los caminos diferenciados de la democracia en al

7/21/2019 Los Caminos Diferenciados de La Democracia en AL

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Los caminos diferenciados

de la democracia en Amrica LatinaLecciones aprendidas de la gestin poltica

de la crisis econmica internacional


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Los caminos diferenciados

de la democracia enAmrica LatinaLecciones aprendidas de la gestin

poltica de la crisis econmica internacional


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Diseo de tapa: SalinaSnchez

D. R. 2011, Secretara General de la Organizacin de los Estados AmericanosD. R. 2011, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

DL: 4-1-2799-11

Produccin:Plural editoresAv. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo GutirrezTelfono: 2411018 / Casilla 5097 / La Paz, Boliviaemail: [email protected] / www.plural.bo

Impreso en Bolivia - Printed in Bolivia

Los caminos diferenciados de la democracia en Amrica Latina/ Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo, Organizacin de los Estados Americanos - Bolivia: PNUD, OEA, Pluraleditores. 2011

88 p. ; 18,5 26 cmISBN 978-99954-1-425-2

Primera edicin, diciembre 2011

Esta publicacin es el resultado del trabajo conjunto y una cooperacinestratgica desarrollada entre el Proyecto de Anlisis Poltico y EscenariosProspectivos (PAPEP) del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) y el Sistema de Anlisis Poltico y Escenarios Mltiples(SAPEM) de la Organizacin de Estados Americanos (OEA).Las opiniones expresadas en este documento no necesariamente reflejanla posicin de la Organizacin de los Estados Americanos, de su SecretaraGeneral, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, lasUnidas, o de sus Estados miembros.


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En memoria de Guillermo O'Donell

Aunque hablemos de algo restringido como la democracia poltica,

si uno mira con cuidado, descubre que ah ya est puesto,por la legalidad que impone el mismo rgimen poltico, un agente.

Ese es el ncleo fundamental de la democracia.A nosotros, ciudadanas y ciudadanos nos corresponde

desarrollar y potenciar eso: actuemos como agentes,es nuestra responsabilidad y nuestro derecho. G. O.

Marzo 2011


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Autoridades ..................................................................................................... 9

Equipo del proyecto ....................................................................................... 11

Presentacin Los caminos diferenciados de la democraciaen Amrica Latina ......................................................................................... 13

Resumen ejecutivo. ElABCde las lecciones aprendidas .............................. 17

Introduccin. Buscando claves para la navegacin poltica ........................... 21

La crisis econmica, asunto del pasado?......................................................... 27

Las brechas estructurales entre Estado y ciudadana ..................................... 35 1. La brecha de expectativas legitimidad pblica ................................... 38 2. La brecha de gestin institucional estatalidad ................................... 43 3. La brecha de recuperacin social bienestar ........................................ 49

Las capacidades para la poltica democrtica ................................................. 57 1. Liderazgos polticos representativos con capacidad de generar horizontes compartidos de sociedad .................................................... 60 2. Acuerdos sociopolticos amplios para impulsar transformaciones

sociales fortaleciendo la institucionalidad democrtica........................ 64 3. Polticas pblicas centradas en los ciudadanos, especialmente

en los sectores ms vulnerables ............................................................. 72

Corolario: identificando caminos diferenciados ........................................... 77

Bibliografa ..................................................................................................... 85

ndice


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Organizacin de los Estados Americanos (OEA)

Jos Miguel InsulzaSecretario General

Vctor Rico FrontauraSecretario de Asuntos Polticos

Christopher HernndezDirector, Departamento de Sustentabilidad Democrtica y Misiones Especiales

Ral AlconadaEx Director, Departamento de Sustentabilidad Democrtica y Misiones Especiales

Karen BozikovichCoordinadora, Sistema de Anlisis Poltico y Escenarios Mltiples (SAPEM/OEA)

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Heraldo MuozSubsecretario General de la ONU y Director Regional para Amrica Latina

y el Caribe

lvaro PintoCoordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica

Juan Pablo CorlazzoliEx Coordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica

Antonio Aranbar ArzeCoordinador del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP)

Autoridades


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Coordinacin y RedaccinAntonio Aranbar - Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos(PAPEP/PNUD)

Juan Carlos Garzn - Sistema de Anlisis Poltico y Escenarios Mltiples(SAPEM/OEA)

InvestigacinFederico Vsquez Calero - PAPEP/PNUD

Alessandra Tassara - SAPEM/OEAAndrs Achard - PAPEP/PNUDBenjamn Rodrguez - PAPEP/PNUDDaniel Moreno - PAPEP/PNUD

Giuliana Carducci - SAPEM/OEAHely Olivares - SAPEM/OEAKaren Bozicovich - SAPEM/OEA

Micaela Martinet - SAPEM/OEAPablo Antezana - PAPEP/PNUD

Asesora PolticaFernando Caldern - PAPEP/PNUDGerardo Noto - PAPEP/PNUD

Mara Fernanda Trigo - SAPEM/OEARal Alconada - SAPEM/OEA

Asesora AcadmicaAlejandro QuijadaAna Mara San JuanBarbara R. KotschwarCsar Rojas RosCynthia ArnsonGuillermo Campero

Hctor SchamisIgnacio Marvn

Equipo del proyecto


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La primavera rabe es el dato geopoltico global de mayor trascendencia desde lacada del muro de Berln hace ms de dos dcadas. Irrumpi con fuerza implosivaen el orden poltico del mundo rabe, cuando nadie lo esperaba. Hoy en da, no esposible asegurar que las transiciones polticas que all se viven logren el propsitode instaurar regmenes democrticos que garanticen la instauracin de un plenoEstado de derecho, el respeto de los derechos humanos y la reafirmacin cotidianade la dignidad ciudadana. Pero s es posible sealar que lo que estn reclamandolos ciudadanos rabes en las calles es democracia, como valor e ideal normativo,como orden poltico asociado a la libertad y a la dignidad humanas. Con su accinreivindicativa, ellos nos recordaron que la democracia no slo es la eleccin libre ytransparente de nuestros gobernantes aunque sa sea la condicin primera, sinouna forma de organizacin del poder que coloca al ciudadano y a los derechoshumanos al centro de sus preocupaciones. Esa es la esencia de la idea democrtica

y lo que la convierte en un valor universal.Este proceso intenso de revalorizacin de la idea democrtica a escala global

tiene lugar precisamente cuando Amrica Latina vive el ciclo democrtico msextendido en trminos geogrficos, ms profundo en trminos de empodera-miento ciudadano y ms prolongado de su historia. Entre los actores sociales ypolticos de la regin, las reglas de la democracia se van consolidando como lasnicas legtimas y legales para regular el complejo juego del poder, o al menoscomo las nicas polticamente correctas y pblicamente defendibles. Entre loslatinoamericanos, la democracia va cobrando cada da un sentido ms amplio:las encuestas demuestran que, para ellos, ya no slo se trata de elegir autoridadesmediante el voto, sino de ejercer cotidianamente una serie de derechos polti-cos, civiles, econmicos, sociales y culturales, o al menos reivindicar y exigirabiertamente su ejercicio.

Presentacin

Los caminos diferenciadosde la democracia en Amrica Latina


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14 LOS CAMINOS DIFERENCIADOS DE LA DEMOCRACIA

Despus de casi tres dcadas de ejercicio democrtico, la nocin de democraciade ciudadana se va abriendo paso en la agenda pblica latinoamericana. Y lo hace

de la mano de ciudadanos con voluntad y deseo de participar. Una emergenciade ciudadanos con mayor capacidad para hablar y para ser escuchados, y que alactuar plantean retos relevantes para la agenda de la democracia en la regin.Son aquellos que buscan formarse una opinin sobre los asuntos importantesde la vida pblica, valorando sin deificar el trabajo de los medios de comunica-cin, prestando atencin a los discursos, pero sobretodo, sopesando los actos depolticos y funcionarios, confiando en su sentido comn, en la significacin desu propia experiencia vital para enriquecer el ejercicio democrtico con nuevaspreocupaciones de alcance global. Ciudadanos que demandan una ampliacin y

profundizacin del ejercicio de derechos econmicos, sociales y culturales, peroque al mismo tiempo quieren preservar y consolidar lo avanzado en materia dederechos polticos y civiles.

Son ciudadanos que demandan un cambio radical en las polticas pblicas enmateria de seguridad y economa en El Salvador, mientras reafirman su volun-tad de preservar las instituciones y las libertades polticas construidas desde losacuerdos de Paz de 1992. Son quienes le piden al Presidente Fernando Lugo enParaguay que lidere la recuperacin de la ciudadana extraviada, pero a paso firme,mientras siguen proclamando su adhesin a los partidos polticos tradicionales,a los cuales les exigen renovarse y hacer del Paraguay un pas para todos. Son los

estudiantes en Chile que demandan un salto cualitativo en la educacin pblica,los indgenas en Bolivia que abogan por la sustentabilidad del desarrollo, losindignados de todas partes que reivindican su derecho a soar con una sociedadms justa. En definitiva, ciudadanos que demandan cambios profundos en de-mocracia; que las democracias latinoamericanas sean un verdadero instrumentode cambio y mejoramiento de su calidad de vida.

Sin duda, la democracia es una construccin colectiva permanente y tambinuna experiencia histrica particular.

En Amrica Latina, las diversas desigualdades y brechas estructurales que se

superponen, que perduran y fracturan a las sociedades, han condicionado que laemergencia de estas reivindicaciones sociales que buscan impulsar cambios endemocracia sean fragmentadas y heterogneas, en muchos casos intermediadas porsistemas polticos altamente polarizados y gestionadas por instituciones estatalesdbiles y/o con capacidades limitadas para resolverlos con un sentido de cohesinsocial y expansin democrtica. El momento poltico actual plantea entonces unaencrucijada a las democracias latinoamericanas: el imperativo de dar un saltocualitativo en trminos de un ejercicio equilibrado, equitativo y sostenible de losderechos ciudadanos, generando crculos virtuosos de sostenibilidad democrtica,o el riesgo de consolidar ciudadanas de baja intensidad, all donde la desigualdad

y la violencia crnicas configuren un crculo vicioso de baja gobernabilidad po-ltica, alta fragilidad de las instituciones estatales, y alta desesperanza ciudadana,


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15PRESENTACIN

provocando la erosin democrtica. Como en todo, existen caminos intermedios,que van construyendo condiciones para un salto cualitativo o que al contrario

van acumulando dficits de distinto tipo.El argumento central del presente documento es que de forma creciente, enlos prximos aos asistiremos a la configuracin de un mapa poltico diferenciadoen la regin, ms an en la medida en que sigamos navegando en medio de lasaguas turbulentas de una crisis financiera y econmica internacional de evolucine impactos an inciertos. A nivel nacional, ser posible identificar trayectoriasdiferenciadas para las democracias latinoamericanas segn cmo evolucionen lascapacidades para la poltica democrtica y segn cmo evolucionen las brechasestructurales entre Estado y sociedad. De la forma en que la poltica democrtica

genere respuestas efectivas a las demandas ciudadanas de cambio, en medio deun contexto externo altamente frgil y voltil, depende que estas se embarquenen un camino o en otro. De ello depende que nuestra historia poltica recuerdeel golpe de Estado en Honduras, y las condiciones en que se desarroll, como elltimo resabio de las pulsiones autoritarias de la cultura poltica latinoamericanao como el primer llamado de alerta de una serie de dficits democrticos que setornan crnicos e insostenibles.

Para construir este mapa diferenciado, el presente documento se basa con-ceptualmente en la nocin de democracia de ciudadanapropuesta en el informe delPNUD(2004),La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanos

y ciudadanas, y en el concepto de democracias sostenibleselaborado en el informeconjunto PNUD/OEA (2010), Nuestra democracia. Empricamente, se basa enanlisis de escenarios polticos de corto y mediano plazo desarrollados por losproyectos de prospectiva poltica de PNUD (PAPEP)y de la OEA (SAPEM)quefueron discutidos con actores polticos, sociales y empresariales en catorce pasesde la regin en los tres ltimos aos.

Al hablar de trayectorias, este documento permite un aterrizaje dinmico aldebate poltico de la democracia en los distintos pases de la regin. Al identificarlas claves de una evolucin diferenciada, permite que de este debate emerjan re-

comendaciones concretas para la accin. Siguiendo la lnea trazada en los ltimosaos, con la presentacin de este documento, el PNUDy la OEAcompartimosmejor nuestros puntos de vista, los diagnsticos y las lneas de accin que debenser privilegiadas para fortalecer el ejercicio democrtico en la regin.

Jos Miguel Insulza Heraldo Muoz Secretario General Subsecretario General de la ONU

Organizacin de los Estados y Director Regional para Amrica Latina y el Caribe Americanos Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo


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1. A fines de 2011, la economa global parece dirigirse a una segunda recesin.Aunque Amrica Latina ha resistido mejor que otras regiones el primerembate de la crisis financiera global y las proyecciones de crecimiento re-gional actualmente disponibles son relativamente optimistas, es aconsejablemantenerse alerta. La cautela es necesaria, por el elevado grado de incerti-dumbre que rodea a las transformaciones geoeconmicas globales en curso;

por el proceso de diferenciacin creciente que se da al interior de la reginen trminos de trayectorias de desarrollo y de procesos polticos nacionales;as como por la oportunidad histrica que encierra el momento actual paraque Amrica Latina d un salto cualitativo en trminos de democracia deciudadana y de desarrollo humano.

Qu hemos aprendido de la gestin de los impactos del primer episodio de lacrisis econmica internacional en la regin que sirvan como claves de navegacinpoltica para encarar los retos del futuro?

2. En primer lugar, que el grado de vulnerabilidad de las democracias latinoame-ricanas a shocks externos depende del estadoy de la evolucinde tres brechasestructurales que definen la relacin entre Estado y ciudadana. En la ltimadcada estas tendieron a cerrarse en muchos pases de la regin cuyas demo-cracias no slo cuyas economas llegaron mejor preparadas para enfrentarlos retos del primer episodio de la crisis econmica internacional. Esto es,instituciones democrticas con cierto grado de legitimidad pblica (brecha deexpectativas ciudadanas), de eficiencia en la ejecucin de sus funciones (brechade gestin institucional)y de impacto en la calidad de vida de los ciudadanos

(brecha de recuperacin social). Sin embargo, stas se encuentran tensionadasen la coyuntura actual.

Resumen ejecutivo.

ElABCde las lecciones aprendidas


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3. En segundo lugar, que la capacidad de respuesta de las democracias latinoa-mericanas para gestionar las tensiones provocadas por la crisis econmica

internacional depende esencialmente delfortalecimientode capacidades parala poltica democrtica. En aquellos pases que sortearon de mejor forma losdesafos heredados de la recesin de 2009, estas capacidades polticas seasentaron en un tringulo compuesto por liderazgos polticos representativoscon capacidad de construir horizontes compartidos de sociedad; en acuer-dos sociopolticos amplios para impulsar transformaciones fortaleciendo lainstitucionalidad democrtica; y en la implementacin de polticas pblicascentradas en los ciudadanos, especialmente en los sectores ms vulnerables alos impactos de la crisis. Al mismo tiempo, la presencia (o ausencia) de estas

capacidades permiti cerrar (o al contrario profundizar) las brechas estruc-turales.4. En tercer lugar, que de forma creciente se van perfilando caminos dife-

renciados de la democracia en la regin. Este proceso puede acentuarse yprofundizarse en la medida en que se consoliden escenarios negativos en elcontexto externo en el corto y mediano plazo. Ms an, en la medida en quelos mecanismos de la crisis financiera y econmica internacional tiendan atransmitirse con ms fuerza a los pases con menores capacidades de respuesta,

y viceversa, tiendan a ser ms suaves en pases con mayores capacidades derespuesta, algo que efectivamente ocurri en el pasado inmediato.

Cmo luce el mapa de trayectorias posibles para las democracias latinoa-mericanas en los prximos aos? Cmo responderan nuestras democracias ashocks externos como el que representara una nueva recesin global?

5. En contextos donde las brechas estructurales se mantengan en el tiempo otiendan a ampliarse, y donde se presenten capacidades polticas dbiles oerosionadas, se pueden generar crculos viciosos de erosin democrtica(Camino1). Bajo la influencia de shocks externos fuertes y/o persistentes, se producira

un entorno de elevada vulnerabilidad que podra implicar serios riesgos decrisis de gobernabilidad e incluso de quiebres democrticos, especialmente endemocracias con una construccin institucional ms frgil, menores nivelesde ejercicio ciudadano y mayores brechas socioeconmicas.

6. Al contrario, all donde las brechas estructurales tiendan a disminuir y sefortalezca la poltica democrtica, se pueden consolidar crculos virtuosos de

sostenibilidad democrtica(Camino 4). Se producira entonces un entorno fa-vorable a la expansin de ciudadana, especialmente en aquellas democraciascon construcciones institucionales ms solidas, con pisos ms altos de ejer-cicio ciudadano y donde las brechas socioeconmicas sean menores.Estas

democracias seran ms resilientes, en el sentido de ser capaces de seguirproyectando una comunidad poltica nacional a futuro, a pesar de la existencia


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La crisis financiera global de 2008-2009 deja importantes lecciones para las de-mocracias de Amrica Latina y el Caribe. Los pases de la regin se encontraronmejor equipados y han experimentado una recuperacin ms temprana que los dela Unin Europea y que Estados Unidos; sin embargo, el impacto econmico y larespuesta poltica de cada pas han sido distintos. La recesin fue ms corta de lo quese esperaba y la reactivacin econmica que empez a mostrar resultados en 2010,

junto a una insercin cada vez ms profunda y diversificada en la economa global,ha motivado que la dcada que comienza, se considere como la dcada de AmricaLatina1. Pero el 2011 vuelve a cerrar en medio de un clima de incertidumbre causadopor las dificultades fiscales y financieras de la zona euro y el clima de polarizacinpoltica creciente en los Estados Unidos. Persisten varios riesgos colaterales, entreellos los elevados precios de la energa y los commodities, adems de una posibledesaceleracin de la economa China determinada por la respuesta a una elevadainflacin y a fragilidades financieras persistentes en el continente europeo.2

Por lo mismo, la trayectoria de la tasa de crecimiento de la economa global

parece presentar una figura de W, es decir, un proceso de doble recesin, por loque es probable que las economas latinoamericanas enfrenten un nuevo procesode desaceleracin en 2012-2013, cuando no de recesin ms o menos marcada detornarse inmanejables ciertas variables crticas del crecimiento global. Sin duda,las proyecciones econmicas actuales disponibles para Amrica Latina tienden aser menos pesimistas en relacin al pasado inmediato, como a las perspectivas decrecimiento de otras regiones. Y en el mbito poltico se vive un clima de mayor

1 OECD, 2011 Consolidate policy advances to create a Latin American decade http://www.oecd.org/document/10/0,3746,en_2649_33731_46982986_1_1_1_1,00.html

2 OECD,Latin American Economic Outlook 2011. How middle class is Latin America. 2011.

Introduccin.

Buscando claves para la navegacin poltica


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confianza debido no slo a que esta crisis no tiene sus orgenes en desequilibrioseconmicos internos sino al relativamente buen balance que dej la gestin

poltica de la crisis de 2008-2009. Es posible que en un nuevo escenario las ca-pacidades con las que cuentan los Estados se pongan nuevamente a prueba, esta

vez con los rezagos acumulados de la primera recesin. Aunque Amrica Latinaha resistido mejor que otras regiones a la crisis financiera global, es aconsejablemantenerse alerta. Ms an en la medida en que la regin conoce un procesode diferenciacin creciente tanto en trminos de sus trayectorias de desarrollocomo de sus procesos polticos.

En medio de la incertidumbre que rodea a estos procesos incertidumbreque se ha convertido en una caracterstica central y crnica del proceso de glo-

balizacin, el presente informe elaborado de forma conjunta por el PNUDy laOEAbusca brindar algunas claves analticaspara la navegacin polticaque permitanconocer el grado de vulnerabilidad que enfrentan las democracias de la regin entrminos de los vnculos existentes entre sucesos de crisis econmica y la din-mica de procesos polticos. Claves que permitan explicitar lecciones aprendidasen lgica de capacidades de gestin poltica para encarar los desafos que vienen.Gracias a la combinacin de saberes y metodologas de prospectiva poltica de-sarrolladas a lo largo de casi una dcada en el PNUDy de ms de un lustro en laOEA, la perspectiva de este documento logra dibujar las vulnerabilidades dife-renciadas de las democracias de la regin en momentos de alta incertidumbre, ygenerar insumos de prospectiva estratgica para encarar eventos similares desdeuna construccin de trayectorias posibles.

La reflexin desarrollada en el presente informe pretende generar claves derespuesta poltica a una serie de preguntas necesarias para encarar el futuro: Qufactores explicaron la capacidad de respuesta diferenciada de las democraciaslatinoamericanas a los desafos planteados por la crisis econmica internacionalen 2008-2009? Cules fueron las claves de gestin poltica que derivaron en unabordaje exitoso o al contrario deficiente a las tensiones propias de un periodode alta incertidumbre y de marcadas dificultades econmicas? Qu elementos

son crticos a la hora de definir trayectorias democrticas diferenciadas a nivelnacional; unas embarcadas en sendas de sostenibilidad democrtica, otras afectadaspor dficits de legitimidad; unas en sendas de erosin democrtica, otras aquejadaspor riesgos en la sustentabilidad? En definitiva, el presente informe genera unmarco conceptual para evaluar de forma dinmica el estado de la democracia enlos pases de la regin y para apoyar el proceso de toma de decisiones polticasde carcter estratgico en contextos de alta incertidumbre.

Para ello, el estudio se basa conceptualmente en tres documentos imprescin-dibles para abordar la discusin de la democracia en Amrica Latina. El informe

de desarrollo humano mundial del PNUD2002:Profundizar la democracia en unmundo fragmentado. El informe regional del PNUD2004:La democracia en Amrica


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23INTRODUCCIN

Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Y el informe regional delPNUDy de la OEA2010:Nuestra democracia. Adicionalmente incorpora de forma

explcita reflexiones analticas y conceptuales desarrolladas en dos libros publi-cados por el proyecto PAPEPdel PNUD: El libro Una brjula para la democracia.

Aportes para una agenda de gobernabilidad en Amrica Latina(2008) y el informe deConflictos sociales en Amrica Latina(2011).

Dos conceptos resultan claves para comprender la perspectiva analtica delpresente informe. Por un lado, el concepto de democracia de ciudadanasin dudaun parteaguas en el proceso de reflexin sobre la democracia en Amrica Latina.Desde esa perspectiva, la democracia: i) supone una idea del ser humano y dela construccin de ciudadana; ii) es una forma de organizacin del poder que

implica la existencia y el buen funcionamiento del Estado; iii) tiene en el rgimenelectoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones; iv) implicael reconocimiento y el ejercicio de una ciudadana integral, en sus dimensionescivil, poltica y social; y v) es una experiencia histrica particular en la regin,que debe ser entendida y valorada en su especificidad.3Este concepto alimentaal horizonte normativo implcito a las trayectorias polticas desarrolladas en lamedida en que los dos conceptos claves utilizados para construir el marco con-ceptual parten de esa reflexin: el concepto de brechas estructurales entre Estado yciudadanabusca profundizar en los mecanismos que sustentan el ejercicio cotidiano

de los derechos ciudadanosen las democracias latinoamericanas, y el concepto decapacidades para la poltica democrticase refiere a los pilares en que se sustenta laconstruccin delpoder democrtico real necesario para hacer frente a los desafosque supone la expansin de la ciudadana en Amrica Latina.

Por el otro, el concepto desostenibilidad democrtica. Se parte de la premisade que no es sostenible en el tiempo una democracia deficitaria en la creacinde ciudadana y en su capacidad para difundirla al conjunto de la poblacin. 4

Y desde la perspectiva de que la sostenibilidad de la democracia depende de sucapacidad para acordar y alcanzar metas substantivas de expansin de la ciuda-dana que deben estar dentro del horizonte de lo posible. Si las democracias nopriorizan la realizacin efectiva de ciudadana, estarn por debajo de los umbralesmnimos y perdern legitimidad []. Si plantean objetivos por encima de lo po-sible carecern de la capacidad para cumplir con esas promesas [o sustentarlas]en el tiempo y [] caern en crisis [de sustentabilidad].5Los matices aportadosal texto original son propios y resultan necesarios para construir trayectoriasdemocrticas diferenciadas en la ltima seccin del documento.

3 PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciu-dadanas, p. 24.

4 PNUD/OEA (2010), Nuestra democracia, p. 37.5 PNUD/OEA (2010), Nuestra democracia, pp. 46 y 47.


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En trminos metodolgicos, el presente informe utiliza una combinacin delas metodologas de prospectiva poltica desarrolladas por el proyecto de Anlisis

Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del PNUDy el Sistema de AnlisisPoltico y Escenarios Mltiples (SAPEM) de la Secretara de Asuntos Polticos dela OEA, que han sido aplicadas por ambos proyectos en casi toda la regin paraanalizar tendencias y proyectar escenarios de los procesos polticos nacionales.Este primer ejercicio conjunto para desarrollar un marco conceptual y analticoregional utiliz el mtodo de los ejes de Schwartz para resumir informacincontenida enpapersexpertos, anlisis de opinin pblica (encuestas y grupos fo-cales) y entrevistas a actores y/o analistas expertos de Amrica Latina. La ampliaexperiencia en estudios de casos a nivel nacional desarrollados en los ltimos

tres aos por ambos proyectos, constituy un insumo principal para el anlisisde los impactos polticos de la crisis y las respuestas dadas por los gobiernos dela regin.

Para alimentar el anlisis, primero se encargaron seis papers a destaca-dos expertos latinoamericanos: El impacto de la crisis financiera global en

Amrica Latina. Una mirada desde la economa a Juan Carlos Moreno-Bridy Martn Puchet Anyul; La democracia despus de la crisis. Implicancias enla esfera pblica a Philip Oxhorn; Crisis contenida y malestar no conten-cioso. Cuatro consideraciones sobre la crisis financiera en Amrica del Sura Csar Rojas Ros. Crisis y regmenes polticos: tensiones institucionales

a Ignacio Marvn Laborde; Capacidades estatales y crisis global. Apuntespara Amrica Latina a Osvaldo Iazzetta; La gobernabilidad democrticaen tiempos de crisis. Actores sociales y procesos de democratizacin en elcontexto de recesin econmica internacional a Manuel Antonio Garretn

y Claudia Gutirrez Villegas.Las implicancias de estos anlisis para la construccin de trayectorias demo-

crticas fueron discutidas en el seminario organizado con el apoyo de FLACSO/Argentina sobre Los impactos polticos de la crisis econmica internacional enAmrica Latina. Dichos estudios fueron complementados con voces ciuda-

danas y con voces expertas. Por un lado, se realizaron anlisis peridicos deopinin pblica a partir de las bases de datos de Latinobarmetro y de LAPOP, yse elabor unpaperexperto sobre el malestar ciudadano con la poltica. Marcoconceptual y metodolgico por Antonio Aranbar y Daniel Moreno, as comoun anlisis de las dimensiones polticas de la desigualdad, a travs delpaperLasdimensiones polticas de la persistencia de la desigualdad y sus impactos en lagobernabilidad, elaborado por Juan Carlos Garzn y Alessandra Tassara. Por elotro, se realizaron dos consultas virtuales tipo Delphi, con el apoyo de la red deoficinas del PNUDen 20 pases de la regin, en septiembre y diciembre de 2009con cuestionarios cerrados que fueron respondidos por 260 expertos latinoame-

ricanos de una muestra intencional de 520 expertos. Todo ese material fue pro-cesado en talleres prospectivos conjuntos y en reuniones de anlisis de coyuntura


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25INTRODUCCIN

semestrales realizados por los equipos de PAPEPy SAPEMcon la participacin deasesores polticos de las redes de conocimiento de ambos proyectos.6

El presente informe se estructura en cuatro secciones. La primera seccinpresenta un breve balance parcial y en construccin permanente sobre lasdinmicas de la economa internacionalhaciendo nfasis en indicadores clave parael crecimiento regional, y en aquellos dilemas de poltica econmica que sernecesario atender en un escenario probable de recesin de las economas desa-rrolladas. La segunda seccin introduce el concepto de brechas estructurales entre

Estado y ciudadanapara sealar que no slo las economas latinoamericanasllegaban mejor preparadas para enfrentar los desafos de la crisis econmica in-ternacional como de forma acertada lo seal la CEPALen mltiples informes

sino que las democracias latinoamericanas son hoy menos vulnerables que hacediez aos aunque con matices subregionales y nacionales muy importantes enlos cuales ahonda el presente informe. La tercera seccin introduce el conceptode capacidades para la poltica democrticapara argumentar que aquellos pases quesortearon de mejor forma los desafos de la recesin de 2009, fortalecieron unagestin poltica asentada en un tringulo compuesto por liderazgos polticosrepresentativos con capacidad de construir horizontes compartidos; acuerdossociopolticos amplios para impulsar transformaciones sociales fortaleciendola institucionalidad democrtica; y en la implementacin de polticas pblicascentradas en los ciudadanos, especialmente en los ms sectores mas vulnerables a

los impactos de la crisis. Por ltimo, la cuarta seccin combina ambos conceptospara presentar un esquema de trayectorias democrticas diferenciadastil para evaluarel estado y la evolucin de las democracias en la regin y para guiar la toma dedecisiones estratgicas de los actores del desarrollo.

6 Todos estos insumos analticos sern publicados el primer semestre de 2012 en un cuaderno deprospectiva poltica elaborado de forma conjunta por el PNUD y la OEA, y editado por Siglo

XXI en Argentina.


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La crisis econmica ha resultado esquiva para los analistas. La fragilidad de lasseales de recuperacin y el clima de incertidumbre que prevaleci en la econo-ma global a lo largo de 2010, se tornaron hacia fines de 2011 en riesgos abiertosde una segunda recesin. De tal modo que las mltiples seales de una crisisque ha quedado en el pasado que ocuparon extensos titulares de prensa a nivelmundial a principios de 2010, son precisamente las que han quedado en el pasadoen medio de una coyuntura global altamente frgil y voltil. Actualmente, stase caracteriza por altas dosis de volatilidad financiera ante la desconfianza delos mercados y los inversionistas, y el aplazamiento de acciones decisivas de losgobiernos de la Unin Europea y los Estados Unidos para controlar el gasto yestabilizar la deuda pblica.

En este contexto, recobran vigencia las advertencias de la CEPALal indicarque la crisis econmica ha creado un nuevo desorden internacional, en dondela situacin econmica sigue siendo muy inestable, con algunas burbujas que

vuelven a explotar y turbulencias financieras que aparecen en diferentes lugares,

tal como ha ocurrido en Grecia.1Ante esta realidad, una leccin preliminar queparece evidente es que el consumo y el gasto pblico no deben seguir siendo elmotor de crecimiento de los pases desarrollados, por lo tanto tampoco podracontinuar vigente el mismo patrn de desarrollo que provoc esta crisis. Imaginarun nuevo esquema de desarrollo que tenga en su centro la bsqueda de la igualdad,parece ser el reclamo inequvoco de las sociedades, que ahora tambin demandanacciones urgentes en relacin al cambio climtico y frente a una globalizacin

1 Da Conceio Tavares, Mara, Los efectos de la crisis financiera internacional en Amrica Latina ylas lecciones del caso de Brasil, Conferencia magistral dictada en la sede de la CEPAL (Santiago),10 de mayo de 2010.

La crisis econmica,

asunto del pasado?


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cuyos ritmos y beneficios son altamente desiguales. Por eso, en el plano econ-mico, el reclamo se inclina a crecer con menos heterogeneidad estructural y ms

desarrollo productivo, e igualar potenciando capacidades humanas y movilizandoenergas desde el Estado.2En este contexto, es necesario destacar que el documento que el lector tiene

en sus manos otorga claves analticas para pensar el estado de la vulnerabilidadno de las economas sino ms bien de las democracias desde la ptica de losimpactos principalmente sociopolticos de la crisis econmica internacional en

Amrica Latina, lo que no quiere decir que actualmente la regin est en crisis. Alcontrario, segn diversos indicadores tanto socioeconmicos como de desarrollodemocrtico es posible sugerir con la prudencia necesaria que, Amrica Latina

atraviesa por un buen momento aunque la ruta poltica que pudieran tomar lastensiones sociales debe ser mirada con atencin.3Mientras que los pases desarrollados atraviesan un otoo econmico marca-

do por tendencias pesimistas y de inseguridad que sin las respuestas necesariaspodra pasar a ser un fuerte invierno, en Amrica Latina el aire que se respira esprimaveral, con tonos de optimismo, no siempre prudentes. Las economas de laregin en su mayora estn pasando por un buen momento. El auge de los preciosde las materias primas, los avances logrados en el manejo macroeconmico, lamayor liquidez y las menores tasas de inters han favorecido la situacin econ-mica de la regin. La capacidad de resistir los embates de la crisis financiera que

comenz en 2008 y la recuperacin en los aos siguientes ms vigorosa que enotras regiones del mundo, se ha traducido en un nimo colectivo de confianzaen las bases macroeconmicas slidas que sostienen el crecimiento en la regin

y en el accionar de gobiernos que han aprendido de los errores del pasado. Sinduda, las medidas fiscales tomadas para contrarrestar los efectos de la crisis yla disponibilidad de recursos producto de un manejo responsable de las deudasproveyeron, a la mayora de los pases de Amrica Latina, herramientas necesariaspara protegerse del temporal.

El Secretario Iberoamericano Enrique Iglesias identifica cinco joyas que

atenuaron el impacto de la crisis en Amrica Latina: una buena poltica macroeco-nmica, una economa abierta, un crecimiento econmico para garantizar la distri-bucin de la riqueza, acciones contra la pobreza y el papel activo de los gobiernos.Bajo esta perspectiva, los efectos de la crisis4han dependido no slo del mejor

2 Brcena, Alicia, palabras inaugurales en la conferencia dictada por Aldo Ferrer, Desarrollo yglobalizacin: el enfoque de Prebisch en la actualidad, Novena Ctedra Prebisch, sede de laCEPAL (Santiago), 22 de abril de 2010.

3 V. Rebeca Grynspan, en el foro The Global Financial Crisis: Implications for Latin America,organizado por el Woodrow Wilson International Center for Scholars and Harvard University-

David Rockefeller Center for Latin American Studies, en Washington DC, 5 de febrero, 2009.4 Para un anlisis ms amplio sobre los efectos de la crisis en los pases en desarrollo, sus canalesde transmisin y las respuestas a nivel global, regional y nacional, v. Griffith-Jones, Stephany y


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29LA CRISIS ECONMICA ASUNTO DEL PASADO?

manejo macroeconmico de los pases de la regin, sino tambin de la capacidadde los gobiernos para activar sus instrumentos polticos de intervencin pblica, as

como fijar prioridades estratgicas, impulsar su habilidad para implementar efecti-vamente sus decisiones y evidenciar su capacidad de aprendizaje de poltica pblica.En este sentido, el impacto moderado de la crisis muestra un mejoramiento de lascapacidades de gestin poltica, las cuales han sido claves para mitigar sus efectossociopolticos. Como lo muestra Latinobarmetro 2009, en el conjunto de la reginla crisis no erosion el apoyo a la democracia; por el contrario, la satisfaccin conla democracia se increment en el ao de la crisis.

De consolidarse escenarios de crecimiento econmico positivos, Amrica La-tina o al menos varios pases de la regin estara en una situacin muy especial

en su coyuntura histrica porque por primera vez sera posible avanzar de maneraimportante en trminos de sostenibilidad democrtica y expansin de la ciudadana.Dar este salto cualitativo en trminos de la articulacin entre desarrollo y demo-cracia, requiere generar transformaciones econmicas profundas. Si bien es ciertoque Amrica Latina ha sabido responder a la crisis, tambin es cierto que miradasen perspectiva, las medidas tomadas ofrecen respuestas parciales y fragmentadas.Bajo esta marco, como lo advierte el Secretario Iberoamericano, Enrique IglesiasEs el momento de la accin y no de la autocomplacencia.5

La baja productividad que caracteriza a la regin contina siendo una limitante yun problema, y como lo afirma el presidente de la Corporacin Andina de Fomento

(CAF), Enrique Garca, si bien las economas de la regin hoy son slidas, an debenresolver los problemas estructurales que arrastran. Segn laCAF, las tareas pendientesque no dan espera son: (i) lograr una mejor calidad en la educacin y entrenamientoms adecuado de la fuerza laboral; (ii) una menor informalidad, y el cumplimientode las leyes laborales; (iii) reducir la evasin fiscal, aumentar la carga impositiva yla base de los contribuyentes en la mayora de los pases; (iv) la creacin de indus-trias de mayor valor agregado, y (v) mejoras en la infraestructura que permitan laconstruccin de una cadena de valor en la regin (el comercio intrarregional es bajocomparado con Asia y Europa). En suma, Amrica Latina necesita un crecimiento

econmico que sea alto, que no sea voltil y que sea de buena calidad. No bastacrecer, el crecimiento de buena calidad significa que es eficiente y productivo paraser sostenible, pero, adems, tiene que ser incluyente.

Sin embargo, si el crecimiento econmico regional en 2010 fue fuerte, loque parece un dato es que para 2011 y 2012 lo ser menos. El FMI, a la luz deuna lectura de los nuevos riesgos en el segundo semestre del 2011, proyect unescenario base que refleja una baja moderada en el crecimiento para AmricaLatina y el Caribe. Las ltimas proyecciones apuntan a un crecimiento de 4,5%

Ocampo, Jos Antonio, The Financial Crisis and Its Impact on Developing Countries, Poverty ReductionDiscussion Paper,United Nations Development Program (UNDP), New York, January, 2009.

5 XXI Cumbre Iberoamericana. Asuncin, Paraguay 2011


30/88


en 2011 y 4,0% en 2012, por debajo de sus anteriores pronsticos publicadosen abril.6

Desaleracin del crecimiento mundial(Proyecciones revisadas de crecimiento del PIB real, %)

2010 2011 2012 2010 2011 2012 2010 2011 2012

Abril

Abril

Abril

Abril

Abril

Abril

Septiembre

Septiembre

Septiembre

Septiembre

Septiembre

Septiembre

10

9

8

7

6

5

4

3

21

0

Economasavanzadas

Amrica Latina yEl Caribe

Economasemergentes de Asia

3.12.4

1.62.6

1.9

6.1

4.7 4.5 4.2 4

9.3

7.97.7

7.9 7.5

Fuente: FMI. Perspectivas de la Economa Mundial, Abril y Septiembre de 2011.

Y es que los pases de Amrica Latina enfrentan un contexto econmicoexterno altamente frgil y voltil, cuyas turbulencias avanzan con fuerza aunquede manera desigual. La radiografa del momento econmico actual comenz aser dibujada por el incremento de los precios de los alimentos, el terremoto de

Japn, el alza en el precio internacional del petrleo, la polarizacin poltica deEstados Unidos que ha impedido trazar una trayectoria certera sobre la deu-da y los trastornos financieros en la zona del Euro. La combinacin de estoselementos, podra derivar en escenarios menos optimistas si los lderes de la

Unin Europea y el Banco Central Europeo no logran implementar las medidasnecesarias y pierden el control de la crisis en la zona del Euro. Tambin si laactividad econmica en Estados Unidos sufre nuevos golpes como resultado dela polarizacin poltica.

Por ello es necesario leer con cautela el optimismo actual. Las perturbacio-nes mundiales se han comenzado a sentir en la regin en la segunda mitad de2011, mediante la baja en los precios de las materias primas (energa y metalescontinan histricamente altos), la volatilidad en los ndices burstiles, la reduc-cin en las expectativas de crecimiento ante la desaceleracin de las economas

6 Fondo Monetario Internacional, FMI. Perspectivas Econmicas Mundiales, Septiembre 2011.


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industrializadas y la atenuacin de la apreciacin de las monedas locales. Aunquelo ms probable es que continen las condiciones favorables de altos precios de

materias primas y financiamiento externo pero con una menor intensidad debi-do al bajo crecimiento de las economas industrializadas, no se puede descartarun escenario de turbulencia financiera donde se deterioren dichas condicionesfavorables. De ah que resulte fundamental, ms all de evaluar los mrgenes demaniobra econmica actuales con que cuentan los pases de la regin para hacerfrente a nuevos procesos de crisis, comprender y explicitar las lecciones apren-didas que hicieron posible una gestin poltica exitosa del primer embate de lacrisis econmica en 2008-2009.

Tambin es necesario matizar las seales de optimismo en la medida en que

la recuperacin se expresa de manera desigual en la regin. Detrs de estos re-sultados subyace una nueva tendencia en el desempeo de la economa mundialy en los patrones de insercin global de las economas latinoamericanas que setraduce en dos dinmicas diferenciadas en la regin. Las economas industriali-zadas tradicionales (Estados Unidos, Europa Occidental y Japn) estn creciendolentamente, en contraste con las economas emergentes que muestran mayordinamismo. Adicionalmente, China mantiene una gigantesca demanda por ma-terias primas, lo que influye sustancialmente en los precios internacionales de losmetales y de la energa. Por ello, los pases de Amrica Latina que son exportadoresnetos de materias primas, destinados de forma creciente a los pases emergentes,

principalmente a China, estn teniendo un mayor crecimiento apoyados en losaltos precios, la mayor liquidez internacional y menores tasas de inters. En otrasituacin se encuentran los pases de la regin que son importadores netos dematerias primas y que en su mayora estn ms vinculados con las economas in-dustrializadas (principalmente en trminos de exportaciones, remesas e inversindirecta extranjera). Bajo este marco, la vulnerabilidad de las economas de AmricaLatina a las turbulencias que provienen del deterioro del contexto externo, esdiferenciada y depende del camino de crecimiento trazado por cada pas.


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Exportaciones netas de commodities(% del PBI, 2003-06)

27

30

20

30

17

14

8

7

6

5

4

3

3

3

1

-2

-2

-3

-4

-5

-7

-8

-10

-10

-11

-16

Belice

Brasil

Costa Rica

Guyana

Mxico

Panam

Paraguay

Per

Argentina

Ecuador

Repblica Dominicana

Bolivia

Chile

Honduras

Uruguay

Colombia

Nicaragua

Jamaica

El Salvador

Nicaragua

Barbados

Surinam

Guatemala

Venezuela

Trinidad y Tobago

Hait

Amrica del Sur

Mxico, Amrica Central y el Caribe

Fuente: Banco Interamericano del Desarrollo 2010.

Los desafos econmicos que enfrentan los pases de la regin son, por tanto,altamente diferenciados. En los pases importadores netos de materias primas, ms

vinculados con las economas industrializadas, el desafo inmediato es lograr unmayor desarrollo en un contexto de bajo crecimiento y hacer frente a las restric-ciones presupuestarias. Redisear su estrategia de desarrollo mediante una mayorintegracin con los pases emergentes as como involucrar al sector privado en lainversin en infraestructura y energa podra mejorar las perspectivas. En los pases

exportadores netos de materias primas el mediano plazo puede ser favorable si nose da el escenario de una nueva recesin. Sin embargo la pregunta es si AmricaLatina podr capitalizar su relacin con China: lograr que esta relacin no slo selimite a exportar materias primas sino que pueda generar una dinmica econmicaque fomente una mayor productividad. Por ahora, la exportacin de productoscon valor agregado a China es muy pequea. Aunque se han dado mejoras tec-nolgicas en la minera y la agricultura, en general el grueso de las exportacionesde Amrica Latina continan siendo materias primas. Hasta ahora, la inversinextranjera directa de China en Amrica Latina se concentra principalmente en

transportes y materias primas, circunstancias que contribuyen escasamente a laacumulacin de capital humano y a la mejora de la productividad.


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Principales socios comerciales 2009(% del comercio total)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

%d

elcomerciototal

Belice

Brasil

CostaRica

Grenada

Mxico

Panam

Paraguay

Per

Argentina

Ecuador

Bolivia

Chile

Honduras

Uruguay

Colombia

Nicaragua

Jamaica

ElSalvador

TTO

Suriname

Guatemala

Venezuela

Otros

EU15

USA

LAC

CHN

Fuente: WITS and World Bank World Development Indicators (WDI).

Por ltimo, superar la autocomplacencia resulta indispensable en la medidaen que la intervencin pblica fue un factor crtico para mitigar los impactos dela crisis econmica de 2008-2009, por lo que los gobiernos de la regin deben

estar preparados para lidiar con situaciones potencialmente complejas en elmediano plazo. Esto adquiere an ms relevancia cuando se pone de manifiestoque la intervencin pblica latinoamericana frente a la crisis de 2008-2009 pre-sent una cierta tendencia pro-cclica: reduciendo los impactos de la crisis enlos pases menos golpeados por ella, y agravndolos con su menor capacidad derespuesta en los pases que presentaron impactos mayores pases importadoresnetos de materias primas con un mayor grado de articulacin a los mercados delos pases desarrollados.

En efecto, como se profundiza en el presente documento, para los analistasde la regin consultados en la red Delphide PAPEP, en aquellas regiones msafectadas por la crisis econmica internacional, se percibieron gobiernos menosactivos en su capacidad de respuesta, menos acertados en sus intervenciones y/oms dbiles, y por tanto, menos eficaces en la implementacin de las medidasanunciadas. Al contrario, en los pases menos afectados por las dinmicas de lacrisis econmica internacional, fundamentalmente en el Cono Sur, los analistasresaltaron acciones enrgicas y bien orientadas por parte de gobiernos con nivelesrelativamente importantes de legitimidad y de capacidad de accin pblica.

Precisamente en un esfuerzo por superar la autocomplacencia frente a shocksexternos potenciales que pongan en tensin a las democracias latinoamericanas

es que el presente documento parte de las lecciones aprendidas de la gestinpoltica de la crisis econmica internacional de 2008-2009 para construir un


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mapa diferenciado de vulnerabilidad democrtica y generar claves de navegacinpoltica. Bajo este marco, ms que realizar un diagnstico o una evaluacin con-

cluyente sobre la crisis econmica internacional y sus consecuencias sociopolticasen Amrica Latina, este documento se propone sugerir algunas claves analticasque dan continuidad a los retos planteados en el Informe de La democracia en

Amrica Latina, as como a los subsiguientes esfuerzos en materia de estatalidad7y de los nuevos desafos expuestos en laAgenda para la construccin de la democraciade ciudadana.8A su vez constituye un esfuerzo para avanzar en la comprensin delos nexos polticos entre democracia y desarrollo que si bien tiene como puntode partida la crisis global, lleva el anlisis a un contexto post-crisis.

Como se argumenta a lo largo del presente documento, la capacidad de

practicar una poltica democrtica ha sido un factor central para la gestin delos impactos de la crisis econmica y la reduccin de la incertidumbre. Cuandola poltica logra interpretar las demandas ciudadanas, orientar acuerdos de largoplazo entre sus elites e implementar polticas de Estado, es posible disminuirlas brechas estructurales entre Estados y ciudadanos, fortaleciendo los nivelesde resiliencia y disminuyendo los grados de vulnerabilidad de las democracias ashocks externos. Cuando los actores polticos cuentan con altos niveles de legi-timidad pblica y la disputa por el poder transita por un marco democrtico, laefectividad de las polticas pblicas de desarrollo asume un carcter sostenibleen el tiempo. Lo anterior, teniendo como trasfondo tres mbitos: los aspectos

polticos del desarrollo,9el entorno de capacidades polticas e institucionales, yel calentamiento o descomposicin del espacio pblico-poltico.10En cambio,cuando la poltica se desconecta de las preocupaciones ciudadanas, no lograorientar su accin hacia ciertos acuerdos bsicos entre sus elites ni permite es-tablecer relaciones institucionales con sus sociedades y sus actores, las brechaspueden estancarse o incluso ampliarse. En resumen: cuando la poltica pierdecalidad y capacidad de conduccin, los efectos sociales de las crisis econmicasson ms profundos y extendidos y, en trminos polticos, las conquistas demo-crticas pueden sufrir retrocesos, a la vez que aumenta la vulnerabilidad de la

gobernabilidad democrtica.

7 Mariani, Rodolfo, (coord.), Democracia/Estado/Ciudadana.Hacia un Estado de y para la democraciaen Amrica Latina, Serie Contribuciones para el Debate, Vol. II, Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo, Unin Europea, Lima, 2007

8 La democracia de ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina, Progra-ma de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) - Organizacin de los Estados Americanos(OEA), noviembre, 2009. www.democraciadeciudadania.org

9 Particularmente, el potencial de la poltica para el cambio social, los proyectos colectivos de futuroy las condiciones de consenso. Revalorizacin integral de lo pblico y distribucin de poder y

capacidades (ciudadana).10 Agitacin social, bloqueo de bienestar y frustracin de expectativas. Agudizacin de la lucha porel poder en contextos de fragilidad institucional.


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Las democracias latinoamericanas han visto reducida su vulnerabilidad a shockseconmicos externos en la ltima dcada. Frente al cuadro de la crisis de ladeuda de los aos ochenta que defini el contexto y los mrgenes de maniobrade la transicin democrtica en la regin, o incluso en relacin a las crisis degobernabilidad que vivieron varios pases en la llamada media dcada perdida,entre 1998 y 2003, los impactos de la crisis financiera y econmica internacionaliniciada en 2008, han encontrado en Amrica Latina no slo economas mejorpreparadas como en su momento lo sealaron varios informes de la CEPAL sinodemocracias menos vulnerables.

El manejo responsable de las principales variables macroeconmicas comodiferenciacin principal del manejo de la crisis de la deuda en los aos ochenta,ha sido identificado como uno de los principales factores que contribuy a blindara los pases de la regin de los efectos negativos de la crisis que comenz en 2008.Un menor nfasis se ha puesto en el papel que han tenido la mayor legitimidadde la democracia como sistema poltico y el respaldo de los ciudadanos a quienes

les conducen; el terreno ganado por el Estado y el aumento de sus capacidadesde accin pblica e intervencin econmica; as como la puesta en marcha deesquemas de polticas sociales que han contribuido en la reduccin de los ndicesde pobreza.

Este conjunto de avances puede ser conceptualizado a partir de la nocin debrechas estructurales entre Estado y ciudadana, entendidas como los pilares en los quese sustenta el ejercicio democrtico real. Lo anterior, en una regin caracterizada poruna institucionalidad poltica con relativamente bajos niveles de legitimidad pblica

y el ejercicio an poco institucionalizado de la poltica pblica, atravesada por altasy persistentes desigualdades, que se traducen en dficits importantes en materiade ejercicio de derechos ciudadanos. Estos elementos configuran una comunidad

Las brechas estructurales

entre Estado y ciudadana


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poltica frgil, condicionada por un proceso de toma de decisiones todava fuer-temente marcado por la accin de los poderes fcticos legales e ilegales.

En ese sentido, el concepto de brechas estructurales entre Estado y ciudadananorefiere a un ideal democrtico por alcanzar, sino a una construccin permanenteque est en sintona con las demandas y las expectativas de los ciudadanos. Sinduda, el estado de las brechas, la magnitud de las distancias, marcan puntos departida distintos para los pases de la regin, siendo condicionantes para la gestinpoltica de los gobiernos. Al mismo tiempo, el rumbo trazado desde lapolticahacontribuido a reducir o ampliar las brechas estructurales, y fortalecer o hacer ms

vulnerables a las democracias. Continan siendo vigentes los planteamiento de JuanLinz (1978), formulados para interpretar las transiciones democrticas en Amri-

ca Latina, al considerar que las caractersticas estructurales de las sociedades, losconflictos concretos y los latentes, constituyen para los actores polticos y sociales,individuos e instituciones, una serie de oportunidades y limitaciones que puedenconducir a distintos desenlaces.

En este marco analtico, democracias consideradas de menor intensidaden trminos de un ejercicio equilibrado, equitativo y sostenible de derechos,pueden ser altamente valoradas por sus ciudadanos en la medida en que se per-ciben progresos en el cierre de las brechas que separan las demandas ciudadanasdel desempeo de las instituciones democrticas. Al contrario, democracias demayor intensidad pueden ser cuestionadas por sus ciudadanos en la medida en

que estas brechas empiezan a aumentar.A continuacin, se argumenta que la menor vulnerabilidad de las democracias

latinoamericanas a shocks econmicos externos se debe a avances sostenidos,aunque todava insuficientes, en la reduccin de tres brechas estructurales entreEstado y ciudadana en la ltima dcada:

La brecha de expectativas ciudadanas (Brecha de legitimidad): Entendida comola distancia entre la oferta de polticas pblicas (el discurso oficial, lo que lospolticos creen que es relevante y ofrecen a la poblacin) y la demanda de

polticas pblicas (lo que es importante para la ciudadana en trminos desus necesidades y aspiraciones). Esta brecha se reduce en la medida que lossistemas polticos y las instituciones democrticas establecen sintona con losciudadanos y sus demandas.

La brecha de gestin institucional (Brecha de estatalidad): Entendida como el desfaseentre la poltica pblica diseada y su resultado concreto una vez que ha sidoaplicada. Esto es, la distancia entre la formulacin de una poltica pblica y elpoder institucional del Estado para beneficiar realmente a la sociedad e imple-mentar las decisiones polticas en todo el territorio nacional a travs del sistema deestratificacin social. Esta brecha se reduce en la medida en que el rol del Estado

gana terreno, es ms popular entre los ciudadanos y tiene las capacidades paraejecutar polticas pblicas a favor de los sectores ms vulnerables.


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37LAS BRECHAS ESTRUCTURALES

La brecha de recuperacin social (Brecha de Bienestar):El desfase entre el retornodel crecimiento econmico y la aplicacin de polticas pblicas de bienestar,

por un lado, y la recuperacin de los indicadores sociales y de calidad de vida,por el otro. Esto es, la distancia entre la bonanza macroeconmica, en el pas,y el bienestar microeconmico, familiar e individual. Esta brecha se reduceen la medida en que se aumenta la calidad del crecimiento econmico y estase traduce en mejoras a la calidad de vida o en oportunidades de progresopara la mayora de los ciudadanos.

A partir del anlisis de estas tres brechas, es posible afirmar que la democraciaha progresado en Amrica Latina con una mayor sintona entre las instituciones de-mocrticas y los ciudadanos o al menos entre los gobernantes y los gobernados; un

mayor aunque an incipiente desarrollo institucional en la mayora de los pasesde la regin; y una mayor capacidad de reduccin de la pobreza y en algunos casostambin de la desigualdad vinculada a la consolidacin de nuevos esquemas de po-lticas sociales que benefician a amplios sectores de la sociedad en varios pases.

Sin duda, este balance es diferenciado segn los pases y muestra matices im-portantes que refieren a avances en algunos campos y estancamientos o retrocesosen otros aspectos de la legitimidad institucional, la estatalidad y el bienestar social.Si en trminos generales, la democracia en Amrica Latina hoy es menos vulnera-ble y est mejor preparada para responder a las situaciones de crisis, no es menos

cierto que persisten fragilidades estructurales que podran propiciar el desencantopor parte de los ciudadanos, deteriorar el apoyo a las instituciones y erosionar loscanales de intermediacin entre el Estado y la sociedad. El papel del Estado, el re-forzamiento de sus capacidades y la manera como se relaciona con el mercado, soncuestiones claves para promover un modelo de desarrollo que tenga al ciudadano yla posibilidad de alcanzar su proyecto de vida en el centro del sistema poltico.

Brechas estructurales entre Estado y ciudadana

Brecha derecuperacinsocialBienestar

Brecha degestininstitucionalEstatalidad

Brecha deexpectativasLegitimidad

Fuente: elaboracin propia.


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1. La brecha de expectativas: la legitimidad pblica

Las dcadas de 1980 y 1990 estuvieron marcadas por dos factores concurrentes enel mbito internacional: la tercera ola de democratizacin y la implementacin depolticas de ajuste estructural y liberalizacin econmica. Juntos, los dos procesosse conocen como la transicin dual. Bajo este marco, los ciudadanos creen en lademocracia como forma de gobierno, pero sus resultados muchas veces son insatis-factorios. Las democracias latinoamericanas parecen aseguradas en tanto forma degobierno casi universal para la regin, pero tienen su gobernabilidad potencialmenteamenazada por una situacin de insatisfaccin ciudadana con sus resultados.1

De hecho, el costo poltico de las reformas que no dieron paso a un ciclo de

crecimiento robusto con capacidad de reduccin sostenida de la pobreza comose anunciaba poda ser medido a principios de la dcada de 2000, a travs de unsentimiento mayoritario de insatisfaccin de la opinin pblica que deriv enalgunos casos en crisis de gobernabilidad con la deposicin de presidentes electospero impopulares, pero no en un quiebre del sistema democrtico.

Satisfaccin con la democracia(1996-2001 por regiones)

60

50

40

30

20

10

0

1996 1997 1998 2000 2001

Mxico Regin Andina Cono Sur Centroamrica

12.1

32.8

22

31.4 31.8

27.5

27.4

21.1

37.440

30.1

40.9

44.9

37.3

45.5

50.8

27.229.131.6

Fuente: Latinobarmetro 1996, 1997, 1998, 2000, 2001

1 Las tesis desplegadas en este apartado han sido desarrolladas in extenso en Moreno y Aranbar,2010.


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Este sentimiento mayoritario de insatisfaccin empez claramente a revertirsehacia 2003 (Ortuo y Loayza, 2008) y en los ltimos aos dio paso a un incre-

mento sostenido en el apoyo y la satisfaccin con la democracia. Precisamentepor ello es importante explorar los factores que condicionaron una miradacrtica de los ciudadanos hacia las instituciones democrticas, al punto que estasse vieron tensionadas en extremo entre 1998 y 2003. Y que al contrario, en losaos subsiguientes consolidaron una mirada positiva de los latinoamericanoshacia la institucionalidad democrtica al punto de blindarla frente a la rece-sin econmica de 2009.

Satisfaccin con la democracia, confianza en el gobiernoy crecimiento PIB per cpita, 2002-2011

-2.3

0.4

4.4

3

4

5.5

4.7

3.1

5.9

4.7

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

CrecimientodelPIBperCpita

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Satisfaccinconladem

ocraciayconfianzaenelgobierno

Satisfaccin con la democracia Confianza en el gobierno PIB per capita

Fuente: Elaboracin propia en base a Latinobarmetro 2011

En esta tarea, el concepto de malestar con la poltica resulta esclarecedor.Algunos autores hablan del malestar con la poltica en relacin a un grado bajo desatisfaccin con la democracia y de sus instituciones (Zovatto, 2009). Esta idea hacereferencia a una crisis de legitimidad del sistema poltico e implica desde ya unafalencia estructural del rgimen. La idea de malestar que aqu se desarrolla es otra:no es una muestra de una crisis de legitimidad del rgimen sino una sensacin deinsatisfaccin con la performance de las instituciones(Moreno y Aranbar, 2010).

Se refiere a una insatisfaccin profunda de los ciudadanos con la poltica y sus re-sultados en un pas.


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Esta insatisfaccin tiene un carcter circunstancial y tiene posibilidades desolucin a travs del ejercicio mismo de la poltica, en el marco de los mecanismos

institucionales disponibles para la gobernabilidad democrtica. En otras palabras,si el rgimen democrtico est plenamente consolidado en la forma de pensarde las personas (como parece ser el caso en la mayora de los pases de AmricaLatina), el malestar con la poltica no es igual al malestar con la democracia;la insatisfaccin ciudadana que se detecta en algunos pases de la regin estmayormente enfocada en el rostro visible de las instituciones polticas, y no enel sistema poltico de manera estructural. As, la gente puede sentirse insatisfechabajo contextos institucionales ptimos si es que no son llenadas sus expectativasen relacin al desempeo de estas instituciones (y al contrario, puede sentirse

satisfecha bajo contextos institucionales subptimos si sus expectativas resultansatisfechas).Por ltimo, esta insatisfaccin puede tornarse persistente y difcil de superar.

Cuando el malestar con la poltica se instala de manera durable en un determinadopas, la legitimidad del rgimen democrtico puede sufrir en un mediano plazo,con consecuencias potenciales importantes para la gobernabilidad democrtica.El razonamiento es que una sensacin permanente de insatisfaccin con el des-empeo de las instituciones puede minar el convencimiento de los ciudadanosen que las instituciones polticas existentes son las ms adecuadas para el pas(Moreno y Aranibar, 2010). Viceversa, una sensacin permanente de satisfaccin

con el desempeo de las instituciones puede fortalecer la legitimidad pblica dela democracia.

Esta relacin muestra una slida base emprica. De hecho, puede demostrarseque para los distintos pases de Amrica Latina a lo largo de la presente dcada,el malestar con la poltica est directamente relacionado con la aprobacin delgobierno y la evaluacin de la situacin econmica personal. De esta forma, cuan-do las personas opinan mayoritariamente que su situacin econmica personales mala y que los gobernantes son parte del problema, se instala una sensacinde malestar con la poltica que, de ser duradera, tiene impactos en la legitimidad

del rgimen democrtico. Si por el contrario, la percepcin mayoritaria es que lasituacin econmica personal es buena y que la accin de los gobernantes tiendea consolidar esta situacin, entonces se instala un sentimiento de satisfaccincon la poltica que, de ser duradera, fortalece la legitimidad pblica de las ins-tituciones democrticas.


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Percepcin de la economa y aprobacin del gobiernoLatinobarmetro 2009 - Indicador PAPEP

Satisfaccin con la poltica

Zona de malestar con lapoltica

80

60

40

20

Argentina

Ecuador

Rep. Dominicana

Bolivia

Mxico

Per

HondurasNicaragua

GuatemalaVenezuela

Brasil

Costa Rica

Panam

Paraguay

Chile

Uruguay

Colombia

El Salvador

Clima socioeconmico

Desempeogobierno

35 40 45 50 55 60

Fuente: Moreno y Aranbar, 2010. El malestar ciudadano con la poltica. PAPEP / PNUD

Durante el ao 2009, que registr un cuadro de recesin econmica enAmrica Latina, once pases de la regin se encontraban en el cuadrante desatisfaccin con la poltica, y la mayora de ellos se encontraba all de formaestable en los ltimos cinco aos. En este contexto, a pesar de que teman unimpacto importante en las economas nacionales, el 54% de los latinoamerica-nos expresaron su confianza en que las democracias de la regin estaban mejorpreparadas para enfrentar el shockexterno propiciado por la recesin mundial.

Adicionalmente, el 48% de los latinoamericanos aprob la manera como los pre-sidentes respondieron a la crisis. Ambos datos confirmaron la confianza crecientede que la gente que conduce al pas har las cosas correctamente (del 26%de ciudadanos que afirmaban estar de acuerdo con esta afirmacin en 2001, se

pas al 47% en 2008).


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Opiniones sobre quienes estn en el gobierno y para qu gobiernanSegn extensin de las brechas sociales y percepcin de justicia

en la distribucin del ingreso (Amrica Latina 2009)

41%

59%

75%

25%

60%

40%

82%

18%

56%

44%

82%

18%

Muy justa ojusta

Muy justa ojusta

Muy justa ojusta

muy injusta oinjusta

Grupos poderosos en su propio beneficio Para el bien de todo el pueblo



brechas bajas brechas altasbrechas intermedias

Fuente: CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 2009

Tal como argumenta la CEPAL(2009), los niveles de confianza de la poblacinrespecto de las instituciones polticas (Congreso y partidos), empeoran drstica-mente en tanto se deterioran las percepciones de justicia en la distribucin delingreso. Esta situacin se verific en 1997, 2002 y 2007; en este ltimo ao, losporcentajes de personas que creen que su pas est gobernado por unos cuantospoderosos para su propio beneficio, fueron mayores entre quienes opinan que ladistribucin del ingreso en su pas era injusta o muy injusta. De hecho, es posible

mostrar que el apoyo a la democracia ha sido mayor y menos voltil en aquellospases con menores brechas sociales.

2. La brecha de gestin institucional: la estatalidad2

El cambio hacia una nueva pauta de desarrollo que otorga un rol ms importante alEstado comenz en distintos pases de Amrica Latina a fines de los aos noventa,

2 Para un anlisis conjunto PNUD-OEA sobre los retos de estatalidad en la regin latinoamericana,v.La democracia de ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina, op.cit., Noviembre, 2009. www.democraciadeciudadania.org.


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Percepciones sobre la capacidad del Estado para resolver los problemas de la sociedad(Aqu slo todos los problemas, 2009-2010)

Dira Ud que el Estado puede resolvertodos los problemas, la mayora delos problemas, bastantes problemas,slo algunos problemas o el Estado nopuede resolver ningn problema? Aqusolo todos los problemas.

12.1%

12.6%

14.7%

9.1%

9.3%

7.9%

8.7%

15.5%

11.9%

11.9%

5.8%

14.5%

17.2%

9.5%

6.5%

10.2%

21.8%

22.4%

12.1%

18.3%

14.9%

19.6%

16.4%

8.4%

19.5%

15.3%

3.2%

11.1%14.6%

9.3%

8.3%

18.3%

13.1%

8.6%

8.5%

47.8%

38.9%

16.5%

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Mxico

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Uruguay

Venezuela

Rep. Dominicana

Latinoamrica

2010

2009

Fuente: Latinobarmetro 2009 - 2010.

Por supuesto, es importante asumir con cautela el surgimiento de posturaspro Estado en el contexto de la crisis. Este tipo de percepciones no implican,necesariamente, que los Estados de la regin se encuentren dotados de suficien-te fortaleza y capacidad para afrontar la crisis; por el momento, la tendencia derevalorizacin del Estado, slo indica que han sido abandonados los mapas con-ceptuales que justificaron su desmantelamiento en los aos ochenta y noventa,pero no supone que la recuperacin de capacidades estatales resulte suficiente,ni que se despliegue de manera homognea en la regin.

Si bien el contexto de la crisis global se convierte en un factor que legitimael retorno del Estado, nuevamente tenemos un mapa diferenciado: aunque sereconoce la importancia del rol de regulador pblico del mercado, no todos losEstados tienen las mismas capacidades, y cuando se les asigna ms tareas comoactores y conductores del proceso de desarrollo, se abren an ms las diferencias,o lo que denominamos la brecha entre el Estado deseado o imaginado y el Estadorealmente existente. De manera que, pese al buen nimo poltico-intelectual, laprudencia del anlisis poltico indica que en algunos casos la crisis ha debilita-

do an ms a los Estados y, en otros, ha sido una ventana de oportunidad parafortalecer ciertas capacidades.


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acomodados (exenciones y deducciones) suelen ser altos. Adicionalmente, hayuna alta dependencia del Estado de los ingresos provenientes de las exporta-

ciones, especialmente de commodities, lo cual en algunos pases puede afectarla estabilidad de las polticas sociales y someterlas al vaivn de las fluctuacionesexternas.

Ingresos tributarios en Amrica Latina y pases de la OCDE(% del PIB, 2005)

Impuestoal consumo

Impuestoa la renta

til y gananciade capital

Impuestoa la

propiedad

Seguro social Otros

11.2

13

9.1

1.90.6

10.4

4.9

2.9

1.1 0.7

0

2

4

6

8

10

12

14

OCDE

LA

Fuente: OCDE 2008 Percepciones N79

Tamao promedio de los gobiernos en Amrica Latina y pases de la OCDE(% del PIB 2000-2006)

Ingresostotales

Gastos totalesDficit fiscal

50

37.5

25

12.5

0

-12.5

LA

OCDE

42.7

26.2

42

24.8

-1.4 -7.0

Fuente: OCDE 2008.


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Un hecho a destacar es que el desarrollo de medidas transitorias que tuvieroncomo objetivo preservar la estabilidad macroeconmica durante los aos 2009 y

2010, han dado lugar a procesos de ajustes, en un marco de restricciones de accesoal crdito externo. Desde esta perspectiva, si bien se mantiene la disponibilidad derecursos, los acadmicos y analistas de la regin que hicieron parte de la Consultarealizada por el PAPEPperciben que la crisis econmica genera presiones fiscalessobre los Estados, aumentando la posibilidad de recortes y medidas impopularessusceptibles de ser manejadas polticamente.

En algunos pases, los recursos disponibles para blindar a las economas de lasturbulencias provenientes del lento crecimiento o de una posible recesin no son losmismos que se tenan cuando se implementaron las medidas contracclicas en 2008en algunos pases las reservas internacionales se han contrado y el acceso al crdito

resulta ahora ms costoso. Varios pases de la regin continan recuperndose dela crisis y de repetirse un shock similar al de 2008-09, podran no tener la mismacapacidad de respuesta. Ms an, dada la contraccin de los recursos captados porla va tributaria y el restringido acceso a los mercados de capitales internacionales,mantener el ritmo de gasto pblico supone un esfuerzo particular.

Tal como lo afirma la OCDE(2009), la mayora de los gobiernos continanteniendo dificultades para aumentar la recaudacin; los impuestos sobre las rentasde los ciudadanos siguen generando pocos ingresos, en contraste con impuestosindirectos, mucho ms regresivos. Esto se puede explicar, en buena medida, por elbajo nivel de ingresos personales y la desigual distribucin de los mismos, factores

que se han visto profundizados en el marco de la crisis. Adicionalmente, es rele-vante destacar que Amrica Latina es una de las regiones con mayores niveles deinformalidad (en promedio 43.4%)4y el nivel de evasin de impuestos es muy alto,especialmente en el impuesto a la renta (40-60%) (Sabian y Jimnez, 2011).

Desde esta perspectiva, la gobernabilidad est relacionada con la capacidadde los gobiernos para superar restricciones de tipo estructural que condicionanno slo bajos niveles de presin fiscal y por tanto mrgenes reducidos para lapoltica pblica sino tambin una baja capacidad de integracin social desdeel Estado. Como seala el informe Nuestra Democracia (OEA-PNUD, 2009),despus de impuestos y transferencias, la desigualdad de ingresos medida por elcoeficiente de Gini apenas se reduce en un 5% mientras que en los pases de laOCDEse reduce en un 32%.5La poltica fiscal es fundamental en la orientacinde las finanzas pblicas, en la decisin de ampliar o no el dficit fiscal, y en la dededicar el gasto a diferentes objetivos de desarrollo que puedan hacer posiblela concrecin de los derechos exigibles a una democracia de ciudadana. Comoseala el citado informe, la tributacin debe ser entendida como un mecanismopara equilibrar los poderes econmicos y polticos en nuestras democracias.

4 CEPAL. Presentacin de Juan Pablo Jimenez, mayo de 2011.

5 Sobre el tema fiscal, se sugiere revisar los planteamientos del documento conjunto PNUD-OEALademocracia de ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina, noviembre,2009. www.democraciadeciudadania.org (op. cit. p. 43).


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vulnerables le han permitido a Amrica Latina tener los niveles ms bajosde pobreza e indigencia de los ltimos 20 aos. Sin embargo, se mantiene la

rigidez de las brechas productivas y la poca movilidad desde los sectores debaja productividad de grupos especficos. Adicionalmente, la CEPALadvierteque la tasa de indigencia podra aumentar, ya que el alza de los precios delos alimentos contrarrestara el incremento previsto de los ingresos para loshogares (CEPAL, 2011).

La pobreza en Amrica Latina y el Caribe(en % y millones de personas, 2002-2010)

Millonesdepersonas

Millones de personas

Porcentajesdepersonas

Porcentajes de personas

30

32

34

36

38

40

42

44

46

48

50

170

175

180

185

190

195

200

205

210

215

220

225

230

2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

La indigencia en Amrica Latina y el Caribe(en % y millones de personas, 2002-2010)

Millonesdepersonas

Millones de personas

Porcentajesdepersonas

Porcentajes de personas

678910111213141516171819202122232425

40

45

50

55

60

65

70

75

80

8590

95

100

105

110

2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: CEPAL Panorama Social 2010.


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Un segundo embate de la crisis econmica global podra afectar nuevamenteestos indicadores. Y ello resulta ms preocupante porque al analizar la experiencia

histrica de Amrica Latina, la CEPALha afirmado que las prdidas ocasionadaspor las crisis no son fcilmente recuperables en el nuevo ciclo, y la recuperacinde los rezagos sociales pueden demandar el doble de tiempo. As, mientras que larecuperacin del nivel de los indicadores de crecimiento observados antes de quese diera la crisis de los ochenta tom 14 aos, debieron pasar 25 aos para quela regin alcanzara los niveles de pobreza que exhiba antes de la crisis (Brcena,2009). Queda an por comprobar que la mayor capacidad de reduccin de pobrezadel crecimiento econmico de la ltima dcada, permita acortar los tiempos deuna eventual recuperacin post-crisis de los rezagos sociales.

Brecha de recuperacin en Amrica Latina

Recuperacin en el nivel pobreza 25 aos

5500

5000

4500

4000

3500

40.5

43.3

48.3

45.7

43.543.9 44.0

4923.84777.54779.7

4567.1

4370.3

PIB per cpita Incidencia de la pobreza

39.8

36.3

34.133.1

33.0

3620

3432

3535.8 3650

3884.1

4004.03992.1

3000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

50.0

46.0

48.0

42.0

44.0

38.0

40.0

34.0

36.0

30.0

32.0

Recuperacin del nivel de crecimiento 15 aos

Fuente: Elaboracin propia en base a CEPALSTAT.

La persistencia en la brecha de bienestar podra crear una tensin en las ins-tituciones de la democracia, sobre todo en aquellos casos en los que se aprecia un

deterioro objetivo de la calidad de vida, con percepciones negativas sobre la situacinsocioeconmica y las oportunidades de progreso. Las tensiones polticas en este campopodran provenir de dos dimensiones: i) la desigualdad en la distribucin territorialde la riqueza; ii) la vulnerabilidad de las clases medias (Garzn y Tassara, 2011).

Una de las manifestaciones de la desigualdad es la disparidad territorial quese encuentra en las capacidades productivas, los recursos disponibles y los nivelesde bienestar de los ciudadanos. En promedio, al interior de los pases de AmricaLatina el PIBper cpita del municipio ms rico multiplica seis veces al PIBpercpita del ms pobre (en los pases de la OECDla distancia entre las zonas ms

prosperas y las ms rezagadas de crecimiento, se acorta a dos veces el valor delPIBper cpita).


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se viene expresando en la regin con tensiones en la poltica relacionadas con:i) la movilizacin de sectores de la clase media que tienen como reclamo ma-

yores beneficios y mejor calidad de los servicios pblicos; ii) la emergencia desociedades desconectadas, al margen de la regulacin estatal que se oponen a laformalizacin (informalidad) y que no tienen mecanismos de intermediacin paratransmitir sus demandas; iii) bajos niveles de confianza en las instituciones porparte de la ciudadana, acompaados por la exigencia de cambios en el sistemapoltico (Garzn y Tassara, 2011).

En este sentido, es importante destacar que si bien los efectos polticos de lacrisis econmica de 2008, fueron contrarrestados por democracias con una mayorlegitimidad pblica y con mayor capacidad de respuesta institucional, la turbu-

lencia actual de los mercados internacionales toma a la regin en un momentode exigencia ciudadana sobre la necesidad de traducir las ventajas econmicas enun mejoramiento de la calidad de vida. Ya no es suficiente con demostrar que lospases pueden seguir creciendo; es imprescindible responder a las expectativasciudadanas a travs de polticas pblicas concretas que acerquen y hagan parte de la

poltica, a los distintos sectores que integran la sociedad (Garretn, 2009-2010).


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Varios pases de Amrica Latina han conocido un resurgir de la capacidad trans-formadora de la poltica en la ltima dcada. Desde orientaciones polticas dife-renciadas de reformismo prctico, de nacionalismo popular o de modernizacinconservadora1 que se gestaron como respuesta a la crisis de la media dcadaperdida y que recorrieron el espectro poltico en todos los pases de la regin, sebusc en mayor o menor medida y con mejores o peores resultados, incrementar

la capacidad de respuesta del sistema poltico a las demandas y las expectativas delos ciudadanos. Este proceso ha contribuido a ampliar la frontera de lo posible,especialmente en lo que concierne a la relacin entre economa y poltica. Loanterior, tanto en lo que se refiere al reconocimiento de la importancia de unagestin prudente de los equilibrios macroeconmicos bsicos, y del rol de lainversin privada en el desarrollo, as como a la constatacin de que ambos soninsuficientes para que los beneficios del crecimiento econmico generen efectospositivos en la vida cotidiana de la gente.

Lejos de darse en el vaco, estas respuestas polticas surgieron fundamen-

talmente asociadas a la emergencia de un nuevo tipo de ciudadano. Ciudadanosms crticos de su realidad, ms conscientes de sus derechos, con voluntad paraparticipar y con capacidad para jugar un rol en el proceso de toma de decisionespolticas. Ciudadanos que confan en la significacin de su propia experiencia vitalpara enriquecer el ejercicio democrtico con nuevas preocupaciones de alcanceglobal, y que al mismo tiempo son ms propensos a organizarse, a movilizarse ya participar en la vida pblica. La recuperacin de la vocacin transformadora dela poltica se ha dado en un contexto marcado por una alta conflictividad social

1 Estas orientaciones polticas son analizadas en profundidad en el documento Una brjula para lademocracia. Aportes para una agenda de gobernabilidad en Amrica Latina. Bs. Aires, Siglo XXI-PNUD,2008.

Las capacidades para la poltica

democrtica


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59LAS CAPACIDADES PARA LA POLTICA DEMOCRTICA

De nuevo, no se trata de dar cuenta de una nocin ideal del ejercicio de lapoltica. Se trata de aprehender dinmicas que se han dado en distintos procesos

polticos, y q

los caminos diferenciados de la democracia en al

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