PERUConsolidating Peru’s Growth Opportunities and

Inclusive Development for 2011 and Beyond

NOTA DE POLITICA: ADQUISICIONES

Abstracto

El sistema nacional de adquisiciones del Perú ha logrado significativos avances durante los últimos años, particularmente en el acceso a la información y la adopción de documentos de licitación estándar.

Sin embargo, aún adolece de serios obstáculos que afectan la eficiencia y transparencia de las compras gubernamentales. Entre ellos: la evidencia de prácticas no competitivas generadas por el uso del valor referencial y la permanente preocupación por el cumplimiento literal de los requisitos establecidos en la normativa nacional, así como la falta de capacidad de contratación en algunos sectores, especialmente en el nivel local.

Introducción

1. Esta nota de política describe la situación de las adquisiciones en el Perú desde las últimas elecciones nacionales de 2006, reconociendo los logros positivos que el país ha alcanzado en este campo durante los últimos años, y al mismo tiempo identificando los grandes retos y acciones políticas necesarias para lograr un sistema nacional de adquisiciones moderno, sólido, eficiente y transparente, particularmente en el contexto de la inmensa necesidad de ampliar la infraestructura en el país.

2. La nota cubre las adquisiciones regidas por la Ley de Contrataciones del Estado (“LCE”) aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 y su Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (“RLCE”) adoptada por el Decreto Supremo Nº 184-2008-EF. La nota no cubre

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compras menores1, ni la selección de concesionarios para obras civiles o recursos naturales2, las mismas que están expresamente excluidas de la aplicación de la Ley.

3. El análisis del Banco se basa en los resultados de diversos estudios realizados por las autoridades nacionales en los últimos años3, y en análisis realizados por el mismo Banco. Las secciones sobre retos y recomendaciones en acciones de política se basan en estos estudios y también en la experiencia del Banco en la conducción de reformas de adquisiciones a nivel mundial, así como en estándares internacionales de adquisiciones.

Contexto

4. En el 2009 en el Perú se realizaron un total de casi 110,000 procesos de adquisiciones, cuyo valor total de adjudicación de 25,697 millones de Nuevos Soles4, representa aproximadamente el 6,7% del GDP5 del país. Esta proporción de contratos gubernamentales, relativa al GDP, es relativamente baja en comparación con otros países6; lo que puede reflejar el déficit de inversión pública, particularmente en infraestructura.

5. La poca cantidad de contratos gubernamentales en el Perú puede también indicar la limitada actividad de adquisiciones a nivel local. En países de la OCDE, las adquisiciones efectuadas por los gobiernos y entidades descentralizadas son, a menudo, mayores que las adquisiciones del gobierno central7 y pueden representar cerca del 65% del total de las adquisiciones gubernamentales. En el Perú, esta proporción es alrededor del 40% y sugiere que el bajo nivel de

1 Contratos de un valor igual o menor de 3 “UIT” (“Unidad Impositiva Tributaria”), 1 UIT = S/. 3,600 for 2010 según el art.3.3(h) de la LCE2 Según art.3.3(ñ) de la LCE3 Ver referencias al final de esta nota4 Incluyendo los procesos que se conducen en conformidad con los acuerdos financieros internacionales (1381 procesos representando S/. 1,490.8 millones) y también aquellos conducidos en el contexto de los decretos de emergencia DU 020-2009, 041-2009 y 078-2009 (2734 procesos por S/. 1681.4 millones).5 Esta cifra representa el valor de los contratos adjudicados relativos al GDP. Si nos basamos en los procesos de adquisiciones planificados y/o iniciados, el valor de adquisiciones relativo al GDP será mucho mayor, pero no relevante al final, ya que existe una importante proporción de contratos planificados y convocados en el Perú que no se adjudican. 6 De acuerdo a la OECD, se estima que el ratio total de adquisiciones para todos los niveles de gobierno en países OECD es de 19.96%; para países no-OECD es 14.48%. Aunque estas cifras están ligeramente infladas por incluir la compensación de empleados y transferencia de dinero para programas de fondo de salud, estas no incluyen las adquisiciones realizadas por entidades públicas dependientes de los gobiernos. Otra fuente de información proviene de la UE; se calcula que el promedio total de gasto en obras, bienes y servicios para el 2008 en UE (27 países miembros) es del 17% de GDP, oscilando entre el 8.95% de GDP para Grecia al 25.51 para los Países Bajos.7 OECD (2000)

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contrataciones gubernamentales en el país proviene fundamentalmente de los gobiernos sub-centrales y sus respectivas entidades.

6. A partir del año 2006, en el que se realizaron las últimas elecciones nacionales, las adquisiciones en el Perú han mostrado grandes avances positivos, particularmente en el uso de la tecnología de la información con un efecto directo en la transparencia. El SEACE (“Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado”), portal de adquisiciones, operativo desde finales del 2004, es en la actualidad un instrumento completo de información, el cual incluye información y datos actualizados sobre oportunidades de negocios, planes de adquisiciones, estadísticas, legislación aplicable y la última información regulatoria. Ha introducido recientemente la posibilidad de la subasta inversa electrónica y su nueva versión permitirá el uso del manejo electrónico de procesos y contratos de adquisiciones.

7. Desde el punto de vista institucional, el Perú goza de un marco institucional que define claramente las responsabilidades ejercidas por las diversas instituciones involucradas en adquisiciones. En primer lugar, la OSCE (Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado) es la autoridad regulatoria de adquisiciones que tiene a su cargo8, entre otras funciones, promover la modernización de todo el sistema de adquisiciones en su conjunto, operar y mantener el portal electrónico de adquisiciones, SEACE y; por último, operar el Registro Nacional de Proveedores, R.N.P. Como parte de la estructura administrativa de la OSCE, el Tribunal de Contrataciones del Estado es responsable de la revisión de las protestas para los contratos más grandes y decide las sanciones de exclusión contra postores, contratistas, y proveedores. En el 2008, se estableció la OSCE en reemplazo de CONSUCODE, entidad que tenía un rol de control más tradicional. . Este hecho constituyó un paso importante hacia la modernización del sistema de adquisiciones en el Perú, implementando un marco institucional que responde mejor a la necesidad de independencia, profesionalismo y equidad del sistema de adquisiciones.

8. Por otro lado, el Ministerio de Economía y Finanzas9 tiene un rol determinante en adquisiciones, al ser la institución encargada de diseñar la política de las contrataciones del Estado. Aunque el MEF comparte con OSCE la posibilidad de proponer modificaciones al marco legal de adquisiciones, el MEF es, en última instancia, la entidad

8 Art.58 de la ley de adquisiciones (D.L. Nº1017)9 A través de su “Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia e Inversión Privada”

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encargada de remitir la legislación y regulación para la aprobación del ejecutivo y legislativo.

9. Finalmente, la función del control externo la asume esencialmente la Contraloría General de la República. El control que ejerce la Contraloría se basa fundamentalmente en el cumplimiento formal del marco legal de las entidades del gobierno antes que en un control sobre la ejecución efectiva de los contratos, responsabilidad que pertenece a las mismas entidades gubernamentales que realizan las contrataciones.

10. Durante los últimos años estas instituciones han demostrado que se encuentran listas para impulsar la reforma del sistema nacional de adquisiciones y mejorar el sistema. Hay algunos signos alentadores, como la reducción del promedio de tiempo en todos los tipos de adquisiciones (ver figura abajo) desde el momento de la convocatoria hasta el otorgamiento de la Buena Pro. Estas instituciones también han ejercido un rol crucial en adaptar la legislación de adquisiciones a los diversos acuerdos comerciales bilaterales recientemente adoptados, reconociendo, por ejemplo, la validez de los documentos oficiales remitidos por postores extranjeros toda vez que se estima su equivalencia con los documentos requeridos por los operadores nacionales.10.

11. La relativamente estructurada organización del marco institucional de las adquisiciones en el Perú no debe dejar pasar por alto la débil capacidad de las entidades gubernamentales (ver sección sobre “retos”), especialmente a nivel local. Tampoco se debe olvidar

10 Decreto Supremo Nº 140-2009-EF modificando los artículos 255, 259, y 259 del RLCE.4

que aún no está operativa la agencia central de adquisiciones (Perú Compras), tal como lo establece la legislación11 , institución que brindaría un importante apoyo a las entidades de adquisiciones no sólo en su función de adquisiciones sino también en el planeamiento, provisión, logística y calidad de la compra.

Retos

12. El sistema de adquisiciones en el Perú afronta serios retos que actualmente impiden el desarrollo en infraestructura y equipamiento, tan necesarios para sostener el crecimiento del país. Este hecho es el resultado de un sistema de adquisiciones enfocado en ejercer la función de compras gubernamentales a través de procesos normativos excesivamente estrictos, sin mayor consideración de los resultados, la competencia abierta, la eficiencia y sobretodo el principio básico de las contrataciones gubernamentales “maximizar el valor del dinero”.

13. La situación actual del sistema de adquisiciones, lejos de proteger la función de adquisiciones de los riesgos inherentes a las contrataciones gubernamentales, incrementa las condiciones de ineficiencia, y alimenta la percepción negativa del público en general sobre la función de adquisiciones.12

14. Deficiencias en el planeamiento de adquisiciones: El sistema de adquisiciones en el Perú muestra una sorprendente diferencia entre el número de adquisiciones planificadas, y las efectivamente conducidas hasta la adjudicación de la Buena Pro. Por ejemplo, de los S/. 58,709 millones de compras gubernamentales planificadas para el 2009, solo S/. 25,697 millones fueron adjudicados, lo cual representa apenas un 43.5% de las contrataciones adjudicadas en comparación con las originalmente planificadas. Esta situación se ha dado en el Perú a lo largo del tiempo e indica un serio problema en la función de planificación conducida por las entidades responsables de las adquisiciones.

11 Art.82 y siguiendo el de la RLCE12 Sexta Encuesta nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú (Proética – 2010)

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*No Incluye: PeruPetro, Petróleos del Perú S.A., Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, Ejercito Peruano, Fuerza Aérea del Perú, Marina de Guerra del Perú, Ministerio de Defensa

Fuente: Datos 2008 obtenidos en SEACE

15. Esta deficiencia en la planificación de adquisiciones se agudiza particularmente en sectores con una vasta proporción de proyectos de infraestructura con componentes importantes en construcción y renovación. Por ejemplo, el sector salud, en el 2008 alcanzó una tasa de ejecución de apenas 33% de las adquisiciones planificadas; el sector vivienda y saneamiento tuvo una tasa de 35% en el 2008. En el extremo opuesto, encontramos sectores que pueden tener una proporción más baja en proyectos de obras civiles como Agricultura (en el 2008 se adjudicó el 75% de los contratos planificados), Economía y Finanzas (69%) o Justicia y Gobernabilidad (58%).

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16. Las razones más importantes que pueden explicar esta situación son (i) el enfoque equivocado durante la etapa de la planificación, (ii) la falta de consideración técnica en esta etapa, (iii) y la desconexión que algunas veces existe entre planificación y ejecución del presupuesto. La planificación es vista en gran parte como un requisito legal y no como una herramienta útil para el logro de las metas de la inversión pública. Las continuas actualizaciones de los planes de adquisiciones anuales en el Perú13 muestra que las primeras versiones de los planes de adquisiciones a menudo de establecen artificialmente, para luego actualizarlos una vez que los procesos de adquisiciones se encuentren efectivamente concluidos. Además, el planeamiento adolece de una falta de técnicos que brinden planes de adquisiciones realistas basados en consideraciones técnicas. Al mismo tiempo, la asignación del presupuesto se basa, en gran medida, en precios “ideales” que no reflejan el verdadero precio del mercado de las contrataciones, afectando la conclusión efectiva de los contratos. Finalmente, a pesar de que el marco legislativo estipula que los procesos de adquisiciones no se pueden iniciar sin la correspondiente autorización presupuestaria, el sistema carece de una interfase apropiada entre el sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el SEACE. 14.

17. Marco regulatorio innecesariamente complejo y rígido: El Perú cuenta con un marco legal de adquisiciones bastante complejo y rígido para mantener el control sobre la función de adquisiciones. La sobrecarga de reglas15 junto con la estricta búsqueda de conformidad con la Norma afecta seriamente la eficiencia del sistema de adquisiciones, reduciendo dramáticamente cualquier posible expresión de juicio. Estas circunstancias han justificado el establecimiento de regímenes específicos16 para sectores completos con actividad gubernamental, y el amplio uso de métodos excepcionales, como el de emergencia, con el propósito de evadir el rigor de los métodos de adquisiciones estándares provistos por la ley. Esto es particularmente evidente al final del año fiscal cuando la

13 En 2009, la mitad de las entidades que utilizaban el SEACE generaban más de 11 versiones de sus planes de adquisiciones anuales, algunas tenían más planes de adquisiciones anuales que el número de semanas en un año.14 A menudo, las cuestiones políticas también pueden jugar un rol importante en la planificación de adquisiciones. Algunas entidades de adquisiciones, particularmente a nivel local, son bastante propensas a seguir direcciones de las comunidades locales y de políticos para producir planes de adquisición según las expectativas de la gente y quienes toman decisiones, pero que en realidad son difíciles de implementar (ver conclusiones del estudio conducido por Proyecta Corporation, “Indagación de las causas de incumplimiento de la ejecución de los procesos programados en el PAC”).15; El texto de procesos administrativos de la OSCE (Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA) identifica 99 procesos diferentes con un número de requerimientos en cada uno de ellos16 Ley nº 28840de Fortalecimiento y Modernización de Petroperú de Julio 2006, mediante Resolución nº456-2006-CONSUCODE/PRE de Octubre del mismo año.

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necesidad de ejecutar más de lo presupuestado no permite el uso de procedimientos como lo establece la ley (ver siguiente figura).

18. Baja participación de postores: Este ambiente complejo y rígido es ciertamente una de las múltiples razones que explican por qué Perú sufre de una increíble baja participación de postores para todos los tipos de contratos. Mientras que un proceso de licitación estándar debería atraer de 3 a 5 postores, en el Perú la mayoría atraen menos de 3 postores. En realidad, la mayoría de los procesos de licitación atraen solamente a un postor; en el 2009 solo se presentó un postor para el 81.3% de los contratos de obra civil. Sin embargo, no está claro si esta cifra representa al número de postores que respondieron al llamado de licitación o a los postores que fueron considerados para la evaluación final. En cualquiera de los casos, esto constituye un problema serio que mina todo el sistema de adquisiciones y revela lo cerrado que está el mercado gubernamental en el Perú.

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19. Alta incidencia de licitaciones desiertas: existe una alta proporción de procesos de licitaciones desiertas, especialmente en los casos donde se requiere un mínimo de 2 postores para considerar la licitación como “exitosa”. En la siguiente figura, se aprecia como el número de licitaciones desiertas se incrementó en el 2009. Este efecto es el resultado directo del requerimiento de contar con un mínimo de 2 postores en procesos de subasta inversa17; realizados de manera electrónica o no. Por otro lado, la figura muestra que este requerimiento origina un efecto similar si se aplica a otros métodos de adquisiciones como licitación pública, concurso público18, “adjudicación directa19, con un porcentaje de licitaciones desiertas de cerca de 40%, cuando el rango normal es cerca del 10%.

17 “Subasta Inversa” (art.15 LCE y art.90 RLCE) es la modalidad de selección por la cual una entidad realiza la contratación de bienes y servicios comunes a través de una convocatoria pública, y en la cual el postor ganador será aquel que oferte el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convocatoria. Esta modalidad de selección puede realizarse de manera presencial o electrónica.18 “Licitación Pública” y “Concurso Público” (art.16 of LCE) son procedimientos de adquisiciones similares donde cualquier proveedor de bienes y servicios interesado por la Licitación Pública y servicios para “Concurso Público” puede remitir su propuesta. 19 “Adjudicación Directa” (art.17 of LCE) es un procedimiento de adquisiciones similar a “Licitación Pública” y “Concurso Público” pero con plazos recortados.

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20. Definitivamente, el sector de contrataciones gubernamentales no constituye un mercado atractivo para los negocios privados. Entre las diferentes causas que podrían explicar esta situación, se han identificado tres factores disuasivos; estos son (i) las rigurosas condiciones de participación, particularmente con relación al registro preliminar en el R.N.P. (Registro Nacional de Proveedores), (ii) el uso de un valor referencial para la evaluación, y (iii) la carga financiera ligada a los contratos gubernamentales; todos estos factores constituyen un costo disuasivo para los postores.

21. Acceso limitado a adquisiciones (Registro Nacional de Proveedores): En el Perú, toda compañía o individuo interesado en licitar en contratos gubernamentales debe primero registrarse en el R.N.P. Si bien es cierto que la preocupación por identificar a las firmas antes del proceso de licitación es muy comprensible, los requisitos para el registro son particularmente engorrosos y a menudo redundantes al solicitar información disponible en otras autoridades públicas. Adicionalmente, esto tiene un costo para los postores20

quienes deben realizar un pago para la mayoría de los procedimientos requeridos por la regulación. Por ejemplo, se solicita a los postores el pago de una cuota para la renovación anual y actualización de su registro en el caso de existir modificaciones importantes.21

22. Valor referencial: La ley de adquisiciones requiere que las entidades que conducen los procesos de adquisiciones determinen un valor referencial para cada contrato (art. 27) que ayude a determinar el método de adquisiciones aplicable al caso; esta es una práctica estándar. Sin embargo, en el Perú el valor referencial sirve también para determinar un techo y un piso para las licitaciones. Para los

20 De acuerdo al “Texto Único de Procedimientos Administrativos” (TUPA) publicado por la OSCE, el pago por el registrarse por primera vez en el 2009 es de S/.781.00.21 Los pagos se realizan en la OSCE encargada del R.N.P.

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contratos de obras civiles y servicios de consultorías relacionadas a obras civiles, cualquier propuesta que esté por encima del 110% o debajo del 90% del valor referencial es automáticamente rechazado (art. 39 RLCE). De manera similar ocurre para todos los otros tipos de contratos, donde las ofertas por encima del valor referencial son rechazadas. Este uso del valor referencial limita drásticamente los beneficios de una competencia abierta al someter a los postores a un precio fijo; el cual, además, raras veces refleja una verdadera evaluación técnica y más bien es el resultado de cuestiones presupuestarias.

23. Este sistema crea varios efectos adversos: Fomenta que los postores presenten un precio al 90% del valor referencial para obras civiles o, en el caso de los demás tipos de contratos, al mismo valor del valor referencial sin considerar el valor real en el mercado de los bienes, obras y servicios en cuestión y sin promover la competencia real entre los postores. Si el valor referencial es sobre evaluado, las licitaciones presentarán un precio mucho más elevado que el valor real del mercado; si el valor referencial está sub evaluado, la mayoría de los postores elegibles decidirán no participar, dejando a unos pocos postores en el proceso. Como resultado, el concurso se habrá reducido a unos pocos postores, con frecuencia sólo uno (tal como se ilustra en los párrafos previos). El único postor tratará de recuperar sus costos, ya sea solicitando un incremento del valor del contrato durante su ejecución, o cumpliéndolo hasta llegar al valor referencial, dejando algunas veces el contrato parcial o insatisfactoriamente ejecutado.

24. Una verdadera competencia, sin un valor referencial como rango de precios obligatorio para los postores, trae consigo recortes significativos en los precios de licitación, como resultado de una competencia más amplia sin un valor fijo. En la siguiente tabla, se presenta una comparación entre el régimen común, donde el precio referencial es un punto de referencia obligatorio y; por otro lado, el régimen aplicable a Petro Perú, donde el valor referencial se usa solamente como un estimado. Esta comparación demuestra cómo el precio fijo referencial induce a los postores a presentar precios de licitación más altos que en el régimen sin este factor.

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25. Riesgos de fraude y corrupción: El excesivo número de pasos administrativos que enfrentan los postores crea las condiciones para que algún empleado público oportunista solicite sobornos, y también induce la producción de documentos fraudulentos para evadir todos los excesivos requisitos formales. Además, el uso del valor referencial que limita e inclusive suprime la competencia, alienta las prácticas colusivas, que consisten en arreglos pre-establecidos para fijar precios a niveles artificiales y no competitivos22. Con relación al fraude y corrupción, se debe tener cuidado para que el remedio no sea más dañino que la enfermedad. Una forma efectiva de reducir los riesgos consiste en suprimir las condiciones que favorecen a estas incidencias, como los obstáculos en la participación o el valor referencial.

26. Costos financieros de las licitaciones para los contratos gubernamentales: Realizar negocios con el gobierno genera costos muy elevados para los postores y contratistas, inclusive para los contratos de bajo valor. Tal como se indica anteriormente, la carga regulatoria tiene costos y genera obstáculos para la mayoría de compañías privadas y particularmente a la MYPES. Una vez que los contratos se encuentran adjudicados, el costo financiero no se acaba para los contratistas y proveedores que ganaron la Buena Pro. En primer lugar afrontan la demora de la firma final y fecha de inicio de ejecución del contrato. También se encuentran con una serie de inesperados y largos procesos internos administrativos y financieros que generan no solo incertidumbre al ganador sino también costos adicionales para empezar a movilizar, ordenar o iniciar su trabajo,

22 Sección 3.6, “Mayor Competencia y Precios Referenciales” del “Plan Estratégico de Contrataciones Públicas del Estado Peruano” (Abril 2009)

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teniendo que esperar semanas o, a veces, meses. A esto se suma que en el momento de la ejecución, los pagos para los contratistas sufren demoras, con un promedio de 54 días calendarios entre la entrega del servicio o bienes y el pago23.

27. Capacidad de las entidades de adquisiciones: En muchos de los problemas que afronta el sistema de adquisiciones también surge la pregunta central sobre la capacidad y profesionalización de la función de adquisiciones. Cada vez que se le vincula con la preparación de las operaciones de adquisiciones, la rigidez del marco legal y procedimientos, las demoras innecesarias en el momento de la firma o durante la ejecución, se trata a menudo de un problema de la capacidad de las entidades para conducir la licitación. Esta situación es particularmente severa a nivel de entidades descentralizadas las cuales, de acuerdo a la política de descentralización del Perú, han tenido y seguirán teniendo a su cargo cada vez más procesos de adquisiciones. Se han iniciado algunas iniciativas importantes para tratar este asunto, en particular con universidades locales, pero tal vez el enfoque no debería ser de capacitar a los oficiales de adquisiciones como simples agentes para el cumplimiento de la Norma.

Opciones de Política

28. El eje de toda acción de política para reformar las adquisiciones en el Perú debería consistir en la simplificación, a fin de implementar un sistema de adquisiciones moderno que reduzca drásticamente la burocracia y sea capaz de maximizar el valor del dinero en los contratos gubernamentales.

29. Simplificación de la norma: el marco legal y regulatorio que consiste en la Ley de Adquisiciones del 2008 y la Regulación del 2009 y varias regulaciones específicas, necesitan ser simplificadas para crear un marco legal único que se comprenda y aplique por todos, pero esencialmente que se base en los principios y procedimientos básicos de un sistema de adquisiciones sólido, moderno y transparente. La actual regulación presenta diversas disposiciones que podrían trasladarse a los documentos de licitación estándar y ser ajustados según el tipo de contrato (grandes obras civiles, construcciones, compra de medicinas, servicios de consultoría, etc.). Las autoridades podrían remitirse a los documentos internacionales tanto para el caso

23 Se demora un promedio de 13 días calendarios entre la entrega de bienes y servicios y la emisión de la conformidad; y luego 41 días entre la conformidad y el pago (Evaluación del Sistema Nacional de Contrataciones, – Metodologia OCDE, Noviembre 2008).

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de la legislación de adquisiciones como para los documentos de licitación estándar. 24 25

30. Simplificación de procedimientos: En el contexto de simplificación de la norma, los procedimientos también tienen que simplificarse, particularmente aquellos que constituyen un cuello de botella burocrático cuyo efecto principal es limitar la participación de postores. Se debe revisar la larga lista de documentos requeridos antes de participar y debería limitarse estrictamente a la identidad legal de la firma o individuo. Los demás tipos de documentos necesarios para establecer la calidad y elegibilidad de las compañías deberían ser solicitados y emitidos en el momento de la adjudicación, al postor que finalmente haya sido seleccionado luego de la evaluación de la licitación. De esta manera, la evaluación de la calificación del postor podría ser mucho más efectiva ya que se centra en un único postor.

31. Reforma del rol del R.N.P (Registro Nacional de Proveedores): El R.N.P. debería ser la base de datos donde las entidades de adquisiciones puedan accesar a la información relacionada con la habilitación de la firma (para firmas sancionadas por la OSCE), pero no debe ser un substituto para la calificación de los postores. En realidad, la calificación no debería ser una determinación general realizada anual o trimestralmente, sino debería determinarse para cada contrato individual considerando la naturaleza, el valor y los requerimientos de cada operación específica de adquisiciones. La calificación debe realizarse para el postor que ganó la Buena Pro, y así no se genera una carga para los otros postores ni tampoco para las mismas entidades de adquisiciones.

32. Cambio por una cultura basada en resultados: los oficiales de adquisiciones están capacitados para ejercer un control sobre la conformidad estricta de la Norma; su simplificación ayudaría a cambiar esta cultura, pero no será suficiente. También será necesario fortalecer una cultura de control basada en los principios de procesos

24 Uno de estos modelos es el adoptado por UNCITRAL en 1994, así como el Modelo de ley de adquisiciones aplicable a países de derecho administrativo, preparada por el Banco Mundial (World Bank, Françoise Bentchikou, LEGPR, en 2002).

25 Los documentos de licitación estándar han sido desarrollados por diversas organizaciones internacionales como FIDIC (Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils), ENAA (Engineering Advancement Association of Japan), ICC (International Chamber of Commerce) o Bancos de Desarrollo Internacionales, como el Banco Mundial.

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de adquisiciones sólidos, modernos, transparentes y justos, la competencia abierta y la búsqueda de maximización del valor del dinero. Esta cultura también debe ser compartida por las instituciones que deben ser fortalecidas en sus recursos y capacidad con el fin de proveer una supervisión de adquisiciones más eficiente. En el mismo sentido, la administración del contrato debería someterse menos a la Norma (art. 137 al 234 del RLCE) y más a disposiciones contractuales desarrolladas en los documentos de licitación estándar y adaptarse a la naturaleza y características propias de los contratos. La supervisión de los contratos debe ser una prioridad con la realización de auditorías de adquisiciones basadas, no solo en la conformidad de la Norma, sino sobre todo en la ejecución efectiva del contrato de acuerdo con las especificaciones.

33. Eliminación del valor referencial: Se debe eliminar el uso del valor referencial para evitar la distorsión del precio y la competencia generada por este mecanismo. Este debe ser reemplazado por un precio estimado que pueda ser público, pero no debe ser la base para rechazar o aceptar ofertas, sino más bien debe ser un factor que permita determinar el método correcto de adquisición. El precio estimado será el resultado de consideraciones técnicas y debe servir como base para ajustar el presupuesto. PRECIO DE REFERENCIA

34. Fortalecimiento de las capacidades técnicas de los equipos de adquisiciones: La capacidad técnica de las entidades de adquisiciones deberían elevarse significativamente con el fin de reforzar a los equipos de adquisiciones en los pasos críticos del proceso de adquisiciones: planificación, presupuesto (precio estimado), evaluación y administración del contrato. En estos dos últimos aspectos de adquisiciones, el actual sistema promueve la estricta conformidad de la Norma; sin embargo, las consideraciones técnicas deberían ser la principal preocupación de los oficiales de adquisiciones. En este mismo sentido, las decisiones que se toman sobre el desarrollo del contrato no deberían basarse en el estricto cumplimiento de los detalles de las disposiciones de la ley, sino más bien, en aspectos técnicos, con el fin de asegurar que el contrato se ejecute de acuerdo a sus especificaciones técnicas. Este enfoque también evitaría que, en muchos casos, los contratos se sometan a arbitrajes innecesarios cuyas decisiones finales son muchas veces desfavorables para el gobierno y los contratos ni siquiera llegan a completarse.

35. Un ambicioso programa de capacitación en adquisiciones: La solución común de muchos gobiernos para fortalecer la capacidad de adquisiciones consiste en organizar sesiones de capacitación sobre

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adquisiciones que duran algunas horas o días. Actualmente, la OSCE se encuentra implementando este tipo de sesiones para muchos empleados públicos, en respuesta a un reciente requisito legal que dispone 80 horas de capacitación obligatorias para todo empleado involucrado en adquisiciones. Sin embargo, este enfoque no es suficiente en países como Perú, donde existe una gran necesidad de infraestructura. Este esfuerzo debería complementarse con un programa que esté orientado a preparar oficiales de adquisiciones con capacidad para planificar, adquirir y administrar los contratos más complejos y desafiantes que puedan existir. Se requiere el apoyo de universidades e instituciones profesionales para obtener especialistas de carrera en el campo de adquisiciones. En el Perú ya existen varias iniciativas apoyadas por la OSCE. Dichas iniciativas deben ser apoyadas y desarrolladas por el gobierno y enfocarse no solo en la legislación de adquisiciones sino también en todos los campos relacionados con adquisiciones, como la negociación, búsqueda de mercados, análisis de costo o administración del contrato.

36. Además, para lograr un sistema de adquisiciones sólido y moderno; corregir la falsa percepción que a veces se tiene sobre adquisiciones; y, despertar conciencia del público general sobre los temas de adquisiciones, es también de suma importancia “educar” a la gente (del sector privado o sociedad civil) sobre adquisiciones. Esto podría realizarse con la inclusión de representantes del sector privado y sociedad civil en los mismos programas de capacitación de adquisiciones para profesionales y, más específicamente, a través de la organización de seminarios y conferencias sobre adquisiciones, de manera particular a nivel local y regional.

Conclusión

37. El Perú ha demostrado en los últimos años una voluntad por modernizar su sistema de adquisiciones; prueba de ello es el uso y continua mejora del SEACE, así como la modificación de la legislación para simplificar el acceso a postores extranjeros y el vasto uso de arbitraje de contratos gubernamentales. El Perú se encuentra en el buen cambio para lograr un sistema de adquisiciones moderno y sólido.

38. Sin embargo, el sistema nacional de adquisiciones aún afronta una excesiva burocracia que, lejos de modernizar la función de compras del gobierno, incrementa la falta de competencia y

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subsecuentemente el riesgo de colusión, ineficiencia y justificación para agregar más control.

39. Este documento ha identificado las acciones de política, que en realidad son bastantes simples, necesarias para el sistema de adquisiciones en el Perú. Sin embargo, sugiere un acercamiento diferente; basado en la convicción que un buen sistema de adquisiciones, eficiente, transparente, justo no solo consiste en controlar procesos, sino más bien en obtener lo mejor al mejor precio para el bien público, reduciendo los riesgos que a menudo se asocian a la función de compras gubernamentales.

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Referencias:

“Situación y Perspectivas de la Contratación Publica”, Ricardo Salazar Chávez, OSCE, Setiembre de 2010;

“Peru: Public Procurement Developments”, Javier Illescas and Diana Ortiz, The World Bank, July 2010;

“Reporte de Contrataciones Públicas”, Dirección de Supervisión, Fiscalización y Estudios, OSCE, Junio de 2010;

“Reporte Anual de Contrataciones Públicas 2009”, Dirección de Supervisión, Fiscalización y Estudios, Enero de 2010;

“Indagación de las causas de incumplimiento de la ejecución de los procesos programados en el PAC, Proyecta Corporación SAC, Octubre de 2009;

“Asistencia para la implementación de las contrataciones bajo el plan de estimulo económico – Ayuda Memoria”, Banco Mundial, Setiembre de 2009;

“Análisis de las Capacidades de Contratación en las Entidades Públicas del Perú”, Management Consultants de Guatemala, May 2009;

“Plan Estratégico de Contrataciones Públicas del Estado Peruano”, OSCE, Abril de 2009;

“Las Propuestas Económicas ante la Presencia o no de Limites Inferiores: El caso de las Obras ejecutadas por Petroperú (2007-2008), OSCE, Febrero de 2009;

“Informe de Contrataciones Públicas – Año 2008”, Dirección de Supervisión, Fiscalización y Estudios, OSCE, Enero de 2009;

“Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (aprobado mediante D.S. Nº 184-2008-EF), Enero de 2009;

“Evaluación del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas del Perú”, CONSUCODE, Noviembre de 2008;

“Reporte de Evaluación del país sobre las Adquisiciones en el Perú: Servicios de Consultoría”, Banco Mundial – LCSPT, Setiembre 2008;

“Ley de Contrataciones del Estado” (aprobado mediante D.L. Nº1017), Junio de 2008;

18

“Estrategia de País para el Perú (FY07-FY11), Banco Mundial, Diciembre 2006;

“Perú: reporte de Evaluación del Sistema de Adquisiciones del País”, Banco Mundial, Noviembre de 2005;

“Programa Quick Gains – Evaluación de alto nivel de las Compras Gubernamentales”, Management Consultants de Guatemala, Mayo de 2005;

“The Size of Government Procurement Markets”, Denis Audet and Anthony Klein, OECD, 2001.

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ANNEXES

1. VALOR DE REFERENCIA.- Esta relacionado con el presupuesto que se tiene, es el segundo valor que se obtiene, después del Valor estimado de los Costos del Proyecto de Inversión.

2. VALOR ESTIMADO.- Es el primer valor que se obtiene. Es el valor que se obtiene de los costos del Proyecto de Inversión.

PRECIO DE REFERENCIA.-

1.- SUBASTA INVERSA.- Es rápida y corta.

2.-

Rpin.- Registro de Proveedores Industrial.

Cómo Calcular el Valor Referencial: Tiene en cuenta lo siguiente:

1.- Cotización.- Cotizaciones y el Valor Histórico.

2.- Históricos.-

3.-Estructura de Costos.-

4.- Juicio de Expertos.-

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21

POLITICAS:

Lineamientos Generales

PROCEDIMIENTOS:

Prácticas de cada sector

INSTRUCCIONES:

Bases Estandar