i otežavaju racionalnu alokaciju resursa. Politika fisklane harmonizacije trebala bi uvažavati dinamički pristup i prilagođavati se ekonomskim i društvenim promjenama.

Porezni sistemi zemalja članica se razlikuju po broju poreznih oblika, poreznim stopama, osnovicama, olakšicama i oslobođenjima. Sve te razlike bi bez postupka harmonizacije uticale

25

na stvaranje štetne porezne konkurencije i neostvarivanje navedenih ciljeva, pogotovo stvaranje zajedničkog tržišta kao temeljng cilja stvaranja EU.

Osnovni instrument, odnosno pravni akt kojim se harmoniziraju porezi jesu SMJERNICE. Smjernice predstavljaju dio sekundarnog zakonodavstva koji je drugi po jačini pravni instrument u EU iza ugovora. Smjernice uređuju okvir unutar kojeg članice imaju više izbora kako da urede svoje porezno zakonodavstvo.

Harmonizacija oporezivanja u EU postala je proces koji se proširio izvan granica EU. Usklađivanje poreznog sistema s poreznim sistemima zemalja članica EU jedan je od osnovnih uslova pristupanja članstvu EU. Usklađivanje poreznih sistema kandidata za članstvo u EU se naziva TIHA HARMONIZACIJA.

Osnovno načelo koje je uticalo na proces harmonizacije poreznih sistema u EU je načelo SUPSIDIJARNOSTI. Prema ovom načelu središnji nivo vlasti EU treba donositi odluke samo ako ciljeve koje njima želi postići može bolje i učinkovitije postići od samih zemalja članica. U suprotnom, takve odluke treba prepustiti nižim nivoima vlasti- to jeste zemljama članicama što i jeste slučaj kod harmonizacije oporezivanja u EU.

Teorija fisklanog federalizma preporučuje koje bi poreze trebalo harmonizirati. Najprije bi trebalo harmonizirati poreze s pokretljivom poreznom osnovicom- to se odnosi na korporativne poreze jer kompanije lako mogu preseliti kapital u porezno povoljnije područje (porezne oaze). Također teorija preporučuje harmonizaciju poreza na dohodak pojedinca (plaće i sl.). Porez na dodanu vrijednost također bi trebalo harmonizirati jer njegova eventualna neujednačensot može uticati na stvaranje konkurentnih razlika u cijenama raznih dobara i usluga što vodi ka jačanju prekogranične kupovine i neučinkovitom ubiranju poreznih prihoda zemalja članica EU.

3.1.2. Oporezivanje po različitim nivoima vlasti –Teorijski koncept-

Musgrave (1983) je postavio nekoliko kriterija prema kojima bi se određeni porezi mogli ubirati na određenom nivou vlasti:

1. Porezi prikladni za ekonomsku stabilizaciju trebaju se ubirati na središnjem nivou, dok oni porezi koji se ubiru na lokalnom novou moraju biti neutralni na ciklička kretanja.

2. Progresivni porezi koje služe u redistributivne svrhe, kao porez na dohodak trebaju se ubirati na središnjem nivou.

3. Ostali progresivni porezi trebaju se ubirati na onom nivou koji najbolje obuhvaća poreznu osnovicu.

4. Niži nivoi vlasti trebaju porezom obuhvatiti one porezne osnovice čija je mobilnost niska.

5. Porezi čija je osnovica izrazito neravnomjerno raspoređena po cijeloj drđavi trebali bi se ubirati na središnjem novou.

Musgrave (1983) kategorizira pojedine skupine poreza na kojem nivou bi se trebali uborati. Na središnjem nivou bi se trebali ubirati sintetički porez na dohodak, kao i porez na potrošnju, tj. pormet, pogotovo PDV, porezi (naknade) za korištenje prirodnih resursa. Porezna osnovica

26

je u tom slučaju neravnomjerno raspoređena po cijeloj državi i zbog alokacijske učinkovitosti bolje ju je zahvatiti porezom na nivou cijele države.

3.2.HARMONIZACIJA POREZA NA PROMET

3.2.1. Općenito o porezu na promet

U tržišnoj privredi vrijedi sljedeći zakon poreskog učinka: opterećenje dobara porezom, ubirao se on na bilo kojem mjestu, od bilo kog i u bilo kojem obliku manifestira se uvijek u obliku odricanja od potrošnje privatnih osoba kako bi se na drugoj strani ostvarila potrebna sredstva za državne potrebe.

Načelno postoje samo dva načina da se porezom smanji privatna potrošnja. Jedan se sastoji u tome da se oporezuju dohoci građana koji su nastali na tržištu čime se direktno porezom opterećuje osnovica sa kupovinu potrošnih dobara. Ovaj porezni učinak imaju porez na dohodak i porez na dobit.

Drugi način smanjenja kupovne moći privatnih osoba ostvaruje se putem poreza na dobra. Osnovica za ovo oporezivanje može biti:

1. Proizvodna količina2. Prodana količina ili3. Ostvarena vrijednost prometa.

U prva dva slučaja govorimo o porezu na promet na količinu, a u trećem slučaju o porezu na promet na vrijednost.

3.2.1.1. Historijski razvoj i osnovne karakteristike poreza na promet

3.2.1.1.1. Historijski razvoj

S oporezivanjem prometa i to najprije u obliku pojedinačnih poreza na promet (trošarina, akciza) susrećemo se već u civilizacijama Starog vijeka.

Oporezivanje prometa poznavali su Grci još u V st. prije Krista i po uzoru na Grke oporezivanje prometa uvode u svoj ustav javnih prihoda i u starom Rimu. Porez na promet u starom Rimu je bio uveden za vrijeme vladavine cara Augusta.

Oporezivanje prometa s općim porezom na promet javlja se relativno kasno. Prvi put s općim porezom na promet susrećemo se u 14 st. to jeste 1342. godine kada ga je u svoj sistem javnih prihoda uvela Španjolska pod nazivom alkabala. Razlog uvođenja su povećane potrebe za finansijskim sredstvima kako bi se podmirili povećani državni izdaci zbog ratnih operacija.

Renesansa općeg poreza na promet- 20 st.- uvođenje ovog poreza – finansiranje povećanih izdataka zbog vođenja rata i otklanjanja ratnih posljedica.

Opći porez na promet uz porez na dohodak i dobit predstavlja jedan od stožera poreznih sistema savremenih država.

27

3.2.1.1.2. Osnovne karakteristike poreza na promet

Porez na promet je porezni oblik čiju osnovicu oporezivanja čini vrijednost ili količina dobara ili usluga namjenjenih brojnoj potrošnji. Zbog toga se ovi porezi i nazivaju porezi na finalnu potrošnju.

Porez na promet se svrstava u indirektne poreze. Porez na promet ima veći broj obilježja koje osiguravaju posebno mjesto u strukturi poreznih sistema. Glavna obilježja su:

1. Obilježje prevaljivosti2. Finansijska obilježja3. Ekonomska obilježja4. Socijalna obilježja

3.2.1.1.2.1. Prevaljivost kao obilježje poreza na promet

Porez na promet karakteriše činjenica da se osoba poreznog obveznika razlikuje od osobe koja stvarno snosi porezni teret. Kod poreza na promet dolazi do prevaljivanja porezne obaveze. Namjena je zakonodavca da porez na promet u povećanoj cijeni oporezivanog proizvoda i usluge plaća krajnji potrošač iz svog dohotka. Ako porez na promet nije prevaljen na krajnjeg potrošača onda porez na promet gubi svoju glavnu karakteristiku kao porez na potrošnju. S druge strane, kupac kao krajnji potrošač često nije niti svjestan da plaća porez na promet jer se on plaća kroz povećanu cijenu kupljenog proizvoda, odnosno obavljene usluge. Zato se i govori da se porez na promet plaća „pod anestezijom“. Zbog te „nevidljivosti“ porez na promet ima za posljedicu manji otpor potrošača prilikom njegovog plaćanja.

3.2.1.1.2.2. Finansijske karakteristike poreza na promet

Finansijkse karakteristike su te koje osiguravaju porezu na promet poseban status, pa i privilegiju u poreznim sistemima savremenih država. To su:

1. KRITERIJ IZDAŠNOSTI PRIHODA- porez na promet je jedan od najvažnijih instrumenata za punjenje budžeta savremenih dražava.

2. KRITERIJ STABILNOSTI PRIHODA- porez na promet je vrlo stabilan izvor državnih prihoda. Ova karakteristika je vrlo važna pri planiranju državnih izdataka koji se finansiraji iz budžeta.

3. KRITERIJ JEFTINOĆE UBIRANJA- kod poreza na promet neto-efekat je veliki. To znači, s druge strane, da su troškovi razreza, naplate i kontrole u odnosu prema ubranim sredstvima relativno neznatni. Kod poreza na promet javlja se relativno malen broj poreznih obveznika koji za državu obavljaju poslove naplate ovog poreza.

28

Država kroz sistem oporezivanja pormeta učinila je to da je on jednostavan i jeftin za državu.

4. KRITERIJ UGODNOSTI PLAĆANJA- prednost je i njegova osobina da se on plaća „pod anestezijom“. Ta „nevidljivost“ plaćanja poreza na promet ogleda se u tome što kupci oporezivanih proizvoda i usluga često nisu svjesni da plaćanjem njihove cijene plaćaju i porez koji je uračunat u tu cijenu. Porezno opterećenje tako ostaje izvan vidokruga građana i ono ne utiče na njihovu odluku prilikom kupovine nekog dobra ili korištenja neke usluge. Za kupovinu nekog proizvoda za kupca je presudna konačna cijena u kojoj je uračunat i porez na promet. Prigovor- neopravdano je da se kupcu prilikom kupovine nekog proizvoda direktno ne iskaže koliki iznos poreza na promet je sadržan u cijeni koju on plaća.

3.2.1.1.2.3. Ekonomske karakteristike poreza na promet

Ekonomske karakteristike poreza na promet kao poreza na finalnu potrošnju moguće je rasčlaniti na njegive:

1. Alokacijske učinke (funkcije)2. Stabilizacijske funkcije3. Uticaj poreza na promet na privredni rast

Postavlja se pitanje ko snosi poresko opterećenje u slučaju poreza na finalnu potrošnju. Da li je to potrošač ili proizvođač? Prevaljivanje na krajnjeg potrošača u uslovima tržišne konkurencije- osnovna ekonomska karakteristika poreza na promet.

Alokacijski učinci fiskalnog sistema- oporezivanje finalne potrošnje- proizilazi iz postupka prenosa dijela dohotka ekonomskih subjekata u korist institucija javnog finansiranja.

Stabilizacijska funkcija je jedna od tri velika ciljna područja državne fiskalne politike (alokacijska, redistribucijka, stabilizacijska). U okviru nje svoju ulogu i mjesto ima i porez na promet.

Tržišni sistem, posebno u visoko razvijenim tržišnim privredama ne stvara sam po sebi punu zaposlenost, stabilnost cijena i društveno poželjne stope privrednog rasta.

Korištenje instrumenata fisklanog sistema u svrhu održavanja visoke stope zaposlenosti, zadovoljavajućeh stepena stabilnosti cijena s odgovarajućim stopama privrednog rasta naziva se stabilizacijskom funkcijom fiskalnog sistema.

Uključivanje poreza na promet u cijenu proizvoda omogućuje upotrebu ovovg poreza kao instrumenta politike cijena. Veći ili manji porezni teret poreza na promet uključen u cijenu proizvoda direktno utiče na odnose ponude i potražnje za tim proizvodima. Odnosi ponude i potražnje na drugoj strani imaju direktan uticaj na privredni razvoj pojedinih proizvođača i privrednih grana.

29

3.2.1.1.2.4. Socijalne karakteristike poreza na promet

Negativnosti poreza na promet se ogledaju na socijalnom planu. Bitno je zapaziti kakvo opterećenje izaziva ovaj porez na različite dohodovne i socijalne skupine.

Budući da porez na promet u odnosu prema prihodima raspoređuje porezni teret regresivno, ovaj nesocijalni učinak poreza na promet naziva se regresivnim učinskom.

Kod poreza na promet kupci oporezivanih proizvoda plaćaju nominalno isti iznos poreza bez obzira na svoju ekonomsku snagu. Ovako raspoređeni porezni teret dovodi do višeg poreznog opterećenja građana s manjim dohocima, što je sa stajališta socijalne politike, ali i sa stajališta poreznih načela, posebno načela porezne pravednosti, neprihvatljivo. Načelo porezne pravednosti prema kojem svako treba djelovati u snošenju javnih potreba u skladu svojoj ekonomskoj snazi.

Mjere kojima se nastoji ublažiti, anulirati regresivnu učinak su:

1. Mjere unutar sistema poreza na promet2. Mjere unutar poreznog sistema, a izvan sistema poreza na promet3. Mjere izvan poreznog sistema, a unutar društveno- ekonomskog sistema, te4. Kombinirane mjere.

Da bi se ublažilo regresivno djelovanje poduzimaju se mjere:

1. Uvode se oslobođenja od plaćanja poreza na promet za određene proizvode2. Uvodi se sistem sniženih poreznih stopa.

Najučinkovitija mjera za ublažavanje regresivnog učinka poreza na promet svakako je primjena progresivnih poreznih stopa pri plaćanju poreza na dohodak (kompenzatorna progresija). Regresivni učinak se može anulirati mjerama izvan poreznog sistema, kao što je: dječiji doplatak, korištenje đačlih i studentskih domova, davanje prednosti u stipendiranju putem sniženih stanarina i sl.

30