las tormentas del 98: huracanes georges y...

LAS TORMENTAS DEL 98: HURACANES GEORGES Y MITCH

IMPACTO, RESPUESTA INSTITUCIONAL Y

POLITICAS PARA DESASTRES

EN TRES PAISES

Richard Stuart OlsonRicardo A. Alvarez

Bruce P. BairdAmelia Estrada

Vincent T. GawronskiJuan Pablo Sarmiento Prieto

Publicación Especial 38-S

LAS TORMENTAS DEL 98:HURACANES GEORGES Y MITCH

IMPACTO, RESPUESTA INSTITUCIONAL YPOLITICA DE DESASTRE EN TRES PAISES

Richard Stuart Olson

Ricardo A. Alvarez

Bruce P. Baird

Amelia Estrada

Vincent T. Gawronski

Juan Pablo Sarmiento Prieto

Natural Hazards Research and Applications Information CenterUniversity of Colorado

Publicación Especial 38-S

2

Impreso en Estados Unidos de América

Versión original en inglés: The Storms of ’98, Hurricanes Georges and Mitch: Impacts, Institutional Response,and Disaster Politics in Three Countries – Natural Hazards Research and Applications Information Center,Special Publication 38

Publicado en 2001 y distribuido por elNatural Hazards Research and Applications Information CenterUniversity of Colorado482 UCBBoulder, CO 80309-0482(303) 492-6819Fax: (303) 492-2151Correo electrónico: [email protected]

La versión en español puede ser solicitada al:Centro Regional de Información de Desastres (CRID)P. O. Box 3745-1000San José, Costa RicaFax: (506) 231-5973Correo electrónico: [email protected]

Se puede acceder a esta publicación también en la World Wide Web:En inglés: http://www.colorado.edu/hazards

En español: http://www.crid.or.crSe autoriza y se alienta la reproducción y distribución del presente documento, con mención de la fuente original.

3

INDICE

Agradecimientos y nota del editor...................................................................................................................6

Resumen ........................................................................................................................................................7

I Introducción ....................................................................................................................................9Desastres en contextoIDH, IPH e índice TI de corrupción 1998: un año terribleFinalidades analíticas

II El huracán Georges y la República Dominicana .............................................................................15ConsecuenciasTratamiento por parte de los medios localesRespuesta al Georges: una tragedia de erroresCulpas

III El huracán Mitch y Honduras.........................................................................................................29Un camino erráticoUna tormenta cruel Tiempo de cobertura de los medios de comunicaciónCrédito asistencialLas víctimasPérdidas económicas: la evaluación de la EIUEl contexto político de las consecuenciasCambio institucional y la política hondureña de marginaciónCulpasEn resumen

IV El huracán Mitch y Nicaragua ........................................................................................................47Muerte y destrucción (pero el ojo nunca se acercó)Nicaragua: una historia de desastresEvolución institucional: del somocismo al sandinismo pasandopor la guerra civil Tiempo de cobertura de los medios de comunicaciónCrédito asistencialCulpasElaboración de políticas en curso: cambios y propuestas posteriores al Mitch en NicaraguaEn resumen

V Conclusión .....................................................................................................................................61Pérdidas (todavía) crecientes“Las lecciones del evento” según la OPSNuestra conclusión y la “opción acordeón”

Referencias Bibliográficas.............................................................................................................................65

Los autores ...................................................................................................................................................67

4

CUADROS, FIGURAS Y FOTOS

CUADROS

Cuadro 1 Indice de desarrollo humano (IDH) de países latinoamericanos, 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . .11

Cuadro 2 Indice de pobreza humana (IPH) de países latinoamericanos, 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

Cuadro 3 Indice Transparency International (TI) de percepción de la corrupción, 1998,países del continente americano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

Cuadro 4 Cobertura del huracán Georges: diez periódicos dominicanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

Cuadro 5 Huracán Georges: reconocimiento de asistencia por parte de medios dominicanos,por país donante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

Cuadro 6 Huracán Georges: reconocimiento de asistencia por parte de medios dominicanos,por ONG, OIG y EMN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

Cuadro 7 Cobertura del huracán Mitch: los “tres grandes” periódicos hondureños . . . . . . . . . . . . . . . .35

Cuadro 8 Huracán Mitch: reconocimiento de asistencia por parte de medios hondureños,por país donante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

Cuadro 9 Huracán Mitch: reconocimiento de asistencia por parte de medios hondureños,por ONG, OIG y EMN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38

Cuadro 10 Consecuencias sociales del huracán Mitch en Centroamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

Cuadro 11 La historia de las víctimas: los informes de situación de la OFDA N° 1-22 . . . . . . . . . . . . . . .40

Cuadro 12 Huracán Mitch: Gobierno de Nicaragua, pérdidas oficiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

Cuadro 13 Cobertura del huracán Mitch: los “tres grandes” periódicos nicaragüenses . . . . . . . . . . . . . .54

Cuadro 14 Huracán Mitch: reconocimiento de asistencia por parte de medios nicaragüenses,por país donante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56

Cuadro 15 Huracán Mitch: reconocimiento de asistencia por parte de medios nicaragüenses,por ONG, OIG y EMN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57

5

FIGURAS

Figura 1 Gráfico de seguimiento de huracanes de 1998, Centro Nacional de Huracanes....................14

Figura 2 Cobertura del huracán Georges: diez periódicos dominicanos .............................................22

Figura 3 Cobertura del huracán Mitch: los “tres grandes” periódicos hondureños ............................36

Figura 4 Cobertura del huracán Mitch: los “tres grandes” periódicos nicaragüenses .........................55

FOTOS

Foto 1 El huracán Georges el 22/9/98 a las 15:15 UTC ...................................................................17

Foto 2 El huracán Georges el 22/9/98 a las 21:15 UTC ...................................................................18

Foto 3 El huracán Mitch el 26/10/98 a las 12:45 GMT ....................................................................31

Foto 4 El huracán Mitch el 29/10/98 a las 20:15 UTC .....................................................................32

6

AGRADECIMIENTOS

Los autores agradecen el acceso, apoyo, y asistencia brindados para diferentes aspectos de estainvestigación por parte del equipo regional para América Latina y el Caribe de la Oficina de los Estados Unidosde Asistencia al Exterior en Casos de Desastre, el Grupo de Recursos Internacionales Ltda., el CentroInternacional de Huracanes y el Departmento de Ciencias Políticas de la Universidad Internacional de la Floriday la Fundación Nacional de Ciencia (particularmente por medio de contratos CMS 9729306 y CMS 0000466).Sin embargo, las opiniones, afirmaciones, conclusiones, y recomendaciones contenidas en este informecorresponden a los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista de estas organizaciones ocualesquiera de sus componentes. Esa responsabilidad corresponde exclusivamente a los autores.

Este informe se basa en visitas de campo y en entrevistas realizadas en los años 1999 y 2000 en laRepública Dominicana, Honduras y Nicaragua por los autores Alvarez, Baird, Gawronski, Olson y Sarmiento, tantoindividualmente como en diversas combinaciones en los diferentes países. Amelia Estrada estuvo principalmentea cargo del análisis de los medios.

NOTA DEL EDITOR

Es preferible leer el presente informe después de haber leído la Special Publication 36-S de esta serie,centrada en los problemas de respuesta institucional y los dilemas políticos que se produjeron en los paísesandinos afectados por el fenómeno El Niño – Oscilación Sur (ENSO, por sus siglas en inglés) de 1997-1998.Ese informe, The Marginalization of Disaster Response Institutions: The 1997-1998 El Niño Experience inPerú, Bolivia, and Ecuador, puede conseguirse en su versión en inglés a través del Natural Hazards Researchand Applications Information Center, University of Colorado, 482 UCB, Boulder, CO 80309-0482 y en ladirección de internet http://www.colorado.edu/hazards.

La Publicación Especial 36 también se puede conseguir en español (SP 36-S) en el Centro Regional deInformación de Desastres (CRID), apartado postal 3745-1000, San José, Costa Rica y en el sitio webhttp://www.crid.or.cr.

7

RESUMEN

La temporada de tormentas de 1998 en el Atlántico será recordada principalmente por dos huracanes:el Georges y el Mitch. El huracán Georges fue una tormenta de septiembre que resultó particularmente dañinapara la República Dominicana y posteriormente para Haití, antes de ingresar al territorio norteamericano enMisisipí. El huracán Mitch fue una tormenta de octubre que siguió una trayectoria inusual en el sudoeste delCaribe y luego sobre Centroamérica, donde ocasionó pérdidas catastróficas, especialmente en Honduras yNicaragua. Al fin, el Mitch se ha sumado a ese número relativamente pequeño de tormentas devastadoras cuyosnombres han sido retirados.

Este estudio analiza los impactos, la respuesta institucional y las “políticas de desastres” (incluida lacobertura de los medios de comunicación) relacionados con el huracán Georges en la República Dominicana yel Mitch en Honduras y Nicaragua. Se presta particular atención a la marginación o al “apartamiento” de losorganismos que debieron haber sido las organizaciones oficiales de respuesta y coordinación en los tres países.

9

Un importante supuesto sobre el que sebasa este estudio se centra en lo que losacadémicos llaman “la interacción suceso-contexto”, que es una manera compleja de decirque los desastres nunca ocurren en vacíossociales. Casi siempre, y especialmente en lospaíses menos desarrollados económicamente,los desastres ocurren en (y afectan a) entornossocioeconómicos y políticos sensibilizados yque ya padecen situaciones difíciles. Además, ypor mucho que los gestores profesionales dedesastres y las organizaciones humanitariasprefieran entornos no politizados en los paísesen los cuales trabajan, los desastres y la respuestaa los desastres casi siempre se politizan dentrodel país afectado. Por ese motivo, el desastre, suimpacto y la respuesta deben ser “contextuali-zados”, es decir, analizados y comprendidosdentro del contexto sociopolítico en el queocurre el desastre.

Para extender este punto, hay que tener encuenta que los desastres y catástrofes son nosolo fenómenos físicos o científicos sinotambién sucesos económicos, sociales, políticosy psicológicos. Como tal, son “construidos” (selos describe, interpreta y se les da un sentido) engran medida por los medios de comunicación.

Además, los medios cumplen una función vital alinformar—a veces distorsionadamente—acercade la naturaleza, el nivel y la importancia tantode la respuesta local como de la ayuda externa.Para bien o para mal, los medios ejercen unaimportante influencia en el modo en que lassociedades “recuerdan” los desastres que hansufrido. Por lo tanto, es necesario analizar lacobertura local realizada por los medios (nivelesde atención, grado de cobertura y atribución deculpas) en los países afectados para explicar másdetalladamente las interacciones de suceso-contexto.

Fuera del análisis académico en si, esimportante tener en cuenta que un enfoquerealista sobre la respuesta institucional (que seexplica más adelante) puede llevar a preguntasdifíciles y conclusiones incómodas acerca de: 1)la capacidad para manejar desastres de losgobiernos de América Latina y el Caribe, y 2) lasconsecuentes alternativas de ayuda externa. Enrealidad, como se mostrará más adelante, lasexperiencias con el huracán Georges enRepública Dominicana y el huracán Mitch enHonduras y Nicaragua conducen precisamente aese problema.

I

INTRODUCCION

Desastres en contexto

IDH, IPH e índice TI de corrupción

Por razones que serán evidentes ensecciones subsiguientes de este estudio, esimportante a esta altura ubicar a los tres paísesen cuestión (República Dominicana, Honduras yNicaragua), no geográficamente, sino de acuerdoa su nivel de desarrollo. El cuadro 1 (pág. 12)reproduce los valores para el Indice deDesarrollo Humano (IDH) y las posicionesmundiales y regionales que ocupan la RepúblicaDominicana, Honduras y Nicaragua, según datostomados del Informe de Desarrollo Humano de1999 de las Naciones Unidas. El IDH esimportante porque busca medir no la “riqueza”de un país sino la calidad de vida (“un nivel devida decente”) del ciudadano medio. Por esemotivo, los componentes del IDH son una

combinación interesante: esperanza de vida,alfabetismo adulto, nivel de escolaridad y PIBreal per cápita. La República Dominicana ocupala 88a. posición en todo el mundo según el IDH(14a. entre 19 países latinoamericanos).Honduras y Nicaragua se ubican mucho másatrás, ocupando, respectivamente, las posiciones114a. en el mundo (17a. en América Latina), y121a. en el mundo (último puesto en AméricaLatina, 19o) respectivamente.

El cuadro 2 (pág. 13) ofrece una mirada aunmás incisiva sobre los tres países: su lugar segúnel Índice de Pobreza Humana (conocido en labibliografía como IPH) según el Informe deDesarrollo Humano de 1998. El IPH comprendelo siguiente: porcentaje de la población que no

10

se espera que supere los 40 años de edad;analfabetismo adulto; población sin acceso aagua potable, servicios de salud y saneamiento;porcentaje de niños de peso inferior al normal;diversas medidas de inequidad de ingresos; yporcentaje de población por debajo del umbralde pobreza. De los 77 países en desarrolloclasificados en todo el mundo, la RepúblicaDominicana figuró 18a, Honduras 25a, yNicaragua 32a. Considerando sólo los 15 paíseslatinoamericanos cubiertos, la RepúblicaDominicana está 8a, Honduras 11a y Nicaragua13a. O sea, todos estuvieron por debajo de lasmedias numéricas, y Honduras y Nicaraguaestuvieron cerca de los últimos lugares.

Finalmente, el cuadro 3 (pág. 14) presenta elIndice de “Tranparencia Internacional” de Per-cepción de la Corrupción de 1998 (TI). El índiceTI de 1998 cubrió 85 países, y el cuadro 3muestra las puntuaciones de corrupción de lamayoría de los países del continente americano(incluidos Estados Unidos y Canadá) así como lasrespectivas posiciones mundiales y regionales.La República Dominicana no está incluida en lasclasificaciones de TI, pero sí lo están Honduras yNicaragua. Nicaragua comparte la 11a. posiciónde 18 en la región y Honduras figura anteúltimaen la posición 17a. El tema de la corrupción seráespecialmente pertinente en las discusionesposteriores al paso del huracán Mitch.

1998: un año terrible

Según se muestra en la figura 1 (pág. 15), latemporada de huracanes del Atlántico de 1998fue extraordinariamente activa, con 14tormentas tropicales que recibieron nombres,10de las cuales alcanzaron la categoría de huracán.De hecho, en un momento determinado, elNational Hurricane Center de Miami estabasiguiendo simultáneamente cinco tormentas; erala primera vez que sucedía en un siglo. Doshuracanes particularmente letales tocaron tierray 1998 será recordado por el huracán Georges

(de septiembre) y especialmente por el huracánMitch (de octubre). Es tristemente irónicoobservar que, sin el huracán Mitch, el año 1998de tormentas Atlánticas sería recordadoprincipalmente por el Georges (trayectoria 7,figura 1) y su recorrido destructor a través delCaribe y Estados Unidos. El Mitch (trayectoria13), sin embargo, hizo que el Georgespalideciera por comparación, provocandopérdidas catastróficas en Centroamérica.

Finalidades analíticas

Como señaláramos anteriormente, una delas finalidades de este estudio es la de resumir ycontextualizar los impactos de los desastres yluego perfilar y evaluar la respuesta institucionaly los cambios producidos posteriormente a loshuracanes de 1998. Una segunda finalidad, sinembargo, es la de poner a prueba una tesisdesarrollada inicialmente en un estudio de ElNiño de 1997-1998 en los países andinos dePerú, Bolivia y Ecuador (ver Olson et al., 2000).La tesis sostiene que la mayoría de los gobiernosnacionales del continente americano sistemáti-camente subfinancian y destinan personalinsuficiente a sus organismos de manejo dedesastres, haciéndolos inefectivos organizativa,administrativa y políticamente,hasta el punto deque son incapaces de enfrentar nada que sea demayor envergadura que las emergencias localeso los desastres en pequeña escala. Verdadera-mente sobrepasados cuando se enfrentan conun evento de mayor escala (como un gran

huracán), estos organismos son reemplazados,marginados o “apartados” por organizacionescon mayor perfil pero de carácter temporal,creadas ad hoc para enfrentar un desastreparticular. El resultado es: 1) por un lado, lapérdida de motivación dentro de los organismosresponsables por la gestión de desastre, y 2) lafalta de continuidad de la organización por elotro. Este problema se agrava por la abrumadoraorientación de prácticamente todos losorganismos de desastre hacia la respuesta y laparalela falta de funciones y capacidades en elcampo de la mitigación, a pesar de la claraevidencia de que la mayoría—quizás incluso lagran mayoría—de las pérdidas (humanas yeconómicas) causadas por desastres podríanreducirse mediante una mitigación eficaz. Loshuracanes Georges y Mitch brindan oportu-nidades inmejorables para investigar estaproposición y algunos temas relacionados.

11

Cuadro 1

Indice de desarrollo humano (IDH)de países latinoamericanos, 1998

Rango IDH Rango IDH País

a nivel mundial hemisférico

34 1 Chile

39 2 Argentina

40 3 Uruguay

45 4 Costa Rica

48 5 Venezuela

49 6 Panamá

50 7 México

57 8 Colombia

58 9 Cuba

72 10 Ecuador

79 11 Brasil

80 12 Perú

84 13 Paraguay

88 14 República Dominicana

107 15 El Salvador

112 16 Bolivia

114 17 Honduras

117 18 Guatemala

121 19 Nicaragua

Fuente: Naciones Unidas, 1999

12

Cuadro 2

Indice de pobreza humana (IPH)de países latinoamericanos, 1997

Rango IPH Rango IPH País

a nivel mundial* hemisférico

2 1 Chile

3 2 Uruguay

5 3 Costa Rica

7 4 México

8 5 Colombia

9 6 Panamá

15 7 Ecuador

18 8 República Dominicana

20 9 Paraguay

24 10 Bolivia

25 11 Honduras

27 12 Perú

32 13 Nicaragua

37 14 El Salvador

39 15 Guatemala

* Países en desarrollo solamente.

Fuente: Naciones Unidas, 1998

13

Cuadro 3

Indice Transparencia Internacional (TI) de percepción de la corrupción, 1998,

países del continente americano

Rango Rango País Percepción Desviación

mundial hemisférico de corrupción estándar

1998

6 1 Canadá 9,2 0,5

17 2 EUA 7,5 0,9

20 3 Chile 6,8 0,9

27 4 Costa Rica 5,6 1,6

41 5 Perú 4,5 0,8

46 6 Brasil 4,0 0,4

49 7 Jamaica 3,8 0,4

51 8 El Salvador 3,6 2,3

55 9 México 3,3 0,6

59 10 Guatemala 3,1 2,5

61 11 Argentina 3,0 0,6

61 11 Nicaragua 3,0 2,5

69 13 Bolivia 2,8 1,2

77 14 Ecuador 2,3 1,5

77 14 Venezuela 2,3 0,8

79 16 Colombia 2,2 0,8

83 17 Honduras 1,7 0,5

84 18 Paraguay 1,5 0,5

Fuente:Transparencia Internacional (TI), 1998

14

Figura 1Gráfico de seguimiento de huracanes de 1998, Centro Nacional de Huracanes

15

Lo que posteriormente se convertiría en elhuracán Georges nació cerca de la costa deAfrica a mediados de septiembre de 1998 ysiguió un camino típico a través del Atlántico yluego a través del Caribe (ver figura 1 en lapágina anterior). Primero azotó las islas delCaribe Oriental de St. Kitts, Nevis, Antigua yBarbuda, el 20 y el 21 de septiembre. Según laHoja Informativa final n°9 de USAID/OFDA(Agencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional, Oficina de Asistenciaen caso de Desastres en el Extranjero) sobre elhuracán Georges, la tormenta causó cincomuertos en St. Kitts y Nevis y tres muertos y dosheridos graves en Antigua y Barbuda. De las islasque primero sufrieron la tormenta la masafectada fue St. Kitts, donde el daño total endólares se calculó en $445 millones, conimportantes pérdidas en infraestructura, ladestrucción de la mitad de los cultivos de azúcar,el 25% de las viviendas destruidas y la pérdida delos techos del 60% de las viviendas.

El huracán Georges luego azotó Puerto Ricoy, el 22 de septiembre, la isla de la Española, quese divide, aproximadamente por la mitad, enRepública Dominicana en el este y Haití en eloeste.El Georges luego hizo el giro usual hacia elnorte, pasó por Cuba y cruzó los cayos de laFlorida, azotando por último el territoriocontinental de Estados Unidos cerca dePascagoula, Misisipí.

En la isla de la Española, Haití sufrió 147muertos,40 personas desaparecidas y 34 heridosgraves, además de 4.500 personas que perdieronsus casas (informes combinados de la OFDA y laFederación Internacional de Sociedades de laCruz Roja y de la Media Luna Roja). El temacentral de este capítulo, sin embargo, es el de lasconsecuencias en la República Dominicana.

A veces no se percibe plenamente enEstados Unidos que uno de los problemas para

las naciones centroamericanas y del Caribees que los países suelen ser físicamente máspequeños que los huracanes que los afectan.

Vistas desde una perspectiva satelital, estas

“ciudades-estado” pueden prácticamente desa-parecer debajo de un huracán durante un día omás. (Ver fotos 1 y 2 en las páginas siguientes: setrata de dos fotos satelitales del huracán Georgestomadas el 22 de septiembre, con seis horas dediferencia. Sin el contorno dibujado de las islas,en la primera no se verían ni Puerto Rico ni laRepública Dominicana; Haití “desaparece” en lasegunda.)

Como resultado de esta disparidad detamaños, la respuesta a los desastres en el Caribey Centroamérica es a menudo lenta, y laevaluación de los daños puede atrasarse 36horas o más. Por ejemplo, la Hoja Informativan°1 de la OFDA, del 24 de septiembre, fue enrealidad muy breve tanto en lo referente a laRepública Dominicana como en lo referente aHaití:

República Dominicana: El presidente LeonelFernández informa que 70 individuos han muertocomo resultado directo del huracán Georges yotras 100.000 personas han perdido sus hogares.Todavía no se ha efectuado una evaluacióncompleta que permita evaluar el nivel de losdaños y las necesidades inmediatas en laRepública Dominicana; sin embargo, los informespreliminares indican que en Santo Domingo sehan registrado daños provocados por los fuertesvientos y las inundaciones.El aeropuerto funcionaparcialmente,hay inconvenientes en el suministrode electricidad, y los servicios telefónicos sonlimitados. Se impuso el toque de queda, hechoefectivo por el ejército en Santo Domingo,después de recibirse informes de robos yviolencia callejera.Haití: Tampoco se ha efectuado aún unaevaluación de los daños y necesidades de Haití.Las zonas costeras del norte que se extiendendesde Tapa-Haitien hasta Gonaives resultaronseveramente dañadas, principalmente comoresultado de las inundaciones. Se han notificadodaños en techos de viviendas. La Dirección deProtección Civil haitiana notifica 27 muertos, 29heridos graves y 9 personas desaparecidas.

Debe observarse, sin embargo, que laChargé d’Affaires de Estados Unidos en laRepública Dominicana, Linda Watt, previó losdaños que se avecinaban y declaró el desastre el23 de septiembre (como hizo la Chargé

II

EL HURACAN GEORGESY LA REPUBLICA DOMINICANA

Consecuencias

16

d’Affaires de Estados Unidos en Haití, MargaretJones). Tal declaración es un requisito formalpara que el gobierno de Estados Unidoscomience su accionar de respuesta a un caso dedesastre en el extranjero.

La Hoja Informativa n°3 de la OFDA, del 26de septiembre, ya presentaba un panoramaagravado. Informaba que la Comisión Domini-cana del Departamento de Evaluación de Dañosde Defensa y Necesidades registraba 201muertos, 551 heridos y 90 desaparecidos. LaOFDA también señaló que “seguramente elnúmero final de muertes será superior a 500”. Lacantidad de víctimas estimadas siguió siendoesencialmente la misma hasta la HojaInformativa n°6 del 30 de septiembre, cuando laOFDA empezó a observar problemas con losdatos e informó acerca de ello:

Los informes de los daños relacionados con elhuracán siguen variando. Las cifras de la Oficinade Salud Pública y Bienestar Social de la Secretaríade Estado indican que se produjeron 208 muertesy que hay 134.836 personas desplazadas…mientras que la Organización Panamericana de laSalud (OPS) informa sobre 865.510 personasdesplazadas y 400.000 personas que perdieronsus viviendas.

La Hoja Informativa final de la OFDA para elhuracán Georges (n°9) repetía que la cantidadde víctimas estimadas seguía “variando”. Luegoagregaba, sin embargo, que “la Cruz Rojaestadounidense informa sobre 2000 personasdesaparecidas y 300 muertes,”pero el detalle eraaún más interesante:

El número de muertos seguramente aumentará[hasta alcanzar o incluso superar el número de500 mencionado anteriormente] debido a losmuchos trabajadores migratorios no registrados[un eufemismo para referirse a los haitianos] quehan desaparecido después de haber sidoarrasados por las aguas de la inundación y losaluviones de barro. Las áreas más duramenteafectadas por el huracán incluyen La Romana, SanJuan de la Maguana y San Cristobal. Mientras queel mayor daño provocado por el viento en lasviviendas se produjo en las zonas costeras deSanto Domingo y hacia el este, la mayoría de lascasas dañadas por la inundación se encuentran enel sur y en el oeste. La escasez crítica dealimentos, agua y refugio ha dado lugar avecindarios urbanos y zonas rurales empobreci-dos en todo el país… Los daños de infraestructuraincluyen escuelas, hospitales, clínicas de salud,viviendas, el aeropuerto principal y sistemasmunicipales de agua. Además, aproximadamenteel 100% de la red de caminos y un 60% de lospuentes han resultado dañados… El daño total dela red de energía es de US$ 1200 millones… ElSecretario de Agricultura dominicano calcula

conservadormente en unos US$ 260 millones elvalor de los daños, equivalentes a la destruccióndel 90% del sector agropecuario.

Como se puede suponer a partir de losinformes anteriores, la información sobre lascifras referidas a las pérdidas ocasionadas por elhuracán Georges en la República Dominicana,especialmente las pérdidas humanas, seconvirtió en un partido de fútbol político. Elgobierno de Fernández (del PLD, Partido de laLiberación Dominicana) dio a conocersistemáticamente cifras relativamente bajas depérdidas humanas (de poco más de 200muertos), mientras el congreso, que estácontrolado por el partido de oposición PRD(Partido de la Revolución Dominicana), maneja-ba públicamente una cifra de más de milmuertos. Desde luego que no es una sorpresaque el gobierno y la oposición difieran en elcálculo de víctimas. En este caso, la oposiciónquería un número elevado de muertos que lediera al gobierno una imagen de ineptitud oirresponsabilidad, mientras la administración deFernández estaba tratando de “construir” undesastre de menor gravedad.

Las principales organizaciones no guberna-mentales (ONG) dieron cifras intermedias decantidad de víctimas (alrededor de 500muertos). Sin embargo, extraoficialmente seestimaba que el número de muertos llegó a2000. Es interesante observar que esta situaciónes muy similar a la que se produjo por losterremotos de la ciudad de México de 1985,después de los cuales, por razones políticas, elgobierno del PRI manejaba una cifra de pérdidashumanas sistemáticamente por debajo de las10.000, al tiempo que sobreestimaba laevaluación económica de los daños.

La conclusión es que nadie sabrá nuncacuántas personas murieron en la RepúblicaDominicana como resultado del huracánGeorges. Pero, aparte de las cifras de víctimas, esinteresante dar una mirada más amplia a lasconsecuencias que la tormenta tuvo en el país.En un informe interno de fines de noviembre de1998, un organismo donante las resumiósucintamente:

El huracán Georges pasó por la RepúblicaDominicana el 22 de septiembre de 1998, comoun huracán de categoría III con vientos quealcanzaron las 130 millas por hora. El ojo delhuracán ingresó por el sudeste del país por lamañana, recorrió el país a aproximadamente 6mph en un recorrido hacia el noroeste y llegó a lafrontera con Haití por la noche, disminuido acategoría I. Los terribles vientos arrasaron la

17

Foto 1El huracán Georges el 22/9/98 a las 15:15 UTC

18

Foto 2El huracán Georges el 22/9/98 a las 21:15 UTC

19

infraestructura de vivienda, agrícola e industrial,arrancaron árboles y destruyeron cultivos,principalmente en la parte oriental del país. Lasintensas lluvias se centraron en las zonas delsur/suroeste del país y provocaron inundaciones yríos que desbordaron con agua y barro, lo quedestruyó puentes, viviendas y equipamientodoméstico y agrícola; dañó caminos, escuelas,clínicas de salud y sistemas de abastecimiento deagua; y arrasó cultivos, incluyendo azúcar,plátanos, yuca, café y hortalizas. Debido a sudiámetro, el huracán afectó por lo menos el 70%del país, lo que equivale a 34.000 kilómetroscuadrados… El número de muertes se calcula en235.

Mientras que antes del huracán la RepúblicaDominicana gozaba de una alta tasa decrecimiento del PIB, la agricultura del país sufriópérdidas graves inmediatas a causa del huracánGeorges. El Country Report para la RepúblicaDominicana de la Economist Intelligence Unit[EIU] (segundo trimestre de 1999, pág. 15)calculó las pérdidas totales provocadas por losdesastres en US$ 2000 millones y señaló:

El sector agropecuario resultó seriamenteafectado. Mientras que la producción de cultivoshabía experimentado un crecimiento del 5,4% enlos nueve primeros meses de 1998, la produccióndescendió en un 1,4% durante el año completo. Elhuracán obligó al gobierno a recurrir a laimportación masiva de productos alimenticiosbásicos como el arroz para prevenir importantesaumentos de precio. No obstante, los efectos de laescasez se hicieron visibles en algunos productosalimenticios de consumo doméstico, como losplátanos. El sector pecuario, asimismo, terminó elaño con un crecimiento de tan solo un 1,5%después de un desempeño en alza durante losprimeros nueve meses. La producción de pollosfue afectada gravemente por el huracán, mientrasque la producción de carne de cerdo resultóafectada por un brote de peste porcina.

Otro problema post-impacto fue lainflación:

Antes del huracán Georges, a fines de septiembre,la inflación había alcanzado su nivel más bajo delos últimos años. La inflación acumulada en losnueve primeros meses del año fue exactamentede 2,25%, con una inflación anual proyectada enseptiembre de 2,91%. La mayoría de las categoríasde productos de la canasta básica de consumosufrieron presiones de precio aún más bajas, conlos precios de ropa y productos alimenticiosaumentando en un 1,26% y un 1,64% acumuladorespectivamente, en el período de enero-septiembre. Un aumento promedio de un 3,34%en el precio de la vivienda, sin embargo, fue elfactor principal en el alza del índice de precios…La inflación, sin embargo, subió significativa-mente con posterioridad al huracán, con tasasmensuales de un 2,2% en octubre y un 1,8% ennoviembre, lo que llevó la tasa anual del último

mes a un 6,6%. [EIU (República Dominicana),Primer Trimestre, 1999, pág. 18-19]

Los desastres nunca son situaciones en lasque sólo se producen pérdidas; en realidad,algunos individuos y sectores económicos sebenefician extraordinariamente. Un ejemplotípico fue el auge de la construcción que seprodujo en República Dominicana conposterioridad al huracán Georges:

Aunque el crecimiento en el sector de laconstrucción durante los primeros nueve mesesde 1998 fue de un 7,5%, estuvo por debajo del19% experimentado en el mismo período de1997. El retraso, sin embargo, duró poco. En eltrimestre final de 1998, la producción de laconstrucción creció un 49,2% anual, gracias almonumental esfuerzo de reconstrucciónposterior al huracán Georges. [EIU (RepúblicaDominicana), Segundo Trimestre, 1999, pág. 16]

En términos generales , sin embargo, elhuracán Georges afectó la balanza de pagos de lanación de una manera muy directa y negativa(aunque estuvo lejos de ser el único culpable delproblema de la balanza de pagos):

El déficit de cuenta corriente de la RepúblicaDominicana se amplió en forma marcada en 1998,de un total revisado de US$ 163 millones (1,1%del PIB) en 1997 a US$ 387 millones (2,5% delPIB). La mayor parte del deterioro se debió aldéficit comercial creciente, que pasó de US$2.000 millones a US$ 2.600 millones en 1998debido al constante crecimiento de lasimportaciones y a la aguda contracción de lasexportaciones. El deficiente resultado de labalanza comercial de la zona no franca puedeatribuirse en gran parte al impacto del huracánGeorges: el crecimiento de las importacionessubió de un 13,5% en los nueve primeros mesesdel año a 16,8% para el año en su totalidad,mientras la disminución de los ingresos porexportaciones fue de -7,7% a -12,7%. [EIU(República Dominicana), Segundo Trimestre,1999, pág. 17]

Es importante señalar, sin embargo, que enel mismo informe de la EIU (pág. 3) se esperabaque la República Dominicana—“impulsada porla reconstrucción post-huracán”— mantuvieratasas positivas de crecimiento uniforme del PIB.La EIU proyectó un crecimiento de la economíadel 6,4% en 1999 antes de que cayera a untodavía muy respetable 5,3% en 2000.

Consecuencias económicas aparte, unproblema recurrente lo constituyen loscontextos políticos sumamente variables en loscuales ocurren los desastres.La situación políticade 1998 en la República Dominicana fue tensa yconflictiva, y ese contexto continuó en 1999. Apesar del desastre, la colaboración entre losprincipales partidos políticos fue esquiva en el

20

mejor de los casos. Según observó la EIU:El Senado, dominado por el PRD, retuvo laratificación de préstamos de emergencia por unvalor total de US$ 215 millones provenientes delBanco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo, destinados a reparaciones post-huracán y a apoyar la balanza de pagos.Aunque elSenado flexibilizó su posición bajo una fuertepresión de la opinión pública y aprobó variasleyes relacionadas a la economía, a mediados demarzo la ley referida al préstamo, de crucialimportancia, todavía no había sido debatida. [EIU(República Dominicana), Segundo Trimestre,1999, peaginas 10-11]

La política en la República Dominicana estálejos de ser sencilla, y comprender el terrenopolítico ayuda a contextualizar los problemasdel gobierno con relación a la respuestainstitucional que la República Dominicana dio aldesastre.

Para comenzar, la democracia no estáfuertemente arraigada en la RepúblicaDominicana, y además, como señaláramosanteriormente, el gobierno del presidenteFernández tenía que enfrentar una mayoría

opositora en el congreso. La EIU describió lasituación posterior al Georges de esta manera:

El próximo año será importante para lademocracia dominicana, que ha permanecido enun constante estado de transición durante losúltimos 35 años. La tensión entre el gobernantePartido de la Liberación Dominicana (PLD) y elpartido mayoritario en el Congreso, el PartidoRevolucionario Dominicano (PRD), ha aumentadoconsiderablemente en los últimos meses… Pero lapersistencia de estas controversias—que seoriginan en la lucha por el poder político y no endiferencias ideológicas—se produce ante lasmuchas y urgentes necesidades del país, tanto enlo que respecta a la reconstrucción posterior alhuracán Georges como a la modernizacióneconómica y política. La población parece cadavez más desilusionada con la clase política delpaís. [EIU (República Dominicana), PrimerTrimestre, 1999, pág. 7]

Dado que la opinión pública y la coberturade los medios de comunicación van de la mano,aun en una democracia en ciernes, acontinuación damos una mirada al modo en quelos periódicos dominicanos cubrieron elhuracán Georges.

Tratamiento por parte de los medios locales

Abarcando un período de 13 semanas (del22 de septiembre al 22 de diciembre de 1998) y10 importantes periódicos dominicanos que haninformado acerca del huracán Georges en laRepública Dominicana, el cuadro 4 (pág. 23)muestra el número total de artículosperiodísticos publicados por semana acerca delhuracán Georges.

Empezando con la semana anterior alimpacto y siguiendo la evolución de lasactividades posteriores, se publicó lasorprendente cantidad de 5.497 artículosperiodísticos detallando el recorrido delGeorges hacia la República Dominicana y luegolas consecuencias de su paso. La figura 2 (pág.22) grafica los mismos datos de cobertura.Resulta interesante verificar que se trata de unacurva hiperbólica casi perfecta que va de laatención alta/intensa hasta prácticamente ladesaparición del tema.

Más precisamente, durante las primerascuatro semanas del desastre se publicaron 4567artículos, en marcado contraste con los 898publicados en las nueve semanas posteriores. Elmomento entre las semanas cuatro y cincoparece ser un punto de quiebre, en el que los

artículos relacionados con el Georgesdescienden más de la mitad, pasando de 633 a302.

Dado que los medios desempeñan unafunción importante en la creación de lamemoria colectiva de un desastre, el punto dequiebre es interesante. A diferencia deltratamiento que los medios hicieron delfenómeno El Niño de 1997-1998 (técnicamentedenominado ENSO por las siglas en inglés [ElNiño–Southern Oscillation]) en los paísesandinos, cobertura que se intensificó odisminuyó según eventos específicos y que durómeses, el período de atención de los medioslocales al desastre del huracán Georges fuerealmente de sólo unas pocas semanas, un mescomo máximo. Esta extensión de una atenciónrelativamente breve pero intensa, quizásexplique por qué los desastres se tornan tanpolíticos en tan poco tiempo: la ventana para dara conocer tanto las explicaciones oficiales comolas no oficiales acerca de lo que sucede y porqué sucede, no permanece abierta muchotiempo.

Para entender mejor la función de losmedios, también analizamos la forma en que se

21

Cuadro 4

Cobertura del huracán Georges:diez periódicos dominicanos

Número de artículos publicados

Semana 1 (22-28 de septiembre) 1643

Semana 2 (29 de septiembre-5 de octubre) 1353

Semana 3 (6-12 de octubre) 938



Semana 6 (27 de octubre-2 de noviembre) 188

Semana 7 (3-9 de noviembre) 163




Semana 11 (1-7 de diciembre) 22



22

Figura 2Cobertura del huracán Georges:

diez periódicos dominicanos

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Tiempo

Tota

l de

artíc

ulos

23

informó sobre la ayuda externa para el desastrey específicamente cuánta atención se les dio alos diversos donantes.Los cuadros 5 y 6 (páginas24 y 25) son “totales de artículos” acerca decómo se informó sobre la asistencia según lafuente (donante).El cuadro 5 contiene totales deartículos sobre la ayuda identificada por país deorigen. El donante más mencionado fue EstadosUnidos, presente en 116 artículos, seguido deEspaña con 47 y Francia con 44. Entre los 116artículos que mencionaron a Estados Unidos,vale la pena observar que la OFDA fueespecíficamente mencionada en 12 de ellos, laUSAID en 29, y el Cuerpo de Paz en 25. Losartículos restantes simplemente citaron aEstados Unidos o al gobierno de Clinton comodonante.

El cuadro 6 contiene los totales de artículos

sobre ayuda de organizaciones no gubernamen-tales (ONG), organizaciones intergubernamenta-les internacionales (OIG) y empresasmultinacionales (EMN). La mención másfrecuente fue la de los dominicanos de NuevaYork (en 28 artículos), seguidos de losdominicanos de Miami (en 10 artículos).Vale lapena destacar que el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) también fue mencionado en 10artículos.

Finalmente, también hemos evaluado, sibien sólo de un modo general, la manera en quelos medios dominicanos locales intentaronatribuir culpabilidad por el desastre. Paraapreciar esos resultados,sin embargo,primero sedebe analizar la respuesta dada al desastre por elgobierno, que ha dejado realmente mucho quedesear.

Respuesta al Georges: una tragedia de errores

Teniendo presente el contexto esbozadoanteriormente, volvamos a nuestras preguntascentrales. ¿Con qué grado de eficacia respondióel gobierno de la República Dominicana a laamenaza primero y luego a la realidad delhuracán Georges? ¿Qué se aprendió y/omodificó como resultado de la experiencia?¿Hasta qué punto es válida en este caso lahipótesis de la marginación o el “apartamiento”de los organismos supuestamente encargadosde casos de desastre?

Para empezar tenemos, en lenguajeburocrático típicamente suavizado, un informede un organismo donante internacional denoviembre de 1998. Observa que el gobierno dela República Dominicana “reconoció… gravesdeficiencias en su manejo de la emergencia” yque estaría buscando ayuda externa paraefectuar una reorganización.Teniendo en cuentalo ocurrido, esto no debería sorprender. Elhuracán Georges puso de relieve seriasdeficiencias tanto internas de las organizacionescomo en la interrelación de las mismas.

La línea entre negación/optimismo aultranza por una parte y decisiones deficientespor la otra, es a menudo borrosa en unasituación de desastre y los problemas delgobierno ante la amenaza del huracán Georgesno fueron una excepción. El primer grupo deproblemas fue “intracientífico”. Una serie deentrevistas y un análisis de los periódicosdominicanos durante la semana anterior al

impacto revelan importantes diferencias entrelas evaluaciones y las predicciones del NationalHurricane Center de Estados Unidos (NHC, porsus siglas en inglés) de Miami y la OficinaNacional de Meteorología (ONM) de laRepública Dominicana. El mismo análisistambién muestra importantes incongruenciasen la manera en que la ONM evaluó la amenazaplanteada por el huracán Georges.

Mientras el NHC de Miami,como es prácticahabitual, muestra la trayectoria futura consi-derada la más probable para un huracánespecífico, tiene el cuidado de incluir un“abanico” de posibilidades que se amplía con eltiempo (hasta 72 horas).También recalca que espeligroso concentrar la atención en el ojo de latormenta, reiterando a menudo que es másimportante la totalidad de la tormenta (viento,fuerza de la tormenta, lluvias, inundaciones). Enefecto, como fue el caso con el Mitch enNicaragua, un huracán puede matar a miles depersonas sin que el ojo haya tocado siquieraterritorio nacional.

De todas maneras, el problema inicial fueque los medios de comunicación dominicanosestaban dando, todavía el 20 de septiembre,afirmaciones contradictorias del ONM, a vecesen el mismo artículo (“prepararse” frente a “serásólo un poco de lluvia y truenos”). Los mediosde comunicación estaban también recogiendocontradicciones entre el ONM (“el Georgesprobablemente se dirigirá hacia el norte y no

24

Cuadro 5

Huracán Georges:reconocimiento de asistencia por parte de medios dominicanos,

por país donante

País Número de artículos

EUA 116

España 47

Francia 44

Unión Europea 18

Cuba 15

Puerto Rico 11

Japón 10

Chile 9

Venezuela 7

Costa Rica 6

México 6

China 5

Israel 5

Argentina 4

Italia 4

Martinica 4

Panamá 4

Canadá 3

Aruba 2

Colombia 2

El Salvador 2

Alemania 2

Dinamarca 1

Inglaterra 1

Taiwán 1

25

Cuadro 6

Huracán Georges:reconocimiento de asistencia por parte de medios dominicanos,

por ONG, OIG y EMN

ONG/OIG/EMN Número de artículos

Dominicanos en New York 28

Dominicanos en Miami 10

Banco Interamericano de Desarrollo 10

Naciones Unidas 6

American Express 5

AT&T 5

Iglesia católica 5

ENRON 5

Organización Panamericana de la Salud 3

Orden de Malta 3

Cruz Roja 3

DHL 2

Programa Mundial de Alimentos 2

Las siguientes ONG, OIG y EMN fueron mencionados en un artículo:American Airlines,

Iberia, IICA, Menonitas, Sprint,Visión Mundial.

26

afectará al país”) y el NHC en Miami (repitiendoque la República Dominicana estaba dentro delabanico de trayectorias posibles para laspróximas 72 horas). El Weather Channel deEstados Unidos adoptó la misma posición que elNHC.

Relatado brevemente, la ONM mantuvo supronóstico optimista hasta que los árbolesempezaron literalmente a ser derribados en elextremo este de la isla. Vale agregar que unperiódico dominicano del 22 de septiembrereveló que la ONM carecía por completo de unradar operativo Doppler. (Tenía uno, regaladopor Alemania pero que había sido desactivadopor tres años debido a la falta tanto de personaltécnico como de un presupuesto adecuado demantenimiento.) Es decir, la ONM se estababasando en las mismas imágenes y datos que elNHC y el Weather Channel pero llegando aconclusiones diferentes. Finalmente resultó queel jefe de la ONM,Félix Abel Abreu, rechazaba lospronósticos hechos por aquellos subalternosque estuvieran de acuerdo con el NHC. En sudefensa, dijo que “no quería alarmar a lapoblación” (Abreu fue posteriormente desti-tuido de su puesto).

Lamentablemente, este deseo de evitar unposible problema del “pastorcito mentiroso”también afectó directamente, reforzando unatendencia dentro del sistema de Defensa Civil(DC) del gobierno dominicano. Esa historiatambién es muy interesante y ejemplifica losproblemas entre organizaciones asi como losintra-organizacionales para responder alGeorges.

Aunque el NHC alertó sobre la probabilidadde una emergencia en la República Dominicanadurante días antes del impacto, y al menosalgunas personas de la ONM también opinabanque la amenaza del huracán Georges era real, laDefensa Civil dominicana tuvo una lentareacción a dichas advertencias. En efecto, dosdías antes de que el Georges impactara, losmedios dominicanos informaron que DefensaCivil decía que la República Dominicana nocorría ningún peligro. El hecho de que elrecientemente nombrado director de DefensaCivil, Elpidio Báez (un ex profesor de comunica-ción y periodista) no tuviera ningún tipo deformación en meteorología o en el manejo dedesastres, no hizo más que agravar el problema.(Se informó que el mismo Báez se sorprendiócuando fue designado director de Defensa Civil.)

Hasta muy poco antes del impacto, Báezinsistió públicamente en que el huracán Georgesse desviaría hacia el norte,como habían hecho lamayoría de los huracanes en el pasado, a pesarde la información proporcionada por el NHC, laCNN e Internet. Incluso cuando el huracán yatocaba tierra, Defensa Civil todavía sostenía queno podían estar seguros acerca de la trayectoriadel huracán.

Acusado de ocultar la verdadera gravedad dela situación, Báez intentó una muy deficienteauto defensa y demostró lo poco que sabía sobremanejo de desastres, meteorología y lasprobabilidades de que el huracán hicieraimpacto. Los principales periódicos lo citarondiciendo: “El Meteorológico dio su opinión,opinó y teorizó, yo no me meto en eso, yo memetí en prevención”.

Aparentemente,Báez no entendió la diferen-cia entre opinión y probabilidades determinadascientíficamente, ni la importancia de advertircon anticipación.Temiendo el “pánico”, DefensaCivil no emitió ninguna advertencia oficial hastaque la tormenta ya estaba literalmente encimadel país.

Defensa Civil también parecía confundir elojo de la tormenta con el área de impactopotencial. Báez mismo declaró por televisiónque “tenemos que esperar y ver qué caminotoma” mientras las bandas exteriores delGeorges estaban empezando a impactar el país.“Estaban mirando el movimiento del ojo delhuracán y no la tormenta completa”, dijo unfuncionario del NHC en Miami, agregando queles había dicho a los funcionarios de laRepública Dominicana: “Olvídense del ojo. Unatormenta el tamaño de Texas está yendo haciaustedes”. Como resumió la EIU posteriormente:

El gobierno ha sido fuertemente criticado en granmedida por su modo de afrontar al huracán, queazotó la isla el 22 de septiembre, matando almenos a 280 personas y dejando un saldo de300.000 personas sin hogar. Las autoridadescontradijeron los pronósticos del NationalHurricane Center de Miami, que advirtió de unimpacto directo en la isla, y no logró informar alos sectores pobres sobre medidas para refugiarse.[EIU (República Dominicana), Cuarto Trimestre,1998, pág. 29]

Especialmente problemático fue el retrasode Defensa Civil en divulgar la informaciónacerca de la ubicación de los sitios deevacuación. La lista de refugios de evacuaciónaprobados no se dio a conocer hasta, en algunasáreas, menos de 24 horas antes del impacto.

27

Aparentemente, el gobierno temía que los“refugiados profesionales” aprovecharan losrefugios y establecieran una ocupación perma-nente (esta inquietud tenía algún fundamentoreal, considerando lo ocurrido durante larespuesta al huracán David en 1979). Para norevelar la ubicación de los refugios hasta que nofuera absolutamente necesario, tampoco se losabasteció adecuadamente con alimentos, agua ysuministros médicos (“la gente seguiría loscamiones y encontraría los refugios”). Cuando elhuracán Georges finalmente azotó la isla, lagente se desesperó al no poder ubicar losrefugios o encontrarlos mal equipados en elmejor de los casos.

En definitiva, la República Dominicanaestaba mal preparada para enfrentar el desastreno sólo porque la información vital no sedifundió con la suficiente anticipación, sinotambién porque a la Defensa Civil dominicananunca le había sido asignado un financiamientoadecuado. De hecho, en un momento en que seencontró bajo un ataque mediático y político,Báez declaró que la organización tenía sólo “lasmanos” como herramientas para trabajar,careciendo aun de los recursos más básicos paraenfrentar a un huracán importante.

Para ser justos, a principios de septiembrede 1998,poco después de haber sido nombrado,Báez había propuesto al gobierno la creación deuna estructura de defensa civil más profesional ymejor financiada, incluyendo una Comisión dePrevención y Mitigación de Desastres y uncentro de operaciones de emergencias muchomejor equipado. No se había hecho nada, desdeluego; era una propuesta hecha por unfuncionario ubicado muy por debajo en lajerarquía política.

Con una Defensa Civil incapaz de ofrecerrespuestas y recibiendo críticas generalizadas, laresponsabilidad rápidamente se trasladó a lasFuerzas Armadas, que instalaron su propiocentro de operaciones en la capital paraenfrentar al huracán Georges y se convirtieronen los líderes de facto de la respuestagubernamental.

En conclusión, se puede afirmar que laDefensa Civil dominicana estaba pobrementefinanciada, contaba con personal insuficiente yera organizativa, administrativa y políticamentedébil antes de la llegada del Georges, y por lotanto incapaz de coordinar eficazmente larespuesta al huracán. Defensa Civil y su director,Elpidio Báez, recibieron toda la carga de lacrítica, especialmente por parte de los medios yde la oposición, y se convirtieron en el chivoexpiatorio de la respuesta deficiente al desastre.En efecto, durante varios días después delimpacto, se informó que Báez estuvo alojándoseen una serie de hoteles porque tenía miedo de ira su casa. (También fue posteriormente despe-dido de su puesto.)

Curiosamente, el Presidente Fernández hizotodo lo posible por distanciarse de DefensaCivil, prefiriendo concentrar su atención en laayuda externa y los temas de reconstrucción.Aunque esta observación no esté dentro de losobjetivos de este estudio, digamos queFernández presenta un contraste interesantecon respecto a otros presidentes más “activistas”de los países azotados por desastres (Fujimori enPerú sería un polo casi totalmente opuestoconsiderando su manejo del fenómeno El Niñode 1997-1998).

Culpas

Es evidente que en la República Dominicanano existieron oportunidades para obtenercrédito político o social a partir del desastre delGeorges, lo que no es sorprendente teniendo encuenta que se hizo casi todo mal. Las culpasposteriores al desastre, sin embargo, son siempreabundantes, y el análisis de los principalesperiódicos dominicanos nos permitió aislar unconjunto de cinco temas que aparecieron reite-radamente durante los tres meses que siguieronal impacto del Georges.

El primero de los temas vinculados a las

culpas estuvo centrado en los problemas depronósticos señalados previamente. Los medioslocales fueron implacables en sus ataques a laOficina Nacional de Meterología, acusándola deignorar los “pronósticos de trayectoria” tanto delCentro Nacional de Huracanes de Miami comodel Weather Channel, que mostraban al Georgesdirigiéndose decididamente hacia el país. (Comose sugirió anteriormente, esta crítica se debió enparte a graves desacuerdos dentro de la ONM.)Según algunos informes de prensa, la “incompe-tencia” de la ONM costó vidas.

28

El segundo tema de atribución de culpasincluyó los problemas de alerta y evacuación.Los medios de comunicación prestaronconsiderable atención al fracaso del gobierno,especialmente de Defensa Civil, en su tarea deemitir advertencias anticipadas. Salió a la luz elproblema de instrucciones y responsabilidadespoco claras o contradictorias, y los directorestanto de la ONM como de Defensa Civil tuvieronque dar explicaciones sobre por qué se tardótanto tiempo en emitir una advertencia oficial ypor qué se difundió tan poca información sobrela ubicación de los sitios de evacuación.

El tercer tema de atribución de culpas secentró en las represas e inundaciones, especial-mente en los lugares donde se registraronnumerosas víctimas, alrededor de San Juan de laMaguana y Mesopotamia, que están aguas abajode una represa. Los funcionarios de la represatuvieron que explicar por qué se habían sufridotantas muertes y destrozos, incluso después deque hubieran tomado, aparentemente, lasmedidas preventivas normales. Los artículos deprensa atacaron a los funcionarios de la represay al gobierno, acusándolos de negligencia,incompetencia e incluso de homicidio sinpremeditación.

En cuarto lugar, salió a la luz el tema, alparecer inevitable,de la corrupción.Aparecieronnumerosas crónicas periodísticas cuestionandola evidente discrepancia entre lo que estabasiendo recibido de fuentes externas y lo que seestaba distribuyendo y dónde se lo estabadistribuyendo. Sin embargo, debe señalarse quela comunidad donante externa no fuecuestionada ni culpada. Más bien, las preguntasse dirigían a determinar lo que había sucedidocon la ayuda una vez llegada al país y ya enmanos dominicanas.

Finalmente, los medios de comunicacióntambién cuestionaron la capacidad real de

respuesta del gobierno, las funciones correspon-dientes al presidente y a los militares y la faltageneral de “liderazgo” para enfrentar al Georges.De hecho, la mejor manera de concluir elcapítulo sobre el huracán Georges y la RepúblicaDominicana es hacerlo con un resumen de unartículo del principal diario del país, el ListínDiario, del 26 de septiembre de 1998. El artículocaptó algunos de los problemas.Titulado “Estadodébil, el mejor aliado de un huracán” el artículocomenzaba con un ataque tanto al gobiernocomo a autoridades individuales (aunque sinnombrarlas):

La falta de institucionalización en el estadodominicano y la irresponsabilidad de algunos desus funcionarios fueron los mejores aliados delhuracán Georges, que ha causado al menos 125muertes aunque cientos de personas seencuentran todavía desaparecidas.

El artículo continúa detallando la omisiónpor parte de la ONM de las probabilidades deriesgo, y la actitud irresponsable de DefensaCivil. Luego pasa al tema de los centros deevacuación y al hecho de que el gobierno hayamantenido con carácter “confidencial” la lista delos mismos. El artículo también critica alejército, observando que “las órdenes de evacua-ción en las zonas de mayor riesgo coincidieroncon el acuartelamiento de los militares” ynotando que se llevaron los camiones con ellos.Antes de concluir con un ataque general contra“la falta absoluta de información oficial” acercade la tormenta y sus consecuencias, el artículotambién se refiere al problema de losfuncionarios que dieron advertencias inadecua-das en San Juan de la Maguana. En definitiva,ningún sector del gobierno escapó a las críticasde este artículo, que difícilmente podría califi-carse como injusto.

29

A diferencia del Georges, el huracán Mitchse originó en las aguas del suroeste del Caribe(ver figura 1, pág. 15). El 24 de octubre de 1998,el Mitch pasó de tormenta tropical a sercalificado como huracán. En su momento demayor intensidad, el 26 y 27 de octubre, registróvientos de 180 mph y se lo consideró decategoría V (el nivel máximo) en la escala deSaffir-Simpson.

El Mitch siguió en general rumbo noroeste yoriginalmente se le vio sobre todo como unaamenaza para Belice, cuyo gobierno ordenó laevacuación de la Ciudad de Belice, histórica-mente vulnerable. La ruta del Mitch, sinembargo, fue errática, y el 26 de octubre latormenta hizo un giro brusco hacia el oeste yempezó a azotar la costa norte de Honduras. Fuea esta altura que,según la Hoja de Informes n° 20de la OFDA (del 25 de noviembre de 1998), elhuracán Mitch se convirtió en “una de lastormentas más fuertes y devastadoras que hayanazotado el Caribe y Centroamérica”. Conexasperante lentitud, el ojo del huracán Mitchpasó por Honduras y luego por Guatemala, conlluvias que afectaban no solo a estos dos paísessino también a El Salvador y especialmente aNicaragua.

Recuperando brevemente la fuerza detormenta tropical en los primeros días denoviembre de 1998, el Mitch se desplazó sobrela Península de Yucatán, atravesó el Golfo deMéxico y pasó a través del sur de Florida.Desapareció en el Atlántico hacia el final de laprimera semana de noviembre—en el mismo

momento en que su efecto devastador sobreCentroamérica estaba empezando a serplenamente percibido.

Las consecuencias del huracán Mitch serelacionaron de manera muy interesante con elmás reciente fenómeno de El Niño (ENSO). LaENSO de 1997-1998 ocasionó importantessequías en Centroamérica, lo que produjoincendios naturales en el 5% de la tierra(Proyecto Estado de la Nación, pág. 271).Sumados a graves actividades de deforestaciónen curso y a prácticas agrícolas imprudentes, losefectos del ENSO hicieron a la tierra aún másvulnerable a las lluvias e inundacionesproducidas por el huracán de lo que podríahaber sido. Este fue un ejemplo clásico deinteracción entre un desastre previo, de iniciolento (la ENSO de 1997-1998) y un suceso deinicio rápido (el huracán Mitch). Un informe(acerca de Nicaragua, pero fácilmentegeneralizable a gran parte de Centroamérica)muestra a nivel local las diversas interacciones:

La población de Posoltega hacheó los árboles quequedaban para obtener leña (no podían pagar gaso estufas de querosén), dejando la ladera de lamontaña sin vegetación… El uso de técnicasprimitivas de quemado de pastos e incendiosincontrolables en el verano de 1997 [también]fueron muy perjudiciales para los bosques…Privadas de vegetación espesa, las laderas de lamontaña ya no retienen el agua… Cuando hayinundaciones, los ríos desbordan y creantributarios nuevos de un día para el otro, quebarren con lo que encuentran a su paso.[Bendaña, 1999, pág. 17.]

III

EL HURACAN MITCH Y HONDURAS

Un camino errático

30

El 26 de octubre, el Mitch todavía parecíaser un huracán “normal”, y el tono de un cable(“Alerta de Desastre”) que la embajada deEstados Unidos en Tegucigalpa envió aWashington era incluso algo optimista:

1. Honduras está preparándose para un posibledesastre en las próximas 24 horas cuando losefectos del huracán Mitch alcancen los centrospoblados de la costa norte.2.Todavía no se han recibido informes de daños.Se informa acerca de lluvias intensas en eldepartamento de Gracias a Dios, ubicado en elnoreste de Honduras. También empezaron aregistrarse lluvias a lo largo del resto de la costadel norte del país. Ya se están formando grandesoleajes a lo largo de la costa y en las Islas de laBahía. Los aeropuertos de las Islas y los ubicados alo largo de la costa del norte han sido cerradospara vuelos regulares.3. La Comisión Hondureña Permanente deContingencias (COPECO) está a cargo de lasituación y ha movilizado a todos los comitésregionales de emergencias ubicados en el nortede Honduras y en las Islas de la Bahía y estáimplementando sus planes de emergencias. A loshondureños que viven en el norte de Honduras yen las Islas de la Bahía se les ha recomendadoubicarse en zonas elevadas y abastecerse de aguay provisiones.4. El presidente Carlos Flores se reunió con losministros de su gabinete hoy al mediodía paraevaluar la situación y organizar la respuesta.

La expectativa inicial era que las islas y lacosta del norte de Honduras soportarían la cargade la tormenta mientras que el resto del país,especialmente la capital, recibiría lluvias pero nosería seriamente afectado. Con la capital comobase, el gobierno de Honduras organizaría luegola asistencia para las áreas más afectadas.

A medida que el daño (“lluvias intensas einundaciones extendidas”) se profundizaba en lacosta del norte,el 27 de octubre el embajador deEstados Unidos, James F. Creagan, emitió ladeclaración de desastre requerida para activaruna respuesta de Estados Unidos. No obstante, eltono era todavía relativamente distendido y sesolicitaba sólo “la asistencia de helicópteros yaviones del [Comando Sur del ejército deEstados Unidos, SOUTHCOM] JTF-Bravo confinalidades de evaluación”. Sin embargo, el cablede declaración incluía más adelante palabraspremonitorias:

La tormenta se está moviendo al oeste siguiendola costa de Honduras. Si la trayectoria actual y lavelocidad se mantienen, calculamos que latormenta pasará 60 millas al norte de Roatán hoyalrededor de medianoche (27 de octubre).

El problema de este cable era la suposiciónde la velocidad de avance. Las alteracionesposteriores tanto de trayectoria como develocidad hicieron que el huracán Mitch pasarade ser un desastre regional de la costa norte deHonduras a ser una catástrofe nacional y, enmuchos aspectos,centroamericana.Durante másde dos días (28 y 29 de octubre, comienzos del30 de octubre), el Mitch se estacionó sobre elmar y sólo luego, muy lentamente (30 y 31 deoctubre), se desplazó al interior de Honduras,primero como un huracán, luego como unatormenta tropical y finalmente como “sólo” unadepresión tropical. Cubriendo prácticamentetodo el país (ver fotos satelitales del 26 y 29 deoctubre en las páginas siguientes), el huracánMitch descargó enormes cantidades de lluvia encuencas interiores, que en algunas zonassuperaron la precipitación promedio de todo unaño en sólo unas horas.Como tormenta tropical,Mitch pasó a 15 millas de Tegucigalpa.

Primero debido a su detención, luegodebido al ritmo cruelmente lento de latormenta, la situación cambió completamente.Un cable del 30 de octubre de Tegucigalpa aWashington reflejaba una mayor alarma:

Tegucigalpa fue afectada hoy por las malascondiciones climáticas. El GOH [gobierno deHonduras] pidió a la población que dejara sustrabajos y retornara a sus hogares debido a que lasaguas pluviales comenzaban a causar ríos de barroy a inundar puentes. De hecho, esa tardeTegucigalpa resultó dividida en dos por las aguasdesbordadas del río.

Tres días después, el panorama ya era másclaro, y tanto el tono como el contenido de loscables intercambiados con Estados Unidos erantotalmente diferentes. Declarando que “este paísse ha convertido en un archipiélago”, el emba-jador Creagan, comprensiblemente alarmado,envió un cable sumamente personal el 2 denoviembre a Washington, que incluía losiguiente:

1. El huracán Mitch le asestó un golpe devastadora Honduras y azotó también a los países vecinos.Lo vi ayer desde el aire y la destrucción esenorme. La Isla de Guanaja parecía haber sidobombardeada: no quedaba un solo edificio en pie.2. Se había previsto la destrucción que se produjoen las Islas de la Bahía y a lo largo de la costacaribeña del norte, donde ríos normalmentecalmos ahora ocupan valles enteros de montaña amontaña. Pero el huracán también ocasionógraves destrozos en el centro y el sur deHonduras, haciendo que la capital, Tegucigalpa,

Una tormenta cruel

31

Foto 3El huracán Mitch el 26/10/98 a las 12:45 GMT

32

Foto 4El huracán Mitch el 29/10/98 a las 20:15 UTC

33

pasara de ser un centro de apoyo y alivio para lasvíctimas costeras a ser una de las principaleszonas afectadas. Los ríos y los arroyosdesbordados de esta ciudad construida sobrecerros destruyeron vecindarios enteros, arrasaronel depósito del gobierno de Honduras donde sealmacenaban los alimentos destinados a serdistribuidos a lo largo del Caribe e inundaron elcentro de la ciudad, donde se encuentran laszonas comerciales y las oficinas de gobierno. Sederrumbaron laderas enteras, arrastrando casas yrompiendo las cañerías de agua que abastecían ala ciudad.Muchos puentes fueron arrasados por lafuerza de las aguas, llevando con ellos cañerías deagua que cruzaban los ríos. Los caminos que salende la capital han sido cortados por deslizamientosde tierra.Y por lo tanto Tegucigalpa se enfrenta aun abastecimiento de agua rápidamentedecreciente, una inminente escasez de alimentosy la falta de transporte… Si no se intervienepronto en la situación de Tegucigalpa, bien puedeproducirse un rápido deterioro social; y luego unacrisis política. Ya se han registrado saqueos yhomicidios, y hay pandillas recorriendo algunosvecindarios. Han habido motines de presos.Y paraempeorar aún más las cosas, el muy queridoalcalde de esta ciudad, apodado “El Gordito”,murió ayer cuando su helicóptero despegaba encamino a la última crisis: un deslizamiento detierra que se convirtió en un dique de tierra en elrío y que amenazaba inundar el centro de laciudad.

También el 2 de noviembre,el presidente deHonduras Carlos Flores se dirigió a la nación (ya la prensa internacional) e hizo la ahora famosadeclaración: “Hagan caso de este S.O.S, quelanzamos desde Honduras, a pesar de nuestroorgullo y nuestra vergüenza”. Flores reseñó lostodavía incompletos informes de daños a lapoblación (“miles, y no cientos, de muertos”), lainfraestructura (especialmente caminos ypuentes) y la economía (“el 70% de nuestrosprincipales productos”). También anunció eltoque de queda y la suspensión temporal de laslibertades civiles en el país, en especial losderechos a la privacidad hogareña y laeliminación de límites a la detención. El objetivoera combatir los robos y otros episodios de“desorden público”.

Pese a las pérdidas humanas, el huracánMitch será finalmente recordado como undesastre de infraestructura. Los principales

caminos del país resultaron cortados en algúnpunto. Entre 75 y 90 puentes resultaron dañadoso destruidos y se estima que las viviendasdestruidas suman 70.000. Durante variassemanas, fue imposible considerar a “Honduras”como una entidad económica real (o como unanación-estado viable). A todos los efectosprácticos, el país vivía de la ayuda externa apartir de la primera semana de noviembre de1998.

El ritmo, la naturaleza y el diseño de lareconstrucción determinarán el tipo deHonduras que emerga después del Mitch.Resulta interesante para Estados Unidos que, endiversos momentos, el gobierno hondureñovinculó el desastre (y por consiguiente lareconstrucción) a: 1) la afiliación al TLCAN(NAFTA en inglés) o un estado similar respecto aEstados Unidos, 2) el perdón o al menos el aliviode las deudas (“si Estados Unidos toma ladecisión los europeos y los japoneses loseguirán”) y 3) la inmigración ilegal (“miles dehondureños se verán obligados a escapar aEstados Unidos”). Las discusiones referidas alvínculo con Estados Unidos fueron especial-mente bruscas a mediados de noviembre de1998, cuando el presidente Flores recibió porseparado a un grupo que acompañaba a TipperGore, esposa del vicepresidente de EstadosUnidos, Al Gore. En esta reunión el presidenteFlores fue muy directo. Según una sinopsisescrita posteriormente (original en inlgés) poruna persona que estuvo presente,Flores declaró:

Si ya era difícil gobernar a Honduras como un paíspobre, será aún más difícil gobernar una naciónque ha quedado casi destruida. Las personas quehan perdido todo irán nadando, corriendo ocaminando hacia el norte [es decir, EstadosUnidos.]. Necesitamos oportunidades para que lagente pueda trabajar en maquiladoras. Sabemosque el presidente Clinton intentó obtener lospoderes de vía rápida, pero que esa iniciativa nose aprobó. La paridad del TLCAN ayudaría a crearpuestos de trabajo en la costa norte de Honduras.Si eso es imposible, la ICB [Iniciativa sobre laCuenca del Caribe] ayudaría a que lasmaquiladoras crezcan. Cualquiera de estasalternativas le daría a Honduras la posibilidad deevitar la tensión y la inestabilidad.

34

Abarcando un período de 10 semanas (del20 de octubre al 29 de diciembre de 1998) y lostres principales periódicos hondureños (ElNuevo Día, La Tribuna y El Heraldo), el cuadro 7(pág. 35) presenta el número total de artículosperiodísticos publicados sobre el Mitch porsemana. Empezando con la semana previa alimpacto y siguiendo la evolución de las medidaspost-impacto, se publicó un total de 2.236artículos detallando las consecuencias del Mitchen Honduras.

La figura 3 (pág.36) grafica los mismos datosde cobertura, ilustrando el aumento constanteprimero y luego la disminución de la atención dela prensa. Específicamente, durante las tres

primeras semanas subió la cobertura, peroempezó a descender a partir de la tercera se-mana. Es interesante observar que de la semanaseis a la siete parece haber otro punto dequiebre, con un descenso de más del 50% en losartículos relacionados con el Mitch, pasando de280 a 123.

Curiosamente, hubo amplias diferenciasentre periódicos en la cobertura que hicierondel huracán Mitch. El Nuevo Día fue el que másartículos presentó, con 1.308 en 10 semanas,seguido por La Tribuna con 1.091. El Heraldo,por otro lado,mostró una cifra más moderada de699 artículos durante el mismo período.

Tiempo de cobertura de los medios

Crédito asistencial

Los cuadros 8 y 9 (páginas 37 y 38) mues-tran el modo en que la prensa hondureñainformó sobre la ayuda externa. De nuevo, loscuadros son “totales de artículos” sobreasistencia según la fuente (donante). El cuadro 8contiene los recuentos de artículos sobreasistencia identificada por país. El donantemencionado con mayor frecuencia fue EstadosUnidos, que fue nombrado en 116 artículos,seguido de España con 42 y Francia con 36.

muertes producidas en Nicaragua, y el gobiernociertamente fue muy poco riguroso en susinformes sobre víctimas.

Una manera de desenmarañar las cifras depérdidas humanas de Honduras es seguir losnúmeros dados a conocer a través de las HojasInformativas de la OFDA.Los informes de campoiniciales de este organismo daban cuenta de sólounas pocas docenas de muertos,pero estas cifraseran claramente preliminares y fragmentarias. Laprimera Hoja Informativa que publicó una cifrafue la n°4, del 2 de noviembre de 1998, queindica un número de 254 personas muertas. Lahoja informativa n°5 del día siguiente informabasobre 258 muertos y 158 desaparecidos. Esinteresante notar que un informe de campo de laOFDA del 3 de noviembre cuantificaba laspérdidas humanas en 334 muertos y 1064heridos. Esta quizá haya sido la cifra más exactaque se haya informado sobre este desastre en

Probablemente nunca se resolverá lacuestión de las pérdidas humanas producidaspor el huracán Mitch en Honduras. Las cifrasoficiales ya se repiten tan a menudo que seregistran como definitivas en las principalesbases de datos internacionales (6.600 muertos,8.052 desaparecidos, 11.998 heridos, etc. Ver elcuadro 10 (pág. 39) para un conjunto depérdidas oficiales producidas por el huracánMitch en todos los países centroamericanos).

Sin embargo, las cifras de víctimas enHonduras,especialmente las referidas a muertes,se exageraron marcadamente o eran directa-mente falsas. Las razones están estrechamenterelacionadas con la cantidad de muertosinformada para Nicaragua y la necesidad decompetir por la atención de los medios decomunicación internacionales. O sea, el gobier-no hondureño no podía permitir que lasnecesidades de su país fueran eclipsadas por las

Entre los 116 artículos que mencionaron aEstados Unidos, la OFDA fue mencionada 7veces, la USAID 15 y el Cuerpo de Paz una vez.

El cuadro 9 contiene recuentos de artículossobre asistencia brindada por las ONG, OIG yEMN. Con mayor frecuencia fue mencionado elBID, con 33 artículos, seguido de las NacionesUnidas con 26, la Escuela de Rescate “Alert”(EUA) con 18 y el Banco Centroamericano deIntegración Económica (BCIE) con 17.

Las víctimas

35

Cuadro 7

Cobertura del huracán Mitch:los “tres grandes periódicos” hondureños







Semana 6 (25 de noviembre-1 de diciembre) 280





36

Figura 3Cobertura del huracán Mitch:diez periódicos dominicanos

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tiempo

Tota

l de

artíc

ulos

37

Cuadro 8

Huracán Mitch:reconocimiento de asistencia por parte de medios hondureños,

por país donante


EUA 116España 42Francia 36México 32Cuba 21Japón 21Alemania 12Países Bajos 11China 10Argentina 8Gran Bretaña 7Taiwán 4Venezuela 4Canadá 3Colombia 3Corea 3Suiza 3El Salvador 2Irlanda 2Italia 2Marruecos 2Noruega 2Perú 2Uruguay 2Bélgica 1Brasil 1Chile 1Costa Rica 1Ecuador 1Israel 1Nicaragua 1Paraguay 1Polonia 1Portugal 1Sudáfrica 1Suecia 1

38

Cuadro 9

Huracán Mitch:reconocimiento de asistencia por parte de medios hondureños,

por ONG, OIG y EMN




Naciones Unidas 26

Banco Mundial 18

Banco Centroamericano de Integración Económica 17

Fondo Monetario Internacional 11

Cruz Roja Española 6

Exilados hondureños 6

Caritas 5

Organismo Cristiano Británico 3

Escuela de rescate “Alert” (EUA) 2

Bimbo 2

Bolsa Samaritana (ONG cristiana) 2

TZU CHI 2

Fundación Reina Sofía (España) 2

Paramedics for Children 2

Iglesia católica romana 2

Las siguientes ONG, OIG y EMN fueron mencionados en un artículo: Instituto

Interamericano de Integración Agricultural, Christian Businessmen (EUA) Iberia, Continental

Airlines, Cruz Roja Alemana, Citibank,Arquidiócesis Católica del Perú, Universidad de

Boston, CARE, Save the Children, Hondureños en New Orleans,

39

Cuadro 10Consecuencias sociales del huracán Mitch en Centroamérica

País Fallecidos Desaparecidos Heridos Afectados Evacuados Viviendas Puentes Acueductosafectadas afectados dañados

Honduras 6.600 8.052 11.998 1.393.669 2.100.721 41.420 215 1.683

Nicaragua 2.823 885 254 368.261 21.625 63 79

Guatemala 268 121 280 108.607 104.016 10.372 121 60

El Salvador 240 29 84.005 49.000 965 10 155

Costa Rica 4 4 307 5.500 1.933 69 12

Panamá 2 8.408 602 1

Belice 75.000

TOTAL 9.937 9.091 12.532 1.965.957 2.334.839 76.315 479 1.989

Fuente: Proyecto Estado de la Nación, 1999, pág. 261

40

Cuadro 11La historia de las víctimas: los informes de situación de la OFDA No. 1-22

Informe Fecha de Honduras Desaparecidos Nicaragua Desaparecidos Guatemala Desaparecidos El Salvador Desaparecidosinforme muertos muertos muertos muertos

1 28 de oct. Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos2 29 de oct. Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos3 30 de oct. Sin datos Sin datos 19 Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos4 2 de nov. 254 Sin datos 1.212 2.000 31 Sin datos 144 Sin datos5 3 de nov. 258 158 1.212 2.000 69 Sin datos 144 1356 4 de nov. 874 11.100 1.212 2.000 82 91 224 1357/7A* 5 de nov. 5.000 5.000 1.642 1.804 186 91 239 1358 6 de nov. 6.420 5.807 1.642 1.856 197 63 239 1359 9 de nov. 6.420 5.807 1.642 1.856 197 63 239 13510 10 de nov. 6.546 6.586 2.042 1.094 258 120 239 13511 11 de nov. 6.546 6.586 2.055 1.084 258 120 239 13512 12 de nov. 6.600 8.752 2.055 1.084 258 120 239 13513 13 de nov. 6.600 8.752 2.055 1.084 258 120 239 13514 16 de nov. 6.600 8.052 2.362 970 258 120 239 13515 17 de nov. 6.600 8.052 2.362 970 258 120 239 13516 18 de nov. 6.600 8.052 2.362 970 258 120 239 13517 19 de nov. 6.600 8.052 2.362 970 258 120 239 13518 23 de nov. 6.600 8.052 2.362 970 258 120 239 13519 24 de nov. 6.600 8.052 2.863 Sin datos 258 120 239 13520 25 de nov. 6.600 8.052 2.863 884 258 120 239 13521 4 de dic. 5.657 8.052 2.863 884 258 120 239 13522 21 de dic. 5.657 8.052 2.863 884 258 120 240 Sin datos

* * Los datos de los informes 7 y 7A están combinados porque el 7A es una corrección de los datos de Nicaragua.

41

Honduras, porque el 4 de noviembre empezaronlos juegos.

El impulso fue la terrible cantidad demuertes, aunque sumamente concentradas,causadas por el colapso de la ladera del volcánCasitas en Nicaragua y el consecuente aluviónproducido. El 2 de noviembre (Hoja de Informesn°4), Nicaragua reportó 1..212 muertos y 2.000desaparecidos. (Las pérdidas nicaragüensesseguirían aumentado hasta llegar a 2.863muertos y 884 desaparecidos según la HojaInformativa n°20 del 25 de noviembre; despuésde ese momento permanecerían constantes.) Lahoja informativa n°6 para Honduras, del 4 denoviembre, reportó repentinamente 874muertos y una sorprendente cantidad de 11.100desaparecidos; y al día siguiente (Hoja Informa-tiva n°7, del 5 de noviembre) 5.000 muertos y5.000 desaparecidos.A partir de esos valores lascifras no hicieron más que aumentar. Según laHoja Informativa n°20 del 25 de noviembre,Honduras había sufrido 6.600 muertes y 8.052desaparecidos. Estos números con el tiempo sereducirían a 5.657 muertos y 8.052 desapare-cidos permanentes, lo que aún implicaba hablarde más de 13.000 muertos.

El cuadro 11 de la página 40 presenta todaslas cifras para Honduras y Nicaragua (además deGuatemala y El Salvador) compiladas a partir delas Hojas Informativas de la OFDA, de la n°1 a lan°22. Los números del 3 al 5 de noviembre paraHonduras destacan el cambio radical verificadoen la cantidad de víctimas, como acabamos demencionar, lo que investigamos con un pocomás de detenimiento en las visitas de campo.

Varios actores clave declararon que cuandoocurrió lo de Casitas y con el traslado de losmedios internacionales a Nicaragua, los nivelesmás altos del ejército y el gobierno hondureñosvieron un cambio importante en la solidaridad

internacional y un probable cambio en losfondos que recibiría el país como financia-miento para la reconstrucción. Poco tiempodespués, el gobierno hondureño dio a conocerlas cifras de 5.000 muertos y 5.000 desapare-cidos.A partir de ahí, los números aumentaron.

Un documento interno de un gobiernodonante, de mediados de noviembre, arroja unainteresante luz a este problema de los datos.Ya el13 de noviembre, el informe observaba una“grave discrepancia”entre un ministerio clave deHonduras y el recientemente creado ConsejoNacional de Emergencia (CONE), al queregresaremos en seguida. El ministerio estabainformando sobre 1.097 muertos, aproximada-mente 3000 desaparecidos y casi 490.000afectados. Las cifras del CONE, sin embargo, erande 6.600 muertos, 8.752 desaparecidos y casi1.400.000 personas afectadas. En las entrevistasde campo averiguamos que al ministro quehabía emitido las cifras más bajas se le pidió, el13 de noviembre o en una fecha cercana, quedejara de emitir cifras de víctimas. Las cifras delCONE se convirtieron luego en las pérdidashondureñas “oficiales”.

En visitas de campo posteriores, realizadas amediados de 1999, la información obtenidacorroboró la opinión de que Honduras habíaperdido sólo una fracción de la cifra implícita de13.000 muertos (o incluso de la cifra oficial de5.867 muertes). Sin excepción, los funcionarioslocales sólo podían hablar de docenas demuertes. Cuando se les preguntaba en términosde cientos, siempre señalaban vagamente haciaotro pueblo y decían “tal vez mas alla”. Sinembargo, cada más alla conducía siempre a otro,hasta que nos quedamos sin más pueblos.Nuestro mejor cálculo estimado sería de unos3.000 muertos debidos al huracán Mitch enHonduras.

Pérdidas económicas: la evaluación de la EIU

La magnitud de los daños causados por elhuracán en Honduras, especialmente a laproducción, el transporte y la infraestructura decomunicación, fue extraordinaria. No obstante,como en todo desastre, algunos sectores tendie-ron a beneficiarse, como pone de manifiesto lasiguiente evaluación de la EIU (también quedaclaro el hecho de que la asistencia externa fue loúnico que mantuvo intacta la condición de

Honduras como nación-estado):Las proyecciones de la EIU indican que el impactodel huracán Mitch sobre la actividad económicaconducirá a una contracción del PIB el próximoaño. Basándonos en los datos preliminaresdisponibles, calculamos que esta contracciónllegará a ser del 6%… En cuanto a la oferta desuministros, habrá una brusca contracción de laproducción agrícola con daño a los granos básicosen zonas bajas particularmente afectadas.Tambiénse contraerá la producción de productos

42

elaborados (aunque en forma menos aguda) yaque las industrias locales resultaron dañadas tantoen sus plantas como en sus reservas. Pero seespera que la producción en más del 80% de lasempresas maquiladoras regrese a sus nivelesnormales durante los próximos tres meses, y queel sector de la construcción registre una fuerteexpansión en cuanto se ponga en marcha lareconstrucción. El efecto del huracán en laactividad sectorial de servicios será mixto:algunos servicios se contraerán, reflejando ladisminución en el consumo privado, mientras queotros, en particular los servicios de asistenciasocial financiados con fondos de ayuda, seampliarán.En cuanto a la demanda,el consumo privado caeráen forma aguda debido a que muchos hondureñoshan perdido sus medios de vida, en particular en

las áreas más afectadas de la agricultura, laindustria y los servicios. Las exportaciones secontraerán, mientras que la cuenta deimportaciones será elevada debido a lasimportaciones que haga el país para reconstruir ysustituir la producción local perdida. La inversiónprivada también subirá a medida que el sectorprivado repare los daños a los sectoresproductivos y la economía se desregule en lossectores de utilidades y de infraestructura,atrayendo la inversión extranjera. Lacompensación de estos efectos negativos delhuracán sobre el consumo y las exportacionesprivadas constituirá un fuerte impulso al gasto y lainversión pública apoyada por los fondosextranjeros de ayuda. [EIU (Honduras), CuartoTrimestre, 1998, pág. 29.)

El contexto político de las consecuencias

El huracán Mitch exacerbó la tensión entrelos poderes ejecutivo y legislativo en Honduras ydestacó un problema persistente y lamentablepara el país: la corrupción, que en Honduras estan generalizada que tiene su propia denomina-ción: champa. Poco después del impacto delhuracán, la EIU declaró:

La necesidad de implementar velozmentemedidas de emergencia hará que el ejecutivotienda a disputarle algún poder al Congreso paraimpedir que la sanción de leyes se empantane ennegociaciones políticas. Esta concentración depoder no necesariamente va a afectar el alto nivelde aprobación pública que el presidente, CarlosFlores Facussé, gozaba antes del golpe delhuracán. Sus esfuerzos destinados a movilizar elapoyo externa para obtener socorro humanitarioy para incluir en las discusiones el tema del aliviode la deuda… ha sido notable. Pero el presidenteFlores necesitará asegurarse de que la ayuda quefluya a través de instituciones del gobierno seaasignada de forma transparente y eficaz, y que sedistribuya en todo el país a quienes más lonecesitan. [EIU (Honduras), Cuarto Trimestre,1998, pág. 28.]

El tema de la corrupción en particular, esobvio que no iba a desaparecer para laadministración de Flores, y empezó a serpúblicamente vinculado con la resistencia de losdonantes a proporcionar la asistencia masivarequerida para reconstruir el país:

El gobierno hondureño publicó su plan dereconstrucción en abril… y espera recibir hastaUS$ 3600 millones a mediano plazo, en calidad deconcesiones, para financiar el trabajo dereconstrucción. Sin embargo, es probable quehaya algunos problemas para obtener gran partedel financiamiento. Los donantes apremiarán algobierno para que garantice que todos losproyectos sean plenamente controlados y que la

asignación de los fondos se lleve a cabo de unamanera transparente, en particular considerandoel informe reciententement publicado por elDefensor de Derechos Humanos, Leo Valladares…en el que se denunciaron 17 casos de mal manejode la ayuda. [EIU (Honduras), Segundo Trimestre,1999, pág. 28.]

Según el mismo informe de la EIU (pág. 33),el informe Valladares, también publicado enabril, se había convertido en un tema importantede la política local:

El gobernante Partido Liberal (PL) reaccionó en elcongreso al atacar al Sr. Valladares por dañar laimagen de Honduras y las perspectivas de obtenermayor financiamiento, y votó por que se redujerasu mandato de seis a cuatro años y se limitaran susatribuciones excluyendo las investigaciones sobrecorrupción. La protesta pública que esto causóimpulsó un giro del gobierno de 180 grados, quedespués culpó al presidente del CongresoNacional, Rafael Pineda Ponce, de intentar anularal Sr. Valladares. La reputación del gobierno ytambién la del congreso han sido dañadas por esteasunto, y la transparencia y la rendición decuentas ahora serán aún más estrechamentevigiladas por parte de los donantes de ayuda, yaque aún hay sospechas de que es más probableque las autoridades traten de silenciar lasdenuncias de corrupción en vez de investigarlasplenamente.

Citado en otra publicación (Jeffrey, 1999,páginas 32-33), Valladares declaró que suinvestigación de la corrupción de guante blancoen casos de desastre resultó ser aún más“peligrosa” que su tarea anterior sobre lasviolaciones de derechos humanos por parte delos militares.1 De un modo algo más colorido

1 Esto se corresponde de un modo interesante con algunosdatos de encuestas de opinión pública de México, publicadosrecientemente (ver Gawronski y Olson, 2000).

43

que la EIU, Jeffrey (pág. 33) describió lasmaniobras que se generaron alrededor delinforme de Valladares:

Flores no sólo se enojó con Valladares, tambiénquiso vengarse. Llamó al presidente del congreso,Rafael Pineda Ponce, y le ordenó destruir elmandato de Valladares.Tarde en la noche del 20 deabril, el Congreso recortó los términos delcomisionado y limitó su trabajo a la recepciónpasiva de denuncias.Como la información se filtróal día siguiente, los embajadores europeosamenazaron posibles cortes de la ayuda. El NewYork Times exigió un cambio de posición dellegislativo. Viéndose atacado, Pineda Poncecumplió con su apodo,“Ping-Pong”, y anunció unanueva votación. El 27 de abril, con cientos deprotestantes pro-Valladares enfrentándose afueracon la policía, el Congreso votó por unanimidadque las atribuciones del comisionado no sufrieranmodificaciones.

Al final, como ocurre comúnmente en casosde desastres, el gobierno de Honduras seencontró en una situación en la que no podía“ganar” políticamente hiciera lo que hiciera:

El esfuerzo de reconstrucción posterior a ladevastación causada por el huracán Mitch a finesde octubre ha dominado la escena política enHonduras.A pesar de supervisar la restauración dela infraestructura vital para fines del primertrimestre de 1999, el gobierno ha sido criticadopor avanzar demasiado lentamente con elprograma. Gran parte del trabajo que ya se hacompletado fue llevado a cabo gracias a lasmedidas de socorro internacional, mientras que elgobierno hondureño, con sus escasos recursos,sólo ha logrado avanzar lentamente. Muchasempresas de construcción han sido renuentes aconcederle crédito adicional al gobierno antes deque se hayan efectuado los pagos pendientes ytambién han habido obstáculos burocráticosconsiderables para procesar las ofertaspresentadas para realizar el trabajo dereconstrucción…El presidente Carlos Roberto Flores Facussé hasido criticado por el Foro Ciudadano (FC), ungrupo de acción cívica formado recientementepor intelectuales y profesionales, por lacentralización de demasiadas decisiones dentrodel ejecutivo. El FC sostiene que la renuencia deFlores a delegar responsabilidades es contraria alas urgentes necesidades del esfuerzo dereconstrucción, y que genera cuellos de botella yenormes retrasos… La crítica pública aldesempeño del gabinete de reconstrucción haseguido aumentando; en marzo y abril los gruposcívicos y empresariales publicaron anunciosfuertes en los periódicos nacionales para expresarsu insatisfacción con el lento progreso del trabajo.[EIU (Honduras), Segundo Trimestre, 1999, pág.31.]

Lo que está en juego en el proceso dereconstrucción difícilmente podría ser más

crítico, no solo para la clase política hondureña,sino también para toda la elite de Honduras. Lacalidad del liderazgo parece estar verdadera yvisiblemente a prueba. Ruhl (2000, pág. 63) serefirió al sistema como caminando sobre lacuerda floja:

La enorme devastación causada por el huracánMitch… creó un desafío político crítico para laselites hondureñas. El uso eficaz de los fondos deayuda externa destinados a reconstruir el país y aproporcionar ayuda a los miles de personas quehabían perdido todo podría aumentar lalegitimidad del gobierno democrático. Por otrolado, la corrupción de la elite y la incompetenciaante esta coyuntura crítica… podría empeorar elcinismo y la desilusión de la población.

A un nivel más específico, un aspectoespecialmente interesante de la respuestagubernamental hondureña al Mitch es el de laparticipación de los militares, concretamente elde las relaciones entre militares y civiles. Antesdel Mitch, la administración de Flores habíaestado moviéndose, cuidadosamente, paraenmendar la constitución hondureña con elobjetivo de colocar a las Fuerzas Armadas bajocontrol civil, o al menos un poco más de controlcivil. Los militares habían gobernado Hondurasdirectamente durante casi 20 años antes de 1981y habían sido “el poder detrás del trono” hastabien entrados los años noventa, por lo que setrataba de un tema muy delicado. Dos mesesantes de la llegada del Mitch, Flores estabapreparando el terreno para nombrar un ministrocivil de defensa y los rumores de golpe militarempezaron a circular. Todos los problemas derespuesta asociados con el Mitch, sin embargo,abrieron una oportunidad política para Flores,que pudo instalar a un civil como ministro dedefensa a fines de enero de 1999. Describiendoa los militares hondureños como “debilitadospor el Mitch”, Jeffrey (1999, pág. 29.) cita lassiguientes palabras de Germán Calix deCARITAS (ayuda católica):

El Mitch demostró la ineficiencia total de losmilitares. Los funcionarios se han pasado eltiempo peleando entre ellos y luchando por elpoder político, mostrando que no estaban enabsoluto preparados para afrontar unaemergencia.La COPECO no tenía ni idea de lo quetenía que hacer.

Aunque es una generalización algo injusta,esta afirmación refleja, sin embargo, unapercepción generalizada.

44

Dada la generalizada percepción delgobierno como inepto para responder alhuracán Mitch, conviene realizar un análisis delos problemas de la respuesta institucionalgubernamental.

Sancionado por el Congreso NacionalHondureño en enero de 1991 y redactado en unlenguaje típicamente impreciso, el DecretoNúmero 9-90-E creó una Comisión Permanentede Contingencias (COPECO) para

adoptar medidas políticas destinadas a ayudar a lapoblación, rehabilitación y reconstrucción deáreas dañadas por desastres naturales, que afectanla actividad económica y el bienestar de lapoblación, así como a programar y desarrollardiferentes actividades para prevenir consecuen-cias negativas en las áreas de alto riesgo adesastres.

La COPECO reemplazó al COPEN (ComitéPermanente para Emergencias Nacionales).Lamentablemente, la COPECO debía seradministrada por un conglomerado de ministe-rios, secretarías y comisiones.Por lo tanto,nuncarecibió las atribuciones de una instituciónplenamente independiente con presupuestosadministrativos y de emergencia, sino que siguiósiendo dependiente de otros organismosgubernamentales para la “gerencia” y de lapresidencia para los nombramientos. En efecto,el presidente de Honduras nombraba al jefe de laCOPECO, y era generalmente el vicepresidente,con toda la importancia real y simbólica—o lafalta de ella—que eso implica.

En la práctica la COPECO era financiada,nuevamente de forma bastante vaga, mediantecontribuciones anuales del gobierno nacional,donaciones nacionales e internacionales,préstamos y cualquier otro tipo de “recursos yvalores provenientes de otras fuentes”. Uninforme de la prensa señaló que el presupuestoanual de la COPECO antes del huracán Mitch eraequivalente a US$ 200.000. Esta cifra era “casicorrecta” según una persona que entrevistamos.En resumen, la COPECO sufrió una notoriaescasez de recursos.

Debajo de la COPECO en la jerarquíainstitucional había un conjunto de CODER(Comités de Emergencias Regionales) y CODEM(Comités de Emergencias Municipales). Integra-dos por 11 brigadas, los CODER operaron comounidades de defensa civil a nivel regional,

mientras que los mucho más numerososCODEM lo hicieron a nivel municipal.

Cuando los efectos del Mitch se sintieronplenamente, la COPECO estaba abrumada a nivelnacional y separada momentáneamente de losequipos de los CODER y CODEM en su accionar.Durante semanas después del desastre, muchosoficiales de los CODER y CODEM actuaronindependientemente, un mérito que hay quereconocerles. En la capital, en cambio, laCOPECO se empantanó no solo por el desastresino también por la política.

Para ser justos, la COPECO parecía estarhaciendo bien el trabajo de organizar laevacuación de la costa norte en los primerosmomentos del huracán Mitch y probablementehaya salvado muchas vidas en esa región. A lasbrigadas de los CODEM les corresponde elmérito operativo, sin embargo, porque yaestaban trabajando en las regiones del norte deHonduras para enfrentar la sequía y los gravesincendios naturales producidos por la ENSO de1997-1998.

Es interesante observar que cuando laverdadera magnitud del Mitch se hizo evidente yla COPECO estaba recibiendo muchas críticas, elpresidente Flores destituyó al vicepresidentecomo su director y lo envió a la región de dondees originario para administrar los esfuerzos desocorro en ese lugar. Flores también desvinculóa los diversos ministros responsables de laadministración de la COPECO, dejando que cadauno atienda los esfuerzos de socorro en susregiones de origen. Aunque ya eran débilesdesde un comienzo, la estructura orgánica y elliderazgo de la COPECO fueron totalmentedesarticulados por este acción.

Desarmada política y organizativamente, ycon sólo cuatro líneas de teléfono en su oficina(un indicador interesante en sí mismo de laimportancia dada a la oficina) y sin servicio decorreo electrónico institucional, la COPECO nopodía ni recopilar ni distribuir la informaciónnecesaria para administrar un desastre nacionalde envergadura.Por decreto,el presidente Florescreó después la Comisión Nacional de Emergen-cia (CONE) como una nueva organizacióngeneral por encima de los diversos ministeriosdel gobierno encargados de la respuesta.

Cambio institucionaly la política hondureña de marginación

45

Oficialmente dirigida por el ministro delinterior pero sin una estructura, la CONEseguramente también se habría desintegrado deno haber sido por una iniciativa del sectorprivado. Arturo Corrales, ex candidato presi-dencial y analista estadístico contratado por elgobierno, acercó y “ofreció” sus servicios alpresidente Flores. Corrales (el hombre queestaba realmente a cargo) proveyó un centro decomando con 30 líneas de teléfono, fax, compu-tadoras y lo que un observador llamó un “show”para los medios. En realidad, la CONE se ocupósolamente de datos (incluidas las famosas cifrasde víctimas) y de manejo de la información.Nunca se encargó de operaciones reales derespuesta.

Con la CONE totalmente dependiente de lainfraestructura de Arturo Corrales, era seguroque aparecerían problemas. Uno tuvo que vercon la base de datos. Resultó que los datosestadísticos habían sido recogidos para lacampaña presidencial de Corrales, lo que hizoque no estuvieran incluidas las personasmenores de los 18 años de edad requeridos paravotar. Cuando estos datos se usaron paradeterminar las partidas de alimentos para unárea particular, al no tenerse en cuenta a laspersonas menores de 18 años la escasez fueinevitable.

Curiosamente, ningún militar fue designadoen la estructura de gestión de la CONE, dejandoa los militares trabajando esencialmente por símismos y en contacto con equipos interna-cionales. Los militares habían establecido un“COC” (Centro de Operaciones y Comando)independiente. El COC era exclusivamentemilitar e incluía militares extranjeros de todoslos países contribuyentes excepto uno. Laexcepción fue Estados Unidos, que envió a unoficial a las reuniones de planificación que elCOC celebraba todas las tardes, pero sólo paracoordinar con el COC, y no para recibirasignación de tareas o instrucciones. En últimainstancia, la respuesta al Mitch era fundamen-talmente una cuestión de logística, y comoseñaló un observador “el ejército lo era todo”.

Entonces, ¿qué ocurrió con la COPECO almomento de responder al Mitch? Brevemente, larespuesta es que fue marginada/apartada,no unavez sino en realidad dos veces y desde dos

direcciones diferentes. Por un lado, la COPECOperdió sus funciones de toma de decisiones,coordinación y planificación (y su oportunidadde tener un verdadero perfil de organizaciónreal) que pasaron a estar a cargo de la CONE.Porotro lado, perdió las responsabilidades opera-tivas que pasaron a estar a cargo del COC de losmilitares.

Retrospectivamente, aunque la COPECO sevio sobrepasada por el desastre del Mitch, lo quees más serio es que no fue capaz de realizar unaexpansión institucional de tipo acordeón. Nocontaba ni con los recursos ni con la capacidadinstitucional para estar a la altura de la ocasión.Lo que es aún más lamentable, no se le permitióponerse a la altura de la ocasión, hacerse cargode las operaciones y obtener el reconocimientoy la atención de los medios nacionales yextranjeros. Con 1) la COPECO dejada de lado,2) la CONE dedicada a la información peroincapaz de alguna coordinación real y 3) el COCcentrándose en particular en la logística de aire,los donantes internacionales se quedaron amenudo sin orientación. El resultado operativofue la ayuda canalizada de organismos donantesindividuales para áreas particulares, muyreminiscente a los programas de ayuda de losaños cincuenta y sesenta.

Resulta consistente con nuestra tesis demarginación el hecho de que tanto la CONEcomo el COC desaparecieron después de que larespuesta del Mitch empezó a disminuir,dejandoen su lugar a la desacreditada COPECO.Curiosamente, los intentos realizados por elpresidente Flores en 1999 para revitalizar laCOPECO han tenido algunas consecuencias nobuscadas. La estructura de dirección de la nuevaCOPECO incluye a un presidente ejecutivo y aun comisionado. Lamentablemente, cada unocree que el otro trabaja para él (ambosresponden a Flores), y cada uno tiene unadiferente visión de cómo debe ser la “nuevaCOPECO”. Las emergencias debidas a lasinundaciones de septiembre, octubre ynoviembre de 1999 en el norte de Hondurashicieron que las diferencias salieran a la luzpública, y los medios de comunicaciónhondureños empezaron a llamar a la COPECO“la bestia de dos cabezas”.

46

Dado el extraordinario impacto del huracánMitch en Honduras (el huracán Georges deRepública Dominicana palidece en compara-ción), hubo tres importantes temas de atribu-ción de culpas, todos ellos algo diferentes a losde República Dominicana:1) Infraestructura débil, falta de mitigación,preparación deficiente y corrupción. Losmedios de Honduras (y el presidente Flores)rápidamente argumentaron que la catástrofe sehabía debido a: a) el subdesarrollo y la pobrezahondureños, y b) la “dirigencia corrupta” de lasadministraciones anteriores. Esto estaba unidoespecíficamente al próximo tema de atribuciónde culpas.2) El huracán Fifi de 1974 y las “lecciones noaprendidas”. Los medios preguntaron reitera-damente por qué la infraestructura hondureñano estaba preparada para otro huracándevastador después de la experiencia que habíasufrido el país en 1974. Mencionaron repetida-mente el clientelismo y la corrupción. Un temaprominente fue “el pasado”,“la manera vieja dehacer las cosas”que había dejado a Honduras tanvulnerable.3) Gobierno local frente a gobierno nacional.Los medios hicieron una extensa cobertura de

los gobiernos locales (municipios) que culpabanal gobierno central de no proporcionar la ayudanecesaria.

Es interesante ver que tampoco en este casose culpó a la comunidad donante internacional.En realidad, los medios hondureños dieron unacobertura amplia y positiva tanto de esfuerzosasistenciales específicos como de las visitas demuchos dignatarios extranjeros.

Finalmente, debe tenerse en cuenta laatención de los medios de comunicación alfracaso del país en aprender las enseñanzas delhuracán Fifi de 1974, dado que el huracán Mitchse suma al Fifi en la categoría de huracanes“profesores”. La pregunta implícita es: ¿cómoreaccionarán los medios y la poblaciónhondureños ante el próximo huracán catastró-fico si el gobierno resulta ser incapaz deaprender las lecciones del Mitch de 1998? Estaes una pregunta sumamente importante no solopara el gobierno hondureño sino también para lacomunidad internacional. La respuesta determi-nará en gran parte la volatilidad social y políticadurante y después de la respuesta al próximodesastre importante (e inevitable) que ocurra enHonduras.

Culpas

En resumen

Nadie pudiera haber esperado nunca unhuracán de la magnitud del Mitch, que estuvieradetenido sobre el mar cerca de la costahondureña y luego se desplazara a través deHonduras, descargando cantidades deprecipitación sin precedentes en las cuencas(deforestadas) del país. En última instancia, losdaños provocados por el viento y la tormentapalidecieron en comparación con los causadospor las inundaciones, pasando el huracán Mitchde ser un desastre a ser una catástrofe nacionalverdaderamente histórica. La tormenta haentrado sin duda en la memoria colectiva delpueblo hondureño. Como comentaron al pasardos periodistas: “Así como erosionó y marcó elpaisaje físico, el Mitch parece haber dejado unafundamental marca de vulnerabilidad en lapsiquis de la gente”(Boyer y Pell, 1999, pág. 38.).

Para las finalidades de este estudio, sinembargo, el punto clave es que la organización

nominalmente a cargo de la respuesta a losdesastres en Honduras (COPECO) no desem-peñó una función significativa en la respuesta alhuracán Mitch. Rápidamente abrumada, se lamarginó completamente mediante la creacióndel COC de los militares y mediante la apariciónde la CONE, que prosperó durante un brevelapso para finalmente desaparecer. Aparente-mente,entonces,Honduras afrontará su próximodesastre grave con una COPECO débil ydesmoralizada, un organismo con una historia—y por consiguiente una expectativa—demarginación. Además, aunque no aprenderadecuadamente de un desastre (Fifi en 1974) esquizás perdonable, el no aprender del Mitchpondrá a prueba la tolerancia incluso de loshistóricamente pacientes hondureños. Endefinitiva, no es un panorama optimista.

47

El problema de naciones pequeñas yhuracanes grandes está inmejorablementeilustrado en el caso del huracán Mitch yNicaragua. Perdido dentro de la coberturamasiva de los medios de comunicación seencontraba el hecho de que el ojo del huracánnunca tocó el territorio nacional de Nicaragua.De hecho, el Mitch estaba afectando a Nicaraguatécnicamente no como un huracán sino comouna tormenta tropical de avance lento. El dañoprovocado por la fuerza de la tormenta costera yel viento eran cuestiones relevantes para laseguridad de vidas y bienes únicamente a lolargo de la costa Atlántica menos poblada deNicaragua. En cambio, el efecto importante delhuracán Mitch en Nicaragua fue el producidopor la precipitación, los aluviones y lainundación fluvial. Por otra parte: más de la

mitad y probablemente cerca de dos tercios delas pérdidas humanas ocurridas en Nicaraguaresultaron del colapso del volcán Casitas y elconsiguiente deslave de lodo y detritos que seprodujo. O sea, sin el “desastre dentro deldesastre” del volcán Casitas, Nicaragua aúnhabría tenido grandes pérdidas de bienes y deinfraestructura, pero probablemente no más de800 muertos;no la cifra final de más de 2.800.Enefecto, el suceso de Casitas muestra que todavíacarecemos de conocimientos cruciales acercadel modo en que los huracanes actúan como unriesgo múltiple y el modo en que los factoreslocales (por ejemplo, la debilidad de la ladera delvolcán Casitas) pueden tener enormes conse-cuencias en la vulnerabilidad relativa de sitios oáreas específicas.

IV

EL HURACAN MITCH Y NICARAGUA

Muerte y destrucción(pero el ojo nunca se acercó)

Nicaragua: una historia de desastres

El huracán Mitch difícilmente sea la primeracatástrofe grave experimentada por Nicaragua.Aún más que la de otros países deCentroamérica, la historia de Nicaragua es unacrónica de desastres naturales. El primertestimonio occidental de tales sucesos enrealidad proviene de Colón, cuyas carabelasfueron arrastradas hacia el norte de la costacaribeña de Nicaragua por un huracán, enseptiembre de 1502. En efecto, el 12 deseptiembre de 1502, Colón, en una situacióndifícil, encontró aguas más protegidas al rodearun cabo en lo que es ahora el noreste deNicaragua. Lo bautizó apropiadamente con elnombre de Gracias a Dios. Otros desastresnicaragüenses incluyen: 1) las erupciones múl-tiples del volcán de Momotombo (un hecho queen 1606 condujo a la reubicación de la ciudad deLeón); 2) la gran erupción explosiva del volcánCosiguina en 1835 (que fue escuchada enlugares tan alejados como Colombia, México yJamaica);3) el aluvión de Managua de 1876,cuyahistoria es todavía trasmitida como parte de latradición oral de muchas familias nicaragüenses

y que quizás condujo al primer proyectodocumentado de mitigación de riesgos del país(un canal de seis kilómetros que todavía está enuso como parte de un proyecto mas amplio decontrol estructural de inundaciones); 4) elterremoto de Managua de 1931 que mató a unas4.000 personas y destruyó (con incendios) granparte de la ciudad; y 5) el terremoto de Managuade 1972, que fue esencialmente una repeticióndel suceso de 1931 pero con más víctimas (de6.000 a 10.000 muertos) y aún mayores daños alcentro gubernamental, financiero y comercialdel país.

Más de dos docenas de huracanes otormentas tropicales importantes han azotadoNicaragua en el último siglo. Los más recientesincluyen a Irene (1971), Joan (1988), Bret (1993)y César (1996).El Mitch, sin embargo, fue uno delos más graves. El cuadro 12 (pág. 49) propor-ciona el resumen oficial de pérdidas elaboradopor el gobierno a mediados de 1999.

Centrándose como es su costumbre en laeconomía, la EIU realizó un cálculo tempranoestimando que el 30% de la segunda cosecha de

48

una gran cantidad de cultivos de 1998 enNicaragua había resultado “devastada” y que el70% de la infraestructura de transporte estabadañada (EIU [Nicaragua],Cuarto Trimestre,1998,pág. 7). La EIU también señaló (pág. 3.) que, aligual que Honduras, Nicaragua estaba entrandoen severa dependencia internacional, al menospor un tiempo:

El principal problema del gobierno durante lospróximos 18 meses será el de hacer frente a lasconsecuencias del huracán Mitch, que azotó alpaís a fines de octubre. El crecimiento caerá esteaño por debajo de las expectativas, y quizá seanegativo en 1999 debido a los daños causados porel huracán, pero esperamos una fuerterecuperación en 2000. La escasez asociada con elhuracán impulsará presiones alcistas sobre losprecios en los dos últimos meses de 1998, lo queseguirá durante los primeros meses del próximoaño.Al país le resultará sumamente difícil cumplircon las metas acordadas con el FMI y dependeráen gran medida de la asistencia internacional deemergencia para financiar su fuerte desajuste enla balanza externa.

Los impactos políticos, por otra parte,fueron al menos tan problemáticos como loseconómicos. Según la EIU, el gobierno deNicaragua estaba siendo severamente criticadopor no haber declarado el desastre con larapidez necesaria:

Las evaluaciones del impacto político del huracánson, necesariamente, muy tentativas en esta etapa.Sin embargo, las primeras señales indican que, amediano plazo, el desastre puede conducir a unaumento de la oposición popular al gobierno delpresidente Arnoldo Alemán Lacayo. Durante variassemanas antes de la llegada del huracán, losproductores habían estado exigiendo la ayuda delgobierno para hacer frente a las consecuencias deuna precipitación superior a la usual durante elmes de octubre. Sin embargo, el gobierno nodeclaró el estado de emergencia hasta principiosde noviembre, después de que el huracán hubieraazotado al país. Es probable que esto refuerce lasensación creciente en el pueblo de que laadministración actual es indiferente alsentimiento popular. [EIU (Nicaragua), CuartoTrimestre, 1998, pág. 7]

Otros informes fueron más cáusticos (yllamativamente similares a las evaluaciones delhuracán Georges en República Dominicana):

Este fue un desastre anunciado. El gobiernocentral ignoró los informes del serviciometeorológico y de defensa civil, restandoimportancia a las primeras advertencias einformando a los ciudadanos nicaragüenses quese trataba de un fenómeno localizado sinimplicaciones nacionales graves.El presidente… Alemán resistió las muchasrecomendaciones, incluidas las de variosministros, de declarar el estado de emergencia

nacional e implementar evacuaciones masivas ymedidas de rescate. Dijo que no, que ese tipo demovilización era algo que harían los sandinistas, yél sin duda no era ningún sandinista. [Bendaña,1999, pág. 18].

Esta cuestión de lo “sandinista” fue de granimportancia, y volveremos a ella más adelante,pero el hecho fue que recién el 30 de octubre de1998 el Comité de Emergencia Nacional deNicaragua fue formalmente convocado y sedeclaró el desastre (pero sólo para nuevedepartamentos, la principal subdivisión adminis-trativa de Nicaragua). Varias de las personasentrevistadas pertenecientes a los organismosdel gobierno nicaragüense encargados del climay los desastres, mencionaron el problema de lalentitud gubernamental o la demora en recono-cer al Mitch como un desastre o catástrofe, ycuando se referían al gobierno querían decir elpresidente.

Al igual que en República Dominicana conel Georges y en Honduras con el Mitch, ladistribución de la ayuda generó problemaspolíticos adicionales. La EIU mencionó toda unaserie de temas relacionados:

Las consecuencias inmediatas del huracán Mitch,que azotó Nicaragua a finales de octubre, secaracterizaron por la presencia de disputas a nivellocal entre miembros del gobernante PartidoLiberal Constitucionalista (PLC) por un lado, yentre miembros del PLC y miembros del FrenteSandinista de Liberación Nacional (FSLN, elprincipal partido de oposición) por el otro, acercade la distribución de la ayuda a las áreas dañadaspor el huracán. Esto dañó la reputación tanto delpresidente [Alemán]… como de los sandinistas. Elveloz traslado que dispuso Alemán de laresponsabilidad del esfuerzo de socorro, pasandode los intendentes locales a la iglesia católica,ayudó a mejorar la provisión de ayuda aunque noneutralizó completamente la caída políticaprovocada por el desastre. Una encuesta deopinión realizada por CID-Gallup determinó quesólo el 48% aprobaba el modo en que Alemánhabía enfrentado el desastre, mientras que un 45%lo desaprobaba. Muchos sintieron que se habíaequivocado al no declarar el estado deemergencia oficial en todo el país. Muchostambién le objetaron el haber ordenado eldesmantelamiento del comité de emergencia delhuracán, que había creado especialmente, ya afines de noviembre. [EIU (Nicaragua), PrimerTrimestre, 1999, pág. 10.]

Otro informe era un poco más explícitoacerca de la asistencia inmediatamente poste-rior al impacto:

Los donantes han tenido serias dudas, durantemucho tiempo, acerca del amiguismo y lacorrupción que caracterizan al gobierno centralde Nicaragua. De hecho, las primeras prestaciones

49

Cuadro 12

Huracán Mitch:Gobierno de Nicaragua, pérdidas oficiales

Muertos 3.045

Población afectada 1.000.000

Población que aún requiere ayuda 07/99 400.000

Casas dañadas o destruidas 151.215

Escuelas dañadas o destruidas 512

Centros de salud dañados o destruidos 140

Caminos dañados o destruidos 5.695

Puentes dañados o destruidos 1.933

Daños físicos US$ 1,3 billones

50

de ayuda de una u otra manera acababan enmanos de las entidades dominadas por el PartidoLiberal, mientras encontraban extrañasdificultades para llegar a los gobiernosmunicipales sandinistas. [Bendaña, 1999, pág. 22).

Walker (2000, pág. 84) destacó variosescándalos personales previos al Mitch queafectaron tanto a Daniel Ortega (FSLN) como alpresidente Alemán y luego reunió algunos de losproblemas padecidos por este último:

El apoyo a Alemán y a los liberales sufrió tambiénpor el manejo deficiente que hicieron de… elhuracán Mitch. Más de dos mil cuatrocientaspersonas murieron y casi un quinto de lapoblación de Nicaragua perdió sus hogares. Losdaños económicos totalizaron más de US$ 1500millones. Trabajando con una administraciónpública reducida a su mínima expresión por unadécada de políticas neoliberales de reducción delestado y debilitada aún más por la corrupción, elamiguismo y la incompetencia, la administraciónde Alemán fue exasperantemente lenta en ayudara los afectados por el desastre.Además… Alemáncanalizó el alivio público nicaragüense a través delos gobiernos locales en los que los liberalesestaban en el poder o a través de organizacionesdel partido liberal en los lugares en los que nogobernaban. Incluso al principio intentó desviar elflujo de asistencia internacional destinada a lasONG (consideradas sandinistas por él) que nopodía controlar.

No todas estas críticas fueron justas, perofueron parte del entorno en el que se estabanconstruyendo la memoria y el “significado” delhuracán Mitch. Debe observarse, sin embargo,que el gobierno nicaragüense terminó porestablecer un sistema de recepción de ayuda yde distribución mucho más abierto, responsabley transparente,dando una función más relevantea la mucho más confiable iglesia católica. Noobstante, este mecanismo de respuesta era

externo al gobierno y temporal, y necesaria-mente marginaba a la Defensa Civil nicara-güense, que también se encontró excluida delesfuerzo de socorro como mero espectador.

Entretanto, la recuperación y reconstruc-ción a más largo plazo (y los cientos de millonesde dólares que representa) provocaron unenorme interés entre la sociedad civil deNicaragua (aún más que en Honduras).Surgieron y/o se aliaron literalmente cientos deorganizaciones para exigir participación en latoma de decisiones sobre la reconstrucción, y segeneraron considerables conflictos políticospara determinar el modo en que debíanrelacionarse con la Comisión Nacional deReconstrucción, que se formó después delMitch, basada en un modelo de organizaciónformado a raíz del terremoto de Managua de1972 (con la expectativa de obtener mejoresresultados). En efecto, una observacióninteresante en este sentido fue que en laNicaragua post-Mitch, “la mayor parte de lasorganizaciones de base creadas durante elgobierno sandinista [1979-1990] directamentedejaron de responder al gobierno y al FSLN, y sepusieron a trabajar decididamente junto con lasONG nacionales e internacionales para afrontarel desastre común” (Walker, 2000, pág. 85).

Dejando de lado las cuestiones de alivio,recuperación y reconstrucción, es ahora útilvolver atrás y analizar la cuestión de la respuestainstitucional a los desastres y los cambios post-Mitch. Este es un tema particularmenteinteresante, en parte porque Nicaragua es unpaís excepcionalmente complicado histórica ypolíticamente.

51

Nicaragua puede en realidad trazar suhistoria de respuestas organizadas a desastresdesde el aluvión de Managua de 1876, cuando secrearon diversos comités para ofrecer unavigilancia independiente de la recepción y elgasto de los fondos, administrar la asistencia yplanificar la mitigación (incluido el canal decontrol de inundaciones mencionadoanteriormente). Fue también en 1876 que sedispuso que la Guardia Presidencial cumplierauna función de respuesta a desastres, uninteresante precedente nicaragüense de laparticipación militar en casos de desastre, ytambién un modelo común a la mayor parte deAmérica Latina y a otros países en desarrollo.Esencialmente, el desastre de 1876 estableció lasbases de un modelo de manejo de emergenciasque incluía una fase de respuesta y una derecuperación, y que incorporaba conceptos deavanzada tales como evaluación de riesgos ymitigación de amenazas.

Después del terremoto de 1931 enManagua, el gobierno central siguió el modelode 1876 (incluida la vigilancia independiente delos fondos de ayuda) pero con diferenciasimportantes, particularmente la declaración delestado de guerra y la imposición de la leymarcial “hasta que el orden constitucional sehaya reestablecido”. Con una significativa pre-sencia militar norteamericana en esa época, laGuardia Nacional Nicaragüense (Ejército) seencargó de proporcionar la estructura decomando y la logística necesarias para llevar acabo todas las actividades de respuesta yrecuperación,y muchas de las de reconstruccióny restauración. El desastre contribuyó al ascensoal poder del primer miembro de la familiaSomoza, con total respaldo y apoyo del gobiernode los Estados Unidos, destacado por lapresencia de marines, unidades de aviaciónmilitar y navíos norteamericanos anclados enCorinto, el principal puerto nicaragüense en lacosta del Pacífico.

El desastre de 1931 y sus consecuenciassentaron de este modo las bases no sólo para ladinastía de Somoza sino también para laresistencia armada contra la intervención militarextranjera, acontecimientos históricos nosiempre percibidos fuera de Nicaragua. Esencial-mente, la combinación del ascenso al poder del

primer Somoza y la presencia político-militar deEstados Unidos,desató el famoso movimiento deguerrillas liderado por César Augusto Sandino,cuyas acciones (incluido el hecho de que losmarines norteamericanos lo persiguieraninfructuosamente por la mitad del país) inspi-raron al moderno Frente Sandinista deLiberación Nacional (FSLN), agrupación deizquierda comúnmente conocida como “lossandinistas”.

Después del terremoto de 1972, el gobiernocentral (oficialmente una junta de tresmiembros) declaró el estado de emergencianacional, impuso nuevamente la ley marcial, yformó un Comité de Emergencia Nacional quecomprendía a todos los ministros del gobierno,siguiendo el modelo de los desastres de 1876 y1931.La única diferencia crucial en este caso fueque no se dispuso la vigilancia independiente delos fondos. El director en jefe de la GuardiaNacional, el General Anastasio Somoza Debayle(otro Somoza más, 41 años después delterremoto de 1931), fue designado director delcomité. Otro cuerpo asesor, el Comité deReconstrucción Nacional, se formó posterior-mente e incorporó a dirigentes del sectorprivado y de la iglesia así como también afuncionarios públicos. Este comité desempeñóuna función asesora fundamental y se encargóde elaborar importantes recomendaciones depolíticas, aunque las decisiones finales erantodavía responsabilidad del Comité deEmergencia Nacional presidido por Somoza.

La omisión del transparente comitéindependiente y la centralización y el control detodos los esfuerzos de socorro internacionales ylocales, combinados con actos concretos de malmanejo y malversación de fondos, dio lugar auna corrupción generalizada en el períodoposterior al desastre de 1972. Estastransgresiones desataron por una parte eldescontento con el régimen y por la otrafortalecieron el movimiento de guerrillas sandi-nistas. A pesar de estos elementos negativos, eltrabajo del Comité de Emergencia Nacional y delComité de Reconstrucción Nacional dio lugar aimportantes iniciativas sobre el manejo y lamitigación de emergencias, incluido el código deconstrucción de 1973 para Managua y una baselegal para la respuesta en casos de desastre (la

Evolución institucional:Del somocismo al sandinismo a través de la guerra civil

52

Ley de Emergencia Nacional de 1973, que dio alconsejo de ministros autoridad para declarar elestado de emergencia en casos de “calamidadpública”).

En mayo de 1976, se sancionó la Ley deDefensa Civil, estableciendo el Instituto deDefensa Civil de Nicaragua bajo la autoridad dela Presidencia de la República (todavía en manosde Somoza). Esta ley aclaró muchos de losconceptos y objetivos de la ley de 1973 yestableció un Plan Nacional de Control yPrevención de Desastres, que también intentódefinir la función de los gobiernosdepartamentales y municipales en el manejo deemergencias.

En julio de 1979, después de tres años deuna guerra civil amarga y enormementedestructiva destinada a destituir al régimen deSomoza, el FSLN (los sandinistas), conconsiderable y manifiesto apoyo diplomático delgobierno de Estados Unidos, tomó el poder enNicaragua. En 1981, el gobierno Sandinista creóel Instituto Nacional de Estudios Territoriales(INETER). El INETER agrupó bajo una únicaestructura diversas entidades que anteriormentehabían trabajado de un modo disperso.Tambiéncreó entidades nuevas. El INETER se encargaactualmente de brindarle al gobierno deNicaragua apoyo técnico en geodesia ycartografía (elaboración de mapas), serviciosmeteorológicos, recursos hídricos, geofísica,aprovechamiento de la tierra y amenazasnaturales.

Un año después de la creación del INETER,se sancionó la Ley de 1982, creando el EstadoMayor de Defensa Civil dentro de la estructuradel Ejército Popular Sandinista (EPS, el “nuevo”ejército nicaragüense). En realidad, la funciónbásica de la Defensa Civil Nicaragüense en esemomento era la de “defensa de la revolución”durante la guerra con los contras apoyados porEstados Unidos. Como tal, era un cuerpoesencialmente político, nominalmente civil peroobviamente muy conectado al EPS (una relaciónque resultaría problemática en 1998). Paraorganizar la defensa nacional (y civil), elgobierno sandinista decidió dividir el país ensiete regiones, cada una de ellas conconsiderable autonomía.

Es importante destacar que se instituyó unprograma de estudios especializados para losoficiales militares que servían en la Defensa Civilnicaragüense, programa que incluía varioscursos sobre el manejo de emergencias. Por

consiguiente, hacia finales de los años ochenta,Nicaragua por primera vez contaba con uncuadro de personal al menos rudimentariamenteadiestrado en el manejo de emergencias. Elsistema de defensa civil fue puesto a pruebadurante el huracán Joan, que recorrió Nicaraguadel Caribe al Pacífico en 1988. El nuevo sistemacontribuyó para que la pérdida de vidas semantuviera en un mínimo durante ese desastre(sólo 25 muertos). El sistema también resultóeficaz en la respuesta y los esfuerzos derecuperación después del tsunami que asoló lacosta del Pacífico en 1992.

La Defensa Civil nicaragüense se fortalecióen 1992 bajo un acuerdo de cooperaciónregional (Centro de Coordinación para laPrevención de los Desastres Nacionales enAmerica Central, CEPREDENAC), confinanciamiento de la Comunidad Europea(principalmente de Alemania y Suecia).Posteriormente se formó un “CEPREDENACNACIONAL”como una organización general parala defensa civil en Nicaragua, que incluíadiversos departamentos del gobierno y,especialmente, al INETER.

Otro episodio que puso a prueba al sistema,el huracán César, recorrió Nicaragua de unacosta a la otra en 1996,pero las pérdidas de vidasy los daños fueron nuevamente mínimos. Lanueva estructura, combinando los esfuerzos delINETER y Defensa Civil, tuvo el mérito deefectuar una buena preparación y de aumentarel conocimiento del público medianteadvertencias oportunas, claras y específicas,emitidas a través de una variedad de medios decomunicación impresos y electrónicos.

Por consiguiente, todo indicaba que laDefensa Civil nicaragüense era la principalorganización encargada de la respuesta alhuracán Mitch. En teoría, Defensa Civil tiene unpersonal permanente de 58 empleadosdistribuidos en siete oficinas regionales. Sinembargo, informes de campo, entrevistas yobservaciones indican que Defensa Civil era másfuerte en papel que en la realidad (quizás en elorden de un 40%). Bendaña ofreció estaobservación más general acerca del estado de lapreparación a nivel local en Nicaragua en lasvísperas del Mitch:

Las bases elementales de la presencia delgobierno—como estructuras de defensa civil,policía, bomberos y clínicas sanitarias, para nomencionar entidades municipales con facultadesmínimas—directamente no existían o contabancon escasísimo personal pobremente capacitado

53

y mal pagado, con poco o ningún enlace decomunicación con la capital o con las autoridadescentrales. [Bendaña, 1999, pág. 18.]

Por lo tanto, a pesar de los éxitos relativoscon desastres anteriores, la Defensa Civilnicaragüense fue superada por el huracán Mitchy su devastador y lento recorrido, cargado delluvia, a través de Centroamérica. Operativa-mente, la Defensa Civil nicaragüense fue casiinmediatamente eclipsada por los militares regu-lares; luego resultó aún más marginada cuando laayuda se recanalizó por medios alejados delgobierno, a través de la iglesia y las ONG.

En parte debido a las pérdidas producidaspor el volcán Casitas, el huracán Mitch nuncaserá olvidado en Nicaragua. Aunque la pérdidade vidas debida al huracán no alcanzó las cifrasde los terremotos de Managua de 1931 y 1972,las víctimas, la población que perdió sus casas ylos daños a la infraestructura nacional le hanvalido al Mitch un lugar destacado en la historiade desastres de Nicaragua. El huracán fuetambién, indudablemente, el desastre mejorcubierto por los medios en la historia del país.

Tiempo de cobertura de los medios de comunicación

Culpas

Crédito asistencial

Abarcando un período de 10 semanas (del20 de octubre al 29 de diciembre de 1998) y lostres principales periódicos nicaragüenses (LaPrensa, El Nuevo Diario y La Tribuna), el cuadro13 (pág.54) muestra el número total de artículossobre el Mitch publicados por semana.Empezando con la semana previa a la llegada delhuracán y siguiendo la evolución de lasactividades posteriores al impacto, se publicaron742 artículos detallando los efectos del Mitch. Lafigura 4 (pág. 55) muestra gráficamente losmismos datos.

Como puede verse, la cobertura aumentó amedida que el Mitch se aproximaba y empezabaa afectar al país (semana uno), luego subió demodo marcado en las semanas dos y tres cuando

los efectos totales de la tormenta se hicieronclaros. La cobertura descendió en forma agudadesde la semana tres (178 artículos) hasta lasemana cuatro (68 artículos) y siguiódescendiendo hasta las semanas siete y ocho,cuando la reconstrucción, y especialmente lafinanciación, se convirtieron en preocupacionesfundamentales (la cobertura en realidad setriplicó desde la semana seis a la semana siete,pasando de 27 a 88 artículos).

Como en Honduras, hubo una diferenciasignificativa entre los periódicos con respecto ala cobertura del huracán Mitch. La Prensa fue elde mayor cobertura con 356 artículos, El NuevoDiario registró 216 y La Tribuna sólo 170.

El cuadro 15 contiene la cantidad deartículos sobre la asistencia de las ONG, OIG yEMN. El donante más menciondo en estacategoría fue el Programa Mundial de Alimentos(PMA) con siete artículos, seguido del BID concinco artículos y la Cruz Roja con cuatro. CAREy el Banco Mundial figuran a continuación contres cada uno.

Los cuadros 14 y 15 (páginas 56 y 57)muestran la información que la prensanicaragüense ofreció sobre la ayuda externa.Nuevamente, estos cuadros representan lacantidad de artículos sobre asistencia ordenadospor donante. El cuadro 14 contiene el recuentode artículos sobre asistencia por país. El donantemás mencionado fue Estados Unidos con 44artículos, seguido de España con 19 y Franciacon 11.

cias, en parte porque los medios de Nicaraguaestán mucho más identificados con partidospolíticos que en Honduras, especialmente ElNuevo Diario, que está estrechamente asociado

A diferencia de la participación directa ysumamente visible del presidente Flores enHonduras, el presidente de Nicaragua, Alemán,trató de distanciarse del Mitch y sus consecuen-

54

Cuadro 13

Cobertura del huracán Mitch:los “tres grandes periódicos” nicaragüenses







Semana 6 (25 de noviembre-1 de diciembre) 29





0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana Semana1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tiempo

Tota

l de

artíc

ulos

Figura 4Cobertura del huracán Mitch: los “res grandes” periódicos nicaragüenses

56

Cuadro 14

Huracán Mitch:reconocimiento de asistencia por parte de medios nicaragüenses,

por país donante


EUA 44

España 19

Cuba 11

Francia 9

México 9

Brasil 7

Taiwan 7

Alemania 6

Italia 6

Países Bajos 6

Finlandia 5

Austria 4

Argentina 3

Canadá 3

China 3

Inglaterra 3

Japón 3

Dinamarca 2

Unión Europea 2

Suecia 2

El Salvador 1

Panamá 1

Rusia 1

Uruguay 1

57

Cuadro 16

Huracán Mitch:reconocimiento de asistencia por parte de medios nicaragüenses,

por ONG, OIG y EMN




Cruz Roja 4

Banco Mundial 3

Care 3

GTZ (Alemania) 2

Nicaragüenses en Miami 2

Organización de Estados Americanos 2

Organización Panamericana de la Salud 2

Naciones Unidas 2

Las siguientes ONG, OIG y EMN fueron mencionados en un artículo:ADES,ADRA-

Dinamarca,Aldeas SOS,American Airlines,American Express,BCIE,Iglesia Católica,

Greenpeace,IDSM (Moravos),FMI y Western Union.

58

con el FSLN (sandinistas). El Nuevo Diario fueconstante y sistemáticamente crítico delpresidente y una importante fuente deatribución de culpas. En cambio, La Tribuna y LaPrensa fueron más solidarios con el gobierno yse convirtieron en mecanismos utilizados pararechazar culpas, recalcando la “solidaridad” y lasoportunidades nacionales para la “reconstruc-ción de la sociedad”.

Analizando retrospectivamente la atribuciónde culpas en general, podemos identificar losiguiente:1) La falta de una declaración. El presidenteAlemán fue duramente criticado, especialmentepor la oposición, por demorar tanto en declararel estado de emergencia nacional. Trató derechazar esta crítica diciendo que lo preocupabael hecho de que no todo el país estaba afectadoen la misma forma y que instituciones eindividuos “oportunistas” podían aprovechar ladeclaración de emergencia como un pretextopara dejar de pagar préstamos.2) Falta de compromiso presidencial. Elpresidente Alemán fue apodado “el que llegó y sefue”, ya que viajó a diferentes sitios concaravanas de asesores y periodistas, pero se ibasin brindar ninguna respuesta significativa a ladevastación.3) Rechazo de los médicos cubanos. Elgobierno de Alemán fue altamente criticado,principalmente por El Nuevo Diario,por rehusarla ayuda de un equipo médico cubano e impedirsu entrada a Nicaragua en la frontera conHonduras.4) El favoritismo partidario. Esta crítica fuecomplicada, pero parecía que cada uno estabaculpando a todos los demás (justa oinjustamente) sobre los modelos de distribuciónde la ayuda. Los gobiernos locales culparon algobierno central por falta de asistenciainmediata. El gobierno central acusó a losmunicipios de distorsionar los hechos, y lossandinistas de la oposición replicaron queján-dose de que la ayuda iba sólo a la iglesia católica

y a los municipios controlados por el partido delgobierno o por alguno de sus aliados.(Finalmente, el FMI y otros donantes instaronpúblicamente a que se acabara con las peleas.)

En contraposición con las culpas, los tresperiódicos elogiaron a los militares nicaragüen-ses (y a los militares de Estados Unidos, lo queconstituyó un cambio sorprendente desde losdías de la guerra de los contras) por susactividades de rescate y asistencia. Como enHonduras, la asistencia internacional recibió unacobertura positiva y esencialmente sin críticas.

El caso nicaragüense es la prueba de fuegode la imparcialidad de los medios en eltratamiento de la asistencia internacional,especialmente la de Estados Unidos. Si había unlugar en el que se debían encontrar críticas yculpas en las tormentas de 1998 respecto a laasistencia internacional o la norteamericana, eraen el periódico opositor El Nuevo Diario,estrechamente vinculado con los sandinistas. Esalentador verificar que los medios nicaragüen-ses, incluido El Nuevo Diario, brindaron unacobertura extensa y positiva de la asistencia dela comunidad internacional, y que los EstadosUnidos recibieron al menos su parte. Quizásdebido al desastre y a la función de los EstadosUnidos en la respuesta (incluido el SOUTHCOM),pareciera en verdad que una nueva era habríaempezado en las relaciones entre EstadosUnidos y Nicaragua.

Sin embargo, tanto en RepúblicaDominicana y como en Honduras, los mediosfueron mucho más críticos, e incluso encarniza-damente críticos, con sus respectivos gobiernos.Esta mayor politicización local de los desastres yde la respuesta a los desastres ofrece uncontraste interesante con respecto a 20 añosatrás, cuando hubo una intensa crítica a lacomunidad internacional en la respuesta a losdesastres. Ese problema parece habersereducido considerablemente, al menos en elhemisferio occidental.

Elaboración de políticas en curso: cambios y propuestas posteriores al Mitch en Nicaragua

Desde el huracán Mitch, se ha tomado enNicaragua una serie de importantes medidas,cuya elaboración fue monitoreada. Las másimportantes son las siguientes:

1) La descentralización del manejo deemergencias mediante a) el desarrollo, a tra-vés de capacitación y ejercicios, de lacapacidad de los municipios, basado en la Ley

59

La Defensa Civil nicaragüense resultóabrumada por el huracán Mitch y posterior-mente marginada por los militares mismos y poruna combinación de la iglesia, las ONG y, entérminos generales, la sociedad civilnicaragüense. En efecto, aún dentro delgobierno, la Defensa Civil nicaragüense tuvo unproblema, que fue el de su histórica asociacióncon el EPS (y por consiguiente con lossandinistas) lo que generó la desconfianza conque fue considerada por la administración deAlemán. Si bien este es un hecho exclusivo deNicaragua y un efecto residual de la guerra civily de la guerra de los contras, fue un factorimportante. El hecho de que la Defensa Civilnicaragüense no estuviera completamente inte-grada con el ejército (era, después de todo, unorganismo nominalmente civil y que reportabaoficialmente ante la presidencia) significó quetampoco fuera considerada “militar”. Enresumen, estaba en una posición institucional-mente insostenible cuando se enfrentó con unacatástrofe de la envergadura del Mitch.

Centrándose más específicamente en larespuesta nicaragüense al desastre, puedenofrecerse las siguiente conclusiones: 1) elseguimiento de la tormenta y las advertencias delas autoridades del gobierno central fueronprecisos y razonablemente oportunos; 2) sinembargo, el reconocimiento por parte del

gobierno central de la amenaza y la activaciónde los planes de emergencias fueron muy lentos;3) la fase de respuesta inicial no fue eficazdebido a la gravedad del impacto del fenómeno;y 4) el trágico “desastre dentro del desastre” delvolcán Casitas y su aluvión de barro y detritostomó a todos por sorpresa.

Es todavía demasiado temprano paraafirmarlo (las leyes y los planes son una cosa; losprogramas, los proyectos y los presupuestos sonla prueba real), pero tal vez el huracán Mitchhaya finalmente logrado que Nicaragua(sociedad y gobierno) se concentre en un temamucho más importante: la interdependencia dela vulnerabilidad a los riesgos y las estructuraseficaces de gestión de emergencias enactividades nacionales tan diversas como el usode la tierra, la planificación, el manejo del medioambiente, las prácticas de desarrollo y,especialmente, la formulación de políticas.

En el pasado, para tomar un ejemplo, la faltade políticas coherentes y responsables de uso dela tierra, claramente dio lugar a que seestablecieran centros de población nicaragüenseen áreas sumamente vulnerables. El huracánMitch reveló todo lo trágica que puede ser esadesatención. El Mitch también demostró que losdiseños de la infraestructura, aun cuandocumplieran con normas generales de ingeniería,a menudo no tenían en cuenta la vulnerabilidad

de la Autonomía de los Municipios de 1992, yb) una mayor regionalización de la DefensaCivil.2) La reactivación de una ley originalmentepropuesta, pero no aprobada, en 1995. Esta ley,conocida como Ley de Creación del SistemaNacional de Defensa Civil para la Prevención,Mitigación y Manejo de los Desastres, se debatióy aprobó en el período legislativo de 1999.Potencialmente modifica el manejo de emergen-cias en Nicaragua de una manera muysignificativa al incluir un fondo de desastres enel presupuesto por primera vez en la historianicaragüense. Esta ley y su implantación debenvigilarse estrechamente,especialmente teniendoen cuenta que parece estar desarrollándose unconflicto entre el INETER y la Defensa Civilnicaragüense sobre la función que debe tenercada institución en el manejo de emergencias.3) Creación de una oficina de amenazas natu-

rales dentro del INETER. Esta oficina se encargade brindar apoyo técnico para estudios queincluyan evaluación de riesgos, evaluación devulnerabilidad, y preparación y mitigación paracasos de desastre. Esta nueva oficina ya haemprendido varios estudios piloto y otrosproyectos con el apoyo de las dependenciasgubernamentales centrales, el gobiernomunicipal de Managua, la CEPREDENAC y laAgencia Sueca para el Desarrollo Internacional.4) Un compromiso del gobierno central parala creación de una “cultura nacional deprevención y mitigación de desastres”. Elvicepresidente de Nicaragua ha sido puesto acargo de la concreción de esta iniciativa, y unode los objetivos consiste en dejar de pensar sóloen términos de respuesta y reconstrucción paraempezar a considerar la “transformación deestructuras existentes”.

En resumen

60

relativa de sitios específicos. Lamentablemente,estos ejemplos pueden generalizarse fácilmentea otros países, y no solo de Centroamérica,incluyendo países desarrollados como EstadosUnidos, que han experimentado un desarrollourbano notoriamente mayor en comunidadescosteras, áreas inundables y otras zonasvulnerables.

Finalmente, describiendo uno de los temasmás graves que afecta a Centroamérica, y enrealidad a todo el mundo, la EIU ofreció estaperspectiva:

Una de las enseñanzas clave que dejó el huracánMitch fue que el ritmo actual de deforestación(calculado en unas 100.000 has por año) y elavance continuo del sector agropecuario sobre

reservas de selva tropical… ha aumentadoenormemente el potencial destructor de losdesastres naturales… Todas las evaluacionesposteriores al huracán hechas por [las NacionesUnidas, el Banco Mundial y el BancoInteramericano de Desarrollo] han hechohincapié en la importancia de una estrategiaintegral de protección ambiental en el desarrolloa largo plazo de Nicaragua. Pero paraconsternación de la comunidad diplomática deManagua, cuando el [gobierno de Nicaragua]presentó su lista final de proyectos en unaconferencia pública… no se había incluidoninguno de los proyectos de la comisiónambiental. [EIU (Nicaragua), Segundo Trimestre,1999, pág. 18]2

2 Sin embargo,merece mencionarse que la deforestación no fue uno de los factores que provocaron el deslave de lodo y detritosdel volcán Casitas. En realidad, las laderas de este volcán están casi completamente forestadas. Una inspección realizada aprincipios de noviembre de 1998 en el lugar y un estudio científico posterior dirigido por el INETER señalaron unacombinación de causas geológicas e hidrológicas como causantes de los aluviones. Aparentemente, fue un deslizamiento detierra producido en la cumbre del volcán, de aproximadamente 130.000 metros cúbicos de volumen, lo que se constituyó enel disparador de la tragedia. El mismo estudio también identificó deslizamientos de tierra similares al oeste y al norte delfenómeno inducido por el Mitch, de aproximadamente 400.000 y 600.000 metros cúbicos de volumen respectivamente, quedatan de tiempos prehistóricos. Marcas aluvionales halladas en las proximidades del Casitas y de otros volcanes cercanos,también constituyen señales de antiguos aluviones y deslizamientos de barro.

61

A pesar de algunos éxitos logrados duranteel Decenio Internacional de las Naciones Unidaspara la Reducción de Desastres Naturales,resultó tristemente irónico que mientras estabafinalizando este logro ampliamente divulgado, elhuracán Georges y especialmente el huracánMitch devastaran a tres países. En efecto, elMitch ya ha pasado a formar parte del panteónde huracanes legendarios (que incluye a Agnes,Andrew, David, Gilbert, Hugo y otros) cuyos

nombres se han retirado por haber infligidopérdidas tan terribles.

Teniendo en cuenta todo esto, necesitamosvolver atrás y considerar la situación global deRepública Dominicana, Honduras y Nicaragua (ymuchos otros países, en realidad). Una ecuaciónrelativamente sencilla puede dar una idea de losmotivos por los cuales las pérdidas ocasionadaspor los desastres están aumentando en lugar dedisminuir:

V

CONCLUSION

Pérdidas (todavía) crecientes

Crecimiento de la población+

Urbanización+

Desigualdad masiva, alta de pobreza+

Deforestación y otro deterioro ambiental+

Falta de mitigación (aprovechamiento en uso de la tierra y normas deconstrucción)

+Debilidad institucional (organización nacional de emergencia/defensa

civil)=

Mayor vulnerabilidad y catástrofe

Como lista no representa ninguna novedad,pero la combinación de las tres primerasvariables crea las condiciones para catástrofesdel tipo del Mitch. En muchos países elcrecimiento de la población sigue producién-dose a un ritmo que duplica a la población enmenos de 30 años. Es más: la mayor parte delcrecimiento tiene lugar en las zonas urbanas,empujando a la población (y en particular a lossectores pobres, que son siempre los másvulnerables y casi siempre los más afectados porfenómenos extremos) a zonas cada vez máspeligrosas. El deterioro ambiental y ladeforestación en particular debilitan las defensasnaturales contra los fenómenos extremos (en un

huracán, por ejemplo, los valles de cuencasdeforestadas se convierten en “autopistas” paralas inundaciones), y la falta de unareglamentación eficaz del aprovechamiento dela tierra y de normas para la construcción,permite que la gente ocupe lugares equivocadosy habite en estructuras inadecuadas. Institu-ciones nacionales precarias de manejo deemergencias no pueden tratar las consiguientesvulnerabilidades, y en general colapsan o sonmarginadas cuando tratan de responder a unfenómeno de gravedad.Una vez más,el resultadoson fenómenos del tipo del Mitch, que dejan unenorme número de víctimas.

62

Resulta interesante notar que,a mediados defebrero de 1999, la Organización Panamericanade la Salud (OPS) realizó una “Evaluación de lapreparación y la respuesta a los huracanesGeorges y Mitch”, de tres días de duración, enSanto Domingo, República Dominicana.A partirde las presentaciones y los informes escritos, laOPS resumió nueve lecciones principales:1) Mientras los análisis de vulnerabilidad sonesenciales para el manejo de desastres, los datosnecesarios son “someros o no existentes”.2) La coordinación de la respuesta “dentro de lospaíses y entre los países y los organismosinternacionales y los donantes” fue inadecuada.3) La evaluación en tiempo real de la asistenciafue deficiente, dando lugar a que estuviera “malorientada” y fuera “inapropiada o [incluso]perjudicial”.4) Fue problemático el alto nivel de recambio depersonal de los organismos de manejo de losdesastres. (“Los organismos coordinadoresdentro de los países están sujetos a los cambiospolíticos, y en consecuencia es difícil que hayacontinuidad en la preparación y la mitigación”. )5) Los planes de contingencia “son inconsis-tentes o no existen”.6) La participación de la sociedad comunitaria ycivil en la respuesta a los desastres no “estádefinida claramente” y generalmente está maldesarrollada.7) La ayuda internacional llega en general“demasiado tarde para ser útil durante la fase

inmediatamente posterior al fenómeno y lascomunidades y las organizaciones nacionalesdeben depender de recursos locales ynacionales durante ese período”.8) “Las políticas y normas nacionales einternacionales para el manejo de desastres amenudo son demasiado difíciles de comprendera nivel comunitario e individual”.9) Los huracanes Georges y Mitch provocaron larecentralización de la respuesta a los desastres y“la interrupción de los esfuerzos que se estabanrealizando para descentralizar”.

Quizás la observación más importante de laOPS, sin embargo, es la que aparece en otradiscusión más general:

Se ha llegado a la conclusión de que,a pesar de losadelantos logrados en algunos sectores del campode los preparativos para casos de desastre, todavíano se han desarrollado lo suficiente como paratener una capacidad institucional permanente.

También es difícil disentir de la recomen-dación de la OPS:

En cada país debería haber una única institucióncoordinadora para todas las actividades de manejode desastres. Los representantes de todos lossectores y la sociedad civil en las áreas proclives asufrir desastres deben participar en laplanificación y ejecución de las actividades decoordinación, y sus funciones respectivas en elproceso deben estar claramente definidas. Elorganismo nacional de coordinación se encargaráde coordinar todas las interacciones entre cadauno de los organismos relevantes y lasorganizaciones internacionales.

“Las lecciones del evento” según la OPS

Estamos de acuerdo con todas las leccionesy recomendaciones de la OPS peroadoptaríamos una postura aun más firme. Enprimer lugar, como demostramos en nuestroestudio anterior (Olson et al., 2000), losdesastres deben ser considerados sucesosintrínsecamente políticos, porque implican unaenorme exigencia y fuertes presiones en la tomade decisiones para los gobiernos que seencuentran, repentinamente, en situaciones derecursos fluctuantes, que crean una serie deoportunidades y limitaciones.Aunque por ciertose pierden recursos en casos de desastre,también hay otros que son liberados interna-mente o que son provistos por donantesexternos, generando tanto conflictos como

cooperación política.En segundo lugar, la correcta disposición

institucional es el resultado de la toma dedecisiones políticas, porque tales decisionesasignan definitivamente recursos (personal,presupuesto, acceso, perfil público y político)entre diferentes organismos y grupos socialesque compiten entre sí. Lamentablemente, losorganismos de manejo de desastres ocupangeneralmente posiciones de poca importanciaen la jerarquía política y tienen que luchar porconseguir cierto trato prioritario en tiempos“normales”. Además, dado que son débiles, ycomo hemos visto en los casos de la DefensaCivil dominicana, el COPECO en Honduras y laDefensa Civil nicaragüense, los organismos de

Nuestra conclusión y la “opción acordeón”

63

manejo de desastres son marginados cuandoocurren desastres y catástrofes, lo cual tiende ahacerlos aun más débiles, especialmente en loque respecta a la estima pública y a la moralinterna. Esto es más que un círculo vicioso: esuna espiral descendente.

Por consiguiente, la comunidad internacio-nal y los gobiernos nacionales deben prestar másatención al fortalecimiento institucionalrelacionado con el manejo de desastres en“tiempos normales”, y de este modo podercontar en los países con organismos más fuertesen “tiempos de desastres”. Esto, sin embargo,requerirá una estrategia más preventiva y másabiertamente política. Sin ese fortalecimientoinstitucional, la comunidad internacional y losgobiernos nacionales seguirán viendo, casisiempre y en casi todos los casos, la marginaciónde las mismas organizaciones que se supone queestán a cargo de la conducción y la coordinaciónde las tareas de asistencia. La situación se tornade hecho sumamente absurda;“organizaciones”de respuesta temporarias y ad hoc tratan dellevar a cabo y coordinar el manejo de desastresal mismo tiempo que inventan los procesosmismos y las estructuras necesarias para lograresa coordinación, todo en medio de unacalamidad nacional y (a menudo) del frenesí delos medios.

La solución ideal, desde luego, sería quehubiera instituciones de manejo de desastresfuertes, bien conectadas, debidamentefinanciadas y de alto perfil, capaces de realizartareas tanto previas al suceso (mitigación,preparación) como de respuesta. Hay dosproblemas que impiden alcanzar esta soluciónideal, uno de ellos obvio y el otro menos obvio ybastante delicado: 1) la falta de recursos en lospaíses en los que ocurren los desastres, y 2) unposible elemento disuasivo del fortalecimientoinstitucional.

Con respecto al primer punto, todos losgobiernos señalan que aún en tiempos“normales” hay muchas más exigencias yprogramas de los que pueden llegar a cumplir ofinanciar, y el problema es más grave en lamedida en que se desciende en la escala dedesarrollo económico hasta llegar a países comoHonduras y Nicaragua. Dadas las apremiantesurgencias cotidianas y la competencia porconseguir recursos, es difícil considerarseriamente las propuestas de crear una organiza-ción nacional de emergencias importante quepasaría la mayor parte del tiempo en estado de

espera (o al menos así se lo percibiría),independientemente del número y la gravedadde los riesgos de un país. Un especialistanacional, cuando se planteó la posibilidad decrear una organización nacional de emergenciasimportante, lo dijo claramente: “Eso no pasaráacá”.

El segundo punto es delicado y gira en tornoa la cuestión de si la comunidad donanteinternacional no ha creado expectativas deasistencia post-desastre que en realidad actúancontra la posibilidad de que los paísesdesarrollen organizaciones nacionales deemergencia sólidas. El tema es sencillo: si lospaíses con peligros naturales serios estánrazonablemente seguros de que en caso dedesastre la comunidad internacional brindaráasistencia para hacer frente a la emergencia yluego financiamiento para la recuperación y lareconstrucción, ¿dónde está el incentivo paraque los gobiernos formen instituciones localesmás fuertes capaces de realizar tareas eficacesde mitigación, preparación y respuesta? Comovimos en Nicaragua, y especialmente enHonduras, puede incluso haber “competencia”por obtener financiamiento internacional deayuda y reconstrucción después de un desastre(fondos que a menudo son muy superiores a lasinversiones internacionales habituales para eldesarrollo). Con esta modalidad ahoraaparentemente bien establecida, ¿qué motiva-ción existe para implementar prácticas demitigación y preparación que de hecho limitanlas pérdidas ocasionadas por los desastres?

Una solución intermedia o más práctica es la“opción acordeón” para las organizacionesnacionales de emergencia, que ya sugerimos ennuestro estudio anterior sobre la ENSO:

Bajo esta opción, a medida que un episodio seaproxima a la barrera de emergencia-desastre, esla defensa civil misma [o una organizaciónnacional de emergencias] la que anuncia algocomo:“Sr. Presidente, la situación supera nuestrascapacidades y requiere respuesta y atención en elámbito nacional desde los máximos niveles devarios ministerios. Hemos previsto estacontingencia y se presenta aquí un plan paraorganizar la respuesta necesaria. También hemosrealizado un borrador de la mayoría de losdecretos y procedimientos necesarios y estamoslistos para convertirnos en la parte central, laestructura de esta organización de nivelsuperior”. [Olson et al., 2000, pág. 36)

El plan acordeón tiene varias ventajas. Enprimer lugar, no requiere recursos adicionalesimportantes en tiempos normales o de ausencia

64

de desastres. En segundo lugar, no afecta lasrelaciones de poder entre los ministerios yoficinas de la mayoría de las divisionesejecutivas, al menos en tiempos normales. Entercer lugar, proporciona un plan detallado parala ampliación institucional, pero que es solotemporal para la organización nacional deemergencias y por lo tanto no (permanente-mente) amenazante para otros organismos delgobierno. En consecuencia, una vez que eldesastre está “cerrado”, la organización nacionalde emergencias se contrae nuevamente a sutamaño original.

Desde nuestro punto de vista, y basándonosen las diversas experiencias de Perú, Ecuador y

Bolivia con el El Niño de 1997-1998, deRepública Dominicana con el huracán Georges,y de Honduras y Nicaragua con el huracán Mitchen 1998, la opción acordeón merece un análisisdetenido principalmente por tres razones: 1) elstatu quo ante no es moralmente aceptable(sabemos demasiado para permitir que estaspérdidas sigan en aumento); 2) la solución idealtodavía es políticamente inviable; por lo que 3)el único paso adelante política y económica-mente factible sería mejorar las capacidades delas organizaciones nacionales de emergencias deAmérica Latina para que se amplíen (ocontraigan) según las necesidades que sepresenten: la opción del acordeón.

65

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Albala-Bertrand, J.M.,1993 The Political Economy of Large Natural Disasters. Oxford: Oxford University

Clarendon Press.

Bendaña,Alejandro1999 “Nicaragua’s Structural Hurricane.” NACLA Report on the Americas 33 (2)

(September/October): 16-23.

Boyer, Jeff and Aaron Pell1999 “Report on Central America: Mitch in Honduras, A Disaster Waiting to Happen.”

NACLA Report on the Americas 33 (2) (September/October): 36-43.

Economist Intelligence Unit (EIU)1998-1999 EIU Country Reports, by quarter, for the Dominican Republic, Honduras, and

Nicaragua. London,The Economist Intelligence Unit.

Gawronski,Vincent T. and Richard Stuart Olson2000 “‘Normal’ Versus ‘Special’ Time Corruption: An Exploration of Mexican Attitudes.”

Cambridge Review of International Affairs 14 (1) (Autumn-Winter): 344-361.

Jeffrey, Paul1999 “Report on Central America: Rhetoric and Reconstruction in Post-Mitch Honduras.”

NACLA Report on the Americas 33 (2) (September/October): 28-35.

Lister, Sarah2001 “‘Scaling-up’ in Emergencies: British NGOs after Hurricane Mitch.” Disasters 25 (1):

36-47.

Office of U.S. Foreign Disaster Assistance (OFDA)1998-1999 Fact Sheets (por desastre). Disponible en el World Wide Web:

http://www.usaid.gov/hum_response/ofda/archives/html.

Olson, Richard Stuart2000 “Toward a Politics of Disaster: Losses,Values, Agendas, and Blame.” International

Journal of Mass Emergencies and Disasters 18 (2) (August): 265-287.

Olson, Richard Stuart, Juan Pablo Sarmiento Prieto, Robert A. Olson,Vincent T. Gawronski, and AmeliaEstrada

2000 The Marginalization of Disaster Response Institutions: The 1997-1998 El NiñoExperience in Perú, Bolivia, and Ecuador. Boulder, Colorado: Natural HazardsResearch and Applications Information Center, University of Colorado.

Pan American Health Organization1999 Conclusions and Recommendations of the Meeting on Evaluation of Preparedness

and response to Hurricanes Georges and Mitch, February 16-19. Washington, D.C.:PAHO.

Proyecto Estado de la Nación1999 Estado de la Región. San José, Costa Rica. Proyecto Estado de la Nación.

66

Ruhl, J. Mark2000 “Honduras, Militarism, Democratization, and Troubled Waters.” In Thomas W.Walker

and ariel C.Armony, Repression, Resistance, and Democratic Transition in CentralAmerica. Wilmington, Delaware: Scholarly Resources.

Transparency International (TI)1998 1998 Corruption Index. Disponible en el World Wide Web: http://www.

transparency.de/documents.

United Nations19981 Human Development Report. New York: Oxford University Press.

1999 Human Development Report. New York: Oxford University Press.

Walker,Thomas W.2000 “Nicaragua:Transition through Revolution.” In Thomas W.Walker and ariel C.Armony,

Repression, Resistance, and Democratic Transition in Central America.Wilmington, Delaware: Scholarly Resources.

67

LOS AUTORES

Richard Stuart Olson es profesor de Ciencia Política en la Universidad Internacional de Florida.

Ricardo A. Álvarez, arquitecto y diseñador urbano, es Director Adjunto del Centro Internacional deHuracanes de la Universidad Internacional de Florida.

Bruce P.Baird es Coordinador/Instructor de Manejo de Emergencias en el Instituto de AdiestramientoEspecializado de California, Oficina de Servicios de Emergencia de la Gobernación, San Luis Obispo,California.

Amelia Estrada es estudiante de posgrado en el Centro de América Latina y el Caribe y asistente deinvestigación en el Centro Internacional de Huracanes, Universidad Internacional de Florida.

Vincent T. Gawronski es profesor adjunto de Ciencia Política en el Birmingham-Southern College,Birmingham,Alabama.

Juan Pablo Sarmiento Prieto, médico, es Oficial de Proyectos Especiales del Grupo Internacional deRecursos Ltda. para USAID-OFDA con sede en Bogotá, Colombia.

las tormentas del 98: huracanes georges y...

Documents