Carlos Roberto Castillo León

La nueva economía institucional y el desarrollo de las naciones: El necesario cambio e innovación institucional para el desarrollo

de Guatemala

Guatemala, octubre 2014

UFMUNIVERSIDADFRANCISCOHARROQUIN

ufm.edu

ESCUELAdePOSGRADO

Nuestra misión es la enseñanza y difusión de los principios éticos,jurídicos y económicos de una sociedad de personas libres y responsables.

Our mission is to teach and disseminote the ethical, legal and economicprinciples of a society of free and responsible persons.

IMPRIMATUR

Guatemala, octubre de 2OL4

El Director de la Escuela de Posgrado de la Universidad Francisco Marroquín, autoriza lapublicación del trabajo de tesis del alumno, Carlos Roberto Castillo León, titulado: "LA

NUEVA ECONOMíA INSTITUCIONAL Y EL DESARROLLO DE LAS NACIONES: EL NECESARIO

CAMBIO E INNOVAC¡óIr¡ ¡ruSTTUCIONAL PARA EL DESARROLLO DE GUATEMALA,, PTCV|O A

optar al grado de Magister Artium en Política Económica lnternacional.

Sin otro part¡cular, me suscribo

Atentamente,

/'Dr. Manuel Pulido Mendoza

DIRECTOR

EdificioAcadémico,C-303yC-3O4. CalleManuel F.Ayau{ocaltefinal),zona10. Guatemala,Guatemala0l0l0Teléfono / Telephone (+5O2) 2413-3271 . posgrado@ufm.edu . posgrado.ufm eduFacebook: /UFMedu . /UFMposgrado . Twitter: @UFMedu . @UFMposgrado

VERITAS. LIBERTAS . JVSTITIA

UFM ESTUDTOS POLÍT|COS yRELACION ES I NTERNACIONALES

UNIWRS¡OADFRAHCTSCOmrnnoeufx

Guatemala, 6 de agosto del2014

LicenciadoPedro Trujillo ÁlvarezDirectorInstituto de Estudios Políticos y Relaciones InternacionalesUniversidad Francisco Marroquín

Estimado Licenciando Truj illo

He examinado detenidamente el Trabajo de Investigación Tutelada (tesina) "La nueva economíainstitucional y el desarrollo de las naciones: El necesario cambio e innovación institucional para eldesarrollo de Guatemala", elaborado por el estudiante Carlos Castillo.

Revisada la documentación que se me envió, puedo asegurar que se trata de un buen trabajo deinvestigación, y que la estudiante aborda y desarrolla el tema de manera científica. En consecuencia,considero que dicho trabajo, cumple los requisitos académicos de fondo y de forma.

En mi opinión, la Universidad Francisco Marroquín podrá conferir el grado académico correspondiente aCarlos Castillo, en la confianza de que durante su vida profesional, será. capaz de formular sus hipótesis,probarlas y comunicar sus resultados por escrito.

Atentamente,

t8

Andrés Marroquín I

La nueva economía institucional y el desarrollo de las naciones: El necesario cambio e innovación institucional para el desarrollo

de Guatemala

Conducente a la obtención del título de Magister Artium en

Política Económica Internacional Escuela de Posgrado

Universidad Francisco Marroquín

Solamente el autor es responsable de la originalidad y los conceptos expresados en el trabajo de tesis, la cual fue elaborada para obtener

el grado de Magíster Artium en Política Económica Internacional..- Su aprobación en manera alguna implica responsabilidad para la

Universidad, ya que reflejan el punto de vista del autor.

Dedicatoria:

A mis padres:

Enrique Castillo Villatoro y Gloria Luz León de Castillo

por su apoyo incondicional.

ÍNDICE

I. Introducción ............................................................................................................1

II. Marco teórico ..........................................................................................................5

A. La economía institucional ................................................................................5

B. El concepto de institución ................................................................................11

Cómo surgen las instituciones .........................................................................17

C. Relevancia de las instituciones ........................................................................20

D. Tipología de las instituciones ...........................................................................25

E. Condicionantes de las instituciones .................................................................30

a. La cultura ................................................................................................31

b. Los valores y las creencias.....................................................................36

c. La historia ...............................................................................................40

d El momento histórico ..............................................................................42

F. Consecuencias de las instituciones .................................................................46

G. El cambio institucional .....................................................................................52

a. La difi cultad inherente al cambio institucional ........................................58

b. El cambio institucional positivo ...............................................................63

c. El desarrollo económico a partir del cambio institucional .......................71

III. Cambios institucionales que pueden conducir a Guatemala hacia el desarrollo

económico ..............................................................................................................81

IV. Conclusión ..............................................................................................................94

V. Bibliografía ..............................................................................................................99

1  

I. Introducción

Toda sociedad aspira a lograr un crecimiento y desarrollo económico, consciente que

enfrenta cambios ocasionados por la misma dinámica humana y por la naturaleza y entorno

que le rodea. Se espera que más allá del enriquecimiento, el mencionado crecimiento y

desarrollo se traduzca en un mejor nivel de vida1 y que le permita enfrentar mejor los retos

que los cambios traen consigo. Este desarrollo implica el logro de la posibilidad de que la

mayor parte de la población experimente el empoderamiento de luchar por sus

aspiraciones, sueños y objetivos de vida; de alcanzar lo que algunos llaman la felicidad,

traducido en un nivel de vida adecuado2. Todo lo anterior, apuntan algunas escuelas

económicas y sociológicas, depende en gran medida de dimensiones que van más allá de

los principios y técnicas que rigen la actividad de intercambio en una sociedad y del

conjunto de instituciones formales que puedan concebirse y establecerse en una nación en

particular. Específicamente, se depende mucho de la infraestructura social, de las reglas

del juego formales y de las instituciones informales, en otras palabras, de las dimensiones

culturales de una sociedad.

                                                            1 Para ampliar un poco sobre lo que se implica con la frase “un mejor nivel de vida”, según Manuel Ayau en su  libro  El  Proceso  Económico  (2003,  p.  2‐2),  “el  ser  humano  siempre  actúa  para  disminuir  su  grado  de insatisfacción”…”siempre deseará un estado de cosas mejor al momento en que se encuentra”…”en otras palabras,  las personas siempre actúan con intención de mejorar”. Por  lo que  la frase es amplia, se aplica a todas las facetas de la vida, a lo personal, a lo laboral, a lo familiar, a lo patrimonial, a lo financiero, etc., así como  también puede  interpretarse  con el poder  tener acceso a entretenimiento, a  cultura y a  lograr  las aspiraciones personales. 2 Según el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, en su parte III, artículo 11, donde se indica que entre los propios derechos se incluye un nivel de vida adecuado, incluidos alimentación, vestido y vivienda y “la mejora continua de las condiciones de existencia”.  El pacto incluye otros derechos que también contribuyen a un mejor nivel de vida.  Recuperado el 6 de junio de 2014 en la enciclopedia en línea Wikipedia. 

2  

El presente trabajo de investigación pretende hacer un estudio más profundo acerca de la

economía institucional, rama de la economía relativamente nueva que se ha enfocado

precisamente en el papel crucial que juegan las instituciones, formales e informales, en el

desempeño y logros económicos de las sociedades alrededor del mundo. Son las

instituciones, se ha descubierto y reconocido cada vez más, las que han hecho la diferencia

en los distintos resultados económicos que se han alcanzado en diferentes países a pesar de

haber sido sujetos a los mismos principios y leyes económicas basadas en la libertad y el

emprendimiento como fundamentos para el desarrollo económico. Así mismo se ha

reconocido el papel que juega la adaptación de las instituciones a las realidades, cultura,

entorno y valores de los ciudadanos, donde el sentido de apropiación o significado por

parte de estos cobra también un papel crucial en el desarrollo de una nación.

La razón primordial para abordar el tema de las instituciones en este trabajo de

investigación es la indiscutible importancia y relevancia que estas tienen en los resultados

socioeconómicos de países como Guatemala incidiendo en su desarrollo como nación. Por

lo tanto, quiero desarrollar el tema con el objetivo de reconocer y puntualizar la

importancia de las instituciones de Guatemala y el necesario cambio, transformación,

evolución e innovación en las mismas para poder sentar mejores bases para su desarrollo

integral.

A lo largo del trabajo y a manera de ir apropiando los fundamentos teóricos y resultados

que varios analistas han realizado a través de diversos ensayos y publicaciones, conforme

3  

se elabora la discusión sobre el mencionado papel de las instituciones en la dinámica

socioeconómica de un país, se hacen aplicaciones paralelas y puntuales al caso de

Guatemala.

Así mismo, se abordan dentro del marco teórico las bases conceptuales y primeros

enfoques de analistas y científicos económicos, incluyendo una serie de definiciones de lo

que significa el término institución y la diferencia conceptual que tiene con el término

organización. Además, se analiza el papel que juegan las reglas del juego o marco

institucional en la dinámica del intercambio y el desarrollo económico. Seguidamente, se

analizan algunos argumentos acerca de la relevancia que tiene el marco institucional en

una sociedad, así como los tipos de instituciones que pueden encontrarse en los distintos

entornos socioeconómicos a lo largo de la historia hasta el presente.

Por otra parte, haciendo uso de diversos artículos académicos, se hace un estudio de los

condicionantes de las instituciones, las consecuencias que tienen, en particular en la

dinámica económica, y el necesario cambio institucional que muchas sociedades, incluida

la guatemalteca, tienen que enfrentar y asimilar para lograr que los principios económicos

y dinámica positiva del intercambio generen los resultados de prosperidad y desarrollo que

han probado ser factibles en otras latitudes del mundo.

4  

En la parte final, se realizan algunas propuestas acerca de las instituciones o cambios

institucionales que pueden conducir al país hacia un desarrollo económico sostenible, a

partir de las experiencias que se han vivido en otros países y de los resultados de

investigación que varios conocedores y científicos sociales han postulado y recomendado.

Y es que, ciertamente, es obvio que Guatemala necesita de forma imperativa varios

cambios en el marco institucional, tanto formal como informal, para que se pueda

materializar su desarrollo.

Se concluye el trabajo con una recapitulación de los puntos más importantes sobre las

instituciones y su relevancia e impacto en la sociedad; y con un listado de modificaciones a

determinadas reglas del juego que en Guatemala hoy funcionan en detrimento del

desarrollo social y económico.

5  

II. Marco teórico

A. La economía institucional

En el presente existe una vasta literatura sobre el desarrollo económico de las naciones,

incluyendo el análisis y resultados sobre la aplicación de varios modelos económicos que

pretenden señalar el camino para alcanzar ese anhelado desarrollo. Por ejemplo, durante la

década de los años noventa, recomendaciones realizadas por instituciones internacionales

se centraron en el llamado “Consenso de Washington”3, que hacía un énfasis en el ajuste

estructural de las economías en desarrollo, incluyendo la liberación de los mercados, la

privatización de activos del estado, la apertura al comercio internacional, etc. Sin embargo,

en el presente se puede observar que muchas de esas recomendaciones, aunque fueron

exitosas en un principio en los países que hoy gozan de desarrollo económico, no

necesariamente han dado los mismos resultados eficientes en otros países, habiendo surgido

una serie de interrogantes entre los especialistas del ramo sobre el porqué de su

inefectividad para encaminar a las naciones hacia el objetivo planeado de desarrollo.

Una serie de economistas han emprendido el arduo trabajo de dar respuestas a las

interrogantes surgidas ante las recetas económicas recomendadas y los resultados logrados,

habiéndose generado la imperativa conjunción de dos ciencias sociales para más

eficazmente buscar y señalar las posibles razones del por qué ciertas medidas económicas

son exitosas en algunos países y en otros no lo son. Específicamente, la Economía Política                                                             3 Acerca del Consenso de Washington  se puede  consultar una  variada  cantidad de  fuentes,  algunas que opinan a su favor y otras que lo critican. 

6  

que había tratado aspectos inherentes a la composición social de las naciones de una forma

aislada y haciendo hincapié en el equilibrio económico4, dejando la mayor parte de su

consideración y análisis a la Sociología, ha comenzado a integrar dentro de su análisis los

aspectos y dimensiones sociales que condicionan la efectividad de las medidas económicas;

habiendo resurgido, en efecto, el enfoque de Thornstein Veblen quien reconocía “la

dicotomía entre la tecnología [que es un componente importante de la economía y el

desarrollo económico] y la esfera ceremonial o ritual de la sociedad” (Martínez, 2012),

implicando con esta afirmación que los aspectos subjetivos que son parte inherente de las

sociedades y culturas pueden impactar en la tecnología5 utilizada y en sus consecuentes

resultados.

De lo anterior ha surgido la “Nueva Economía Institucional”6 en la que se integran

elementos del estudio de la Sociología con el análisis y estudio de la Economía. John

Commons en 1931 a través de su publicación Economía Institucional, hizo referencia a

nociones como “[que en] el marco de leyes o derechos naturales…a veces parece ser

economía institucional todo lo que sea dinámico en vez de estático… o administración en

vez de equilibrio…”7 (Commons, 1931, p. 648), implicando por lo tanto que aspectos que

van más allá del logro y permanencia de un nivel de equilibrio estático en la economía

conforman el estudio de la economía institucional, la cual abarca aspectos cuya influencia y

determinación condicionan y hacen variar los resultados económicos en diferentes                                                             4 Este equilibrio económico conlleva  la noción de eficiencia en  la utilización de  recursos producidos en  la sociedad y asume que se logra de una manera constante. 5 Se hace uso del término “tecnología” para indicar aspectos como conocimiento, técnica, métodos, etc. 6 Para profundizar sobre  las diferencias entre  la Economía Institucional en sus  inicios y  la Nueva Economía Institucional  está  el  artículo  de  Jairo  Parada  titulado  “Economía  Institucional Original  y Nueva  Economía Institucional: Semejanzas y Diferencias”, donde  la primera  se basó en  la  tradición de Veblen y otros, y  la segunda en la teoría de costos de transacción de Coase (Parada, 2002, p. 93). 7 Esta cita fue obtenida de la Revista de Economía Institucional (American Review 21, 1931, p. 648‐657).  

7  

sociedades que cuentan con diferentes marcos legales, derechos naturales, principios y

valores, o sea diferentes instituciones, que inciden en la administración de los recursos, en

las elecciones y en la dinámica social y económica.

El campo de la economía institucional ha sido estrechamente asociado a la relación entre el

derecho y la economía, tal como lo articuló Commons al enunciar en el mismo ensayo

referido con anterioridad que, “el análisis de [estas] las sanciones colectivas proporciona

esa correlación entre economía, jurisprudencia y ética que es el prerrequisito para una teoría

de la economía institucional”8, agregando que la economía institucional en realidad se

remonta a las aportaciones conceptuales de David Hume quien encontró en la escasez al

común denominador entre las tres ciencias sociales mencionadas y “el conflicto de intereses

que surge, en contra de lo que Adam Smith afirmara al aislar la economía de las demás

mediante las asunciones de providencia divina, abundancia terrenal y armonía de intereses”

(Commons 1931, p. 193). El siguiente párrafo sintetiza el enunciado de Commons:

Tomando como guía a Hume y al uso moderno del término “ética de los negocios”, la ética

trata de las reglas de comportamiento que surgen del conflicto de intereses, que nace, a su

vez, de la escasez y está sometido a las sanciones morales de la opinión colectiva; pero la

economía trata de las mismas reglas de comportamiento sometidas a las sanciones

económicas colectivas de la ganancia o la pérdida en caso de obediencia o desobediencia,

mientras que la jurisprudencia trata de esas mismas sometidas a las sanciones organizadas

de la violencia. La economía institucional trata continuamente de los méritos relativos y de

la eficiencia de estos tres tipos de sanciones.

                                                            8 Ibíd. 

8  

Y en cuanto al papel que la economía institucional está asumiendo de superar las

generalizaciones basadas en el equilibrio en las últimas décadas y que han hecho que la

economía se vuelva más abstracta y distante de la realidad, apunta el analista Jaime Lozano

que “Coase (1998) ha señalado en un artículo relativamente reciente que la economía

institucional es solo un avance parcial y complementario de la economía convencional”

(1999, p. 100).

Así mismo, Lozano en su ensayo “Economía Institucional y Ciencia Económica”, propone

una visión que integra el concepto de las instituciones al qué hacer investigativo de la

ciencia económica acotando que:

El mundo económico no puede ser entendido como un estado de permanencia sino como un

proceso evolutivo de aprendizaje cultural. La eficiencia en este escenario dinámico tiene un

carácter adaptativo que no se puede entender en términos de información sino como el

resultado de la adaptación de los agentes a los contextos en los que se desenvuelven las

interacciones sociales (1999, p. 110).

De hecho, Lozano califica al mercado como una institución e indica además que una opción

alterna de concebirlo es considerarlo más allá de un mecanismo y entenderlo como un

proceso de aprendizaje que requiere de creatividad en los participantes, los cuales van

aprendiendo con el tiempo a través de un proceso de prueba y error, ya que el conocimiento

que tienen del contexto donde se desenvuelven siempre es limitado; en lugar de concebirlo

[al mercado] como el que coordina el comportamiento de individuos, asumiendo que es el

único mecanismo de integración de los individuos (1999, p. 109).

9  

Así mismo, la economista Sheilagh Ogilvie opina que la economía institucional se

constituye como el “lado humano de la historia económica”, lo cual permite explicar las

diferencias en el desarrollo entre distintos países debido a limitaciones de índole social y

política sobre la actividad económica que van más allá de los aspectos naturales y

tecnológicos (2007, p. 650). Esta afirmación se enfoca en el elemento clave de la economía

como ciencia al darle un énfasis al factor y a la naturaleza humana, el cual inherentemente

lleva aspectos subjetivos que han de tomarse en cuenta en el análisis económico para

volverlo más apegado a la realidad.

Finalmente, con respecto a la importancia que las instituciones tienen para el desarrollo

económico, y por lo tanto de la economía institucional que las estudia, Lars Pira9 en su

trabajo sobre las bases teóricas de la economía institucional cita también al premio Nobel

1991, Ronald Coase quien, haciendo una observación con respecto a la transición de una

economía planificada a una donde los derechos de capital son delineados y protegidos por

un sistema jurídico certero, asevera que “a los países ex comunistas se les prescribe

adoptar una economía de mercado, y sus líderes también quisieran adoptarla, pero sin el

funcionamiento de las instituciones apropiadas ninguna economía de mercado es posible”

(Coase, 1991, p.195). Y, agrega Pira que Douglass North hace lo suyo para reiterar y

fortalecer el punto sobre la importancia de las instituciones para establecer la estructura de

incentivos de las sociedades y economías a través del tiempo.

                                                            9  El  trabajo  de  Lars  Pira  está  disponible  en  el  centro  de  documentación  del  Instituto  de  Investigaciones Económicas y Sociales.   

10  

Queda establecido entonces que el papel de las instituciones es crucial para poder explicar

los distintos resultados que diferentes políticas de desarrollo han querido fomentar en el

mundo, temática que la economía institucional ha tomado como su campo de análisis e

investigación. Así mismo, es imperativo que debe tomarse en cuenta estos aspectos

institucionales, formales e informales, cuando se formulan recomendaciones de política

social y económica para por lo menos tener un rango de acción mejor delimitado ante las

posibles variaciones en los resultados y respuestas.

No obstante, es importante acotar también que este campo de la economía tiene grandes

retos por delante para poder robustecer sus propuestas y teorías. Como lo indican Elinor

Ostrom y Xavier Basurto en su ensayo “Elaborando herramientas analíticas para estudiar el

cambio institucional,” [traducido del inglés, “Crafting analytical tools to study institutional

change”] (2010), existe la necesidad de desarrollar herramientas para poder analizar

situaciones dinámicas, más reales, ya que las instituciones ciertamente cambian y

evolucionan. Y principalmente analizar los cambios en la configuración de los sistemas de

reglas que condicionan las interacciones humanas; más allá de los estudios realizados con

anterioridad que se fundamentaron en un mundo no cambiante.

Otro reto relacionado al anterior que también mencionan los autores referidos es que existe

dificultad en la observación de los procesos de cambios institucionales, al mismo tiempo

que es difícil identificar qué es lo que específicamente cambia puesto que las reglas que

11  

afectan el comportamiento humano son relativamente invisibles, lo cual dificulta su

identificación y medición (2010)10.

B. El concepto de institución

A lo largo de los pocos años que han transcurrido desde el surgimiento de la economía

institucional, han surgido una serie de interpretaciones en cuanto a lo que el término

‘institución’ significa y conlleva. Algunos autores que han redescubierto la importancia de

la incidencia de aspectos humanos y culturales en la economía, tales como Douglass C.

North han indicado “que las instituciones hacen referencia a las reglas del juego en una

sociedad, o más formalmente, se refieren a las restricciones concebidas por el ser humano

que dan forma a la interacción humana” (North, 1990, p. 3), implicando que una institución

es una especie de marco referencial instaurado e implementado por la misma sociedad, en

el cual las relaciones humanas se llevan a cabo y que proporcionan estructura a la

interacción entre los individuos. Además, que por consiguiente, estará condicionado por

los valores subyacentes de la sociedad particular que lo establece. Así mismo, indica North

en la misma cita que “como consecuencia estas [las reglas del juego] estructuran los

incentivos del intercambio humano, ya sean políticos, sociales o económicos”.

                                                            10 Los autores mencionados proponen cómo medir los cambios en la configuración de las reglas, por ejemplo, a través de un enfoque sobre las normas, los cambios en las reglas dentro de contextos de opción colectiva, la observación y seguimiento de reglas y normas seleccionadas (o no) en un tiempo específico y cuáles son retenidas en el largo plazo. Mencionan también, citando a Foster (2001), haciendo eco de los estudios de Darwin pero aplicados al entorno social, el proceso evolutivo que puede llevar a equilibrios que imponen mayores costos en algunos individuos y que quizás ocasionen detrimento a otros (Ostrom y Basurto, 2010, p. 11‐15, 19). 

12  

Sheilagh Ogilvie proporciona una definición más simple y al grano al referirse a las

instituciones como “la estructura de reglas y prácticas creadas por los seres humanos que

constriñen las decisiones económicas” haciendo particular énfasis en cómo las instituciones

tienen un origen humano e influencian a la economía de una nación en particular, indicando

además que se ha ignorado hasta el momento el aspecto de “la gobernanza humana” (2007,

p. 650-651).

Pero las instituciones no necesariamente se limitan a los aspectos formales establecidos por

una sociedad ya sea en sus marcos constitucionales o en leyes específicas, sino que también

evolucionan en el tiempo, como lo indica North (1990, p. 4-5), y en su mayor parte, se

encuentran en aspectos no organizados de costumbres, como los llama Commons, a las

cuales un individuo en una sociedad debe apegarse por su carácter obligatorio ya que al no

hacerlo no podrá desenvolverse en sus actividades cotidianas. Agrega también este último

autor que, dichas costumbres o convenciones sociales están respaldadas por poderosas

sanciones de ganancia, pérdida o competencia y que se modifican al cambiar los

condicionantes y realidades económicas que imperan en la sociedad en un período de

tiempo determinado. Entonces, y de manera sintetizada, al hablar de una institución, se

puede decir que es “la acción colectiva que controla, libera y amplía la acción individual”

Commons (1932, p. 194).

Por lo tanto, las instituciones resultan ser el entramado social, plataforma o, haciendo uso

de una analogía con la estructura humana, el esqueleto social sobre el que se edifica la masa

corpórea de la acción humana para que evolucione y se desenvuelva de forma ordenada y

predecible y de acuerdo a las decisiones realizadas, idealmente en consenso, por el

13  

conjunto de los miembros de la sociedad. Y además, como North lo acota, las

instituciones reducen la incertidumbre al proporcionar una estructura para la vida cotidiana

y las transacciones que hacemos como seres humanos. Constituyen en sí una guía para la

interacción humana… y además difieren en diferentes regiones, países y culturas. En otras

palabras, una institución define y limita el conjunto de opciones de los individuos (North,

1990, p. 4).

Aún más, Matthews (1986), citado por Pira en su trabajo sobre las Bases Teóricas de la

Economía Institucional, proporciona una serie de enfoques que pueden tomarse para definir

una institución:

l. Instituciones como sistemas alternativos de derechos de propiedad por ley, donde situaciones

óptimas de Pareto se pueden lograr si los costos de transacción son cero (Coase, 1960).

2. Instituciones como convenciones o normas en el comportamiento económico que usualmente

no son definidas por la ley y cuyos costos de transacción pueden diferir de las leyes formales.

Esta definición coincide con la que North (1990) refiere como restricciones informales: la

información transmitida oralmente que define la herencia cultural.

3. Instituciones como tipos de contrato en uso, como el tipo de seguro escogido para cubrir

diferentes situaciones de riesgo, las condiciones definidas para el empleo de mano de obra, etc.

4. Instituciones como tipos de contrato empleados por la autoridad. Este enfoque fue introducido

por Coase (1937) cuando cuestionó la eficiencia de los mecanismos de mercado… Este

enfoque puede generalizarse a incorporar la formación de cualquier organización para facilitar

transacciones, incluyendo el papel del estado hacia este fin (Coase, 1960; North, 1981).

14  

Así mismo, Pira cita a Nabli y Nugent para dar una descripción bastante completa de las

formas y casos en que aplica el término de institución:

Se conocen como instituciones a las organizaciones formales, como sindicatos de

trabajadores y organizaciones patronales; son instituciones porque proporcionan una serie

de normas que gobiernan la relación entre sus miembros. De igual manera, los mercados,

sean estos las bolsas de valores, los mercados laborales, los mercados crediticios, los

mercados de mayoreo o los mercados tradicionales como los bazares (suqs), son

instituciones porque contienen normas y reglamentos, formales o informales, que gobiernan

sus operaciones. Los contratos, explícitos o implícitos, son también instituciones porque

establecen las normas que gobiernan las actividades específicas que involucran a las partes

en dichos contratos. Igualmente, normas culturales o códigos de conducta son instituciones

en el sentido que restringen la relación entre individuos (1989, p. 8-9).

No obstante, varios autores consideran que es importante establecer una clara distinción

entre instituciones y organizaciones, términos que suelen ser usados de forma

intercambiable, descuidando sus particulares matices diferenciadoras. Como lo indica

North, “las organizaciones, así como las instituciones, proporcionan una estructura a la

interacción humana… [pero] conceptualmente lo que debe de diferenciarse con claridad

son las reglas de los jugadores” (1990, p. 4-5), ya que lo que las reglas establecen son las

directrices, los lineamientos con los que se ha de jugar; mientras que los jugadores aspiran a

ganar el juego constriñéndose a las reglas establecidas.

15  

Agrega también North con respecto a esta distinción:

Las organizaciones incluyen cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, un consejo

municipal, una agencia reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, granjas,

cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubs, asociaciones deportivas, etc.) y cuerpos

educacionales (escuelas, universidades, centros vocacionales). Son grupos de individuos

unidos por un propósito común para alcanzar objetivos. (1990, p. 4-5)

Por lo que puede establecerse de forma simplificada que una institución es el marco

político, económico y social donde las organizaciones, conformadas por individuos,

funcionan, interactúan y logran los objetivos para las cuales fueron creadas. Y además, que

el desarrollo y establecimiento de las organizaciones resulta siendo en sí mismo el resultado

de un marco institucional (North, 1990, p. 5).

Otros estudiosos como Alejandro Portes y Lori D. Smith aportan algunos detalles

adicionales con respecto a la diferenciación entre organizaciones e instituciones en su

ensayo titulado “Instituciones y el desarrollo en América latina: Un análisis comparativo”,

citando a Powell, DiMaggio y Scott con respecto a lo que son las organizaciones

aseverando que “las organizaciones, ya sea económicas o de otra clase, son donde suelen

habitar los actores sociales en el curso rutinario de sus vidas…”11 (2008, p. 106); mientras

que citando a McIver, Merton, North y Hollingsworth, indican que las instituciones

representan por su parte a “la huella simbólica para las organizaciones –son el conjunto de

reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes en las

                                                            11 Traducción propia. 

16  

organizaciones como la familia, las escuelas y las otras áreas importantes de la vida

social…”12 (2008, p. 106).

Finalmente, y haciendo referencia nuevamente a Pira en su trabajo ya referido sobre la

economía institucional, es de suma importancia también indicar que:

La interacción entre las normas formales e informales, resulta de los cambios que se

establecen a raíz del marco institucional que se ha desarrollado a través de la historia de

cada sociedad. Por lo tanto, entre más especificado sea el marco legal y entre más

importancia asigna al papel de las convenciones o las normas culturales, más se conocen

implícitamente las reglas del juego de una sociedad... Esta interacción determina el grado

de eficiencia de las instituciones. (s.f., p. 26-27)

Por lo cual, y siguiendo el análisis de Opción Pública realizado por Simmons en su libro

“Beyond Politics” [“Más allá de la política”13], cuando una sociedad como grupo colectivo

enfrenta la toma de decisiones para establecer variadas formas de orden a través de reglas,

con el objetivo de reducir la incertidumbre y promover el desarrollo de la sociedad lo más

armoniosamente posible, debe tener mucho cuidado en la determinación y articulación de

las mencionadas reglas, en particular las de naturaleza constitucional, para que sean lo

suficientemente flexibles, abstractas y generales, logrando así una eficiencia más certera del

mencionado marco de reglas que se establecen y evitar que se conviertan en

condicionantes, que por su rigidez, alienten las perversiones e ineficiencia del

                                                            12 Traducción propia. 13 Traducción propia. 

17  

funcionamiento social en general y de la administración pública, en particular.14 “El punto

importante es que las instituciones colectivas son cuestiones de altísima importancia con

consecuencias buenas y malas para individuos y el bienestar común.” (Simmons, 2011, p.

54).

Cómo surgen las instituciones

Con respecto a la aparición de las instituciones, Sheilagh Ogilvie propone que no siempre

son el resultado de soluciones económicas eficientes a problemáticas que las sociedades

han enfrentado, como lo han propuesto North, Carlyle, Mc. Clusky15 y otros, sino que

surgen por variadas explicaciones, especialmente de naturaleza distributiva, que a la larga

también son de carácter inherentemente económico, y explican más ampliamente su

existencia (2007, p. 649, 653).

Específicamente, la estudiosa indica que las explicaciones alternativas incluyen: “sucesos

accidentales y personalidades [de personajes destacados]; las creencias culturales y los

valores y los conflictos que surgen por la distribución de los recursos” (Ogilvie, 2007, p.

658). Con respecto a los sucesos accidentales y personalidades, indica que las instituciones

resultan de influencias fortuitas o casuales que son impredecibles, que no son seleccionadas

intencionalmente o que evolucionan por sí mismas. Por ejemplo, las innovaciones                                                             14Randy T. Simmons profundiza sobre las decisiones a nivel público (“Public Choice” [Opción Pública, por su traducción al español]), haciendo su respectivo análisis en su libro “Beyond Politics. The root of Government Failure”,  [“Más  allá  de  la  política.    Las  raíces  de  las  fallas  del  gobierno”,  por  su  traducción  al  español], (Simmons, 2011). 15 Según indica Ogilvie (2007, Pp. 649, 653), North argumenta que la servidumbre [como institución] fue una solución eficiente a los problemas existentes en la economía medieval; y por su parte, Mc. Clusky argumenta que la villa medieval era una institución eficiente para diversificar los riesgos que habían,  dada la ausencia de mercados de seguros. 

18  

tecnológicas pueden conducir a las instituciones hacia nuevos senderos; de igual forma

cuando acaecen desastres naturales. Así mismo, la autora recalca el hecho que las

instituciones fundamentales para una sociedad son de índole política y que por lo tanto, los

principales actores de la vida política actúan influenciados por su carácter, personalidad y

emociones. Y, enfatizando su primer punto, afirma también que, “las colonias reciben el

sistema legal que les fue traído por la primera cultura imperialista que las colonizó” (2007,

p. 658).

Es importante también observar que Ogilvie coincide con el estudio realizado por Rafael La

Porta, Florencio López-de-Silanes y Andrei Shleifer titulado “The Economic consequences

of legal origins”, donde se concluye que “existe gran evidencia de que los orígenes legales

influencian las reglas y regulaciones, los cuales a su vez tienen un impacto sustancial en

resultados económicos” (2007, p. 27), los cuales a su vez impactan la estabilidad social,

política y económica de toda nación.

El segundo enfoque de Ogilvie con respecto a las explicaciones que dan origen a las

instituciones, y de forma muy amplia, se refiere a los “modelos mentales” que motivan a

los individuos a implementar y practicar diferentes reglas institucionales, las cuales surgen

debido precisamente al hecho que son consistentes con las creencias y valores de las

personas que hacen uso de ellas (2007, p. 659). Por su parte, North coincide en este punto

con Ogilvie a través de lo que él llama los “modelos subjetivos” que permiten explicar la

existencia y la naturaleza de las instituciones (2007, p. 559 – 560).

19  

De la misma manera, otros autores citados por Ogilvie y que subrayan su segunda

clasificación incluyen a Putnam que se refiere al “capital social” como el conjunto de

características de la organización social tales como la confianza, las normas y las redes

sociales que tienen el potencial de mejorar el logro de los objetivos de una sociedad al

permitirle acciones coordinadas eficaces (2007, p. 660), agregando que de hecho, algunas

sociedades tienen un alto capital social.

Finalmente, el tercer enfoque de Ogilvie para explicar a las instituciones es el llamado

punto de vista desde los conflictos que centra su análisis en la manera en que las

instituciones existentes en una sociedad afectan cómo los recursos limitados de la misma se

distribuyen, más allá de la perspectiva económica de la eficiencia (2007, p. 662) [cursivas

añadidas]; donde ciertamente podemos aplicar el enfoque para ayudar a explicar la

distribución dispareja de los recursos en países como Guatemala y la existencia de ciertas

instituciones que toman en cuenta las implicaciones de la distribución de los recursos sobre

individuos y grupos poderosos.

Ogilvie argumenta que este punto de vista del conflicto permite explicar la existencia de

instituciones como la servidumbre en la época medieval en Europa y para ello cita a

Dennison al indicar que:

A pesar de su ineficiencia en la solución de las imperfecciones del mercado en relación a

bienes públicos, innovación o la inversión, su existencia creó una economía de privilegios

que limitaba la eficiencia de distribución de la tierra, el trabajo, el capital y los mercados de

producción. Pero a pesar de que la servidumbre era profundamente ineficaz en el objetivo

20  

de incrementar el tamaño del pastel económico, era muy eficaz en la distribución de

grandes pedazos del pastel hacia los terratenientes, con beneficios colaterales de índole

fiscal y militar para los gobernantes y privilegios económicos para las élites (2007, p. 663).

Se puede concluir que las perspectivas de Ogilvie con respecto al surgimiento de las

instituciones pueden realmente ser todas aplicables a diferentes naciones, y ciertamente a

Guatemala, ya que es evidente que circunstancias accidentales, los modelos mentales que

prevalecen en la sociedad y los conflictos de intereses que han predominado en el país

permiten explicar en gran medida la naturaleza de las instituciones políticas y económicas

que prevalecen y que aún condicionan el desarrollo económico del país.

C. Relevancia de las instituciones

Para comenzar con una vehemente manera de exponer la importancia de las instituciones en

una nación, cito a Amartya Sen, premio nobel de economía de 1998 quien asevera en su

libro titulado “El desarrollo como libertad” que:

Los individuos viven y llevan a cabo sus actividades cotidianas en un mundo de

instituciones. Nuestras oportunidades y prospectos dependen de forma crucial en qué tipo

de instituciones existen y cómo funcionan. Las instituciones no solamente contribuyen a

nuestras libertades, sino que su papel puede ser sensiblemente evaluado a la luz de qué

tanto contribuyen a nuestra libertad. Ver el desarrollo como libertad proporciona una

21  

perspectiva en la que la evaluación institucional puede ocurrir de manera sistemática (1999,

p. 142)16.

Como ya se indicó, fue hasta hace relativamente poco tiempo que la economía volvió a

darle la importancia al papel que las instituciones tienen, luego de haber pasado décadas

durante las cuales los economistas basaron su estudio y análisis sobre las asunciones del

equilibrio económico y la racionalidad constante de los actores económicos, las cuales con

el resurgimiento de la incorporación de las instituciones al análisis económico han sido

puestas bajo telón de juicio.17 Como ya se indicó más arriba, economistas como Douglass

North han reconocido el papel central que tienen las instituciones al estudiar las

variaciones que ha habido en la implementación de recomendaciones de política económica

en distintas sociedades y naciones. Y a partir de este fenómeno, ahora sea plenamente

reconocido este papel “engranage” de las instituciones, ya que además permiten que el qué

hacer cotidiano, las decisiones y las alternativas disponibles, así como las actividades

sociales y económicas de las naciones se conduzcan con más facilidad, eficiencia y certeza.

De hecho, North realza el papel de las instituciones al indicar que:

…nuestra vida está conformada de rutinas en las que las cuestiones de elección aparentan

ser regulares, repetitivas y claramente evidentes, a tal grado que hasta el 90 por ciento de

nuestras acciones en un día no requieren de mucha reflexión. Pero de hecho, es la

                                                            16 Traducción propia. 17  Varios  cuestionamientos  han  sido  realizados  por  los  economistas  contemporáneos  con  respecto  a  la Teoría General del Equilibrio, tal como el artículo “Economía Institucional y Ciencia Económica”, (Lozano, Pp. 105‐109, 1999). 

22  

existencia de un conjunto de instituciones integradas que hace posible que no tengamos que

pensar acerca de los problemas o que tengamos que escoger tales opciones18 (1990, p. 12).

Además, gran parte de las decisiones que ocupan a los agentes económicos en una sociedad

se destina a la reducción de la incertidumbre y en esta tarea, donde se necesita eficacia y

eficiencia, un conjunto de instituciones eficientes19 juega un papel fundamental,

permitiendo a su vez que las sociedades utilicen mejor el tiempo disponible por la certeza

que las instituciones ofrecen y se desarrollen.

Es de reconocer entonces que, por el papel tan importante que juega el establecimiento de

las normas que conllevan las instituciones, ya sea formalmente a través de su inclusión y

consideración en constituciones, códigos y leyes; o informalmente, por la costumbre,

valores practicados y cultura de las sociedades, ciertamente se puede inferir la importancia

e incidencia que las instituciones tienen en un país, en particular cuando se trata de aspectos

como su desarrollo social, económico y político.

No extraña por lo tanto observar que muchas sociedades contemporáneas, incluyendo la de

Guatemala, a pesar de tener acceso a nuevas tecnologías, conocimiento, instrumentos,

ideas, etc., no avanzan en sus objetivos de desarrollo. La explicación radica en gran

medida en la clase de instituciones formales bajo las cuales los individuos llevan a cabo sus

actividades cotidianas y que, en el caso guatemalteco, fueron plasmadas en la constitución

                                                            18 Traducción propia. 19 De las que se discutirá más adelante en este trabajo. 

23  

de 1985 que aún rige y que necesita de serias y urgentes modificaciones que permitan más

flexibilidad y posibilidades de desarrollo para el país.20

De forma muy convincente, luego de realizar una exhaustiva investigación sobre el papel

de las instituciones, Daron Acemoglu y James Robinson en su libro “Why nations fail?”

[¿Por qué fracasan las naciones?]21, y después de considerar y describir los distintos niveles

de desarrollo económico y social de diferentes países o regiones, pese a su cercanía

geográfica, herencia colonial común y otros factores afirman que:

La razón por la que Nogales, Arizona es mucho más rica que Nogales, Sonora, es simple; es

debido a instituciones muy diferentes en ambos lados de la frontera, las cuales crean

incentivos muy diferentes para los habitantes de Nogales, Arizona, versus Nogales, Sonora.

Los Estados Unidos también son mucho más ricos en el presente que México o Perú debido

a la manera en que sus instituciones, tanto económicas como políticas, determinan los

incentivos para las empresas, los individuos y los políticos [cursivas añadidas]. Cada

sociedad funciona con un conjunto de reglas económicas y políticas creadas y aplicadas por

el estado y por los ciudadanos de forma colectiva. Las instituciones económicas determinan

los incentivos económicos: los incentivos de obtener una educación, de ahorrar e invertir, de

innovar y de adoptar nuevas tecnologías, etc. (2011, p. 804).22

Y, de una manera bastante concisa pero clara y siempre enfatizando su posición acerca de

la libertad del ser humano, el célebre economista austriaco Hayek, citado por Lozano,

                                                            20 De las potenciales modificaciones se discutirá más adelante en este trabajo. 21 Traducción propia. 22 Traducción propia.  Además, la versión del libro es electrónica, editada para Kindle, de Amazon, lo que condiciona el número de página citado.  

24  

reconoce la importancia de las instituciones, “entendidas aquí como las reglas de

comportamiento para el mantenimiento del mismo orden espontáneo” (1999, p. 112) [que

caracteriza a una sociedad libre].

Sin embargo, a pesar de que todos los tipos de instituciones mencionados, incluyendo las

instituciones económicas, sociales, políticas, etc., tienen su respectiva relevancia, es

también importante aclarar que unas condicionan a las otras, por lo que algunas tienen

preeminencia. En particular destacan las decisiones sobre instituciones de índole política23

ya que el proceso de decisiones tomadas en conjunto por la sociedad a través de

representantes elegidos en un sistema democrático, conlleva la elección de los que tendrán

a su cargo la elaboración, revisión e implementación de las reglas del juego, o sea las

instituciones que regirán el modo de vida de los individuos en una nación.

Acemoglu y Robinson destacan precisamente la preeminencia de las instituciones políticas

cuando indican que éstas son las que en última instancia determinan la habilidad por parte

de los ciudadanos de controlar e influenciar a la clase política y su comportamiento, lo cual

a su vez condiciona el hecho de si los políticos trabajarán como representantes de los

intereses de los ciudadanos o si tienen la capacidad y habilidad de aprovechar el poder que

se les ha delegado para trabajar en la acumulación de su propia riqueza y buscar el alcance

de sus propios objetivos que suelen ser de inconveniencia para los ciudadanos. (2011, p.

804). Y partiendo de esta relevancia, se ha hecho ya referencia a la importancia del

momento en el que se redactan las constituciones, las cuales incluyen la especificación y el

                                                            23De  hecho,  indica  el  filósofo  John  Rawls  que  “las  elecciones  sobre  los  arreglos  económicos  conllevan determinadas  concepciones  del  bien  humano,  lo  cual  implica  que  se  deben  basar  en  razones morales  y políticas”  (p. 323, 2004). 

25  

poder delegado al estado de regular y gobernar a la sociedad, por lo que deben de

considerarse con extremado cuidado, además de conllevar un proceso ejercido por personas

delegadas con suficiente capacidad para esta función.

Por lo tanto, la selección de instituciones, lo cual implica y conlleva un proceso político,

resulta siendo clave para permitir u obstaculizar el desarrollo de las naciones ya que

aquellos grupos que ostenten el poder político tienen en sus manos dicha selección; y como,

puntualizan Acemoglu y Robinson, el escoger instituciones que generen incentivos para un

progreso económico puede al mismo tiempo redistribuir el ingreso y el poder de tal forma

que un grupo de poder puede encontrarse de repente con menos influencia (2011, p. 1443),

lo cual permite a su vez explicar por qué en muchas naciones prevalecen instituciones que

no favorecen al desarrollo económico.

D. Tipología de las instituciones

Como ya se mencionó más arriba, y dado el particular contexto del presente trabajo, las

instituciones pueden en primer término clasificarse como formales e informales,

dependiendo de si están plasmadas en una constitución o codificadas en leyes, en el primer

caso y si son en función de usos, costumbres y convenciones sociales, en el caso segundo.

De igual manera, ciertamente existen también instituciones eficientes y no eficientes, en

función de si los resultados esperados del conjunto de reglas se obtiene o no.

26  

No obstante, es importante también incluir una tipología adicional que hace hincapié en

algunos aspectos que más adelante se discutirán con respecto al necesario desarrollo,

evolución y cambio institucional para Guatemala como estrategia de desarrollo económico,

lo cual hace que también se reconozca la existencia de instituciones económicas, como el

mercado y de las instituciones políticas que rigen la convivencia en una sociedad.

Acemoglu y Robinson proponen como explicación a las diferencias en el desarrollo de

distintos países y regiones a la existencia de diferentes tipos de instituciones a las cuales

llaman “inclusivas” o “extractivas”. Y partiendo del análisis que realizan al comparar

Corea del Norte con Corea del Sur, llegan a las siguientes definiciones:

Las instituciones inclusivas, tales como aquellas en [que operan en] Corea del Sur y los

Estados Unidos, son aquellas que permiten y promueven la participación de la mayor parte

de las personas en actividades económicas que hacen el mejor uso de sus talentos y

habilidades y que les permite a los individuos realizar elecciones que desean. Para ser

inclusivas, las instituciones económicas deben caracterizarse por el respeto a la propiedad

privada, un sistema imparcial de leyes y la provisión de servicios públicos que proporcione

un nivel parejo de intercambio en el cual las personas puedan intercambiar y contractar…

Las instituciones económicas inclusivas promueven la actividad económica, el crecimiento

en la productividad y la prosperidad económica… Dichos derechos deben de existir para la

mayoría de los individuos en la sociedad.24 (2011, p.1279).

                                                            24 Traducción propia. 

27  

Para los autores referidos, las instituciones inclusivas25 son parte de la clave que explica el

por qué de la diferencia en el desarrollo de países y regiones con similares recursos,

población y características sociales y culturales; y agregan también que esta clase de

instituciones económicas necesitan la existencia del estado y su funcionamiento eficiente

para permitir el desarrollo a través del poder coercitivo que tiene de hacer cumplir la ley y

el orden, de velar por la propiedad privada y por el cumplimiento de contratos26 (2011, p.

1307).

Por el contrario, las instituciones extractivas constituyen la antítesis de lo que se menciona

para las inclusivas, más específicamente se dice que son extractivas porque “son

instituciones diseñadas para extraer los ingresos y la riqueza de un subconjunto de la

sociedad para beneficiar a un subconjunto distinto” (Acemoglu, 2011, p. 1316). Estas

instituciones, agregan los autores, se han implementado en distintos países bajo distintos

nombres, tales como “la encomienda” o “el repartimiento” y se caracterizan por la

inexistencia de la propiedad privada o por la limitación de tal derecho a ciertos sectores de

la población, como fue el caso en Latinoamérica durante el tiempo de la colonia, cuando los

españoles sí lo tenían, contrario al alto grado de inseguridad de la propiedad de los

indígenas; habiendo estado los ciudadanos, en su mayor parte, sujetos a una fuerte coerción

(2011, p. 1307).

                                                            25 Traducción propia.  Acerca del primer país que implementó este tipo de instituciones, a partir de una serie de  condicionantes  políticas  y  comerciales,  los  autores  cuentan  el  episodio  de  la  Revolución Gloriosa  en Inglaterra en su libro “Why Nations Fail?”, (Acemoglu y Robinson, 2011), capítulos 3 y 4. 26 Traducción propia. 

28  

Así mismo, haciendo uso del primer enfoque de Ogilvie para explicar el surgimiento de las

instituciones27, puede esbozarse una explicación para la naturaleza de las instituciones

extractivas que han caracterizado a Guatemala desde la época colonial:

Primero, el hecho que en Guatemala se estableció el gobierno central de la capitanía

general de Centroamérica puede interpretarse como un evento que acaeció por decisión de

los colonizadores y en el cual no hubo participación u opinión de parte de los residentes del

territorio guatemalteco en aquella época y que por lo tanto fue “accidental”, siguiendo el

análisis de las causas que explican el surgimiento de las instituciones, de Ogilvie. De igual

manera, esta decisión de establecer la capital de la capitanía en Guatemala, conllevó el

establecimiento de los representantes de la corona y de las élites sociales, políticas y

religiosas encargadas para la administración de toda la región en la ciudad de Santiago de

los Caballeros de Guatemala, hoy Antigua Guatemala.

Segundo, conjuntamente se establecieron instituciones de naturaleza extractiva, que según

lo indican Acemoglu y Robinson en su trabajo ya citado, fue la práctica más común por

parte del reino de España con respecto a sus colonias de ultramar28. Y, seguidamente,

dicha manera de administrar las colonias fue heredada por los criollos que declararon la

independencia de Centroamérica y que no deseaban continuar bajo el mando de la corona,

pero que sí tenían entre sus planes la continuación de las instituciones y prácticas

extractivas para mantener sus privilegios, situación que prevalece en términos generales en

el presente y que permite explicar en cierta medida el desarrollo institucional distinto que se

                                                            27 Vid., página 16 de esta investigación. 28 Esta manera de gobierno extractiva es detallada en el capítulo 1 del libro Why Nations Fail? (Robinson y Acemoglu, 2011). 

29  

ha forjado en diferentes partes de Centroamérica, en particular, entre Costa Rica (que era el

territorio más lejano de la capital de la capitanía) y Guatemala.

Por consiguiente, se puede concluir que, por lo menos en parte, las distintas disposiciones y

apertura de las sociedades en general a implementar cambios que han favorecido y

permitido la instauración y consolidación de instituciones inclusivas tanto a nivel político

como económico en diferentes regiones de Centroamérica, como las mencionadas en el

párrafo anterior, se debe a lo que North llama “path dependency” (dependencia del sendero,

por su traducción al español), que se refiere a la persistencia de determinadas instituciones

debido a la prevalencia de sectores específicos y sus respectivos intereses en una nación en

función de la dinámica propia que instituciones extractivas generan y que motivan a su

permanencia.29

Finalmente, y retornando al tema de los tipos de instituciones de modo muy general, al

hacer un enfoque desde las determinadas funciones y objetivos que las instituciones tienen,

se puede también afirmar que las hay familiares, sociales, políticas, educativas,

económicas, religiosas, profesionales, etc., teniendo en común el hecho de que en cada una

existe un marco de referencia o superestructura que da orden y certeza a las interacciones

que se dan en cada entorno o grupo (Ogilvie, 2005, 658).

                                                            29 El concepto de “path dependency” se utiliza para explicar el por qué se escoge “no desarrollarse” en algunas naciones (Acemoglu y Robinson, p 692, 2011). 

30  

E. Condicionantes de las instituciones

¿Qué condiciona que las reglas30 formales o informales bajo las cuales una sociedad, a

través de sus organizaciones, interactúa con eficiencia, buscando el desarrollo y la

maximización del beneficio individual y social? Resulta que, en el caso de las reglas

formales, a través de la elección pública, los individuos establecen las reglas que se

constituirán en el marco condicionante de la interacción social, y ésta elección pública se ve

condicionada a su vez por diferentes aspectos subjetivos entre los que podrían mencionarse,

entre otros, la cultura, los valores, la herencia histórica, el momento histórico, etc., todos

ellos aspectos que juegan un papel fundamental en la mente de los que poseen la potestad

de decidir.

Con respecto a las normas31 informales, que tienden a ser las que más prevalecen en una

sociedad como condicionantes del comportamiento y decisiones de los individuos, varios

autores como North han indicado que contienen una importancia en sí mismas, más allá de

que sean consideradas como complementarias de las reglas formales, lo cual se confirma al

tomar en cuenta la experiencia en diferentes sociedades con respecto a la aplicación de la

misma índole de reglas formales o constitucionales. Para ejemplificar la incidencia de

dichos condicionantes informales, North también comenta cómo la cultura japonesa

sobrevivió a la ocupación norteamericana después de la segunda guerra mundial,

habiéndose notado la persistencia de muchas características propias de la sociedad nipona a                                                             30 De acuerdo a Ostrom y Basurto, “las reglas resultan de los esfuerzos explícitos o implícitos para lograr orden y previsibilidad” (2011, p. 6). 31 También de acuerdo a Ostrom y Basurto, “la mayoría de las normas se adquieren en el contexto de una comunidad en la que el individuo frecuentemente interactúa, lo cual impacta su motivación con respecto a no romperlas, fortaleciendo el valor interno asignado a actuar de acuerdo a la norma” (2011, p. 6). 

31  

pesar del cambio generalizado de reglas al que fue sometido durante la ocupación (1990, p.

36).

Por lo tanto, aquellas normas informales, convenciones sociales y culturales, también se

verán condicionadas por los mismos aspectos subjetivos mencionados, por lo que es

necesario examinar con mayor detenimiento estas variables que condicionan el desempeño

y resultado de las instituciones que norman la convivencia en una sociedad.

a. La Cultura

Debido a la mencionada prevalencia de condicionantes informales, es importante

preguntarse de dónde surgen los mismos. Y la respuesta para este cuestionamiento sirve

también para definir uno de los elementos que efectivamente condicionan las normas, tanto

informales como formales bajo las que una sociedad vive. Se trata de la cultura, la cual

North, citando a Boyd y Richerson, indica que se constituye en “la transmisión de una

generación a otra, a través de la enseñanza y la imitación, del conocimiento, los valores y

otros factores que influyen la conducta” (1990, p. 37). Por su parte, Hayek indica que “la

cultura es un proceso adaptativo que acumula soluciones parciales a problemas

frecuentemente encontrados del pasado” (North, 2005, p. 36)32.

Otra definición de cultura que toma en cuenta más detalles es proporcionada por Grewal y

Levy que la identifican como:

                                                            32 Traducción propia. 

32  

El conjunto de valores, las creencias que guían, la comprensión y maneras de hacer las

cosas compartidos por los miembros de la sociedad y que existe en dos niveles: artefactos

visibles (el comportamiento, el vestido, los símbolos, ceremonias) y valores subyacentes

(procesos mentales, creencias y asunciones) (2008, p. 191).33

Definición en la que se hace mayor hincapié al hecho que el mencionado conjunto de

aspectos son compartidos por los miembros de la sociedad, además de que incluyen

aspectos visibles e invisibles, siendo obviamente los que no se pueden apreciar a simple

vista los que más condicionan la conducta de los individuos y la efectividad de las

instituciones.

Y finalmente, está la definición centrada más en la operatividad de la cultura proporcionada

por Cateora y Graham, que citando a Hofstede afirman que “la cultura es el ‘software’ de la

mente, que proporciona una guía a los seres humanos en cuanto a cómo pensar y

comportarse; es una herramienta para resolver problemas”34 (2007, p. 98).

Es la cultura, en ese nivel más intangible, la que precisamente condiciona el hecho de que

principios, reglas, valores, ideales, instrumentos, políticas, etc., instituidos en diferentes

países ocasionen distintos resultados puesto que la misma proporciona el importante marco

conceptual basado en el lenguaje que permite la codificación y la posterior descodificación

o interpretación de la información que los sentidos envían al cerebro (North, 1990, p. 37),

                                                            33Traducción propia. Grewal y Levy indican que la referencia de donde obtuvieron la definición es de Training Management Corporation (TMC), Doing Business Internationally: The Cross Cultural Challenges, Seminar and Coursebook, Princeton, NJ., EUA. 1992. 34 El trabajo citado es titulado: “Culture’s Consequences” [“Consecuencias de la cultura”, por su traducción al español], (Hofstede, 2001). 

33  

implicando por lo tanto que esa variable cultural debe de tomarse muy en cuenta al tratar no

solo de explicar las variaciones de distintas políticas económicas y procesos entre las

naciones, sino que también para tratar de comprender la actitud y disposición para recibirlas

y practicarlas así como para contar con la apertura de adaptación y flexibilidad de las

mismas.35

Selznick, citado en Portes y Smith, p. 106, reconoce el proceso de “institucionalización”

[de las normas], y que da como resultado el hecho de que determinados valores que surgen

de la interacción entre los que ocupan los distintos papeles o funciones, lleva a la

prevalencia y dominio de ciertas perspectivas de valores que van más allá del requerimiento

técnico original y por el cual una organización fue creada, dando resultados no esperados e

ilustrando el papel de la cultura y los valores que predominan en una sociedad y su

influencia sobre las reglas formales.

La cultura a su vez condiciona el tipo de valores que marcan a una sociedad y guían las

acciones de un individuo a través de lo que consideran es lo justo, tolerante, solidario,

honesto, responsable, generoso, digno, etc. Y como ejemplo de cómo la cultura

guatemalteca caracterizada por aspectos como la aversión al riesgo36, el sentimiento

colectivista37, la prevalencia de sobornos, el “alto contexto”38, la informalidad en sus

                                                            35 Se han realizado estudios acerca de  la relevancia que tiene  la cultura para afectar  las decisiones de una sociedad  y  las  instituciones que posee,    tal  como  el  artículo  “Culture  and  the Historical  Process”  (Nunn, 2012). 36 Guatemala ha sido catalogada bajo la clasificación de “alta aversión al riesgo”, tema que puede abordarse con más profundidad en variada  literatura. En particular para el presente  trabajo se utilizó “International Marketing”  (Cateora  y  Graham,  p.  154,  2008).    También  está  el  análisis  de  orientaciones  culturales  (Schwartz, 1999) ya citado en el ensayo “Social norms and the law: why peoples obey the law” [“Las normas sociales y la ley: ¿por qué la gente obedece la ley?”, por su traducción al español], (Licht, Pp. 14 y 15, 2008). 37 Ibid. 

34  

relaciones interpersonales, la concepción de relatividad con respecto a las reglas, la

concepción relativa y holística del tiempo39, la actitud “machista”, el autoritarismo40, el

“amiguismo”41, etc., se puede pensar, en una profesional que llega a un puesto de autoridad

como coordinadora académica en una facultad de una institución de educación superior que

se identifica con el fomento y la práctica de valores, y en donde tiene la potestad de

proponer docentes para diferentes cursos de las carreras que se ofrecen. Entre sus primeras

acciones se destaca el hecho que comienza a cambiar docentes con más experiencia y

antigüedad en la impartición de determinados cursos por personas allegadas a ella,

incluyendo a su propio esposo. No le importa a la profesional mencionada el hecho que en

las reglas de la institución aparezcan lineamientos que favorezcan la experiencia y

capacidad docente, un historial de buenas evaluaciones anteriores del desempeño docente

en el aula, etc., donde, como ya se mencionó, además se llama a la práctica y enseñanza de

valores entre otros lineamientos para la propuesta de docentes cada semestre.

Sin embargo, lo importante, desde la perspectiva de la profesional es practicar el

“amiguismo”, al colocar a sus allegados y conocidos para sentirse “más segura” y no estar

sujeta a cuestionamientos de su nueva gestión por parte de los profesionales catedráticos de

mayor antigüedad, además de sentir un cierto grado de satisfacción de haberle “echado una

mano” a sus amigos y allegados, llenándole de un sentido de virtud ante sí misma, aunque

                                                                                                                                                                                     38 Ibid. 39 Ibid. 40 Ibid.  El autoritarismo es identificado con el factor “Power Distance” [Distancia de poder, por su traducción al español], (Cateora y Graham, 2008). 41 Definido en la enciclopedia en línea Wikipedia como el ser parcial para con los amigos, especialmente al designarlos  en  posiciones  de  autoridad,  sin  importar  si  están  calificados.  Por  lo  tanto  el  amiguismo  es contrario a la práctica y en principio con la “meritocracia” (de la cual se hablará más adelante). 

35  

en completa contradicción a las reglas establecidas. De la misma manera, la puntualidad y

la eficiencia con respecto al puesto que ocupa no reflejan los ideales institucionales.

El ejemplo descrito ilustra un típico escenario en la vida cotidiana de Guatemala, en el cual,

a pesar de ser un entorno profesional, de educación superior, donde pudiera especularse que

debieran prevalecer con mayor apego las reglas establecidas con el objetivo de buscar

excelencia, calidad y también el debido respeto a los estudiantes que confían en la

organización educativa, prevalecen aspectos de la “cultura” guatemalteca, los cuales a su

vez explican el pobre resultado de los objetivos trazados por la organización, a pesar de

supuestamente practicar los principios y valores que fomenta, así como los procedimientos

importados de otras latitudes.

Finalmente, como lo acota North, “la implicación a largo plazo del procesamiento cultural

de la información que subyace a las constricciones informales se debe a que juega un

importante papel en la forma incremental a través de la cual las instituciones evolucionan”

(1990, p. 44)42, enfatizando el papel preponderante que tiene la cultura en fenómenos que

explican la prevalencia de instituciones a pesar de sus características no positivas, siendo

por lo tanto punto de origen de la “dependencia del sendero” (del inglés, path dependence)

y que implica la necesidad de un cambio cultural imperativo para emprender el gran reto

del cambio institucional y su consecuente impacto en el desarrollo económico.

Por otra parte, Portes y Smith agregan al argumento de la incidencia de la cultura, citando a

Granovetter (1985, 1992), y reconocen el problema de “arraigo” (del inglés, embeddedness)                                                             42 Traducción propia. 

36  

a través del cual identifican el hecho que los intercambios humanos [marcados por la

cultura y los valores de la sociedad], los cuales las instituciones pretenden guiar, a su vez

afectan a las mismas instituciones; explicándose por lo tanto el fenómeno “del por qué los

objetivos formales y prescritos de las jerarquías organizacionales generalmente difieren de

cómo las organizaciones operan en la realidad” (Dalton, 1959; Morril, 1991; Stinchcombe,

1965; Scott, 1995)43.

b. Los valores y las creencias

Es importante puntualizar en primer término que los valores y las creencias son

componentes centrales de la cultura misma, pero debido a que sus particularidades,

profundamente enraizadas en la mente de los individuos, condicionan sus actitudes, es

importante tratarlos separadamente de la cultura, como concepto más amplio. A partir de

ello también se les puede calificar como los elementos “subjetivos” que están detrás de las

instituciones formales e informales.

Específicamente, los valores representan un punto central para explicar cómo las

instituciones funcionan en una sociedad pues condicionan su efectividad a través de

modelos mentales intangibles. Como lo indica Licht en su ensayo titulado “Normas

sociales y la ley: Por qué las gentes obedecen la ley”:

Los valores son definidos como concepciones de lo que es deseado, caracterizados y

analizados a nivel individual y social. A nivel individual, los valores son representaciones

                                                            43 Traducción propia. 

37  

sociales internalizadas o creencias morales a las que la gente recurre para justificar sus

acciones… A nivel grupal, los valores son “scripts” o ideas culturales poseídas en común

por miembros de un grupo; la “mente social” del grupo (2008, pp. 727-728).

Por lo tanto, la interacción entre los orígenes de los valores individuales y grupales es

evidente, destacando en particular el peso de la segunda clase sobre la primera, donde al ser

establecidos y asimilados por el grupo, se ejerce mayor presión sobre el individuo con el

riesgo de ser aislado o juzgado al no adherirse a los valores grupales. De este análisis

deriva entonces la importancia de examinar los valores que prevalecen en las sociedades,

debajo de las características y peculiaridades culturales.

De hecho, por debajo de la diversidad cultural de las naciones se pueden identificar

diferencias fundamentales, en particular con respecto a los valores culturales y las

creencias, los cuales, según los estudios ya citados de Hofstede pueden generar distintos

resultados de la implementación de similares innovaciones tecnológicas. Por ejemplo, la

difusión de la comunicación virtual ha sido más prevalente en países que se caracterizan

por valorar el individualismo, mientras que no lo ha sido tanto en países caracterizados por

una predilección por actividades grupales, de interacción directa, cara a cara (Cateora,

2007, pp. 106 y 107); radicando la diferencia en la aceptación de la nueva tecnología en

aspectos inherentes a las diferentes valores en cada cultura. Debido a lo anterior, es

predecible que la misma conclusión puede ser trasladada al caso de instituciones, políticas o

procedimientos que también terminan generando diferentes resultados.

38  

Otra caracterización más específica de los valores es propuesta por los ya citados Portes y

Smith que indican que “los valores no son normas… y representan principios morales

generales” (2008, p. 104)44, implicando que subyacen a la conducta humana y son parte

inherente de ésta. Agregando también que constituyen un aspecto profundo e inobservable

de la cultura debido a que son pocas veces invocados en el transcurso de la vida diaria,

siendo en su lugar inferidos de aspectos tomados del comportamiento diario, tales como

decisiones, preferencias, acciones, etc. (2008, p. 104).

Los valores y las creencias, por lo tanto, aunque de forma inobservable, condicionan el

funcionamiento de las instituciones, sus objetivos y logros, puesto que operan en el

comportamiento humano y en las decisiones que los individuos realizan. Y si a esta

conclusión se le agrega que, como creencias, los valores no son ideas frías y objetivas,

como lo indica Licht en su ensayo ya citado, sino que al ser activados al nivel individual, se

infunden de sentimientos, se puede visualizar un complejo proceso en las decisiones

realizadas por individuos, muchas veces impregnadas de sesgos emocionales que

tergiversan los mejores propósitos de las organizaciones y sus instituciones o reglas del

juego formales, como en el ejemplo ya mencionado de la coordinadora académica en una

entidad de educación superior.

A pesar de lo mencionado hasta el momento sobre cómo la cultura, y en particular, los

valores y las creencias condicionan el surgimiento, funcionamiento y efectividad de las

instituciones, es importante también mencionar una acotación relevante realizada por

Ogilvie quien indica que:                                                             44 Traducción propia. 

39  

“las creencias, los valores, las normas, los modelos mentales son extremadamente difíciles

de observar… existen en el interior de la cabeza de las personas y los observadores externos

pueden solamente medirlos indirectamente… Lo que la gente dice que cree o valora o

considera normal no proporciona una figura exacta de las creencias, los valores y las

normas sobre las que toman sus acciones” (2007, p. 677).45

Por lo que, aunque la veracidad e impacto de la influencia de estas variables subjetivas en

el funcionamiento y efectividad de las instituciones en una sociedad no puede ser negado,

se reconoce y enfatiza la dificultad de constatarla y medirla.

No obstante, pudiera hacerse uso de la teoría de la “preferencia revelada”, propuesta

originalmente por Samuelson y que consiste en una teoría para explicar el comportamiento

del consumidor y que podría extrapolarse al comportamiento de los individuos en el

presente contexto ante las normas e instituciones, asumiendo que el individuo deriva alguna

clase de beneficio o “utilidad” (tangible o intangible) al realizar o no una u otra acción. La

propuesta de Samuelson, de acuerdo a Stanley Wong fue basada en la consistencia del

comportamiento y para formular sistemas equivalentes de axiomas en las preferencias de un

individuo (2006, p. 3).

Por otra parte, siguiendo el análisis de Pyndick y Rubinfeld (2001, p. 91), la teoría de la

“preferencia revelada” podría explicar por qué un individuo decide de una u otra forma,

cuando los costos que enfrenta cambian. Por lo que en este contexto sobre instituciones se

                                                            45 Traducción propia 

40  

puede indicar que estos costos podrían traducirse en mayores o menores controles, más o

menos auditorías en contraposición con los beneficios de acatar o no las instituciones

formales (reglas del juego) o informales dentro de una organización o, en un contexto más

amplio, en una sociedad.

c. La historia

Como ya se mencionó más arriba, la herencia histórica es un condicionante del por qué

surgen las instituciones y también del tipo de instituciones que se generan en una sociedad.

En el caso de Guatemala, al igual que en otras regiones de Latinoamérica, la herencia de la

colonización española, con su característico interés en extraer riqueza de sus colonias para

beneficio de la corona, el autoritarismo y el establecimiento de privilegios (North, 2005, p.

112), sigue permeando muchos aspectos de la vida nacional, tal como la estructura

productiva, la distribución de poder y la dinámica política, la distribución de los recursos

productivos, la centralización, la prevalencia de privilegios para determinados sectores

económicos y sociales, etc.

Este aspecto también puede servir de referente para indagar en los anales históricos pre-

coloniales del país donde se pueden encontrar aspectos culturales que privilegiaban el

caciquismo, la centralización del poder en una sola persona, el relevante papel del género

masculino, etc., que continúan vigentes hasta el presente y que se hacen manifiestos en la

realidad social, política y económica prevaleciente.

41  

Finalmente, Cateora y Graham, con respecto a la historia de una nación como

condicionante de su cultura y por ende del tipo y rasgos de sus instituciones, indican que:

El impacto de eventos específicos en la historia puede ser reflejado en la tecnología,

instituciones sociales, valores culturales e inclusive el comportamiento del consumidor [del

individuo]… Por ejemplo, una gran parte de la política norteamericana de comercio ha

dependido de la casualidad del tabaco como la fuente original de la supervivencia

económica de la colonia de Virginia en los años de 1600s. De igual manera, la declaración

de independencia de los Estados Unidos, y por lo tanto, los valores e instituciones

norteamericanos, fueron fundamentalmente influenciados por la publicación coincidente en

1776 de la Riqueza de las Naciones, de Adam Smith (2007, 102).46

Por otra parte, como lo reconocen también Acemoglu, Johnson y Robinson (2000) en su

investigación acerca de “Los orígenes coloniales del desarrollo comparativo: una

investigación empírica”, (del inglés “The colonial origins of comparative development: An

empiricial investigation.”); en efecto, las potencias colonizadoras europeas adoptaron

políticas muy diferentes de colonización, las cuales a su vez estaban asociadas con distintas

instituciones.47 Y agregan también que la estrategia de colonización dependía en función

de la posibilidad de que los europeos pudieran establecerse en la colonia específica, “donde

los europeos enfrentaban altas tasas de mortandad, no podían establecerse y por lo tanto preferían

                                                            46 Traducción propia. 47 En el trabajo de Acemoglu et al. (2000) se argumenta que existieron diferentes tipos de colonización que crearon a su vez distintos conjuntos de instituciones.  Entre ellos está el caso extremo de potencias europeas que establecieron “estados extractivos”, como el del Congo belga (2000, p. 2). 

42  

instaurar instituciones extractivas. Estas instituciones tempranas persisten hasta el presente” (2000,

p. 1)48.

Además, a través de los estudios realizados, Acemoglu et al. (2000) descubrieron en las diferencias

entre las tasas de mortandad un instrumento para estimar los grandes efectos que las instituciones

tienen sobre el ingreso per cápita, a tal grado de impacto que llegaron a la conclusión de que hasta

tres cuartos de la diferencia entre los ingresos per cápita entre las ex colonias se explica por las

diferentes instituciones que en ellas prevalecieron desde la época colonial (2000, p. 1), enfatizando

por lo tanto el papel importante de las instituciones heredadas por el tipo de colonización al que un

territorio fue sujeto.

Por lo tanto se puede afirmar que ciertamente los eventos y circunstancias históricos

condicionan a las instituciones que prevalecen en una sociedad.

d. El momento histórico

Relacionado al aspecto histórico abordado en la sección anterior, el particular momento

histórico que una nación vive, tanto a nivel interno como en el entorno mundial, también

tiene influencia sobre las instituciones que prevalecen y que surgen conforme la sociedad

enfrenta sus diferentes retos para su supervivencia y progreso.

Haciendo una breve alusión de la historia de Guatemala, se puede asociar el aparecimiento

de determinadas instituciones o reglas del juego durante la llamada “primavera democrática

                                                            48 Traducción propia. 

43  

del país”, cuando el mundo era escenario de la post depresión económica y del surgimiento

de la rivalidad entre ideologías y naciones, lo cual se vio reflejado en la naturaleza de las

instituciones establecidas por el primer gobierno de la revolución. Estas instituciones

estaban marcadas por el objetivo de transformar una sociedad caracterizada históricamente

por la prevalencia de instituciones extractivas hacia el establecimiento de instituciones

inclusivas para promover un desarrollo social y económico más equitativo y justo,

incluyendo innovaciones como el establecimiento de la seguridad social, la autonomía de

determinadas organizaciones consideradas fundamentales para el desarrollo del país, tal

como la universidad estatal y el banco central; la transformación agraria, etc. El momento

histórico particular del país, después de vivir la dictadura de Jorge Ubico, se convirtió en

suelo fértil para la implementación de instituciones progresistas que pusieran un final a los

aspectos negativos de la férrea forma de gobierno que se practicaba, incluyendo un

conjunto de instituciones extractivas como la ley de vialidad y el mantenimiento de las

élites socioeconómicas (Pérez-Brignoli, 1989, pp. 108-109).

En efecto, la ley de vialidad es considerada como extractiva debido a que consistía en el

reclutamiento forzoso de fuerza de trabajo y que requería de dos semanas al año de

servicio público obligatorio. Sin embargo, existía la posibilidad de ser eximido del mismo

a través de un pago específico, con lo cual se favorecía a determinado sector de la

población más pudiente y que ciertamente se beneficiaría del trabajo forzoso del

mantenimiento de las carreteras. Mientras, en el otro lado del espectro social, al mismo

tiempo se perjudicaba a otro sector que al no tener los medios para hacer el pago, se veía

obligado forzosamente a trabajar en obra pública que conllevaba trabajo arduo y difícil

(Pérez-Brignoli, 1989, p. 109).

44  

No obstante, el momento histórico mundial de confrontación radical de las ideologías que

prevalecían, condicionó el deseo de transformación social de parte del segundo gobierno de

la revolución, que consideró necesario acelerar y radicalizar el proceso de dicha

transformación poniendo en práctica políticas más vehementes que se acercaban a uno de

los ideales político-económicos que estaban en directo enfrentamiento: el socialismo,

promocionado por la entonces Unión Soviética, en contraposición con la libertad,

promocionada por Estados Unidos y el occidente de Europa,49acciones que resultaron en la

polarización entre los diferentes sectores de la sociedad que vieron amenazados, de manera

abrupta, sus intereses, el eventual triunfo de la contrarrevolución y la interrupción de la

transformación y evolución paulatina hacia un conjunto de instituciones más inclusivas.

Puede afirmarse, por lo tanto, que si no hubiese sido por ese momento histórico de

confrontación y de carrera por la hegemonía ideológica a nivel mundial, reflejado en el país

en la radicalización por parte de Árbenz, se pudo haber permitido que las nuevas

instituciones inclusivas “cuajaran” más lenta y sólidamente para después profundizarlas

paulatinamente de acuerdo a la realidad particular del país sin caer en radicalismos de

ninguna índole. Jacobo Árbenz efectivamente trató de implementar de manera precipitada,

dada la historia del país, políticas de ideal socialista, incluyendo la implementación del

                                                            49  Con  respecto  a  los  ideales  socialistas  del  segundo  gobierno  de  la  revolución  de  octubre  de  1944  hay variada literatura disponible, con muchos autores que sobresaltan los logros del proceso de transformación social  iniciado por el primer gobierno y profundizado por el segundo; y con varios autores que evalúan y critican el mencionado proceso, en particular la radicalización bajo la gestión de Jacobo Árbenz.  Se pueden consultar  libros  como  “Guatemala  1944:  Crisis  y  Revolución”  (Tischler  Visquerra,  2001).    Así mismo,  el artículo  publicado  en  el  periódico  Prensa  Libre  donde  se  relatan  detalles  sobre  la  estrategia  poco  ética seguida por Árbenz para asegurarse  la candidatura presidencial para el  segundo período de  la  revolución (Preti, 2013). 

45  

célebre Decreto 900 o Reforma Agraria50 que consistía en la expropiación de tierras

ociosas para darlas en usufructo a quienes no las tuvieran (Decreto 900, Artículo 4), el cual

dejaba amplio margen de interpretación como para incluir acciones que contemplaban

también la expropiación de residencias cuyos dueños no habitaran y que podían ser

interpretadas como “tierras ociosas”. Y como evidencia, cito el caso del Sr. Rigoberto

López, originario de El Tumbador, San Marcos quien, en una entrevista sostenida

recientemente sobre la época del presidente mencionado indicó que en aquellos años su

familia contaba con dos casas, una en El Tumbador, San Marcos y otra en Coatepeque,

Quetzaltenango. Sin embargo, bajo la interpretación ampliada del decreto mencionado,

fueron sujetos a la amenaza de que su propiedad en Coatepeque les fuera expropiada sino

era habitada, por lo cual la familia tuvo que separarse, teniendo que irse la madre con

algunos hijos a residir en esa casa mientras que el padre permaneció con los otros hijos en

la residencia de El Tumbador.51

Finalmente, con respecto a este factor, es importante reconocer que las instituciones

también pueden resultar funcionales en una época o momento histórico determinado y dar

muchos beneficios a la sociedad; sin embargo, en el momento de su concepción debe

contemplarse la posibilidad de que evolucionen, que sean lo suficientemente generales52

para que sean flexibles y que se adapten a los nuevos retos que las sociedades enfrentan

conforme pasa el tiempo para evitar que lo que una vez fue un beneficio derivado de una                                                             50 El Decreto 900 aludido, según la enciclopedia Wikipedia contemplaba en su contenido que su objetivo era “para evitar que hubiera una relación de latifundio‐minifundio” en el país. 51El Sr. Rigoberto López tiene 78 años y reside actualmente en Coatepeque, Quetzaltenango.  Es paradójico e interesante  anotar  también  que  esta  “radicalización”  del  gobierno  de  Árbenz  incurrió  en  prácticas extractivas  (al  pretender  limitar  el  derecho  a  la  propiedad  privada,  quitándole  a  unos  para  beneficiar  a otros). 52 La constitución de los Estados Unidos de América es un buen ejemplo que en el presente continúa vigente luego de más de dos siglos de su redacción, aunque con algunas enmiendas. 

46  

institución específica se transforme en un perjuicio para la sociedad después de los cambios

experimentados en la misma.

F. Consecuencias de las instituciones

Debido a que tienen el importante papel de permitir o prohibir determinadas acciones en la

sociedad así como también de lograr determinados objetivos a corto, mediano y largo

plazos, las instituciones, por muy bien intencionadas en el momento de su concepción,

pueden derivar en resultados que no fueron contemplados o intencionados, causando

detrimento a las sociedades. Este punto nos lleva de vuelta al importante momento de las

decisiones a nivel constitucional en una sociedad, en el que deben considerarse todas las

posibilidades en cuanto a efectos y resultados de las instituciones establecidas, lo cual a su

vez se garantiza aún más con determinados órganos que sirvan para establecer evaluación y

control a los representantes de una nación, verificando que las instituciones que son objeto

de discusión efectivamente beneficien más en lugar de que entorpezcan el desarrollo.53

Para ilustrar las consecuencias no intencionadas de las instituciones, se puede comenzar

haciendo referencia a la prohibición de navíos en el océano Atlántico por parte de la corona

española, que aunque tenía una intención positiva de tener mejor control sobre el tráfico de

navegación, generó el aparecimiento de piratas (Pira, 1989, p. 21), lo cual tuvo un fuerte

                                                            53 Más adelante en este trabajo se mencionará que, tal órgano encargado de controlar y evaluar las propuestas de normas, leyes, reglas, etc., podría ser el senado. 

47  

impacto negativo en tiempos posteriores,54encareciendo el costo del comercio y el

transporte.

Otro ejemplo, proporcionado por Amartya Sen, consistió en la planificación familiar

coercitiva en China, a través de la política de “un solo hijo por familia”, que produjo

efectos adversos en la mortandad infantil en general y en la mortandad infantil femenina en

particular, además de la proliferación de abortos inducidos por razones de género. A pesar

de que la intención era la reducción de la fertilidad, esta norma establecida para la sociedad

produjo consecuencias adversas que incluso hasta el presente siguen ocasionando

problemas, como la disparidad entre el número de hombres y mujeres en el mencionado

país (1998, p. 259).

Por su parte, Ogilvie, abordando el caso de nuevas reglas del juego económico que se han

implementado en países menos desarrollados en la actualidad e indicando la importancia

que tiene en el proceso de consideración y evaluación de las instituciones el hecho de que

estas siempre generan una “sombra” o consecuencia indica que:

Las instituciones formales limitan el acceso a los derechos de propiedad, el hacer cumplir

los contratos, el mercado de crédito y los permisos de trabajo. [Por lo que], para sobrevivir,

los grupos que quedan excluidos tienen que quebrar las reglas institucionales, cambiando

sus actividades económicas hacia mercados grises o negros… Las instituciones formales

                                                            54 Un artículo muy detallado y completo que describe, entre otras cosas, cómo lo que constituye una regla que contribuye a fomentar la innovación en la industria farmacéutica puede ocasionar un obstáculo para la misma innovación es  “What enables economic progress: what are the needed institutions?” [Lo que permite el progreso económico: ¿qué instituciones son las necesarias?, por su traducción al español], (Nelson, 2008).  

48  

que crean grandes sectores informales por lo tanto imponen ineficiencias en toda la

economía. Éstas también bloquean el cambio económico (2007, p. 674).55

Y ciertamente es fácil observar en el entorno guatemalteco, así como sucede en otras

latitudes latinoamericanas56, que determinadas instituciones fomentan los sectores

informales que menciona la autora, los cuales, a pesar de que desarrollan un cierto grado de

dinamismo, en comparación con los costos y rigideces que conlleva incorporarse a las

reglas formales del juego, en última instancia, son anulados por el precario nivel de

cumplimiento de contratos, la excesiva informalidad que deriva en anarquía y la poca

certeza en derechos de propiedad (Ogilvie, 2007, p. 673).

De lo anterior se puede concluir que en el momento de la consideración de una

infraestructura social, conjunto de normas o instituciones; o cambios a las mismas y que se

proponen para una sociedad, se debe tomar en cuenta los posibles efectos adversos, además

de anticiparlos en la medida de lo posible para evitar el potencial surgimiento de

consecuencias que eliminen los beneficios de las instituciones o reglas en consideración.

Además, habrá de cerciorarse que permitan su evolución y adaptación a los cambios que

toda sociedad enfrenta.

En el caso de Guatemala se puede hacer referencia a los casos del establecimiento de la

autonomía para dos organizaciones específicas: la universidad estatal y el seguro social.

                                                            55 Traducción propia. 56 Se puede consultar el  libro  “The Other Path”  [El otro  sendero, por  su  traducción al español], donde el autor, explora extensamente el sector  informal de  la economía peruana. En particular el capítulo 5 donde analiza  los costos de  la  informalidad versus  los costos de  la formalidad y  las  implicaciones y consecuencias de estos en la economía nacional (De Soto, 1989). 

49  

Dicha autonomía, aunque consideró en sus objetivos la independencia de las entidades

mencionadas para librarlas de potenciales injerencias de índole política y de los gobiernos

del país, ha degenerado a situaciones que se aproximan a la anarquía, donde las entidades

beneficiadas por esta prerrogativa no solo han perdido mucha de su calidad y capacidad, en

la formación de profesionales para el país (en el caso de la universidad estatal) o de dar un

servicio médico eficiente y eficaz para los pensionados (en el caso del seguro social), sino

que han sido objeto de incursión de mafias, intereses mezquinos de personas particulares,

de entidades políticas, de ideologías radicales, etc.; que ven en la autonomía un escudo que

les protege de la auditoría por parte del estado y de la sociedad y les permite no rendir

cuentas de sus acciones.

La autonomía, aunque se trate de un concepto de avance social que considera la libre

determinación y poder de decisión de las autoridades de las organizaciones estatales

referidas y que las vuelve inmunes a intereses políticos y gubernamentales, y que asume

que los encargados de ponerla en práctica tienen las capacidades de juicio crítico y sentido

de servicio y promoción del bien común, ha derivado en un instrumento de

irresponsabilidad, secretismo, corrupción57, privilegios, manipulación política, promoción

de ideologías específicas, etc.; los cuales surgen a su vez de la interpretación y puesta en

práctica del concepto [de autonomía] combinado con los rasgos culturales, incluidos los

valores, creencias y momento histórico de los actores. Efectivamente la autonomía se ha

interpretado como ‘el hacer lo que me da la gana, sin tener la obligación de dar cuentas a

nadie’; como un instrumento de impunidad.

                                                            57 Reportajes  y  artículos periodísticos que han  señalado  con más detalle  la  corrupción de  la universidad estatal en Guatemala pueden consultarse en varias fuentes periodísticas referenciadas en la bibliografía.  

50  

Siguiendo con el ejemplo de la universidad estatal, otra fuente de consecuencias no

intencionadas de reglas del juego específicas, que suelen excluir a ciertos individuos de sus

beneficios, lo constituye el hecho de la incorporación obligatoria de profesionales

egresados de universidades extranjeras a la mencionada entidad de educación superior

[implicando la ‘equiparación’ académica con los ‘estándares’ de la universidad estatal].

Este requisito obligatorio le concede a la organización y a sus autoridades un poder

discrecional, además de incentivos para buscar beneficios propios. Así mismo, al limitar el

acceso al mercado laboral de profesionales, en particular al sector gubernamental, a menos

que hayan sido previamente incorporados a la universidad estatal, se ocasiona daños en la

distribución y la eficiencia del recurso humano preparado y capacitado en el exterior (en la

mayoría de casos a través de becas otorgadas por alto rendimiento y competencias

académicas), ocasionando que estos profesionales excluidos tengan incentivos para ignorar

las reglas a través de su ejercicio profesional exclusivamente en el sector privado o

informal, imposibilitando al sector estatal, y por ende a todos aquellos que dependen de las

actividades delegadas al mismo, beneficiarse de sus habilidades, destrezas y conocimientos

adquiridos en países más desarrollados y avanzados.

Es importante mencionar que contrario a esta limitación establecida en Guatemala, otras

naciones en desarrollo como China, India y Turquía58, consideran a los profesionales

egresados de entidades de educación superior de países desarrollados como valiosos

recursos humanos precisamente para el servicio en la estructura y administración estatal,

                                                            58 Sobre esta política de aceptación inmediata de los profesionales egresados en el extranjero y su incorporación al sector público obtuve información directa de compañeros de estudios en los Estados Unidos de América. 

51  

por lo que les facilitan su incorporación inmediata al sector público, contrario a

condicionarla o limitarla, inmediatamente después de su retorno; con la expectativa de que

compartan y pongan en práctica el conocimiento adquirido para beneficio de toda la

sociedad. Esta política refleja un reconocimiento tácito del sistema educativo de nivel

superior en los países mencionados (aspecto cultural que refleja madurez y una actitud más

progresista), con respecto al nivel educativo de los países desarrollados.

Finalmente, sobre los efectos no intencionados de las instituciones o reglas del juego, es

importante traer a colación un tema actual en la realidad guatemalteca: el hecho de la

reforma política recientemente llevada a cabo y que, bajo muchos puntos de vista de varios

analistas, ha dejado muchas dudas sobre el procedimiento seguido para llevarla a cabo. En

particular, con respecto a la obligatoria cuota de mujeres en distintos ámbitos de la vida

nacional, “nueva regla del juego”, que aunque practicada en países más desarrollados, no

necesariamente es aplicable a nuestra realidad nacional, donde el actual contexto social,

económico y cultural, así como de inmadurez e irresponsabilidad política, puede

condicionar su implementación efectiva, causando a la larga más detrimento que beneficios

al país.59 Lamentablemente, en el caso guatemalteco, hay otros varios casos de cambios a

las normas y reglas del juego que se imponen a la sociedad sin su respectivo análisis de

resultados y consecuencias.60

                                                            59  Acerca  de  los  condicionantes  que  la  ley  de  cuotas  femeninas  puede  ocasionar  y  que  pueden  ser  en detrimento para el país, está el artículo “Viabilidad real de las cuotas”, del periódico Prensa Libre (Sandoval, 2013).  60 Otros casos recientes de cambios precipitados de reglas, sin su análisis correspondiente en cuanto a sus resultados y consecuencias  lo constituyen el cambio a  la ley de tránsito con respecto a  las motocicletas,  la conformación  de  comités  postuladores  para  elección  de magistrados  del  tribunal  supremo  electoral,  el cambio a la ley electoral, etc. 

52  

G. El cambio institucional

El papel que las instituciones tienen en el desarrollo social y económico de las naciones

queda evidente en las secciones anteriores de este trabajo, lo cual implica también que se ha

de perseguir en muchos casos particulares un desarrollo institucional o reforma de

gobernanza, como lo llama el académico Ha-Joon Chang, o sea un cambio institucional

(2007, p.1).

Chang agrega que en las últimas décadas ha surgido un énfasis en el papel primordial que

tienen las instituciones para lograr el desarrollo económico y se ha tratado de mejorarlas en

los países en desarrollo como una forma de promoverlo (2007, p. 1). Lo anterior implica

entonces una evolución, un cambio en las instituciones que prevalecen en muchas

sociedades para permitir que determinadas políticas, ideas, marcos de referencia, leyes,

principios, etc., puedan dar los mejores resultados.

No obstante, la referida evolución en las instituciones no es tarea fácil puesto que depende

de la disposición, realidad y condicionantes actuales sociales y culturales de las diferentes

regiones del mundo para aceptar el cambio necesario de las mismas para facilitar el

progreso económico. A partir de ello, es imperativo entonces comenzar con un cambio a

nivel social para preparar el camino para los cambios a nivel institucional.

Los cambios a nivel social, aunque difíciles de lograr en el corto plazo, pueden lograrse con

acciones específicas, con objetivos claros y definidos a largo plazo, incluyendo la

53  

masificación de la educación, el fortalecimiento del estado para que haga cumplir la ley, la

garantía de salud universal para todos los ciudadanos, etc., aspectos que en muchos países

han constituido un fundamento básico para la evolución institucional. Y para subrayar este

punto, por ejemplo, se reconoce que aunque el establecimiento de los derechos de

propiedad contribuyó hacia una evolución institucional que permitió el crecimiento

económico de países como Estados Unidos de América, se han realizado estudios que

indican que el establecimiento de una cobertura universal de salud para los ciudadanos fue

fundamental para que los derechos de propiedad condujeran hacia el desarrollo (North,

2005, p. 96).

Además, “el cambio institucional conforma la manera en que las sociedades evolucionan a

través del tiempo y por lo tanto es clave para comprender el cambio histórico” (North,

1990, p. 3)61, lo cual implica que la dinámica bajo la cual las instituciones de una sociedad

van adaptándose a los nuevos retos que enfrenta condicionan la forma en que una nación

navega por el tiempo, desarrollándose en algunas instancias o sufriendo un estancamiento

en otras.

El cambio institucional necesita de elementos fundamentales para poder garantizar su

desarrollo positivo y efectividad, entre los cuales está el papel preponderante de la

educación en general y de la educación en valores en particular62. En el caso de

                                                            61 Traducción propia. 62  Joaquín  Lopic  Yaxón,  entrenado  en  Estados  Unidos  de  América,  a  través  del  programa  Fullbright,  en “Neuropedia”,  definida  como  un  conjunto  de  principios  que  busca  sembrar  nuevos  valores,  actitudes, conductas y conocimiento para un cambio social, indica que es posible impactar positivamente en las vidas de niños y jóvenes para que cambien de actitudes y practiquen los valores, los cuales son fundamentos de un cambio social (Prensa Libre, 8 de junio de 2014, p. 12). 

54  

Guatemala, se podría afirmar que muchos de estos valores han existido y se han practicado

con anterioridad, por lo que se trata de rescatarlos a través de reformas al sistema

educativo, donde el estudiante y su aprendizaje pasen a ser el centro y objetivo del mismo,

en lugar de ser, como hoy día, una fuente más de trabajo para personas que muchas veces

no tienen ni la aptitud ni la vocación para ser maestros63. Y además, a través de una

concientización64 de la ciudadanía. Es de reconocer también que este cambio de actitudes y

valores dará sus frutos ciertamente en el largo plazo conforme las nuevas generaciones los

asimilan, los apropian y los practican. En esencia, se debe de perseguir la coincidencia de

los valores sociales y los intereses del público en general (cursivas añadidas), como lo

afirma Amartya Sen cuando indica que “los valores sociales pueden jugar un importante

papel en el éxito de varias formas de organización social, incluyendo el mecanismo del

mercado, la política democrática, derechos fundamentales civiles y políticos, la provisión

de bienes públicos básicos, etc.” (1998, p. 260)65.

Y para citar un ejemplo sobre la combinación de los valores sociales de una comunidad con

aquellos de interés público en general, está el caso de estudio de reforma institucional

realizado por Banerjee, Chattopadhyay, Duflo, Keniston y Singh 66, donde, entre otras medidas,

                                                            63 La imperativa reforma al sistema de educación en Guatemala es un tema bastante amplio y que casi todos los  sectores  del  país  reconocen  y  que  requeriría  de  todo  un  trabajo  por  aparte  para  abordarlo apropiadamente. Sin embargo, debido quizás precisamente a una mal interpretación de “avances” sociales como el sindicalismo y  la protección de  los  intereses del  trabajador  (en su momento una nueva  regla del juego o institución, fruto de la revolución de 1944), implementarla ha sido en repetidas ocasiones un intento fallido. 64  Por  “concientización”  de  la  ciudadanía,  se  quiere  hacer  referencia  a  la  “apropiación”  por  parte  del ciudadano de  los  objetivos  perseguidos  para mejorar  su  entorno  socioeconómico,  su  participación  en  el cambio social y el significado otorgado a los mismos, aspectos que se abordan en los siguientes párrafos. 65 Traducción propia. 66  El  estudio  que  comprendió  varios  otros  tipos  de  intervenciones,  de  las  cuales  quise  enfatizar  el  que involucró a  los  ciudadanos en  labores de observación del  trabajo en  las estaciones policiales, es  titulado “Can  institutions  be  reformed  from within?  Evidence  from  a  randomized  experiment with  the  Rajasthan 

55  

observadores comunitarios voluntarios fueron asignados a la simple observación de las

actividades cotidianas en las estaciones de policía del estado de Rajasthan, India durante las

horas pico de trabajo, además de familiarizarse con sus deberes, procedimientos y retos;

dicha acción, combinada con otras estrategias, resultó en un cambio de percepción por parte

del público con respecto a la atención que las estaciones de policía le prestaban a las

víctimas del crimen. Se puede concluir que involucrando a los propios ciudadanos en el

qué hacer de las estaciones policiales contribuyó a que su servicio mejorara, habiéndose

generado una sinergia positiva entre la concientización del ciudadano con respecto al

trabajo policial y de los policías con respecto a la percepción de las necesidades y

realidades ciudadanas.

Es importante enfatizar el papel fundamental del ciudadano involucrado en el qué hacer de

las organizaciones que hacen valer las instituciones en una nación, aspecto que también ha

sido recomendado y reiterado por otros académicos desde hace varios años atrás, tal como

Kauffmann, analista consultor del Banco Mundial, quien durante una conferencia dictada

en el Banco de Guatemala en el año 2004, aseveró que un sencillo programa de mayor

gobernabilidad (entendida como la prevalencia de las reglas del juego, de las instituciones),

voz y rendición de cuentas como el de involucrar a los ciudadanos padres de familia en la

evaluación y control de la gestión de centros escolares estatales, ha dado resultados

positivos tales como el mejor manejo de recursos públicos, mejor rendición de resultados y

mejor rendimiento en los estudiantes.67 Estos resultados, así mismo, pueden ser explicados

por el sentido de “apropiación” de los objetivos perseguidos que el ciudadano adquiere al

                                                                                                                                                                                     police” [¿Pueden ser las instituciones reformadas desde dentro? Evidencia desde un experimento al azar con la policía de Rajasthan, por su traducción al español], (Banerjee et al,  2012). 67 La conferencia fue titulada “Pensando de nuevo en la gobernabilidad” (Kauffmann, 2004). 

56  

verse involucrado o, haciendo referencia al análisis de la acción económica como agenda de

investigación que hacen los investigadores del instituto Max Planck, Beckert y Streeck, los

resultados se dan en función del significado que los ciudadanos le dan a los objetivos que

se persiguen con la educación y a su papel como agentes de control en la función,

evaluación y control de las escuelas (2008, p. 18).

En particular se puede mencionar el valor social de la justicia, agrega Sen, que no es

extraño a todo ser social que no solamente se preocupa de sus propios intereses sino que

también se preocupa de aquellos de los miembros de su familia, vecinos, conciudadanos.

Se trata por lo tanto de hacer uso efectivo, sistemático y coherente de lo que el público en

general ya posee (1998, p. 262). Por lo anterior, cabe afirmar que el reto del cambio

institucional, que conlleva un cambio social, es hacer partícipe del ciudadano en general

de la necesidad del cambio, de la necesidad de nuevas reglas que redunden en su propio

bienestar, en el de sus seres queridos, vecinos y de todos los ciudadanos que comparten el

espacio donde se desenvuelve.

De hecho, el desarrollo institucional en toda sociedad tiene una relación bastante estrecha

con la forma de comportamiento social, cultural, político, etc., que prevalece en la misma;

lo cual se debe a su vez a la realidad de que las instituciones están edificadas sobre

acuerdos interpersonales y comprensión compartida y tácita entre individuos sobre cómo

operar y llevar a cabo acciones basadas en la confianza y en los principios éticos de las

contrapartes (Sen, 1998, p. 265). Lo anterior hace énfasis en la necesidad de tomar en

cuenta lo que se ha referido como “normas sociales” previamente acordadas y establecidas

para precisamente trabajar sobre ellas, cambiarlas hasta donde sea necesario y generar el

57  

fundamento que sostendrá el imperativo cambio institucional que se pretende establecer

con el objetivo de desarrollar a una sociedad. En otras palabras, se necesita un cambio

social, de normas, de procedimientos, de comprensión de reglas, etc., como preámbulo para

un cambio institucional eficaz.

Acá tiene nuevamente relevancia el punto expuesto con anterioridad, sobre el hecho de

analizar con sumo cuidado el tipo de instituciones que se pretenden renovar o desarrollar a

partir de la infraestructura social sobre las que descansarán, para evitar efectos no

contemplados y muchas veces contraproducentes a los objetivos por alcanzar derivados del

cambio institucional pretendido. Y es nuevamente Amartya Sen quien en una frase

sintetiza la necesidad de este paso imprescindible del cambio institucional: “La anticipación

de consecuencias no intencionadas es parte del enfoque racional hacia una reforma

organizacional y el cambio social”. (1998, p. 260)68.

Así mismo, acota el mencionado autor que tomar en cuenta los aspectos subjetivos69 de las

instituciones es un paso imprescindible para el logro más eficaz de los objetivos trazados de

las mismas. Por ello, se deben considerar con detenimiento, análisis y reflexión en el

momento de la generación de las bases para un cambio institucional en una nación para

evitar potenciales problemas y resultados no intencionados. Sen afirma que “en las

dificultades económicas experimentadas en la ex-Unión Soviética y los países de Europa

del Este, la ausencia de estructuras institucionales y de códigos de comportamiento [social]

                                                            68 Traducción propia. 69  Por  aspectos  subjetivos  de  las  instituciones,  se  implica  que  estas  estarán  impregnadas  de  aspectos culturales de forma general y de aspectos relacionados a  las creencias y valores en particular y que por  lo tanto  condicionarán  su efectividad y deberán  ser  lo más  claras y  flexibles posibles para no degenerar en resultados no intencionados, tal como el ejemplo que se cita  en la parte inferior de la presente página. 

58  

que son esenciales para el éxito del capitalismo tuvo particular importancia” (1998, p.

264)70, las cuales impidieron que las instituciones recetadas por parte de las economías de

occidente dieran los resultados esperados e incluso degeneraran en la aparición de mafias.

Es importante indicar que el cambio social como prerrequisito para un cambio institucional

también representa otros niveles de complejidad puesto que, como lo reconocen autores de

la economía institucional como Douglass North, si el crecimiento económico, a partir del

establecimiento de instituciones que lo favorezcan, simplemente fuera una función del

crecimiento de la tecnología y del conocimiento, la receta para lograrlo sería relativamente

fácil de implementar. No obstante, el autor argumenta que si se toma en cuenta lo complejo

que resulta la interacción humana, además de estar todavía muy lejos de ser comprendida

en su totalidad, o la interacción entre lo inconsciente de las culturas y su evolución al

enfrentarse con nuevos condicionamientos y realidades, no existe ninguna certeza de

alcanzar los objetivos de desarrollo trazados. Así mismo, afirma que la forma en que la

continuidad que surge en una relación de causalidad que evoluciona entre creencias [que

condicionan las normas y comportamientos sociales], instituciones, organizaciones,

políticas y resultados ha llevado a niveles sin precedentes de bienestar y a desastres sin fin

así como hacia miseria humana (2005, p. 155).

a. La dificultad inherente del cambio institucional

El desarrollo institucional suele también estar limitado y condicionado por creencias

religiosas, odios raciales, estereotipos racistas, supersticiones, etc., que en su conjunto                                                             70 Traducción propia. 

59  

persisten en las elecciones que las sociedades realizan, incluidas aquellas que implican un

cambio institucional (North, 2005, p. 156). Y es en este punto donde las instituciones que

fueron establecidas desde tiempos anteriores, como la colonia en el caso de Guatemala,

siguen teniendo impacto en potenciales atisbos de cambio, por lo que deben ser tenidas en

cuenta conforme se lucha por mejorar el desempeño económico. En efecto, qué tanto

pueden ser maleables las instituciones referidas es una variable que aunque no sea

comprendida en su totalidad, sigue imponiendo importantes limitaciones para llevar a cabo

el cambio necesario para desarrollar a un país (North, 2005, p. 156).

North detalla específicamente los problemas y retos que conlleva realizar un cambio

institucional efectivo en una sociedad:

1. La estructura institucional heredada del pasado puede reflejar un conjunto de creencias que no

son permeables al cambio debido a que los cambios propuestos van en contra de un sistema de

creencias o porque la alteración propuesta a las instituciones amenaza a los líderes y a los

emprendedores de organizaciones existentes.

2. La estructura que define el desempeño de una economía conlleva instituciones

interdependientes; si se cambia una institución con el objetivo de obtener un desempeño

deseado siempre resulta en una acción incompleta y a veces contraproducente.

3. Una mezcla de instituciones formales e informales, así como sus características en cuanto a

cómo se plasman en la sociedad define el desempeño institucional; y aunque las instituciones

formales puedan ser sujeto de alteración, las instituciones informales no son tan receptivas al

60  

cambio deliberado en el corto plazo y las características para hacerlas cumplir son

imperfectamente sujetas a un control deliberado (2005, p. 157)71.

Analizando el caso de Guatemala, se puede aplicar cada uno de los retos expuestos por el

mencionado autor con respecto a un cambio institucional efectivo. En cuanto al primer

punto, por ejemplo, los partidos políticos recientemente han hecho reformas a la ley

electoral, habiendo salvaguardado sus intereses, a través de un proceso obscuro y poco

debatido, que permitió haber ignorado la prohibición de realizar campaña electoral

adelantada72. De igual manera, aunque en este caso cambios que son positivos para el

desarrollo, se puede observar la reticencia que existe en el sindicato del gremio magisterial

hacia los cambios en la carrera de magisterio puesto que conllevan la limitación y

eliminación de determinados privilegios que sus líderes tienen en el presente; por lo que es

mejor el “status quo” a enfrentar un cambio que amenace los intereses de algunos sectores

o les sea causa de la incomodidad al tenerse que capacitar más. Finalmente, los sindicatos

en las aduanas de Puerto Quetzal obstaculizaban la tecnificación de revisión de embarques

comerciales a través de rayos X porque con ese control ya no tendrían posibilidad de

obtener ganancias adicionales por concepto de pagos extraordinarios o sobornos. Y la lista

podría continuar citando tantos otros casos donde se ilustra precisamente este primer punto

del autor desde diferentes ángulos.

Aplicando el segundo elemento mencionado, en el caso de nuestro país, a pesar de haberse

aprobado una ley de transparencia, incluyendo el requerimiento de la utilización del portal

                                                            71 Traducción propia. 72 Con  respecto al daño que  se ha hecho a  la  ley electoral  con  los  cambios  realizados,    se puede  leer el artículo del periódico Prensa Libre “Políticos dañan la ley electoral”, (Sandoval, 2013). 

61  

oficial “Guatecompras” para realizar procesos de licitación de adquisición de servicios o

equipo para entidades estatales o gubernamentales, estos no se cumplen a cabalidad. Por lo

tanto, si las nuevas “reglas del juego” no van acompañadas con una renovación a la ley

orgánica de la contraloría general de cuentas que le permita tener más amplitud de

maniobra en la revisión y auditoría de entidades públicas (por ejemplo, el poder no solo

corroborar que una factura coincida con el monto reportado, sino poder también evaluar la

justificación del gasto), no darán los resultados que se pretenden alcanzar.

Y finalmente, con respecto al tercer punto de North, y que resulta ser el de mayor dificultad

de controlar, predecir y cambiar; y que se caracteriza por un significativo peso en el

resultado de un cambio institucional debido a la interacción que tiene con las normas

formales establecidas, se pueden anotar muchos casos en Guatemala, partiendo desde la

misma constitución que constantemente se ve quebrantada o ignorada en función a lo que

prevalece en los intereses de personajes, grupos políticos, grupos de élite, etc. Y como

ejemplo, se puede citar lo manifestado por el periodista Alfred Kaltschmitt quien en su

columna en el periódico Prensa Libre del 5 de noviembre de 2013 indica que la creación

del llamado “Consejo del Ministerio Público”, a través del Decreto Ley 40-94 y con

autoridad de revocar las decisiones del fiscal general, es una aberración puesto que deforma

su carácter y su naturaleza independiente y además daña y limita la acción del fiscal ante

los miembros del mencionado consejo; así mismo los miembros de dicho consejo muchas

veces son nombrados con efectos de clientelismo político y pueden vetar sus decisiones

(2013, p. 16).

62  

Es importante agregar con respecto al punto anterior que el mencionado Consejo del

Ministerio Público fue creado en tiempos del muy cuestionado “Congreso de los

Depurables” en 199473 y dicho decreto sigue sin ser modificado porque permite tener

injerencia a determinados sectores en las decisiones del fiscal general. ¿Por qué habría de

ser creado el consejo mencionado? La única respuesta que puede argumentarse, siguiendo

los puntos de North es que los que hicieron la decisión no tomaron en cuenta la

institucionalidad del país sino que dejaron que sus propios intereses y de aquellos que los

patrocinaban prevalecieran, en otras palabras, que las reglas del juego informales

permearan y condicionaran las reglas formales que ya habían sido establecidas para el

ministerio público y que garantizaban en gran medida su funcionamiento autónomo y libre

de presiones de cualquier índole.

Se puede llegar entonces a la conclusión de que a partir de lo que Douglass North analiza

como principales escollos al cambio institucional necesario para conducir a una sociedad

hacia el desarrollo, en el caso de Guatemala significa e implica un esfuerzo que requerirá la

unificación de los distintos sectores alrededor de un nuevo ideal de nación fundamentado

en valores que subrayen no solo el bienestar de los individuos sino que también consideren

el bienestar social general como uno de los objetivos principales del mencionado

desarrollo. Así mismo requerirá de un cambio de mentalidad y de aspectos culturales que

no están escritos en piedra y que por lo tanto la factibilidad de modificarlos existe.

                                                            73 Con  respecto a este “Congreso de  los depurables” y algunos de sus  tristemente célebres miembros, se puede leer el artículo de El Periódico (Elías, 1993) referenciado en la bibliografía.  

63  

Por su parte, Pira también cita a North con respecto al cambio institucional, reconociendo

que es afectado por normas o restricciones ya sea formales o informales, indicando además

que “las decisiones de una persona son determinadas, muchas veces, por las normas

sociales, que se desarrollan por costumbres y tradiciones, y no por reglamentos o leyes

formales” (North, 1990, pp. 37-40)74. Y esta elección de los individuos puede ocasionar

que, en el largo plazo, “las restricciones informales o culturales no cambien tan

rápidamente como se espera ante cambios en las leyes formales, lo que resulta en tensiones

en la sociedad y determina cómo la economía cambiará hacia el futuro” (North, 1990, pp.

44-45)75. Es evidente, dados los ejemplos ya citados hasta el momento, que los aspectos de

la cultura que cambian a un ritmo más lento constituyen un obstáculo que muchas naciones

como Guatemala, y en particular sus ciudadanos, tienen que ir sobreviniendo para

encaminar al país hacia el desarrollo económico.

b. El cambio institucional positivo

El cambio de actitud, el cambio social, la evolución de la mentalidad del ciudadano

guatemalteco promedio que tiene el poder de condicionar tanto la efectividad de las

instituciones puede lograrse, aunque a largo plazo, a través de determinadas acciones que

hagan mayor concientización76 en la ciudadanía acerca de la conveniencia de esos cambios

de proceder, de concebir las reglas y de apropiarse de las mismas para también apropiarse

del anhelado desarrollo. Y de estas acciones de concientización ya se pueden encontrar

esfuerzos realizados en el país, tal como el proyecto “Hombres Jóvenes por la Equidad de

                                                            74 Traducción propia. 75 Traducción propia. 76 Con respecto al término “concientización”, ver nota de pie de página No. 64 de este mismo trabajo. 

64  

Género” que se lleva a cabo en Baja Verapaz, impulsado por la organización Plan

Internacional, dentro del marco de la campaña “Por ser niña”, que busca un cambio de

actitud entre los jóvenes varones con respecto a sus relaciones entre sí y con las mujeres en

particular. El coordinador del proyecto, Marlon Pacheco, entrevistado por Pamela Saravia

Fonseca, de Prensa Libre, indica que “los jóvenes iniciaron excesivamente violentos, pero

a través de distintas actividades, han ido cambiando… He visto un cambio de actitud en el

proceso… han cambiado muchas actitudes que permite que convivan de mejor manera”.77

Como queda evidenciado en el artículo citado, el cambio de mentalidad es posible, pero se

requiere de esfuerzos específicos y concientizados, en particular a nivel educativo, además

de voluntad social y política.

Y sobre este papel tan importante de la educación como instrumento de cambio social,

entendida aquí como una causa para producir un efecto positivo, es de importancia acotar

que dicho cambio social puede ser concebido como “evolución social”78 o alternamente,

como lo indica el filósofo y educador indio Bathia: “como la dirección inteligente y

planeada de las fuerzas sociales y naturales hacia el logro de un propósito. El hombre con

su inteligencia, puede determinar los objetivos que desea lograr…” (1957, p. 309)79. Y,

efectivamente, al mencionado cambio social, se le puede aplicar la combinación de ambas

concepciones, donde la segunda concepción será fuente para la primera y que contribuirá al

desarrollo institucional y sus efectos en el desarrollo de Guatemala.

                                                            77 Este artículo publicado en Prensa Libre    fue  titulado “Jóvenes con nuevas actitudes.   Piensan distinto”, (Saravia, 2013). 78 El sociólogo Spencer fue quien acuñó esta frase por primera vez al referirse al cambio social y asumir que presuponía una constante evolución positiva de la sociedad. 79 Traducción propia. 

65  

En consecuencia, el componente generador del cambio social que resulta ser crucial lo

constituye la educación, en particular de valores, pues al tratarse de un cambio planeado de

dirección que conducirá a una evolución social, éste factor tiene que ser considerado en su

sentido más amplio, incluyendo la educación que se imparte en las escuelas primarias, en el

nivel medio y en las universidades; así como también la educación que se imparte a través

de grupos focales de discusión, la prensa, la radio, los medios modernos de comunicación

electrónica, el cine, las organizaciones religiosas e inclusive a través de los variados

contactos interpersonales (Bathia, 1957, p. 311).

La educación en el país tiene un papel tan importante para el logro del cambio social debido

a que ésta no debe ser una fuerza reproductora de conocimiento únicamente. B.D. Bathia

sintetiza lo referido a la educación afirmando que:

[La educación] no solamente refleja de diversas maneras el carácter de una sociedad

y sus ideales dominantes, en sus métodos, su currículum y en su ideología. La

educación es una fuerza conservadora y como tal, asimila la cultura de la sociedad y

la transmite de una generación a otra. Por lo tanto, perpetúa y le da continuidad a la

sociedad, y a través de ello, la sociedad logra una conformidad social básica y se

cerciora que sus modos tradicionales de vida sean preservados. (1957, p. 311).80

La educación, es importante reiterar, se constituye en un aspecto clave para el desarrollo

institucional de las naciones puesto que a través de ella se transmiten los valores, las

creencias y actitudes que condicionarán su efectividad, recordando el imprescindible                                                             80 Traducción propia. 

66  

involucramiento directo de los propios ciudadanos en el control y desempeño de las

organizaciones que la implementan [escuelas, universidades, colegios, etc.].81 Y si a lo

anterior, se le agrega el hecho que la educación es también un gran condicionante de la

efectividad de los valores del sistema democrático, que descansa en la maximización de la

libertad de pensamiento y expresión, así como de la crítica y del cambio; y además, que la

democracia requiere de miembros de la sociedad totalmente desarrollados, los cuales al

estar totalmente desarrollados pueden ser creativos y poseer el poder para cambiarla. Una

de las recetas del cambio social y del desarrollo institucional positivo para Guatemala está

claramente descrita: masivos esfuerzos de educación, en particular de los valores, a todo

nivel, ciudadano, social, político y económico, priorizando los esfuerzos del sector público

y privado hacia la consecución de más y mejor cobertura y del cuidadoso control de calidad

y consideración del currículum para adaptarlo a los constantes cambios y retos que la

sociedad enfrenta (Bathia, 1957, p. 313), alejando al país del obsoleto sistema actual que

surgió a partir de los ideales de la Revolución de 1944 y que en gran medida es la razón por

la cual el país no ha podido desarrollarse eficazmente.

Además de la reiterada educación en general y de valores en particular (que en muchos

casos implica el rescate de los mismos), también es de importancia crucial dentro del

terreno de la educación, la educación económica puesto que de ella dependen las creencias

y actitudes que los individuos desarrollan con respecto al uso de los recursos, a la

producción y al intercambio. Esta educación económica deberá de incluir aspectos y

                                                            81  El  sindicato  del magisterio  tendría  que  ser  objeto  de  una  fuerte  y  vehemente  concientización  social, incluso  recurriendo  a métodos  no  convencionales  [retiros  espirituales,  por  ejemplo,  involucrando  a  las iglesias  y  grupos  religiosos],    para  “que  hagan  suyos”  y  “se  apropien”  de  los  objetivos  de  desarrollo institucional y nacional del país.  De esta acción de “apropiarse” de los objetivos, se tratará más adelante. 

67  

principios económicos fundamentales que se reflejan en la misma naturaleza que rodea al

ser humano y que no necesariamente están ligados a una ideología particular, incluyendo el

principio básico de la libertad del ser humano [creado, desde la misma concepción religiosa

como un ser libre], los costos de oportunidad que se incurren en las decisiones que

libremente toman los individuos y que implican sacrificios, los rendimientos decrecientes

de los recursos utilizados, la eficiencia, la especialización, etc.

No obstante las dificultades y los retos que implica el desarrollo institucional eficaz, es

importante también reconocer el hecho de que sí es factible llevarlo a cabo y que han

habido varios ejemplos de éxito que ilustran los beneficios de un cambio en las reglas de

juego, que aunque sea insignificante o de mediana relevancia, puede ocasionar cambios

muy positivos que coadyuvan al desarrollo económico de las naciones.

El desarrollo económico de China, por ejemplo, se explica, más allá de la apertura de sus

mercados y el libre comercio, con relación al trabajo de índole estructural consistente en

cambios sociales positivos que fueron realizados antes de su despegue económico,

incluyendo reformas agrarias, la propagación masiva de la educación y el alfabetismo, así

como de un mejor cuidado de la salud… viéndose en este proceso las consecuencias de las

reformas sociales [que conllevaron cambios institucionales]. La economía de mercado

floreció y dio los resultados esperados a partir de los fundamentos del mencionado

desarrollo social implementado (Sen, 1998, p. 259). Es importante acotar que estos

cambios sociales y su implementación, fueron relativamente fáciles de llevar a cabo bajo

68  

un sistema totalitario y autoritario, pese a las normas informales culturales que ciertamente

existían y que pudieron haber constituido un obstáculo.82

Un valioso ejemplo de cambio social y su impacto positivo en las mismas actitudes de los

individuos, al involucrar sus propios intereses con aquellos de interés público, dicho de otra

forma, donde los individuos se apropian de los intereses públicos (haciéndolos suyos,

dándoles un significado), lo constituye el caso de la región del Cabo, en el sur de África

que fue sujeta a diferentes dominaciones coloniales y sistemas legales, incluyendo a los

holandeses con el sistema romano de leyes, y a los ingleses con el sistema consuetudinario,

más afín a las concepciones de libertad, derechos de propiedad, iniciativa individual, etc.

El cambio legal, ocurrido ya bajo la dominación inglesa y después de incluso haber operado

durante un tiempo bajo el sistema legal holandés, consistió en el otorgamiento en propiedad

a los inquilinos de las parcelas donde laboraban. Este cambio en derechos de propiedad

ocasionó un incremento en la producción por parcela, motivado esencialmente por el

sentido de apropiación que los individuos percibieron del resultado de sus propios

esfuerzos,83un cambio de actitud, un cambio cultural que surgió a raíz de un cambio en las

reglas del juego, de un cambio institucional positivo conjugado con los intereses de los

individuos que resultó en beneficios sociales y crecimiento económico para la colonia.

                                                            82  Considero  que  un  factor  que  contribuyó  al  éxito  del  cambio  de  la  estructura  social  chilena,  que  se abordará a continuación a partir de la página 72, también se debió en gran medida a la posibilidad de ejercer el poder de  forma absoluta en el régimen de Pinochet que  tenía un camino  trazado de desarrollo para el país, aunque con una visión unilateral que también causó serios problemas sociales. 83  Para más  detalles  sobre  este  interesante  estudio  puede  consultarse  el  artículo  “Property  rights  and economic  growth:  evidence  from  a  natural  experiment”  [Los  derechos  de  propiedad  y  el  crecimiento económico, evidencia desde un experimento natural, por su traducción al español], (Brunt, 2011). 

69  

Y, para subrayar el fenómeno ocurrido en esa región del mundo, vale la pena citar a

Acemoglu y Robinson quienes enfatizan que “el respeto a la propiedad privada es central,

ya que solamente aquellos que poseen este derecho estarán dispuestos a invertir e

incrementar la productividad” (2011, p.1289)84.

Sin embargo, es importante reconocer que no siempre los cambios en derechos de

propiedad son responsables del desarrollo económico que viven algunas naciones, tal como

el caso de China donde la propiedad es comunal, perteneciente en última instancia al estado

y donde el este tiene bastante control sobre el proceso económico. A pesar de ello, China

ha experimentado un sostenido crecimiento económico (Sen, 1998, p. 259). Este punto

refleja el hecho de que los cambios institucionales que funcionan en un país determinado no

necesariamente funcionarán con igual eficacia en otros, lo cual subraya la importancia de la

infraestructura social sobre la que se implementarán los cambios, sobre aspectos generales

de la cultura en general y sobre los valores y creencias en particular.85

Un caso latinoamericano que es importante mencionar en este trabajo, basado en la

investigación que realizó Paola Pérez-Alemán en el instituto para estudios

Latinoamericanos e Ibéricos de la Universidad de Columbia en Nueva York, y que trata

sobre la importancia del cambio institucional, es el que se dio en Chile. En el trabajo

mencionado, la autora aborda varios puntos sobre el papel de transformación institucional

que asumió la dictadura militar de Pinochet (1973-1990) (transformación que califico, a

título personal, como un papel ‘con visión a futuro’ debido a que consistió en la búsqueda

                                                            84 Traducción propia. 85 La sociedad china ha sido categorizada como una sociedad con fuerte tendencia a lo comunitario.  

70  

del desarrollo económico y el potencial bienestar derivado del mismo para la sociedad

chilena, a pesar de que algunos de los métodos y estrategias utilizados para la consolidación

de esas instituciones sean seriamente cuestionados, incluyendo la violación de derechos

humanos86).

En sí, los cambios institucionales a los que hago referencia brevemente son los que

contribuyeron al rápido crecimiento económico del país. Las instituciones que se

implementaron incluyeron la liberalización del comercio y de los precios del mercado

doméstico, la privatización de empresas estatales, la devaluación del tipo de cambio y la

reducción de la inflación a través de la eliminación en el déficit gubernamental. A su vez,

estos dramáticos cambios en las reglas del juego generaron presión competitiva en el sector

empresarial chileno, habiéndose logrado un desempeño competitivo exitoso debido a la

nueva interacción entre varios factores surgida a partir de los cambios institucionales. Uno

de ellos fue el involucramiento activo de parte del estado chileno [que a pesar de ser

dictadura, tenía un proyecto de desarrollo económico de nación bien claro y que tomó

ventaja de su posición autoritaria para fomentar acciones positivas que redundarían en una

dinámica económica mejor para el país], en la búsqueda de nuevas formas de la

organización de la producción, incluyendo la promoción de nuevos estándares de calidad de

los productos y procesos para mejorar las capacidades productivas. De igual manera, se

originó un nuevo tipo de relación entre el estado y las asociaciones, donde surgió presión

                                                            86Según  la  enciclopedia  en  línea  Wikipedia,  de  acuerdo  a  los  informes  de  la Comisión  de  Verdad  y Reconciliación (Informe Rettig) y  la Comisión Nacional  sobre Prisión Política y Tortura (Informe Valech),  la cifra de víctimas directas de violaciones de  los Derechos Humanos en Chile, ascendería, al menos, a unas 35,000  personas,  de  los  cuales  unos  28,000  fueron  torturados,  2,279  de  ellos  ejecutados  y  unos  1,248 continúan como   desaparecidos. Además unas 200,000 personas habrían sufrido el exilio y un número no determinado (cientos de miles) habría pasado por centros clandestinos e ilegales de detención.  

71  

gubernamental para que las asociaciones se reorganizaran de tal manera que les permitiera

responder a los retos competitivos que tenían que encarar bajo las nuevas reglas del juego,

lejos de esperar alguna clase de ayuda o intervención de parte del estado (1998, p. 2). Este

último aspecto considero que fue muy importante puesto que el mismo estado chileno

promovió el cambio y fue coherente con el mismo, sin haber por eso significado un total

abandono de la dinámica económica a la iniciativa privada, como se puede inferir de los

dos puntos mencionados y que reflejan el involucramiento activo del estado como guía,

facilitador o fuente de presión.

c. El desarrollo económico a partir del cambio institucional

Para comenzar, la incertidumbre es una constante que permite explicar el desarrollo

institucional. Cambios a nivel demográfico, cambios en la acumulación de conocimiento y

cambios en las reglas del juego [en las instituciones], han ocasionado cambio y desarrollo

económico. Y de hecho, el desarrollo institucional ha creado cada vez más complejas

estructuras concebidas y diseñadas para tratar con los nuevos retos y problemas que las

sociedades enfrentan, en particular ante la creciente competencia entre las naciones. Las

instituciones, concebidas como la estructura de incentivos en una sociedad, han producido

diversos motivos para invertir, expandir y aplicar el crecimiento de conocimiento para

resolver los problemas de escasez de los recursos (North, 2005, p. 42-43). Y de las

instituciones en su conjunto, “el sistema de gobierno es el que define y hace valer las reglas

72  

económicas formales del juego y por lo tanto es la principal fuente del desempeño

económico” (North, 2005, p. 57)87.

No obstante, es importante reconocer que la actividad económica se desarrolla en el

contexto de una sociedad como un sistema social particular, que no está desligado de otro

conjunto de contextos sociales que, como lo indican los investigadores ya mencionados del

instituto Max Planck, Jens Beckert y Wolfgang Streeck en su ensayo titulado “Sociología

económica y economía política”:

No son creados ni tampoco pueden ser creados con el objetivo económico en mente y que

llevan a cabo no solo funciones económicas sino también de otra índole [y que benefician a

la sociedad]. Dicho arraigo en los contextos sociales juega un papel regulador y constitutivo

para la acción económica… Y lo regulativo es al mismo tiempo constitutivo pues hace

posible la resolución de problemas de coordinación que no sería posible resolver sin el

apoyo de valores e instituciones no económicas. La coordinación económica, tal como la

coordinación de la acción social en general, depende de un marco institucional, de

significados culturales y redes sociales. Y solamente a través de macro-estructuras de este

tipo pueden establecerse las relaciones de intercambio (2008, p. 17).88

De lo anterior deriva la importancia de tener identificadas tanto las reglas del juego

informales que prevalecen y tienen significado en una sociedad, así como las reglas

formales no económicas que han sido establecidas por la misma, para poder analizarlas,

evaluarlas, considerarlas y reformarlas en función de cómo contribuyen a la eficiencia del

                                                            87 Traducción propia. 88 Traducción propia. 

73  

intercambio y de la actividad económica. De hecho, las normas informales que provienen

de las dimensiones más recónditas de la cultura y que tienen influencia sustancial en las

instituciones políticas, o sea, en la gobernanza, conllevan resultados claros a nivel

económico, como lo afirma el ya referido Licht (2008, p. 739), quien haciendo un análisis

de las interpretaciones sobre la cultura que hicieron Schwartz y Hofstede, y aplicándolo a la

institución de propiedad privada como regla que contribuye al desarrollo económico,

indica, con referencia a la propiedad privada, que la misma funcionará mejor en sociedades

catalogadas como igualitarias donde aunque se posea un poder superior, no supone el

acceso a privilegios superiores; en contraposición con las culturas catalogadas como

jerárquicas, donde individuos situados en estratos más altos, se conciben como superiores y

por lo tanto disfrutan de privilegios de toda índole. Por otro lado, aplicando las ideas de

Hofstede, la propiedad privada como institución, será más compatible con sociedades

individualistas, que privilegian el esfuerzo individual, en contraposición a aquellas que son

colectivistas, donde la premisa principal es la prevalencia de los intereses de un grupo más

amplio o conjunto de individuos (2008, p. 739).

Sheilagh Ogilvie en su artículo publicado en la revista académica Economic History

Review, estima que “a las instituciones –la estructura de reglas y normas que gobiernan las

transacciones económicas- se les asigna ampliamente un papel central en el desarrollo

económico”. (2007, p. 649).89 Richardson, citado por Ogilvie, y haciendo eco de lo que

Beckert y Streeck identifican, indica por su parte que “las creencias culturales no

económicas pueden influenciar la estructura de las instituciones económicas y la eficiencia

de las economías al cambiar la estructura y equilibrio del juego de acción colectiva” (2007,                                                             89 Traducción propia. 

74  

p. 560).90 Además, Putnam, también citado por la misma autora, asevera que “el capital

social, o sea, las características de las organizaciones sociales tales como la confianza, las

normas y las redes, pueden mejorar la eficiencia de la sociedad al facilitar las acciones

coordinadas” (2007, p. 560).91

Los investigadores y autores mencionados dejan claro que para desarrollarse

económicamente es imprescindible una evolución, un cambio en las instituciones

informales que prevalecen en una sociedad y que muchas veces implican cambios de

actitud, puesto que condicionarán su eficiencia y sus resultados en el largo plazo.

El anterior análisis tiene, por lo tanto, importantes implicaciones en el desarrollo

económico de Guatemala pues puntualizan la necesidad de un cambio, transformación o

extensión de las instituciones informales, en otras palabras, de las creencias y valores que

han caracterizado al país; hacia concepciones que favorezcan el desarrollo de instituciones

más eficientes e inclusivas que contribuyan al desarrollo económico y social. Ese cambio,

como ya se mencionó más arriba, comienza desde la educación, y aunque no sea una tarea

fácil ni de corto plazo, es factible como también ya se hizo mención en el caso del proyecto

de sensibilidad de género en Baja Verapaz.

Complementando el punto de una mayor cobertura y mejor calidad en la educación, la

transmisión de la tecnología disponible hoy es otro aspecto clave para la expansión de la

prosperidad, como lo afirma Jeffrey Sachs en su libro El fin de la pobreza; la difusión de

                                                            90 Traducción propia. 91 Traducción propia. 

75  

las ideas que son bienes indivisibles e inagotables en el sentido de que “el uso de una idea

por parte de una persona no disminuye la capacidad de otras para emplearla también”

(Sachs, 2006, p. 79)92, lo cual implica que es posible utilizar el acervo de conocimiento, de

invenciones, de nuevas tecnologías, etc., que con facilidad se transmiten en el mundo de

hoy y visualizar una realidad en que todas las naciones y sus ciudadanos alcancen el

desarrollo económico. Se trata entonces de un cambio de actitud, de un cambio en el

‘software’ mental de los individuos para que se atrevan a utilizar y aplicar las ideas y el

conocimiento disponible y adquirido, combinado con un cambio de reglas del juego, que

incentiven el aprovechamiento de las nuevas tecnologías.

Efectivamente, además de la educación, el cambio en aspectos culturales deberá ir

acompañado también de cambios estructurales, de cambios en las instituciones formales o

sea, en las instituciones de apoyo a las políticas económicas93, que motiven el desarrollo y

emprendimiento individual pero que al mismo tiempo velen por una justa competencia que

no permita el aparecimiento de monopolios y que, cuando sea necesario, complementen los

esfuerzos de los ciudadanos más vulnerables. Por lo tanto, como bien lo enfatiza North “las

instituciones formales e informales y sus características de implementación determinan la

eficiencia de la organización económica y […] de la eficiencia económica” (2005, p. 58)94.

Finalmente, el ya referido Jeffrey Sachs, hace también un resumen equivalente al punto de

North al indicar que el desarrollo económico surge también por los cambios que una nación

                                                            92 Traducción propia. 93 Acerca de estas instituciones de apoyo que permiten realizar la creación y conformación de los deseos de los ciudadanos en el futuro, se puede consultar el artículo de John Rawls ya referido con anterioridad. 94 Traducción propia. 

76  

experimenta con el tiempo, tanto a nivel social como cultural. Cambios en el grado de

urbanización, cambios en los roles de género, incrementos en la movilidad social, cambios

en la estructura familiar, mayor especialización, cambios en el volumen de la población;

todos, en su conjunto requieren a su vez cambios en la organización social y cambios en las

creencias culturales [cambios a nivel institucional] (2006, p. 75).

Una propuesta que incluye un conjunto de instituciones formales que fomentan el

desarrollo económico a través de la iniciativa privada, el emprendimiento y la libertad de

acción económica, combinadas con un papel regulador del Estado que tiene como función

el cerciorarse que el mismo mercado no perjudique a las instituciones que permiten su

operación y existencia, así como de desempeñar un papel de subsidiaridad para apoyar a los

menos privilegiados o más vulnerables, ha sido la propuesta de la escuela de Friburgo,

referida también como el modelo económico alemán o como la conocida Economía Social

de Mercado95; donde también se implica “la existencia de un Estado fuerte que facilite el

desarrollo de la economía y legitime los intereses nacionales…” (Lira, SF, p. 37), puesto

que, agrega North, “los mercados eficientes implican un sistema legal bien especificado,

una tercera parte imparcial, el Estado, para implementarlos” (1986, p. 236).96

Los estudiosos Jörg Meyer-Stamer y Frank Wältring en su trabajo titulado “Behind the

myth of the Mittelstand Economy. The institutional environment supporting small and

                                                            95 Acerca de la Economía Social de Mercado se pueden consultar diversas fuentes. La que se consultó para este  trabajo  es  “Economía  Social  de  Mercado.  Una  introducción”  (Ullrich  Fack,  s.f.).    Sobre  la implementación de este modelo económico en Guatemala se han publicado artículos como “La economía social de mercado” aparecido en Prensa Libre  (Molina, 1997) y el folleto de la serie económica del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar titulado “La Economía Social de Mercado: ¿una opción para Guatemala?” (Von Hoegen, 1999).  96 Traducción propia. 

77  

medium-sized enterprises in Germany” [“Detrás del mito de la economía de la clase media.

El entorno institucional que apoya a las pequeñas y medianas empresas en Alemania”, por

su traducción al español]; y publicado por el Instituto para el Desarrollo y la Paz de la

Universidad de Duisburg incluyen una serie de recomendaciones específicamente para

Latinoamérica a partir del análisis que realizaron sobre el real impacto de las pequeñas y

medianas empresas que conforman el motor de la Economía Social de Mercado en

Alemania, de las cuales se enumeran las siguientes por considerarse relevantes al presente

tema de instituciones:

a. A nivel macro, un conjunto de condiciones institucionales [marco institucional]

macroeconómico, político y regulatorio, incluyendo el funcionamiento de los mercados.

b. A nivel micro, un patrón de competencia entre las empresas basado en la calidad.

c. A nivel medio, una fuerte estructura básica de apoyo a los negocios (instituciones e

instrumentos) a nivel federal, estatal y local y con un enfoque bien claro y establecido y que

facilite el emprendimiento.

d. A nivel general, un sistema de valores que motive el emprendimiento y el alcance de objetivos,

así como instituciones sociales que creen condiciones favorables para un desarrollo dinámico

del sector privado. Esto incluye un sistema político comprometido con acciones para formar

un entorno de apoyo a las empresas, incluyendo a las pequeñas y medianas; y en particular en

función de estas últimas (2000, p. 53-54).97

Sin embargo, y en confluencia con las recomendaciones mencionadas, para que la

mencionada Economía Social de Mercado pueda eficazmente ser establecida como sistema

estructural y pueda dar resultados eficientes, será imperativo un cambio de la                                                             97 Traducción propia. 

78  

infraestructura social, de los procesos mentales, de la cultura98, de las creencias y de los

valores que prevalecen en los ciudadanos de Guatemala; un cambio que se puede lograr,

partiendo primero en un cambio de actitud de la ciudadanía, de la clase política que

proviene de ella y de las autoridades de turno que conlleve posteriormente a un cambio de

la infraestructura institucional formal que conduzca a su vez al desarrollo económico y

social.

Existe por lo tanto una relación causal, en última instancia, entre las variables mencionadas

y que Douglass North sintetiza de la siguiente manera:

La manera en que evolucionan las creencias, que conllevan al tipo de instituciones, las

cuales condicionan a las organizaciones, que a su vez establecen las políticas, que también

en su momento impactan a los resultados; ha llevado hacia un bienestar económico sin

paralelos así como también hacia desastres sin fin y miseria humana (2005, p. 155).99

Finalmente, es importante mencionar en este análisis del cambio institucional que conduce

al desarrollo económico lo que el economista Douglass North también afirma con respecto

a que una de las fuentes principales del crecimiento económico, es el cambio en los precios

relativos de los factores de producción (trabajo, tierra, capital, etc.), así como los cambios

en los rendimientos percibidos; resultado de una reducción en los costos de llevar a cabo

transacciones e intercambio, y transformando, por lo tanto, los incentivos de los individuos

con respecto a involucrarse en dichas interacciones (1990, p. 84). Incluyéndose también                                                             98  En  el  artículo  ‘’¿Cambio de  “cultura”?’’, publicado  en Prensa  Libre, un  analista  enumera  con bastante amplitud una serie de cambios culturales necesarios, según su criterio,   para que Guatemala se desarrolle (Pérez‐Attías, 2013). 99 Traducción propia. 

79  

“cambios en la organización y el empleo de factores de producción, la habilidad de poder

tomar ventaja de las oportunidades presentadas por el cambio tecnológico y el grado de

espíritu empresarial de una sociedad” (1990, 134).100

Además, el proceso anterior estructura las condiciones de demanda y oferta que en última

instancia dirigen el proceso de crecimiento económico que depende del nivel de eficiencia

de las organizaciones “al definir y ejecutar los derechos institucionales establecidos,

permitiendo al sistema conducir los beneficios privados más cerca de los beneficios

sociales para la sociedad en su conjunto” (North y Thomas, 1973, pp. 1-3)101. Todo este

proceso de cambio, se puede aducir, se origina por el grado de certeza, confianza, seguridad

y estabilidad que el buen funcionamiento de las instituciones sociales y políticas

proporcionan a la dinámica del intercambio, la cual, a su vez, causa impulsos para que las

instituciones existentes también evolucionen y cambien. Como lo afirma Lira en su ensayo

sobre las bases teóricas de la economía institucional “la evolución del marco institucional -

es decir, el comportamiento histórico de las estructuras de gobierno y Estado- formará la

base de incentivos que determinará la dirección del desempeño económico de cada país en

el largo plazo” (s.f., p. 6).

Con lo anterior se hace ver un aspecto importante de la propia dinámica de desarrollo

económico que surge del establecimiento de instituciones que lo promueven y facilitan;

pues contribuye, asimismo, en el desarrollo del mismo marco institucional; surgiendo una

                                                            100 Traducción propia. 101 Esta cita fue obtenida del ensayo “Bases teóricas de la economía institucional”, pp. 31 y 32 (Pira, s.f.). 

80  

potencial sinergia positiva que contribuye al desarrollo continuo e integral de una sociedad,

con reglas del juego cada vez más dinámicas, justas y eficientes. Y aún más:

No solamente cada mercado de factores y de productos requiere diferentes restricciones

para proporcionar los incentivos correctos a los participantes, sino que el cambio

económico requerirá una continua alteración en la estructura institucional para mantener la

eficiencia (North, 2005, p. 123).102

Finalmente, es importante señalar lo que Douglass North enfatiza con respecto al sistema

de instituciones, incluyendo los derechos de propiedad y los sistemas judiciales que

caracterizan al mundo occidental y que no necesariamente tienen que ser emulados en los

países en desarrollo. North indica que “la clave es la estructura de incentivos que es creada,

no la imitación servil de las instituciones occidentales” (2005, p. 159)103 [cursivas añadidas]

y para ello menciona el caso chino donde se estableció el sistema de responsabilidad

familiar que produjo un desarrollo económico acelerado sin las recetas estándares de

occidente.

                                                            102 Traducción propia. 103 Traducción propia. 

81  

III. Cambios institucionales que pueden conducir a Guatemala hacia el

desarrollo económico

A continuación se enumeran algunas instituciones que han sido desarrolladas y

experimentadas a lo largo de la historia en diferentes sociedades y naciones, que

constituyen determinadas reglas del juego que pueden conducir a un desarrollo más

sostenible, equitativo y consistente en Guatemala. Algunas de ellas con características que

se acoplan a la cultura guatemalteca y que de hecho han venido practicándose desde hace

varias décadas y que por lo tanto se recomienda que deben expandirse a otras áreas y

actividades económicas y sociales; y otras que conllevan un reto para ponerlas en acción y

que requerirán de un cambio en la actitud, cultura y valores, lo cual como ya se acotó en

una sección anterior, es una tarea difícil mas no imposible:

Para comenzar, está el cooperativismo, que se concibe desde una perspectiva cultural

grupal, que caracteriza a la cultura guatemalteca y que constituye un modelo de producción

que hace suyas las características de solidaridad, el esfuerzo propio, el apoyo mutuo, la

responsabilidad, la igualdad y la equidad; así como el interés común y libre asociación.104

Por otra parte, está la descentralización política y administrativa del estado105, acompañada

del empoderamiento local y que conlleva el proceso de “transferencia de facultades,

capacidades y recursos de un órgano central a uno local, con arreglo a fundamentos

                                                            104  De  acuerdo  a  la  definición  que  proporciona  el  diccionario  en  línea Wikipedia,  consultado  el  25  de noviembre de 2013;  y del Diccionario Enciclopédico  Salvat, Tomo  III, 1980.   Así mismo existe  abundante literatura sobre el tema ampliamente disponible en internet y en bibliotecas. 105  Sobre el  tema de descentralización  se  consultó el  folleto  “Apuntes  sobre descentralización”  (Beteta  y Rubio, 2006). Así mismo, el artículo titulado “Descentralización y modernización” publicado en Prensa Libre  (Serrano, 2001). 

82  

jurídico-legales y a criterios territoriales y administrativos” (Beteta y Rubio, 2006, p. 13).

Esta manera de administración contribuye al desarrollo de las sociedades desde su propia

realidad, desde la propia experiencia de sus ciudadanos; lo cual permite una

concientización más concreta de las necesidades más importantes y prioritarias, así como la

facilitación del proceso de apropiación, identificación y significado que los actores tienen

con respecto a su propia comunidad o región y que contribuye a desarrollar el interés de

que los objetivos individuales sean complementados con los objetivos públicos, generando

la sinergia positiva ya mencionada para el crecimiento y desarrollo social y económico, así

como una mejor y más transparente utilización de los recursos públicos.106

No obstante, se ha de tener en cuenta lo que Acemoglu y Robinson acotan con respecto a la

necesidad de la existencia de un equilibrio entre centralización y descentralización y

empoderamiento local, puesto que así como se delegan acciones a actores y organizaciones

locales, al mismo tiempo debe de existir cierto grado de centralización política, de poder de

decisión central para hacer valer el estado de derecho y ordenamiento que rige en la

totalidad de una nación y evitar atisbos de anarquía en los que puede devenir el exceso de

descentralización, tal como es el caso de Somalia en nuestros días o el municipio de Santa

Cruz Barillas, Huehuetenango en Guatemala. Este poder centralizado es un prerrequisito

para tener una economía moderna (2012, p. 3967).

                                                            106  Recientemente  se  publicó  un  informe  sobre  la  implementación  de  una  política  que  contribuye  a  la descentralización titulado: “El ranking de la Gestión Municipal”, donde se mencionan los objetivos de dicha política y los resultados obtenidos hasta el presente a partir del año 2006 y con el apoyo de las embajadas alemana y sueca (Prensa Libre, 2013). 

83  

Por otro lado, también es importante la práctica imperativa de la “meritocracia”, que va de

la mano con el hecho de que “una organización corresponda con las intenciones originales

y refleje los valores para los cuales fue creada… y además, [que] el reclutamiento y la

promoción interna en la organización no sean basados en conexiones familiares u otros

lazos personales” (Portes y Smith, 2008, p. 108)107. Una vez instaurada y consolidada la

meritocracia como método de contratación en las organizaciones públicas, las otras

dimensiones que los autores mencionan en su estudio, como la inmunidad de tomar

sobornos y de ser capturados por grupos de interés, así como la ausencia de islas de poder

capaces de distorsionar las reglas institucionales para sus propios beneficios (2008, p. 108);

pueden fortalecerse por el mismo hecho de la práctica meritocrática al permitir que las

capacidades de los agentes funcionen como un anticuerpo ante estas infecciones sociales.

Otro cambio institucional, esta vez a nivel de organizaciones que en su propia naturaleza

constituyen un elemento institucional y que también puede ser instrumento de desarrollo es

la conformación de un parlamento bicameral, con la instauración de la cámara alta o

senado, que permita que la rama legislativa de la nación esté sujeta a constantes “chequeos

y balances” con respecto a su desempeño y que puede contribuir a que los intereses

políticos de turno y temporales que suelen hacerse presentes en el congreso de los

diputados no entorpezcan ni sesguen la agenda de trabajo y permitan la evolución,

adaptación y modernización de reglas del juego que necesariamente tienen que cambiar

                                                            107 Traducción propia. 

84  

conforme las sociedades enfrentan nuevos retos y oportunidades.108 Y, como lo menciona el

ya citado Sachs:

“las instituciones de libertad y permisividad política, tal como el parlamento británico

[compuesto por dos cámaras -hecho que permitió que las instituciones de libertad

prevalecieran aunque afectaran a determinados sectores productivos acostumbrados a

privilegios tales como los gremios de artesanos-], contribuyeron al surgimiento de nuevas

ideas; [y de igual forma], el establecimiento de la protección de la propiedad privada

contribuyó a incrementar el incentivo individual, el pensamiento científico especulativo y

los avances científicos del continente estimularon a la realización de numerosos

descubrimientos científicos en Inglaterra” (2006, p. 69).109

Por otra parte, un cambio institucional a nivel agrario y económico, cercanamente

relacionado a la descentralización mencionada anteriormente y que conlleva el cambio de

enfoque de las áreas principales de exportación en una sociedad, y al que en parte se le debe

el crecimiento económico experimentado en Brasil, según Aguiar de Madeiros en su trabajo

titulado “La economía política del cambio institucional y el desarrollo económico en las

economías de Latinoamérica”, lo constituye:

                                                            108 Se puede observar en el presente cómo en Guatemala el poder legislativo unicameral se resiste a cambiar reglas del juego, como la ley electoral, puesto que le es de inconveniencia limitar o restringir determinados artículos que le benefician.  Para  profundizar  sobre  los  argumentos  para  la  instauración  de  una  cámara  alta  en  el  parlamento  de Guatemala,  realicé un ensayo  titulado  “La  instauración de un  senado:  la  vía para  volver más eficiente  la actividad legislativa en Guatemala” (Castillo, 2012). 109 Traducción propia. 

85  

La incorporación de las tierras del interior como el principal área geográfica primaria para

la exportación, lo cual creó vínculos más amplios entre las exportaciones primarias y los

mercados internos. Consecuentemente las actividades no intercambiables –principalmente

servicios- prosperaron fuertemente y conformaron importantes grupos económicos (2011, p.

296).110

Finalmente, el desarrollo económico requiere de un elemento clave y de vital importancia

por el papel primordial y de liderazgo que tiene en una sociedad: el gobierno. Un gobierno

que desee el desarrollo económico, lo cual, como lo indica Sachs, “implica que las élites

detrás del mismo lo deseen también, incluyendo su anuencia a ceder parte de sus privilegios

y poder” (2005, p. 103), lo cual demandará a su vez de una evolución a nivel cultural y de

mentalidad de las mismas.

Es importante subrayar, después de mencionar algunas instituciones o cambios

institucionales que podrían coadyuvar para el desarrollo económico de Guatemala, la

importancia de la “infraestructura social” en una nación puesto que condicionará el

resultado de los avances tecnológicos. El académico Richard Nelson, en su artículo “What

enables rapid economic progress: what are the needed institutions?” [“Qué permite el

rápido progreso económico: cuáles son las instituciones necesarias”111, por su traducción al

español], lo acota claramente al indicar que, lo que él identifica como una relación

complementaria entre las “tecnologías sociales” y las “tecnologías físicas” -donde las

primeras están apoyadas y mantenidas por fuerzas y estructuras institucionales, y que

                                                            110 Traducción propia. 111 Traducción propia. 

86  

conjuntamente señalan hacia el puente eficiente de unión entre ambas- contribuye para

establecer el papel de las instituciones y el cambio institucional en el crecimiento

económico (2008, p. 10).

Ahora bien, las instituciones que, independientemente de su naturaleza, están vigentes en

una sociedad deben poseer una característica imprescindible para que su validez y su

intención permanezcan fieles a sus objetivos ulteriores con el paso del tiempo. Se trata de

la flexibilidad inherente que deben tener y que supone el reconocimiento de la dimensión

temporal a la que están sujetas, a partir de la misma naturaleza y dinámica humana, pues

toda sociedad enfrenta cambios internos y externos que la obligan a adaptarse para poder

seguir funcionando con eficiencia. Las instituciones por lo tanto se conciben de acuerdo al

momento determinado que se vive y deben caracterizarse por su grado de elasticidad con

respecto a los cambios y evolución que surgen con el paso del tiempo.

Nuevamente, Douglass North identifica la importancia de esta flexibilidad de las

instituciones y la llama “eficiencia adaptativa”112, la cual va surgiendo solamente después

de períodos relativamente largos de evolución en las normas informales [nuevamente

identificándose aquí la importancia del cambio de cultura, de infraestructura mental de la

sociedad, de valores], definiéndola específicamente como:

                                                            112 Traducción propia. 

87  

Una condición continua en la que la sociedad continúa modificando o creando nuevas

instituciones conforme los problemas evolucionan… y que requiere de un sistema

económico y de gobierno que permite pruebas continuas ante la incertidumbre, eliminando

las adaptaciones institucionales que fallan en la resolución de nuevos problemas (2005, p.

169).113

Y North también argumenta que es imprescindible reconocer el papel de las instituciones

en una sociedad en el sentido que encarnan la intencionalidad de la mente humana, la cual a

su vez está condicionada por el momento y contexto que vive una sociedad; por lo que son

creaciones humanas cuyo funcionamiento no es automático ni natural. Y, aún más, la

estructura [el marco institucional] debe ser continuamente alterada con cambios en los

parámetros básicos de tecnología, información y capital humano si se quiere que funcione

bien (2005, p. 162).

Siguiendo lo acotado por North, si el resultado de ciertas reglas del juego, específicamente

la autonomía y el monopolio de educación superior estatal en el caso de la Universidad de

San Carlos de Guatemala, es la decadencia como organización114, la reducción de calidad,

la infiltración política y de sectores obscuros, etc.; la eficiencia adaptativa llamará a un

cambio de las instituciones que la rigen. Por ejemplo, la creación de otras universidades                                                             113 Traducción propia. 114 Es de conocimiento general del público  la mencionada decadencia académica de  la Universidad de San Carlos de Guatemala y  su paulatino deterioro en  las últimas décadas a partir de  conflictos de  interés de grupos internos, así como de la infiltración de movimientos políticos y de otra índole que aprovecharon su autonomía  para  dar  riendas  sueltas  a  actividades  ilícitas  o  proscritas.    Artículos    como  el  aparecido  en Nuestro  Diario  (Recinos,  2013),  dan  detalles  sobre  el  puesto  que  la  universidad  ocupa  en  el  ranking latinoamericano.   Así mismo, está el artículo más profundo y extenso donde se hace una evaluación de  la universidad aparecido en El Periódico (Fernández, 2010).  

88  

estatales que compitan entre sí en términos de calidad, aportes y creación de conocimiento,

para ser receptoras de mayor o menor financiamiento estatal115; en otras palabras, introducir

el principio de rendición de cuentas ante la sociedad y el principio de competencia

generadora de emprendimiento e innovación.

Y es que, como lo indican Mäyer-Stammer y Wältring en su análisis de las pequeñas y

medianas empresas en Alemania, y que puede ser aplicado a la “estructura de oferta

universitaria estatal” en Guatemala, la competencia entre nuevas universidades estatales

basada en la calidad podría generar una sinergia de mejor gestión de fondos, mayores

logros de objetivos y fines y mayores aportes a la sociedad. Contrario a la existencia de

una sola y grande organización, incapaz ya de gestionarse con eficiencia y que suele

aprovecharse de un acceso privilegiado a las instancias gubernamentales, así como también

practicar la limitación y dificultad del ejercicio profesional de personas que no hayan

egresado de sus aulas [ejerciendo por lo tanto acciones monopolistas de castigo] y que

muchas veces han incluso sido beneficiadas para poder estudiar en el exterior a través de

becas obtenidas por su buen rendimiento académico. Así mismo, lo anterior también

ocasiona el surgimiento de determinadas organizaciones privadas sensiblemente más

pequeñas y que ofrecen el mismo servicio de instrucción universitaria de menor calidad a

un público menos exigente (2000, p. 53), en detrimento de los ciudadanos y la sociedad en

general.

                                                            115 Tal como se practica en los Estados Unidos de América con respecto a las organizaciones de educación superior estatales y sujetas a financiamiento gubernamental. 

89  

Otros casos que llaman a la revisión de determinadas reglas del juego o instituciones en el

país lo constituye el uso del recurso de interpelación en el congreso de la república el cual

se ha degenerado para volverse un instrumento de manipulación política, para entorpecer la

agenda del gobierno de turno y buscar beneficios partidarios. De la misma manera, se

pueden mencionar otras leyes como la del recurso de amparo o del antejuicio que se

utilizan para retardar procesos judiciales, así como los comités de postulación para elegir

magistrados del Tribunal Supremo Electoral.116

Es importante considerar que para llevar a cabo estos cambios en las reglas del juego en

Guatemala, es necesario considerar las características que el ciudadano guatemalteco posee

y que ha heredado de distintas fuentes históricas, contextuales y casuales. Y para ello, la ya

citada Ogilvie117 y su análisis sobre cómo surgen las instituciones nos ofrece un marco para

hacer las consideraciones pertinentes con respecto al modo de pensar y actuar del

guatemalteco.

Por lo tanto, observando el caso de Guatemala desde la óptica de lo que Ogilvie llama

modelos mentales de los ciudadanos, o modelos subjetivos -como los llama North- o capital

social referido por Putnam, se puede notar que existe un cierto modo de percibir realidades

y de actuar en los ciudadanos del país que tienden a caracterizarse, por ejemplo, por tener

alta aversión al riesgo118, lo cual permite explicar el grado de pensamiento conservador y

                                                            116  En  el  artículo  “El  comité  postulador”,  se  hace  un  análisis  sobre  la  necesaria  reforma  de  los  comités postuladores (Sanchinelli Izeppi, 2013). 117 Vid., P. 19 de esta investigación. 118Acerca de estas características de la cultura guatemalteca puede profundizarse en los estudios realizados en el libro Culture´s Consequences, (Hofstede, 2001). 

90  

una alta resistencia al cambio entre muchos guatemaltecos. La preferencia por un régimen

autoritario (explicado por el índice de “distancia de poder”), que explica en gran medida la

existencia del caciquismo a lo largo de nuestra historia y la tendencia a la preferencia y

prevalencia de sistemas rígidos de administración y gobierno. Y, la cultura

prevalecientemente machista, (explicado por el índice de masculinidad-feminidad),

(Cateora y Graham, 2007, pp. 107 y 154). Todas ellas contribuyen significativamente a

explicar la existencia de determinadas formas de hacer las cosas y de pensamiento en

Guatemala, y que además, son caracterizadas primordialmente por su rasgo extractivo

(Acemoglu y Robinson, 2012).

Y, precisamente el mencionado rasgo extractivo sirve para ilustrar otro punto relevante que

ciertamente ha condicionado y condiciona en el presente la realidad de las instituciones en

Guatemala. De hecho, Ogilvie119 menciona también otra de las fuentes de las instituciones

que prevalecen en un país y que nos permite explicar la realización de acciones

inexplicables desde el punto de vista eficiente y de desarrollo que se han llevado a cabo en

Guatemala a lo largo de su historia. Se trata del punto de vista del origen de las

instituciones desde “los conflictos”. Específicamente, el caso del desmantelamiento del

Ferrocarril de los Altos en Guatemala puede ser un clásico ejemplo de esta clase de

acciones ineficientes, pero “explicables” desde el punto de vista del conflicto de intereses

de distintos grupos de poder, donde la ineficiencia de resultados para muchos resulta en

grandes y “eficientes” beneficios para algunos; modo de pensar que en Guatemala debe

cambiar si se quiere lograr el tan anhelado desarrollo económico y sus positivas

consecuencias.                                                             119 Vid., P. 20 de esta investigación. 

91  

Así mismo, puede inferirse que el mencionado suceso histórico obedeció a los intereses de

un sector centralizado y apoyado por instituciones “extractivas” que vieron amenazada su

posición de hegemonía política, económica y comercial. Y, aunque la acción significó una

decisión “racional” para ese grupo en particular, fue una decisión que causó detrimento

para otro sector numeroso de la población, en particular para el desarrollo económico que

potencialmente pudo haber traído al occidente del país dicho medio de transporte, además

del consecuente impacto en la evolución social, cultural, educativa, de equidad, etc., de la

región.

Es importante reiterar, haciendo uso del enfoque de Acemoglu y Robinson que, aunque se

trató de una decisión “racional” desde el punto de vista de la élite gobernante de la época,

no necesariamente significó una decisión eficiente para el conjunto de la sociedad

guatemalteca en general y para el sector del occidente del país en particular, al cual se le

limitó su potencial de desarrollo en ese momento histórico y para muchas décadas

posteriores.120

Ogilvie también contribuye a la explicación del caso de Ferrocarril de los Altos en

Guatemala cuando afirma que “lo que es racional no necesariamente es eficiente, y lo que

es eficiente no es necesariamente lo mejor o lo correcto” (2007, 657); visto obviamente

desde la óptica del grupo que ostentaba el poder en ese momento de la historia del país.

                                                            120  Con  respecto  a  este  tema  he  escrito  un  ensayo  titulado  “El  Ferrocarril  Nacional  de  los  Altos  de Guatemala: La interrupción del impacto económico positivo que tuvo para el Occidente del País, a partir de una Política Extractiva del Gobierno Central” (Castillo, 2012), en el que se argumentó que, en esencia, fue la existencia de una política extractiva  la que hizo efecto el desmantelamiento del ferrocarril de  los altos. No obstante, en la presente alusión al caso se proporcionan algunos argumentos adicionales. 

92  

Se puede llegar al menos a una parcial conclusión que una de las razones que pesó para que

un proyecto que significaba desarrollo para una región, que fue calificado “de utilidad

nacional” y que constituía también un beneficio para el país en general fue abruptamente

clausurado bajo el argumento de que era “un desastre financiero”121, se explica más en

función de los intereses de los grupos de élite existentes que ostentaban el poder en aquella

época y que condicionaron las instituciones políticas que permitieron tomar decisiones a su

conveniencia, con el objetivo de no dejar que se fortaleciera la rivalidad que ya existía entre

la región occidental del país y la capital.

Además, a través de la decisión de desmantelar un proyecto que claramente era facilitador

para el desarrollo de una dinámica económica inclusiva, que contemplaba incluso su

expansión a otras ciudades del occidente se interrumpió el potencial de permitirle a nuevos

sectores de la población obtener mayores cuotas de poder económico y político en el

futuro.122

No es posible aceptar el referido “desastre financiero” como argumento racional para el

desmantelamiento del ferrocarril, cuando no se consideraron opciones para rescatarlo, tales

como la extensión de los términos del préstamo realizado para realizarlo o el incremento de

la tarifa, por ejemplo. O simplemente haberle dado la oportunidad al proyecto de

desarrollarse, recuperar la inversión en un tiempo más razonable y prolongado hasta

                                                            121 Del artículo original en inglés de Allen Morrison y traducido por Marcelo Madariaga (2008). 122 Lo indicado aunado con la historia de pretensiones independentistas por parte del Estado de los Altos, conformado por Quetzaltenango y otros departamentos del occidente del país, exacerbó las motivaciones extractivas de la élite de la capital guatemalteca para impedir potenciales nuevas intenciones separatistas surgidas por un potencial auge económico regional gracias al nuevo y más eficiente medio de transporte. 

93  

comenzar a tener beneficios, no apenas tres años y medio después de su inauguración,

considerando además que se trataba de un proyecto de gran envergadura.

Tampoco es razonable la decisión de mandar a desmantelar totalmente una obra (con los

consiguientes costos que esta acción requirió y por lo tanto exacerbando las pérdidas), que

había conllevado mucho tiempo de planificación (desde principios del siglo XX),

incluyendo análisis de factibilidad y rentabilidad en el largo plazo123; además del tiempo y

esfuerzo en su construcción y que en todo caso pudo haberse suspendido temporalmente

hasta su completa reparación después de los daños sufridos en el invierno del año 1933.

Así mismo, como lo recomiendan los conocedores de proyectos que conllevan grandes

inyecciones de capital, cuando un proyecto que requirió mucho capital no funciona, lo más

apropiado es abandonarlo, procurando no incrementar los costos llevando a cabo su

desmantelamiento total.

Finalmente, precisamente la decisión de desmantelar la obra en su totalidad junto a la

negativa tajante del gobierno de Ubico de aceptar la iniciativa de los residentes y

beneficiarios directos del servicio para reparar la línea férrea por su propia cuenta124, no se

comprende sin recurrir al razonamiento de instituciones extractivas que prevalecían en el

país y que buscaron proteger los intereses a largo plazo de la élite gobernante.

                                                            123 Como  lo  indican Michael Beohlje and Cole Ehmke en  la revista en  línea Purdue Extension, EC‐731, “los beneficios de inversiones de capital aumentan conforme pasa el tiempo” [no en el corto plazo]. 124 Del artículo original en inglés de Allen Morrison y traducido por Marcelo Madariaga. 

94  

IV. CONCLUSIÓN

Como se puede apreciar al llegar a la parte final de este trabajo de investigación, las

instituciones, tanto formales como informales, tienen un papel muy importante para que

una sociedad pueda desarrollarse. Efectivamente, aún contando con los avances

tecnológicos disponibles y ampliamente accesibles a nivel mundial, con variados y

abundantes recursos naturales, con una población mayoritariamente joven, con una posición

geográfica privilegiada; contando también con el acervo de conocimiento de técnicas y

estrategias ensayadas, ajustadas y puestas en práctica en muchas naciones para el logro del

desarrollo económico, si Guatemala no transforma su marco institucional, tanto formal

como informal, las posibilidades de lograr un cambio de rumbo en el camino de desarrollo

son limitadas.

Algunas de las instituciones tanto formales como informales que, a criterio del autor,

pueden y deben ser sujetas de cambio, de adaptación, de transformación desde las unidades

familiares y de ajuste, debido a que limitan el desarrollo económico de Guatemala; y cuyo

análisis en profundidad requeriría de distintos trabajos, incluyen las siguientes:

• La autonomía de determinadas organizaciones estatales o semi-estatales, tales como

la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Instituto Guatemalteco de

Seguridad Social.

95  

• La reconsideración a nivel constitucional de determinadas leyes o instituciones que

debieran tener mayor flexibilidad para garantizar su funcionamiento eficaz (tal

como el que concierne a la universidad estatal).

• Los partidos políticos que necesitan desarrollarse y evolucionar como

organizaciones con principios, ideales e instituciones sólidas.

• Algunas leyes necesitan ser revisadas y reconsideradas, tales como la ley de

amparo, el recurso de interpelación en el congreso, la ley electoral y de partidos

políticos, las leyes de transparencia, etc.

• El sindicalismo “equivocadamente entendido y mal practicado”, que sufre de

miopía y solamente busca los intereses de los agremiados, en perjuicio del interés

nacional; donde además la idiosincrasia cultural ha permeado y alterado sus ideales

y fundamentos y que ha degenerado en corrupción incrustada en entidades estatales

y no estatales.

• La práctica del “amiguismo” y del nepotismo en la contratación de personal en

entidades públicas y privadas.

• La falta de equilibrio entre centralización en el estado que genere suficiente poder

de coerción para hacer valer la ley y el funcionamiento de la justicia; y de

descentralización que permita a las regiones apropiarse de los objetivos de

desarrollo (identificando su propio beneficio) y hacer decisiones de acuerdo a su

coyuntura y realidad. Además, como lo señala Elinor Ostrom en su discurso en

ocasión de la recepción del premio Nobel de Economía del año 2009, entre las

acciones de parte del estado puede considerarse la implementación de políticas

públicas que faciliten el desarrollo de instituciones que fomenten el surgimiento de

96  

las mejores características de los ciudadanos; identificando aquellas variables que

inducen a que una comunidad sea más innovadora, donde exista una cultura de

aprendizaje, adaptación, confianza y cooperación. Todo ello tomando en

consideración los rasgos particulares de una comunidad local y su propia dinámica y

contexto (2009, pp. 435-436)125.

• Las instituciones extractivas que aún prevalecen y que son protegidas por los

intereses de élites que se rehúsan al cambio de mentalidad y de cultura necesarios

para abrir el desarrollo a toda la sociedad.

• Los monopolios estatales (como la universidad estatal) y privados (como la

televisión abierta) que limitan la competencia y los incentivos, innovación y

dinámica de crecimiento.

Así mismo, y tomando otros elementos del ya mencionado discurso de Ostrom, el estado

debe procurar la construcción y facilitación de la comunicación comunitaria entre los

ciudadanos, la cual permite el desarrollo de la confianza mutua y el establecimiento de

reglas institucionales específicas y apropiadas al contexto y entorno local. Lo anterior

tiende a generar suficiente información para predecir el comportamiento de otros y resulta

crucial para incrementar la productividad de la comunidad así como para la resolución de

conflictos sociales (2009, pp. 431- 432).

Creo apropiado ya en estos últimos párrafos del presente trabajo citar a María Antonieta de

Bonilla quien escribe en su columna de Prensa Libre titulada “Desarrollo humano”,

                                                            125 Para más detalle sobre las características de diseño institucional de organizaciones comunitarias que han probado ser eficientes, ver página 422 del referido discurso de Ostrom. 

97  

haciendo un resumen de la presentación que el Dr. Ernesto Zedillo dio en el último

Encuentro Nacional de Empresarios (Enade-2013) y donde se enfatizó con vehemencia el

papel de las instituciones para lograr un mejor nivel de vida de los ciudadanos: “El

fortalecimiento institucional [y yo agregaría, tanto formal como informal] es en definitiva

un requisito indispensable si queremos aspirar a una Guatemala mejor” (Prensa Libre,

2013).

Finalmente, también es importante enfatizar lo que Acemoglu, Johnson y Robinson

concluyen en su ensayo relacionado a los orígenes coloniales y el desarrollo comparativo,

al indicar que todavía se reconoce la existencia de una “caja negra” cuando se aborda el

tema de instituciones:

[puesto] que aunque los resultados de sus investigaciones indican que la reducción del

riesgo de expropiación (o el incremento de medidas que fortalezcan los derechos de

propiedad) resultarían en ganancias significativas en el ingreso per cápita, aún así, no se

pueden identificar qué clase de pasos concretos conllevarían al mejoramiento de estas

instituciones. Y que las características institucionales, tales como el riesgo de expropiación,

la certeza y defensa de la propiedad privada y de la prevalencia de la ley, deben

probablemente ser interpretadas como un resultado equilibrio, relacionado a algunas otras

instituciones fundamentales, tales como el sistema presidencial versus el sistema

parlamentario o la presencia del sistema legal consuetudinario o de “Common Law”, etc.,

los cuales pueden ser cambiados de forma directa (2000, p. 30)126.

                                                            126 Traducción propia. 

98  

Nuevamente, por lo tanto, es importante reiterar que los elementos “intangibles” o

subjetivos que conllevan las instituciones, en particular las informales, siempre tendrán un

impacto que no es predecible en su totalidad, a partir de la interrelación entre lo que se

pretende bajo una nueva regla del juego y el sistema político y cultura subyacentes en cada

nación y región.

99  

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