la relaciÓn entre promover de las mipymes en...

43Econ. Gest. Desarro. Cali (Colombia) No.1 43 - 75, Agosto - 2003

María Teresa Victoria Paredes2

LA RELACIÓN ENTRE LA POLÍT ICA PARA

PROMOVER EL DESARROLLO

DE LAS MIPYMES EN COLOMBIA

Y LOS MODELOS DE DESARROLLO E

INDUSTRIALIZACIÓN1

1 Este artículo se recibió el 26/09/02 y se aprobó el09/05/03

2 Magíster en Economía Universidad del Valle, Cali, Co-lombia y Economista de la Corporación Autónoma deOccidente, Cali, Colombia. Profesora instructora, Depar-tamento de Economía, Facultad de Ciencias Económicasy Administrativas, Pontificia Universidad Javeriana, Cali,Colombia. E-mail: [email protected]

MARÍA TERESA V ICTOR IA PAREDES

ABSTRACT

This work seeks evidence in literature of a poss-ible relationship in Colombia between the promo-tion policy instruments for SMEs, and the econ-omic development and industrialization models.We therefore analyzed economic developmentplans and studied the laws and documents appro-ved by the National Council for Economic and So-cial Policy (CONPES) which contains the SME pro-motion policy, with the idea of establishing ifthere is some common ground between the typeof economic model and the policy instrumentwhich is used to promote SME development.

In the same way, we compared the characteris-tics of the industrialization models with the pol-icy instruments used to promote SME develop-ment with the aim of establishing whether thegovernments’ interest in promoting their devel-opment has coincided with the different indus-trialization models.

We came to the conclusion that the period 1961 -1974 did not show a clear relationship betweenthe promotion policy instruments for the SMEsand the development and industrialization mod-els. Also, between 1974 and 1995 there seems tohave been no relationship between the industrial-ization model and this type of tool, however, the-re was one between the development model andthe policy instruments for SME promotion. Finally,from 1995 onwards there does seem to have beena relationship between the policy instruments forpromoting SME development and the develop-ment and industrialization models. Only now hasit been possible to present the hypotheses – pro-ving them will involve resorting to quantitativemethods.

Key words: Economic development, small busi-ness, medium-sized business, SME promotion,small and medium-sized businesses, industrialpolicy, industrialization models, developmentplans.

RESUMEN

Este trabajo busca evidencia en la literatura sobrela posible relación existente en Colombia entre losinstrumentos de política de promoción de micro,pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) y losmodelos de desarrollo económico e industrializa-ción. Por lo tanto, se analizan los planes de desa-rrollo económico y se estudian las leyes y docu-mentos aprobados por el Consejo Nacional de Po-lítica Económica y Social (CONPES), en los cualesse consigna la política de promoción de MIPY-MES, con el objeto de establecer si existe corres-pondencia entre el tipo de modelo económico yel instrumento de política que se utiliza para pro-mover el desarrollo de las MIPYMES.

Del mismo modo, se contrastan las características delos modelos de industrialización con los instrumentosde política utilizados para promover el desarrollo deMIPYMES con el fin de establecer si el interés de losgobiernos por promover su desarrollo ha coincididocon los diferentes modelos de industrialización.

El trabajo permite concluir que en el período 1961-1974 no es clara la relación entre los instrumentosde política de promoción de MIPYMES y los mode-los de desarrollo e industrialización, mientras queen el período 1974-1995 pareciera no haber existi-do relación entre el modelo de industrialización yeste tipo de herramientas pero sí entre el modelode desarrollo y los instrumentos de política parapromover las MIPYMES. Finalmente, de 1995 enadelante parece haber existido relación entre losinstrumentos de política para promover el desarro-llo de las MIPYMES y los modelos de desarrollo eindustrialización. De todas maneras, hasta ahorasolo se pueden aventurar las hipótesis, probarlasexige recurrir a métodos cuantitativos.

Palabras claves: Desarrollo económico, microempresa, pequeña empresa, mediana empresa,promoción de las PYMES, promoción de las MIPY-MES, PYMES, MIPYMES, política industrial, mode-los de industrialización, planes de desarrollo.

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LA RELACIÓN ENTRE LA POLÍTICA PARA PROMOVER EL DESARROLLO DE LAS MIPYMES EN COLOMBIA Y LOS MODELOS DE DESARROLLO E INDUSTRIALIZACIÓN

INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente trabajo es en-contrar evidencia en la literatura sobre laposible relación existente en Colombiaentre la política para desarrollar las mi-cro, pequeñas y medianas empresas(MIPYMES) y los modelos de industriali-zación y desarrollo económico.

En la primera parte del trabajo se expo-nen las razones por las cuales se justifi-ca que el Estado colombiano formuleuna política para promover el desarrollode este tipo de negocios. Dichas razonestienen que ver con la situación de lasMIPYMES en Colombia y con el hechode que en otros países los procesos exi-tosos de desarrollo de MIPYMES hayanestado acompañados de una política depromoción.

En la segunda parte se indaga por la evi-dencia que existe en la literatura sobre larelación existente en Colombia entre lapolítica de promoción de MIPYMES y losmodelos de desarrollo e industrializa-ción. El análisis se divide en tres perío-dos: el primero va de 1961 a 1974, el se-gundo de 1974 a 1994 y el último de1994 a 2003.

1. JUSTIFICACIÓN PARA UNA POLÍTICADE PROMOCIÓN DE MIPYMES ENCOLOMBIA

Una política pública que promueva eldesarrollo de las MIPYMES en Colombiase justifica ampliamente tanto por la im-portante participación que estos nego-cios tienen dentro de la economía co-lombiana como por las fallas que pre-sentan los mercados. Adicionalmente,los procesos exitosos de desarrollo depequeñas y medianas empresas (PY-

MES) en otros países han estado acom-pañados de una política para su promo-ción. A continuación se presentan estasrazones.

1.1. Una mirada a la realidad de las MIPYMES en Colombia

Dentro de las justificaciones para unapolítica de promoción de MIPYMES enColombia podrían citarse las insuficien-cias estructurales en los mercados defactores, la gran brecha existente entre laproductividad de las grandes empresas ylas PYMES, la insuficiente articulacióndel sector empresarial, la presencia deuna estructura económica rígida e insufi-cientemente diversificada y de una es-tructura industrial caracterizada por dosgrandes polos: empresas grandes en unextremo y un amplio sector informal yde microempresas en el otro extremo(Cortellese y Llisterri 1995, 122-128).Adicionalmente, es necesario mencionarque este tipo de negocios tiene una pre-sencia muy importante en las economíasregionales y que, por lo tanto, su desa-rrollo constituye un requisito para articu-larse más exitosamente al mercado inter-nacional (Bernal Bohórquez 1998, 261-263). Debe destacarse también que sufortalecimiento puede ayudar a aumen-tar la competitividad general de la eco-nomía y a densificar el tejido empresarialdebido al importante papel que las PY-MES juegan dentro de las cadenas pro-ductivas.

Finalmente, las MIPYMES tienen unadestacable participación dentro de laeconomía nacional. Según datos de1998, éstas aportan el 54.9% del empleo,el 38.6% del valor agregado y el 43.7%del valor de la producción, tal como seobserva en el Cuadro No. 1. Además,contribuyen a mejorar la distribución del


ingreso, toda vez que mayor cantidad depersonas participan, no solo de la remu-neración al trabajo, sino también de laremuneración al capital.

Ahora bien, de acuerdo con las caracterís-ticas del modelo de industrialización vi-gente desde la segunda mitad de los no-venta (el posterior al posfordismo3), se es-

peraría un aumento en la participación delas grandes empresa dentro de la econo-mía pero esto no es lo que muestra elcuadro 1. En efecto, la participación de lasgrandes empresas en el número de esta-blecimientos, el personal ocupado, el va-lor agregado y la producción ha disminui-do, mientras que la participación de lasmicroempresas ha aumentado.



Cuadro No. 1. Evolución de la micro, pequeña, mediana y gran empresa en Colombia: 1991-1998. (sector formal, en porcentajes)

3 Ver las características del modelo posterior al posfordis-mo en la página 18 de este trabajo.

VariablesEstablecimientosMicroPequeñaMedianaGrandePersonal ocupadoMicroPequeñaMedianaGrandeValor agregadoMicroPequeñaMedianaGrandeProducciónMicroPequeñaMedianaGrande

1991

13.2757.4622.217.06

1.1719.6230.4648.75

1.098.99

23.0466.88

1.8011.1625.3961.65

1995

14.8154.9022.847.45

2.7018.5931.3047.41

1.069.84

24.8764.23

1.2711.7726.7060.26

1998

20.252.421.16.3

4.218.831.945.1

2.6010.0026.0061.40

3.0012.8

27.9056.30

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Cálculos UMS.

Una posible explicación para esto se en-cuentra en la recesión a la que se ha vis-to enfrentada la economía colombiana(En 1998, el PIB creció 0.6% y en 1999–4.1%). Entonces, la mayor participaciónde las microempresas en la década delos noventa podría interpretarse comouna característica de la crisis. En reali-dad, parece ser que, durante las recesio-nes, la única alternativa que tienen mu-chas personas es la de poner en marchauna microempresa. En gran parte, losnuevos micro establecimientos tienenorigen en los ajustes de personal en lagran industria y no en una evoluciónmacroeconómica positiva.

Por otro lado, la menor participación delas empresas grandes, no podría inter-pretarse como la pérdida de poder eco-nómico por parte de ellas. Según infor-mación periodística4, aunque los cuatrogrupos económicos más importantes delpaís (Grupo Empresarial Antioqueño,Sindicato Antioqueño, Organización Ar-dila Lülle y Organización Sarmiento An-gulo) se vieron afectados por la crisis delos noventa y sus ingresos cayeron 3.1%entre 1998 y 2000, los ingresos de algu-nos grupos orientados hacia el exteriorcomo Mundial, Carvajal, Chaid Neme,Corea y Sanford, aumentaron 19.5% enel mismo período.

Ante la crisis, los grupos han concentra-do sus esfuerzos en sus sectores claves yhan reestructurado sus negocios. Han re-cortado gastos, reducido sus plantas depersonal y vendido compañías que noeran rentables o no hacían parte del ne-gocio principal del grupo o cuya ventaera necesaria para capitalizar otras com-

pañías. Los resultados positivos de estareestructuración empezaron a ser visi-bles en el 2001 en términos de mayoresingresos y utilidades operacionales. Es-tos grupos empresariales cuentan con al-ta tecnología, productividad, alianzascon transnacionales, capacidad exporta-dora, productos de calidad y precios ba-jos que les permite enfrentarse a las cri-sis en mejores condiciones que lasMIPYMES.

Haría falta realizar estudios con loscuales pudiera establecerse si, tal comoplantea el modelo de industrializaciónposterior al posfordismo, en Colombialas actividades de decisión se han con-centrado en las grandes empresasmientras que las actividades de produc-ción se han descentralizado técnica ygeográficamente. También, sería nece-sario estudiar hasta qué punto la sub-contratación se ha generalizado en elpaís y hace difícil establecer, al menosen algunos casos, una separación entrelas PYMES y las grandes empresas, to-da vez que, bajo este esquema, las pri-meras podrían considerarse, simple-mente, una extensión de las grandesempresas.

Finalmente, con relación a la importan-cia de las PYMES como generadoras deempleo, es necesario aclarar que, “aun-que en conjunto tengan una alta partici-pación en el empleo, esto no necesaria-mente implica la capacidad individual deexpandir la nómina. Las pequeñas y me-dianas empresas crean empleo de acuer-do con el número de unidades producti-vas, sin diferenciarse gran cosa de lagran industria: su dinamismo en cuantoal empleo proviene de la aparición enconjunto y no es una cualidad de la pe-queña y mediana empresa como tal”(Zerda y Rincón 1998, 40-41).



4 Ver Dinero (2001), Dinero (2002) y Semana (1999).

1.2. Experiencias exitosas de desarrollode MIPYMES en otros países

Mediante una revisión bibliográfica, sepuede constatar que ha habido literaturadedicada a explicar el éxito de algunosprocesos de desarrollo de PYMES, lascuales no sólo compiten mediante la es-pecialización y la concentración en unaporción muy estrecha de productos,mercados y consumidores, sino tambiéna través de precios, costos y capacidadmanufacturera. (Cagliano, Blackmon yVoss 2001, 470).

Es frecuente encontrar también que lacalidad en el diseño y la producción sonfactores decisivos al momento de com-petir, del mismo modo que la rapidez enla entrega, la confianza, la flexibilidad yla capacidad de respuesta ante los re-querimientos de los consumidores.

Algunos estudios atribuyen el éxito delas pequeñas firmas a las habilidades ge-renciales, el aprendizaje y la educación ylos antecedentes personales del líder dela compañía (el emprendedor, el propie-tario o el gerente propietario). Otros es-tudios se lo adjudican a algunas de lassiguientes características de estos nego-cios: estructura organizacional simplifi-cada, baja complejidad, relaciones infor-males que facilitan la comunicación y al-ta flexibilidad en el uso de la fuerza detrabajo, entre otras.

Otro posible factor determinante es lalocalización de las empresas y, más es-pecíficamente, las “externalidades” quepodrían provenir de un área local de pe-queñas y medianas empresas concentra-das y especializadas que se beneficiande los llamados efectos de aglomera-ción. Las empresas concentradas en unárea determinada realizan procesos deaprendizaje colectivo, intercambio de

conocimiento y obtienen economías deespecialización, toda vez que algunas deellas se especializan en tareas específicasque hacen parte del proceso total demanufactura del producto.

Del mismo modo, son importantes losefectos de localización que se relacio-nan con la difusión del conocimientosobre tecnologías especializadas, la dis-ponibilidad de un mercado de trabajolocal y las conexiones con organizacio-nes locales e instituciones de servicios.Relacionado con esto, también la loca-lización nacional de la compañía pue-de influir sobre su nivel de desempeñopuesto que esta localización determinala disponibilidad y el costo de los fac-tores de producción (mano de obra,capital y tecnología), el ambiente so-cio-político, el contexto regulatorio, lacultura, etc.

Algunos otros estudios relacionan el éxi-to de las pequeñas y medianas empresascon las prácticas gerenciales. Es decir, secentran en la adopción de métodos yprácticas desarrollados en el contexto degrandes compañías, tales como el Justoa Tiempo (JIT), las Tecnologías de Ma-nufactura Avanzada (AMTs) o las Tecno-logías de la Información (IT). Cagliano,Blackmon y Voss (2001) buscan explicarel éxito de las pequeñas y medianas em-presas en la aplicación de prácticas ge-renciales avanzadas, es decir, de la lla-mada Gerencia de Operaciones (Opera-tions Management, OM).

Adicionalmente, ha sido frecuente quelos procesos exitosos de desarrollo dePYMES en diferentes países hayan esta-do acompañados de una política especí-fica para promover su desarrollo. Yoshi-hiro Eshima (2003), por ejemplo, mide elimpacto de la política pública sobre las



pequeñas y medianas empresas innova-doras en Japón.

A continuación se presentan, de manerabreve, las características de los procesosde desarrollo de PYMES en Italia, Taiwán,Estados Unidos y Japón.

En Italia, una suma de condiciones muyparticulares, más que la formulación deuna política para promover el desarrollode PYMES, han dado como resultado unproceso exitoso. De igual modo ha sidoexitoso el proceso de Taiwán gracias a lacombinación de factores de tipo cultural einstrumentos de política económica. Se-gún Fukuyama (1995, 119-134), hay aspec-tos en común entre los procesos de Italiay Taiwán. La estructura industrial de estospaíses está integrada por empresas familia-res relativamente pequeñas, conectadaspor una compleja red de interdependenciaa través de la cual logran economías de es-cala y atienden mercados altamente seg-mentados y rápidamente cambiantes.

En Estados Unidos, tal resultado es atri-buible al espíritu emprendedor que carac-teriza a su gente y a las políticas adopta-das por el gobierno. Para Fukuyama(1995), es importante resaltar también queen este país se han mezclado de maneraequilibrada el individualismo y el comuni-tarismo. Con respecto al individualismo,habría que aclarar que los norteamerica-nos no sólo trabajan para satisfacer susegoístas objetivos personales sino que, in-cluso cuando dejan un empleo para mon-tar su propio negocio, a menudo lo em-prenden con otros colegas y exigen elmismo nivel de compromiso y coopera-ción que había en su antiguo trabajo.Además, si la característica de los nortea-mericanos hubiera sido solamente el indi-vidualismo, no hubieran podido creargrandes corporaciones.

En Japón también se ha recurrido al usode instrumentos de política para promo-ver el desarrollo de las PYMES pero es-tas medidas han buscado, principalmen-te, asegurar que funcione el mecanismode mercado.

1.2.1. ItaliaSegún Piero Bassetti (1995, 34-35), han si-do muchos los factores que se han com-binado para hacer de las PYMES italianasuna experiencia exitosa. Con respecto alcontexto y a las condiciones pre existen-tes, pueden citarse el crecimiento de lagran industria en el triángulo Milán-Turín-Génova, la creación de una área de inter-cambio libre en Europa desde los años 50y la liberalización del intercambio mun-dial con el GATT. Se destacan también laprotección de los mercados locales porlargos períodos y un nivel de cultura téc-nica y general, que permitió a los peque-ños empresarios realizar innovaciones yser competitivos. Por otro lado, en las zo-nas rurales, la pequeña propiedad, laaparcería y las relaciones de arriendo au-tónomas suministraron recursos funda-mentales para las pequeñas empresas.

Al nacimiento y desarrollo de las PYMESitalianas también contribuyó la existen-cia de un gran número de bancos de di-mensiones pequeñas en todo el territo-rio que estuvieron dispuestos a propor-cionar crédito a la pequeña empresa; lapresencia de mano de obra calificada yde numerosas ciudades pequeñas y me-dianas, ricas en tradiciones y capacida-des artesanales, manufactureras y co-merciales. Además, el hecho de queexistieran orientaciones políticas “homo-géneas” en las distintas comarcas delpaís (“zonas rojas” en el centro de Italiay “zonas blancas” en el nordeste), unafuerte actividad sindical y la intervenciónde instituciones locales a favor del diálo-



go entre los distintos intereses, entreobreros y empresarios, creó un ambien-te propicio para producir servicios de in-terés general como centros de forma-ción, polígonos industriales, vías de co-municación, etc.

Ahora bien, concretamente, el modeloitaliano es el resultado del crecimientoexplosivo de un núcleo artesano-indus-trial, arraigado en la historia; la descen-tralización de la producción llevada a ca-bo por las grandes empresas a raíz de lacual muchos exmiembros de la plantaoptaron por crear nuevas empresas vin-culadas a la comitente; el surgimiento deempresas que supieron explotar nuevasideas de producto, nuevas tecnologías ynuevos sectores específicos de mercadovolviéndose en poco tiempo competiti-vas e independientes; y la conformaciónde “distritos industriales”, es decir, siste-mas de empresas que localmente se ha-llan altamente concentrados y que com-piten y se colaboran entre sí, lograndogran flexibilidad operativa y rapidez pa-ra adaptarse a las fluctuaciones del mer-cado. (Bassetti 1995, 34-35).

Los “distritos industriales” pueden ca-racterizarse por una producción espe-cializada típica en cuyo caso la divisióndel trabajo entre las empresas es relati-vamente sencilla y varias de ellas pue-den realizar el mismo trabajo en cadafase del proceso de producción (En laindustria textil, las fases serían produc-ción de hilo, de tela, de confecciones).Varias industrias que producen lo mis-mo compiten entre sí y se ven obliga-das a hacer mejoras continuas de pro-ductos y procesos.

Pero los distritos también pueden ser sis-temas complejos, diversificados en va-rias producciones y en las que cada em-

presa o grupo de empresas se especiali-za en un trabajo bien definido. En cual-quier caso, la solidaridad entre las em-presas que conforman los distritos lespermite aprovechar sinergias, hacer cir-cular información sobre las innovacio-nes técnicas y los mercados, realizar untrabajo en equipo y negociar el suminis-tro de servicios comunes para el sistemalocal en su conjunto. Esta organización,a través de “distritos industriales”, permi-te atender “clientes específicos” a loscuales se dirige selectivamente una am-plia gama de productos. Es decir, seorienta la producción hacia el cliente yse personaliza el producto.

Los factores citados anteriormente pare-cen ser los que explican el éxito del pro-ceso de desarrollo de PYMES en Italia,más que la política pública. Según Boari(2001, 14-15), por ejemplo, ningún dis-trito industrial es el resultado de un con-junto de iniciativas de política industrialy las más recientes experiencias de par-ques tecnológicos no han producido losresultados esperados. No obstante, esimportante tener en cuenta que la políti-ca para promover el desarrollo de estetipo de negocios ha sido común en Ita-lia, la cual, a partir de la segunda guerramundial, se utilizó como estrategia paraestabilizar el proceso de democratiza-ción en el país (Cortellese y Llisterri1995, 128).

Mediante la Ley 1329 de 1965 se otorgansubsidios a las PYMES italianas que com-pren maquinaria de alta tecnología y envirtud de la Ley 488 de 1992 se realizaintervención a favor de las áreas depri-midas con el fin de promover las inicia-tivas productivas y la modernización,reestructuración, ampliación, reconver-sión, reubicación o reactivación de lasempresas. En 1977, mediante la ley Os-



sola se creó en el Instituto Nacional deAseguramiento la Sección especial parael aseguramiento de crédito de exporta-ción. Esta sección tiene personería jurídi-ca y autonomía en lo referente a la pro-piedad y la gerencia. La ley 394 de 1981empezó a promover la penetración delas pequeñas y medianas empresas enlos mercados de países no europeos.Adicionalmente, de acuerdo con otrasleyes, se otorgan créditos blandos parafinanciar proyectos de investigación einnovación tecnológica (Ley 46 de 1982,Ley 346 de 1988 y Ley 317 de 1991). Lasentidades que dan apoyo financiero alas PYMES industriales son Mediocreditocentrale y SIMEST y al sector artesanalArtigiancasse (United Nations IndustrialDevelopment Organization 2003).

1.2.2. TaiwánLa asombrosa evolución de las PYMES,que constituye parte importante del lla-mado “milagro taiwanés”, se debe tantoa factores de tipo cultural como a instru-mentos de política que el gobierno haaplicado con el fin de promover su de-sarrollo.

La principal característica de las PYMESen Taiwán es su carácter familiar, rasgodel cual se derivan desventajas y venta-jas. Debido a esta característica, porejemplo, resulta difícil separar la propie-dad de la gerencia y las PYMES pierdeneficiencia; además, al momento de hacernegociaciones con ellas puede habermultiplicidad de interlocutores; y, dadoque es común trabajar bajo la modalidadde subcontratación, las PYMES taiwane-sas no venden en su propio nombre quees insuficientemente prestigioso. Pero almismo tiempo, esta característica esfuente de fortalezas. En realidad, un mo-delo de este tipo sólo es posible si seconstruyen “relaciones de ayuda mutua,

de confianza, de responsabilidad colecti-va, de cooperación, que tienen profun-do arraigo en la conciencia de los chi-nos, debido a la ética confuciana y con-servación durante los milenios de añosde la comuna rural basada muchas vecesen lazos consanguíneos”. (UniversidadExternado de Colombia 1995, 87)

En este modelo, en el cual el interés co-mún está por encima del interés particu-lar, se puede responder a la demandacon rapidez y flexibilidad debido a que,si el pedido es limitado, por él respon-den una o dos empresas pero, si es gran-de, alrededor de treinta de ellas se en-cargarán de la producción para podercumplir con la tarea en pocos días. Ade-más, le facilita a las PYMES suplir las ne-cesidades de crédito y de información.“El crédito familiar o interfamiliar es rá-pido, fácil (muchas veces basta la pala-bra) y eficaz gracias a la psicología deahorro y a la "profusión de dinero" en elinterior de los clanes. Lo mismo sucedecon el flujo de información. Los chinosque viajan o viven en otros países sumi-nistran la información acerca de las ten-dencias de mercado, demanda de los ar-tículos, hacen contactos con clientes ycierran el negocio”. (Universidad Exter-nado de Colombia 1995, 88)

Pero el éxito de las PYMES en Taiwánno sólo se debe a factores de tipo cultu-ral. En realidad, estos factores se hancombinado con un proteccionismo se-lectivo, incentivos para la exportación,creación de la infraestructura necesariade apoyo a las exportaciones, políticascambiarias flexibles, fijación de tasas deinterés como instrumento de ahorro yrecurso para la inversión en industriascuyo crecimiento se perseguía (Jenkins,Phys O. 1992, 1123-1126). De igual mo-do, se destaca la reforma agraria en los



años 50 con la cual se consiguió una dis-tribución más equitativa de las riquezasy la reforma educativa que sentó las ba-ses para poder contar con mano de obray empresarios bien educados.

Es importante resaltar también que losprogramas de asistencia a las PYMES enTaiwán se realizan desde 1964 con el finde promover su desarrollo. En 1974 elgobierno creó el Fondo de Garantía deCrédito para la Pequeña y Mediana Em-presa, en 1976 transformó ocho bancosde ahorro en Bancos para la Pequeña yMediana Empresa y en 1982 siete bancosparaestatales establecieron un centro deservicio de consultoría para asistir a lasPYMES en la obtención de crédito en elmercado financiero (Jy Chen 1993). En1981, fue creada la Administración dePequeña y Mediana Empresa adjunta alMinisterio de Asuntos Económicos, conlos siguientes objetivos: ofrecer la asis-tencia financiera, gerencial, tecnológicay contable, en mercadeo y servicios ge-nerales.

1.2.3. Estados UnidosLos pequeños negocios han jugadosiempre un papel importante en la eco-nomía de Estados Unidos, lo cual es atri-buible al espíritu empresarial e indivi-dualista de la cultura estadounidense y alas políticas gubernamentales de apoyo.En efecto, a la evolución de las PYMESha contribuido el espíritu emprendedorde los norteamericanos que siempre hancreído vivir en la tierra de las oportuni-dades en la cual toda persona que tengauna buena idea, determinación y buenavoluntad, puede trabajar duro, montarun negocio y ser próspero. “El empeñode los pequeños empresarios ha simbo-lizado las aspiraciones comunes tradicio-nales. Todos sueñan con ser sus propiosjefes. La mayoría conoce a alguien em-

prendedor que logró abrir un negocio”(Van Wert 1998, 629).

Claro está que, además del espíritu em-prendedor, el gobierno ha tomado medi-das para apoyar a las PYMES. En 1953 secreó la Small Business Administration(SBA) que, desde 1958, funciona de ma-nera permanente como dependencia gu-bernamental para apoyar, orientar y pro-teger los intereses de las PYMES en Es-tados Unidos, conservar la empresa librey competitiva y garantizar que se lesotorgue una porción justa de las com-pras estatales y de los contratos o sub-contratos de bienes y servicios del go-bierno. Del mismo modo, la SBA ofrececréditos a tasas de interés bajas, ayuda alas empresas y a las familias a recuperar-se de los desastres, contribuye al desa-rrollo de empresas de minorías étnicas,brinda educación comercial, orientacióny capacitación y pone al alcance de lospequeños y medianos negocios la pro-moción comercial y recursos para el fi-nanciamiento de exportaciones.

Más aun, antes de la aparición de laSBA, funcionaban la Corporación de Fá-bricas Pequeñas de Guerra (SWPC), laOficina de Empresas Pequeñas (OSB), laAdministración de Fábricas Pequeñaspara la Defensa (SDPA), y la Corpora-ción Financiera para la Reconstrucción(RFC). Esta última fue creada en 1932por el presidente Herbert Hoover, enmedio de la gran depresión económica.

En 1976, el Congreso de los EstadosUnidos creó la Oficina de Defensa dela SBA como una voz independientepara los pequeños negocios dentro delgobierno federal. Esta oficina examinael papel que juegan las pequeñas em-presas en la economía y analiza los da-tos históricos y actuales del sector de



pequeños negocios. También identificalas tendencias económicas que afecta-rán o pueden afectar a este sector y sucapacidad para competir. Buscando al-canzar estas metas, la oficina suministrarecursos para realizar investigaciones ypublica reportes.

A pesar de la existencia de esta oficina,antes de 1980 las agencias federales noreconocían, necesariamente, que las re-gulaciones crearan desventajas compe-titivas en los pequeños negocios y lle-garan a constituirse en barreras signifi-cativas para la entrada de éstos al mer-cado (U.S. Small Business Administra-tion, Office of Advocacy 2003, 3). Peroen la Conferencia de la Casa Blanca so-bre los Pequeños Negocios, celebradaen 1980, se vio la necesidad de aliviarde la injusta carga de la regulación fe-deral a pequeños empresarios y se con-siguió que el Congreso y el presidentepromulgaran el Decreto de FlexibilidadRegulatoria (Regulatory Flexibility Act,RFA). Este decreto “conmina a las enti-dades del gobierno federal a estableceruna normatividad menos severa paralas pequeñas empresas que para lasgrandes. Esto ha significado, por ejem-plo, que negocios con menos de 20empleados estén exentos de las regula-ciones de la Occupational Safety andHealth Administration y que las peque-ñas empresas químicas no estén obliga-das a cubrir los requisitos de pruebas einformes estipulados en el Decreto pa-ra el Control de las Sustancias Quími-cas Tóxicas”. (Cleetus y Ramachandran1998, 625). De esta manera se buscaque las regulaciones federales no inhi-ban innecesariamente la capacidad delos pequeños negocios para inventar,producir o competir. De acuerdo con elRFA, cada agencia federal debe revisarsus acciones regulatorias con el fin de

determinar si tienen un impacto econó-mico significativo sobre un númerosustancial de pequeñas entidades, detal manera que puedan minimizar todacarga excesiva o desproporcionada(U.S. SBA, Office of Advocacy 1996).

Ahora bien, a raíz de la Conferencia dela Casa Blanca sobre los Pequeños Ne-gocios, realizada en 1995, se enmendó elRFA y el Congreso decretó en 1996 laLey de Aplicación de los Derechos de lasPequeñas y Mediana Empresas (SmallBusiness Regulatory Enforcement Fair-ness Act, SBREFA), que autoriza realizarrevisiones judiciales a las agencias fede-rales para constatar si están cumpliendocon el RFA y le permite a los pequeñosnegocios demandar a una agencia fede-ral que no acate el RFA. La Oficina deDefensa de la SBA es la encargada demonitorear el cumplimiento del Decretode Flexibilidad Regulatoria.

Finalmente, es importante citar algunasde las características de las PYMES enEstados Unidos. Se resalta que hayan si-do más resistentes a las crisis económi-cas que las grandes corporaciones debi-do a su flexibilidad y capacidad de rege-neración, aunque sean más vulnerablesen lo individual. Además, se han vincu-lado con las grandes empresas a travésde la subcontratación e innovan congran rapidez gracias a que sus proyectosmaduran en lapsos más breves (Solleiroy Castañón 1998, 582). Por otro lado,“las pequeñas empresas han desapareci-do del sector agrícola; la granja familiares un concepto casi inexistente en Esta-dos Unidos. En la actualidad apenas 3%de la población participa de manera di-recta en la agricultura, cuya producciónprincipal corresponde a empresas gran-des integradas verticalmente que culti-van, procesan y comercializan los pro-



ductos agrícolas”. (Cleetus y Ramachan-dran 1998, 625).

A finales de los ochenta este tipo de em-presa se comportó de manera muy diná-mica debido a que las recesiones mun-diales de los setenta y principios de losochenta perjudicaron más a los grandesnegocios que a los pequeños, más flexi-bles al cambio. En consecuencia, unbuen número de desempleados fundósus propios negocios. Adicionalmente,cambios estructurales en la economíamundial y la estadounidense ocasiona-ron un movimiento desde la manufactu-ra (caracterizada por grandes empresas)hacia los servicios (dominados por pe-queños negocios). Se suma a esto el he-cho de que las pequeñas empresas sue-len tener pocos trabajadores y las fran-quicias se han incrementado en los sec-tores de ventas y servicios.

1.2.4. JapónJapón constituye el ejemplo de un paísque se ha propuesto de manera decidi-da apoyar a las pequeñas y medianasempresas. Claro está que es importanteaclarar que las políticas referentes a laPYME en este país han buscado, princi-palmente, asegurar que funcione el me-canismo de mercado, en vez de otorgarsubsidios o tomar otras medidas que li-miten la competencia. Esto ha contrasta-do con su política agrícola basada másen las restricciones sobre las importacio-nes y en los subsidios.

En 1948, cuando las PYMES se encon-traban en condiciones muy difíciles porla escasez de materiales industriales yde capital, se estableció la Agencia pa-ra las Pequeñas y Medianas Empresasque orientó la política de esos años ha-cia el área financiera y de organización.Posteriormente, entre mediados de los

50 y hasta finales de los 60, el énfasisde la política giró en torno a la moder-nización de las PYMES. “Este cambio depolítica se debió a los siguientes facto-res: En primer lugar, ante la crecienteescasez relativa de mano de obra en Ja-pón, las PYMES se vieron obligadas amejorar su productividad mediante lamodernización, puesto que ya no po-dían depender de la mano de obra me-nos costosa que la de las empresasgrandes. En segundo lugar, fue urgentemejorar la capacidad de competenciainternacional ante la programada libera-lización del comercio exterior y la in-versión directa extranjera". (Hosono1995, 112). En este período, se destacala promulgación de la Ley Básica de Pe-queñas y Mediana Empresas.

A partir de la década de los 70, las po-líticas referentes a la pequeña y media-na empresa trasladan su énfasis al ajus-te industrial y a la mayor incorporacióntecnológica. Se estimuló la reestructu-ración de las empresas para que dedi-caran recursos a ramas con mejor pers-pectiva y no a ramas estancadas. Sebuscó el desarrollo de nuevos produc-tos y tecnología, la formación de recur-sos humanos, etc. Con el fin de orien-tar la política en este sentido, se crea-ron el Instituto para la Gerencia de Pe-queños Negocios y la Tecnología, elCentro de Información de PequeñosNegocios y los Centros de InformaciónRegional de Pequeñas y Medianas Em-presas en los diferentes distritos.

En 1999 se hace una enmienda a la LeyBásica de Pequeñas y Medianas Empre-sas por medio de la cual se promueve lainnovación y creación de nuevos nego-cios y se busca fortalecer la estructuragerencial de las empresas y facilitar laadaptación de estas empresas a los cam-



bios sociales y económicos (METI,2003). Promover la innovación significapromover el desarrollo y la producciónde nuevos productos, el desarrollo y laprovisión de nuevos servicios, la intro-ducción de nuevos métodos de produc-ción, ventas y provisión de servicios y laimplementación de otras nuevas activi-dades de negocios.

Según Eshima (2003) la política públicasobre las pequeñas y medianas empre-sas innovadoras en Japón ha sido exi-tosa, lo cual se puede constatar al ob-servar que aquellas empresas que ob-tienen una certificación pública de lacalidad con la que realizan sus produc-tos tienden a crecer más rápidamenteque aquellas que no obtienen tal certi-ficación. Esto se debe a que las empre-sas certificadas cuentan con mayoresoportunidades para desarrollar sus ne-gocios.

Del mismo modo, el gobierno japonéspromueve el establecimiento de relacio-nes entre las pequeñas y medianas em-presas y la creación de cooperativas,amparado en la Ley sobre la AsociaciónCooperativa de Pequeñas y MedianasEmpresas. Basado en el principio de laayuda mutua, busca resolver problemascomo el de insuficientes recursos de tec-nología, información, recursos humanos,etc. a los que se enfrentan los pequeñosnegocios.

La ley contempla seis tipos de asociacio-nes: asociaciones cooperativas de nego-cios, asociaciones cooperativas de pe-queños negocios, asociaciones de ayudamutua, asociaciones de cooperativas decrédito, federación de asociaciones decooperativas y cooperativas de empresasconjuntas. La ley también considera a laFederación Nacional de Asociaciones de

Pequeños Negocios como una guía paralas PYMES.

El Estado también promueve la subcon-tratación de pequeñas y medianas em-presas, por medio de la cual las PYMESestablecen un vínculo con las empresasgrandes. “Los sectores donde existe ma-yor número de empresas subcontratistasson: productos de metal, maquinaria ge-neral, maquinaria eléctrica, maquinariade transporte y maquinaria de precisión.En estos sectores, el porcentaje de par-tes y componentes que las grandes em-presas obtienen de fuentes externas porsubcontratación, es alto". (Hosono 1995,114). Mediante el sistema de subcontra-tación, las empresas grandes puedenproducir un gran número de partes ycomponentes, excepto los más impor-tantes, sin tener que incurrir en el altocosto de inversiones en plantas y ade-más pueden confiar en las empresas desubcontratación mediante los contratosde largo plazo, la calidad, la cantidad, laentrega llamada "justo a tiempo", etc. delas partes y componentes necesarios.Igualmente, las empresas de subcontra-tación aseguran relaciones de larga dura-ción que les permite llevar a cabo inver-siones a largo plazo, desarrollar y adap-tar tecnología, así como contar con laasistencia técnica y financiera por partede las empresas compradoras. (Hosono1995, 118)

En el Japón se busca que las PYMESpuedan adaptarse a los cambios en elentorno económico y social mediante lasmedidas que se toman para prevenir laquiebra de empresas. El estado deberáproporcionar un servicio de guía y con-sultoría mediante una planta de expertosen industria y comercio. Para restaurar alas PYMES que hayan sufrido los perjui-cios de desastres tales como terremotos,



tifones, tornados, etc. el Estado las apo-yará con medidas especiales de financia-ción, tales como préstamos adicionalespor parte de las instituciones públicasdedicadas a financiar a las PYMES. Paralograr el desarrollo técnico de las PYMESy permitir la difusión y el avance del de-sarrollo tecnológico se promueve la co-laboración entre la academia, la indus-tria y el gobierno.

2. RELACIÓN ENTRE LA POLÍTICADE PROMOCIÓN DE MIPYMESEN COLOMBIA Y LOS MODELOSDE DESARROLLO E INDUSTRIALIZACIÓN

A pesar de que antes del año 2000 nohubo realmente en Colombia una polí-tica articulada para promover el desa-rrollo de las MIPYMES, los gobiernosfueron tomando algunas medidas quelas favorecían. A continuación se estu-dian estas medidas para lo cual se divi-de el análisis en tres períodos. En elprimer período (1961-1974) estaba vi-gente el modelo fordista de industriali-zación y en Colombia el modelo de de-sarrollo era proteccionista. El segundoperíodo (1974-1995) coincide con elmodelo de industrialización posfordistay el modelo de desarrollo neoliberal. Eltercer período (de 1995 en adelante),corresponde con la plena utilizacióndel modelo neoliberal en Colombia(apertura económica desde 1991) y conel modelo de industrialización poste-rior al posfordista.

Es importante tener en cuenta que elestudio de los instrumentos de políticaeconómica utilizados en Colombia parapromover el desarrollo de MIPYMESexige revisar leyes, documentos apro-bados por el Consejo Nacional de Polí-

tica Económica y Social (CONPES) ylos planes de desarrollo de cada go-bierno en los cuales han quedado con-signados, en la mayoría de los casos, almenos los lineamientos generales de lapolítica.

Otra razón para estudiar los planes dedesarrollo es que éstos dejan ver clara-mente el modelo escogido para desarro-llar el país (proteccionista o aperturista),detrás del cual se encuentra también re-flejada la opción por una concepciónteórica (estructuralista o neoclásica) y,por lo tanto, permiten establecer si exis-te relación entre el tipo de modelo eco-nómico y el tipo de política para desa-rrollar a las MIPYMES.

Por último, se debe aclarar que, práctica-mente desde los años setenta, los go-biernos colombianos han mostrado inte-rés por el fomento de las microempre-sas, lo cual se hizo evidente desde elPlan de las Cuatro Estrategias que sepropuso, por ejemplo, calificar de mane-ra gratuita a la “población marginal”.Adicionalmente, en 1984, 1991 y 1994,se formularon planes de desarrollo delas microempresas.

No es esto lo que ha sucedido con lasPYMES. Sólo en 1988 se promulgó la Ley78 o de Fomento para la Microempresasy la Pequeña y Mediana Industria peroesta Ley se volvió obsoleta rápidamenteante el cambio de modelo económico.En el gobierno del presidente César Ga-viria se crearon los Centros de Desarro-llo Productivo (CDP) pero realmente nofuncionaron y en el gobierno de Samper-neoestructural- los resultados no fueronlos esperados, a pesar de haber puestoen marcha el Sistema Nacional de Ga-rantías (SNG) y haber hecho énfasis enla inversión social y la intervención del



Estado, debido a los acontecimientos deíndole político y económico que tuvoque enfrentar.

Por lo tanto, puede decirse que es sólocon la Ley 590 de 2000 que se dictan dis-posiciones para promover el desarrollotanto de las microempresas como de lasPYMES. Esta ley es de carácter integralpuesto que contempla aspectos referen-tes al marco institucional, el acceso a losmercados financieros y de bienes y ser-vicios, el desarrollo tecnológico y el ta-lento humano y el estímulo a la creaciónde empresas.

2.1. Período 1961-1974Durante este período, los países busca-ban desarrollar su sector industrial deacuerdo con el modelo fordista de in-dustrialización. Este modelo se carac-terizó por la presencia de grandes em-presas y la producción y el consumo enmasa que se concentraron en los gran-des centros industriales en los cuales secontaba con amplios mercados de pro-ductos y mano de obra. El modelo semantuvo vigente hasta la década de lossetenta gracias a la estabilidad de losmercados mundiales. Debido a esta esta-bilidad, las políticas industriales no po-nían el énfasis en el desarrollo de lasempresas pequeñas; era la producciónde grandes volúmenes lo que permitíadesarrollar potencialidades organizacio-nales capaces de explotar plenamentelas ventajas derivadas de la división deltrabajo, es decir, explotar economías deescala y de especialización. (Bianchi yDi Tommaso 2001, p. 1090)

Las grandes empresas también podíanbeneficiarse de las economías de apren-dizaje puesto que, al crecer los volúme-nes de producción, se adquirían nuevosconocimientos y habilidades. Además, el

poder realizar una producción conjuntade bienes diferentes con los mismos in-sumos indivisibles o complementos pro-ductivos representaba economías de al-cance.

Del mismo modo, la presencia de costosde transacción, que son el resultado de lainteracción entre los participantes de lastransacciones, se constituyó en un estímu-lo para la integración y el aumento en eltamaño de las empresas. Por lo tanto, po-dría decirse que la producción en gran es-cala se ha relacionado también con eco-nomías de costos de transacción.

No obstante, es importante aclarar queel tamaño de las empresas también estádeterminado por la demanda. Aunquesean posibles las economías de escala, sila demanda no es lo suficientementegrande, el tamaño de planta ideal tam-poco puede ser grande. Esto aplicaigualmente para el caso en el que la de-manda está dispersa geográficamente y,debido a los costos de transporte, espreferible tener más de una planta deproducción de menor tamaño en sitiosen donde se ubique la demanda queuna empresa grande en un solo sitio.

Ahora bien, si se analiza qué pasó enColombia durante aquellos años con res-pecto a la política para promover el de-sarrollo de MIPYMES, habría que decirque realmente éstas no jugaron un papelimportante dentro de los planes de desa-rrollo.

Entre 1961 y 1974, se formularon dosplanes de desarrollo en Colombia. El pri-mero es el llamado Plan Cuatrienal de1961, formulado por el primer gobiernodel Frente Nacional, el del presidente Al-berto Lleras Camargo. Este plan de desa-rrollo general, económico y social se



convirtió en decenal y surgió como re-sultado del compromiso asumido por elgobierno de Colombia con el pacto de lacarta de Punta del Este en el marco delprograma de la Administración Kennedypara América Latina, denominado Alian-za para el Progreso. "Dentro del panora-ma global que presentaba dicho plan dedesarrollo, se prestó poca atención a laPYME, pues la producción industrial ysus requerimientos de capital se toma-ban en conjunto, sin realizar una dife-renciación entre las unidades producti-vas". (Zerda S y Rincón G. 1998, 173).

Posteriormente, entre 1970 y 1974, seformuló el Plan de Desarrollo de lasCuatro Estrategias en el cual se recono-ció que las PYMES se caracterizaban portener una composición baja de capital-trabajo y poca demanda por importacio-nes. Además, se las concibió como unelemento que permitía conectar los ob-jetivos sociales con los económicos, esdecir, como un elemento potencial decrecimiento con equidad puesto que, alcrecer, aumentaban los niveles de em-pleo y mejoraban las condiciones de tra-bajo. De todas maneras, es necesarioaclarar que, aunque el plan se propusocalificar de manera gratuita a la “pobla-ción marginal”, a través del Servicio Na-cional de Aprendizaje (SENA) y los Pro-gramas de Promoción Profesional Urba-na y Rural, PPPU y PPPR, las MIPYMESno jugaron realmente un rol importante(Arboleda 1997, 66).

En este período, además de estar vigen-te en el mundo el modelo fordista deindustrialización, en Colombia se habíaadoptado el modelo de desarrollo de“industrialización por sustituciónde importaciones”, que buscaba pro-teger a la industria nacional mediantesubsidios y aranceles, tal como lo reco-

mendaba la Comisión Económica parala América Latina (CEPAL) a los paíseslatinoamericanos.

Ahora bien, en resumen, podría aventu-rarse la hipótesis de que la ausencia enColombia de una política expresa parapromover el desarrollo de las MIPYMESpodría tener relación con la presenciaen el mundo del modelo fordista de in-dustrialización pero esta relación no esmuy clara. El modelo de desarrollo deindustrialización por sustitución de im-portaciones buscaba proteger a la in-dustria en general y, por lo tanto, tam-bién favorecía a la pequeña empresaaunque la ortodoxia diga que los aran-celes y subsidios solo beneficiaban alas grandes. De todas maneras, en esteperíodo no se contó con una políticaarticulada, integral, para promover eldesarrollo de este tipo de negocio y,por lo tanto, habría que decir que no esclara la relación entre los instrumentosde política pública para desarrollar lasMIPYMES y los modelos de desarrollo eindustrialización.

2.2. Período 1974-1994Entre 1974 y 1994 los países buscarondesarrollar el sector industrial de acuer-do con el modelo de industrializa-ción posfordista que surgió a raíz dela crisis del modo de producción y deacumulación de capital durante 1974 yfue aplicado durante los años ochenta yla primera mitad de los noventa. Con élse inició la desintegración de la gran in-dustria y se empezó a conceder gran im-portancia a la pequeña.

Podría decirse que la “inestabilidad delos setenta rompió ese conjunto de equi-librios artificiales que había caracteriza-do el desarrollo de la producción masi-va. En contraste, los ochenta fueron



años de especialización flexible que sig-nificó apartarse de las líneas rígidas de laproducción masiva y los ejércitos de tra-bajadores desinteresados y semicapacita-dos empleados para producir bienes es-tandarizados para adoptar un sistemamás innovador y flexible de máquinasde usos múltiples y trabajadores prepa-rados capaces de responder al cambiocontinuo” (Bianchi y Di Tommaso 2001,p. 1091).

El modelo posfordista coincide con eldesvanecimiento de la sociedad de ma-sas y el avance en las comunicaciones ylos transportes y, en los planes de desa-rrollo, se ve reflejado como un nacien-te interés por el desarrollo de las MIPY-MES. Igualmente, este período coincidecon el modelo de desarrollo econó-mico neoliberal que, según la ortodo-xia, no iba en detrimento de las peque-ñas y medianas empresas como sí lohacía el modelo proteccionista de “in-dustrialización por sustitución de im-portaciones” que privilegiaba los patro-nes de consumo que requerían sistemasde producción a gran escala y plantasintensivas en capital.

La influencia de estas ideas librecambis-tas se empezó a ver reflejada en los pla-nes de desarrollo como el del gobiernode Alfonso López Michelsen (1974-1978), bajo el argumento de que los pro-blemas económicos del país se debían ala aplicación del modelo proteccionista.Consecuente con esto, el Estado no de-bía intervenir directamente en la econo-mía y el apoyo a la PYME debería cen-trarse “en la consolidación de políticasde crédito, de asistencia técnica-tecnoló-gica y de mercadeo, y en la creación deun Fondo de Garantías; en todas estaspolíticas el Estado debía canalizar indi-rectamente los recursos y los servicios.

Con el Plan de desarrollo para Cerrar laBrecha la PYME entraba definitivamenteen los planes de desarrollo como fuentede empleo y como impulsora de la efi-ciencia". (Zerda y Rincón 1998, 175). Laposibilidad de ser fuentes de empleo,según este Plan, obedecía a que estasempresas eran intensivas en el uso de lamano de obra y, por lo tanto, ayudabana cumplir con el logro de los objetivosdel Plan, es decir, a hacer un mayor ymejor uso social de los recursos produc-tivos, en especial los recursos humanosque el país posee (DNP 1975, 53).

Igual sucedió con el Plan de Integra-ción Nacional del gobierno de Julio Cé-sar Turbay Ayala (1978-1982). En esteperíodo se emprendieron algunas ac-ciones encaminadas a apoyar a las mi-croempresas pero realmente éstas nofueron significativas. “Se redujeron a losesfuerzos del SENA por atender a la po-blación de los barrios populares, a lasacciones puntuales del programa de In-tegración de Servicios y Participaciónde la Comunidad (IPC) y la canaliza-ción de algunos recursos crediticios dela Corporación Financiera Popular” (Ar-boleda 1997, 69).

No obstante, hay que destacar la crea-ción del Fondo Nacional de Garantías(FNG) en 1981, mediante el Decreto3788, como sociedad mixta vinculada alMinisterio de Desarrollo que otorga cer-tificados de garantía a título oneroso pa-ra amparar los créditos que los interme-diarios financieros conceden a las MIPY-MES (Pombo González y Herrero Calvo2001, 354-355).

Se resalta también la incursión del sectorprivado en el ofrecimiento de serviciosde apoyo a la microempresa. A la Fun-dación Carvajal, que fue pionera desa-



rrollando programas de capacitación, lesiguieron otras Organizaciones no Gu-bernamentales (ONG).

Es importante hacer notar que, aunquedesde 1974 el modelo de industrializa-ción vigente en el mundo era el posfor-dista, en Colombia realmente no se ledaba importancia a la promoción del de-sarrollo de las PYMES. En el Plan de De-sarrollo Cambio con Equidad de Belisa-rio Betancur (DNP 1983), las PYMES noocuparon realmente un lugar importan-te, a pesar de que se las definió comogeneradoras de empleo, democratizado-ras de las ganancias de capital y comounidades de producción flexible congran capacidad de adaptación en merca-dos inestables. Durante este gobierno,debido a la recesión de la economía na-cional y a la necesidad de las ONG deencontrar un interlocutor válido que pu-diera negociar ante el Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID) una línea decrédito global, se formuló un Plan Na-cional para el Desarrollo de las Mi-croempresas (DNP, 1984).

El Plan asignó al Departamento Nacionalde Planeación (DNP) la responsabilidadde coordinar las acciones de los sectorespúblico y privado que apoyaban a lasmicroempresas y de ejercer las negocia-ciones multilaterales de crédito. Además,buscaba privilegiar el desarrollo de lasmicroempresas con mayores posibilida-des de crecimiento.

No obstante, al analizar los resultados deeste Plan habría que decir que:

Los programas desarrollados en este primermomento no trascendieron las actividadesya probadas de capacitación y asesoría pa-ra atender el segmento de población consi-derado como potencialmente desarrollable,

pues las nuevas propuestas resultaron dedifícil aplicación, no sólo por la increduli-dad –aún persistente en la sociedad- acer-ca de la existencia y posibilidades de lasmicroempresas, sino también por las limita-ciones institucionales y presupuestales queno hicieron fácil la puesta en marcha denuevas iniciativas”. (Arboleda 1997, 71-72)

Con respecto a las PYMES, este Plan só-lo “enfatizó en la necesidad de estable-cer igualdad de condiciones en la provi-sión de créditos para todo tipo de unida-des empresariales; mencionó la necesi-dad de promover los procesos de inte-gración entre la gran industria y la PYME(pequeña y mediana industria) a travésde la subcontratación; finalmente afirmóla necesidad de fortalecer el Fondo Na-cional de Garantías para apoyar con cré-dito a las PYMES exportadoras" (Zerda yRincón 1998, 177-178).

En el mismo sentido, tampoco duranteel gobierno del presidente Virgilio Barco(1986-1990) se le da gran importancia ala promoción de PYMES. Claro está quehay que resaltar la promulgación de laLey 78 de 1988 por medio de la cual sedictaron disposiciones de fomento parala MIPYME, lo cual, por primera vez, sig-nificaba que el objetivo de la ley no eransolamente las microempresas sino tam-bién las PYMES. Se crearon los ConsejosAsesores de Política para la Microempre-sa, por una parte, y para la PYME, porotra. Además, se redefinió el Plan Nacio-nal para el Desarrollo de la Microempre-sa, buscando ampliar la cobertura de losprogramas, la vinculación de otras enti-dades para fortalecer el apoyo institucio-nal, la creación de un sistema de infor-mación que facilitara la planeación y elseguimiento, propiciara la investigacióne impulsara la divulgación del Plan a tra-vés de los medios masivos de comunica-



ción (Arboleda 1997, 75-76). Se puso enmarcha el Programa de Asistencia Técni-ca Integral (ATI) al sector, coordinadopor el SENA. Se reactivó la CorporaciónFinanciera Popular y se ordenó al IFIdestinar recursos para financiar a laMIPYME (Gaitán González 1989, 26-28).

Finalmente, en la Revolución Pacífica(DNP 1991), el plan de desarrollo del go-bierno del presidente César Gaviria Truji-llo (1990-1994), tampoco se presentan, demanera explícita, los lineamientos gene-rales para promover el desarrollo deMIPYMES en Colombia. De acuerdo coneste Plan, el Estado, en lugar de restringirla competencia de los mercados, debeidentificar las fuentes precisas de sus fa-llas y crear las condiciones para remover-las. En cuanto a la inversión pública, éstadebe dirigirse hacia “actividades que ge-neren externalidades positivas como lainvestigación en ciencia y tecnología, queeviten las negativas, en particular con elmedio ambiente; o que induzcan retor-nos crecientes a la actividad privada, co-mo la infraestructura física y de transpor-te” (Arboleda 1997, 78). Además, el Esta-do debe intervenir en la creación de ca-pital humano, compatible con la libertadindividual, la eficiencia y la equidad.

Consecuente con este modelo de desa-rrollo neoliberal, se empezó a pensar enalternativas para vincular al nuevo con-texto de mercado abierto hasta a los mi-croempresarios, dando mayor énfasis aldesarrollo tecnológico y productivo deeste tipo de negocios puesto que, si nocontaban con productos competitivos encalidad y precios, de nada servirían lasestrategias de capacitación, crédito o co-mercialización. Para ello, se crearon losCentros de Desarrollo Productivo (CDP),se fortalecieron el Fondo Nacional deGarantías y las comercializadoras exis-

tentes y se impulsaron los “Programasde Mercadeo”. Además, continuó desa-rrollándose el Programa de FormaciónEmpresarial.

Al analizar los resultados de esta políti-ca, habría que decir que:

En general, la mayoría de las entidades deapoyo, tanto públicas como privadas, se re-sistieron a asumir los cambios propuestosen la ejecución de los programas. Los CDPque se asumía iban a ser ejecutados por elSENA y las ONG con mayor capacidad eco-nómica y operativa y mayor cobertura po-blacional, se resistieron a poner en funcio-namiento bajo su responsabilidad estosproyectos. Los consideraron muy riesgosos,de alto costo, improductivos desde el pun-to de vista de la recuperación del capitalinvertido, entre otras consideraciones (Ar-boleda 1997, 81).

En resumen, habría que decir que, aun-que en el mundo el modelo de industria-lización vigente era el posfordista, enColombia realmente no se le asignabaimportancia a las PYMES. Por el contra-rio, las pocas medidas que se fueron to-mando para favorecer a las MIPYMESeran coherentes con el modelo de desa-rrollo neoliberal que recomendaba la in-tervención del Estado solamente paraasegurar que funcionara el mecanismodel mercado. Por lo tanto, entre 1974 y1995 se puede decir que no hubo rela-ción entre el modelo de industrializacióny la política para promover el desarrollode MIPYMES pero sí entre este tipo depolítica y el modelo de desarrollo.

2.3. Período 1994-2003El modelo de desarrollo industrial vigen-te en este período es el posterior alposfordista que se caracteriza por losiguiente: a) el auge de la pequeña y



mediana empresa llega a su fin; b) el po-der económico vuelve a concentrarse enlas grandes empresas; c) se asigna granimportancia a la conformación de redesde producción y cadenas productivas.

Este modelo de industrialización recono-ce que:

La gran industria es ahora más eficiente:controla grandes cantidades de recursos,posee los últimos avances tecnológicos, tie-ne excelentes relaciones con los gobiernosy domina el factor trabajo. El dominio delas grandes empresas en los sectores pro-ductivos más eficientes y avanzados es al-go común y permanente en Asia (Keiretsuen Japón y Chaebol en Corea), en EstadosUnidos y Europa (transnacionales), e inclu-so en los países no desarrollados (grandesgrupos empresariales). En todos los lugaresse han conformado conglomerados finan-cieros, industriales y de servicios, que in-cluso han modificado la concepción tradi-cional de los sectores económicos. (Olive-ra 2001, 745).

La mayor eficiencia de la gran empresase debe a que ellas han concentrado elpoder económico y las facultades de de-cisión pero han descentralizado técnicay geográficamente las actividades deproducción. Se ha hecho evidente unanueva división del trabajo según la cualvarias compañías son responsables delas diversas etapas de la producción; pe-ro desde la sede se coordinan los servi-cios que activan el proceso productivo ydan acceso al mercado (las finanzas, lapublicidad, la innovación, la logística in-terna, el control de la red de distribu-ción).

Ante esta nueva realidad, la preguntaclave es: ¿pueden sobrevivir las MIPY-MES en este entorno macroeconómico

mundial? Para responder, debe tenerseen cuenta que las MIPYMES difícilmen-te logran beneficiarse de la aperturaeconómica porque, con la pequeña ca-pacidad instalada que tienen, les resul-ta imposible producir el volumen re-querido para obtener economías de es-cala. Además, sus empresarios no tie-nen la preparación o las capacidadesde gestión necesarias para llegar almercado mundial y las condiciones deventa en los mercados nacionales y re-gionales no son favorables por cuanto,en los últimos años, los gobiernos hanbuscado la estabilidad macroeconómi-ca, la reducción de la tasa de inflación,mediante la reducción de la demandainterna.

Pero el modelo de desarrollo industrialpresenta una alternativa: la conforma-ción de redes de MIPYMES. Según Mun-garay Lagarda (2001, 854):

Las estrategias de rendimientos crecientespor aglomeración plantean el reto de lacooperación, porque cuando la pequeñaempresa individual no puede aprovecharpor sí misma el mercado mundial porquesu volumen de producción es reducidofrente al tamaño de un contrato, si se su-man otras pequeñas empresas igualmentedébiles será posible atender ese contrato yobtener los beneficios que por sí solas nopodrían lograr. Lo que una no puede aten-der por su capacidad instalada, varias encooperación lo pueden lograr y obtener losbeneficios de la apertura.

Por lo tanto, del mismo modo que lasempresas grandes se han organizado al-rededor del mundo mediante redes deactividades interconectadas, las peque-ñas empresas exitosas han agregado re-des con las que las agrupaciones localesse pueden comunicar. De acuerdo con



lo anterior, cuando se vaya a analizaruna empresa, hay que considerar, másque el tamaño, la naturaleza de la pro-ducción y las relaciones de mercado enque funcionan. “El tamaño en sí no esútil ni suficiente para identificar la capa-cidad competitiva de las empresas. Másbien, es necesario identificar el entornosocial y de producción”. (Bianchi y DiTommaso 2001, p. 1092).

Ahora bien, así como este último perío-do analizado coincide con el modelo deindustrialización posterior al posfordis-mo, también coincide con el modelo dedesarrollo económico neoliberal quees aplicado ampliamente a partir de1990 con la apertura económica. Es ne-cesario aclarar también que el gobiernode Ernesto Samper Pizano (1994-1998)fue de corte neoestructural, y que losgobiernos de Andrés Pastrana Arango(1998-2002) y Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) son de corte neoliberal.

Estos dos últimos gobiernos dejan verclaramente la influencia de los precep-tos originados en lo que se ha conoci-do como el Consenso de Washington.De acuerdo con este enfoque, “se de-bían adoptar las medidas indicadas porel modelo de crecimiento neoclásico,según el cual las fuerzas de mercadopor sí solas permitirían una óptimaasignación de los recursos, y dejar delado el papel fundamental que los paí-ses menos desarrollados asignaban a lasintervenciones selectivas del Estado co-mo motor del desarrollo” (Kosakoff yRamos 1999, 52).

Desde la óptica neoclásica, se concibe alas PYMES como unidades homogéneasde producción cuyo desarrollo permiteaumentar la competencia en el mercado,la liberalización, la descentralización, la

democratización de la propiedad, la ca-lificación de la mano de obra y de losempresarios, el aumento sustancial delempleo y la disminución de las condi-ciones inequitativas. Además, el modelojustifica que el Estado solamente inter-venga en la economía para asegurar elfuncionamiento del mecanismo del mer-cado.

2.3.1. Gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998)

El plan de desarrollo del presidente Er-nesto Samper Pizano (DNP 1994) era decorte neoestructural puesto que hacíaénfasis en la inversión social, una mayorintervención del Estado y la aplicaciónde políticas sectoriales que suplieran lasdeficiencias del mercado. No obstante,en este plan no se hizo ninguna obser-vación referente al agotamiento del apa-rato productivo en el contexto especula-tivo-financiero característico de Colom-bia que le impide jalonar cambios es-tructurales y generar empleo al ritmo re-querido. No definió incentivos para lainversión productiva en sectores manu-factureros diferentes a los tradicionales,“que utilizaran las nuevas tecnologías,elaboraran productos sofisticados y ge-neraran nuevos empleos productivos,haciendo explícitos los incentivos paracada sector seleccionado y los criteriospara identificarlos, con el énfasis respec-tivo a la PYME” (Zerda y Rincón 1998,186).

Es importante resaltar que el gobiernodel presidente Samper puso en marchaun sistema integral de crédito a travésdel Finurbano, Programa del Instituto deFomento Industrial (IFI), por medio delcual se buscaba canalizar el crédito delsector financiero de manera oportuna,ágil y suficiente y desarrollar nuevas al-ternativas financieras. Fundó el Sistema



Nacional de Garantías (SNG), constitui-do por el FNG y otros 12 fondos de ca-rácter regional que, además de centrarseen garantizar créditos a MIPYMES desti-nados a activos fijos, capital de trabajo,I&D, reconversión de pasivos y comer-cialización, ofrece servicios de consulto-ría y asesoría técnica (Pombo Gonzálezy Herrero Calvo 2001, 353-370). Tam-bién fortaleció la gestión regional a tra-vés de los Comités Regionales de Apoyoa la Microempresa, COREM y desarrollóel Programa Nacional de Servicios Tec-nológicos que buscaba dar apoyo inte-gral a las microempresas, es decir, engestión tecnológica, involucrando áreasde comercialización, gestión, produc-ción, organización e información.

2.3.2. Gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002)

Aunque en el Plan de Desarrollo del go-bierno del presidente Andrés PastranaArango (DNP 2002) no se asignó un lu-gar importante a la promoción de lasMIPYMES en Colombia, en el año 2000se formuló expresamente una políticapara desarrollarlas. Esta política "lidera-da por el Ministerio de Desarrollo Eco-nómico, buscaba fortalecer estas empre-sas en consideración de sus característi-cas para generar empleo, integrar secto-res económicos, apoyar las economíasregionales, aprovechar productivamentepequeños capitales y estimular la capaci-dad empresarial de los colombianos”(COLCIENCIAS, Ministerio de DesarrolloEconómico, Ministerio de Comercio Ex-terior, DNP y SENA 2002).

En el Cuadro No. 2 se presentan las le-yes y resoluciones promulgadas duranteel Gobierno de Pastrana Arango con elobjeto de promover el desarrollo de lasMIPYMES.

A continuación se analizan la Ley 590 ylas resoluciones arriba citadas en lo querespecta a: a) si tienen en cuenta o no laheterogeneidad existente en el sector pro-ductivo colombiano; b) si se basan en losprincipios de la competencia perfecta; c)si promueven la asociatividad; y d) si re-comiendan la integración de las políticasmicro, macro, meta y mesoeconómicas.

El análisis de estas características poneen evidencia el enfoque neoliberal de lapolítica para promover el desarrollo delas MIPYMES del gobierno Pastrana y lacoherencia de esta política con el mode-lo de industrialización posterior al pos-fordismo, imperante hoy en el mundo.Además, deja ver que uno de sus objeti-vos es, de alguna manera, promover lallamada “competitividad sistémica”.

2.3.2.1. Política y heterogeneidad del sector productivo

La heterogeneidad en el sector produc-tivo es una característica de los paísesen vías de desarrollo. “Coexisten empre-sas medianas y pequeñas con una es-tructura artesanal de producción, em-presas medianas y grandes tecnológica-mente atrasadas y rígidas, y empresasmodernas de todos los tamaños dotadasde una organización flexible. Pero tam-bién hay heterogeneidad dentro de al-gunas empresas, donde conviven divi-siones muy avanzadas tecnológicamen-te con otras muy rezagadas”. (Labarca1999, 46)

A menudo, se ha reducido tal heteroge-neidad a una estructura dual sobre la ló-gica simplista del sector atrasado y elavanzado. Pero esto no es suficiente enel momento de diseñar una política eco-nómica para promover el desarrollo delas MIPYMES.



Cuadro No. 2. Leyes y resoluciones dictadas para promover el desarrollo de las MIPYMES. (Gobierno de Andrés Pastrana Arango)

Ley o resolución

Ley No. 590 de 2000 del Congresode la RepúblicaResolución No. 1 de 2001 delConsejo Superior de la Pequeña yMediana empresaResolución No. 2 de 2001 delConsejo Superior de la Pequeña yMediana empresaResolución No. 1 de 2001 delConsejo Superior de laMicroempresaResolución No. 2 de 2001 delConsejo Superior de laMicroempresaResolución No. 3 de 2001 delConsejo Superior de laMicroempresa

Contenido

Dicta disposiciones para promover el desarrollo delas MIPYMESFija las pautas para la conformación de los consejosregionales de micro, pequeña y mediana empresa

Dicta el Reglamento Interno del Consejo Superior dePequeña y Mediana Empresa

Fija la tasa máxima a cobrar por concepto de hono-rarios y comisiones en operaciones de microcrédito.

Dicta el Reglamento Interno del Consejo Superior deMicroempresa

Fija las pautas para la conformación de los comitésmunicipales para el fomento de las microempresas

En efecto, hasta la generalización quesuele hacerse de pequeña y medianaempresa parece poco conveniente; nodeberían incluirse, por ejemplo, en elmismo grupo, empresas con diferenteproductividad laboral. Según un estudiode Alvaro Zerda y Nicolás Rincón(1998), a diferencia de lo que sucede enla empresa mediana, la productividad la-boral de las pequeñas empresas es alta,con relación a la gran empresa.

Tampoco deberían considerarse dentrodel mismo grupo a las pequeñas empre-sas rurales que deben suministrar bienesde subsistencia a una población localamplia y a las que, aun cuando peque-

ñas, se encuentran en la esfera de la pro-ducción de alta tecnología que se ofreceen el mercado abierto. Del mismo mo-do, “hay una gran diferencia entre un ar-tesano aislado y una empresa pequeñaque trabaja como subcontratista de unacompañía grande” (Bianchi y Di Tom-maso 2001, 1093-1094).

Pero, según la Ley 590 de 2000, “se entien-de por micro, pequeña y mediana empre-sa, toda unidad de explotación económi-ca, realizada por persona natural o jurídi-ca, en actividades empresariales, agrope-cuarias, industriales, comerciales o de ser-vicios, rural o urbana, que responda a losparámetros que aparecen en el cuadro 3.



En la anterior definición no se está te-niendo en cuenta el principio de la he-terogeneidad. Las MIPYMES se estánclasificando de acuerdo con el númerode trabajadores y el valor de sus acti-vos totales. De ninguna manera se es-tá considerando si la empresa es rural,es artesanal, cuenta con alta tecnolo-gía, atiende el mercado interno o elexterno.

Es cierto que la ley contempla la crea-ción de un Consejo Superior de la Pe-queña y Mediana Empresa, separadode un Consejo Superior de la Microem-presa pero esto no es suficiente. Ya seha visto que dos empresas pueden te-ner el mismo número de trabajadores,por ejemplo, y, a pesar de ello, contarcon diferentes niveles de desarrollotecnológico, rentabilidad, productivi-dad, etc.

En la ley aparecen también disposicio-nes específicas para apoyar a los micro,pequeños y medianos productores asen-tados en áreas de economía campesina,estimulando la creación y fortalecimien-to de MIPYMES rurales (Art. 1, numeralh de la Ley 590/2000) pero la Ley, a pe-sar de haber creado el Fondo de Inver-siones de Capital de Riesgo de las Micro,Pequeñas y Medianas Empresas Rurales(EMPRENDER), es tan general que no se

puede establecer cuál será el tratamien-to especial que recibirán este tipo deMIPYMES.

El parágrafo 2 del artículo 1 reza que“los estímulos, beneficios, planes y pro-gramas consagrados en la presente ley,se aplicarán igualmente a los artesanoscolombianos, y favorecerán el cumpli-miento de los preceptos del plan nacio-nal de igualdad de oportunidades parala mujer”. Ante esto hay dos comenta-rios: a) Los artesanos deberían recibir untratamiento diferente al que reciben lasPYMES y b) En Colombia, las mujeres noson el único grupo que necesita que elgobierno haga valer los preceptos deigualdad de oportunidades, también es-tán los negros, los indígenas, las comu-nidades de frontera y los desplazadospor la violencia.

3.2.3.2. Política y competencia perfectaDentro de los objetivos de la Ley 590 de2000 están:

• “Estimular la formación de mercadosaltamente competitivos mediante elfomento a la permanente creación yfuncionamiento de la mayor cantidadde MIPYMES”.

• “Promover una más favorable dotaciónde factores para las MIPYMES, facili-



Cuadro No. 3. Micro, pequeña y mediana empresa en Colombia*

Tipo de empresa

Mediana empresa

Pequeña empresa

Microempresa

Número de trabajadores

51 - 200

11 - 50

Hasta 10 trabajadores

Valor de activos totales**

5.001 - 15.000

501 – 5.000

Hasta 500

* Artículo 2º. Ley 590 de 2000** En salarios mínimos mensuales legales vigentes.

tando el acceso a mercados de bienesy servicios, tanto para la adquisiciónde materias primas, insumos, bienesde capital y equipos, como para la rea-lización de sus productos y servicios anivel nacional e internacional, la for-mación de capital humano, la asisten-cia para el desarrollo tecnológico y elacceso a los mercados financieros ins-titucionales”.

De acuerdo con estos objetivos, el mer-cado será más competitivo entre másMIPYMES se creen y funcionen, peroen la realidad, estas unidades producti-vas, por sí solas no son competitivas yno se encuentran en igualdad de con-diciones en un mercado altamente oli-gopólico como es el colombiano. Paraalcanzar este objetivo sería indispensa-ble garantizar la democratización de lapropiedad y la concurrencia de losmercados bajo la modalidad antitrust,por ejemplo.

Es importante resaltar también que de-trás de la tendencia a concebir a lasMIPYMES como unidades de producciónhomogéneas y competitivas está la con-cepción neoclásica y la justificación a lano intervención del Estado en la econo-mía, salvo para propugnar por la crea-ción de un ambiente competitivo quepermita homogeneizar los precios de losfactores y de los bienes en general, enrelación con su grado de escasez.

Pero "la concepción de la producciónneoclásica no puede explicar cómo sellega a establecer un sólo precio para unbien producido de distintas formas. Lateoría neoclásica se halla incapacitada,por tanto, para explicar cómo la PYMEactúa al lado de la gran industria, puessolo supone que la competencia entrefirmas de distintas características termina

siempre con un sólo tipo de firma, com-petitivo de mercado". (Zerda y Rincón1998, 167)

2.3.2.3. Política y asociatividadComo se dijo anteriormente, con el findel modelo de industrialización posfor-dista, desde la segunda mitad de los no-venta, se le está dando mucha importan-cia a la conformación de redes de pro-ducción y cadenas productivas, ya setrate de grandes y/o pequeñas empre-sas. Estas redes cooperativas se creancon el objeto de que las empresas pe-queñas y medianas “recuperen comoaglomeración, las ventajas colectivas delas que carecen individualmente comoresultado de su tamaño reducido. La lite-ratura económica atribuye estas ventajasa la eficiencia colectiva” (Bianchi y DiTommaso 2001, p. 1092). Más aun, la ex-periencia en muchos países muestra quelas agrupaciones de producción de re-des locales se convierten con el tiempoen redes internacionales de mercado ydespués en redes internacionales en ma-teria de producción al descentralizar laproducción y empezar a construir plan-tas de producción en otros países.

No obstante, es importante aclarar quelas experiencias exitosas de asociacio-nes de PYMES en países como Italia,Taiwán, Corea y Japón son el resultado“de un proceso social basado en la ge-neración de confianza social y de la ca-pacidad para generar metas comunes ala diversidad de actores que integran lacomunidad local” (Bianchi y Di Tom-maso 2001, 1093). Estas agrupaciones,por tanto, tienen características distin-tas de acuerdo con la historia social delpaís, el marco institucional dentro delcual se desenvuelven, la tecnología bá-sica empleada y el perfil de mercado alque se enfrentan. En algunos casos, lo



que asocia a estas empresas es el he-cho de compartir una cultura e idioma,un conocimiento técnico básico y unfuerte sentido de pertenencia a la co-munidad.

Ahora bien, consecuente con el modelode desarrollo industrial que siguió al pos-fordismo, los gobiernos en Colombia hanempezado a fomentar la subcontratación,la conformación de agrupaciones deMIPYMES, y el fortalecimiento de cade-nas productivas y clusters. En este senti-do, la Ley 590 de 2000 contempla comouno de sus objetivos el “coadyuvar en eldesarrollo de las organizaciones empresa-riales, en la generación de esquemas deasociatividad empresarial y en alianzasestratégicas entre las entidades públicas yprivadas de apoyo a este sector”.

Además, otro de los objetivos del gobier-no ha sido fortalecer las siguientes cade-nas productivas: a) algodón – fibras – tex-tiles – confecciones; b) cuero – manufac-turas de cuero – calzado; d) autopartes –automotor; e) caña – azúcar – confitería –chocolatería; f) oleaginosas – aceites –grasas – jabones; g) acuicultura; h) atún;i) productos de aseo – limpieza – cosmé-

ticos; j) papa y su industria; k) informáti-ca y software; l) microelectrónica; m) bio-tecnología; n) nuevos materiales; o) quí-mica fina; p) bienes de capital; q) biome-dicina; r) comunicaciones.

El interés por fomentar la asociatividadse hace evidente también al observar elmonto de los negocios de subcontrata-ción promovidos por la Red Colombianade Centros de Subcontratación que, se-gún el Cuadro No. 4 pasaron deUS$6.996.687 en 1998 a US$20.833.230en 2000.

Esta red ha contado con el apoyo del Mi-nisterio de Desarrollo Económico, estáconstituida por un grupo de entidadesinteresadas en “elevar el nivel de com-petitividad general de las industrias enlas principales cadenas productivas (...).Está conformada por oficinas de enlaceentre oferta, demanda y alianzas empre-sariales que apoyan a las empresas en labúsqueda y desarrollo de proveedoreslocales, nacionales e internacionales ysurgen como mecanismos para la gene-ración de oportunidades de negocios”(Ministerio de Desarrollo Económico,2002).



Cuadro No. 4. Subcontratación: resultados por centro

CENTROEje cafetero (Manizales)Antioquia (Medellín)

Pacífico (Cali)BogotáBogotá – Servicio (Aciem)TotalInversión total proyecto

NEG US$ - 19981.300.000

578.960

682.6674.100.000

335.0606.996.687

NEG US$ - 19993.500.0003.000.000

500.000

7.300.00014.300.000

NEG US$ - 20004.550.0002.350.670

500.0008.000.0005.432.560

20.833.230US$600.000 (90% ejecutado)

Fuente: www.mindesa.gov.co

2.3.2.4. Política y competitividadPodría decirse que el espíritu que animala Ley 590 de 2000 es el de la llamada“competitividad sistémica” del InstitutoAlemán de Desarrollo, según la cual lacompetitividad “resulta de la interacción“compleja y dinámica” entre el Estado,las empresas, las instituciones interme-dias y la capacidad social de organiza-ción y gestión del desarrollo. En conse-cuencia, la construcción de políticas pa-ra alcanzar una competitividad sistémicase basa en medidas orientadas hacia ob-jetivos específicos y articulados en cua-tro niveles: meta, macro, meso y microe-conómico” (Ministerio de Desarrollo,Universidad Nacional de Colombia yCentro de Investigaciones para el desa-rrollo, 1998, 37-38).

En efecto, existen dentro de la ley variosartículos que apuntan hacia la consecu-ción de este tipo de competitividad. Elnumeral (c) del artículo 1 dispone: “In-ducir el establecimiento de mejores con-diciones de entorno institucional para lacreación y operación de micro, peque-ñas y medianas empresas”. Según el nu-meral (e), se busca “promover la perma-nente formulación, ejecución y evalua-ción de políticas públicas favorables aldesarrollo y a la competitividad de lasmicro, pequeñas y medianas empresas”y, según el numeral (f), “señalar criteriosque orienten la acción del Estado y for-talezcan la coordinación entre sus orga-nismos; así como entre éstos y el sectorprivado, en la promoción del desarrollode las micro, pequeñas y medianas em-presas”.

La Ley contempla también que el Minis-terio de Desarrollo Económico coordinelas acciones que emprendan otras enti-dades estatales con el objeto de atenderlas necesidades de las MIPYMES. Dentro

de estas entidades están las integrantesde los Consejos Superiores de pequeñay mediana empresa, y de microempre-sa5, el Instituto de Fomento Industrial(IFI), el Fondo Nacional de Garantías(FNG), el SENA, COLCIENCIAS, BAN-COLDEX y PROEXPORT. Del mismomodo, la Ley promueve la formulaciónde políticas regionales y la conformacióny operación de Consejos Regionales demicro, pequeñas y medianas empresas

Además, de acuerdo con el numeral c)del artículo 3, busca aumentar el accesoa los mercados de bienes y servicios, ala formación de capital humano, la mo-dernización y el desarrollo tecnológico.

Para ello, promueve, entre otras cosas, laconcurrencia de las MIPYMES a los mer-cados de bienes y servicios que crea elfuncionamiento del Estado, encargó alConsejo Superior de Comercio Exteriorde estudiar y recomendar al GobiernoNacional, cuando fuera necesario, laadopción de políticas y programas decomercio exterior y de promoción deexportaciones dirigidos hacia las MIPY-MES. Es en este sentido que se ha veni-do desarrollando el programa EXPOPY-ME, por ejemplo.

Para financiar proyectos, programas yactividades para el desarrollo tecnológi-co y el talento humano, se creó el Fon-do Colombiano de Modernización y De-sarrollo Tecnológico de las Micro, Pe-queñas y Medianas Empresas, FOMIPY-ME. Además, los centros de desarrolloproductivo al servicio de la microempre-



5 Entre las que figuran, entre otras, los Ministerios deAgricultura y Desarrollo Rural, de Trabajo y del MedioAmbiente, el Departamento Nacional de Planeación(DNP), la Asociación Colombiana de Medianas yPequeñas Empresas (ACOPI), la Federación Nacional deComerciantes (FENALCO).

sa y los centros de investigación al servi-cio de las MIPYMES, se incorporaron alSistema Nacional de Ciencia y Tecnolo-gía y a la Red de Centros de DesarrolloTecnológico coordinada por COLCIEN-CIAS. Para la formación del capital hu-mano, se promueve la participación delSENA, las universidades, los institutostécnicos y tecnológicos y el ICETEX.

Finalmente, la Ley busca un mayor acce-so de las MIPYMES a los mercados fi-nancieros mediante la democratizacióndel crédito, la posibilidad de que el Go-bierno fije, temporalmente, una cuantíao proporción mínima que los interme-diarios financieros deban destinar a lasMIPYMES, el establecimiento del sistemade microcrédito y estipulando que elFNG debe otorgar condiciones especia-les de garantía a empresas generadorasde empleo.

2.3.3. Gobierno de Álvaro Uribe Vélez(2002-2006)

Según el Ministro de Comercio Exteriory Desarrollo Económico, Jorge Hum-berto Botero (2002), el Gobierno deÁlvaro Uribe Vélez dará continuidad ala política para fomentar el desarrollode las MIPYMES del Gobierno de An-drés Pastrana Arango. Por lo tanto, se-rá también de corte neoliberal, promo-verá la asociatividad y responderá a loque se conoce como “competitividadsistémica”.

Es importante anotar que darle continui-dad a la política facilitará el proceso delos sucesivos ajustes que deben darsepara definir el ambiente institucionaladecuado, probar las experiencias loca-les de reorganización industrial, ajustarla legislación nacional, y redefinir las re-laciones entre las autoridades naciona-les, regionales y locales.

Dentro de los apoyos financieros, conti-nuará fortaleciendo el Instituto de Fo-mento Industrial (IFI) como principalbanca de redescuento para las MIPY-MES, celebrará convenios con la bancacomercial para aumentar las colocacio-nes de microcrédito y someterá a la vigi-lancia de la Superintendencia Bancariael Fondo Nacional de Garantías y lasONG especializadas en microcrédito. Encuanto a los apoyos no financieros, bus-cará aumentar el acceso de las MIPYMESa los mercados nacionales e internacio-nales y a las compras estatales, del mis-mo modo que seguirá apoyando a lasMIPYMES exportadoras mediante el pro-grama EXPOPYME.

Con el ánimo de aumentar la articula-ción y fortalecimiento del aparato pro-ductivo, continuará impulsando la con-formación de minicadenas productivas yde la Red Colombiana de Subcontrata-ción y promoviendo el incremento sos-tenible de la innovación, el desarrollotecnológico y la competitividad de lasempresas mediante el establecimientode Centros Regionales de Inversión, In-formación y Transferencia de Tecnología(CRIIT.).

Seguirá apoyando la creación y fortaleci-miento de Centros de Desarrollo Pro-ductivo (CDP) y asignando recursos ydando asesoría a las empresas en susprocesos de mejoramiento continuo ycertificación de calidad. Adicionalmente,seguirá ofreciendo apoyo financiero pa-ra desarrollar programas empresarialesde mejoramiento de la competitividad yproductividad de las empresas con voca-ción exportadora, para propiciar el acce-so a los mercados internacionales.

De todas maneras, siendo de corte neo-



liberal la política, la formación de merca-dos altamente competitivos seguirá sien-do el objetivo principal del cual se des-prenden los demás. No se podrá esperar,por ejemplo, que se tenga en cuenta laheterogeneidad del aparato productivocolombiano o se otorguen incentivos asectores que utilicen nuevas tecnologías,elaboren productos sofisticados o se de-diquen a actividades líderes, estratégicaso más competitivas.

Claro está que los gobiernos de AndrésPastrana y Álvaro Uribe Vélez han avan-zado en este sentido al promover lacreación de empresas de base tecnoló-gica mediante el apoyo a las quince in-cubadoras de empresas existentes en elpaís y otorgar el Premio Nacional de In-novación, creado por el Ministerio deDesarrollo y el DNP para promover yreconocer la innovación en cualquiercampo de la gestión empresarial (pro-ducción, mercadeo, ventas, tecnología ygerencia).

Ahora bien, pensando en el desarrollode las MIPYMES en Colombia, para elgobierno de Uribe Vélez debería serprioritaria la reactivación de la econo-mía. En verdad, las PYMES han sido lasmás afectadas con la grave recesión eco-nómica que ha vivido el país en los últi-mos años y el gran aumento en el núme-ro de microempresas es una consecuen-cia de esta crisis. Se deberá seguir con-trolando el contrabando y promoviendola asociatividad, fortaleciendo las cade-nas productivas y los clusters y mejoran-do la coordinación entre las entidadesde los sectores público y privado que di-señan y ejecutan la política de promo-ción de MIPYMES y entre las políticasmicro, macro, meta y mesoeconómicas.

En resumen, además del fomento a la in-

novación técnica, se debe construir unentorno social e institucional bien esta-blecido con buenos servicios nacionalesy locales de educación, capacitación, in-vestigación y difusión del progreso téc-nico que favorezca la cooperación.

CONCLUSIONES

Son varias las razones que justifican laformulación de una política pública pa-ra promover el desarrollo de las MIPY-MES en Colombia. Por un lado, repre-sentan el 93.7% del número total de es-tablecimientos y aportan el 54.9% delempleo y el 38.6% del valor agregado dela economía, según datos de 1998. Adi-cionalmente, la intervención del gobier-no se hace necesaria debido a las insufi-ciencias estructurales en los mercadosde factores y a la estructura industrial co-lombiana caracterizada por empresasgrandes en un extremo y microempresasy sector informal en el otro. Es clarotambién que promover el desarrollo delas MIPYMES contribuye a aumentar lacompetitividad de la economía en gene-ral. Otra razón que justifica este tipo depolítica es que los procesos exitosos dePYMES en otros países siempre han es-tado acompañados de una política quepromueve su desarrollo. Estados Unidos,por ejemplo, creó desde 1953 la SmallBusiness Administration (SBA) y Japóndesde 1948 la Agencia para pequeñas ymedianas empresas.

Se reconoce que el éxito en estos paísesno se debe solamente a la política públi-ca de promoción de PYMES, también in-fluyeron otros factores culturales, talescomo el espíritu emprendedor y la posi-bilidad de establecer relaciones de ayu-da mutua, confianza, responsabilidad



colectiva y cooperación. Pero la políticaha jugado un papel importante y por lotanto, podría afirmarse que Colombia seretrasó muchos años en la formulaciónde una política de promoción de MIPY-MES.

Ahora bien, con respecto al objetivo deltrabajo que consistía en encontrar evi-dencia en la literatura sobre la relaciónexistente en Colombia entre la políticapública para promover el desarrollo deMIPYMES y los modelos de desarrolloeconómico e industrialización, habríaque decir que entre 1961 y 1974 esta re-lación no es muy clara. Entre 1974 y1995 parece haber existido relación en-tre el tipo de medidas que se tomaronpara favorecer a las MIPYMES y el mo-delo de desarrollo neoliberal pero noentre este tipo de medidas y el modeloposfordista de industrialización. Por elcontrario, de 1995 en adelante, sí parecehaber relación entre este tipo de instru-mentos de política pública y los modelosde desarrollo e industrialización puestoque el modelo de desarrollo y la políticade promoción de MIPYMES son de cor-te claramente neoliberal y además sepromueve la asociatividad, tal como losugiere el modelo de industrializaciónposterior al posfordismo.

De todas maneras, es importante aclararque las anteriores afirmaciones sólo seaventuran como hipótesis que habríaque probar recurriendo a métodos cuan-titativos. Adicionalmente, quedan gran-des interrogantes que podrían contestar-se en trabajos posteriores. Se podría es-tar interesado, por ejemplo, en compro-bar si en Colombia existe una nueva di-visión del trabajo según la cual las facul-tades de decisión se han concentrado enlas grandes empresas pero las activida-des de producción se han descentraliza-

do técnica y geográficamente. Tambiénse podría medir el impacto de la políticapública sobre la asociatividad, es decir,sobre la conformación y fortalecimientode clusters, cadenas productivas, redes ylas ventajas por aglomeración que obtie-nen estas empresas como resultado de lacooperación, del mismo modo que estu-diar hasta qué punto se ha generalizadoen el país la subcontratación y las PY-MES son sólo una extensión de las gran-des empresas.

Finalmente, es importante resaltar quela política de promoción de MIPYMESdel gobierno Pastrana –a la que darácontinuidad el gobierno de Uribe Vé-lez– fue de corte claramente neoliberal,no tuvo en cuenta la heterogeneidaddel aparato productivo colombiano, noestipuló un tratamiento diferente paradiferentes tipos de MIPYMES (rural, ur-bana, artesanal, tecnificada, intensivaen el uso de mano de obra, etc.) nicontempló la posibilidad de definir in-centivos para que la inversión produc-tiva se dirigiera a sectores que utiliza-ran nuevas tecnologías o elaboraranproductos sofisticados.

En concordancia con el actual modelode industrialización, la Ley 590 de 2000busca promover la asociatividad entrelas MIPYMES. Tal vez ésta sea la únicaalternativa que tienen las MIPYMES parahacer frente a mercados altamente com-petitivos, en los cuales las grandes em-presas también están conformando re-des y fortaleciendo, cada vez más, pode-rosos grupos económicos.

De acuerdo con el concepto de “compe-titividad sistémica”, la Ley considera fun-damental articular la política de promo-ción de MIPYMES en cuatro niveles: me-ta, macro, micro y mesoeconómico. El



Ministerio de Desarrollo Económico debecoordinar las acciones que emprendanlos organismos del Estado involucradosdirectamente con la formulación y puestaen marcha de esta política, del mismomodo que se promueve la formulaciónde políticas de tipo regional y la interac-ción entre el Estado y el sector privado.

El éxito de la política de promoción deMIPYMES del gobierno de Uribe Vélezdependerá, entre otras cosas, de la reac-tivación de la economía, el control alcontrabando, el fortalecimiento de lascadenas productivas y los clusters, lacoordinación entre las políticas y entrelos actores que las diseñan y ejecutan.Del mismo modo, será necesario mejo-rar la infraestructura de transporte, co-municaciones y servicios públicos, me-jorar el acceso de las MIPYMES a losmercados financieros y encontrar algunamanera de que la gente adquiera valo-res tales como la solidaridad, la coope-ración, la ayuda mutua y la ética en eltrabajo. Para esto, el sistema educativopuede jugar un papel muy importante.

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