lokalna samouprava i proces pristupanja srbije eu

Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera

Beograd 2012.

Naslov: Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera

Izdava: Stalna konferencija gradova i optina - Savez gradova i optina Srbije

Za izdavaa:ore Stanii

Autor: Vladimir M. Pavlovi

Lektor: Marijana Miloevi

Dizajn: Nikola Stevanovi

tampa: Dosije, Beograd

Tira: 1500

ISBN 978-86-88459-05-1

Stvaranje ove publikacije pomogla je Kraljevina vedska u okviru programa "Podrka lokalnim samoupravama u Srbiji u procesu evropskih integracija".

Sadraj publikacije je iskljuivo odgovornost SKGO.

Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

1. Kreiranje praktinih politika u EU zato je to bitno?

2. Lokalne samouprave u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti u EU nunost saradnje i nelagodnost konkurencije

2.1. Nadlenost u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti od Evropske unije do lokalne samouprave

3. Nadlenost lokalne samouprave u Srbiji

4. Instrumenti saradnje izmeu razliitih nivoa upravljanja4.1. Instrumenti kojima se omoguava integrisano upravljanje aktivnostima na lokalnom nivou4.2. Instrumenti kojima se omoguava saradnja izmeu razliitih nivoa teritorijalnog

organizovanja4.3. Instrumenti kojima se omoguava uee razliitih zainteresovanih strana4.4. Instrumenti kojima se omoguava koordinacija izmeu razliitih nivoa vrenja vlasti4.5. Instrumenti kojima se omoguavaju ili integriu sektorski prioriteti

5. Oekivani uticaj procesa kreiranja politika na vie nivoa u EU na lokalne samouprave u Srbiji

Lokalne samouprave i pregovori o pristupanju Srbije EU

1. Pregovori o pristupanju kljuni korak ka punopravnom lanstvu u EU

2. Kljuni akteri i mehanizmi u procesu pregovora

3. Tok pregovora3.1. Formalni poetak pregovora3.2. Analitiki pregled pravnih tekovina EU skrining (Screening) 3.3. Pregovori o pristupanju

4. Lokalne samouprave u procesu pristupnih pregovora zato je to bitno?

5. Uloga Stalne konferencije gradova i optina (SKGO) u procesu pregovaranja

Sadraj

Poglavlje 1

Poglavlje 2

7

8

9

11

13

151520

232527

29

34

35

38383943

44

47

33

Dodatne informacije

Informacije koje dodatno potkrepljuju argumentaciju u tekstu i pruaju iri osvrt na tezu koja se obrauje u tom delu teksta.

Primeri dobre ili loe prakse

Konkretni primeri dobre prakse koji potvruju opravdanost predloenog reenja za konkretan problem/izazov, primenu odreenog instrumenta ili modela. Primeri loe prakse iz kojih se mogu izvui odgovarajue pouke.

Obratite panju

Kljune poruke i pouke koje treba izvui iz konkretne situacije ili procesa.

Upuivanje na druge delove prirunika

Poglavlja prirunika su meusobno povezana i pojedine teze ili teme se obrauju u vie poglavlja. Slui za lake kretanje kroz prirunik radi povezivanja ili uporeivanja odreenih informacija.

Preporuka za itanje

Bibliografske jedinice u kojima se detaljno obrauje konkretna tema ili pitanje.

Objanjenje

Prirunik Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera je osmiljen tako da omogui itaocu jasne, konkretne i primenljive informacije. Prirunik sadri posebne segmente s ciljem da se itaocu prui pregledan, lak pristup tekstu i istovremeno omogue jezgrovite informacije ali i smernice za one koji ele vie.

Umesto predgovora:

Velika oekivanja i nelagodnost evropskih integracija

Proces pristupanja Srbije Evropskoj uniji (EU) nalazi se na prekretnici. Trenutak dobijanja datuma za poetak pristupnih pregovora, kljunog koraka u ovoj fazi pristupanja, u mnogome e obeleiti sudbinu itavog procesa evropskih integracija u Srbiji. U trenutku nastajanja ovih redova, ideja evropskih integracija nalazi se pred moda najveim izazovima i potekoama u poslednjih dvanaest godina. Preoptereene teinom politikih odluka koje treba doneti, ali i nepotrebnom politizacijom nekih odluka koje su ve donesene, evropske integracije Srbije opet su na svojevrsnom poetku. Oigledna nadmo politike dimenzije procesa koji trenutno postoji u naem javnom ivotu sve vie zamagljuje sutinu evropskih integracija. One nisu cilj koji bi trebalo da se nae na neijoj politikoj agendi ve referentni okvir koji bi trebalo da ponudi odriv, u praksi proveren i dokazan, model za primenu standarda i dosezanje vrednosti neophodnih za funkcionisanje jedne moderne, demokratski ustrojene zajednice.

Posmatrano iz ugla lokalnih samouprava, sutina evropskih integracija predstavlja primenu standarda i vrednosti EU politika kroz lokalne politike, radi odrivog socio-ekonomskog razvoja zajednice i unapreenja kvaliteta ivota graana. Uloga koju e lokalne samouprave imati tokom trajanja pristupnih pregovora od sutinskog je znaaja za rezultate pregovora i uspeh u primeni pravnih tekovina EU u srpskom praktino-politikom okviru. Lokalne samouprave ne smeju biti pasivni posmatrai u ovoj fazi procesa. Kvalitet prisustva i ukljuivanja lokalnih samouprava u pristupnim pregovorima direktno je povezan sa kvalitetom rezultata istih, a to su nesumnjivo pokazala iskustva zemalja iz regiona koje su nedavno prole kroz isti proces.

Proces pristupanja EU meu lokalnim samoupravama stvara velika oekivanja: nove mogunosti za finansiranje lokalnog razvoja, nove kontakte i partnerstva, primenu standarda koji e olakati rad lokalnih samouprava i unaprediti kvalitet ivota i sl. Neophodno je, meutim, jasno istai da je ostvarivanje ovih oekivanja praeno svojevrsnom nelagodnou evropske integracije. U emu se ta nelagodnost ogleda? Lokalne samouprave momentom punopravnog lanstva Srbije u EU postaju deo sloenog, viedimenzionalnog sistema kreiranja EU politika koji poiva na ciljevima, logici i instrumentima upravljanja na vie nivoa vlasti, za koje nije lako nai jedinstveni okvir delovanja. Primena pravnih tekovina EU koje se donose u institucionalnom okviru EU, a koje imaju direktan uticaj na lokalne zajednice, primorae lokalne samouprave u Srbiji da: uspostavljaju i grade partnerstva na razliitim nivoima vrenja vlasti, insistiraju na boljoj vertikalnoj i horizontalnoj kooridinaciji u procesu kreiranja praktinih politika na nacionalnom nivou, zastupaju dalju decentralizaciju i dekocentraciju vlasti i bore se za finansijsku odrivost i nezavisnost u vrenju nadlenosti. Privlaenje sredstava iz programa i fondova EU, jedan od najee (zlo)upotrebljavanih argumenata u prilog evropskih integracija, podrazumeva

Programi i fondovi EU

1. Logika postojanja programa i fondova EU

2. Instrumenti, programi i fondovi EU2.1. Instrumenti regionalne politike EU2.2. Programi Zajednice (EU)

3. Lokalna samouprava u Srbiji i apsorpcija sredstava iz EU programa i fondova3.1. Kratak osvrt na Instrument za pretpristupnu pomo (IPA)3.2. Programiranje IPA okvir za primenu3.3. Programi Zajednice (EU) za koje moe da konkurie Srbija

4. Izazovi apsorpcije sredstava4.1. Strateko planiranje4.2. Koordinacija4.3. Kofinansiranje i predfinansiranje4.4. Ljudski resursi

Primena pravnih tekovina EU na lokalnom nivou

1. Kratak osvrt na pravni sistem EU

2. Ka znaajnijoj ulozi lokalne samouprave u procesu stvaranja pravnih tekovina EU

3. Tri koraka u primeni pravnih tekovina EU 3.1. Pripremna faza i donoenje pravnog akta na nivou EU3.2. Usklaivanje nacionalnog pravnog sistema sa pravnim tekovinama EU3.3. Sprovoenje pravnih tekovina EU na lokalnom niovu

52

545456

59596063

6565686971

75

76

78

79808183

51

Poglavlje 3

Poglavlje 4

7Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

Punopravno lanstvo u EU za lokalne samouprave

podrazumeva prihvatanje novog okvira uestvovanja u

procesu kreiranja praktinih politika i donoenja odluka.

Lokalne samouprave dobijaju mogunost da utiu na ciljeve,

praktino-politiki okvir, sadrinu EU politika i instrumente

kojima se standardi i vrednosti EU politika primenjuju na

lokalnom nivou. U ovom poglavlju nalaze se informacije koje

bi trebalo da olakaju predstavnicima lokalnih samouprava

razumevanje logike uticaja na proces kreiranja praktinih

politika u EU, kroz sistem upravljanja na vie nivoa vlasti.

Akteri na razliitim nivoima vrenja vlasti u EU osmislili su

i primenjuju itav niz inovativnih instrumenata kojima ele

da poveaju svoj uticaj na sam proces, ali istovremeno i da

otklone smetnje u primeni standarda i vrednosti EU politika.

U ovom delu prirunika moe se nai samo segment itavog

spektra instrumenata.

Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji1.

konstantno takmienje sa drugim lokalnim samoupravama, regionima EU, u razvijanju inovativnijih ideja, kreiranju funkcionalnijih partnerstava i osmiljavanju boljih projekata za privlaenje sredstava kojih skoro nikad nema u onoj meri u kojoj bi zadovoljile potrebe svih. Logika je jednostavna korienje sredstava nije omogueno jednostavnom injenicom njihovog postojanja i dostupnosti lokalnim samoupravama. Da bi dobile ova sredstva, lokalne samouprave moraju da: strateki planiraju svoj razvoj, kreiraju partnerstva na razliitim nivoima upravljanja i kontinuirano grade svoje kapacitete (ljudske, finansijske i institucionalne). Ovaj posao nije lak i podjednako zahteva politiku podrku, ali i jasnu zajedniku viziju budunosti meu svim akterima unutar zajednice iji su deo, kao i odlunost da tu ideju sprovedu u delo.

Ovaj prirunik predstavlja skroman doprinos pokuaju da se razume proces upravljanja na vie nivoa vlasti u EU i instrumenata koji su na raspolaganju lokalnim samoupravama u okviru procesa kreiranja EU politika. On, takoe, prua osnovne informacije neophodne za razumevanje pristupnih pregovora i uloge koju imaju lokalne samouprave u zavrnoj fazi procesa pristupanja. Prirunik e, nadamo se, pomoi dodatnom razumevanju logike postojanja, ciljeva i praktino--politikog okvira u kome se koriste fondovi i programi EU i izazova koji se nalaze (ili e se nalaziti) pred lokalnim samoupravama pri njihovoj apsorpciji. Izazovi primene pravnih tekovina EU na lokalnom nivou takoe su zanaajan segment procesa pristupanja EU, te im je posveena i odgovarajua panja unutar prirunika.

Prirunik je nastao kao rezultat aktivnosti unutar programa Podrka lokalnim samoupravama u Srbiji u procesu evropskih integracija (komponenta: Pristupanje Srbije EU i uticaj na lokalni nivo vlasti) koji u partnerstvu izvode Stalna konferencija gradova i optina - Savez gradova i optina Srbije (SKGO) i vedska asocijacija lokalnih vlasti i regiona (SALAR), uz finansijsku podrku Kraljevine vedske.

Autor naroitu zahvalnost duguje profesionalnom timu SKGO. Na rezultatima njihovog dugogodinjeg predanog rada utemeljen je ovaj prirunik.

Beograd, decembar 2012.

Vladimir M. Pavlovi

8 9Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera Kreiranje praktinih politika u EU pogled iz ugla lokalnih samouprava u Srbiji

2.

omogue lokalnim samoupravama u Srbiji da razumeju koncept upravljanja na vie nivoa vlasti u EU. Lokalnim samoupravama su, takoe, neophodni instrumenti koji bi trebalo da omogue lake ostvarivanje ciljeva u ovako sloenom sistemu.

Razumevanje koncepta nadlenosti u praktino-politikom sistemu EU i njegove veze sa konceptom nadlenosti lokalnih samouprava te pravnog, politikog i kulturolokog uticaja koji proces kreiranja praktinih politika u EU ima na lokalne samouprave je osnovni preduslov za ukljuivanje i uticaj na proces kreiranja EU politika.

Usvajanje ovih znanja i informacija, zatim njihovo ouvanje u institucionalnoj memoriji lokalne samouprave ini lokalnu samoupravu sposobnom da utie na osmiljavanje pojedine praktine politike na razliitim nivoima upravljanja. Prilagoavanje instrumenata praktino-politikom okruenju u Srbiji i njihova odgovarajua primena doprinose odgovornoj, racionalnoj i efikasnoj primeni standarda i vrednosti EU politika na lokalnom nivou. Oba procesa vode ka istim rezultatatima: unapreenju performansi javnih poslova koje sprovode lokalne samouprave i postizanju odrivog socio-ekonomskog i kulturnog razvoja jedne zajednice.

Lokalne samouprave u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti u EU nunost saradnje i nelagodnost konkurencije

Proces upravljanja na vie nivoa vlasti u EU (multilevel governance in the EU), u najirem smislu rei, podrazumeva tri osnovna nivoa vlasti. Prvi nadnacionalni evropski u kome kljunu ulogu igraju institucije EU: Evropska komisija, Savet EU i Evropski parlament, uz sve izraeniju ulogu Komiteta regiona i Ekonomskog i socijalnog komiteta, i sveprisutnu ulogu Suda pravde EU, koji je odigrao kljunu ulogu u pojedinim fazama osmiljavanja i primene pojedinih praktinih politika. Drugi nivo je nacionalni nivo, u kome je dominantna uloga centralnih vlasti drava lanica. Trei nivo vlasti, konano, podrazumeva regionalne vlasti i/ili lokalne samouprave u zavisnosti od teritorijalne organizacije pojedinane drave lanice. Ovi nivoi su u stalnom meusobnom proimanju vertikalno (izmeu razliitih nivoa vlasti) i horizontalno (interakcija odgovarajuih aktera na istom nivou vlasti). Postojanje horizontalne i vertikalne dimenzije dodatno uslonjava proces upravljanja i sa produbljivanjem integracije u pojedinim politikama EU postepeno slabi dominantnu ulogu koju na svakom od nivoa imaju navedeni akteri.

Institucije EU deluju kao uticajni, nezavisni akteri u procesu kreiranja praktinih politika na nivou EU. Rastui uticaj koji EU politike imaju na regionalne i lokalne nivoe

1. Kreiranje praktinih politika u EU zato je to bitno?Evropska unija (EU) je jedinstvena tvorevina, specifina po institucionalnom i pravnom okviru na osnovu koga deluje i utie na svakodnevni ivot graana u mnogo veoj meri nego to oni to i mogu da pretpostave. Ne postoji jedinstveni nain objanjenja procesa kreiranja praktinih politika (policy making) u EU. Iste institucije EU deluju na razliite naine, u zavisnosti od konkretne praktine politike. Predstavnici drava lanica EU u ovom procesu ne nastupaju na jedinstven nain prema EU njihovo delovanje je opet uslovljeno konkretnom politikom. Procedure za osmiljavanje i primenu istih praktinih politika menjale su se pratei proirenje i produbljivanje evropske integracije (najbolji primer za ovo su ekonomska politika i politika ivotne sredine).

Nove nadlenosti i insistiranje na primeni principa supsidijarnosti, proporcionalnosti i prenetih ovlaenja u procesu kreiranja praktinih politika na nivou EU namentule su kao neophodnost ukljuivanje drugih nivoa upravljanja (regionalne vlasti i lokalne samouprave). Svaki od ovih principa primenjuje se uz potovanje koncepta partnerstva koji podrazumeva saradnju evropskog, nacionalnog, regionalnog i lokalnog nivoa u kreiranju praktinih poliitka. Postepeno poveravanje dela suvereniteta drava lanica Evropskoj uniji imalo je za posledicu stvaranje jednog specifinog sistema nadlenosti u kome proces kreiranja praktinih politika ne predstavlja eksluzivno pravo drava lanica i institucija EU.

Kreiranje pojedinih praktinih politika van okvira prakse i kulture donoenja odluka na nivou pojedinane drave uticale su na to da nevladini subjekti (organizacije civilnog drutva, razliiti oblici udruivanja u profitnom sektoru) sutinski preispitaju i promene svoj nain delovanja i uticaja u oblastima ije se ureivanje u potpunosti ili delimno nalazi van nadlenosti drave. Intenzivna, viedimenzionalna interakcija i meuzavisnost izmeu svih aktera radi zajednikog donoenja odluka, osmiljavanja i primene politika EU alje jednostavnu poruku lokalnim samoupravama u zemljama lanicama EU: Ukoliko niste aktivni akter u procesu, niste u mogunosti da kvalitetno i odgovorno upravljate javnim poslovima u interesu vaih graana.

Neosporna je polazna teza da je primena standarda i vrednosti praktinih politika EU neophodan instrument koji bi lokalnim samoupravama u Srbiji trebalo da poslui da unaprede svoje razvojne politike i stvore pretpostavke za odrivi socio--ekonomski razvoj lokalnih zajednica. Prednost lokalnih samouprava u Srbiji jeste u tome to mogu da ue na primerima dobre i loe prakse lokalnih samouprava irom EU koje su, u manjoj ili veoj meri, sa promenljivim uspehom uesnice u procesu evropske integracije. Pitanje koje se logino namee jeste: koja su to znanja, vetine i informacije potrebne lokalnim samoupravama u vezi sa procesom kreiranja praktinih politika u EU? To su, pre svega, znanja i informacije koje bi trebalo da


uticajem EU politika). Neposredna primena i dejstvo pojedinih kategorija pravnih tekovina EU predstavljaju znaajan faktor koji uslovljava okvire osmiljavanja i instrumente primene pojedinih lokalnih politika. irenje nadlenosti EU i poveravanje dela suvereniteta kroz proces upravljanja na EU nivou stvara kod drava lanica skoro refleksni odgovor kroz pokuaje da se ogranii odgovornost regionalnog i lokalnog nivoa vlasti za osmiljavanje i primenu pojedinih praktinih politika.

Akteri na svakom od ovih nivoa upravljanja raspolau razliitim izvorima (informacije, politika mo, ekspertiza, ugled), zavise jedni od drugih i svi su ukljueni u proces donoenja obavezujuih odluka kroz stalno pregovaranje, dogovaranje i primenu, s time to ne postoji akter koji ima iskljuivu nadlenost za osmiljavanje politika ili nepromenljiva hijerarhija politikih autoriteta na bilo kom od tri pomenuta nivoa upravljanja.

2.1. Nadlenost u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti od Evropske unije do lokalne samouprave

EU raspolae razliitim nivoima nadlenosti koje su na nju prenele drave lanice radi ostvarivanja ciljeva predvienih ugovorima o EU. Za svaku lokalnu samoupravu nuno je da razume sutinu etiri osnovne kategorije nadlenosti EU i konkretne politike koje se unutar svake od kategorija nadlenosti osmiljavaju.

1. Iskljuiva nadlenost Evropske unije EU ima zakonodavna ovlaenja i samo ona moe usvajati obavezujua akta. Aktivnost drave je ograniena na donoenje obavezujuih akata jedino po izriitom ovlaenju EU ili ukoliko treba primeniti mere koje je definisala EU.

2. Podeljena/konkurentna nadlenost pravo osmiljavanja i regulisanja praktinih politika pripada i EU i dravama lanicama. Pravo drave lanice da ureuje politike u ovoj oblasti je ogranieno legislativnim delovanjem EU, i to: a) pravne tekovine EU iskljuuju pravo drave lanice da ureuje one oblasti politika na koje se ove tekovine odnose; b) drava lanica moe usvajati samo one mere koje reguliu materiju nepokrivenu pravnim tekovinama EU ili su potrebne za njihovu primenu; c) drava lanica moe ponovo stei pravo da ureuje odreene praktine politike u sluaju da EU odlui da u konkretnim praktinim politikama ne vri svoja ovlaenja.

3. Koordinacija praktinih politika drava lanica EU daje iroke smernice i pokree inicijative prema dravama lanicama u cilju koordinacije nacionalnih ekonomskih politika, politika zapoljavanja i socijalnih politika.

4. Podrka, koordinacija i dopunjavanje aktivnosti drava lanica EU prua pomo, preduzima razliite mere za koordinaciju ili dopunjuje delovanje drava lanica, ne dirajui u njihova ovlaenja.

vlasti je, meutim, mobilisao aktere sa ovog nivoa upravljanja da se aktivno ukljue u evropski nivo odluivanja. Prisustvo lokalnih samouprava i regionalnih vlasti u centru kreiraja EU politika i donoenja odluka je uticalo na stvaranje nove prakse u kojoj je ukljuenost lokalnog i regonalnog nivoa vlasti u proces kreiranja praktinih politika za EU institucije postalo podjednako vano kao i uee centralnih vlasti.

U Briselu trenutno postoji vie od 300 stalnih predstavnitava regionalnih i lokalnih vlasti.

Kreiranje praktinih politika na nivou drave lanice EU odavno je prestalo da bude njeno eksluzivno pravo. Dejstvo pravnih tekovina EU (Acquis communautaire) na nacionalni praktino-politiki i pravni okvir, primena otvorenog metoda koordinacije od strane EU, konstantni zahtevi regionalnih i lokalnih nivoa vlasti za odgovarajuom decentralizacijom i dekoncentracijom vlasti radi adekvatnog odgovora na rastue obaveze u voenju javnih politika samo su neki od faktora koji ograniavaju slobodu osmiljavanja praktinih politika na nivou lokalnih samouprava.

Regionalni i lokalni nivoi upravljanja nalaze se pod rastuim pritiskom primene standarda politika osmiljenih na nivou EU ili drave lanice (opet pod snanim

Imate li partnere od poverenja na svim ovim nivoima vrenja vlasti?

Vreme je da ih pronaete!

grafikon 1 Sistem upravljanja

na vie nivoa vlasti u EU

Organi EU

Evropski parlament

Zakonodavstvo

Savetovanje

Sud EU

Evropski ekonomski i socijalni komitet

Komitet regiona

Pravosue

Evropski revizorski sud

Evropska centralna banka

Evropski savet

SUPRANACIONALNI NIVO

Nacionalni nivoSve drave lanice. Akteri: nacionalne vlade, parlamenti, politike partije, organizacije civilnog drutva, privatni sektor, graani

Subnacionalni nivoRegionalne jedinice (tamo gde postoji ovaj vid teritorijalne organizacije). Akteri: regionalne vlasti, lokalne samouprave, organizacije civilnog drutva, privatni sektor, graani

Evropska komisijaSavet ministara EU

(Savet)


sa druge strane iz sopstvenih ustavnih ovlaenja i zakonskog okvira kojima se te nadlenosti definiu i koje se razlikuju od jedne do druge drave lanice.

Sajmon Hiks, Politiki sistem Evropske unije, JP Slubeni glasnik, Beograd, 2007.

Nadlenost lokalne samouprave u Srbiji

NADLENOSTI LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI PO POJEDINIM OBLASTIMA

Oblasti nadlenosti lokalnih samouprava

Aktiv

nost

i lok

alni

h sa

mou

prav

a

Ureivanje sopstvene nadlenosti/druge normativne i opte nadlenosti

Lokalni razvoj i privreda Finansije i budet Urbanizam, graevinski i imovinskopravni posloviKomunalni i stambeni poslovi

Donoenje statutaDonoenje i sprovoenje programa razvoja

Donoenje budeta i zavrnog rauna

Prostorno i urbanistiko planiranje

Normativni poslovi u komunalnim delatnostima

Ureivanje organizacije i rada slubi

Poslovi u oblasti poljoprivrede Poslovi trezora

Izdavanje urbanistikih akata

Upravni postupci u komunalnim delatnostima

Osnivanje javnih slubi i javnih agencija

Poslovi u oblasti veterinarstva

Budetsko raunovodstvo

Ureenje graevinskog zemljita Komunalna inspekcija

Neposredno uee graana u poslovima lokalne samouprave

Poslovi u oblasti vodo- privrede Interna revizija

Izdavanje graevinskih dozvola

Odravanje i bezbednost korienja stambenih zgrada

Druge normativne i izborne nadlenosti Skuptine grada

Razvoj turizma Praenje poslova javnih preduzeaIzdavanje upotrebnih dozvola

Iseljenje bespravno useljenih stanova

Zatita i unapreenje ljudskih i manjinskih prava

Ugostiteljstvo, zanatstvo i trgovina

Utvrivanje i naplata javnih prihoda Legalizacija objekata

Davanje stanova u zakup i otkup stanova

Uvrivanje jezika i pisama nacionalnih manjina u slubenoj upotrebi na teritoriji optine

Poslovi u vezi sa registracijom privatnih preduzetnika

Poreska inspekcija Graevinska inspekcija

Javno informisanje Podsticanje/pomo u razvoju zadrugarstvaPoslovi poreskog izvrenja Imovinskopravni poslovi

Zatita lokalne samouprave

Drugi poslovi u vezi sa privredom Javne nabavke

Saradnja i udruivanje

Simboli Optine i Grada

Upravljanje imovinom

Odnos sa organima Republike i AP

3.

tabela 2

Oblasti nadlenosti

lokalnih samouprava

u Srbiji

Delovanje EU na razliitim nivoima nadlenosti prilikom osmiljavanja praktinih politika dodatno odreuje primena tri sutinska principa:

1. Princip prenetih ovlaenja EU deluje u granicama ovlaenja koja su na nju prenele drave lanice putem osnivakih ugovora kako bi se ostvarili ciljevi definisani ovim ugovorima. Ovaj princip primenjuje se na sve tipove nadlenosti EU.

2. Princip supsidijarnosti Evropska unija e se ukljuivati u oblasti koje ne potpadaju u njenu iskljuivu nadlenost onda i u onoj meri, ukoliko nadlenosti (i strateki ciljevi koje treba ostvariti vrenjem tih nadlenosti) ne mogu da se ostvare na nivou drava lanica, a s obzirom na obim i efekte ovih nadlenosti, mogu da se ostvare na nivou EU.

3. Princip proporcionalnosti mere EU, po svom sadraju i formi, moraju biti u granicama onoga to je neophodno da bi se ostvarili ciljevi predvieni ugovorima. Primena ovog principa se, takoe, prostire na sve vrste nadlenosti EU.

Partnerski pristup je ustanovljen kao jedan od osnovnih principa upravljanja strukturnim fondovima EU. Meutim, vremenom se razvio u kljuni princip u primeni decentralizacije, dekocentracije i regionalizacije prilikom osmiljavanja politika. Nacionalne, regionalne, lokalne i sublokalne vlasti u svakoj od zemalja lanica svoje nadlenosti crpu sa jedne strane iz osnivakih ugovora EU i pravnih tekovina EU, a

TIP NADLENOSTI

Obl

ast

prak

tine

pol

itike

Iskljuiva nadlenost EU Podeljena/konkurentna nadlenostKoordinacija praktinih politika drava lanica

Podrka, koordinacija i dopunjavanje aktivnosti drava lanica

Carinska unija Politika konkurencije Monetarna politika (drave

ija je moneta evro) Zajednika trgovinska

politika Zajednika politika ribarstva

(ouvanje biolokog bogatstva mora)

Unutranje trite Socijalna politika (aspekti

definisani Osnivakim ugovorima)

Ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija

Poljoprivreda i ribarstvo ivotna sredina Zatita potroaa Transport Transevropske mree Energija Oblast slobode, bezbednosti

i pravde Bezbednost u oblasti javnog

zdravlja (aspekti definisani Osnivakim ugovorima)

Ekonomska politika Politika zapoljavanja

Zatita i unapreenje zdravlja ljudi

Industrija Kultura Turizam Obrazovanje i struno

osposobljavanje Omladina i sport Civilna zatita Administrativna saradnja

tabela 1

Tipovi

nadlenosti u EU


Prof. dr Bogoljub Milosavljevi, Doc. dr Jelena Jerini, Nadlenosti optina i gradova u Srbiji informator za graane, Beograd, 2012.

ak i ovako jednostavan pregled trenutnih nadlenosti u procesu kreiranja praktinih politika na nivou EU i nadlenosti lokalnih samouprava jasno pokazuje da e praktine politike koje se nalaze u iskljuivoj tj. podeljenoj nadlenosti EU imati ogroman uticaj na lokalne samouprave u Srbiji, a koje e se poveavati uporedo sa napretkom drave u procesu evropskih integracija.

Instrumenti saradnje izmeu razliitih nivoa upravljanja

Kreiranje praktinih politika u sloenom, viedimenzionalnom procesu upravljanja na vie nivoa vlasti u EU imalo je za posledicu stvaranje niza instrumenata saradnje izmeu aktera u ovom procesu. Ovde emo analizirati pet tipinih instrumenata saradnje:

1. Instrumenti kojima se omoguava integrisano upravljanje aktivnostima na lokalnom nivou;

2. Instrumenti kojima se omoguava saradnja izmeu razliitih nivoa teritorijalnog organizovanja;

3. Instrumenti kojima se omoguava uee razliitih zainteresovanih strana;4. Instrumenti kojima se omoguava koordinacija izmeu razliitih nivoa vrenja

vlasti;5. Instrumenti kojima se omoguavaju ili integriu sektorski prioriteti.

Svaki od elemenata bie predstavljen kroz: kratak opis instrumenta, ulogu svakog od kljunih aktera na razliitim nivoima vlasti (EU, nacionalni, regionalni, lokalni, sublokalni i profitni sektor) u osmiljavanju i primeni tih instrumenata i primere dobre prakse.

4.1. Instrumenti kojima se omoguava integrisano upravljanje aktivnostima na lokalnom nivou (strategije lokalnog odrivog razvoja i akcioni planovi)

Opis instrumenataStrategije lokalnog odrivog razvoja (SLOR) predstavljaju krovne strateke osnove lokalnih samouprava, koji uspostavljaju osnove delovanja lokalnih samouprava, kreiranja politika na lokalnom nivou i utvruju smernice njihovog budueg razvoja.

Neophodno je

napraviti jedinstveni

registar nadlenosti

lokalnih samouprava

u Srbiji.

4.

NADLENOSTI LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI PO POJEDINIM OBLASTIMA

Oblasti nadlenosti lokalnih samouprava

Aktiv

nost

i lok

alni

h sa

mou

prav

a

Drutvene delatnosti Zatita ivotne sredine Inspekcijski nadzor Opta uprava i zajedniki poslovi Ostale nadlenosti

Poslovi obrazovanja Staranje o zatiti ivotne sredinePoslovi budetske inspekcije

Poslovi linih stanja graana

Poslovi u oblasti odbrane

Poslovi drutvene brige o deci

Donoenje programa korienja i zatite prirodnih vrednosti i zatite ivotne sredine

Poslovi graevniske inspekcije

Poslovi u vezi sa voenjem jedinstvenog birakog spiska

Poslovi u vezi sa vanrednim situacijama

KulturaDonoenje lokalnih akcionih i sanacionih planova

Poslovi komunalne inspekcije

Pruanje pravne pomoi graanima

Poslovi koji proizilaze iz statusa javnih vlasti

Sport i omladina

Utvrivanje posebne naknade za zatitu i unapreenje ivotne sredine

Poslovi saobraajne inspekcije

Izdavanje radnih knjiica

Poslovi komunalne policije u gradovima

Zdravstvena zatita Praenje i kontrola stanja ivotne sredinePoslovi prosvetne inspekcije

Izdavanje uverenja i potvrda

Socijalna zatita Poslovi ekoloke inspekcije

Overa potpisa, rukopisa i prepisa dokumenata

Borako-invalidska zatita

Poslovi uslunog centra

Povereni poslovi Komesarijata za izbeglice

Poslovi mesnih kancelarija

Struni i administrativni poslovi za potrebe mesnih zajednica

Organizacija uprave i personalni poslovi

Kancelarijsko poslovanje

Poslovi informacionog sistema

Drugi poslovi logistike podrke


Vrste instrumenataInstrumenti za integrisano upravljanje aktivnostima na lokalnom nivou u upravljanju na vie nivoa vlasti razlikuju se od jedne do druge drave lanice EU. Ovde bi valjalo pomenuti praktino-politike platforme (policy platforms) poput Evropske platforme protiv siromatva i socijalne iskljuenosti (European Platform against Poverty and Social Exclusion), lokalne akcione planove za integrisano upravljanje projektima unutar URBACT programa (program EU za razmenu znanja i ideja za odrivi urbani razvoj).

to se tie instrumenata zajednikih za sve drave svakako je najznaajniji SLOR kao metodoloki pristup koji preporuuje Evropska komisija. Stalna konferencija gradova i optina (SKGO) preporuuje SLOR kao referentni metodoloki osnov za strateko planiranje odrivog razvoja na lokalnom nivou.

Primeri dobre prakse:Srbija - Izrada Odrivog energetskog akcionog plana (SEAP) u lokalnim samoupravama Valjevo i Sokobanja

Grad Valjevo i Optina Sokobanja su unutar projekta MSP IPA 2007 Dobra uprava, planiranje i pruanje usluga (komponenta 1: optinsko planiranje) odabrane kao pilot-optine za izradu SEAP. Opti cilj projekta je bio da doprinese boljoj upravi i ekonomskom razvoju u Srbiji kroz podrku velikom nizu aspekata decentralizacije odgovornosti i nadlenosti sa centralnog na lokalni nivo. Cilj same komponente je bio nadgradnja na uspehe iz prolosti; nadgradnja na rad SKGO i fokusiranje na pomo optinama oko sprovoenja lokalnih strategija odrivog razvoja.

Za izradu odrivih energetskih akcionih planova primenjene su SEAP i SLOR metodologije koje preporuuje Evropska komisija za izradu stratekih dokumenata ove vrste. Karakteristika metodolokog okvira SEAP su veliki vremenski ciklusi koji zahtevaju itav niz aktivnosti koje moraju preduzeti lokalne samouprave. Imajui ovo u vidu, SEAP metodologija je dopunjena osnovnim postavkama SLOR pristupa stratekom planiranju.

U izradi odrivih energetskih akcionih planova primenjeni su sledei osnovni metodoloki principi: jedinica lokalne samouprave vodi i upravlja procesom; pristup je participativan, uz uee najireg kruga zainteresovanih strana; proces je organizovan u pet faza koje se ponavljaju u desetogodinjim ciklusima.

O izazovima

stratekog planiranja na nivou lokalnih

samouprava vidi vie u poglavlju 4,

odeljku 4.1 Izazovi absorbcije

sredstava, na strani 65

SLOR je vaan instrument u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti budui da povezuje EU prioritete u politikama koje imaju uticaj na lokalni nivo, nacionalne strategije i sektorske planove sa javnim politikama lokalnih samouprava. Povezivanje vie nivoa vlasti kroz SLOR vri se uzimajui u obzir svakodnevni ivot, obaveze i potrebe graana, te on postavlja konkretne korake, ukazuje na detaljne planove i/ili alatke za upravljanje politikama na lokalnom nivou radi zadovoljenja potreba graana i unapreenja njihovog socio-ekonomskog poloaja.

Lokalni akcioni planovi razvijaju se u okviru Strategije lokalnog odrivog razvoja radi ostvarivanja sektorskih stratekih ciljeva definisanih unutar SLOR-a. Ovi planovi mogu biti osmiljavani kako na lokalnom tako i na sublokalnom nivou. Izrada (nakon toga i primena) lokalnih akcionih planova, kao i samog SLOR-a, trebalo bi da bude izvedena u komunikaciji sa regionalnim i centralnim nivoima vlasti radi doprinosa postizanju onih ciljeva koji su zajedniki za sve nivoe vlasti.

Nivo vlasti

EU Cent

raln

a vl

ast

Regi

onal

na v

last

(uko

liko

post

oji)

Loka

lna

sam

oupr

ava

Sublokalni nivo

npr.

grad

ske

opt

ine,

mes

ne

zaje

dnic

e

Poje

dini

ci, g

raa

ni

Profi

tni s

ekto

r

Koraci u primeni

Definisanje zajednikih teritorijalnih i socio-ekonomskih ciljeva x x x

Definisanje lokalnih stratekih ciljeva x x x

Definisanje oblasti delovanja i kljunih problema x x x

Definisanje aktivnosti za postizanje kohezije i konkuretnosti x

Donoenje mera x x x

Mere za ukljuivanje svih aktera x x x x

Finansiranje x x x x x x

Implementacija lokalnih akcionih planova x x x

Procena uticaja x

tabela 3

Proces i uloge razliitih

nivoa vrenja vlasti u

primeni instrumenata

kojima se omoguava

integrisano upravljanje

aktivnostima na

lokalnom nivou (EU,

nacionalni, regionalni,

lokalni, sublokalni i

profitni sektor)


Faza 2 Stvaranje stratekog okvira

Ova faza podrazumevala je unapreenje postojeih stratekih okvira sa sledeim ciljevima: definisanje vizije razvoja energetskog sektora u Valjevu i Sokobanji; definisanje prioriteta razvoja energetskog sektora u Valjevu i Sokobanji; utvrivanje stratekih ciljeva za svaki od prioriteta i definisanje seta specifinih ciljeva koji e doprineti ostvarivanje svakog od

utvrenih stratekih ciljeva.

Faza 3 Izrada akcionog plana

Akcionim planom u obe lokalne samouprave predviaju se konkretne aktivnosti/projekti/programi koji se moraju sprovesti da bi se dostigili specifini i strateki ciljevi definisani stratekim osnovom. Akcioni plan se izrauje za vremenski period od osam godina metodologija SEAP Evropske komisije predvia period do 2020. godine budui da je ovo referentna godina u smislu dostizanja ciljeva Evropa 2020.

U akcionom planu, za svaki od specifinih ciljeva iz stratekog okvira, definisani su konkretni projekti/programi, a za svaki od njih institucije i partneri odgovorni za sprovoenje, vremenski okvir izvoenja, finansijska sredstva i izvori finansiranja (naroito sopstveno uee) i, na kraju, indikatori uspenosti izvedenog projekta.

Faza 4 Sprovoenje , evaluacija i monitoring akcionog plana

Izrada odrivog energetskog akcionog plana i njegovo usvajanje oznaavaju kraj jednog procesa, ali istovremeno obeleava poetak njegove primene koja je podjednako teka i izazovna. Uspenost primene odrivog energetskog akcionog plana u Gradu Valjevu i Optini Sokobanja pratie se monitoringom i evaluacijom. Monitoring i evaluacija akcionog plana e omoguiti: sistemsko i redovno prikupljanje podataka; praenje sprovoenja akcionog plana (obuhvaeni ciljevi, inicirani projekti i

programi); procenu uspenosti realizacije akcionog plana (ostvareni specifini ciljevi,

realizovani projekti i programi); unapreenje efikasnosti i uspenosti sprovoenja akcionog plana; izmene akcionog plana na osnovu monitoringa i evaluacije.

Izrada odrivog akcionog plana za Grad Valjevo i Optinu Sokobanja podrazumevala je sledee faze:

0 faza Pribavljanje politike podrke i otpoinjanje procesa

Ova faza je podrazumevala sledee: Obezbeivanje politike podrke ( javna podrka predsednika i skuptine); Uspostavljanje organizacione strukture (imenovanje koordinatora izrade plana,

koordinacionog tela kao operativnog tela za sprovoenje i organizavanje procesa izrade SEAP);

Ukljuivanje zainteresovanih strana (imenovanje radne grupe kao kljunog tela za osmiljavanje i primenu svih onih aktivnosti tokom izrade plana koje zahtevaju ukljuivanje zainteresovanih strana). Radnu grupu su u obe lokalne samouprave inili predstavnici svih zainteresovanih strana (lokalna samouprava, privatni sektor, industrija, organizacije civilnog drutva, bolnica, kole, privredna komora);

Informisanje graana (osmiljen je model komunikacije sa graanima povodom izrade plana koji je trebalo da doprinese unapreenju kvaliteta procesa i boljem sprovoenju plana od trenutka njegovog donoenja).

Faza 1 Analiza postojeeg stanja u lokalnom energetskom sektoru

Ova faza je podrazumevala sledee korake: Analiza postojeeg zakonskog i stratekog okvira (u cilju utvrivanja (ne)uskla-

enosti lokalnih politika, planova, procedura i odluka u oblasti energetske politike u Valjevu i Sokobanji sa onim na centralnom nivou);

Analiza trenutnog stanja je podrazumevala sledee: odabir sektora na nivou obe lokalne samouprave radi ukljuivanja u analizu i planiranje; formiranje tima za analizu i podelu zadataka; utvrivanje realistinog kalendara obavaljanja aktivnosti; odreivanje indikatora za praenje i prikupljanje podataka (podaci za optinske zgrade, opremu, postrojenja, potronju u javnoj rasveti, podaci za industriju, potronju za optinski vozni park, javni transport i, konano, privatni i komercijalni transport). Analiza je pokazala da postoji veliki prostor za utedu energije, racionalnu potronju koja moe generisati veu upoljivost, smanjenje emisije gasova sa efektom staklene bate i unapreenje zdravlja i kvaliteta ivota;

SWOT (strengths, weaknesses, opportunities, threats) analiza (razumevanje trenutnog poloaja lokalne samouprava kada je u pitanju energetsko planiranje i definisanje naina na koje treba delovati da bi se ostvarili ciljevi i efekti odrivog energetskog planiranja na nivou grada i optine).


Vrste instrumenata

Teritorijalni paktovi (Territorial Pacts)Teritorijalni pakt je sporazum izmeu lokalnog i regionalnog nivoa vlasti kojim se obavezuju na koordinaciju i usaglaavanje sopstvenih praktino-politikih agendi sa ciljem fokusiranja aktivnosti i finansijskih resursa na postizanje ciljeva strategije Evropa 2020. Teritorijalni pakt je sredstvo za udruivanje postojeih resursa na lokalnom nivou i njihovo usmeravanje na realizaciju zajednikih razvojnih ciljeva. EU institucije, potujui naelo supsidijarnosti i proporcionalnosti, pruaju podrku teritorijalnim paktovima kroz intenziviranu saradnju, koordinaciju i pojednostavljivanje upravaljanja instrumentima EU politika i izvorima finansiranja. Paktovi omoguavaju koordinisanje i odrivost razliitiih projekata za ekonomski razvoj na teritoriji obuhvaenoj paktom (npr. region, lokalna samouprava ili sublokalni nivo) tako to ih smetaju u jedan integrisani okvir nastao na osnovu pregovora razliitih tipova vlasti ukljuenih u pakt.

Partneri unutar teritorijalnog pakta definiu razvojne ciljeve za teritoriju obuhvaenu paktom, odabiraju projekte u skladu sa ovim ciljevima i dogovaraju o merama koje e omoguiti realizaciju projekata. Udruenja poslodavaca i sindikati takoe mogu potpisivati ovakve paktove. U ovim sluajevima oni moraju identifikovati finansijske izvore kojima e doprineti funkcionisanju pakta (praksa pokazuje da se ovi izvori dobijaju iz profitnog sektora i iz lokalnih samouprava). U sluaju ovakvih paktova, takoe, treba definisati pojednostavljene administrativne procedure i odgovarajui pravni okvir za sprovoenje projekata unutar pakta. Teritorijalni paktovi koje ine udruenja poslodavaca i sindikati, takoe, moraju uspostaviti set specifinih pravila poslovanja koja e se primeniti unutar pakta s ciljem da se smanje trokovi radne snage i unapredi fleksibilnost za motivisanje kompanija da investiraju u teritoriju obuhvaenu paktom.

Praksa je pokazala da se teritorijalni paktovi u zemljama lanicama EU formiraju s obzirom na lokalne specifinosti, potrebe i prioritete. Komitet regiona preporuuje da teritorijalni pakt sadri sledee odredbe: Pravne odredbe kojima se identifikuju praktine politike i nain njihovog

prilagoavanja radi ostvarivanja reformi predvienih strategijom Evropa 2020;

Finansijske odredbe kojima se definiu izvori neophodni za postizanje ciljeva (EU, nacionalni, lokalni, javni ili privatni);

Odredbe, neophodne za dobro upravljanje, kojima se obezbeuju informacije o moguim novim, inovativnim okvirima za efikasnije sprovoenje praktinih politika.

4.2. Instrumenti kojima se omoguava saradnja izmeu razliitih nivoa teritorijalnog organizovanja

Opis instrumenataOvo su instrumenti koji obezbeuju koordinisano umreavanje razliitih teritorijalnih nivoa, najee pomou strategija i akcionih planova. Instrumenti omoguavaju saradnju izmeu regiona i lokalnih samouprava (npr. Baltika strategija, Dunavska strategija, Istono partnerstvo i sl.). Kljuni cilj ovih instrumenata je unapreenje saradnje izmeu susedskih teritorija (regiona i lokalnih samouparava) i omoguavanje umreavanja i koordinisanog delovanja radi ostvarivanja zajedniki definisanih teritorijalnih izazova.

Kljuni principi na kojima ovi instrumenti poivaju su sledei:1. Povezivanje kljunih izazova, prioriteta i teritorijalnih indikatora sa razliitih

teritorijalnih nivoa;2. Definisanje aktivnosti na susedskim teritorijama;3. Omoguavanje saradnje izmeu pograninih regiona sa proaktivnim partnerskim

pristupom;4. Stvaranje operativnih platformi koje omoguavaju komunikaciju izmeu susedskh

zemalja, regiona i lokalnih samouprava;5. Odravanje decentralizovane i otvorene komunikacije;6. Izrada teritorijalnih analiza uticaja.

Nivo vlasti

EU Cent

raln

a vl

ast

Regi

onal

na v

last

(u

kolik

o po

stoj

i)

Loka

lna

sam

oupr

ava Sublokalni nivo

npr.

grad

ske

opt

ine,

mes

ne

zaje

dnic

e

Poje

dini

ci,

gra

ani

Profi

tni s

ekto

r

Koraci u primeni

Odluka o partnerima x x x

Utvrivanje uslova za partnerstvo x

Definisanje zajednikih teritorijalnih, socio-ekonomskih prioriteta i ciljeva u konkretnoj oblasti x x x x x x

Razvijanje teritorijalnih indikatora x x x

Definisanje kljunih izazova za teritoriju x x x x x

Utvriivanje meusobno povezanih projekata na osnovu uspostavljenih ciljeva x x x

Uspostavljanje mera x x x x

Finansiranje x x x x x

Implementacija zajednikih projekata x x x

Procena uticaja x x x

tabela 4

Proces i uloge

razliitih nivoa vrenja

vlasti u primeni

instrumenata kojima

se omoguava

saradnja izmeu

razliitih nivoa

teritorijalnog

organizovanja (EU,

nacionalni, regionalni,

lokalni, sublokalni i

profitni sektor)


4.3. Instrumenti kojima se omoguava uee razliitih zainteresovanih strana

Opis instrumenataOvo su instrumenti koji su osmiljeni na sublokalnom nivou zarad unapreenja uea i saradnje razliitih aktera iz javnog i privatnog sektora. Uee odozdo nagore (bottom-up participation) moe biti obezbeeno stvaranjem koalicija za lokalni razvoj koje mogu da zastupaju interese sublokalnih nivoa na lokalnom nivou ili itave lokalne zajednice pred viim nivoima vrenja vlasti. Koalicije ovoga tipa esto se umreavaju sa drugim koalicijama za razvoj. Instrumenti ovog tipa imaju za cilj da primoraju lokalne vlasti da uzmu obzir i odgovore na potrebe sublokalnog nivoa kroz interaktivan, participativan i otvoren model saradnje.

Primena ovih instrumenata poiva na sledeim principima:1. definisanje problema i prioriteta zajednice;2. osmiljavanje inovativnih ideja i praksi koje omoguuju uee sublokalnog

nivoa u kreiranju praktinih politika za stvarenje reenja kao odgovora na rastue potrebe zajednice;

3. stvaranje okvira za kreiranje politika i planova na lokalnom nivou koji nee stvarati podele u zajednici;

4. integrisanje aktivnosti razliitih nivoa vrenja vlasti sa efektivnim politikama;5. omoguavanje uzajamne razmene znanja i zajednikog uenja;6. otvorena i stalna komunikacija.

Nivo vlasti

EU Cent

raln

a vl

ast

Regi

onal

na v

last

(uko

liko

post

oji)

Loka

lna

sam

oupr

ava

Sublokalni nivo

npr.

grad

ske

opt

ine,

m

esne

zaj

edni

ce

Poje

dini

ci, g

raa

ni

Profi

tni s

ekto

r

Koraci u primeni

Definisanje kljunih problema i prioriteta u zajednici x x

Osmiljavanje realnih (malih/efektivnih) projekata za ostvarivanje ciljeva/prioriteta x x x

Povezivanje projekata sa ciljevima i planovima na viim nivoima vlasti x x

Optimalno korienje finansijskih izvora x x x x


Procena uticaja x x

tabela 5


nivoa vrenja vlasti u primeni instrumenata kojima se omoguava

uee razliitih

zainteresovanih strana (EU, nacionalni,

regionalni, lokalni, sublokalni i profitni

sektor)

U proteklih nekoliko godina drave lanice EU primenjivale su razliite vrste teritorijalnih paktova (Austrija Teritorijalni pakt za zapoljavanje 20072013; Belgija Pakt Flandrija u pokretu 2020; Francuska Teritorijalni pakt za inkluziju; Nemaka BMBF inicijativa za preduzetnike regione; panija Teritorijalni pakt Katalonije za prirodu).

Primer dobre prakse: Belgija Pakt Flandrija u pokretu 2020.

Socijalni partneri na teritoriji Flandrije su 2009. godine potpisali Teritorijalni pakt Flandrija u pokretu 2020, potvrujui svoju volju da podre zajedniku posveenost ostvarenju dvadeset zadatih ciljeva i ostvarivanju konkretnih rezultata navedenih u paktu. Cilj potpisnika pakta je da se, uz podrku flandrijskih vlasti, Flandrija transforimie u ekonomski odrivo i socijalno odgovorno drutvo i izbori mesto meu pet najboljih EU regiona do 2020. godine. Flandrija u pokretu 2020. je definisala sedam fundamentalnih osnova, dogovorenih izmeu socijalnih partnera, istraivakih institucija, udruenja i vlade: otvorno preduzetnitvo; Flandrija, zajednica zasnovana na uenju; Flandrijski centar za inovaciju; zeleni i dinamini urbani regioni; evropski centar znanja; drutveno odgovorna zajednica; odluno upravljanje na svim nivoima vlasti.

Unutar pakta ove osnove su grupisane u pet domena (vei prosperitet i blagostanje, konkurentna i odriva ekonomija, bolje i pravinije zapoljavanje, visok standard i kvalitet ivota, efektivna i efikasna administracija). Flamanske vlasti, socijalni partneri i organizacije civilnog drutva su potpisnici pakta i posveni njegovom sprovoenju. Nezavisni nadzorni odbor nadzire njegovu primenu.

Ovde jo treba pomenuti i Evropsko udruivanje za teritorijalnu saradnju (European Grouping for Teritorial Cooperation) EGTC, kao instrument koji omoguava prekograninu, transnacionalnu i meuregionalnu saradnju. EGTC poiva na Uredbi o evropskom udruivanju za teritorijalnu saradnju koja ne namee standardizaciju u teritorijalnoj saradnji ve olakava saradnju, potujui specifinosti aktera koji uspostavljaju saradnju ovog tipa. EGTC, pored ostalog, mora imati lanove iz najmanje dve zemlje lanice EU, pravni subjektivitet u skladu sa pravnim tekovinama EU, statut na kome poiva, upravno sedite, organe i godinji budet.

Lista postojeih

koalicija u okviru Evropskog udruivanja za

teritorijalnu saradnju se nalazi u prilogu 1 ovog prirunika.


4.4. Instrumenti kojima se omoguava koordinacija izmeu razliitih nivoa vrenja vlasti

Ovi insturmenti osmiljeni su da omogue sistemsku koordinaciju izmeu razliitih nivoa vlasti na osnovu strukturisanih sporazuma ili ugovora. Ovim instrumentima se tei uspostavljanju dobrovoljne i odrive posveenosti aktera sa razliitih nivoa vlasti, koji upravljaju izvorima finansiranja, za osmiljavanje i primenu praktinih politika na regionalnom i lokalnom nivou.

Kljuni principi na kojima poivaju ovi instrumenti su:1. meupovezanost problema i prioriteta razliitih nivoa vrenja vlasti;2. definisanje zajednikih ciljeva za razliite nivoe vlasti;3. meupovezanost aktivnosti na razliitim nivoima vlasti;4. definisanje ugovora na dobrovoljnoj bazi;5. omoguavanje pregovora i uea uz konstantnu i otvorenu komunikaciju.

Nivo vlasti

EU Cent

raln

a vl

ast

Regi

onal

na v

last

(u

kolik

o po

stoj

i)

Loka

lna

sam

oupr

ava

Sublokalni nivo

npr.

grad

ske

opt

ine,

mes

ne

zaje

dnic

e

Poje

dini

ci, g

raa

ni

Profi

tni s

ekto

r

Koraci u primeni

Definisanje problema i prioriteta x x x

Definisanje zajednikih ciljeva x x x x x x

Razvijanje projekata sa ciljem promocije saradnje vie nivoa vlasti x x x x

Razvijanje ugovora na dobrovoljnoj bazi x x x x x

Optimalno korienje finansijskih izvora x x



tabela 6


nivoa vrenja vlasti u primeni instrumenata kojima se omoguava

koordinacija izmeu

razliitih nivoa vrenja

vlasti (EU, nacionalni,

regionalni, lokalni, sublokalni i profitni

sektor)

Vrste instrumenataLokalne grupe za podrku (Local Support Groups) LSGLokalne grupe za podrku predstavljaju zvanina partnerstva koja ukljuuju zainteresovane strane iz javnog i privatnog sektora. Osmiljene su kao instrument komunikacije sa slinim grupama iz drugih lokalnih samouprava u cilju razmene projekata, ideja, praksi i znanja neophodnih za odrivi urbani razvoj.

Lokalna strateka partnerstva (Local Strategic Partnership) - LSPLokalna strateka partnerstva su partnerstva koja okupljaju organizacije iz privatnog i javnog sektora na nivou jedne suburbane zajednice. Kljuni cilj LSP je unapreenje kvaliteta ivota u toj zajednici. LSP je osnovan i deluje na lokalnom nivou, a samim time prua mogunost graanima da neposredno utiu na proces donoenja odluka. Na ovaj nain se akterima u jednoj sublokalnoj zajednici omoguava da iznesu stav o tome na koji nain lokalna samouprava treba da odgovori na njihove potrebe. Unutar LSP osnivaju se lokalni timovi za delovanje (Local Action Teams) LAT radi definisanja projekata koji e biti zasnovani na potrebama zajednice i ukljuiti aktere van LSP-a u reavanje problema karakteristinih za jednu suburbanu zajednicu.

Primer dobre prakse:EU - Lokalni timovi za delovanje unutar Mree za koheziju (Cohesion Network Local Action Group)

Mrea za koheziju (Cohesion Network CoNet) fokusira se na obrazovanje, zapoljavanje i ivot u zajednici, integrisanu primenu projekata u ovim oblastima, a sve u cilju osnaivanja socijalne kohezije u sublokalnim zajednicama. Lokalne grupe za delovanje unutar Mree osnovane su u jedanaest gradova (Palermo, Hihon, Malme, Zabrze, Apeldorn, Brisel, Alba Iulia, Sofija, Valuh-en-Velin, Liverpul i Berlin) ca ciljem ispitivanja moguih pristupa osnaivanju socijalne kohezije u suburbanim zajednicama i udruivanja graana radi osmiljavanja i sprovoenja projekata (44 realizovana projekta). Svaka od grupa je identifikovala izazove u sopstvenom gradu.

Unutar URBACT programa organizovane su pojedinane posete partnerskim gradovima radi razmene ideja i primera dobre prakse (npr. socijalna preduzea i zapoljavanje u Liverpulu). Sastanci unutar Mree za koheziju okupljaju sve partnere sa ciljem rada na konkretnim pitanjima i uspostavljanju lokalnih grupa za podrku. LSG se u ovim gradovima nalaze u razliitim fazama delovanja pojedine su ve krenule sa razvijanjem lokalnih akcionih planova i projekata, dok se druge jo uvek nalaze u fazi priprema neophodnih informacija za pripremu akcionih planova na sublokalnom nivou.


Primer dobre prakse: Francuska - Ugovori izmeu centralnog i regionalnog nivoa vlasti u Francuskoj (Contrats de Projets tat-Rgion) CPER, Meuoptinske agencije (tablissement Public de Coopration Intercommunale) EPCI

CPER predstavlja ugovor na osnovu koga se drava i konkretni region obavezuju da obezbede viegodinje planiranje za projekte (najee su u pitanju projekti velikog obima npr. infrastruktura i investicioni projekti za podrku razvoja preduzetnitva). Centralna vlast kroz postojeu administrativnu strukturu daje saglasnost da razvija i finansira projekte zajedno sa regionalnim vlastima. Ostali nivoi vlasti (lokalni, sublokalni) se takoe mogu pridruiti CPER ukoliko uestvuju u finansiranju projekata.

EPCI predstavljaju agencije koje se osnivaju za teritorije vie lokalnih samouprava radi koncipiranja i promovisanja decentralizovanog regionalnog ekonomskog razvoja. EPCI su osnovane za sprovoenje specifinih projekata koji su komplementarni onim ugovorenim u CPER. Agencije ovog tipa pokrivaju urbana i ruralna podruja i prilikom izvoenja projekata sarauju iskljuivo sa postojeim nivoima vlasti u Francuskoj. Postoje i druge vrste agencija (Pays) koje svoj rad ne baziraju iskljuivo na saradnji sa javnim vlastima ve stupaju i u partnerske odnose sa socijalnim partnerima (sindikatima i udrenjima poslodavaca), organizacijama civilnog drutva i profitnim sektorom.

4.5. Instrumenti kojima se omoguavaju ili integriu sektorski prioriteti

Ovi instrumenti slue ostvarivanju sektorskih prioriteta (najee u oblasti socio--ekonomskog razvoja, ivotne sredine i urbanog razvoja) koji su zajedniki za sve nivoe vrenja vlasti. Instrumenti poivaju na modelu odozdo nagore u kome lokalne samouprave formuliu prioritete zasnovane na lokalnim specifinostima i lokalnim razvojnim politikama, a u okviru sektorskih prioriteta na nivou drave i EU. Logika postojanja ovih instrumenata je postizanje sinergije izmeu razliitih nivoa vlasti u ispunjavanju zajednikih sektorskih prioriteta sa naglaskom na objektivne mogunosti i doprinos lokalnih samouprava ostvarivanju zajednikih sektorskih ciljeva.

Kljuni principi na kojima poiva upotreba instrumenata:1. definisanje sektorskih prioriteta i izazova u sektorima na viim nivoima vrenja vlasti;2. integrisanje prioriteta i izazova;3. meusobno povezivanje razliitih nivoa vlasti u sprovoenju sektorske politike;4. pronalaenje modaliteta za veu upotrebu principa odozdo nagore prilikom

ostvarivanja prioriteta i odgovarajueg odgovora na definisane izazove;

Vrste instrumenataUgovori izmeu vie strana (Multi-Party Contracts)Strateki dokumenti EU koji se bave upravljanjem na vie nivoa vlasti istiu znaaj ovih ugovora koji se u praksi najee zakljuuju izmeu drava lanica, regiona i lokalnih samouprava. Evropska komisija i istie da se ugovori izmeu vie strana zakljuujuju na nain i u okvirima u kojima Komisija i centralne vlasti igraju kljunu ulogu u osmiljavanju ugovora i snose odgovornost za njihovu primenu.

Primer dobre prakseRegion grada Lidsa: Partnerstvo za razvoj lokalnih preduzea (Leeds City Region Local Enterprise Development Partnership) LEP

LEP predstavlja ugovor izmeu jedanaest lokalnih samouprava regiona grada Lidsa, sainjen u bliskoj saradnji sa predstavnicima profitnog sektora. LEP odslikava potrebe regiona u oblasti razvoja preduzetnitva i odrivog ekonomskog razvoja. Razvoj lokalnih preduzea je u LEP zasnovan na inovaciji, znanjima i potencijalima transportne politike. LEP poiva na postojeim okvirima organizovanja regiona, ali inicira dodatne aktivnosti za razvijanje strategije, finansiranja (kroz EU fondove i direktne investicije) i planiranje daljeg ekonomskog razvoja i aktivnosti na obnovi regiona.

Vlasti regiona grada Lidsa odobrile su LEP, postale strana ugovornica i, nakon toga, u saradnji sa lokalnim samoupravama izradile akcioni plan za sprovoenje LEP. Naredni korak je bilo osnivanje LEP odbora regiona Grada Lidsa u kome su kljunu ulogu imali predstavnici profitnog sektora. LEP odbor je razvio Biznis plan za razvoj lokalnih preduzea u lokalnim samoupravama potpisnicama LEP. Trenutno se sprovode aktivnosti iz biznis plana.

Ugovori izmeu centralnih i regionalnih vlasti (State-Region Plan Contracts)

Ugovori ovog tipa predstavljali su kljuni instrument regionalnog razvoja u Francuskoj. U pitanju su detaljni dokumenti koji uspostavljaju okvir i obaveze za osmiljavanje pojedinih praktinih politika i programa za njihovo sprovoenje u vremenski ogranienom periodu. Najnoviji razvoj ovih instrumenata pokazuje da pored centralnih i regionalnih vlasti sprovoenje ovakvih ugovora sve vie potpomae EU kroz strukturne fondove. Ugovori sadre jasne finansijske klauzule koje osiguravaju saradnju izmeu centralnih i regionalnih nivoa vlasti i ne podrazumevaju dodatne transfere finansijskih sredstava sa centralnog na lokalni nivo. Ugovori obino sadre jasnu podelu odgovornosti svake od ugovornih strana sa detaljnim opisom i svrhom svake od mera koje se preduzimaju u okviru ugovornih obaveza.


Primer dobre prakse:vedska Program za investiranje u oblasti klimatskih promena na lokalnom nivou KLIMP

KLIMP je razvijen od strane vedske vlade s ciljem da pomogne lokalnim samoupravama u primeni nacionalnog programa za klimatske promene. KLIMP je, u svojoj sutini, program koji kroz princip konkurentnosti podstie inovativnost lokalnih samouprava u reavanju mikroproblema u oblasti klimatskih promena. Lokalne samouprave razvijaju svoje strategije za klimatske promene (koje sadre kratkorone i srednjorone prioritete, razvijen plan aktivnosti, definisan set instrumenata za ostvarivanje prioriteta prilagoen lokalnim kapacitetima). Lokalne samouprave sa svojim strategijama konkuriu za projekte iz KLIMP-a. Komisija za odrivi razvoj, institucija ustanovljena od strane vedske vlade, definisala je koncept je i poela sa implementacijom KLIMP-a 1997. godine. Program promovie ekoloki, odrivi razvoj, zasnovan na pet osnovnih principa: promocija zdravlja; ouvanje biodiverziteta; zatita kulturnog naslea; dugorono ouvanje produktivnih kapaciteta ekosistema i pravilno upravljanje prirodnim resursima.

Program je zasnovan na konceptu saradnje izmeu nacionalnog i lokalnog nivoa i pristupu odozdo nagore prilikom odabira najboljih mera koje e imati pozitivan uticaj na klimu i ivotnu sredinu. Lokalne samouprave, regionalne vlasti, preduzea i druge zainteresovane strane su na ovaj nain stimulisane da planiraju dugorone investicije koje stimuliu lokalnu inicijativu i uee uz postizanje pozitivinh rezultata u ivotnoj sredini, ublaavanju negativnih efekata/prilagoavanju na klimatske promene. Lokalni projekti i mere u oblasti klimatskih promena moraju biti integrisani u lokalne strateke programe. Po dobijanju sredstava za konretnu strategiju za klimatske promene na lokalnom nivou, imenuje se koordinator lokalne strategije (najee lokalna administracija). Projekte predviene za ostvarenje prioriteta u strategiji odobrava koordinator, a sprovode ih privatne kompanije, organizacije civilnog drutva, ree lokalna administracija ili kompanije koje je osnovala sama lokalna samouprava.

Oekivani uticaj procesa kreiranja politika na vie nivoa u EU na lokalne samouprave u Srbiji

Kreiranje praktinih politika u sloenom institucionalnom sistemu koji podrazumeva EU lokalnim samoupravama namee obavezu koordinacije svojih lokalnih politika i stalne komunikacije sa drugim nivoima vlasti. Lokalne samouprave, takoe, u ovom procesu moraju angaovati sve raspoloive resurse da bi pokuale da izvre uticaj na kljune faze kreiranja onih politika koje imaju najvei uticaj na lokalni nivo. Jedna

5.

5. meusobna razmena znanja i iskustava;6. obezbeivanje otvorene i odrive komunikacije.

Nivo vlasti

EU Cent

raln

a vl

ast

Regi

onal

na v

last

(uko

liko

post

oji)

Loka

lna

sam

oupr

ava

Sublokalni nivo

npr.

grad

ske

opt

ine,

mes

ne

zaje

dnic

e

Poje

dini

ci, g

raa

ni

Profi

tni s

ekto

r

Koraci u primeni

Definisanje problema i prioriteta u pojedinim sektorima x x x

Definisanje zajednikih ciljeva za razliite nivoe vlasti u istom sektoru x x x x x x

Razvijanje projekata za integrisanje aktivnosti razliitih nivoa vlasti u istom sektoru x x x x

Razmena i prenoenje znanja i iskustava

Optimalno korienje finansijskih izvora x x



Vrste instrumenataProgram za investiranje u oblasti klimatskih promena na lokalnom nivou (Local Climate Investment Programme)

Lokalni programi za investiranje su instrumenti osmiljeni u pojedinim dravama lanicama EU kao deo nacionalnih mapa puta za primenu Akcionog plana za primenu tehnologija u oblasti ivotne sredine (Environmental Technologies Action Plan) ETAP, usvojenog od strane Evropske komisije. ETAP ima za cilj da razvije eko-inovativne projekte i tehnologije koje e unaprediti ivotnu sredinu i konkuretnost EU.

tabela 7


nivoa vrenja vlasti u primeni instrumenata

kojima se omoguavaju

ili integriu sektorski prioriteti (EU,

nacionalni, regionalni, lokalni, sublokalni i

profitni sektor)


postavljenih stratekih ciljeva. Strategija Evropa 2020. sadri ciljeve koji se odnose na zapoljavanje, obrazovanje, smanjenje siromatva i ivotnu sredinu sva ova pitanja se nalaze na agendama lokalnih samouprava. Uticaj EU u ovim oblastima se moda najsnanije osea kroz strukturne fondove (naroito Evropski socijalni fond) budui da ovi fondovi omoguavaju lokalnim samoupravama da finansiraju projekte koji se bave i oblastima u kojima EU nema vodeu ulogu u kreiranju praktinih politika.

Ana S. Trbovi, Mihajlo Crnobrnja, Efekti integracije Srbije u Evropsku uniju, MST Gaji, Beograd, 2009.

Sve navedeno trebalo bi da poslui kao kratak uvid sa kakvim obavezama e se sresti lokalne samouprave u Srbiji u trenutku njenog punopravnog lanstva u EU. Oigledno je da su izazovi mnogobrojni, ali isto tako su velike i koristi koje lokalna samouprava moe imati od ovog procesa. Kada je u pitanju evropska integracija, sa stanovita lokalnih samouprava, nikad nije previe rano zapoeti sa pripremama za uestvovanje u procesu upravljanja na vie nivoa vlasti koji funkcionie na nivou EU. Jedan od bitnih koraka u ovom procesu jeste kvalitet uee lokalnih samouprava u procesu pristupanja Srbije EU. Aktivno uee i saradnja sa centralnim vlastima u procesu pristupanja u velikoj meri odreuju na koji nain e lokalne samouprave u Srbiji doekati punopravno lanstvo i da li e spremne ui u EU arenu kreiranja praktinih politika.

Iskustvo lokalnih somouprava drava lanica EU nam jasno ukazuje da se interesi lokalnih zajednica, kada je u pitanju upravljanje na vie nivoa vlasti u EU, uspeno zastupaju ukoliko se primenjuju odreene nauene lekcije.

od najznaajnijih karaktiristika EU jeste ta da u mnogim politikama nema sopstvene mehanizme za sprovoenje odluka (mera i pravnih akata) koje donosi. Proirenjem razliitih nivoa nadlenosti EU na gotovo sve aspekte politika koje su od znaaja za suverenitet i socio-ekonomski razvoj drava lanica nailazimo na praksu prema kojoj lokalni i regionalni nivo vlasti sve vie primenjuju odluke donete na nivou EU. Prema nekim statistikama na sprovoenje EU politika na lokalnom nivou podjednako utiu pravno obavezujui akti i instrumenti neobavezujueg karaktera kojima EU vri uticaj na politike u kojima ima ogranienu nadlenost.

Jedan od kljunih zadataka EU je da ouva koncept jedinstvenog trita u kome postoji sloboda kretanja ljudi, roba, usluga i kapitala. U tom smislu postoji itav niz pravno obavezujuih aktera koji obavezuju lokalne samouprave da svojim aktivnostima podravaju, a ne uruavaju koncept jedinstvenog trita. Kao dobar primer navodimo zabranu diskriminacije poslovanja kompanija iz drugih drava lanica na teritoriji lokalne samouprave. EU uredbe o javnim nabavkama i dravnoj pomoi su dva dobra primera uticaja na lokalnu samoupravu. Uredba o javnim nabavkama utie na sve aspekte rada lokalne samouprave u kojima se ona javlja kao naruilac roba i usluga i u kojima mora da potuje pravila slobodnog trita EU. Cilj uredbe o dravnoj pomoi je da onemogui bilo kakvo naruavanje konkerencije i trgovine unutar EU kroz selektivnu pomo drave pojedinim kompanijama. U oblasti ivotne sredine znaajni uticaj na lokalnu samoupravu imaju pravno obavezujui akti koji se odnose na: upravljanje komunalnim otpadnim vodama, vodom za pie i otpadom, kao i ouvanje kvaliteta vazduha, zatitu od buke i sl. U cilju stvaranja zajednikih pravila za profitni sektor koji deluje na teritoriji Unije, EU je osmislila set pravnih akata koji se odnose na obaveznu reviziju i koji imaju znaajan uticaj na poslovanje ne samo profitnog sektora ve i lokalnih samouprava.

Postoje znaajne oblasti praktino-politikog i kulturolokog uticaja EU u oblastima u kojima EU nema tako direktnu nadlenost (zapoljavanje, briga o starima, obrazovanje, civilna zatita i sl.). U ovim oblastima EU, u naelu, nema mogunost da utie na kreiranje politika kroz donoenje obavezujuih pravnih akata. U ovim oblastima, meutim, postoji naglaena potreba za saradnjom i razmenom ideja na EU nivou u cilju reavanja zajednikih problema. U oblastima zapoljavanja, socijalne zatite i socijalne inkluzije (zatita starih lica, penzioni sistem i smanjenje siromatva), saradnja je dobila strukturisaniju formu kroz Otvoren metod koordinacije (Open Method of Coordination).

Drave lanice su, putem ovog metoda, motivisane da osmisle trogodinje strategije za postizanje zajednikih EU ciljeva u ovim oblastima. Uspena primena ovih strategija u mnogome zavisi od lokalnih samouprava, pa su i one aktivno ukljuene u njihovo osmiljavanje i primenu konkretnih aktivnosti za dostizanje

O posledicama

primene pravnih tekovina EU na lokalne samouprave, vidi vie u Poglavlju 4, odeljak 3, Tri koraka u primeni pravnih tekovina EU, na strani 79

33Lokalne samouprave i pregovori o pristupanju Srbije EU32 Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera

Lokalne samouprave i pregovori o pristupanju Srbije EU2.

Pregovori o pristupanju Srbije EU (pristupni pregovori)

moraju se voditi uz uvaavanje lokalnih samouprava kao

legitimnih partnera u pregovarakom procesu. Ukljuivanje

u pregovaraki proces i redovne konsultacije sa lokalnim

samoupravama, tokom samih pregovora, omoguavaju lake

pregovaranje i ostvarivanje interesa srpske pregovarake

strane. Sposobnost i mogunost lokalnih samouprava da se

ukljue u pristupne pregovore u mnogome e odrediti u kom

roku i sa kakvim uspehom e lokalni nivo poeti u potpunosti

da primenjuje pravne tekovine EU. Ovo poglavlje sadri

osnovne informacije o logici, institucionalnom okviru i toku

pristupnih pregovora. Posebno je objanjena uloga i koristi koje

lokalne samouprave i SKGO, kao nacionalna asocijacija, imaju

od aktivnog ukljuivanja u proces pregovaranja.

Strateki ciljevi razvoja lokalnih samouprava definisani su na osnovu potreba i realnih mogunosti svih aktera u lokalnoj zajednici u skladu sa regionalnim i nacionalnim stratekim ciljevima i obavezno sa stratekim ciljevima na nivou EU;

Aktivnosti predviene za ostvarenje stratekih ciljeva su jasno predstavljene odgovarajuem nivou vlasti (regionalni, centralni, EU nivo) u zavisnosti od nivoa nadlenosti na kome se osmiljava ili primenjuje odreena praktina politika;

Centralni nivo vlasti je partner lokalnim samoupravama i tako mu treba pristupiti, bez obzira na to to se u pojedinim situacijama interesi centralnog nivoa vlasti ne moraju nuno poklapati sa interesima lokalnih samouprava;

Kada su u pitanju politike koje imaju znaaj za dravu lanicu u celini (npr. klimatske promene) kreiranje politika po principu odozgo nadole (top-down policy making) funkcionisae jedino ukoliko su lokalne samouprave konsultovane od poetka, a podela uloga i odgovornosti u primeni politike poiva na dogovoru, realnim mogunostima i potrebama svih ukljuenih nivoa upravljanja;

Mogunost neposrednog zastupanja interesa u Briselu (kroz predstavnitvo regiona ili nacionalne asocijacije) u mnogome olakava uestvovanje u procesu kreiranja praktinih politika.

Miel Fue, Evropska unija pola veka kasnije: stanje i scenariji obnove, Slubeni glasnik, Beograd, 2009.

Dezmon Dinan, Sve blia Unija: uvod u evropsku integraciju, Slubeni glasnik, Beograd, 2009.

Miroslav Prokopijevi, Evropska unija uvod, drugo, dopunjeno izdanje, Slubeni glasnik, Beograd, 2009.

Helen Walace, Marc Pollac and Alasdair Young, Policy Making in the EU, 6th Edition, Oxford University Press, 2010.

Rosamond, Ben, (2000), Theories of European Integration, London, Palgrave.

Sebastian Kurpas, Lourdes Acedo Montoya, Andrea Renda, Piotr Maciej Kaczyski, Lorna Schrefler, Policy-Making in the EU: Achievements, Challenges and Proposals for Reform,CEPS , Brussels, 2009.

Nauene lekcije:

Za one koji ele da saznaju vie

34 35Lokalna samouprava i proces pristupanja Srbije EU - od posmatraa do partnera Lokalne samouprave i pregovori o pristupanju Srbije EU

pravni sistem kao deo svog pravnog sistema. Pravi pregovori se vode u sledeim segmentima: odreivajne broja, vremenskog okvira i prirode prelaznih odredaba za primenu

odreenih kategorija pravnih tekovina EU; utvrivanje doprinosa drave kandidata budetu EU; uee u institucijama EU; sredstva koja e drava kandidat moi da koristi iz strukturnih i kohezionih

fondova nakon pristupanja EU.

Najzahtevniji deo pregovora jeste onaj koji se odnosi na utvrivanje rokova unutar kojih e drava lanica biti u stanju da u potpunosti ravnopravno uestvuje u zajednikim politikama EU. Za dravu kandidata ovo podrazumeva strateko planiranje, definisanje realnih rokova za potpuno usklaivanje nacionalnih sa EU politikama i jasno definisan set mera kojima e se usklaivanje uspeno izvriti u dogovorenim rokovima.

Za lokalne samouprave u Srbiji od velikog je znaaja da razumeju vanost pristupnih pregovora i da se, uzevi u obzir kapacitete kojima raspolau, na najefikasniji i efektniji nain ukljue u proces pregovora. Srbija se uveliko sprema za proces pristupnih pregovora iako se datum za njihovo otpoinjanje jo uvek ne moe sa sigurnou predvideti. Za lokalne samouprave je vano da u ovom trenutku shvate sve prednosti/nedostatke (ne)ukljuivanja u pregovaraki proces.

Ukljuivanje lokalnih samouprava u proces podrazumeva razumevanje institucionalnog i upravljakog okvira unutar koga se vre pregovori, naina na koji se vode pregovori i uticaja koje na njih mogu da vre lokalne samouprave.

Kljuni akteri i mehanizmi u procesu pregovora

Pristupni pregovori za Srbiju podrazumevaju stvaranje odrive pregovarake strukture i izgradnju odgovarajuih kapaciteta administracije (pre svega, ali ne i iskljuivo, na centralnom nivou). Insitucionalni okvir za koordinaciju procesa pristupanja EU uspostavljen je po prvi put 2007. godine u okviru procesa pripreme Nacionalnog programa za integraciju Republike Srbije u EU. Ovaj okvir je prilagoavan u skladu sa promenama unutar Vlade i delokruga ministarstava, ali do sada nije menjao svoju osnovnu strukturu. Institucionalna struktura za pregovore u Srbiji poiva na iskustvima Evropske komisije u prethodnim pristupnim pregovorima, primerima dobre prakse i sposobnosti domae administracije da se ukljui u ovaj proces. Postojea struktura za proces pregovora poiva na sledeim akterima i mehanizmima:

2.

Pregovori o pristupanju kljuni korak ka punopravnom lanstvu u EU

Republika Srbija je podnoenjem zahteva za punopravno lanstvo u EU 2009. godine zapoela fazu pristupanja EU. Tri godine kasnije Srbija je dobila status kandidata za lanstvo u EU. U meuvremenu, Savet ministara EU doneo je odluku o poetku ratifikacije Sporazuma o stabilizaciji i priduivanju u dravama lanicama EU; Srbija je dostavila odgovore na Upitnik Evropske komisije; Evropska komisija je objavila svoje miljenje o zahtevu Srbije za prijem u lanstvo (tzv. Avis), preporuila davanje statusa kandidata i otvaranje pristupunih pregovora, ukoliko se ispune uslovi u vezi sa pitanjem Kosova i Metohije.

Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju (SSP) i Prelazni trgovinski sporazum (PTS) sa EU su potpisani 29. aprila 2008. godine. Srbija je poela da primenjuje PTS 1. januara 2009. godine. EU je 8. decembra 2009. godine poela sa privremenom primenom PTS. PTS je stupio na snagu 1. februara 2010. godine. Savet ministara EU 14. jula 2010. godine donosi odluku o poetku ratifikacije SSP u zemljama lanicama EU.

Od 27 drava lanica EU samo Litvanija nije ratifikovala SSP sa Srbijom. Nakon to i Litvanija ratifikuje SSP, ostaje da Savet ministara EU prihvati SSP u ime EU, ime se proces ratifikacije u EU zavrava. SSP e stupiti na snagu prvog dana drugog meseca nakon to EU obavesti Srbiju da je zavrila proces ratifikacije (najranije u prvoj polovini 2013.godine).

Evropski savet je u drugom pokuaju usvojio zakljuak o dodeljivanju statusa kandidata Republici Srbiji u martu 2012. godine (u decembru 2011. godine dolo je do odlaganja donoenja odluke o zahtevu Srbije za prijem u EU). Dodeljivanje statusa kandidata predstavlja politiku odluku i kao takvo ne prua dovoljan osnov za dalji napredak u procesu evropskih integracija. Pored ovoga, neophodno je da Srbija dobije i datum za otpoinjanje pristupnih pregovora ime e, konano, biti ispunjeni svi uslovi za ovaj najvaniiji korak ka punopravnom lanstvu u EU.

Branko Budimir, Ivana Radi, Vesna Kahrimanovi, Vodi kroz Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju, Colorgrafx, Beograd, 2008.

Pregovori o pristupanju EU su vremenom menjali svoju formu, ali sutina je ostajala ista. Sr pregovora predstavlja prihvatanje pravnih tekovina EU od strane drave kandidata za punopravno lanstvo. Polazna osnova za pregovore jeste da drava kandidat, ukoliko eli da postane punopravni lan EU, mora da prihvati komunitarni

1.


pristupnj Srbije EU. Ovaj savetodavni forum, izmeu ostalih, ine: predsednik Vlade (predsedavajui), svi ministri, predsednik Odbora za evropske integracije Narodne skuptine, predstavnik Vlade AP Vojvodina, koordinator nacionalnih saveta nacionalnih manjina, predsednik Privredne komore Srbije, predsednik Srpske akademije nauka i umetnosti, predstavnici univerziteta i naunih instituta, predstavnici organizacija civilnog drutva, predstavnici sindikata i udruenja poslodavaca i direktor KEI.

Vlada je u septembru 2012. godine donela Odluku o sastavu novog Koordinacionog tela, koja je pripremljena uzimajui u obzir novi sastav Vlade i odredbe Zakona o ministarstvima. Nakon usvajanja nove Odluke od strane Vlade, KEI je, u cilju efikasnog nastavka rada koordinacione strukture za proces pristupanja EU, zapoela konsultacije sa relevantim akterima u okviru postupka imenovanja predstavnika institucija koji uestvuju u radu ovih tela.

Mogunost za lokalne samouprave da se ukljue u ovako postavljenu strukturu za pregovore postoji preko Stalne konferencije gradova i optina (SKGO) koja, kao jedina nacionalna asocijacija lokalnih samouprava, raspolae legitimitetom i kapacitetom da zastupa interese lokalnih samouprava u pristupnim pregovorima. SKGO, meutim, nije deo postojee institucionalne strukture za pristupne pregovore. Cilj, obim i predmet pristupnih pregovora i injenica da e se veliki deo onoga to se bude pregovaralo i dogovorilo u fazi pregovora primenjivati na lokalnom nivou ukazuju na nunost aktivnog uea lokalnih samouprava (kroz aktivnosti SKGO) u ovom procesu.

Evropska komisija dostavlja dravi kandidatu celokupne pravne tekovine EU po poglavljima pregovora

Drava kandidat popunjava liste pravnih tekovina EU (screening liste)

Evropska komisija priprema izvetaj o rezultatima analitikog pregleda

Otvaranje pregovora po pojedinanim poglavljima

Izrada i usvajanje pregovarakih pozicija

Privremeno zatvaranje pojedinih poglavlja

Zakljuenje pregovora u svim poglavljima

Rezultati pregovora postaju odredbe nacrta Ugovora o pristupanju, odreuje se datum pristupanja

Evropski savet donosi jednoglasnu odluku o prihvatanju Ugovora o pristupanju uz saglasnost Evropskog parlamenta

Ugovor potpisuju predstavnici drava lanica i drave kandidata te se on upuujue u postupak ratifikacije shodno ustavnim odredbama svake od drava lanica EU

Drava kandidat na Konferenciji o pristupanju postaje punopravni lan EU

Pregovori u okviru meuvladinih konferencija

Analititiki pregled i ocena usklaenosti

domaeg zakonodavstva sa

pravnim tekovinama EU - Screening

Pregovori po poglavljima

Punopravno lanstvo u EU

Meuvladina konferencija izmeu drava lanica EU, drave kandidata i predstavnika Evropske komisijeMeuvladinom konferencijom formalno zapoinju pregovori i razmenjuju se pregovaraki okviri

Tok pregovora

grafikon 2

Tok pristupnih

pregovora

Kancelarija za evropske integracije Vlade Republike Srbije (KEI) osnovana je 2004. godine sa ciljem da se koordinacija, u to vreme, procesa pridruivanja i pristupanja Republike Srbije EU obavlja iz posebne slube Vlade. Istovremeno sa osnivanjem KEI, unutar resornih ministarstava osnovane su i posebne strukture za evropske integracije (sektori, odeljenja ili jedinice) iji je zadatak bio planiranje i upravljanje procesom reformi neophodnih za primenu standarda i vrednosti EU politika.

Koordinaciono telo za proces pristupanja EU koordinira radom organa dravne uprave i razmatra sva pitanja relevantna za proces evropskih integracija. Na elu koordinacionog tela nalazi se predsednik Vlade, a u njemu se nalaze jo i potpredsenik Vlade za evropske integracije, direktor KEI, ministri u ijim resorima se nalazi najvei deo obaveza koji proistiu iz pregovarakog procesa.

Strun grup Koordincionog tel ima zadatak da koordinira sve poslove koji se odnose na struna pitanja u vezi sa procesom pristupanja. Strunu grupu predvodi direktor KEI, a njeni lanovi su dravni sekretari ministarstava Vlade Republike Srbije, budui efovi rdnih grup z pregovore. Struna grupa predstavlja glvno telo z horizontlno koordinisnje proces pristupnj.

Podgrupe strune grupe predstavljaju rdne grupe z pregovore i kljuni mehnizm z koordinisnje rzliitih oblsti prvnih tekovin EU. Podel, ndlenost i sstv strunih grupa se, u osnovi, podudrju s pregovrkim poglavljima. Formirano je 35 radnih grupa, po kljuu jedna struna grupa jedno pregovarako poglavlje. Podgrupe se bave pitanjima usklaivanja nacionalnih propisa sa pravnim tekovinama EU unutar konkretnog poglavlja. One, takoe, predstavljaju osnov za formiranje pregovarakih timova koji e formirati pregovarake pozicije i voditi pregovore na tehnikom nivou u fazi pristupnih pregovora.

Odbor za evropske integracije Narodne skuptine Republike Srbije se u svom delokrugu rada bavi razmatranjem predloga zakona kojima se vri proces usklaivanja pravnog poretka sa pravnim tekovinama EU i redovnom kontrolom i praenjem sprovoenja Nacionalnog plana za integraciju Republike Srbije u EU. Neophodnost koordinacije aktivnosti Narodne skuptine sa drugim akterima unutar procesa pristupanja namee jasno definisanje njene uloge u celokupnom pregovarakom procesu.

Savet za evropske integracije predstavlja struno i savetodavno telo Vlade Republike Srbije za proces evropskih integracija. Savet ima sledee funkcije: predlae smernice sa ciljem unapreenja procesa pristupanja EU, prati primenu strategije pridruivanja Srbije EU, predlae mere za uspostavljanje opteg nacionalnog konsenzusa o procesu pristupanja Srbije EU i obvlj druge struno-svetodvne poslove koji povevju efiksnost rd Vlde Republike Srbije i drugih drvnih orgn u procesu


3.2. Analitiki pregled pravnih tekovina EU skrining (Screening)

Analitiki pregled pravnih tekovina EU predstavlja fazu pristupnih pregovora u kojoj se proverava usklaenost nacionalnog zakonodavstva drave kandidata sa pravnim sistemom EU. Skrining se obavlja za svako od 35 pregovarakih poglavlja sa sledeim ciljevima:a) upoznavanje drave kandidata sa sadrinom pravnih tekovina EU unutar svakog

konkretnog pregovarakog poglavlja ib) precizno odreivanje obaveza koje drava kandidat treba da ispuni da bi, u naelu,

potpuno uskladila svoj pravni poredak sa pravnim poretkom EU do trenutka stupanja u punopravno lanstvo.

Analitiki pregled pravnih tekovina EU vre predstavnici Evropske komisije i lanovi radnih grupa za pripremu pregovora za konkretna poglavlja u pregovorima. Teko je vremenski odrediti trajanje skrininga. Na uspean zavretak ove faze u pristupnim pregovorima utiu: administrativni kapaciteti drave lanice (pripremljenost radnih grupa za pripremu pregovora), ostvaren stepen usklaivanja sa pravnim tekovinama EU unutar Procesa stabilizacije i pridruivanja i sloenost pravnih tekovina EU u pojedinim poglavljima. Iskustvo iz prethodnih talasa proirenja govori nam da period skrininga za svih 35 pregovarakih poglavlja traje oko godinu dana.

Ova faza procesa pregovaranja poinje tzv. eksplanatornim skriningom (Explanatory Screening) u okviru koga Evropska komisija predstavlja dravi kandidatu pravne tekovine podeljene u pregovaraka poglavlja. Nakon toga, kroz tzv. bilateralni skrining (Bilateral Screening) procenjuje se nivo usklaenosti pravnog sistema drave kandidata sa pravnim sistemom EU i utvruje ta je sve potrebno uraditi da bi se ostvarila usaglaenost sa pravnim tekovinama EU do trenutka stupanja u punopravno lanstvo. Kroz ove dve vrste analitikog pregleda definie se razlika izmeu pravnog poretka drave kandidata i pravnih tekovina EU.

Na osnovu rezultata analitikog skrininga drava kandidat procenjuje koliko joj je potrebno da uskladi svoje nacionalno zakonodavstvo sa pravnim sistemom EU do trenutka pristupanja. Ovakva procena se obavlja unutar svih 35 pregovarakih poglavlja. Ukoliko ne postoji mogunost usklaivanja nacionalnih propisa sa pojedinim pravnim tekovinama EU unutar pristupnih pregovora do punopravnog lanstva, drava kandidat moe traiti prelazne periode koji su potrebni da se proces usklaivanja uspeno zavri. Pregovori o pristupanju su, u stvari, u najveem obimu pregovori o rokovima za primenu. Ve na samom poetku pregovora, EU po pravilu istie da prelazni periodi nee biti dozvoljeni u pogledu vremena neophodnog za: usklaivanje zakonodavstva; usvajanje optih akata u konretnoj politici EU; bitne stavke koje se odnose na slobodu trita i funkcionisanje trita EU.

Tok pregovora

3.1. Formalni poetak pregovora

Iako se sve vreme govori o konceptu pregovora za pristupanje, u okviru pregovora ne pregovara se o (ne)primenjivanju pravnih tekovina EU drava kandidat je u obavezi da prihvati pravni sistem EU u celosti i da se prilagodi ekonomskom i politikom sistemu koji postoji u EU. Prostor za pregovore u klasinom smislu postoji samo u delovima koji se odnose na prelazne periode, uslove pod kojima e drava kandidat postati deo institucionalne strukture EU i modalitete korienja pojedinih instrumenata EU.

Pregovori o pristupanju poinju odravanjem Meuvladine konferencije kojoj prisustvuju predstavnici vlada drava lanica EU, Evropske komisije i drave kandidata. Pregovori se vode u okviru Meuvladine konferencije u okviru 35 pregovarakih poglavlja. Pregovarake strane u pristupnim pregovorima ine, sa jedne strane, institucije EU i drave lanice, a sa druge zemlja kandidat.

Pregovori se vode u okviru 35 poglavlja pravnih tekovina EU (Acquis communautaire).

3.

Vie o primeni pravnih tekovina EU o kojima se pregovara, vidi poglavlje 4, odeljak 3.2, na strani 81

PEGOVARAKA POGLAVLJA (OBLASTI PRAVNIH TEKOVINA EU UNUTAR KOJIH SE VODE PREGOVORI O PRISTUPANJU)

1. Slobodno kretanje robe 13. Ribarstvo 25. Nauka i istraivanje

2. Slobodno kretanje radnika 14. Transportna politika 26. Obrazovanje i kultura

3. Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda pruanja usluga 15. Energetika 27. ivotna sredina

4. Slobodno kretanje kapitala 16. Oporezivanje 28. Zatita potroaa i zdravlja

5. Javne nabavke 17. Ekonomska i monetarna politika 29. Carinska unija

6. Pravo privrednih drutava 18. Statistika 30. Spoljni odnosi

7. Pravo intelektualne svojine 19. Socijalna politika i zapoljavanje 31. Spoljna, bezbedonosna politika i politika odbrane

8. Politika konkurencije 20. Preduzetnitvo i industrijska politika 32. Finansijska kontrola

9. Finansijske usluge 21. Transevropske mree 33. Finansijske i budetske odredbe

10. Informatiko drutvo i mediji 22. Regionalna politika i koordinacija strukturalnih elemenata 34. Institucije

11. Poljoprivreda i ruralni razvoj 23. Pravosue i osnovna prava 35. Ostala pitanja

12. Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika 24. Pravda, sloboda i sigurnost

tabela 8

Pregled pregovarakih

poglavlja


se na projekte koji e se sprovoditi uz sufinansiranje pomou sredstava kohezione politike EU do 31. decembra 2013. godine nee primenjivati vaee pravilo n+2. U ovom periodu e se primenjivati pravilo n+3, koje se primenjuje i na projekte sufinansirane sredstvima iz predpristupnog programa IPA. Pravilo n+3 znai da Evropska komisija automatski povlai neiskoriena finansijska sredstva, odnosno sredstva za koja nije primila zahtev za plaanje do kraja tree godine nakon godine utvrivanja godinjeg proraunskog izdvajanja. Prihvatanjem tog pregovarakog zahteva Hrvatskoj je omogueno da godinu dana due koristi dodeljena sredstva iz Strukturnih f

lokalna samouprava i proces pristupanja srbije eu

Documents