lokalna samouprava u bosni i hercegovini - law...

LOKALNASAMOUPRAVA

U BOSNI I HERCEGOVINI

M U H A M E D I . M U J A K I

Muhamed I. MujakiLOKALNA SAMOUPRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI

Autor: mr. Muhamed I. Mujaki

Recenzenti: dr. Zijad Hasi, dr. ukrija Baki,mr. Miroslav ivanovi.

Izdava: Udruenje Pravni institut u Bosni i Hercegoviniweb: www.lawinstitute.ba

Ameriki univerzitet u Bosni i Hercegovini web: www.aubih.edu

Savez opina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine web: www.sogfbih.ba

Urednik: mr. Alma Moi-Mujaki

Lektor:Tamara apelj

Tehnika obrada: Nedim Karasalihovi

tampa: Dobra knjiga d.o.o. Sarajevo

CIP - Katalogizacija u publikacijiNacionalna i univerzitetska bibliotekaBosne i Hercegovine, Sarajevo

352(497.6)

MUJAKI, Muhamed Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini /Muhamed I. Mujaki. - 2. izmijenjeno i dopunjenoizd. - Sarajevo : Udruenje Pravni institut uBosni i Hercegovini, 2016. - 154 str. : ilustr. ;24 cmBiljeka o autoru: str. 155. - Bibliografija: str.149-153.

ISBN 978-9958-0396-0-5

COBISS.BH-ID 21801222

Izdanje ove knjige pomogli su Ameriki univerzitet u Bosni i Hercegovini, Savez opina i gradova u FBIH, opina Konjic, opina Visoko, opina Novo Sarajevo i opina Novi Grad Sarajevo.

Muhamed I. Mujaki

LOKALNA SAMOUPRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI

Drugo, izmjenjeno i dopunjeno izdanje

Sarajevo, 2016. godina

Knjigu posveujem mojim roditeljima, supruzi i djeci, s ljubavlju i zahvalnou.

Autor

Pitanje samouprave, posmatrano u najirem smislu, spada meu najvanije politike i dravne probleme

akademik Hamdija emerli

Drave nastaju i propadaju, a u njima gradovi i sela i dalje traju, moda ba zbog toga to ih je povijest

prerasla i svoja vrenja i sukobe preselila na ire razineakademik Eugen Pusi

Lokalna samouprava je jedna od institucija politikeorganizacije jedne zemlje...akademik Jovan orevi

7

Iz recenzija ...................................................................................................................... 9PREDGOVOR ............................................................................................................ 111. UVODNA RAZMATRANJA ............................................................................. 13

1.1. Uvod .................................................................................................................. 131.2. Metodoloki pristup ......................................................................................151.3. Predmet istraivanja ....................................................................................... 16

2. PRAVNA PRIRODA LOKALNE SAMOUPRAVE ..................................... 192.1. Razvoj lokalne samouprave ......................................................................... 192.2. Osnovne karakteristike lokalne samouprave .......................................... 212.3. Teorije o pravnoj prirodi lokalne samouprave

i praktini primjeri razvoja teorija .................................................................212.4. Pojam lokalne samouprave ...........................................................................232.5. Oblici i sistemi lokalne samouprave ...........................................................252.6. Principi lokalne samouprave ........................................................................272.7. Tipovi lokalne samouprave ...........................................................................292.8. Dekoncentracija i decentalizacija ..............................................................30

3. EVROPSKA POVELJA O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I LOKALNA SAMOUPRAVA U EVROPSKIM DRAVAMA ................333.1. Uvodni dio .......................................................................................................333.2. Sadraj Evropske povelje o lokalnoj samoupravi ....................................353.3. Primjena Evropske povelje o lokalnoj samoupravi

u Bosni i Hercegovini .....................................................................................383.4. Lokalna samouprava u evropskim dravama

(Velika Britanija, Francuska, SR Njemaka i Slovenija) .......................403.4.1. Lokalna samouprava u Velikoj Britaniji ..............................................403.4.2. Lokalna samouprava u Francuskoj.......................................................443.4.3. Lokalna samouprava u Saveznoj Republici Njemakoj ................. 473.4.4. Lokalna samouprava u Republici Sloveniji ........................................49

4. LOKALNA SAMOUPRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI ......................534.1. Historijski pregled lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini ............534.2. Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini ............................................ 57

SADRAJ

8

5. LOKALNA SAMOUPRAVA U ENTITETU FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE ...................................................635.1. Uvodni dio ........................................................................................................635.2. Nadlenosti jedinica lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine .................................................................. 675.3. Organi opina i gradova kao jedinica

lokalne samouprave u Federaciji BiH ........................................................ 715.4 Finansijski aspekti lokalne samouprave u Federaciji BiH ..................... 755.5. Uee graana u odluivanju u jedinicama

lokalne samouprave u Federaciji BiH .......................................................805.6. Zatita prava na lokalnu samoupravu - praksa Ustavnog suda

Federacije BiH .................................................................................................825.7. Grad Sarajevo ...................................................................................................845.8. Grad Mostar .....................................................................................................89

6. LOKALNA SAMOUPRAVA U ENTITETU REPUBLIKA SRPSKA............................................................936.1. Uvodni dio ........................................................................................................936.2. Nadlenosti opina kao jedinica lokalne samouprave

u Republici Srpskoj ........................................................................................956.3. Organi jedinica lokalne samouprave u

Republici Srpskoj ............................................................................................986.4. Finansiranje i imovina jedinica lokalne samouprave

u Republici Srpskoj .......................................................................................1036.5. Uee graana u odluivanju u jedinicama

lokalne samouprave u Republici Srpskoj ...............................................1056.6. Grad Banja Luka ...........................................................................................107

7. LOKALNA SAMOUPRAVA U BRKO DISTRIKTU BIH ...................1117.1. Uvodni dio ......................................................................................................1117.2. Nadlenosti Brko Distrikta Bosne i Hercegovine ...............................113

8. ORGANIZIRANJE OPINA I GRADOVA U BIH .................................. 1178.1. Historija Saveza opina i gradova u BiH ................................................. 1178.2. Savez opina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine .....................1188.3. Savez opina i gradova Republike Srpske ...............................................121

9. KRITIKI OSVRT NA PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI ....................125

10. ZAKLJUAK .....................................................................................................13711. LITERATURA ....................................................................................................149BILJEKA O AUTORU ..........................................................................................155

9

IZ RECENZIJA

Analizirajui rukopis po njegovim segmentima, kao i integralno, moe se zakljuiti da je rukopis knjige Muhameda Mujakia raen kvalitetno, po metodologiji izrade naunih radova. Svaki segment ruko-pisa osvjetljava aspekte lokalne samouprave, njenu organiziranost, nad-lenost, nomotehniku pokrivenost i funkcionalnost. Stil autora je jasan, struan i razumljiv, zasnovan na pravnoj terminologiji. Autor je stvorivi svoju predstavu izgleda rukopisa, dio po dio uspjeno obraivao, tako da na kraju, imamo vrijedan rukopis.Kako uspjena organizacija drave zavisi od stabilnosti lokalne samo-uprave, jasno je da lokalna samouprava predstavlja klju ostvarenja brojnih ljudskih prava, njihovih potreba i jaanja drave, na to je ovim ruikopisom posebno ukazano. Vidljivo je da razumijevanje lokalne sa-mouprave neophodno i da treba uloiti mnogo napora na njenom dalj-njem razvoju, to je i poruka autora.Imajui u vidu svrhu pravljenja ovog rukopisa, a to je da se oblast lokal-ne samouprave priblii na najbolji nain populaciji ljudi koji se obrazuju (studentima, postdiplomcima, doktorantima i sl.), ali i onima koji nepo-sredno rade na primjeni propisa o lokalnoj samoupravi, prije svega nael-nicima, lanovima opinskih vijea i zaposlenima, te drugima koje inte-resira ova oblast, smatram da je autorova namjera u cijelosti postignuta, a autor, u elji da obradi ovu zahtjevnu temu, u cijelosti je uspio.Aktualnost ove teme, sa svim segmentima edukativnog i za primjenu praktinog znaaja, te cjelovitost obraenosti, ini ovu knjigu nunom i potrebnom za kole i fakultete. Nesumljivo je da je oblast lokalne sa-mouprave vana oblast aktivnosti ljudi, o kojoj nauno i struno treba-ju mnogi da piu i daju svoj doprinos, to do sada nije bio sluaj. Zato je pojava ovakvog rukopisa dobrodola i ja je najsrdanije pozdravljam.Imajui sve u ovo u vidu, a posebno apostrofirajui trud i postignute ciljeve u izradi rukopisa, smatram da se moe ovaj rukopis objaviti kao knjiga, jer e njegova objava korisiti svim potencijalnim korisnicima, a nama popuniti veliku prazninu koja se osjea u ovoj oblasti.

dr. Zijad Hasi

10

Imajui u vidu namjeru autora da svojim radom naglasi ustavno pravni i politiki znaaj lokalne samouprave za demokratske drave, inspirisanu injenicom da je u Bosni i Hercegovini na snazi relativno nova legislativa u ovoj oblasti, kao i injenicom da izrazito sloena dravna struktura itekako oteava odgovarajue funkcionisanje lokalne samouprave, mora se utvrditi sutinska relevantnost ovog rukopisa. Autor je uspio u svojoj namjeri, tako to je ponudio referentno djelo koje doprinosi predmetnoj oblasti, naroito u segmentu njenog jasnog i pristupanog, ali nauno utemeljenog, predstav-ljanja iroj javnosti, koja obuhvata i profesionalne i politike kadrove jedini-ca lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, domae i strane istraivae, kao i studente dodiplomskih i postdiplomskih studija. S obzirom na ve pomenute novine u oblasti zakonskog regulisanja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, rad predstavlja logian nastavak, ne pre-tjerano bogatog, i time potrebnijeg, naunog djelovanja u ovoj oblasti i time zauzima ravnopravno mjesto u postojeem naunom diskursu posveenom lokalnoj samoupravi u Bosni i Hercegovini. S druge strane, rad je znaajan i zbog toga to, oslanjajui se na analizu postojee prakse lokalne samouprave u Bosni i Hercegovinu, te pruajui precizan pregled njenih kljunih nedostataka i problema, jasno ukazuje i na odreena pozitivna iskustva u radu lokalnih samouprava. U tom smi-slu se mora naglasiti, u vie navrata isticani, primjer Brko Distrikta Bosne i Hercegovine kao jedinice lokalne samouprave koja ima potencijal da se iskoristi kao model kvalitetnog djelovanja lokalne samouprave koji uvaa-ve temeljne specifinosti bosanskohercegovakog drutva. Na ovaj nain autor je otvorio jedan novi smjer mogueg promiljanja lokalne samou-prave u Bosni i Hercegovini, koji e voditi ka uspostavljanju kvalitetnijeg sistema lokalne samouprave, i koji e u najveoj moguoj mjeri uvaiti evropske procedure i prakse proizale iz principa i vrijednosti prihvae-nih u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, ali i drutveno politiku i ekonomsku realnost Bosne i Hercegovine. Budui da snana, funkcionalna i otvorena lokalna samouprava nema al-ternativu, barem kada je u pitanju budunost Evropske unije i Evrope, te imajui u vidu evropske ambicije Bosne i Herceovine, vie je nego oigledna potreba i akademske, ali i ire drutvene zajednice, za istraivanjem i objav-ljivanjem materijala iz ove oblasti i stoga ovaj rad odgovorno preporuujem panji ire javnosti u Bosni i Hercegovini.

mr. Miroslav ivanovi

11

PREDGOVOR

Pred vama je knjiga pod nazivom Lokalna samouprava u Bosni i Her-cegovini koja predstavlja revidiranu verziju magistarskog rada autora odbranjenog pod nazivom Pravna priroda lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini na Pravnom fakultetu Univerziteta u Zenici. Radi se o dru-gom, izmjenjenom i dopunjenom izdanju.Lokalna samouprava u svakoj demokratskoj dravi predstavlja veoma vaan segment pravnog, ustavnog i politikog funkcioniranja. Ona pred-stavlja oblik upravljanja i odluivanja graana u lokalnim zajednicama, odnosno ona je vlast najblia graanima, ona koju oni neposredno biraju na lokalnom nivou i putem koje preteno ostvaruju svoja prava i obaveze.Neposredan povod za obraivanje ove teme s pravne take gledita jeste donoenje i primjena relativno novog zakonodavstva u entitetima Bosne i Hercegovine iz oblasti lokalne samouprave. U Ustavu Bosne i Herce-govine lokalna samouprava se uope ne spominje, dok je ona u ustavima entiteta ustavna kategorija. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine usvojen je 2006. godine, a imao je jednu dopunu 2009. godine i relativno je usaglaen s Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, koju je Bosna i Hercegovina ratificirala jo 1994. godine. U Republici Srpskoj 2004. godine usvojen je Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske koji se primjenjuje od 2005. godine i koji je imao dvije izmjene i dopune manjeg obima. Povod za izdavanje dru-gog izmjenjenog i dopunjenog izdanja jeste dobivanje statusa gradova za osam novih gradova u Bosni i Hercegovini ali i ispravka odreenih nedo-stataka u prethodnom izdanju.Pored veoma sloene unutranje dravne i teritorijalne strukture Bosne i Hercegovine, koja se sastoji od dva asimetrino uspostavljena entiteta: Republike Srpske, koja je centralistika, i Federacije Bosne i Hercegovine, koja se sastoji od deset kantona koji su svojevrstan oblik drave u dra-vi, Bosna i Hercegovina ima i Brko Distrikt Bosne i Hercegovine. Status Brko Distrikta Bosne i Hercegovine je konano utvren Amandmanom I. na Ustav Bosne i Hercegovine, u kojem je on definiran kao jedinstvena administrativna jedinica lokalne samouprave pod kontrolom drave.Iz svega navedenog vidimo da u Bosni i Hercegovini ima i previe nivoa vlasti, a prije svega da postoji viak zakonodavnih i izvrnih organa, ali

12

ono za to se ne moe rei da je viak i da nije neophodno u funkcioni-ranju drave jeste lokalna samouprava, odnosno jedinice lokalne samo-uprave, opine i gradovi. Upravo zato opredijelili smo se da prouavamo ovaj nivo vlasti, da uradimo analizu trenutnog stanja, te da predloimo konkretne preporuke u cilju primjene principa Evropske povelje o lokal-noj samoupravi u Bosni i Hercegovini.U analiziranju teoretskih postavki o lokalnoj samoupravi, komparativno smo dali osnovne pokazatelje organizacije lokalne samouprave u nekim evropskim dravama, odnosno britanski, francuski, njemaki i slovenski model lokalne samouprave. Ova monografija namijenjena je irokoj javnosti, prije svega opinskim vijenicima i odbornicima, naelnicima opina, dravnim slubenicima u organima jedinica lokalne samouprave i kantonima, odnosno entiteti-ma te na dravnom nivou. Namijenjena je istraivaima koji e se dalje baviti izuavanjem ove veoma dinamine materije. Nadamo se da e ova monografija posluiti i studentima dodiplomskih, postdiplomskih i dok-torskih studija.Ovom prilikom zahvaljujem se svima koji su mi pomogli u izradi ove monografije, izdavau, recenzentima dr. Zijadu Hasiu, dr. ukriji Bak-iu i mr. Miroslavu ivanoviu, koji su mi dali veoma vane sugestije u konanom koncipiranju ove monografije. Takoer, elim da se zahvalim supruzi ije mi je strpljenje i nomotehniko znanje bilo od izuzetne kori-sti, kao i svima koji su na bilo koji nain pomogli.Ovom prilikom molim sve one koji, itajui ovu monografiju, uoe even-tualne propuste i nedostatke da nam na njih ukau kako bismo ih mogli otkloniti u nekom od narednih izdanja.U Sarajevu, april 2016. godine

AutorMuhamed Mujaki

[email protected]

13

1.1. Uvod Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini aktuelizirana je od 1994. godine kada je Republika Bosna i Hercegovina ratificirala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Lokalna samouprava kao tema danas je veoma aktuelna, jer ima sve vei znaaj kako u Bosni i Hercegovini tako i ire u regiji, Evropskoj uniji i svijetu openito. Bosnu i Hercego-vinu oekuje proces ustavnih promjena koje treba da budu sutinske i kojima se treba adekvatno urediti i oblast lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini kao ustavna kategorija. Znaaj lokalne samouprave, bit e jo izraeniji pristupanjem Bosne i Hercegovine u punopravno lan-stvo Evropske unije, u kojoj lokalna i regionalna samouprava zauzima-ju jedno od najznaajnijih mjesta. Vaan razlog za istraivanje ove tematike i prireivanje ove monogra-fije bio je i injenica da u Bosni i Hercegovini u posljednje vrijeme nije mnogo, s pravnog aspekta, teoretski i nauno obraivana ova aktuelna tema, naroito nakon 2005. godine s obzirom na novi pravni okvir lo-kalne samouprave u Bosni i Hercegovini odnosno njenim entitetima. Dosadanji nauni i istraivaki doprinos ovoj oblasti bilo je nekoli-ko istraivakih odnosno magistarskih radova iz oblasti prava lokalne

1UVODNA RAZMATRANJA

14

samouprave1 i nekoliko monografija i knjiga koje su pisane u periodu 1998.-2002. godine, a prije stupanja na snagu novih propisa o lokalnoj samoupravi. U meuvremenu, krajem 2004. godine, u Republici Srp-skoj usvojen je novi Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske (koji je djelimino dopunjavan i ija je primjena poela 2005. godine), a 2006. godine u Federaciji Bosne i Hercegovine usvojen je Zakon o principima lokalne samouprave u Fedraciji Bosne i Hercegovine. Fede-ralni zakon imao je jednu dopunu manjeg obima 2009. godine koja je inicirana od Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu. Takoer, Statut Brko Distrikta Bosne i Hercegovine doivio je odreene izmje-ne i dopune, a i status Brko Distrikta 2009. godine konano je rijeen na nain da je Amandmanom I. na Ustav Bosne i Hercegovine Brko Distrikt definiran kao posebna i specifina jedinica lokalne samoupra-ve Bosne i Hercegovine. Takoer, i statuti gradova Sarajeva, Mostara i Banje Luke mijenjani su i dopunjavani u skladu s navedenim entitet-skim zakonima ili od strane Visokog predstavnika za Bosnu i Hercego-vinu. Nadalje, tokom 2012. godine u Republici Srpskoj, a 2014. godine u Federaciji Bosne i Hercegovine uspostavljeno je po etiri nova grada kao jedinice lokalne samouprave.Dakle, zakonski tretman lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini i njenim entitetima je promijenjen. Ipak, treba napomenuti da je nekoli-ko magistarskih radova iz oblasti lokalne samouprave odbranjeno i na Fakultetu politikih nauka Univerziteta u Sarajevu,2 a na ovom fakul-tetu izuava se i predmet Lokalna i regionalna samouprava. Na nekim

1 Iz oblasti prava lokalne samouprave, koliko nam je poznato, nije odbranjena ni jed-na doktorska disertacija, a to se tie magistarskih radova, odbranjeno ih je nekoli-ko od kojih izdvajamo rad Ali H. iz 2002. godine na temu Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini na Pravnom fakultetu u Sarajevu. to se tie monografija i kn-jiga iz oblasti lokalne samouprave objavljenih u Bosni i Hercegovini, to su: Dedi S. Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine iz 1998. godine, te knjige Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini iz 1999. godine grupe autora Milie-vi N., Pai H., Zlokapa Z., titi A. i knjiga Lokalna i regionalna samouprava iz 2001. godine, takoer grupe autora Milievi N., Pejanovi M., Kuki S., Zlokapa, Z., Milidragovi D., Pai H., titi A.

2 Izdvaja se rad Ibrahimovi M. Politiko pravna koncepcija lokalne samouprave i njeno funkcionisanje u Bosni i Hercegovini, koji je odbranjen 2004. godine (men-tor: prof. dr. Mirko Pejanovi).

15

drugim fakultetima predmet Lokalna samouprava izuava se ili kao izborni predmet ili kao predmet na postdiplomskom studiju, kao to je sluaj na Pravnom fakultetu u Sarajevu. Ovo istiemo iz objektivnih razloga, kako bismo ukazali na oskudnu teoretsku i naunoistraiva-ku obradu ove teme.Vaan razlog za obradu i istraivanje ove oblasti takoer jeste, znaaj pitanja lokalne samouprave u ustavnim promjenama u Bosni i Herce-govini, odnosno njen pravni aspekt. Ustav Bosne i Hercegovine, kao i ustavi entiteta Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, ne sadre konzistentnu niti koherentnu koncepciju lokalne samouprave. Ono to je opina u entitetu Federaciji Bosne i Hercegovine ne lii na opinu u entitetu Republika Srpska u smislu obima nadlenosti opin-skog vijea odnosno skuptine opine, te obima nadlenosti naelni-ka opine i dr. Ovakve neujednaenosti lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini samo su jedan od problema koji se odnose na lokalnu samoupravu.Ostvarivanje lokalne samouprave najdirektnije je uslovljeno daljnjom dogradnjom i funkcioniranjem pravnog sistema, izgradnjom koncep-ta dobre uprave, demokratskim procesima, ostvarivanjem ustavnosti i zakonitosti, vladavinom prava i zatitom ljudskih prava i osnovnih sloboda.Cilj ove monografije jeste predstaviti pravni okvir lokalne samoupra-ve u Bosni i Hercegovini, to podrazumijeva ureenje lokalne samo-uprave na nivou entiteta Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, te Brko Distrikta Bosne i Hercegovine, kao specifine admi-nistrativne i lokalne jedinice unutar Bosne i Hercegovine. Ova mono-grafija, kao to smo rekli, predstavlja revidiranu i preraenu verziju ma-gistarskog rada autora koji je odbranjen pod naslovom Pravna priroda lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini.

1.2. Metodoloki pristup Metodoloki pristup obradi izabrane teme monografije, s obzirom na njenu prirodu i postavljene ciljeve, bio je interdisciplinaran. Osim opih naunih metoda: historijske metode, metode prikupljanja, sis-

tematizacije i obrade podataka, dedukcije i indukcije (generalizacije), koriteni su i metodoloki postupci svojstveni drutvenim i pravnim naukama, kao to su uporedni, odnosno komparativni, dogmatski i normativni. Takoer, koristili smo i metode analiza, istraivanja, spe-cifinih sluajeva (case study), deskriptivnu metodu i dr.Da bismo razumjeli pojam lokalne samouprave, moramo ustanoviti kada i gdje se on poeo upotrebljavati. Dogmatskom metodom utvr-eno je tano znaenje pravnih normi koje reguliraju lokalnu samou-pravu (ustavi, zakoni i dr.). Normativna metoda primjenjivana je u vezi s utvrivanjem funkcioniranja normi lokalne samouprave. Metode primijenjene u ovoj monografiji odnosno istraivanju su: metode de-dukcije i indukcije, uporedna, dogmatska i normativna metoda.3 Kao primarni izvori u izradi ove monografije koriteni su: izvori4 i literatu-ra.5 Za uporedni metod opredjelili smo se obraujui neke od drava Evropske unije sa veom tradicijom i razliitim iskustvom u oblasti lokalne samouprave.

1.3. Predmet istraivanjaU bivoj Socijalistikoj Federativnoj Republici Jugoslaviji (SFRJ), u ijem je sastavu bila i tadanja Socijalistika Republika Bosna i Herce-govina (SR BIH), bio je vaei komunalni sistem u kojem su bitnu ulo-gu vodile opine odnosno komune, po kojima je i nazivan komunalni sistem, karakteristian za socijalistiku pravnu teoriju. Evidentno je da je komunalni sistem bio vaei do 1990. godine u Socijalistikoj Re-publici Bosni i Hercegovini, a poslije je transformiran u sistem lokalne samouprave. Dakle, komunalni sistem je transformiran u sistem lokal-ne samouprave jo prije raspada Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije. Republika Bosna i Hercegovina je jo 1994. godine ratifi-cirala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi, kao jedan od najvani-

3 Rukovodili smo se osnovnim metodama u pravnoj nauci, konsultirajui: Viskovi N. Osnovi metodologije prava, Split 1980., i ami M. Kako nastaje nauno dje-lo, IX izdanje Sarajevo, 2003.

4 Pravna vrela, meunarodni sporazumi/konvencije, ustavi, zakoni i dr.5 Knjige, enciklopedije, lanci, publikacije, monografije, asopisi i dr.

17

jih evropskih dokumenata iz ove oblasti. S obzirom da je ratni period, odnosno period agresije na Bosnu i Hercegovinu 1992.-1995. godine onemoguio tranzicijske procese u Bosni i Hercegovini, to je uticalo na razvoj lokalne samouprave te na primjenu principa Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Predmet istraivanja ove monografije jeste pravna priroda lokalne sa-mouprave u Bosni i Hercegovini, odnosno sadanji pravni okvir lokal-ne samouprave u Bosni i Hercegovini, njenim entitetima i distriktu. Predmet istraivanja jeste i sadanje normativno (pozitivnopravno) i faktiko stanje lokalne samouprave te prijedlozi za bolja rjeenja u skladu s evropskim standardima iz oblasti lokalne samouprave.Glavni ciljevi ovog istraivanja su:a) istraivanje pravne prirode lokalne samouprave u Bosni i Hercego-

vini;b) prikaz pravnog okvira lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini

(de jure);c) pravna analiza trenutnog stanja (de lege lata) lokalne samouprave u

Bosni i Hercegovini (de facto);d) ukazivanje na znaaj harmonizacije lokalne samouprave na nivou

cijele Bosne i Hercegovine; e) dati pregled novih zakonskih rjeenja instituta lokalne samouprave

(de lege ferenda);f) predloiti normiranje lokalne samouprave kao ustavne kategorije u

Ustav Bosne i Hercegovine (de constitutione ferenda).

Samim tim, iz ciljeva proizilaze zadaci ove monografije odnosno istra-ivanja, a oni su:a) dati prikaz pravnog okvira lokalne samouprave u Bosni i Hercego-

vini;b) kritiki analizirati trenutno stanje lokalne samouprave u Bosni i

Hercegovini;c) predloiti de lege ferenda nova rjeenja lokalne samouprave u Bosni

i Hercegovini u skladu s evropskim standardima, a naroito Evrop-skom poveljom o lokalnoj samoupravi.

18

Tematika koja se obrauje u ovoj monografiji odnosi se na lokalnu sa-moupravu u Bosni i Hercegovini. Nauni i drutveni znaaj teme lo-kalna samouprava u Bosni i Hercegovini od vanosti je za put Bosne i Hercegovine ka evropskim integracijama, jer Evropska unija i Vijee Evrope pridaju veliki znaaj lokalnoj samoupravi.

Postoji nauna i drutvena opravdanost za izdavanjem ove monografije jer je u Bosni i Hercegovini od 2005. godine poeo da se mijenja prav-ni okvir lokalne samouprave te ova oblast poslije toga nije adekvatno obraivana u naunoj i strunoj literaturi u Bosni i Hercegovini. Po-stoji objektivan nauni i drutveni znaaj u istraivanju lokalne samo-uprave u Bosni i Hercegovini uz sveobuhvatan i holistiki pristup.Hipoteza koju smo postavili jeste da lokalna samouprava u Bosni i Her-cegovini ima sve vei znaaj u pogledu pridruivanja Bosne i Hercego-vine Evropskoj uniji, da lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini tre-ba da bude harmonizirana sa meunarodnim i evropskim propisima te da se Bosna i Hercegovina sastoji od vie nivoa vlasti, to lokalnu samoupravu u Bosni i Hercegovini ini neodrivom, neefikasnom i ne-racionalnom. U ovoj monografiji imali smo za cilj da dokaemo po-stavljenu hipotezu, ali i da ostvarimo ciljeve i zadatke ove monografije, odnosno da damo odreene prijedloge za poboljanje stanja lokalne samouprave.

19

2.1. Razvoj lokalne samoupraveLokalna samouprava je veoma star oblik organiziranja ljudi zarad zajed-nikog ivljenja na jednom odreenom prostoru.6 Da bismo ustanovili pravnu prirodu lokalne samouprave, moramo ispitati njeno porijeklo. Prema nekim teoretiarima, kao to je prof. orevi, stvarno porijeklo lokalne samouprave nalazi se u pojedinim feudalnim dravama Evrope jo u XII i XIII stoljeu. Ona je historijski nastala u zemljama kao to su Velika Britanija, Njemaka i vedska.7 Prvi konkretni oblici lokalne samouprave nastali su u Evropi u XV i XVI stoljeu sa razvojem srednjovjekovnih gradova-komuna koji su taj sta-tus, odnosno status slobodnih gradova, dobivali od kralja ili feudalca putem raznih povelja ili drugih dokumenata. U savremenom znaenju, lokalna samouprava nastala je u vremenu stvaranja moderne drave, na prelasku iz feudalizma u kapitalizam. Savremena lokalna samouprava, kakvu trenutno poznajemo, moe se vezati tek za kraj XIX i poetak XX stoljea, prije svega u Evropi, kada postaje dio jedinstvenog sistema dr-

6 emerli H. Lokalna samouprava u FNRJ, Godinjak Pravnog fakulteta u Sara-jevu br. I, Sarajevo, 1953. str. 41.

7 orevi J. Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957. str. 5.

2PRAVNA PRIRODA LOKALNE SAMOUPRAVE

20

avne vlasti i, zavisno od toga, ima odreene karakteristike i oblike.8 Kao politika institucija u modernom smislu, lokalna samouprava raa se i uspostavlja u buroasko-demokratskoj revoluciji i u politikom ure-enju koje gradi nova klasa koja je osvojila vlast i sruila feudalni pore-dak i apsolutnu monarhiju. To je drugi put da se pojavljuje lokalna samo-uprava i on je karakteristian za revolucije u Americi i Francuskoj krajem XVIII stoljea. Lokalna samouprava, kao samovlada graana u opini, srezu, okrugu ili na drugim podrujima, na kojima su ljudi bili povezani izvjesnim ekonomskim i docnije politikim, pravnim i upravnim zajed-nikim interesima i vezama, postaje osnovna institucija novog politi-kog sistema i dravnog ureenja koje se postepeno uspostavlja.9

Period razvijanja i jaanja lokalne samouprave poklapa se sa vremenom razvoja kapitalizma, organiziranja buroaske drave, pojave i jaanja radnikih pokreta u cilju obezbjeivanja odreenih materijalnih, ko-munalnih i drugih uslova za ivot stanovnitva.Prema prof. Pusiu, lokalna samouprava nastala je u povijesnom ra-zvoju kao institucionalni odgovor na dvije izrazite potrebe: politiku potrebu da se stvori protutea monopolu organizirane fizike sile u drutvu, koji se monopol nalazi u rukama centralnih dravnih vlasti, i upravnu potrebu da se stvore posebne organizacije koje e sluiti redo-vitom zadovoljavanju specifinih lokalnih potreba.10

Dakle, vidi se da je lokalna samouprava od svoje pojave bila u vezi s pravnim i politikim ureenjem, meutim mi lokalnu samoupravu si-tuiramo u pravni kontekst i dovodimo u vezu s njenom pravnom pri-rodom koja proizilazi iz normativnog ureenja lokalne samouprave. Lokalna samouprava bila je ureivana statutima, poveljama, zakonima, ustavima i drugim pravnim aktima pa joj otud i njena pravna priroda. Normiranje u vezi sa lokalnom samoupravom odnosi se prvenstveno na nadlenosti koje se utvruju, a te nadlenosti su nadlenosti jedinica lo-kalne samouprave, organa vlasti u jedinicama lokalne samouprave i dr.

8 orevi J. Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957. str. 5.9 Ibid, str. 5-6.10 Pusi E. Lokalna samouprava, u Zakonitost br. 11-12, Zagreb, 1990., str. 1288.

21

2.2. Osnovne karakteristike lokalne samoupraveOsnovne karakteristike lokalne samouprave koje pravna teorija pre-poznaje su:a) postojanje odreene teritorije odnosno prostora na kojem se uspo-

stavlja lokalna samouprava;b) graani odnosno ljudi koji na toj odreenoj teritoriji/prostoru slo-

bodno biraju svoju lokalnu vlast (vijenike u opinskim vijeima i naelnike opina) ili neposredno odluuju o bitnim pitanjima od interesa za lokalnu zajednicu; 11

c) organizaciona samostalnost lokalnih institucija, odnosno djelatno-sti lokalnih tijela;12

d) postojanje odreene finansijske samostalnosti-prikupljanje pri-hoda i budet jedinica lokalne samouprave;

e) normativna samostalnost u okviru ustava, zakona, ili statuta.

2.3. Teorije o pravnoj prirodi lokalne samouprave i praktini primjeri razvoja teorija

Lokalna samouprava13 je historijski i komparativno razliito shvatana i razliito tumaena. Osnovni oblici lokalne samouprave mogu se sve-sti na dva osnovna tipa lokalne samouprave. Prvi, u kojem je lokalna samouprava odvojena od centralne vlasti (Velika Britanija), i drugi, u kojem je lokalna samouprava podreena centralnoj vlasti (Francuska). U historijskom smislu, pojam lokalne samouprave najee se vezuje za britansku pravno-politiku tradiciju. Drugi karakteristian oblik vezuje se za Francusku (model koji se naziva kontinentalnim), ije je

11 Ako govorimo o lokalnoj samoupravi i jedinicama lokalne samouprave, bile to opine, srezovi ili okruzi, uvijek mislimo na konkretnu teritoriju te jedinice, ma kolika ona bila, i na ljude odnosno graane koji na toj teritoriji ive.

12 Ali H., Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, magistarski rad, Sarajevo, 2001., str. 4-6.

13 Engl. local self-government, franc. autonomie locale, njem. kommunale Selbstverwal-tung. O samom terminolokom odreenju pravnog instituta lokalna samouprava vidjeti u Pravni leksikon, Zagreb, 2007., str. 676.

22

polazite vezano za uvjerenje da sistem lokalne samouprave predstav-lja dio teritorijalne organizacije drave, koji ona, iz razloga efikasnosti, preputa lokalnim organima. Pravna priroda lokalne samouprave, generalno, vee se za dva osnov-na modela, odnosno dvije pravne teorije lokalne samouprave: bri-tansku i francusku pravnu teoriju. Britanski model, odnosno pravna teorija, polazi od stanovita da se lokalna samouprava u svemu razli-kuje od drave i da joj historijski prethodi, dok drugi, francuski (kon-tinentalni) model, odnosno teorija o pravnoj prirodi, polazite nalazi u uvjerenju da sistem lokalne samouprave predstavlja dio teritorijalne organizacije drave.14

Lokalna samouprava u Velikoj Britaniji nastajala je na osnovu raznih akata parlamenta i putem povelja, a sastoji se od razuenog sistema oblika samouprave, od parohija i sela do velikih gradova. Britanski si-stem jo se naziva komitetski ili odborski, odnosno skuptinski. Najvii organ lokalne samouprave je savjet/vijee kao predstavniko tijelo koje odluuje o najvanijim pitanjima politike, finansija, izbornih prava i dr. Kao izvrni organi u lokalnoj samoupravi, djeluju odbori ili komiteti koji se osnivaju za pojedine oblasti upravljanja, sastavljeni od lanova savjeta i drugih graana. Poslove administracije obavljaju slubenici (civil service), koji su eksperti, neutralni u odnosu na politike i strana-ke podjele.15 Najvaniji vaei zakon iz oblasti lokalne samouprave je Akt o lokalnoj samoupravi iz 1972. godine.Francuska je nakon revolucije iz 1789. godine imala jedan od najrazvi-jenijih oblika samouprave. Sistem lokalne samouprave u Francuskoj, nastao u vrijeme Napoleona, karakterizira jaka centraliziranost i hije-rarhija, to mu daje predominantne karakteristike uprave, a ne samo-uprave. Napoleon je ukinuo francuske samoupravne komune i zaveo kruti centralizirani sistem vladavine.16 On se sastojao od preko 90 de-

14 Ibrahimovi M. Politiko-pravna koncepcija lokalne samouprave i njeno funk-cionisanje u Bosni i Hercegovini, magistarski rad, Sarajevo, 2004., str. 147-148.

15 O lokalnoj samoupravi u Velikoj Britaniji vidjeti: E. C. S. Wade i G. Phillips Con-stitutional law, London, 1950., Byrne T. Local Government in Britain, London, 1990., J. Jennings, Principles of local government i dr.

16 orevi J. Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957., str. 23.

23

partmana i preko 36.000 opina. Opine su osnovne jedinice lokalne samouprave. Departmanima rukovode prefekti, koje postavlja central-na vlast i koji njoj odgovaraju za svoj rad, dok je na elu opine grado-naelnik (maire) i njega bira savjet/vijee opine.Iz britanskog modela razvijao se sprecifian model lokalne samouprave u Sjedinjenim Amerikim Dravama SAD-u. U Sjedinjenim Ame-rikim Dravama, lokalna samouprava ima dugu tradiciju, a razvijala se pod uticajem lokalne samouprave u Velikoj Britaniji. Opa karakte-ristika lokalne samouprave u Sjedinjenim Amerikim Dravama je po-stojanje visokog stepena slobodnog organiziranja, to znai i postojanje razliitih oblika lokalne samouprave, gradske samouprave, distrikta itd. Jaanjem federalne vlasti i etatizma veza izmeu lokalne samouprave i i-roke mree raznih federalnih agencija i organa postaje sve neposrednija. U Sjedinjenim Amerikim Dravama, posebno u razvijenim sredi-nama, stvoren je i specifian menaderski tip lokalne samouprave. Nastao je pod uticajem rezultata i iskustava ostvarenih u upravljanju velikim preduzeima. Odlikuje se time to savjet/ vijee lokalne sa-mouprave, putem javnog konkursa, angaira menadera, eksperta za poslove lokalne samouprave. On je nosilac izvrne i upravne funkcije, sam bira svoje saradnike, a ne uestvuje u stranakim aktivnostima. Sa njim se sklapa ugovor o radu na odreeno vrijeme i o visini plae. Re-zultati ovakvog naina provoenja lokalne vlasti su pozitivni, posebno u efikasnosti obavljanja poslova.17

2.4. Pojam lokalne samoupraveNeophodno je definirati pojam lokalne samouprave, odnosno odgo-voriti na pitanje ta je to zapravo lokalna samouprava? Za lokalnu sa-moupravu moemo rei da je to oblik odluivanja i upravljanja u uim lokalnim zajednicama, na uoj teritoriji, neposredno od strane njenih stanovnika ili njihovih predstavnika koje oni neposredno biraju i dru-gih lokalnih organa.18

17 O lokalnoj samoupravi u SAD-u vidjeti: Ch. Beard The American Government and Politics, New York, 1953, C. Johason, Government in the USA, 1950. i dr.

18 Milievi N. i dr. Lokalna i regionalna samouprava u BiH, Sarajevo, 2001., str. 17.

24

Osim teoretske definicije, vana je definicija lokalne samouprave po Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, pa u smislu Evropske povelje: Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, reguliraju i upravljaju odreenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u inte-resu lokalnog stanovnitva.19 Na identian nain se u Zakonu o prin-cipima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine definira pojam lokalne samouprave.20 To prvenstveno znai da lokalna samouprava mora zadovoljiti potrebe gra-ana i odgovoriti na svakodnevne i konstantne zahtjeve za pruanje usluga lokalnom stanovnitvu, odnosno obavljati poslove, izgraivati i odravati lokalnu infrastrukturu, finansije i efikasnu upravu. Meutim, Zakonom o lokalnoj samoupravi Republike Srpske na neto drugaiji nain se definira lokalna samouprava kao: pravo graana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstav-nika uestvuju u ostvarivanju zajednikih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da regu-liu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima koji se nalaze u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog stanovnitva.21

Lokalna samouprava podrazumijeva ustavno pravo lokalnog stanov-nitva da samostalno odluuje o lokalnim poslovima. Centralne vlasti ne mogu zadirati u samoupravna prava lokalnih zajednica. Poto je ri-je o ustavnom pravu, lokalne zajednice imaju mogunost da putem ustavnog suda zatite svoja prava.22 Ona predstavlja samostalno urei-vanje i rjeavanje ivotnih potreba stanovnitva u odreenim uim te-ritorijalnim okvirima, u formi organiziranog i od drave autonomnog naina obavljanja tih djelatnosti.Za razliku od dravne uprave (za koju je karakteristian hijerarhijski

19 lan 3. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi.20 lan 2. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovi-

ne (Slubene novine Federacije BiH, br. 49/06 i 51/09).21 lan 2. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske (Slubeni glasnik RS,

br. 101/04, 42,05, 118/05 i 98/13).22 Trnka K. Ustavno pravo, Sarajevo, 2006., str. 381.

25

odnos, podreenost niih organa viim i centralizacija u djelovanju), primarna obiljeja lokalne samouprave su: autonomija i samostalnost, decentralizacija i demokratizacija. Iza djelovanja dravne uprave pre-teno stoji prinuda, a iza lokalne samouprave dobrovoljnost. Organi-zacija uprave postavlja se odozgo prema dolje (od dravne vlasti), a lokalna samouprava stvara se obrnuto odozdo prema gore, odnosno od graana.23

Lokalna samouprava karakteristina je i za unitarne i za sloene dra-ve. U sloenim dravama lokalna samouprava izraava dodatnu auto-nomiju njihovih dijelova, a u unitarnim dravama lokalna samouprava omekava centralizam i unitarizam. Savremena lokalna samouprava predstavlja vaan konstitutivni dio koncepcije politikog organiziranja drutvene zajednice. Bez obzi-ra na arolikost postojeih modela politikog organiziranja koji su, uglavnom, rezultat kompromisa vladajuih politikih snaga, trenutno diljem svijeta, u razliitim oblicima funkcionira pravno-politika insti-tucija koju odreujemo kao lokalnu samoupravu.24

2.5. Oblici i sistemi lokalne samoupraveS obzirom na kriterij uea graana u lokalnoj samoupravi, u osnovi postoje dva oblika lokalne samouprave:a) neposredno uee graana u upravljanju lokalnom zajednicom

(neposredna lokalna samouprava);b) posredno uee graana u obavljanju poslova lokalne samouprave

preko svojih izabranih predstavnika (posredna lokalna samoupra-va).25

Postoje razliite klasifikacije lokalne samouprave tako da moemo ra-zlikovati tri osnovna sistema zasnovana na:


24 Musabegovi N., Voki-Avdagi J., Nuhanovi A. Lokalna samouprava - tragan-ja i iskustva, Sarajevo, 1999., str. 11.


26

(1) neposrednom upravljanju od strane graana; (2) iskljuivom predstavnikom sistemu i principu kabinetske vladavi-

ne, odnosno podjele vlasti; (3) predstavnikom sistemu i principu komitetske ili kolegijalne vlada-

vine, ili na principu skuptinske vladavine.26 Osnovna lokalna za-jednica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava je opina, i ona se javlja kao osnovna jedinica ovog naina obavljanja javnih poslova.27

esto se pravi pogrena komparacija izmeu pojmova lokalna samo-uprava i lokalna zajednica. Da bi se pravilno shvatio pojam lokalne samouprave, a na osnovu njega razumjela njena pravna priroda, po-trebno je prije svega povui i uoiti razliku izmeu pojma lokalne sa-mouprave i pojma lokalne zajednice. Pojam lokalna samouprava znai neto konkretnije od pojma lokalna zajednica. Postoji vie definicija pojma lokalna zajednica, ali u sutini, lokalna zajednica podrazumijeva meusobni odnos elemenata prostora/teri-torije, ljudi, potreba i djelatnosti pa jednostavno moemo rei da lokal-na zajednica predstavlja drutveni sistem.28 Zapravo, lokalna zajednica je oblik neposredne meusobne povezanosti ljudi na osnovu prostorne bliskosti. Osnovno vezivo lokalne zajednice je pripadnost pojedinca grupi, vlasnitvu, zajednikom ostvarivanju interesa, rjeavanju kon-flikta i dr. Ona nastaje radi odravanja obiaja, tradicije i vrijednosti, osiguranja reda i sigurnosti, zastupanja opih interesa i sl.Bitni konstitutivni elementi instituta lokalne samouprave, prema prof. midovniku su sljedei elementi samoupravnosti:- da su teritorijalno odreene i meusobno razgraniene lokalne za-

jednice osnovane kao subjekti lokalne samouprave, npr. kao opine (teritorijalni element);

- da je ovim zajednicama priznato radno podruje zadatka koji izra-avaju interese njihovih stanovnika (funkcionalni element);

- da ove zadatke obavljaju lanovi zajednice vlastitom odgovorno-

26 orevi J. Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957., str. 23.27 Milievi N. i dr. Lokalna i regionalna samouprava u BiH, Sarajevo, 2001., str. 18.28 Ali H. Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, Sarajevo, 2004., str. 7.

27

u i to neposredno ili putem izabranih organa (organizacioni ele-ment);

- da zajednica ima vlastita materijalna i finansijska sredstva za obav-ljanje svojih zadataka (materijalno-finansijski element);

- da zajednica ima karakter pravnog lica (pravni element samouprav-nosti).29

2.6. Principi lokalne samoupravePrincipi ili naela lokalne samouprave sadrani su u iskustvima raznih evropskih sistema lokalne samouprave, a dobrim dijelom su ugraeni i u Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Principi lokalne samoupra-ve bila su predmet teorije, ali sve vie postaju i predmet prakse.Principi lokalne samouprave su:1. Princip centralizacije i decentralizacije. Kod ovog principa treba

polaziti od poslova lokalnog i vieg nivoa. Centralizacija i decen-tralizacija moe se oznaiti kao stanje u odnosima izmeu viih i niih nivoa u odreenoj organizaciji. Po kriteriju lokacije, centra-lizacija i decentralizacija razvrstava dravne organe ija se mjesna nadlenost protee na cijelu dravnu teritoriju (centralni organi) i na organe ija je mjesna nadlenost ograniena na dio dravne teri-torije (necentralni, regionalni i lokalni organi).30

2. Princip viestepenosti. Kod ovog principa radi se o veem broju tipova ili oblika lokalnih jedinica u razliitim pravnim sistemima, npr. u naem pravnom sistemu to su opina, grad, kanton. Ovdje se najee radi o dvostepenosti, ali esto i trostepenosti jedinica lokalne samouprave. Smatra se da viestepena lokalna samoupra-va omoguava kvalitetnije i efikasnije obavljanje pojedinih poslova koji, ipak, bez obzira na svoj lokalni znaaj, imaju prostornu kom-ponentu.31 Kad govorimo o ovom principu, istovremeno se dotie-mo tipova lokalne samouprave jer upravo po stepenu odreujemo i tip lokalne samouprave (to e detaljnije biti pojanjeno u nared-

29 midovnik J. Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999., str. 25.30 Dedi S. Lokalna samouprava u Federaciji BiH, Sarajevo, 1998., str. 14.31 Ibid, str.13-15.

28

nom poglavlju o tipovima lokalne samouprave). 3. Princip odnosa lokalne samouprave i organa vieg stepena. Ovaj

princip poiva na jasno utvrenim granicama izmeu prava lokal-nih organa da odluuju i obavljaju poslove iz svoga djelokruga, kao i pravo viih organa da vre nadzor zakonitosti.32

4. Princip finansiranja lokalne samouprave. Ovaj princip jedan je od bitnih principa lokalne samouprave. Finansijska nezavisnost jedan je od bitnih elemenata samoupravnosti. Obino su potrebe za fi-nansijskim sredstvima lokalnih zajednica sve vee, a ovlatenja za propisivanje javnih prihoda sve manja.33

Osim navedenih principa lokalne samouprave, znaajan je i princip supsidijarnosti po kojem bi lokalne zajednice uvijek trebale djelova-ti prve. Organiziranije, vie zajednice imaju se pravo ukljuiti samo onda kada lokalna zajednica nije u mogunosti da ispuni svoje odgo-vornosti. Princip supsidijarnosti treba ispuniti tri funkcije. (1) Princip supsidi-jarnosti brani manje jedinice od intervencije veih organizacija. Orga-nizacijama vieg nivoa nije dozvoljeno da rjeavaju pitanja koja mogu rijeiti organizacije lokalnog nivoa. (2) Princip supsidijarnosti obave-zuje vii nivo dravnu administraciju na podravanje i podsticanje ljudi u samooblikovanju njihovih ivota. Prema tome, drava treba da potpomae lokalne vlasti, udruenja i ostale lokalne entitete u njiho-vom radu. (3) Princip supsidijarnosti izgrauje svijest lokalnih orga-nizacija da preuzmu sve zadatke koji mogu biti rijeeni na lokalnom nivou, daje im ulogu najvanijih subjekata koji bi trebalo da podre pojedince u rjeavanju njihovih problema.34

32 Dedi S. Lokalna samouprava u Federaciji BiH, Sarajevo, 1998., str. 13-15.33 Horvat L. Neka pitanja finansiranja lokalne samouprave, Zakonitost br. 11-

12/90, Zagreb, 1990., str. 1397, i imovi J. Finansiranje lokalne samouprave, Zakonitost br. 11-12/90, Zagreb, 1990., str. 1379.

34 Izvor http://www.mreza-lokalni-razvoj.net/pages/pojmovnik/n.htm. O naelu supsidijarnosti vidjeti vie u: Vlaj S., Lokalna samouprava teorija in praksa, Ljubljana, 2006.
http://www.mreza-lokalni-razvoj.net/pages/pojmovnik/n.htm

29

2.7. Tipovi lokalne samoupraveU teoriji i praksi veinom preovladavaju tri tipa jedinica lokalne samo-uprave i to:1. Jednostepena lokalna samouprava. Jednostepena lokalna samou-

prava sastoji se od jednog tipa jedinice lokalne samouprave, a to je najee opina. Opina kao osnovna i nezamjenjiva jedinica lokal-ne samouprave postoji u svim dravama.

2. Dvostepena lokalna samouprava. Dvostepena lokalna samouprava zastupljena je u dravama u kojima, pored opine, kao osnovne je-dinice lokalne samouprave, postoji jo jedna jedinica koja je iznad opine i povezuje se sa centralnom dravnom vlau. Pri tome, podjela nadlenosti izmeu dvostepene lokalne samouprave pred-stavlja izuzetno vano pitanje. Dvostepena lokalna samouprava postoji u Njemakoj (Gemeide i Kreis), Italiji (comuna i provincia), Francuskoj (comune i department), vedskoj (comun i lan), Bugar-skoj (opina i okrug) i dr.

3. Trostepena lokalna samouprava. Trostepena lokalna samouprava postoji u sistemima u kojima izmeu opine i centralne vlasti imaju jo dva stepena lokalne samouprave. Ovakav tip postoji u Velikoj Britaniji (patrish, district i country), Poljskoj (gromada, powait i wojwodstawa), Albaniji, Maarskoj, Kini i dr.35

U kontekstu tipova lokalne samouprave tvrdimo da u Bosni i Herce-govini imamo dijametralno razliito ureenje jer u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine imamo dvostepeni, pa ak i trostepeni tip, s ob-zirom na to da imamo opinu, grad i kanton,36 a u entitetu Republika Srpska imamo tipove lokalne samouprave: opina i grad, odnosno is-kljuivo dvostepeni tip lokalne samouprave, to predstavlja asimetri-na rjeenja u jednom meunarodno priznatoj dravi.U praksi najee susreemo dvostepenu (opina i srez/okrug) ili tro-

35 Dmii M. Lokalna samouprava u ustavnim promjenama u Bosni i Hercegovini, u Srpska pravna misao br. 41, Banja Luka, 2007., str. 185.

36 Postoji dilema da li se kanton moe smatrati veom jedinicom lokalne samouprave ili pak jedinicom regionalne samouprave.

30

stepenu lokalnu samoupravu (opina, srez, provincija ili oblast). Sma-tramo da viestepena lokalna samouprava omoguava kvalitetnije i efikasnije obavljanje pojedinih poslova.Prema naem miljenju, u savremenom pravnom ureenju jednostepe-ni tip nije adekvatan iz razloga nepostojanja viih organizacionih nivoa. Sudei po realnim potrebama stanovnitva koje ivi na odreenom prostoru/teritoriji, a u zavisnosti od veliine dravne teritorije i gustoe naseljenosti stanovnitva, adekvatniji je tip dvostepene lokalne samou-prave za manje drave i sa manjim brojem stanovnitva radi efikasnosti i ekonominosti (npr. opina, regija). Za vee drave koje su gue nase-ljene stanovnitvom, na odreenoj teritoriji i za drave sa multietnikom strukturom, bio bi adekvatniji tip viestepene lokalne samouprave (npr. opina, grad i regija).

2.8. Dekoncentracija i decentalizacijaVrijeme centraliziranih drava trenutno je prolost ili je rijetkost. Da bi se zadovoljile sve vee potrebe za uslugama upravne djelatnosti, centralni dravni organi osnivaju svoje dislocirane podrune organi-zacione jedinice i prenose na njih pravo da izvravaju pojedine poslove centralnog organa. U pravnoj teoriji ova pojava naziva se dekoncen-tracija.37 Primjer za dekoncentraciju jeste Sluba za poslove sa stran-cima, koja djeluje kao posebna upravna organizacija pri Ministrstvu sigurnosti Bosne i Hercegovine, i ima vie svojih terenskih centara, ili Uprava za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine koja takoer ima svoje regionalne urede. Bez obzira na naziv i vrstu, necentralni organi uvijek su, u veoj ili ma-njoj mjeri, vezani za centralne dravne organe. Mnoge drave ostaju na nivou dekoncentracije nadlenosti, ali dekoncentracija nije i decentra-lizacija jer se dekoncentracijom samo najavljuje tendencija prenoenja ovlatenja na nie organe, odnosno prenoenje poslova i zadataka u ma-njem ili veem obimu, ali bez transfera vlasti. Centralni organi zadravaju za sebe pravo da daju obavezne direktive


31

niim organima i da ponitavaju njihove odluke, tj. zadrava se nor-mativni i faktiki sistem hijerarhije, dok je decentralizacija prenoenje ovlatenja na nie organe s punim pravom odluivanja u sferi prenese-nih nadlenosti. Pri tome se mijenja status centralnih i necentralnih organa i stvaraju se novi odnosi izmeu centralnih i necentralnih or-gana.38 Dekoncentracija se sastoji u tome to centralni organi prenose odreena ovlatenja na lokalne organe koji ih ostvaruju pod punom kontrolom i u skladu s upustvima centralnih organa. Nadlenost centralnih organa ogleda se prvenstveno u njihovoj mogunosti da u svakom trenutku pro-iruju ili suavaju krug ovlatenja koja povjeravaju lokalnim vlastima. U ovom sistemu centralni organi predstavljaju i razrjeavaju lokalne funk-cionere, odluuju o finansijskim sredstvima za rad lokalnih organa, vre kontrolu zakonitosti i cjelishodnosti akata lokalnih organa i u tom smislu te akte mogu ponitavati i ukidati (primjer je Francuska koja, kako smo ve naveli, ima opine koje su podreene departmanima, oni regijama, a svi zajedno centralnim organima vlasti).39

Decentralizacija je sistem prema kome centralna vlast zakonom ili dru-gim propisom, odnosno odlukom prenosi na nie organe odreena ovlatenja, odnosno pod pojmom decentralizacije se podrazumijeva prenoenje poslova iz nadlenosti dravnih organa u nadlenost lokal-ne samouprave i drugih autonomnih (nedravnih) ustanova. Decentra-lizacija moe biti teritorijalna i funkcionalna.Teritorijalna decentralizacija je oblik decentralizacije u kojem centralne vlasti prenose odreenim teritorijalnim kolektivitetima prava da samo-stalno odluuju o odreenim javnim poslovima. Takvi poslovi prelaze u izvorni djelokrug tih kolektiviteta, a centralna vlast zadrava u svojim ru-kama pravo na kontrolu zakonitosti obavljanja decentraliziranih poslova. Teritorijalna decentralizacija naziva se jo politikom decentralizacijom i oznaava isto to i lokalna samouprava.Funkcionalna decentralizacija je oblik decentralizacije koji ne dovodi

38 Dmii M. Lokalna samouprava u ustavnim promjenama u Bosni i Hercegovini u publikaciji Platforma BiH Ustavne promjene u BiH, Banja Luka, 2008., str. 13.

39 Trnka K. Ustavno pravo, Sarajevo, 2006., str. 381.

32

do stvaranja teritorijalne jedinice, ve do prenoenja odreenih funk-cija (ovlatenja, poslova i djelatnosti) od centralnih vlasti na odreene drutvene grupe, institucije ili asocijacije (obino u oblastima kulture, zdravstva, obrazovanja ili privrede).U vrenju prenesenih ovlatenja nii organi imaju odreenu samostal-nost. Centralni organi zadravaju pravo kontrole zakonitosti, ali ne i cjelishodnosti akata niih organa vlasti. Nii organi mogu imati i finan-sijsku samostalnost i mogunost biranja niih funkcionera u zavisnosti od stepena decentralizacije.40 Ukratko, decentralizacija predstavlja pre-noenje vlasti u veoj ili manjoj mjeri.41

40 Trnka K. Ustavno pravo, Sarajevo, 2006., str.381.41 Milievi N. i dr. Lokalna i regionalna samouprava u BiH, Sarajevo, 2001., str. 19.

33

3.1. Uvodni dio

Pravo na lokalnu samoupravu smatra se bitnim obiljejem demokrat-skih odnosa. Stepen demokratinosti odreene drave i drutvene zajednice moemo mjeriti i prema irini i garancijama lokalne samou-prave. To pravo dobiva i meunarodni karakter i zatitu te time postaje dio univerzalnih demokratskih vrijednosti. Da bi se pravo na lokalnu samoupravu smatralo bitnim obiljejem demoktarskih procesa, na ni-vou Vijea Evrope usvojen je evropski standard kroz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi (European Charter of Local Self-Government ETS No. 122), koju je Vijee Evrope usvojilo 15.10.1985. godine (u formi konvencije).42 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi nastala je u okviru Vijea Evro-pe. Izradio ju je Komitet vladinih strunjaka, pod pokroviteljstvom Upravnog komiteta za regionalna i lokalna pitanja, na osnovu nacrta koji je predloila Stalna konferencija lokalnih i regionalnih organa vlasti u Evropi. Zatita i jaanje lokalne autonomije u Evropi putem dokumenta

42 Izvor: http://www.conventions.coe.int. Takoer, vidjeti: Trnka K. Ustavno pravo, Sarajevo, 2006., str. 381, Milievi N. i dr. Lokalna i regionalna samo-uprava u BiH, Sarajevo, 2001., str. 44.

3EVROPSKA POVELJA O LOKALNOJ SAMOUPRAVI I LOKALNA SAMOUPRAVA U EVROPSKIM DRAVAMA
http://conventions.coe.int

34

u kojem su objanjeni principi na koje su se svojim potpisom obavezale sve demokratske drave Evrope, predstavljaju dugogodinju tenju or-gana lokalne samouprave. Jo 1957. godine uspostavljena je Stalna kon-ferencija lokalnih i regionalnih organa vlasti u Evropi, a 1994. godine transformirana je u Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope.43

Procesu usvajanja Evropske povelje o lokalnoj samoupravi prethodila je duga i sloena procedura, koja je kroz razne oblike i forme od dekla-racije dola do povelje. U svojoj ulozi uvara ljudskih prava i principa demokratske vlasti, Vijee Evrope od svog osnivanja opredijeljeno je za to da jedan od najznaajnijih pravaca postizanja tog cilja jeste razvoj i zatita lokalne samouprave. Jo je 1968. godine tadanja Stalna konfe-rencija lokalnih i regionalnih organa vlasti u Evropi inicirala i predloila Komitetu ministara Vijea Evrope da usvoji Deklaraciju o principima lokalne autonomije.44 Nakon ove inicijative ulagani su kontinuirani napori za donoenje od-govarajueg evropskog meudravnog dokumenta o lokalnoj samou-pravi koji bi pokazivao neophodnu fleksibilnost u odnosu na razlike u ustavnim rjeenjima pojedinih zemalja, ali i dao jasna i sigurna rjeenja za osiguravanje njenog razvoja i zatite za obaveze drava lanica u tom smislu. Nakon viedecenijske aktivnosti u tom pravcu Komitet mini-stara Vijea Evrope, u junu 1985. godine, usvojio je Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi.45

Osnovna funkcija Evropske povelje o lokalnoj samoupravi46 jeste da umanji nedostatak zajednikih evropskih standarda za odreivanje i ouvanje prava lokalnih vlasti, koje su najblie graanima, i da im omo-gui efikasno uee u odluivanjima koja se odnose na njihovo svakod-nevno okruenje.47 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi je prvi mul-

43 Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE).44 Ibrahimovi M. Politiko pravna koncepcija lokalne samouprave i njeno funkcio-

nisanje u Bosni i Hercegovini, magistarski rad, 2004., str. 14.45 Milievi N. i dr. Lokalna i regionalna samouprava u BiH, Sarajevo, 2001., str. 29.46 Komentar Evropske povelje dali su: Trnka K., Milievi N., Simovi M., Dmii

M. Ustav Federacije BiH, Ustav Republike Srpske i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi-komentar, Sarajevo, 2004., str. 469-481.


35

tilateralni i meudravni pravni instrument koji definira i uva principe lokalne samouprave kao jednog od stubova demokratije.48

Povelja obavezuje potpisnice na primjenu osnovnih pravila kojima se garantira politika, administrativna i finansijska samostalnost lokalnih organa vlasti. Stoga ona predstavlja izraz politike volje na evropskom nivou da na svim nivoima teritorijalne uprave principi odbrane de-mokratije budu sutinski, jer od svog osnivanja Vijee Evrope svojom dunou smatra ouvanje evropske demokratske svijesti i odbranu ljudskih prava u najirem smislu. U njoj je otjelovljeno uvjerenje da se stepen samouprave koji uivaju lokalni organi vlasti moe smatrati te-stom prave demokratije.49

Po nama, Evropska povelja predstavlja neporecivu vrijednost koja se mora implementirati u Bosni Hercegovini jer je to evropski standard. Ako Bosna i Hercegovina tei evropskim integracijama, a mi inae ka-emo da tei, onda je ona svakako jedan veoma vaan dokument i in-strument na tom putu.

3.2. Sadraj Evropske povelje o lokalnoj samoupraviEvropska povelja o lokalnoj samoupravi sastoji se iz tri dijela. Pream-bula kojom poinje Evropska povelja sadri osnovne ciljeve koji se ele postii. Tenja je da se uspostave zajedniki evropski standardi kojima se osiguravaju prava i odgovornosti lokalnih vlasti. U preambuli se na-vodi da su lokalne vlasti osnovni temelji svakog demokratskog drutva, te da graani imaju pravo da uestvuju u voenju javnih poslova, ije je ostvarenje upravo mogue na lokalnom nivou. U preambuli se istie potreba za demokratskom izgradnjom lokalnih organa vlasti sa visokim stepenom autonomije u vrenju te vlasti.Prvi dio Evropske povelje o lokalnoj samoupravi postavlja osnovni prin-cip na kojem se zasniva lokalna samouprava. Ovaj princip podrazumi-jeva da e lokalna samouprava u zemljama potpisnicama biti regulira-

48 Milievi N. i dr. Lokalna i regionalna samouprava u BiH, Sarajevo, 2001., str. 30.49 Publikacija Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, izdavai: Vijee Evrope i

Misija OSCE-a u Bosni i Hercegovini, Sarajevo, 2003., str. 19.

36

na zakonom ili ustavom drave lanice.50 Ovaj polazni princip zapravo predvia da e lokalna samouprava u pojedinim zemljama biti ureena zakonom, s tim to se smatra poeljnim da se ova pitanja urede i samim ustavom. Evropska povelja daje definiciju lokalne samouprave, po kojoj lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliraju i upravljaju odreenim dijelovima javnih poslova, na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva.51 Sljedei princip odnosi se na djelokrug lokalne samouprave. Ovaj prin-cip podrazumijeva da prava i dunosti lokalnih vlasti moraju biti reguli-rana ustavom ili statutom. To ne spreava da odreena prava i odgovor-nosti za specifine zadatke ne budu prenesena na lokalne vlasti u skladu sa zakonom. Lokalna vlast je na svom prostoru najstarija i konana te je potrebno, u interesu jasnoe i pravne sigurnosti, da njene kompetencije budu pravno zasnovane na ustavu, ili statutu, kao aktima kojima to treba regulirati. Ovaj princip znai da se u organizaciji vlasti polazi odozdo, to znai od nieg nivoa vlasti ka viem.Sljedei princip odnosi se na javne poslove koje, u pravilu, treba da obavlja vlast koja je najblia narodu. Vaan princip svakako je i obave-za da lokalne vlasti moraju biti konsultirane u najveoj moguoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajui nain, u procesu planiranja i donoenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiu. Vaan princip je i mogunost lokalnih vlasti da odreuju vlastite inter-ne upravne strukture u cilju efikasnog rukovoenja upravom,52 tj. odgo-varajua organizacija uprave.53

Jedan od principa je osiguranje slobodnog obavljanja funkcija izabranih lokalnih funkcionera. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi tretira i pitanje upravnog nadzora nad radom lokalnih organa vlasti i zakonske

50 lan 2. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (Princip lokalne samouprave bit e utvren zakonodavstvom zemlje potpisnice i, gdje je to mogue ustavom). U smislu ovih preporuka Evropske povelje vano je napomenuti da je u kontekstu ustavnih promjena u Bosni i Hercegovini vano uvrstiti principe lokalne samou-prave u novi ili postojei Ustav Bosne i Hercegovine putem amandmana.

51 lan 3. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, http://www.conventions.coe.int. 52 lan 6. Ibid.53 Markovi Lj. Modernizacija lokalne uprave i samouprave, Sarajevo, 2004., str. 20.

37

zatite lokalne samouprave.54

Vana pretpostavka za postojanje i funkcioniranje lokalne samouprave je njeno finansiranje. Lokalne vlasti moraju imati pravo na odgovaraju-e izvore finansiranja kojima e raspolagati slobodno, u okviru svojih ovlatenja. Bez znaajnije finansijske i materijalne autonomije, cjeloku-pan koncept i funkcioniranje lokalne samouprave gube na znaaju. Tei se uspostavi adekvatnog odnosa izmeu finansijskih sredstava koja sto-je na raspolaganju i zadataka koje organi lokalne vlasti izvravaju. Shodno ovom principu, lokalne vlasti imaju pravo na odgovarajue vla-stite izvore finansiranja kojima mogu raspolagati u okviru svojih ovla-tenja. O ovom principu bit e jo rijei. Najmanje jedan dio sredstava lokalnih vlasti treba poticati od lokalnih taksi i naknada, za koje lokalne vlasti imaju pravo da utvruju stope.55 Poseban princip koji se predvia Poveljom je pravo lokalnih vlasti na meusobnu saradnju i udruivanje. U cilju saradnje, kao i obavljanja poslova od zajednikog interesa, lokalne vlasti mogu se udruivati sa drugim lokalnim vlastima.56 Vaan princip je i zakonska zatita lokalne samouprave. U cilju slobodnog obavljanja svojih dunosti, kao i poti-vanja principa lokalne samouprave, lokalne vlasti imaju pravo na pravna sredstva koja su predviena ustavom ili zakonom.57 Drugi dio Povelje sadri odredbe koje se odnose na obim obaveza koje preuzimaju potpisnice. U Povelji se trai balans izmeu principa Po-velje i pravnih i institucionalnih razlika koje postoje meu evropskim zemljama. Principi lokalne samouprave sadrani u Povelji odnose se na sve nivoe lokalne vlasti u svakoj dravi potpisnici. Trei dio Evropske povelje o lokalnoj samoupravi sadri odredbe veza-ne za potpisivanje, stupanje na snagu, otkazivanje i notifikaciju.

54 lan 8. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, http://www.conventions.coe.int. 55 lan 9. Ibid.56 lan 10. Ibid.57 lan 11. Ibid.

38

3.3. Primjena Evropske povelje o lokalnoj samoupravi u Bosni i Hercegovini

Kao to smo ve spomenuli Bosna i Hercegovina je jo 1994. godine ratificirala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi58 kao najvaniji evropski dokument iz ove oblasti. Na taj nain Evropska povelja posta-la je dio pravnog sistema Bosne i Hercegovine. Ova injenica na neki nain ublaava nedostatke, odnosno pravne praznine i trenutno nepo-stojanje propisa o lokalnoj samoupravi na nivou Bosne i Hercegovine. Vana injenica koja se tie Evropske povelje jeste da je Bosna i Herce-govina od 2002. godine postala lanica Vijea Evrope, a takoer je pri-stupila integracijskim procesima radi pristupanja u lanstvo Evropske unije. Meutim, iako je Bosna i Hercegovina potpisala Evropsku pove-lju o lokalnoj samoupravi, Povelja je postala sastavni dio pravnog siste-ma Bosne i Hercegovine, mada sva ustavna i zakonska rjeenja u Bosni i Hercegovini jo nisu u potpunosti usklaena sa Poveljom. Trenutno u Bosni i Hercegovini egzistiraju dva razliita sistema lokal-ne samouprave, jer su entitetskim ustavima i zakonima uspostavljena razliita i oprena rjeenja u brojnim pitanjima poloaja, nadlenosti i funkcioniranja opina, gradova i drugih oblika lokalne samouprave. Na podruju Federacije Bosne i Hercegovine postoji 74 opine, a Re-publika Srpska administrativno je podijeljenja na 57 opina. Brko je zasebna administrativna jedinica lokalne samouprave distrikt Bosne i Hercegovine. U Federaciji Bosne i Hercegovine trenutno postoji est gradova, i to: Grad Sarajevo, Grad Mostar, a od 2014. godine i Grad Tu-zla, Grad Zenica, Grad Biha i Grad iroki Brijeg. U Republici Srpskoj postoji takoer est gradova, i to Grad Banja Luka, Grad Istono Saraje-vo, a od 2012. godine Grad Bijeljina, Grad Doboj, Grad Prijedor i Grad Trebinje.Entitetskim zakonodavstvom obezbijeen je normativni okvir, ali je unapreenje organizacije i funkcioniranje lokalne samouprave u praksi dugoroan proces. Oba modela lokalne samouprave u entitetima, iako vrlo slina, imaju svoje prednosti i nedostatke, a osnovni problem kod

58 Uredba o ratifikaciji Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (Slubeni list RBiH, br. 31/94).

39

oba modela je nedovoljna autonomija lokalne samouprave koja se odra-ava na njeno nesmetano funkcioniranje. Ako se dobro proui sadraj Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i trenutno stanje lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini, moemo rei da nae usklaivanje sa ovim evropskim dokumentom nije u pot-punosti izvreno. Naime, Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine adoptira standarde iz Povelje, dok ih Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske samo nabraja. to se tie same Povelje, ona zasigurno na nivou Evrope predstavlja dobar in-strument za omoguavanje demokratskih odnosa. Prvi princip Povelje u Bosni i Hercegovini naalost nije primijenjen, a odnosi se na to da e lokalna samouprava u zemljama strankama odnosno potpisnicama Povelje biti regulirana na nain da e biti uvrtena u ustave i zakone. Meutim, u Ustavu Bosne i Hercegovine lokalna samouprava nije ni spomenuta kao ustavna kategorija. Takoer, na nivou Bosne i Hercegovine ne postoji ni dravni ili bar okvirni zakon o lokalnoj samoupravi. to se tie finansiranja lokalne samouprave kao principa Povelje, on takoer nije adekvatno implemen-tiran u Bosni i Hercegovini ili je pak razliito ureen nain finansiranja lokalne samouprave. Nae miljenje je da je neophodno to prije uskla-diti Ustav Bosne i Hercegovine s Evropskom poveljom i to tako da se odredbe o lokalnoj samoupravi postave kao ustavna kategorija de con-stitutione ferenda, a da se na nivou drave Bosne i Hercegovine donese okvirni zakon o lokalnoj samoupravi kojim bi se ova materija detaljno uredila de lege ferenda.

40

3.4. Lokalna samouprava u evropskim dravama (Velika Britanija, Francuska, SR Njemaka i Slovenija)

3.4.1. Lokalna samouprava u Velikoj BritanijiO lokalnoj samoupravi59 u Velikoj Britaniji smo ve neto govorili u poglavlju o teorijama pravne prirode i razvoju lokalne samouprave kao jednoj od kolijevki savremene lokalne samouprave. Najstarija lokal-na samouprava tipa komitetske vladavine jeste lokalna samouprava u Engleskoj i Velsu. Ovdje se historijski radilo o konstantnom sukobu za vlast izmeu kralja, koji je predstavljao centralnu vlast, i plemstva odnosno graanstva. Uvrivanjem moi plemstva uvrivao se i poloaj lokalne samouprave, i to s jedne strane u samim lokalnim te-ritorijalnim jedinicama u grofovijama i gradovima, a s druge strane i u centru drave u parlamentu.60 U XIV stoljeu parlament se raz-dvojio na dva doma - Dom lordova (House of lords) i Donji dom (House of commons), ime je zavren kraljevski apsolutizam, a Donji dom bio je nadlean za donoenje zakona. Jaanje parlamentarizma znailo je i jaanje lokalne samouprave. U svom modernom i demokratskom obliku ona je relativno skoranja ustanova. Svi vaniji zakoni doneseni su u XIX stoljeu,61 a od novijih to su Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1933. godine62 te vaei Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1972. godine. Sutina Zakona iz 1972. godine jeste da je omoguio veliku teritorijalnu reformu lokalne samouprave koja je provedena 1974. godine. Ovim zakonom i provoenjem refor-me broj lokalnih zajednica je smanjen tako to su upe/parohije u biti ispale iz sistema lokalne samouprave i sauvale neka savjetodavna pra-va. Sistem lokalne samouprave postavljen je na dva nivoa - na distrikte i na gradove (prvi nivo) i na grofovije (drugi nivo). Formirano je 455

59 Eng. local self-government. 60 midovnik J. Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999., str. 47.61 Zakon o gradovima (Municipal Corporations Act) iz 1834., Zakon o lokalnoj

samoupravi (Local Government Act) iz 1888. te Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1894. Ovim posljednjim zakonom od dotadanjih srezova osnovani su gradski i seoski srezovi (urban and rural districts).

62 orevi J., Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957., str. 41.

41

distrikata i gradova te 66 grofovija, od toga 36 posebnih metropolskih distrikta i est posebnih metropolskih grofovija. Velika Britanija podijeljena je na 53 okruga. Razlikujemo dvije vrste okruga -metropolske i obine. Okruzi se dijele na srezove. Parohije, kao tradicionalne srednjovjekovne institucije, predstavljale su osnovne je-dinice lokalne samouprave. Velika Britanija ima vie od 10.000 parohija na seoskom podruju.63 Grad London ima poseban status i organizaciju koja je uvijek bila ra-zliita od drugih dijelova Velike Britanije. Radi se o tome da je London (City of London) organiziran kao tzv. Veliki London (Greater London), s vlastitim izabranim gradonaelnikom i skuptinom. Procjenjuje se da je broj stanovnika ireg podruja Londona izmeu 12 i 14 miliona, to ga ini najnaseljenijom lokalnom jedinicom u Evropskoj uniji uope. Upravu Londona ine dva nivoa, opegradski odnosno strateki nivo i lokalni nivo. Opegradskom upravom koordinira Uprava Velikog Londona, dok se lokalna administracija provodi kroz 33 manje uprave. Lokalne uprave ine 32 londonske opine i Korporacija Grada Londo-na (City of London Corporation), koji su odgovorni za veinu lokalnih usluga kao to su: lokalno planiranje, kole, socijalne slube, ceste, sa-kupljanje otpada i dr. Odreene funkcije, kao npr. odvoz smea, provode se kroz zajednike aranmane. Policijske snage u Velikom Londonu, s izuzetkom Grada Londona, osigurava Metropolitanska policijska sluba, a Grad raspola-e vlastitim policijskim snagama - Policija Londona (City of London Po-lice). Britanska saobraajna policija (British Transport Police) odgovorna je za policijske usluge na nacionalnoj eljeznici i u londonskom metrou. Uprava Velikog Londona sastoji se od dva izabrana dijela: gradonael-nika Londona, koji ima izvrna ovlatenja, i Skuptine Londona koja preispituje gradonaelnikove odluke te moe usvojiti ili odbiti prijedlo-ge godinjeg budeta.64 Obim i sadraj funkcija i nadlenosti jedinica lokalne samouprave stal-no se irio. Sve to je uticalo na to da su nadlenosti organa lokalne samo-

63 urev A., Lokalna samouprava, Novi Sad, 2004., str. 51.64 Ibid, str. 52.

42

uprave bile predmet kontinuiranih promjena sa stalnim rastom broja zaposlenih u organima lokalnih vlasti. Prihodi koje lokalne vlasti ubiru od lokalnih zakupnina, taksi, kazni, zajmova, prihoda od imovine i slu-bi nisu dovoljni za efikasno ostvarivanje lokalnih funkcija. Zbog toga centralni organi obezbjeuju dopunska sredstva u vidu dotacija.65

U britanskoj pravnoj terminologiji lokalna samouprava (local self-gover-nment) oznaava klasinu politiko-teritorijalnu samoupravu, a lokalna vlast oznaava brojne oblike funkcionalne decentralizacije odnosno sa-mouprave. Velika Britanija ima veoma razvijenu lokalnu samoupravu. U ovoj zemlji paralelno postoje dva sistema vlasti: prvi sistem sainja-vaju centralni organi, a drugi sistem sainjavaju lokalne regije. Lokalna samouprava sastoji se od tri vrste jedinica: okruga (countries), srezova (distrcts) i parohija/upa (parishes). Osnovni organ vlasti je savjet/vijee. Broj lanova savjeta/vijea se mi-jenja ali, u pravilu, ima do 60 lanova, dok, recimo, London ima i do 120 lanova savjeta/vijea. lanove savjeta/vijea neposredno biraju gra-ani na mandat od tri odnosno est godina. Nadlenosti savjeta/vijea su: usvajanje budeta, utvrivanje poreza, lokalni propisi, raspolaga-nje lokalnom imovinom i dr. Pored savjeta/vijea djeluju komiteti kao oblik lokalne izvrne i upravne vlasti. Pojedini komiteti predvieni su zakonom i moraju se osnovati, dok druge komitete slobodno formiraju savjeti/vijea koji im mogu prenijeti i dio svojih nadlenosti. Obavezni komiteti koji su predvieni zakonom su: nadzorni komitet, finansijski komitet, komitet za prosvjetu, komitet za zdravstvo, komitet za stano-ve i dr. Savjet/vijee bira i razrjeava lanove komiteta. Komiteti mogu osnivati odreene podkomitete. Komiteti su kolegijalna izvrno-upravna tijela. Na elu savjeta/vijea lokalne samouprave je predsjednik, a u gradovima mer (lord-mer). On predsjedava sjednicama savjeta/vijea, predstavlja lokalnu jedinicu i personificira je. Osim savjeta/vijea, mera i komiteta, postoji i posebna struna struktura uprave koja pomae komitetima u radu. Vaan polo-aj meu lokalnim slubenicima ima sekretar, koji organizira admini-strativni rad savjeta/vijea i brine se o radu svih komiteta. On uestvuje

65 urev A., Lokalna samouprava, Novi Sad, 2004., str. 52.

43

u sastavljanju dnevnog reda sjednice a esto je sekretar savjeta/vijea i svih komiteta. On ima pregled svih djelatnosti, a ima i ovlatenje da potpisuje upravne akte.66

Koncepcija poloaja lokalne samouprave u Velikoj Britaniji proizilazi iz osnovnog principa politikog i pravnog ureenja ove zemlje. Po tom principu nosilac suvereniteta je parlament i jedino on moe raditi ta hoe. U sutini, vlada putem parlamenta odreuje funkcije lokalne sa-mouprave. Lokalna samouprava je naelno i pravno potpuno samostal-na i odgovara samo graanima koji su je izabrali, ali u praksi svi organi samouprave nalaze se u odgovarajuem odnosu sa centralnom vladom. Dva osnovna prava centralne vlasti prema samoupravi su opi nadzor i inspekcija.67 Ovaj nadzor i inspekcija sastoje se u tome da ministri imaju pravo i dunost provoditi nadzor nad pojedinim slubama, a to pravo je openito i iroko definirano u britanskom zakonodavstvu. Radi vrenja svojih prava nadzora koja imaju u pogledu odgovarajuih slubi lokalne samouprave, ministri obino postavljaju inspektore i druge slubenike koji se brinu o radu tih slubi i osiguravaju kontakt izmeu ministra i lokalne samouprave (npr. kao to su inspekcije u oblasti obrazovanja, zdravstva, policije i dr.).Prema prof. midovniku, britanski model lokalne samouprave je za-stario, ne moe se oduprijeti centralizmu te je neupotrebljiv za druge zemlje, a koristiti se mogu samo pojedina rjeenja.68 Nae miljenje je da je ovaj model veoma specifian, da se mogu uzeti neka pozitivna iskustva, kao to su historijska borba za decentralizaciju i iskustvo do-bre organizacije Londona kao metropole, ali da se ovaj model ne moe primjeniti u Bosni i Hercegovini zbog niza historijskih, demografskih, etnikih i drugih razloga.

66 orevi J. Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957., str. 42-44.67 Ibid, str. 45-46.68 midovnik J. Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999., str. 47-55.

44

3.4.2. Lokalna samouprava u FrancuskojFrancuski model lokalne samouprave datira iz doba francuske Buroa-ske revolucije i Napoleonovog carstva. Prvi francuski zakon o lokalnoj samoupravi donesen je 1789. godine i predstavljao je prekid s feudal-nom prolou. Najvanija mjera revolucije na ovom polju bilo je potpu-no izjednjaavanje pravnog statusa svih opina. Ukinute su sve razlike meu ljudima i feudalne privilegije, a samim tim i privilegije gradova koji su izjednaeni meusobno pa i sa seoskim opinama. Od tada sve francuske opine, velike i male, gradske i seoske, imaju jedinstven prav-ni status i jedinstveno ureenje. Francuska je tipina drava sa jedno-tipskim (monotipiskim) opinama.69 Francuski model organizacije lokalne samouprave,70 odnosno lokalne vlasti zasniva se na centralistikom ureenju drave u kojem su lokalne zajednice u najveoj mjeri predstavljale centralne dravne vlasti. Obim nadlenosti lokalne uprave bio je skroman i podvrgnut kontroli central-nih vlasti. Meutim, gledajui s aspekta razvoja, francuski model lokal-ne samouprave ima tendenciju decentralizacije. Opine (commune) su institucije sa dugom historijskom tradicijom.71 Ova decentralizacija bila je nuna i prirodna jer je Francuska po svojoj povrini veoma velika drava. Nakon revolucije u Francuskoj uvode se departmani koji utiu na centralizaciju. S obzirom na veliki broj opi-na, departmani postaju spona izmeu lokalne vlasti i centralne vlasti. S obzirom na pravnu prirodu francuske lokalne samouprave, moemo rei da je ona vie lokalna uprava nego lokalna samouprava. Savremeni proces decentralizacije poeo je 1982. godine. Kao to je ve prethod-no pojanjeno, pojam decentralizacija znai da se odluke donose na onom nivou vlasti na koji se sadraj odluke odnosi, pa se ovaj princip moe provoditi iskljuivo zakonskim putem.Savremena opina u Francuskoj ima dva bitna obiljeja: ona predstav-lja decentralizirani lokalni kolektivitet i ona je dravna administrativ-no-teritorijalna jedinica. U Francuskoj danas postoji oko 36.000 opi-

69 midovnik J. Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999., str.33-34.70 Franc. gouvernement local.71 urev A. Lokalna samouprava, Novi Sad, 2004., str. 42.

45

na, od kojih je oko 34.400 sa manje od 2.000 stanovnika. Sve opine imaju jednak status i ne postoji razlika izmeu seoskih i gradskih op-ina. Gradovi Pariz i Lion imaju posebne statuse i organizaciju.72 Pariz je nezavisna teritorijalna jedinica od 1975. godine. Podijeljen je na 20 arondismana, od kojih je svaki posebna opina sa svojim nadlenosti-ma. Gradonaelnik se bira direktnim glasanjem i istovremeno ima ulo-gu predsjednika opine i predsjednika departmana.73

Pariz je bio opina od 1834. godine (takoer i nakratko izmeu 1790. i 1795.), ali je 1860. godine pripojio susjedne opine radi stvaranja nove admistrativne karte 20 arondismana, koje grad ima i danas. Od 1790. godine Pariz je postao prefektura (sjedite) departmana Seine, koji je pokrivao veinu pariske regije, a od 1968. godine prefektura Pariz po-dijeljena je na etiri manje, s tim da je grad postao zaseban departman i zadrao broj departmana Seine, dok su stvorena tri nova departma-na. Posljedica tih podjela jesu identine granice pariskog departmana i opine, to je jedinstvena situacija u Francuskoj. Svaki od 20 pariskih arondismana ima direktno izabrani savjet/vijee (conseil darrondisse-ment), koji bira gradonaelnika arondismana. Izbor lanova iz savjeta/vijea svakog arondismana stvara Savjet/vijee Pariza (conseil de Paris), koji bira gradonaelnika Pariza. Od 1961. godine Pariz je kao departman postao glavni grad nove regije distrikta Pariza, preimenovanog u regiju le-de-France 1976. godine, koja obuhvata pariki departman i sedam najbliih departmana. lano-vi regionalnog savjeta od 1986. godine biraju se na direktnim izborima. Prefekt pariskog departmana takoer je i prefekt regije le-de-France, premda je ta funkcija izgubila mnoga ovlatenja stvaranjem Ureda gra-donaelnika Pariza 1977. godine. Lokalna samouprava Pariza ima problem otuenja od svojih predgraa, te prema mnogima predstavlja glavni razlog estih graanskih nemira (npr. pobuna u predgraima 2005. godine). Direktna posljedica tih do-gaaja jesu prijedlozi za efikasniju metropolitansku strukturu koja bi

72 urev A. Lokalna samouprava, Novi Sad, 2004., str. 42.73 Trkulja J. i Foti K. O lokalnoj samoupravi i procesu decentralizacije u Fran-

cuskoj, 2002., str. 8.

46

pokrila Pariz i neka od predgraa, od socijalistike ideje o labavoj me-tropolitanskoj konferenciji (confrence mtropolitaine) do desniarske ideje o vie integriranom Velikom Parizu (Grand Paris),74 po slinom modelu kako je ureen London.Opinsko vijee (conseil municipal) je najvii organ vlasti u opini. Njega biraju graani na mandat od est godina. Izvrnu vlast obavlja predsjed-nik opine mer (maire). On je istovremeno izvrni organ opinskog vijea i agent vlade u opini. Departman je jedinica drugog stepena. Svaki departman, a ima ih oko 96, ima ope vijee (conseil gnral) iji se lanovi takoer biraju na est godina. Na elo departmana predsjednik Republike imenuje perfekta (prft), koji je predstavnik centralne vlasti i izvrni organ opeg vijea. Opine i departmani imaju izvorne i pre-nesene nadlenosti. Prenesene nadlenosti su obimnije i veeg znaaja. Opine i departmani imaju vlastite prihode koji potiu iz dijela dr-avnih poreza, lokalnih poreza i taksi, prihoda komunalnih slubi i dr. Odnosi izmeu organa opine i departmana i centralnih dravnih organa strogo su hijerarhijski postavljeni. Vii organi provode nadzor nad niim organima, opine su podreene departmanima i centralnim organima, vii organi izdaju naloge niim organima, obavljaju kontrolu zakonitosti njihovog rada i dr.75 Za Francusku se moe konstatirati da ima poseban oblik lokalne samouprave koji moemo nazvati upravna decentralizacija,76 po emu francuska lokalna samouprava predstavlja specifian model lokalne samouprave u Evropi.Francuska lokalna samouprava doivjela je 1982. i 1983. godine osjetne sistemske promjene, koje je omoguila i objavila peta Republika Usta-vom iz 1958. godine. Do ovih promjena vaio je Zakon o departmanima iz 1871. godine i Zakon o opinama iz 1884. godine,77 a sutina promje-na odnosila se na podjelu nadlenosti izmeu drave i lokalnih zajedni-ca, ime je vie nadlenosti preneseno sa drave na lokalne zajednice,

74 Trkulja J. i Foti K. O lokalnoj samoupravi i procesu decentralizacije u Fran-cuskoj, 2002., str. 8.

75 urev A. Lokalna samouprava, Novi Sad, 2004., str. 43.76 orevi J. Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957., str. 23.77 midovnik J. Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999., str. 37-38.

47

sistem dravnog nadzora je ublaen i ogranien na nadzor zakonitosti i dr. 78 Zakoni koji su obiljeili ovaj novi period u francuskoj lokalnoj samoupravi su: Zakon o novim odnosima izmeu drave i lokalnih za-jednica od 2. marta 1982. godine i Zakon o prijenosu nadlenosti od 7. januara 1983. godine. Rezultati ovih zakona su naroito vidljivi u po-djeli prihoda od poreza. Moemo zakljuiti da se francuska lokalna samouprava i dalje susree sa tekoama u provoenju odnosno implementaciji decentraliziranog ureenja. Mnogobrojna pitanja jo su otvorena, bilo zato to proces jo nije dovren ili zbog novih procesa u okviru evropskih integracija. Neka od danas aktuelnih pitanja su: treba li ojaati nadlenosti regija u okviru evropskog procesa regionalizacije, koje nadlenosti zaista treba prenijeti na lokalni nivo a koje zadrati na centralnom, treba li promije-niti distribuciju javnih prihoda u korist lokalne samouprave i koje mere zatite fiskalne autonomije lokalnih zajednica je potrebno preduzeti i dr.79 Po nama, francuski model je specifian i donekle slian britanskom modelu lokalne samouprave, te kao takav neprimjenjiv za nae uslove.

3.4.3. Lokalna samouprava u Saveznoj Republici Njemakoj Lokalna samouprava80 u Njemakoj bila je razvijena jo u njemakim srednjovjekovnim gradovima kao to su Frankfurt, Hamburg i dr. Ap-solutistika drava kasnije je i ovdje ograniila komunalne privilegije gradova ili ih ukidala. Krajem XVIII stoljea ostali su jo samo neznatni tragovi o nekadanjoj samoupravi njemakih gradova. Meutim, nje-maka lokalna samouprava ipak je zadrala svoju tradiciju do usvajanja Zakona o gradovima iz 1808. godine. Idejnim ocem savremene njemake lokalne samouprave smatra se u-veni baron Von Stein, koji je bio idejni tvorac pruskog gradskog reda

78 O lokalnoj samoupravi u Francuskoj vie: midovnik J. Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999., str. 33-38. i u: orevi J., Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957., str. 23-26.

79 Trkulja J. i Foti K. O lokalnoj samoupravi i procesu decentralizacije u Fran-cuskoj, 2002., str. 13.

80 Njem. Lokale Regierung, Lokale Selbstverwaltung.

48

takoer iz 1808. godine.81 Von Stein je nastojao uspostaviti lokalnu sa-moupravu kao politiko sredstvo kojim bi mogao mobilizirati mnotvo graanstva da bi uestvovalo u upravljanju javnim poslovima. Htio je da se drava postavi na vrste temelje, uvrene u graanstvu koje se razvijalo. Upravo je u Njemakoj lokalna samouprava najvie vezivana za pravnu teoriju, odnosno za prirodno-pravnu kolu prava, te konkret-no francuska uenja o prirodnim pravima opine. Najznaajniji teoreti-ar, odnosno predstavnik prirodne kole prava, u Njemakoj bio je Otto Gierke.82 Vajmarski ustav iz 1919. godine je prvi jedinstveni dokument u Njemakoj koji postavlja odreene principe komunalne samouprave. Znaaj Vajmarskog ustava je u tome to je osiguravao njemakoj lokal-noj samoupravi princip ustavnopravne garancije i zatite. Savremena Njemaka ima tri nivoa uprave: savezni, pokrajinski i lokal-ni nivo. Lokalna vlast podijeljena je na dva dijela i to: nivo sreza (kreis) i nezavisnih gradova (kreisfreit-stadt) i na nivo opine (gemeinde), koji obuhvata i male gradove i opinske srezove. Nakon teritorijalne refor-me zavrene 1977. godine koja je znaila okrupnjavanje lokalnih jedini-ca, formirano je 8.426 opina i 237 srezova.83

Opina (gemeinden) obavlja sve funkcije lokalne zajednice, kao i one za koje raspolae posebnim ovlatenjima. Tako npr. opine vode registar stanovnitva, izdaju slubene isprave, brinu se o izgradnji i odravanju lokalnih puteva, kola, pripremaju regulacione planove, sportske objek-te, zbrinjavaju otpad, brinu se o vodovodu i kanalizaciji i dr. U Njemakoj postoje razliite strukture lokalne samouprave koja je posljedica bogate lokalne tradicije i ustavnih nadlenosti pokrajina kao federalnih jedinica. Postojanje jednog snanog izvrnog organa je za-jedniko obiljeje svih lokalnih jedinica. Njemake lokalne starjeine, birane ili imenovane, ostaju na tim funkcijama dugo vremena, a uivaju ugled u lokalnoj zajednici ali i ire. Lokalna uprava u Njemakoj ima si-gurne izvore prihoda i relativno veliko diskreciono pravo u utvrivanju

81 midovnik J. Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999., str. 39.82 Ibid, str. 40.83 urev A. Lokalna samouprava, Novi Sad, 2004., str. 48.

49

prioriteta prilikom njihovog troenja.84 U Njemakoj vai pravilo o jedinstvu itave uprave u pojedinim terito-rijalnim jedinicama, to znai da bi po mogunosti sve upravne zadatke na terenu izvravala jedna teritorijalna jedinica sama, a to je opina na mjesnom nivou i srez na irem teritorijalnom podruju.Njemaki model lokalne samouprave, prema miljenju mnogih teoreti-ara, jedan je od boljih modela u Evropi jer omoguava dovoljno efika-sno djelovanje lokalnih zajednica. Ove zajednice imaju veliki znaaj i ve

lokalna samouprava u bosni i hercegovini - law...

Documents