la unidad a palos. conflicto regional y los orígenes del federalismo argentino - edward gibson,...

8/3/2019 La unidad a palos. Conflicto regional y los orgenes del federalismo argentino - Edward Gibson, Tulia Falleti

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POSTDaDaDaDaDatatatatata12,

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LA UNIDAD A PALOS. CONFLICTO REGIONALY LOS ORGENES DEL FEDERALISMO ARGENTINO*

por Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti**

Las acciones que conducen al establecimiento de constituciones federa-les deberan hacer evidente la caracterstica principal de toda negocia-

cin, esto es, que todas las partes estn dispuestas a negociar.William Riker (1987: 13)

Haremos la unidad a palos.Asistente del Presidente argentino

Bernardino Rivadavia, 1827 (Rock 1985: 102)

De qu manera las rivalidades entre unidades territoriales de unafederacin configuran la evolucin institucional del federalismo? Msespecficamente, cmo resuelven los pases federales el problema de unhegemon regional dentro de la federacin? El presente artculo explora estos

interrogantes en un estudio de caso: la creacin y desarrollo del federalismoen Argentina. Nuestro propsito no se limita simplemente a ofrecer unanueva perspectiva de los orgenes del federalismo en Argentina sino queprocura adems contribuir tericamente al estudio histrico-comparado delfederalismo.

En primer lugar, los estudios de poltica comparada sobre elfederalismo han tendido a privilegiar los conflictos entre niveles de gobier-no (por ejemplo, entre los gobiernos nacionales y subnacionales) para expli-car el cambio en los sistemas federales. En este anlisis proponemos un marco

* Originalmente publicado en Edward L. Gibson (ed.) Federalism and Democracy inLatin America, Baltimore y Londres, The Johns Hopkins University Press, 2004.Reproducido aqu con la autorizacin de los autores y de The Johns HopkinsUniversity Press. Los autores agradecen a Nancy Bermeo, Natalio Botana, TeriCaraway, Kent Eaton, Dietrich Rueschemeyer, David Samuels, Richard Snyder,

Alfred Stepan y Kathleen Thelen por sus tiles comentarios a versiones previas deeste artculo. [Traduccin de Carolina Foglia, controlada por los autores].

** Profesor de ciencia poltica en la Universidad de Northwestern. E-mail:

[email protected]. Profesora de ciencia poltica en la Universidad dePennsylvania. E-mail: [email protected].

POSTData12,Agosto/2007, ISSN 1515-209X, (pgs. 171-204)


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terico que agrega una dimensin de conflicto interprovinciala la tradi-cional dimensin de conflicto intergubernamental que suele hallarse enlas teoras acerca de la centralizacin y la descentralizacin en los sistemas

federales1

. Esta nueva dimensin aporta una comprensin ms acabadade las dinmicas de poder internas a los sistemas federales en compara-cin con los estudios basados en un anlisis unidimensional del conflictointergubernamental. Tanto los conflictos entre regiones como los conflictosentre niveles de gobierno operan simultneamente en los sistemas federalese influyen, de manera conjunta, en el desarrollo institucional del federalismoy en su grado de centralizacin. Por ello, en este artculo, desarrollamos unaperspectiva de conflicto regional para analizar los orgenes del federalismoargentino y explicar as las relaciones institucionales de poder que emergierondesde las calderas de las disputas interprovinciales decimonnicas.

Asimismo, el presente trabajo desarrolla nuevas contribuciones teri-cas acerca de los orgenes y la formacin de los regmenes federales. Entreellas, distinguimos tres resultados especficos relacionados con la formacindel sistema federal que la literatura contempornea sobre el tema no hasabido diferenciar: la unificacin nacional, la decisin de adoptar un rgi-men federal y el grado de centralizacin del mismo. Cada uno de estosresultados representa una etapa particular en el surgimiento y la evolucin de

los sistemas federales. Del mismo modo, las secuencias entre estas etapas apesar del tipo ideal norteamericano han variado empricamente a travsde los casos histricos. Estos tres resultados no slo se desarrollan de formasequencial, sino que adems poseen un mecanismo causal que les es propio.

Con respecto al caso argentino, nuestro marco terico da cuenta de lamanera en que los conflictos interregionales del siglo XIX determinaron si-multneamente el balance de poder tanto entre los gobiernos nacionales yprovinciales como entre las provincias. De este modo, sostenemos que la lu-cha sobre la centralizacin poltica es menos una lucha acerca de cmo el

gobierno nacional habra de dominar a los gobiernos locales que una luchaacerca de cmo las provincias habran de dominarse las unas a las otras. Ha-biendo primero experimentado la subordinacin a la provincia de Buenos

Aires, el Goliat regional de un orden federal descentralizado al cual de-nominamosfederalismo hegemnico,las coaliciones de las provincias ms dbi-

1 Con el propsito de simplificar nos referiremos al nivel intermedio de gobierno(entre los niveles central y local) como provincias, tanto para referirnos a Argen-

tina (donde este trmino es utilizado) como para otros pases donde trminos comoestado, cantn, repblica denotan a este tipo de entidad subnacional.

Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti


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les bregaron por un gobierno central fuerte y autnomo para controlar a laprovincia ms poderosa de la unin. As, al mismo tiempo que le otorgaban alas provincias perifricas una importante representacin en las instituciones

polticas nacionales, se cre un sistema federal que centraliz un poder consi-derable en el gobierno nacional. A comienzos de 1880 emergi unfederalismo

plural centralizado en el cual el gobierno nacional, potenciado y monitoreadocolectivamente por las provincias, retuvo sin embargo un importante poderdiscrecional en sus acciones hacia cada una de las provincias.

Consideraciones tericas y el caso argentino

William Riker y los orgenes del federalismo

Un punto de partida terico evidente para investigar los orgenes delfederalismo argentino es la obra clsica de William Riker sobre los orgenesy la evolucin de los sistemas federales. Al elaborar sus teoras a partir de laexperiencia de las colonias norteamericanas de fines del siglo XVIII, Rikeridentific que la fuerza que impulsaba la formacin de los sistemas federa-les era el contexto de seguridad internacional. En lo que Alfred Stepan ha

caracterizado como una teora convergente del federalismo, Riker sugiereque las entidades polticas con derechos de soberana reales o presuntosacuerdan reunirse en una federacin para hacer frente a una amenaza deseguridad colectiva o para aprovechar una oportunidad militar en el extran-

jero, objetivos ambos inalcanzables si las provincias actan por cuenta pro-pia. Las unidades constituyentes de una federacin acceden con agrado aintercambiar soberana por seguridad y poder militar en un acuerdo fede-ral (Riker 1964: 11-14).

Cuando describe su ley de los orgenes del federalismo, Riker enu-

mera dos condiciones que predisponen a los lderes a entrar en un procesode negociacin federal: (1) La condicin de expansin (la oportunidadde agresin por parte de la federacin) y (2) la condicin militar (el deseode proteccin frente a una amenaza militar externa). Asimismo, Riker con-tina apuntando que estas dos predisposiciones estn siemprepresentes enuna negociacin federal y que cada una es una condicin necesaria para lacreacin del federalismo (Riker 1987: 13-14).

La teora universal del federalismo de Riker se basa en el caso de los

Estados Unidos y presenta algunas deficiencias cuando se la intenta aplicaral estudio del federalismo argentino. La primera falencia es que la condi-

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cin de amenaza/oportunidad internacional no se aplica al contexto geopolticodel siglo XIX que dio origen a la federacin argentina. Como discutiremosms adelante, las guerras internacionales tuvieron lugar, y las amenazas de

seguridad existieron, pero ninguna de ellas se aplica consistentemente a to-das, ni siquiera a la mayora de las eventuales unidades constituyentes de lafederacin. Ms an, ninguno de estos acontecimientos result importanteen los dos hitos que marcaron el establecimiento de la federacin: el pacto de1831, que origin la Confederacin Argentina; y la asamblea constituyentede 1853, que inaugur la Repblica Federal Argentina.

Sin embargo, una falencia ms significativa en la teora de Riker es lafalta de diferenciacin entre tres fenmenos analticamente distinguibles:las causas de la unificacin nacional, la adopcin de un rgimen federal y elgrado subsiguiente de centralizacin de este rgimen federal. En el relato deRiker acerca de los orgenes del federalismo en los Estados Unidos, estostres factores tienden a converger. La unidad nacional y la adopcin de unrgimen federal son tratadas como eventos simultneos y analticamenteequivalentes (causados por la misma variable de seguridad internacional).La confusin se agrava an ms cuando Riker desplaza los resultados queanaliza desde el origen del sistema federal hacia la discusin de la centraliza-cin de dicho sistema2.

Por lo tanto, en el anlisis de Riker sobre el federalismo los concep-tos y los resultados se confunden restringiendo as su utilidad para el estu-dio del federalismo argentino. En las pginas que siguen consideraremoslos orgenes histricos de ese sistema federal y nos referiremossistemticamente a los tres resultados analticos ya mencionados (las cau-sas de la unificacin nacional, la decisin de adoptar un rgimen federal ysu grado de centralizacin). Este artculo sugiere que cada resultado esproducto de diferentes causas. En primer lugar, la unin de provincias,soberanas o semisoberanas, fue motivada por necesidades econmicas

mutuas que por s mismas no determinaron un sistema federal. Segundo,la opcin por un rgimen federal fue determinada por la incapacidad de

2 Este sera presumiblemente el rgimen gobernado por los Artculos de la Confede-racin. Este sistema es descrito por Riker como un rgimen federal descentrali-zado ubicado en un continuum entre sistemas federales centralizados a descen-tralizados ms que como un tipo de rgimen completamente diferente. Debenotarse que la causa, tanto de los Artculos de la Confederacin como de la Cons-titucin de 1787, segn Riker, parece ser la misma, a saber, la disposicin de las

elites polticas a conformar una federacin para hacer frente a una amenaza o paraaprovechar una oportunidad militar internacional.



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una regin poderosa de imponer su dominio sobre las dems a travs deun proyecto unitario. El federalismo surgi slo despus de dcadas deproyectos constitucionales fallidos, desafos secesionistas intermitentes y

permanentes conflictos militares3

. Finalmente, el establecimiento de unfederalismo centralizado4 fue resultado asimismo de conflictos regiona-les en los cuales las elites vencedoras de las provincias pobres bregaron porun gobierno central, autnomo y centralizado que pudiera prevenir eldominio de una provincia sobre las otras. Un acuerdo federal moti-vado por necesidades y oportunidades econmicas globales tendra lu-gar entre entidades gubernamentales soberanas, pero la implementacinde sus clusulas sera potestad de una tercera parte: un Estado federalrelativamente autnomo y representante de la unin frente a los abusosde cualquiera de sus miembros.

Centralizacin gubernamental y conflicto interprovincial:un marco analtico

En la teora sobre conflicto regional que se desarrollar en las pginassiguientes, el surgimiento del federalismo centralizado es visto como la con-secuencia del conflicto entre dos grupos de actores provinciales: los centra-

lizadores y los descentralizadores. Si bien es difcil aseverar ex antesi unaprovincia va a preferir la centralizacin o la descentralizacin, nos arriesga-remos a decir que la primera preferencia de las provincias fuertes va a ser unacuerdo unitario. Si las provincias fuertes no pueden imponer un gobiernounitario sobre las dems provincias de la unin, preferirn un federalismo

3 En realidad, esta proposicin es coherente con un aspecto de la teora de Riker. Elautor seala que los polticos que ofrecen el acuerdo federal a sus contrapartes

regionales lo hacen porque son incapaces de expandirse por medio de la conquista,tanto por incapacidad militar o por aversin ideolgica (1964: 12). El presenteartculo sugiere que esta afirmacin es el elemento central de una teora de la for-macin de los sistemas federales basada en el conflicto regional. En otras palabras,sin tener en cuenta los estmulos externos (la seguridad o la economa internacio-nal) la adopcin de una forma de gobierno federal es el resultado de una situacinde empate militar o poltico entre las unidades subnacionales de la federacin, elcual evita que la regin dominante imponga un rgimen unitario.

4 Este concepto est definido en trminos del continuum de Riker: federalismo cen-tralizado-federalismo descentralizado. Un sistema federal centralizado es aqul en

el cual el gobierno central posee un poder de decisin sobre numerosas cuestionesque es independiente de los gobiernos subnacionales.



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hegemnico, un acuerdo en el cual un hegemon regional prevalece en elgobierno de la unin (y por ende sobre las dems provincias). Las provin-cias dbiles, por su parte, prefieren arreglos institucionales que mitiguen esa

hegemona5

. Sin embargo, estas preferencias pueden cambiar en funcin delas opciones estratgicas presentadas en la lucha entre las provincias pode-rosas que procuran dominar la unin y las provincias dbiles que buscanevitar esta dominacin.

Para entender la discusin terica que ser expuesta a continuacines necesaria una breve cronologa. En este artculo dividimos la discusinhistrica en cinco etapas. Durante el primer perodo, 1810-1831, la uninpost independencia estuvo asediada por conflictos sobre la forma de rgi-men unitario o federal a ser adoptado. En un segundo perodo, 1831-1852, una confederacin descentralizada fue establecida a partir de la victo-ria de los federalistas descentralizadores, quienes muy pronto sucumbie-ron al control hegemnico de la provincia de Buenos Aires. En el tercerperodo, 1853-1862, fue promulgada una constitucin federal que le trans-fera importantes poderes al gobierno central, pero Buenos Aires rehussumarse a la unin. Luego de una serie de conflictos militares, Buenos Airesprevaleci y finalmente se uni a la federacin en una posicin de suprema-ca. Durante el cuarto perodo, 1862-1868, un Estado moderno fue cons-

truido bajo la presidencia de Bartolom Mitre originario de BuenosAires y se estableci un federalismo centralizado bajo la dominacin deBuenos Aires. En el perodo final, 1868-1880, las provincias del interiorparticiparon en la construccin de una coalicin institucional exitosa quegradualmente increment su influencia en la federacin. Buenos Aires serebel, y el proceso culmin en 1880 con la derrota militar de la provinciay la remocin de los ltimos vestigios importantes de su control sobre elgobierno nacional.

A lo largo de estos perodos histricos las provincias contendientes

cambiaron sus preferencias acerca de la centralizacin. Durante los prime-ros conflictos sobre el tipo de rgimen (1810-1831), mientras Buenos Airesavanzaba con sus proyectos de dominacin unitaria, las provinciasfederalistas dbiles del interior eran las descentralizadoras de la unin,erigiendo las banderas de autonoma subregional en una resistencia exitosaa la centralizacin unitaria. Sin embargo, sta result ser una victoria prrica;la confederacin descentralizada que produjo no protegi a las provincias

5

Asumiendo, por supuesto, que no estn interesadas en la opcin de independizarse,o que sta es inalcanzable.



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pobres de la subordinacin econmica y poltica a Buenos Aires el hegemonregional de la unin (1831-1852). Habiendo probado los frutos de estavictoria prrica, las provincias del interior se convirtieron en los centralizado-

res de la unin federal. Estas provincias anhelaban un gobierno central fuertecon autonoma suficiente para protegerlos colectivamente del gigante provin-cial de la unin. Por su parte, Buenos Aires acept la centralizacin cuandopudo controlar el gobierno central y apoy la descentralizacin cuando seenfrent con la posibilidad de un gobierno central con poderes autnomos.

La teora del conflicto regional que se expone en las pginas siguien-tes sostiene que la creacin de un sistema federal centralizado o descentrali-zado es un resultado institucional del conflicto entre las unidades territoria-les de la federacin (en lugar de entre gobiernos centrales y subnacionales).La literatura de los orgenes y la evolucin del federalismo, desde Rikerhasta el presente, tiende a sealar como conflicto generador a aquel entre elgobierno central por un lado y las unidades gubernamentales constituyen-tes por el otro. De este modo, el principal eje del conflicto dentro de unafederacin es el que tiene lugar entre un gobierno nacional y las provinciasen general6. Las cuestiones de conflicto y dominacin interprovincial notienen lugar en esta conceptualizacin, as como tampoco se aprovecha elpotencial explicativo de las mismas acerca de los orgenes de un sistema

federal determinado. Con miras a corregir esta falencia, aadimos otra di-mensin de conflicto a este esquema: el conflicto entre las unidades territo-riales constituyentes de la federacin. Los sistemas federales son por lo tan-to considerados no slo de acuerdo a la relacin entre el gobierno nacionaly las provincias, sino tambin de acuerdo a su relacin con la dominacininterprovincial.

6 Esto puede ser observado en los trabajos de Riker (1964), Stepan (2004) y Weingast

(1995). Para Riker, el desplazamiento entre federalismo centralizado y descentra-lizado es producto de una continua lucha entre los gobernantes de la federacin ylos gobiernos constituyentes, donde el movimiento hacia cualquiera de los dos ex-tremos del continuum supone a una parte intimidando a la otra (1964: 6-7). Porotro lado, Stepan categoriza a los sistemas federales de acuerdo al grado en que lasunidades constituyentes limitan el rango de accin del gobierno central, resultan-do as en federaciones demos-restrictivas o demos- permisivas. Desde la teora delos juegos, Weingast propone el juego de transgresin soberano-electorado(constituency) para explicar la supervivencia de los sistemas federales. Este juego sebasa en las interacciones entre un soberano (que equivale a un gobierno nacional) y

un grupo de ciudadanos (que equivale a un gobierno subnacional) el cual respondeen igualdad de condiciones a las acciones llevadas a cabo por el soberano.



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De esta manera, al continuum federalismo centralizado-federalismodescentralizado de Riker, nosotros aadimos otro continuum:federalismohegemnico-federalismo plural. En el polo hegemnico de este continuum

una provincia domina el gobierno nacional lo que significa que el go-bierno central tiene escasa o nula independencia respecto del hegemon pro-vincial. En el polo plural el gobierno central es autnomo frente acualquier grupo de provincias o provincia particular; ste acta en repre-sentacin de la unin como un todo y no en nombre de cualquier miembroconstituyente o grupo de miembros. La Figura 1 intenta capturar lasinteracciones entre el eje que mide el conflicto entre los niveles de gobiernoy el eje que evala el conflicto entre las provincias. Los diferentes momen-tos de la evolucin institucional del federalismo argentino son ubicados enlos lugares correspondientes del espacio bidimensional resultante. Estos mo-mentos tambin pueden ser conceptualizados dicotmicamente, como enla Tabla 1, donde los federalismos hegemnicos o plurales son clasificadoscomo subtipos de los federalismos centralizados o descentralizados. Un paspuede ser clasificado como un federalismo centralizado y luego ubicado enun subtipo que indique si es hegemnico o plural.

En este punto resulta evidente la utilidad de estas conceptualizacionesen tanto dispositivos heursticos para el estudio de los orgenes y la evolu-

cin de los sistemas federales, as como para presentar formas sistemticasde integracin de las dimensiones de conflicto intergubernamental einterregional. Estas conceptualizaciones ofrecen una mejor comprensindel federalismo en sus dos dimensiones histricas clave: como sistemapara manejar los conflictos entre los distintos niveles de gobierno y comosistema para manejar el conflicto entre las distintas regiones.

La unidad a palos: la unidad nacional

y la creacin de un rgimen federal

Desde el principio Buenos Aires estuvo en el centro de la controver-sia entre las provincias que en un momento haban formado el Virreinatodel Ro de la Plata7. La entidad jurdico-poltica que las vinculaba en el

7 El trmino provincias se encuentra entre comillas debido al estatus jurdico am-biguo de las unidades constituyentes en aquella poca entre el comienzo de las

guerras de la independencia y la repblica federal de 1853. El Virreinato del Rode la Plata estaba dividido en gobernaciones o municipalidades las cuales duran-



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perodo previo a la independencia era una institucin de la administracincolonial espaola, la cual una vastos territorios, extendindose desde Tierradel Fuego hasta los actuales lmites al norte de Bolivia y Paraguay, bajo un

virrey asentado en Buenos Aires. Entre 1810 (el comienzo de las guerras dela independencia) y 1853, esta congregacin de unidades polticas territo-riales careca, aunque no por falta de esfuerzo, de una constitucin formal yde un gobierno nacional permanente. Entre 1810 y 1831 los lderes polti-cos organizaron al menos siete gobiernos nacionales y cuatro asambleas cons-tituyentes, e intentaron promulgar dos constituciones (Chiaramonte 1993).

Ambas eran constituciones unitarias y fueron inmediatamente rechazadaspor los caudillos regionales que desconfiaban de las intenciones hegemnicasde sus rivales en Buenos Aires8.

El dominio de Buenos Aires sobre las provincias del ex virreinato erade carcter poltico, administrativo y econmico. Como centro del virreinatoespaol, la ciudad de Buenos Aires desarroll una infraestructura poltica yadministrativa inigualada por cualquier otra provincia, lo cual la convirtien el centro natural del gobierno para los primeros aspirantes a construirla nacin. Localizada en la desembocadura de una gran red de ros navega-bles que unen a las provincias, as como con los mercados globales, Buenos

Aires fue capaz de controlar los flujos del comercio domstico e internacio-

nal. Su control sobre las aduanas y los puertos le proporcion el dominio delas rentas comerciales y aduaneras, as como tambin la capacidad de impo-ner aranceles a las dems provincias. El predominio de la ciudad durante lasprimeras dcadas posteriores a la independencia se vera incrementado por

te y despus de las guerras de la independencia se fragmentaron en nuevas uni-dades polticas. Su estatus legal se mantuvo ambiguo hasta la Constitucin de 1853.Por momentos estas unidades polticas se asemejaban a entidades soberanas vincu-

ladas a travs de alianzas polticas y militares, aunque siempre alguna forma deunin exista o estaba siendo discutida. En otros momentos, estas provincias esta-ban ligadas por medio de acuerdos confederados que estipulaban la subordinacina una autoridad central presunta, ms terica que real. Para una discusin de lasdimensiones tericas e histricas de esos acuerdos, vase Chiaramonte (1993).

8 Como sugiere Jos Carlos Chiaramonte (1993), el mismo nombre de la unin enaquella poca las Provincias Unidas del Ro de la Plata denotaba a la regincontigua al Ro de la Plata, principalmente Buenos Aires, y fue claramente visualizadaen los escritos y declaraciones de los primeros lderes como una unin ms ampliabajo el control de la zona del Ro de la Plata. De igual modo, el nombre de Argen-

tina, un derivado de la palabra latina que significa plata, connota la supremaca dela regin del Ro de la Plata.



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el explosivo desarrollo de la agricultura de la provincia de Buenos Aires enel siglo XIX. El rol protagnico de la llanura pampeana en un modelo dedesarrollo orientado hacia la economa mundial transform a la provincia

en el eje central que hizo de la Argentina uno de los pases ms ricos delmundo ya avanzado el siglo XIX, a la vez que intensific las disparidadeseconmicas entre Buenos Aires y sus contrapartes provinciales.

Liberarse de la dominacin del coloso provincial se convirti enton-ces en el grito de guerra de las provincias federalistas en todo el antiguoVirreinato del Ro de la Plata. En los primeros aos de la repblica, mien-tras los rincones perifricos en el norte del antiguo virreinato seindependizaban y el conflicto internacional culminaba con la separacindel actual Uruguay del territorio argentino, las restantes unidades constitu-yentes del Virreinato del Ro de la Plata se enfrentaron en una lucha sincuartel por el poder.

Dada la naturaleza sangrienta y encarnizada de estos conflictos, re-sulta sorprendente la voluntad infatigable de las provincias para formar unaunin. Las vastas distancias geogrficas y divisiones culturales que las sepa-raban hacan de ellas socias improbables en la construccin de una nacinargentina9. Sin embargo, la desafortunada unin producto del plan de laadministracin espaola se mantendra vinculada por razones econmi-

cas hasta 1880 a pesar de repetidos intentos secesionistas e insurreccionesautonomistas.Las provincias perifricas que experimentaron la autonoma lo hicie-

ron enfrentando un alto riesgo econmico. El precio pagado por la secesinno fue el de ser conquistadas militarmente o anexadas por otra potencia,sino la pobreza y el aislamiento econmico. Casi todos los puntos de salidapara comerciar con el extranjero pasaban por la provincia de Buenos Airesque controlaba las rentas vitales para el bienestar econmico local. Asimis-mo, las provincias del interior, tanto las provincias pobres del norte como

las prsperas lindantes con Buenos Aires, tenan un claro inters en asegu-rar que las vas navegables de acceso al Ro de la Plata se mantuvieran abier-tas para ellos en lugar de estar controladas por un poder extranjero hostil yremoto. Por lo tanto, las provincias rebeldes eventualmente reconsideraronla posibilidad de algn tipo de unidad nacional y el tema de la unificacin

9 Argentina tiene cuatro veces el tamao de Francia y las diferencias econmicas queseparan a Buenos Aires de las provincias del interior se ven agravadas por impor-

tantes disparidades culturales y sociolgicas. Para una discusin de estos contrastesvase Gibson (1996) y Scobie (1971).



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se mantuvo vivo en la agenda de discusiones y debates interprovinciales. Lasprovincias necesitaban desesperadamente el dinamismo econmico que sloBuenos Aires poda proveerles, pero teman a la vez, con igual desespera-

cin, el costo poltico que conllevaba la unin con el hegemon regional.Desde la perspectiva de Buenos Aires, la unidad nacional ofreca la

expansin de los mercados y de las rentas comerciales bajo su control. Losincentivos econmicos de la unin se incrementaron drsticamente paraBuenos Aires durante el siglo XIX, cuando el auge de la lana y el ganado enla llanura pampeana as como la demanda internacional por los productosagrcolas argentinos impulsaron el desarrollo hacia las provincias lindantesdel norte y el oeste en una expansin que procuraba nuevas tierras yasentamientos. La capacidad de Buenos Aires para aprovechar la oportuni-dad ofrecida por el auge repentino de la demanda global estuvo, de estemodo, cada vez ms ligada a sus interacciones polticas con las provinciasdel interior (Burgin 1946, Rock 1985).

Estos factores proporcionan una explicacin ms convincente y co-herente de la persistencia de un proyecto de unidad nacional que la explica-cin ligada a los riesgos u oportunidades militares internacionales. Es ciertoque existieron riesgos de seguridad internacional durante las cuatro dcadasentre la independencia y el rgimen federal de 1853, pero eran todava

demasiado localizados y efmeros como para haber mantenido la unin pors mismos. Las guerras de la independencia contra Espaa proporcionaronun importante mpetu para la unin, pero esto no result ni en una uninpermanente ni en un rgimen federal. Ms an, la amenaza de la reconquis-ta por parte de Espaa, similar a la realizada por Gran Bretaa en contra delrecientemente creado Estados Unidos de Amrica, simplemente no existidespus de 1820. De acuerdo a la teora de Riker (1964: 41-42), entonces,la unin federal de Argentina podra haberse desintegrado una vez que lanecesidad militar hubiese disminuido10. No obstante, a pesar de los cruen-

10 Riker reconoce que la Argentina se mantuvo unida como sistema federal, a diferenciade otros federalismos tempranos de Amrica del Sur, que se fragmentaron en diferen-tes pases unitarios o quedaron incluidos bajo la gida de dictaduras centralizadasuna vez que la amenaza militar externa que las haba mantenido unidas despareci.Pero fall en explicar la razn por la cual Argentina se mantuvo unida. Las explica-ciones que Riker provee para los federalismos hispano-americanos son completa-mente inadecuadas para el caso argentino. En sus propias palabras, todas estas ob-servaciones demuestran que la segunda condicin, es decir, que los destinatarios de la

propuesta federal estn motivados por un objetivo militar, es pertinente para todoslos federalismos hispanoamericanos () Cuando la preocupacin respecto de la



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tos conflictos interregionales, el esfuerzo por lograr la unin se mantuvo yel federalismo, en su variante descentralizada, fue establecido en 1831.

Otros conflictos militares acontecidos despus de la independencia

tambin fallaron en explicar esta tendencia. En los ltimos aos de la dca-da de 1820 las provincias del Ro de la Plata entraron en guerra con Brasilen un conflicto que finalmente culmin con la creacin de Uruguay comoun Estado tapn independiente. Sin embargo, esta guerra no involucr ala mayora de la federacin. Los principales combatientes fueron la provin-cia de Buenos Aires y, en menor medida, las provincias lindantes con Brasil.En 1866 Argentina entr en guerra (esta vez aliada con Brasil) en contra deParaguay en un sangriento combate que contribuy a consolidar el Estadoargentino y su inexperto ejrcito federal. Sin embargo, para esa poca ungobierno federal haba sido formalmente constituido haca quince aos,convirtiendo esta particular oportunidad militar exterior en una explica-cin inadecuada de los orgenesdel federalismo argentino.

Esto nos lleva, por lo tanto, a volver a exponer nuestra rplica bsicaa la teora de Riker. La unidad nacional y el rgimen federal fueron dosprocesos distintos que tuvieron diferentes causas: las oportunidades y lanecesidad econmica internacional dan cuenta del proceso de unidad na-cional, y el conflicto territorial subnacional da cuenta de la eleccin del

sistema federal. Ms an, en ninguno de los casos fueron las variables deseguridad internacional mencionadas por Riker las fuerzas que llevaron ni ala unidad nacional ni a la creacin del federalismo.

Leviatn o hegemon? La creacin del federalismodescentralizado, 1831-1852

Las primeras dcadas de la unin argentina estuvieron signadas por

una combinacin de necesidad y desconfianza mutuas. A pesar de un am-

reconquista de Espaa disminuy, el federalismo decreci porque pocos lderesnacionales estaban dispuestos a negociar acuerdos atractivos para los caudillos. Enaquellos casos en los que finalmente surgi un lder nacional fuerte (Chile, Colombia),el federalismo se convirti en un gobierno unitario. Pero cuando no apareci unlder nacional fuerte, la federacin simplemente se dividi en sus unidades consti-tuyentes. En contraste con el argumento de Riker, el primer triunfo del federalismoargentino ocurri despusde que la amenaza de la reconquista de Espaa retroce-

diera. Ms an, el sistema federal se mantuvo a pesar de que los lderes polticosnacionales surgieron luego de la creacin de la repblica federal.



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biente de guerras interprovinciales permanentes y conflictos entre unita-rios y federales, los desafortunados lderes polticos de las Provincias Uni-das intentaban elaborar acuerdos polticos que pudieran conferir un orden

institucional a su unin. Las eventuales propuestas que surgieron supieronreflejar balances de poder momentneos forjados en el campo de batalla.Buenos Aires, el coloso militar y econmico, domin la mayora de losgobiernos nacionales formados durante el perodo 1810-1831 y sirvi desemillero de los planes unitarios para la unidad nacional. Por su parte, lasprovincias dbiles del interior, semilleros de las agendas federalistas, fue-ron incapaces de imponer sus proyectos constitucionales de gobierno limi-tado y autonoma provincial11. Sin embargo, la resistencia de estas provin-cias prob ser suficiente para socavar los sucesivos proyectos unitarios pro-movidos desde Buenos Aires. Durante este perodo el concepto de gobiernocentral fuerte, que se hallaba encarnado en los proyectos unitarios de lapoca, era inseparable de la idea de una nacin dominada por su provinciams prspera. El federalismo de esas pocas, por lo tanto, representaba laresistencia tanto a la nocin de un gobierno central como a una unidadnacional dominada por Buenos Aires.

Fue slo con el triunfo militar final de las fuerzas federalistas que elprimer acuerdo federal de la incipiente unin fue aceptado por todas las

unidades constituyentes. La clave de este desarrollo fue una insurreccinfederal exitosa en la misma provincia de Buenos Aires. Juan Manuel deRosas, un prominente ganadero y general en la milicia de Buenos Aires, sepleg al bando federal en contra del liderazgo urbano unitario en su provin-cia12. Rosas, en alianza con los caudillos federalistas del interior, derroc algobierno de Buenos Aires en 1829 y gobern la provincia con voluntadfrrea hasta su destitucin en 1852. As, su ascenso al gobierno alter el

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Los lderes federales celebraron dos convenciones constituyentes pero no consi-guieron elaborar una constitucin. Al efecto vase Chiaramonte (1993).12 Ms all de los clivajes regionales, las alineaciones federales-unitarias al interior de las

provincias fueron a menudo estructuradas por el clivaje urbano-rural, tanto enBuenos Aires como en las dems provincias. El sentimiento unitario, de raigambrefuertemente urbana, fue naturalmente ms poderoso en Buenos Aires, la ms urbanade las provincias. Sin embargo, el crecimiento explosivo de las haciendas ganaderasen esa provincia durante el siglo XIX logr erosionar poco a poco el monopoliourbano del poder poltico. En palabras de Rock, el ascenso de Rosas expres enprimer lugar el ascenso al poder de los nuevos intereses ganaderos que estaban en

desarrollo desde 1810 y el desplazamiento de las camarillas mercantiles que ha-ban apoyado a Rivadavia (1985: 105).



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balance de poder nacional a favor de los federales. Las fuerzas federales delinterior rpidamente sometieron a los ltimos bastiones de la resistenciaarmada unitaria gracias a los refuerzos materiales y polticos del gigante

provincial de la unin. En 1831 el Pacto Federal fue aceptado por todas lasprovincias y se convirti en el fundamento legal de la Confederacin Ar-gentina13. Las instituciones unitarias haban sido derrotadas militarmente.De esta manera, Argentina se convirti formalmente en lo que Riker deno-minara un sistema federal descentralizado.

El Pacto Federal no era una constitucin; sino que fue un pacto pro-visionalmente vinculante, pendiente del eventual diseo de una constitu-cin en manos de una convencin constituyente. La confederacin se pare-ci inicialmente a otro experimento de federalismo descentralizado: la fu-gaz Confederacin de los Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, tantoen el diseo como es su prctica real este experimento ms duradero proba-ra ser incluso ms descentralizado que su homnimo del norte. Al igualque en la Confederacin de los Estados Unidos, los firmantes del PactoFederal no crearon un poder ejecutivo o judicial nacional. En cambio, dele-garon poderes a una Comisin Representativa nacional de las provincias,con el nico propsito de crear ejrcitos para la defensa nacional. Sera unaconvencin constituyente programada para ms adelante la que decidira

respecto de los acuerdos ms permanentes relacionados con la divisin depoderes entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, as comotambin sobre cuestiones ms espinosas acerca de la recaudacin de im-puestos y la reparticin de las rentas comerciales entre Buenos Aires y lasprovincias (Sampay 1975). Sin embargo, la convencin constituyente nun-ca lleg a reunirse. Buenos Aires tena poco inters en disminuir su controlsobre las rentas comerciales y formalizar planes de coparticipacin que pu-dieran reducir su poder discrecional sobre sus aliados en la confederacin.Tampoco tena mucho inters en conceder poderes legales a un gobierno

nacional que podra mitigar su influencia sobre la federacin.El Pacto Federal continuara, as, en un estado de permanencia pro-

visional como el marco legal de la Federacin Argentina por ms de dosdcadas (Chiaramonte 1993: 82). Sin embargo, ste se convertira en laletra muerta de una alianza desarticulada de provincias que pronto sucum-

13 El Pacto Federal fue originalmente concebido como el fundamento de la alianza militarentre los gobernadores federales de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Entre

Ros conocida como la Liga del Litoral. No obstante, las provincias restantes se suma-ron al pacto luego de la derrota final de las fuerzas unitarias. Vase Chiaramonte (1993).



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bi al control de facto del hegemon provincial. A menos de un ao de lafirma del pacto, Buenos Aires logr manipular la disolucin del nico rga-no nacional de la confederacin, la Comisin Representativa de las pro-

vincias. Por su parte, Rosas surgi como la figura poltica dominante de laConfederacin Argentina, eclipsando as a los caudillos provinciales federa-les que haban co-fundado la unin y sofocado rebeliones faccionalistasdentro de la federacin. De esta manera, el gobierno de Buenos Aires asu-mi el control sobre los asuntos militares nacionales y las relaciones exterio-res, a la vez que domin a la unin por medio de la fuerza militar, el controldel comercio nacional e internacional y el uso discrecional de subsidios paralos aliados provinciales que carecan de recursos (Rock 1985: 104-13)14.

La Confederacin Argentina puso en evidencia que, cualquiera fuerael tipo de rgimen adoptado, la dominacin poltica de Buenos Aires sobrelas dems provincias no desaparecera. A pesar de que la distincin federal-unitario ha sido a menudo considerada como equivalente a la lnea diviso-ria entre pluralismo y hegemona, esta analoga ha resultado inadecuadapara comprender los dilemas del conflicto regional decimonnico. El pro-blema radicaba en que ni los lderes federales ni los unitarios del primerperodo post-independencia fueron capaces de imaginar un gobierno na-cional que no estuviese controlado por Buenos Aires. Los federales, por

consiguiente, procuraban la ausencia de un gobierno central. Cuando Rosasconvirti a Buenos Aires en un bastin del federalismo, todas las provinciasconvergieron, por primera, vez en el arreglo institucional comn delfederalismo descentralizado/perifrico bajo la Confederacin Argentina. Sinembargo, este arreglo poda servir para diferentes causas. Los caudillos delinterior lo entendieron como una forma de obtener los beneficios de la uninsin la dominacin de Buenos Aires. El caudillo supremo de Buenos Aires, porsu lado, lo percibi como una forma de maximizar las ventajas estructuralesde su provincia sin ser obstaculizado por restricciones institucionales.

Sera Rosas quien mejor comprendiera las implicancias a futuro delfederalismo descentralizado. Una unin federal sin un gobierno central no re-sultaba muy diferente de un gobierno unitario controlado por Buenos Aires. Laclave resida, por ende, en la relacin de la autoridad central con la provincia

14 El carcter cruento del conflicto federalunitario puede ser aprehendido en lasdeclaraciones y los documentos oficiales de la poca, los cuales solan comenzarcon el lema mueran los salvajes unitarios.En una ancdota que roza el absurdo,

un gobernador federal cercano a Rosas lleg a promulgar un decreto que declarabadementes a todos los unitarios de su provincia. Al efecto vase Correas (1999).



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ms prospera de la unin, no en el tipo de rgimen. Paradjicamente, luego dedcadas de luchar contra el Leviatn unitario, las provincias comprendieron quebajo la Confederacin Argentina se encontraban a merced del hegemon federal.

El desarrollo de un federalismo plural centralizado 1853 -1880

La Constitucin de 1853 y la lucha contrael federalismo hegemnico

El momento en que el gobierno nacional se separa del gobierno de laprovincia ms poderosa constituye un hito en la evolucin de las unionesfederales. Este evento es un paso fundamental en el desarrollo institucionaldel federalismo que puede darse en los comienzos de la historia de la unino bien requerir dcadas de lucha. As se crea un gobierno central con auto-noma relativa que acta en nombre de la totalidad de las provincias y noen representacin de un miembro o de diversos miembros constituyentes15.De esta manera, el federalismo hegemnico, cuyo rasgo principal es ungobierno de la unin dominado por unprimus inter paresprovincial, cedelugar al federalismo plural, en el que al menos en su forma ideal el

gobierno nacional ejerce soberana por igual sobre todas las unidades guber-namentales de la federacin. Este desplazamiento de un tipo de federalismo aotro debe ser entendido como un producto del conflicto interprovincial. Sinembargo, all donde este desplazamiento tuvo xito signific asimismo unmovimiento desde el eje de conflicto intra-regional hacia el eje de conflictointergubernamental. Es decir, el conflicto entre las provincias fue progresiva-mente desplazado por conflictos de soberana entre niveles de gobierno.

En Argentina, la lucha por un gobierno central autnomo dur casisetenta aos, para culminar espectacularmente (una vez ms) en 1880 con la

conquista militar de Buenos Aires por parte del ejrcito federal. Las fuerzasvictoriosas subyugaron al gobierno de la provincia y le quitaron la joya principalde su corona, la ciudad de Buenos Aires. La ciudad junto con su puerto, susrentas aduaneras, su infraestructura administrativa, su legado cultural y su bien-estar econmico fue convertida en un distrito federal controlado por el go-bierno nacional y oficialmente declarado patrimonio de la Nacin Argentina.El poderoso gobernador de la provincia y su cuerpo administrativo fueron obli-

15

En el sentido dado al trmino por Poulantzas, pero aplicado al conflictointerprovincial en vez de al conflicto de clase.



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gados a establecerse en una capital provincial en la tranquila ciudad de La Plata,a sesenta kilmetros de distancia del nuevo distrito federal16.

Sin embargo, el desenlace militar de 1880 marc el punto final de

una lucha que en las dos dcadas anteriores se haba ido transformando enun enfrentamiento institucional. El poder militar y econmico haba sidogradualmente desplazado por la construccin de una coalicin de las pro-vincias dbiles en las instituciones federales creadas recientemente. Este pro-ceso se desarroll lentamente, comenzando en 1852 cuando una coalicinmilitar de provincias liderada por el caudillo de Entre Ros Justo Jos deUrquiza derroc a el Calgula del Ro de la Plata, el Gobernador JuanManuel de Rosas. Las fuerzas victoriosas llevaron a cabo una convencinconstituyente en la Provincia de Santa Fe y en 1853 promulgaron una cons-titucin federal que estableci un alto grado de representacin provincialen las instituciones polticas nacionales y un gobierno central poderoso.

Sin embargo, a pesar de las hostilidades partidarias y regionales, lapujanza econmica de la unin nunca haba sido tan fuerte. El auge de lademanda internacional por la lana y el ganado argentinos haba transfor-mado gran parte del paisaje de la agricultura del pas. Las provincias esta-ban vidas de obtener parte de los beneficios originados por esta prosperi-dad repentina y necesitaban de Buenos Aires para acceder a estos recursos.

Buenos Aires, por su parte, tambin precisaba de la tierra y de los mercadosdel interior. Como apunta Rock, tanto las provincias del interior comoBuenos Aires unas en procura de salidas para el comercio e inversiones, laotra en busca de nuevas tierras tenan razones para mantener la paz y lacooperacin (1985: 123). A pesar de esta coincidencia los trminos de launin continuaron siendo problemticos. Los lderes polticos e intelectua-les de ambos lados de la fractura provincial convergieron no slo en la nece-sidad de una unidad nacional, sino que adems, y principalmente, acorda-ron sobre la necesidad de un gobierno central que pudiese proveer orden y

facilitar la integracin econmica de la nacin en el mundo17. Sin embargo,

16 Botana (1980) proporciona un relato conmovedor y fascinante de la batalla porBuenos Aires y la poltica de esa poca.

17 Esta convergencia puede ser aprehendida no slo en los escritos de los ilustres miem-bros provinciales de la elite intelectual de la Generacin de 1837, sino tambin enel pensamiento de Bartolom Mitre (1959), el lder poltico ms destacado de Bue-nos Aires en aquel tiempo. En su obra Historia de Belgrano y de la independencia

argentina, publicada en 1859, Mitre expuso la idea de un gobierno federal fuerte quepudiera traer estabilidad y gloria internacional a la nacin argentina.



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los hacedores del Estado moderno no pudieron zanjar sus diferencias sobreel rol que debera jugar el gobierno en la regulacin de la dominacininterprovincial.

La Constitucin federal de 1853 fue percibida como una solu-cin por la mayora de la elite poltica argentina. La constitucin expre-s cambios fundamentales en el pensamiento federalista argentino quehaba sido forjado a partir de la experiencia del federalismo hegemnicodurante el gobierno de Rosas. Botana (1993) ha caracterizado a la cons-titucin de 1853 como una fusin de los ideales unitarios y federales,encarnando a la vez el ideal unitario de un gobierno central en manosde un presidente poderoso y los principios federales de autonoma pro-vincial y representacin en las instituciones polticas nacionales. Lo queesta fusin tambin represent fue una clara revalorizacin, por partede los federales, de la utilidad funcional y estratgica de un gobiernocentral. Funcionalmente, como fuera mencionado con anterioridad, losarquitectos de la constitucin observaron la importancia de un Estadocentral para mantener el orden y proveer las bases de la integracin ar-gentina a la economa mundial. Estratgicamente, sin embargo, la crea-cin de un gobierno central autnomo generara un contrapesoinstitucional a Buenos Aires. Los federales descentralizadores del pa-

sado eran ahora los nuevos centralizadores de la federacin argentina.Las provincias federales que en algn momento haban percibido a laautoridad central fuerte como un agente del gigante de la unin, ahorala aceptaban como si fuera su salvador.

La nueva constitucin estableci un rgimen federal, una legislaturabicameral y una justicia independiente. Por un lado, la nueva constitucinaseguraba un alto grado de representacin a las provincias en las institucio-nes polticas nacionales. Un senado nacional dotado con una autoridadconsiderable para elaborar polticas estara compuesto por dos senadores

por provincia electos en sus legislaturas de origen. Este arreglo tambingarantizaba un importante rol nacional a los gobernadores provincialesquienes podran jugar un papel central, gracias a su control de las legislatu-ras locales, en la composicin de la delegacin provincial al Senado. Laconstitucin cre adems la figura de un presidente con seis aos de man-dato sin reeleccin inmediata. Su eleccin estara en manos de un colegioelectoral formado por delegados provinciales.

Por otra parte, la nueva Constitucin federal tambin gener un alto

nivel de centralizacin. El poder de intervencin federal fue una de lasherramientas institucionales ms importantes diseadas por los nuevos cen-



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tralizadores del interior18. Copiando la clusula constitucional de EstadosUnidos por la cual el gobierno federal puede intervenir en los estados miem-bros para garantizar la forma republicana de gobierno, los padres funda-

dores de la Argentina tambin otorgaron al gobierno federal un podersimilar en el artculo 6 de la Constitucin19. No obstante el tema de laintervencin federal gener desde un principio numerosos reparos acercade su utilizacin as como de las facultades del gobierno federal antes ydurante la intervencion. En la convencin constituyente de 1853 las prefe-rencias de los centralizadores as como las de los descentralizadores se refle-

jaron en dos propuestas encontradas con respecto a la intervencin federal.Las provincias del interior queran un gobierno central y estuvieron de acuer-do con Juan Bautista Alberdi quien propona que, en caso de sedicin, elgobierno federal podra intervenir las provincias sin su requerimiento pararestablecer el orden20. La Provincia de Buenos Aires, en cambio, prefera ungobierno federal con poderes limitados y acordaba con la propuesta deDomingo Faustino Sarmiento de prohibir que el gobierno federal intervi-niera sin la solicitud explcita de las autoridades locales.

El texto final de la Constitucin de 1853 permiti intervencionescon y sin solicitud local a la vez que fall en especificar si el ejecutivo nacio-nal necesitaba de la aprobacin del Congreso para declarar una interven-

18 A pesar de que la intervencin federal ha recibido poca atencin terica y emprica,este dispositivo constitucional tiene un impacto profundo tanto en las relacionesintergubernamentales como en el sistema poltico partidario. Cuando el gobiernofederal interviene una provincia, sus agentes tienen el poder de remover a quienesdetentan cargos electivos y a los jueces subnacionales, llamar a elecciones y entre-gar el gobierno a las nuevas autoridades. Las intervenciones federales suprimen lasoberana dual que es intrnseca a la teora del acuerdo federal. La soberana delterritorio intervenido es traspasada al gobierno federal. As, las intervenciones fe-

derales anulan la autonoma constitucional de las unidades subnacionales al sus-pender el federalismo por perodos determinados en ciertas partes de la nacin.Ms an, en trminos de competencia intra e inter partidaria, las facultades delgobierno nacional y/o del ejecutivo nacional para decidir acerca de cundo y cmointervenir, seleccionar y nombrar al interventor as como para preparar y progra-mar las nuevas elecciones, pueden generar resultados polticos beneficiosos para elpartido que controla la presidencia si son utilizadas estratgicamente.

19 Al efecto vase la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, Artculo IV, Seccin V.20 En Bases y puntos de partida para la organizacin poltica argentina,Alberdi propo-

ne lo siguiente: [la Confederacin] interviene sin que se lo demanden en su terri-

torio con el propsito de restablecer el orden perturbado por la sedicin (tal comofue citado en la Comisin de Estudios Constitucionales 1957: 19).



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cin. Por lo tanto, la Constitucin de 1853 dej la puerta abierta para queel ejecutivo nacional hiciera uso de las intervenciones federales de acuerdo asu discrecin y conveniencia. Incluso al poco tiempo de que la constitucin

fuera promulgada, las intervenciones federales en Argentina se convirtieronen un dispositivo ampliamente utilizado y en uno de los mecanismosinstitucionales ms importantes para controlar a los gobiernos y a los acto-res polticos subnacionales. Entre 1853 y 1860, el gobierno central intervi-no todas las provincias algunas de ellas en dos ocasiones excepto EntreRos y San Luis, y todas las intervenciones fueron decididas por decretopresidencial21.

La Constitucin de 1853 fue firmada por los gobiernos de las pro-vincias del interior que haban derrocado a Juan Manuel de Rosas con laexcepcin de Buenos Aires que, sospechosa de los planes del interior sobresu ciudad capital y sobre el control de las rentas comerciales, se neg asuscribirla. Por consiguiente, las provincias de la nueva unin establecieronsu capital en la ciudad de Paran, centro metropolitano de la Provincia deEntre Ros, la segunda potencia de la unin argentina22. Por los prximosseis aos la relacin entre Buenos Aires y la unin se mantuvo en un limbolegal. Gran parte de ese tiempo, la ciudad de Buenos Aires estuvo sitiadapor las fuerzas armadas de la Repblica23; la provincia y el gobierno federal

se negaron a reconocer los reclamos mutuos de soberana poltica y se hos-tigaron con bloqueos econmicos y aranceles discriminatorios. La primerafractura de este empate poltico y legal ocurri con la derrota militar deBuenos Aires en 1859 en la batalla de Cepeda. Una Buenos Aires renuenteacept los trminos de la Constitucin de 1853 (luego de que en 1860 una

21 La cantidad de intervenciones federales entre 1853 y 1860 fue la siguiente:Catamarca 1 intervencin, Crdoba 1, Corrientes 2, Jujuy 2, La Rioja 2, Mendoza

1, Salta 1, San Juan 2, Santa Fe 2, Santiago del Estero 1, Tucumn 1, Rosario 2. Alefecto vase Comisin de Estudios Constitucionales (1957: 25-26).22 El trmino metropolitano es utilizado con cautela. En esa poca, Paran tena

una poblacin de 10.000 habitantes, en contraste con los 100.000 de la ciudad deBuenos Aires (Crdoba, la segunda ciudad ms grande de la unin, tena 25.000habitantes en esa poca). Estas cifras ofrecen un indicador adicional de las asimetrasdemogrficas y econmicas entre Buenos Aires y el resto del pas. Sin embargo, enese momento, el auge internacional de la lana, el ganado y la agricultura habantransformado a Entre Ros en una rplica en miniatura de la Provincia de Buenos

Aires y le haban otorgado poder sobre sus aliados federales del interior del pas.23

En realidad, esas fuerzas pertenecan a la milicia de Justo Jos de Urquiza, presi-dente de la Repblica entre 1854 y 1860 y caudillo de la Provincia de Entre Ros.



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convencin constituyente incorporara ciertas reformas favorables a la pro-vincia) y se comprometi a enviar importantes subvenciones mensuales alas otras provincias de la unin (Oszlak 1985: 236)24.

Un ao ms tarde, en otro vertiginoso revs de fortuna de los muchosque caracterizaron a los conflictos regionales de la Argentina en el siglo XIX,una siempre desafiante Buenos Aires sac ventaja de la situacin en la unin.La milicia de Buenos Aires, liderada por Bartolom Mitre, derrot a las mili-cias provinciales en la batalla de Pavn en 1861. En 1862, Mitre fue unni-memente proclamado presidente de la recientemente denominada Repblica

Argentina por un colegio electoral de delegados provinciales (Botana 1993:234). Mitre, que se haba convertido en gobernador de Buenos Aires recinen 1860, era un ferviente defensor de los intereses de Buenos Aires. No obs-tante, fue tambin un destacado promotor local de la unidad con las provin-cias argentinas. Junto con la elite intelectual que dise la Constitucin de1853, Mitre consideraba que la grandeza futura de la nacin se vera asegu-rada por una unin liderada por un Estado nacional moderno. De estemodo, Mitre busc la unidad pero en trminos diferentes de aquellos pro-movidos por sus contemporneos en la federacin argentina. En palabrasde Rock, mientras que Urquiza busc reducir el poder de Buenos Aires eimponer un reparto equitativo de los ingresos, la concepcin de Mitre de la

unidad respaldaba la supremaca de Buenos Aires (1985: 122).As, el triunfo de Mitre allan el terreno para un nuevo proyecto defederalismo hegemnico liderado por Buenos Aires, ahora bajo un gobier-no federal con considerables poderes sobre las provincias. Agotadas por elestancamiento poltico y vidas de dejar atrs las privaciones econmicas im-

24 Entre las reformas discutidas en 1860 se encontraba el tema de la intervencin federal.Como en 1853, la Provincia de Buenos Aires entendi que la intervencin federal era un

dispositivo que un gobierno central arbitrario podra utilizar para usurpar su autonoma yamenazar los recursos polticos y econmicos bajo su control. A pesar de que el texto delartculo 6 fue enmendado para responder a las preocupaciones de la provincia, la interpreta-cin del nuevo artculo presentaba las mismas ambigedades suscitadas por la versin de1853. La nueva formulacin del artculo 6 dej un amplio espacio para la interpretacin y lamanipulacin presidencial. No estaba claro quin constitua el gobierno federal: era elpresidente, el Congreso o ambos quienes tenan el derecho de declarar una intervencin enlas provincias? Ms an, de acuerdo al texto, el gobierno federal poda intervenir sin elrequerimiento local para garantizar la forma republicana de gobierno. El pedido por partede una provincia era necesario si las causas de la intervencin eran la sedicin o la invasin de

otra provincia, pero nada se deca respecto de cul era el poder provincial el ejecutivo, ellegislativo o ambos que deba solicitar la intervencin federal. Vase Sommariva (1929).



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puestas por los conflictos interregionales, las dems provincias de la federa-cin aceptaron el nuevo gobierno. De esta manera, una victoria militarhaba establecido nuevamente los trminos de la unidad nacional. En los

siguientes seis aos de la presidencia de Mitre, los poderes econmicos deBuenos Aires y la creciente demanda global por los productos agrcolasargentinos volveran aceptables aquellos trminos para las provincias y conso-lidaran el apoyo para la unin a lo largo del territorio25. Sin embargo, duran-te este tiempo y por afuera de las incipientes instituciones de la nacin, estabaproducindose un crucial pero imperceptible acontecimiento que en ltimainstancia socavara el proyecto de federalismo hegemnico de Mitre.

La presidencia de Mitre de 1862-1868 se constituy en un hito para elpas. Por primera vez en la historia, un gobierno central logr consolidarsegobernando efectivamente sobre todas las provincias del territorio. Esto nosignifica que el gobierno central gobern sin oposicin. Durante los seis aosde la presidencia de Mitre hubo un total de 107 levantamientos en el interioren contra del gobierno central (Botana 1980) as como 117 cambios localesde gobierno no programados26. El gobierno de Mitre se ocup de estosdesafos a travs de medios variados. El auge econmico proporcion unaamplitud de recursos que permitieron el reparto de subsidios a las provinciasy la construccin de alianzas con aquellos caudilloscuyas milicias mantenan el

orden y lograban aplastar los desafos militares en contra del gobierno. Even-tualmente, el gobierno central logr construir una red de aliados provincialesque lo ayudaron a imponer su autoridad a lo largo del territorio nacional.

El gobierno sac provecho de los poderes de intervencin federalgarantizados por la constitucin, demostrando as el poder de este disposi-

25 En palabras de Rock, una vez ms, durante sus primeros aos, los principalespilares de la frgil unidad nacional fueron los altos ingresos de exportacin y el

boom de las tierras, la inversin extranjera y las ddivas de Buenos Aires hacia lasclases terratenientes provinciales (1985: 126).26 Varios de estos levantamientos fueron disputas menores acerca de las subvenciones y

las tarifas del gobierno central. Sin embargo, algunos de ellos implicaroncuestionamientos secesionistas importantes as como guerras interprovinciales y fue-ron aplastados nicamente gracias a una slida fuerza militar. Entre los desafos mssobresalientes estaban aquellos liderados por los caudillosde las provincias del no-roeste, principalmente Vicente Pealoza y luego Felipe Varela, ambos oriundos de LaRioja. Estos lderes fueron finalmente derrotados por ejrcitos liderados por unafamilia de caudillos de la provincia de Santiago del Estero, los Taboada, quienes

estaban aliados con y fuertemente subsidiados por el gobierno de BartolomMitre. Para relatos de las interesantes carreras de estos caudillos vase Lafforgue (1999).



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tivo constitucional para consolidar la autoridad presidencial centralizada.Tal como Oszlak (1985: 127-128) ha observado, con su uso continuo yprcticamente sin limitaciones constitucionales acerca de cmo o cundo

podran ser empleadas, la intervencin federal se convirti en una herra-mienta indispensable para Mitre y sus inmediatos sucesores a fin de impo-ner la autoridad central sobre la unin.

Debido a que las rebeliones y los levantamientos eran generalmentelocales y slo ocasionalmente se propagaban a las otras provincias, el prin-cipio de divide y reinars permiti al gobierno tanto impedir la forma-cin de coaliciones como confrontar a las provincias bilateralmente aprove-chando una clara asimetra de poder. En este proceso de continuo aprendi-zaje, el gobierno nacional fue capaz de desarrollar y afinar un valioso instru-mento que eliminara todos los vestigios federales que se oponan a su bs-queda de concentrar y centralizar el poder poltico.

Entre 1860 y 1880, mientras el sistema de federalismo centralizadose estaba cristalizando, cuatro presidentes intervinieron un total de veinti-nueve veces en las provincias. Slo cinco de estas intervenciones fueronaprobadas por una ley del congreso. Las dems fueron el resultado de decre-tos presidenciales (Comisin de Estudios Constitucionales 1957: 26-28).

La centralizacin del poder gener tambin un logro institucional

adicional durante la presidencia de Mitre: la creacin de un Estado nacio-nal. Cuando Mitre asumi su cargo, los tres poderes del gobierno nacionalfueron establecidos conjuntamente en la capital nacional por primera vezen la historia argentina. El gobierno de Mitre cre asimismo un sistemalegal nacional, un sistema fiscal y una burocracia nacional27. Durante susprimeros aos el gobierno estableci un tesoro nacional y una oficina deaduanas, seguidos en breve por una justicia nacional. En la mitad de supresidencia, Mitre tambin emprendi la construccin de un ejrcito na-cional moderno. Hacia el final de su mandato, el ejrcito federal contaba

con una fuerza de quince mil hombres y vendra a eclipsar gradualmente atodas las milicias provinciales que desafiaban la supremaca del gobiernocentral a travs del territorio nacional (Botana 1993: 236).

La imposicin de una autoridad central y la construccin de un Esta-do nacional fueron as avances importantes en la consolidacin del rgimenfederal argentino. Sin embargo, el de Mitre era un federalismo hegemnicocentralizado y, como tal, slo presentaba beneficios unilaterales. Los pode-

27

Para una historia detallada de la construccin del Estado bajo el mandato de Mitre,vase Oszlak (1985).



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res del gobierno central crecieron enormemente sobre los gobiernos provin-ciales del interior pero no as sobre la provincia ms fuerte de la unin.Todas las intervenciones federales realizadas durante la presidencia de Mitre

fueron dirigidas a las provincias del interior. Por el contrario, tanto la Pro-vincia de Buenos Aires como la de Entre Ros el hegemon menor de launin continuaron disfrutando de una autonoma considerable respectodel gobierno central. En palabras de Botana, Argentina estuvo gobernadapor un rgimen poltico cuyas caractersticas ms importantes pueden serresumidas de la siguiente manera: dos poderes regionales Buenos Aires yEntre Ros resguardando celosamente sus autonomas y privilegios frenteal gobierno nacional, y una periferia de provincias que haban experimenta-do los efectos de la intervencin federal. As, el gobierno nacional tuvo doscaras, porque si por un lado padeca una debilidad importante ante lasprovincias fuertes, por el otro haba podido imponer su autoridad al restode la constelacin provincial (1980: 109).

Al final, el federalismo hegemnico sera socavado no por las insurrec-ciones de las milicias provinciales o por la guerra civil, sino por su propiadebilidad institucional. Mientras Mitre consolidaba la autoridad central, cons-trua el Estado nacional y coordinaba la integracin econmica local e inter-nacional, las instituciones del federalismo fueron silenciosamente modifican-

do el balance de poder en contra de su provincia natal. La Constitucin de1853 haba otorgado fuertes poderes a la presidencia. Sin embargo, tambinhaba creado importantes arenas nacionales para la representacin de los inte-reses provinciales cuya influencia no era evidente en los das de gloria delfederalismo hegemnico de Mitre. El Senado, el Colegio Electoral que elegaal presidente y las redes informales de alianzas de gobernadores resultaron serforos que privilegiaron a las mayoras y coaliciones provinciales por sobre elpuro uso del poder. Estos rganos tambin tenan la autoridad institucionalpara decidir la sucesin presidencial. Durante el mandato de Mitre se convir-

tieron en los nodos institucionales donde se plasmaron las coalicionesinterprovinciales que rechazaran la continuidad de su proyecto hegemnico yexpandiran la influencia de las provincias del interior sobre el sistema federal.

Conflictos institucionales y la transicinal federalismo plural centralizado

El truco para superar institucionalmente a Buenos Aires yaca en laconstruccin de una coalicin del Colegio Electoral, articulada por senado-



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res y gobernadores, entre una mayora de provincias del interior y una fac-cin disidente anti-Mitre en Buenos Aires28. La negociacin entre esos acto-res regionales incluy la vicepresidencia para la faccin de Buenos Aires a

cambio del apoyo en el Colegio Electoral para un presidente del interior. Laprimera prueba para este acuerdo ocurri con las luchas por la sucesin de1868 cuando Domingo Faustino Sarmiento, oriundo de la provincia deSan Juan (uno de los federales centralizadores que haban diseado la Cons-titucin de 1853), derrot al sucesor elegido por Mitre en el colegio electo-ral. La frmula de coalicin prob ser persistente: a partir de Sarmiento, lasprovincias del interior ganaran la presidencia en las cuatro elecciones si-guientes.

Gracias a su manipulacin de las instituciones federales durante la pre-sidencia de Mitre, las elites provinciales accedieron al premio ms importan-te: la presidencia de la Repblica. Esta conquista institucional les proporcio-n los medios necesarios para consolidar su proyecto de federalismo pluralcentralizado. Entre 1868 y el ataque militar final de 1880, los presidentesargentinos lograron avanzar con el proyecto federal en dos frentes. El primerfrente fue el de las relaciones interprovinciales, donde el gobierno centralredireccion los recursos econmicos hacia el desarrollo del interior y expan-di la influencia de las provincias en las instituciones polticas nacionales. En

lo referente al aspecto econmico, el gobierno invirti fuertemente en pro-yectos de infraestructura para el interior, estableci planes proteccionistas paralas industrias claves, y recort el control del gobierno de la Provincia de Bue-nos Aires sobre las rentas aduaneras y del comercio internacional (Baln 1978,Oszlak 1985). En lo que concierne al aspecto poltico, la influencia delinterior fue promovida a travs de la consolidacin de las coaliciones cons-truidas en las instituciones polticas nacionales en la dcada de 1860. Seagregaron nuevas instituciones al sistema federal que acrecentaron el con-trol del interior en el proceso poltico. La alianza electoral que llev a Sar-

miento al poder se transform en un (una suerte de) partido poltico nacio-nal conocido como Partido Autonomista Nacional (PAN). El PAN funcio-n como una red de alianzas entre el presidente, el senado y una informalpero poderosa Liga de Gobernadores. El PAN sirvi como un hbil engra-naje del proceso de decisiones polticas entre el presidente y las elites polti-cas gubernamentales, y como un mecanismo decisor de las sucesiones pre-

28 Esta faccin minoritaria fue liderada por Adolfo Alsina, el gobernador de Buenos

Aires, un antiguo autonomista (por no decir secesionista) y un rival implacable deMitre.



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sidenciales29. En referencia a esto ltimo, el PAN asegur un control conti-nuado de la coalicin dominante de las provincias del interior sobre el pro-ceso de seleccin presidencial. A pesar de las vehementes protestas de Bue-

nos Aires (y Entre Ros en 1874), la coalicin electoral hizo posible la victo-ria de Nicols Avellaneda en el colegio electoral en 1874 y de Julio A. Rocaen 1880, ambos oriundos de la Provincia de Tucumn.

El segundo frente era el de las relaciones entre el gobierno central y losgobiernos provinciales. La coalicin dominante de las elites provinciales ex-pandi la centralizacin del sistema federal e impuso gradualmente la supre-maca del gobierno central sobre los gobiernos provinciales. Tal como Mitrelo haba hecho antes que ellos, los presidentes del interior aprovecharon gene-rosamente los poderes de la intervencin federal para aplastar desafos al do-minio del gobierno nacional. Los presidentes del interior tambin expandie-ron el alcance del ejrcito federal a lo largo del territorio. Como era esperable,esas armas federales fueron continuamente utilizadas sobre los lderes dsco-los de las provincias ms pobres del interior. Sin embargo, los triunfos decisi-vos del federalismo centralizado llegaron de la mano de la subordinacin delas provincias poderosas y an desafiantes del poder nacional. De a una a lavez, el gobierno central fue imponiendo su autoridad sobre esas provincias. Elprimer triunfo fue sobre la Provincia de Entre Ros, la cual se rebel en contra

del gobierno central poco despus de la eleccin de Nicols Avellaneda en187430. Un ejrcito federal derrot y disolvi la milicia provincial de EntreRos, depuso al gobierno provincial y termin con el ltimo bastin de resis-tencia en el interior. A partir de ese momento, como observ Botana, el lti-mo obstculo que quedaba para la consolidacin de la autoridad federal erala relacin indefinida entre los dos centros de poder: el gobierno nacional yla Provincia de Buenos Aires (1980: 109).

La oportunidad de derrotar a Buenos Aires surgi a partir de unadisputa sobre la sucesin presidencial. En 1880 el PAN proclam a Julio A.

Rca como su candidato presidencial, y Roca gan la eleccin cmodamente

29 As como, por supuesto, para la administracin del patronazgo, el control de laselecciones y el fraude electoral, y la resolucin de conflictos interprovinciales. Alefecto vase Gibson (1996).

30 Los detalles de esta rebelin son un poco ms complicados. Justo Jos de Urquiza, elantiguo caudillo de la provincia, haba sido asesinado poco antes, hundiendo a la pol-tica interna de la provincia en un espiral de inestabilidad. Su sucesor intent romper

con la poltica de Urquiza de cooperacin con la federacin y organiz un desafoautonomista al gobierno central que culminara en el levantamiento de 1874.



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en el colegio electoral. Buenos Aires se rebel y fue derrotada por el ejrcitofederal en una serie de luchas sangrientas. La decisiva derrota militar de lamilicia provincial de Buenos Aires puso fin a todos los desafos provinciales

importantes al federalismo centralizado. El gobierno federal disolvi rpi-damente la milicia provincial de Buenos Aires, y a partir de entonces, enuna rotunda afirmacin de la supremaca del gobierno central, prohibi laexistencia de milicias provinciales. Adems de este importante acto, tantosimblica como sustancialmente, el gobierno federal intervino oficial-mente la provincia y disolvi todos los poderes de gobierno. Tambin abo-li varios de sus privilegios econmicos, tales como el acceso a las rentasaduaneras y el poder para emitir dinero. Ms importante, sin embargo, fueque gracias a la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires la separacinentre el gobierno nacional y la Provincia de Buenos Aires se volvi inequ-voca. As, con el bao de sangre final de 1880, se logr imponer un marcoinstitucional para la dominacin interprovincial a lo largo de la unin. Ar-gentina ingres as en la era del federalismo plural centralizado.

Conclusin

La construccin del federalismo en Argentina fue un proceso prolon-gado y baado de sangre que se asemeja muy poco al escenario terico delfederalismo como una negociacin entre actores territoriales que acuer-dan metas comunes de poltica exterior. El presente artculo sugiere que elcaso argentino no es nico sino que es representativo de un patrn msamplio que puede ser comprendido con mayor claridad a travs de las con-tribuciones tericas realizadas en este anlisis.

En primer lugar, este artculo proporciona un marco analtico paraestudiar los orgenes y la evolucin de los sistemas federales basado en las

interacciones entre dos ejes de conflicto: los conflictos entre regiones o pro-vincias y los conflictos entre gobiernos nacionales y subnacionales. Los con-flictos en los niveles de gobierno han sido predominantes en los estudiosdel federalismo. Esto ha ocultado un importante fenmeno, que es relevan-te para la categorizacin de los sistemas federales y para nuestra compren-sin de las secuencias causales detrs del desarrollo de los sistemas federales.En este trabajo proporcionamos los medios para evaluar y comprender elfederalismo en sus dos dimensiones operacionales: como un sistema para

administrar los conflictos entre los niveles de gobierno y como un sistemapara administrar los conflictos entre regiones. De este modo, a la primera



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distincin de William Riker entre federalismo centralizado y federalismodescentralizado, que estima el balance de poder entre los gobiernos centra-les y subnacionales, nosotros aadimos una nueva distincin entre

federalismo hegemnico y federalismo plural que evala el balance depoder entre las unidades constituyentes de la unin. Los pases federalesentonces pueden de esta forma ser comparados a lo largo de dos dimensio-nes de poder, la intergubernamental y la interregional, proporcionando asuna imagen enriquecida de sus dinmicas internas de poder.

Incorporando el conflicto interprovincial como uno de los ejes teri-cos de conflicto en los sistemas federales, nos hallamos en una mejor posi-cin para explicar no slo los resultados regionales claves sino tambin elgrado de centralizacin institucional en los sistemas federales. Una perspec-tiva que explica la centralizacin (o descentralizacin) en los sistemas fede-rales exclusivamente como un resultado del conflicto entre actores defini-dos como un gobierno central y los gobiernos subnacionales tiende aocultar el enorme impacto que esos resultados tienen en el balance de poderentre las unidades subnacionales de una federacin. Donde existen conflic-tos regionales las luchas acerca de cunto poder otorgar al gobierno centralson esencialmente batallas sobre la dominacin interprovincial. Los resulta-dos de estas luchas nos ofrecern informacin tanto acerca del balance de

poder entre las unidades territoriales de la federacin como respecto delestado de las relaciones entre los niveles de gobierno31.Este trabajo tambin ha demostrado la utilidad de distinguir entre

tres resultados que tienden a confundirse en las teoras de la formacinfederal: la unidad nacional, la eleccin de un sistema federal y el grado decentralizacin del mismo. El caso argentino, donde estos desarrollos ocu-rrieron separada e interactivamente, podra ser ms representativo de otroscasos que el caso de Estados Unidos analizado por Riker, en el cual elfederalismo y el nacimiento del Estado americano fueron eventos casi si-

multneos32. En la mayor parte de Amrica Latina, la formacin de losEstado-nacin tuvo lugar mucho antes de que surgiese la opcin entrefederalismo versus unitarismo. De hecho, las otras dos grandes repblicasfederales de la regin, Brasil y Mxico, comenzaron su existencia como es-tados soberanos siendo sistemas unitarios, y los conflictos entre federales y

31 Los estudios de Bensel (1984,1990) sobre los Estados Unidos captan perfectamen-te esta idea.

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Sobre todo si consideramos que el federalismo centralizado analizado por Riker fueadoptado cuatro aos ms tarde del cese de hostilidades con el poder colonial brit-nico.



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unitarios fueron endmicos a ambos pases hasta mucho despus de laadopcin de un rgimen federal.

Las distinciones entre estos tres resultados tienen de este modo una

utilidad heurstica para organizar el anlisis comparado de la formacin delos sistemas federales, y para permitir una separacin ms precisa de lascausas del federalismo de aquellas otras fases clave en la formacin de losEstados-nacin. Nuestro estudio sugiere que, contrariamente a la ley deRiker de los orgenes federales, la adopcin del federalismo es impulsadams por dinmicas polticas internas que por amenazas u oportunidadesmilitares extranjeras.

La opcin del federalismo es fundamentalmente la eleccin de unrgimen, y como tal, est fuertemente expuesta al conflicto, la deliberacin,la interaccin estratgica, y a menudo, a una batalla entre actores polticoslocales33. El estmulo internacional sealado por la teora de Riker podrafuncionar como una explicacin eficaz para la unificacin nacional de lospases que posteriormente seran federales, pero las causas de estos resulta-dos no son las mismas34.

La creacin del Estado-nacin argentino por parte de renuentes lde-res territoriales fue motivada por factores econmicos. Las oportunidadeseconmicas internacionales, y las ventajas que la unidad nacional represen-

taba para alcanzarlas, proporcionaron el mpetu para la unificacin entrelos rebeldes miembros del antiguo Virreinato del Ro de la Plata. El poste-rior surgimiento del federalismo centralizado y la eventual victoria del subtipoplural fueron producto del conflicto interprovincial. La lucha fue enmarcadaen trminos de conflicto entre los gobiernos central y provincial pero hastaque la relacin entre Buenos Aires y el gobierno nacional no pudo ser re-suelta este conflicto fue fundamentalmente un tema de dominacininterprovincial. En una confrontacin prolongada que culmin en 1880,los centralistas provinciales prevalecieron sobre sus contrapartes descen-

tralizadores en una lucha para determinar la relacin entre el hegemon re-gional de la unin y la autoridad central. El resultado fue un gobierno

33 La evolucin ms reciente de los estados unitarios hacia acuerdos federales o cuasi-federales, en lo que Alfred Stepan denomin modelos federales de casos que semantienen juntos (hold together) Espaa e India, por ejemplo sirve tambinpara ratificar esta proposicin.

34 Ms an, el presente anlisis sugiere que el estmulo internacional movilizador dela unificacin argentina fue econmico ms que militar; este descubrimiento agre-

ga un matiz adicional que sugiere la necesidad de una revisin de la teora de Rikerde los orgenes federales.



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central relativamente autnomo, monitoreado colectiva e institucionalmentepor una mayora de provincias, y provisto de poderes considerables para ac-tuar en contra de cualquiera de los miembros en representacin de la unin.

En medio de una lucha de setenta aos que culmin con la conquistade Buenos Aires, se produjo un cambio sorprendente de roles entre las pro-vincias ms pobres y las ms ricas de la unin con respecto a sus preferenciassobre la centralizacin. Los federalistas descentralizadores del perodo 1810-1852 se convirtieron en los federalistas centralizadores de 1853-1880. Asfue como Buenos Aires, otrora el semillero de los designios unitarios y cen-tralistas para la unin, se transform en el ltimo bastin de la independen-cia provincial frente a la autoridad central. La razn de estos cambios radicaen la transformacin de las percepciones de las partes sobre la relacin delas instituciones polticas con la dominacin interprovincial. La leccin msamarga aprendida por las provincias descentralizadoras del perodo inme-diatamente posterior a la independencia fue que una unin sin un gobiernocentral era una unin dominada poltica y econmicamente por Buenos Ai-res. Cuando tuvieron una segunda oportunidad de disear un rgimen parala unin, las provincias consideraron al gobierno central ya no como un pro-blema sino como una solucin. El sistema que crearon era as una espada dedoble filo. El gobierno central poda actuar en contra de cualquiera de ellos

en cualquier momento, y esto s representaba una amenaza permanente paralas dbiles provincias del interior. Sin embargo, la subsiguiente victoria delfederalismo plural centralizado universaliz esta amenaza, y de este modorescat a las provincias del interior de la hegemona poltica permanente deBuenos Aires. No haba nada que el interior pudiera hacer para eliminar lasaplastantes ventajas estructurales de las que gozaba Buenos Aires. Sin embar-go, el sistema poltico que las provincias disearon y luego implementaron atravs del derramamiento de sangre, la construccin de las instituciones y lamanipulacin poltica pura, gener, en un grado importante, una separacin

del poder poltico nacional respecto del poder econmico regional.El surgimiento del federalismo plural centralizado en Argentina tam-

bin proporciona una elocuente demostracin del poder de las institucio-nes como herramientas estratgicas en los conflictos entre los actores polti-cos. Como los debates entre los creadores de la constitucin demuestranclaramente, los actores polticos tenan certeras nociones tericas acerca dela manera en que los aspectos institucionales podan afectar las relacionesentre las provincias. No obstante, fue el poder econmico y militar entre las

provincias el que primero estableci los trminos de la unin durante elfederalismo hegemnico de la presidencia de Bartolom Mitre. Sin embar-



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go, una vez creadas, estas instituciones proveyeron a las provincias ms d-biles a travs de varias arenas y mecanismos para la representacin pro-vincial y la construccin de coaliciones los medios para contrarrestar el

control poltico del hegemon sobre la unin. Irnicamente, la propia cons-truccin del Estado por parte de Mitre acrecent el premio de las manio-bras institucionales de las provincias. La presidencia que la coalicin de lasprovincias del interior obtuvo y control luego de 1868 posea considera-bles poderes constitucionales, una burocracia nacional cada vez ms efi-ciente y un ejrcito federal que, en 1880, demostr estar a la altura de la tareade someter a su ms indomable enemigo provincial. Esta irona fue capturadapor el historiador Rock cuando escribi que: dieciocho aos antes la Provin-cia de Buenos Aires haba apoyado un gobierno nacional con la esperanza deque la nacin fuera su rehn, pero en 1880 la provincia, sin embargo, seconvirti en la ltima y ms grande presa de su propia creacin (1985: 131).

FIGURA 1Conflicto intergubernamental, conflicto interprovincial y federalismo

La unidad a

la unidad a palos. conflicto regional y los orígenes del federalismo argentino - edward gibson,...

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