Maakuntaohjelman rooli aluekehityksessä – esimerkkinä POKAT 2017

Mikko Kela 250826

Itä-Suomen yliopisto

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Historia- ja maantieteen laitos

Yhteiskuntamaantieteen pro gradu –tutkielma

Ohjaaja: Jarmo Kortelainen

Kesäkuu 2018

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO TUTKIMUSTIEDOTE

Tämän pro gradu –tutkielman tarkoituksena on selvittää Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman roolia

alueellisessa kehityksessä maakuntaohjelmalle toteutetun ulkoisen arvioinnin tuloksia apuna käyttäen.

Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014—2017 ulkoisen arvioinnin toteutin korkeakouluharjoitteluna

maakuntaliitossa kevättalvella 2017. Maakuntaliiton aluekehitysyksikkö vastaa maakuntaohjelman

laadinnasta, toimeenpanosta ja arvioinnin suorittamisesta. Minulle harjoittelu tarjosi mahdollisuuden

tutustua aluekehittäjän työhön ja samalla sain kerättyä kattavan aineiston tätä pro gradu –tutkielmaa varten.

Harjoittelussa laadin arviointiraportin ja tuotin aluekehitysyksikön julkaisuun Pohjois-Karjalan aluekehityksen

tilaa koskevaa aineistoa. Lisäksi osallistuin aktiivisesti aluekehitysyksikön toimintaan kolmen kuukauden ajan

ja tein säännöllisesti muistiinpanoja työn edetessä. Harjoittelun lopussa esittelin edistäjien kokouksessa

ulkoisen arvioinnin loppuraportin.

Johdannossa kuvaan aluekehityksen muuttuvaa toimintaympäristöä ja sen aiheuttamia moninaisia haasteita

aluekehittäjien työssä. Perustelen aiheen ajankohtaisuutta ja johdattelen lukijan aluekehityksen arkiseen

toimintaympäristöön. Myöhemmin teoriaosuudessa käsittelen aluekehityksen taustalla vaikuttavia voimia

tarkemmin ja tuon muun muassa sosiaalisen pääoman käsitteen mukaan tähän tutkimukseen. Erottelen

aluekehityksen historiallisia vaiheita ja pohdin aluekehityksen suunnan tulevaisuutta. Aineistot ja

menetelmäluku käsittää ulkoisen arvioinnin taustat, POKAT-ryhmille toteutetun kyselyn sekä haastattelut.

Haastattelukysymykset ovat tutkimuksen liitteenä. POKAT-kyselystä muodostui hyvin laaja, joten päädyin

hyödyntämään sitä tässä tutkimuksessa vain osittain. Esittelen tapaustutkimuksen ominaispiirteet ja

perustelen sen valinnan tämän tutkimuksen osalta. Tuloksissa tiivistyy tämän pro gradu –tutkielman tärkein

anti. Käyn aluksi läpi ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset, jonka jälkeen siirryn käsittelemään asettamilleni

tutkimuskysymyksille löytämiä vastauksia. Tulokset osoittavat, että Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma on

onnistunut hyvin ja sen vaikutus alueellisessa kehittämisessä on helposti tunnistettavissa.

Maakuntaohjelmalla on kuitenkin kehittämisohjelmille tyypillisiä heikkouksia, joita ovat muun muassa

ajoittainen fokuksen hukkuminen ja eri tahojen osallistumisen suuri vaihtelevuus. Johtopäätöksissä käyn läpi

esittämäni tutkimuskysymykset ja pyrin vastaamaan niihin mahdollisimman lyhyesti. Pohdin vielä lopuksi

tutkielmaani oman oppimisen kannalta, sekä arvioin työn luotettavuutta. Lisäksi tuon esille työn kehittämis-

ja jatkoehdotuksia.

Tekijä: Mikko Kela

Opiskelijanumero: 250826

Tutkimuksen nimi: Maakuntaohjelman rooli aluekehityksessä – Esimerkkinä POKAT 2017

Tiedekunta/oppiaine: Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta/Yhteiskuntamaantiede

Sivumäärä: 81

Aika: 14.6.2018

Työn laatu: Pro gradu –tutkielma

Avainsanat: Aluekehitys, Aluepolitiikka, Verkostot, Maakuntaohjelma, Pohjois-Karjala

Alkusanat

Sain mahdollisuuden suorittaa korkeakouluharjoittelun Pohjois-Karjalan maakuntaliitossa

kevättalvella 2017. Graduohjaajani Jarmo Kortelaiselta sain kuulla, että maakuntaliitolla voisi olla

yhteiskuntamaantieteilijälle graduaihe aluekehityksen parissa. Otin yhteyttä aluekehitysyksikön

johtajaan Eira Varikseen ja sovimme harjoittelun aloittamisesta tammikuun alussa 2017. Siitä alkoi

ensimmäinen työsuhde korkeakoulututkintoani vastaavassa työtehtävässä.

Tehtäväni maakuntaliitossa oli laatia Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman ulkoinen arviointi. Heti

alkuun oli selvää, että arviointia varten keräämäni aineisto olisi myös gradututkimuksen keskeinen

aineisto. Tammikuun alusta 2017 aloitin työt aluekehitysyksikössä, joka pitkälti alkoi viitoittaa tietä

kohti valmistumistani ja tätä pro gradu -tutkielmaa.

Haluan kiittää pro gradu ohjaajani YT Jarmo Kortelaista ja laitoksen muuta henkilökuntaa, jotka

mahdollistivat tämän työn. Kiitos Pohjois-Karjalan maakuntaliiton Eira Varikselle ja koko

aluekehitysyksikölle mukavasta harjoittelupaikasta.

Sisällys 1 Johdanto ......................................................................................................................................................... 1

2 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset ..................................................................................................... 4

3 Aluepolitiikka ja Aluekehitys ........................................................................................................................... 6

3.1 Aluekehittämisen asetelma ..................................................................................................................... 7

3.2 Aluekehityslaki ......................................................................................................................................... 8

3.3 Sosiaalinen pääoma aluekehityksessä ..................................................................................................... 9

3.4 Aluepolitiikan kehityskaari Suomessa ................................................................................................... 11

3.5 Euroopan unionin aluekehitys ............................................................................................................... 13

3.5.1 Ohjelmien yhteensovitus ja EU-rahoitus ........................................................................................ 15

3.6 Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen ................................................................................................ 16

3.7 Paikkaperustainen aluekehittäminen .................................................................................................... 18

4 Alueellinen yhteistyö ja verkostot aluekehityksessä .................................................................................... 22

4.1 Alueellinen yhteistyö ............................................................................................................................. 22

4.2 Verkostot ............................................................................................................................................... 23

4.1 Verkostojen luonne Pohjois-Karjalassa ................................................................................................. 25

5 Pohjois-Karjalan maakunta ........................................................................................................................... 26

5.1 Kuntaperusteinen aluehallinto .............................................................................................................. 28

5.2 Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma ....................................................................................................... 29

6 Maakuntaohjelman 2014-2017 ulkoinen arviointi ....................................................................................... 31

6.1 Aluekehittämisen arviointi .................................................................................................................... 31

6.2 Arvioinnin tavoite .................................................................................................................................. 32

6.3 Arvioinnin viitekehys ............................................................................................................................. 33

6.4 Arvioinnin tietopohja ............................................................................................................................. 33

7 Aineistot ja menetelmät ............................................................................................................................... 35

7.1 Tapaustutkimus ..................................................................................................................................... 35

7.2 Tutkimusmenetelmänä aineistolähtöinen sisällönanalyysi ................................................................... 39

7.3 Analyysin rakentaminen ........................................................................................................................ 40

POKAT-kysely ............................................................................................................................................... 41

Asiantuntijahaastattelut .............................................................................................................................. 42

8 Tulokset ........................................................................................................................................................ 45

8.1 Ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset .................................................................................................. 45

8.1 Yhteistyön seurauksena syntyi maakuntaohjelma ................................................................................ 48

8.1.1 Maakuntaohjelman vaikuttavuus ................................................................................................... 48

8.1.2 Maakuntaohjelman laadinta .......................................................................................................... 49

8.1.3 Maakuntaohjelman toteutus .......................................................................................................... 53

8.1.4 Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit ................................................................................... 54

8.1.5 Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli ........................................................................................... 57

8.1.6 Toimintatavat maakuntaohjelman toteutuksessa ......................................................................... 59

8.1.7 Kehittämistarpeet ........................................................................................................................... 62

8.2 Pohjois-Karjalan aktiivinen kehittäjäverkosto ....................................................................................... 63

8.2.1 Kehittäjäverkostojen muodostuminen ........................................................................................... 64

8.2.2 Kehittäjäverkoston jäsenet ............................................................................................................. 66

8.2.3 Sosiaalinen pääoma verkostoissa ................................................................................................... 67

8.3 Kohti paikkaperustaista aluekehitystä – ohjelmaperustaisuuden rinnalla ........................................... 69

8.3.1 Ohjelmaperustaisuus toimii kritiikistä huolimatta ......................................................................... 71

9 Johtopäätökset ............................................................................................................................................. 74

10 Pohdintaa.................................................................................................................................................... 80

11 Lähteet ........................................................................................................................................................ 82

1

1 Johdanto

Suomalainen aluekehitys elää voimakkaiden muutosten ajassa. Jännitteitä on ilmassa Suomalaisen

hyvinvointiyhteiskunnan uudelleen rakentumisen myötä. Suurin muutos on kaavailtu hallinnon

jakamiseen kolmeen tasoon, jotka olisivat tulevaisuudessa valtio, maakunta ja kunta. Uudistuksen

olisi tarkoitus tulla voimaan 1.1.2020. Maakunta- ja soteuudistuksessa perustetaan uudet

maakunnat ja samalla uudistetaan sosiaali- ja terveyshuollon rakenne, palvelut ja rahoitus sekä

järjestellään maakuntien tehtävät uudelleen. Itsehallinnolliset maakunnat muodostuvat nykyisen

maakuntajaon pohjalta. Maakunnille siirtyy tehtäviä myös ELY-keskuksista, TE-toimistoista,

aluehallintavirastoista, maakuntien liitoista ja muista kuntayhtymistä ja kunnista. Uudistuksen

tavoitteena on paremman alueellisen tasapainon muodostaminen ja johtaminen (alueuudistus).

Aluekehittäjälle voi helposti muodostua tunne, että oma maakunta ja sen kehittäminen on tullut

tutuksi. Alueen kehittäminen alkaa tuntua varmalta ja selvältä. Kehittämistyön kautta tutustuu

alueen muihin kehittäjiin, jotka työskentelevät samojen asioiden ja ongelmien parissa. Heihin

törmää säännöllisesti sekä työssä että vapaa-ajalla. Muodostuu kokonaiskäsitys maakunnan

aluekehityksestä ja siihen merkittävästi vaikuttavista henkilöistä ja organisaatioista. Kehittämisen

metodit vaikuttavat suhteellisen selviltä ja myös maakunnan potentiaali, eli se mihin maakunta

pystyy ja mihin siellä olevat toimijat pystyvät.

Aluekehittämiseen liittyvä jatkuva epävarmuus on tästä huolimatta tämän tutkimuksen lähtökohta.

Tämä siksi, koska aluekehityksessä voi tapahtua aina jotain yllättävää, tai kehityksen vaikutukset

ovat muuta kuin mitä alun perin odotettiin. Maakunnan tapauksessa aluekehitykseen vaikuttavat

monet eri henkilöt, organisaatiot ja instituutiot, joten se on väistämättä kompleksisen kehityksen

tulosta. Maakunnan aluekehityksen taustalla vaikuttaa henkilöiden, organisaatioiden ja

instituutioiden välisiä monitasoisia ja monimuotoisia yhteistyön muotoja, joihin tässä tutkimuksessa

kiinnitetään erityistä huomiota. Toimijoiden verkostoituminen kehitystyössä on jokseenkin

automaattisesti tapahtuvaa ja tässä tutkimuksessa ei tarkastella niinkään verkostojen syntymistä,

vaan niissä tapahtuvaa yhteistyötä ja sen vaikutuksia aluekehitykseen.

Aluekehityksessä ja siihen liittyvässä tutkimuksessa on perinteisesti keskusteltu siitä, tulisiko

kehittäminen edetä ylhäältä ala vai alhaalta ylös (Virkkala ym. 2014: 122). Vanhempi, ja Suomessa

hyvin pitkään vaikuttanut valtion rakenteeseen nojautuva ohjelmaperustainen aluekehittäminen on

2

helposti tunnistettavissa oleva aluekehittämisen muoto, jossa kehittäminen on ylhäältä alaspäin

suuntautuvaa vaikuttamista (eksogeenista). Suomessa viime vuosituhannen lopulla voimistui

ylhäältä alaspäin suuntautuva ylikansallinen kehittämisen näkökulma, joka oli seurausta Suomen

liittymisestä Euroopan unioniin. Nykyiseen verkostomaiseen ja joustavaan aluekehitykseen ylhäältä

alaspäin annetut ohjeet sopivat varsin huonosti. Alueiden omaehtoisuutta ja omista vahvuuksista

lähtevää kehitystä pyritään korostamaan. Vaikka alueet kehittyvät omista lähtökohdistaan ja

vahvuuksistaan, ne eivät kehity itsestään (Vartiainen 1998; Sotarauta, Kosonen & Viljamaa 2007,

12). Alueet tarvitsevat kehittyäkseen ihmisiä ja organisaatioita, jotka pystyvät omalla toiminnallaan

luomaan uutta kehitystä. Tämä tutkimus tarkastelee yhteistyötä sekä maakuntaohjelman

toteutuksessa että henkilöiden muodostamissa verkostoissa, joiden avulla Pohjois-Karjalaa pyritään

pitämään elävänä ja kehittyvänä alueena.

Toinen aluekehittämisen suunta on viime aikoina noussut yhä voimakkaammin esille ja sitä

kutsutaan nimellä paikkaperustainen aluekehittäminen. Paikkaperustaisessa aluekehittämisessä

lähdetään liikkeelle paikallisista vahvuuksista ja kehittämisen lähtökohtana on paikallinen

osaaminen (endogeeninen). Paikkaperustainen aluekehitys perustuu alueellisen kilpailukyvyn

kehittämiseen voimistaen osaamista, omia vahvuuksia sekä lisäämällä alueiden kehittämisen

omaehtoisuutta (Virkkala ym. 2014: 123). Paikkaperustaisen aluekehittämisen avulla pyritään

tunnistamaan paikallisia ongelmia ja voimavaroja, sekä kehittämään aluetta poikkihallinnollisesti

laajassa yhteistyössä alueen eri toimijoiden kanssa. Paikkaperustaisen aluekehittämisen

lähtökohtana on ajatus, että alueen instituutiot, toimijat, yritykset ja asukkaat tuntevat parhaiten

paikalliset olosuhteet. Hyödyntämällä paikallistuntemusta parannetaan paikallistalouksien

kilpailukykyä toimia itsenäisemmin osana laajempia kehittämisen ja osaamisen verkostoja (TEM

2017). Suomessa kunnat ovat olleet paikkaperustaisen yhteiskunnan tukipilari hallinnollisesti

vuodesta 1865 alkaen aina näihin päiviin saakka. Onko tämä asetelma kuitenkin nyt muuttumassa,

kun maakuntahallinnon ja kuntien tehtäviä määritellään uudelleen?

Tarkastelen edellä mainittuja aluekehittämisen muotoja kokoamani kysely- ja haastatteluaineiston

pohjalta. Aineiston olen koonnut Pohjois-Karjalan maakuntaliitossa tekemäni harjoittelun aikana

keväällä 2017. Olin kolmen kuukauden ajan mukana aluekehitysyksikössä ja tein vuosille 2014—

2017 toteutuneen maakuntaohjelman ulkoisen arvioinnin. Tuon tähän tutkimukseen mukaan

verkostonäkökulman, koska aluekehitystä toteutetaan hyvin pitkälti verkostojen kautta.

Aluekehitysverkostot henkilöityvät asiantuntijoihin, joita tässä tutkimuksessa olen haastatellut.

3

Lisäksi olen saanut toteuttamani POKAT-kyselyn avulla viimehetken tietoa maakuntaohjelman

läpiviennistä ja ohjelman toteutumisen kokonaiskuvasta.

Aluekehityksen ajattelu- ja toimintatavat ovat muuttuneet 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun

aikana suhteellisen nopeasti. Aluekehityksestä käytävän keskustelun ytimessä ovat olleet termit

verkosto, kehittämisstrategia ja –ohjelma, projekti, kilpailukyky ja innovaatiojärjestelmä. Näiden

niin kutsuttujen iskusanojen taustalla on muuttunut kehityslogiikka, jossa aiemmin vallinneesta

hierarkkisesta ajattelutavasta on siirrytty tarkastelemaan paikallista toimintaympäristöä, sekä sen

suhdetta osana globaaleja muutosten virtoja (Linnamaa 2004: 323). Kehittämistoiminnassa pyritään

tehokkuuteen ja tämän tutkimuksen tarkastelussa oleva maakuntaohjelma ja siitä kerätty aineisto

antavat mahdollisuuden tarkastella yhden tapauksen osalta, että onko maakunnan kehittäminen

edennyt toivottuun suuntaan. Lähtökohtana aluekehityksessä pyritään lisäämään alueen

vetovoimaisuutta, jotta asukkaat, yritykset ja julkiset organisaatiot hakeutuisivat alueelle.

Tarkastelun suomalaisesta rakenneuudistuksesta voisi ulottaa pitkälle menneisyyteen, mutta tämän

tutkimuksen kannalta se ei olisi mielekästä. Keskityn käsillä oleviin maakuntaohjelman arvioinnin

tuloksiin, joiden kautta pohdin maakuntaohjelman roolia aluekehityksessä.

Tutkimuksessa lähdetään liikkeelle aihepiiriin vahvasti liittyvien käsitteiden esittelyllä ja niiden

merkityksien avaamisella. Teoreettisessa viitekehyksessä tuodaan paikkaperustainen- ja

ohjelmaperustainen aluekehitys mukaan tutkimukseen ja käydään lyhyesti läpi suomalaisen

aluekehityksen vaiheita. Tutkimusalue rajautuu Pohjois-Karjalaan, mutta tutkimuksessa on nostettu

esille myös aluekehityksen eurooppalaistuminen, sillä se ohjaa vahvasti paikallista aluekehitystä ja

sanelee muutoksen suunnan. Teoreettisen viitekehyksen jälkeen esitellään tutkimuksessa käytetyt

aineistot ja tutkimusmenetelmät. Aineistona on käytetty maakuntaliiton harjoittelussa keräämääni

POKAT-kyselyaineistoa ja asiantuntijahaastatteluja. Lisäksi empiirinen aineisto koostuu

aikaisemmasta tutkimuskirjallisuudesta ja –julkaisuista. POKAT-kyselyä on käytetty

maakuntaohjelman toteutumisen määrittelemisessä sekä uuden maakuntaohjelman suunnittelun

apuvälineenä. Menetelmäosion jälkeen siirryn käsittelemään tutkimuksen tuloksia. Käyn tulokset

läpi samassa järjestyksessä tutkimuskysymysten kanssa. Tulosten alussa on lyhyesti nostettu

ulkoisen arvioinnin keskeiset havainnot, jotka auttavat hahmottamaan maakuntaohjelman ulkoisen

arvioinnin kautta esille nousseita asioita. Tuloksista edetään johtopäätöksiin, jossa olen vastannut

jokaiseen asettamaani tutkimuskysymykseen lyhyesti. Päätän tutkimukseni pohdintaan

tutkimuksen toteutuksesta ja mahdollisista jatkotutkimussuunnista.

4

2 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset

Tämän pro gradun -tutkielman tarkoituksena on selvittää Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014-

2017 merkitys maakunnan aluekehitykselle. Tutkimus sai alkunsa Pohjois-Karjalan maakuntaliitolle

tekemästäni maakuntaohjelman 2014—2017 ulkoisesta arvioinnista. Arvioinnin yhteydessä keräsin

aineiston, joka on hyvä ottaa syvempään tarkasteluun tämän tutkimuksen yhteydessä.

Tutkimusongelman voisi kiteyttää kysymykseen: Mikä on maakuntaohjelman ja muiden

kehittämisstrategioiden tulevaisuus aluekehityksessä? Kiinnostuksen kohteena ovat

paikkaperustaisen- ja ohjelmaperustaisen aluekehityksen erot, aluekehitysverkostot ja verkostossa

toimivat aluekehityksen asiantuntijat. Tutkimusalue rajautuu Pohjois-Karjalan maakuntaan.

Ensimmäinen tutkimuskysymys keskittyy tarkastelemaan Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman

ohjausvaikutusta aluekehityksessä. Avaan maakuntaohjelman luonnetta aluekehityksen työkaluna

ja vastauksia on haettu painottaen empiiristä aineistoa, sekä ulkoisen arvioinnin tuloksia.

Empiiriseen aineistoon tukeutuminen auttaa luomaan kuvan maakunnan sisäisestä

aluekehityksestä, sekä osana laajempaa kokonaisuutta kansallisella ja kansainvälisellä tasolla.

Tutkimuskysymykset ovat:

1. Mikä on maakuntaohjelman merkitys alueellisessa kehittämisessä?

2. Miten maakuntaohjelma edistää aluekehitysverkostojen syntymistä?

3. Onko ohjelmaperustainen kehittäminen edelleen perusteltua? Mikä on maakuntaohjelman

tulevaisuus tämän tutkimuksen valossa, mikäli aluekehityksessä siirrytään yhä vahvemmin

paikkaperustaiseen kehittämiseen?

Toinen tutkimuskysymys etsii vastauksia kehittäjäverkostojen syntymiseen ja toimimiseen

maakunnassa. Olen valinnut verkostot mukaan tähän tutkimukseen, koska alueiden kehittämiseen

liittyvät ongelmat koskevat useita eri tahoja. Jotta ongelmat voidaan ratkaista, tarvitaan usean eri

henkilön ja organisaation osaamista. Suomessa kunnat ovat mukana hyvin monissa eri verkostoissa

ja maakuntaliitto kuntayhtymänä on keskeinen solmukohta kuntien välillä. Alueiden kehittymisen

ja kilpailukyvyn vertailut ovat Suomessa olleet suurelta osin tilastollisia tarkasteluja, joissa

5

mittareina on käytetty erilaisia määrällisiä muuttujia. Tilastollinen tarkastelu mahdollistaa laajat

vertailut alueiden välillä, mutta niiden heikkoutena on kapeakatseisuus. Alueellisen kehityksen

lähtökohtina ovat hyvä toimintakulttuuri sekä toimivat verkostot. Alueiden kehittämistä

määritellään varsin usein taloudellisten tekijöiden kautta, vaikka enemmän tulisi kiinnittää

huomiota sosiaaliseen pääomaan, instituutioiden ja paikallisen toimintaympäristön merkitykseen

alueen kehitykselle. Etsin vastauksia toiseen kysymykseen empiirisen aineiston kautta, joka koostuu

aikaisemmista tutkimuksista ja tieteellisistä julkaisuista. Lisäksi olen haastatellut harjoittelun aikana

viittä asiantuntijaa, joilta olen kysynyt heidän näkemyksiä Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoista.

Kolmas kysymys on ajankohtainen aihe aluekehittämisessä valtakunnallisen maakuntauudistuksen

myötä. En lähde tässä tutkimuksessa avaamaan maakuntauudistusta sen tarkemmin, mutta aihetta

sivutaan tutkimuksen edetessä. Tämän tutkimuksen valmistuessa maakuntauudistuksen

toteutuminen on yhä epävarmaa, joten sen vaikutuksista alueelliseen kehitykseen ei ole järkevää

lähteä tässä vaiheessa selvittämään.

Aluekehityksessä toimivien verkostojen toiminnassa vahvistuu paikkaperustaisuus eli kaikessa

toiminnassa pyritään entistä paremmin tunnistamaan paikkojen monimuotoisuus ja erilaiset

lähtökohdat ja tarpeet. Koen, että aluekehitysverkostojen ja paikkaperustaisen aluekehittämisen

nostaminen esille samassa tutkimuksessa on perusteltua. Suomalainen aluekehitys on menossa

suuntaan, jossa kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason toimijat ovat entistä vahvemmassa

vuorovaikutuksessa keskenään (Bengs 2000: 12). Lisäksi toteutin korkeakouluharjoittelun

maakuntaliitossa, joka on aluetasolla keskeinen aluekehittämisen ja maaseutupolitiikan verkoston

toimija yhdessä ELY-keskuksen sekä maakunnan erilaisten yhteistyöryhmien kanssa. Tässä

tutkimuksessa paikallisen tason toimijoilla tarkoitan paikallistasolla toimivia horisontaalisia

toimijoita kuten kuntia, Leader-ryhmiä ja kylätoimijoita. Paikallistason toimijoista tässä

tutkimuksessa keskeisessä asemassa ovat myös paikalliset yhdistykset ja yritykset.

6

3 Aluepolitiikka ja Aluekehitys

Alueellinen muutos on jatkuvaa monimutkaisesti toisiinsa liittyvien kehityskulkujen summa. Muutos

tapahtuu osittain hallitsemattomasti, eikä sitä koskaan saada täysin haltuun. Alueellista muutosta

pyritään kuitenkin hallitsemaan luomalla edellytyksiä hyville kehityspoluille. Kehitystyö on

tulevaisuuteen kurkottavaa toimintaa, jossa halutaan välttää haitallisia kehityskulkuja.

Aluepolitiikka ja aluekehitys ovat vahvasti sidoksissa toisiinsa. Aluepolitiikan avulla pyritään

vaikuttamaan alueellisesti määrittyvien kohteiden, kuten paikkakuntien, maakuntien ja valtioiden

kehitykseen. Nimensä mukaisesti kyseessä on politiikkaa, jota on syytä tarkastella poliittisessa,

taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa kontekstissa (Jauhiainen & Niemenmaa 2006: 71).

Aluepolitiikka voidaan kärjistetysti tulkita alueellisia kehityseroja tasoittamaan pyrkiväksi

politiikaksi. Laajemmin tarkasteltuna aluepolitiikkaa voidaan pitää tapana tulkita alueellisia

kehittyneisyyden eroja ja keinona puuttua niihin tasaavasti

Aluepolitiikasta puhuttaessa tehdään usein ero suuren ja pienen aluepolitiikan välille. Suurella

aluepolitiikalla viitataan sellaisiin poliittisiin toimiin, joiden tavoitteena ei ole vaikuttaa alueellisiin

kehittyneisyyseroihin, mutta jotka kuitenkin luonteensa vuoksi heijastuvat alueiden yleiseen tilaan.

Esimerkkinä suuresta aluepolitiikasta ovat poliittiset toimet kansallisen hyvinvoinnin turvaamiseksi.

Pienen aluepolitiikan keskeinen tavoite on alueellisten kehittyneisyyserojen tasaaminen (Tolonen

2009: 28). Pieni aluepolitiikka käsittää eri ministeriöiden aluekehitysmomentit sekä Euroopan

unionin rakennerahasto-ohjelmien ja maaseutuohjelman kautta tulevat aluekehityksen

toimenpiteet (POKAT 2014-2017).

Vartiainen (1998) on jakanut aluekehityksen kolmelle tasolle, jotka ovat: aluetalous, työmarkkinat

ja väestönmuutokset. Vartaisen luokittelu osoittaa, kuinka keskeinen osa työmarkkinat on

aluekehitystä. Suomessa työ- ja elinkeinoministeriö koordinoi aluekehityksen seuranta ja

ennakointiyötä. Seurannassa hyödynnetään laaja-alaisesti sekä kansallisia että kansainvälisiä tilasto-

ja tutkimuslähteitä. Merkittävänä toimijana tutkimus- ja ennakointitiedon tuottajana on myös

maakuntien liitot ja ELY-keskukset.

Hannu Katajamäki kirjoittaa julkaisussa yhteiskuntamaantieteen maailma aluekehityksestä

seuraavasti:

7

”Yhteiskunnallisen päätöksenteon tärkeä tavoite on taata eri alueiden asukkaille, yrityksille ja

hallinnolle tasapuoliset ja riittävät toimintaedellytykset. Eri alueiden menestymisen

edellytyksiin vaikuttavia toimia kutsutaan aluekehitykseksi.”

Katajamäen mukaan alue viittaa aluekehittämisen yhteydessä hyvin erilaisiin alueellisiin

kokonaisuuksiin. EU:n jäsenyyden myötä tietyt hallinnolliset toimet kohdentuvat Hangosta

Utsjoelle. Tällöin koko Suomi on aluekehittämisen kohteena (Katajamäki 2009: 68). Pääsääntöisesti

kuitenkin aluekehityksessä liikutaan maakunta- ja paikallistasolla. Tässä tutkimuksessa

aluekehityksen yksikkönä tarkastellaan Pohjois-Karjalan maakuntaa.

3.1 Aluekehittämisen asetelma

Aluekehityksen taustalla vaikuttavat monet yhteiskunnalliset prosessit. Näitä prosesseja kutsutaan

ulkoisiksi eli eksogeenisiksi riippuvuuksiksi. Ulkoiset riippuvuudet tulee tiedostaa aluekehitystyön

yhteydessä ja monesti niiden tunteminen on välttämätöntä (Virkkala ym. 2014: 123). Esimerkkeinä

ulkoisista riippuvuuksista ovat yritysten toimintaa säätelevä kilpailulainsäädäntö, EU:n yhteinen

ilmastopolitiikka tai kansainväliset sopimukset, joihin myös Suomi on sitoutunut. Ulkoisiksi

riippuvuuksiksi luetaan myös luonnon määrittelemät tekijät, kuten alueen luonnonvarat ja

ilmastolliset olosuhteet. Ulkoisien riippuvuuksien tunnistaminen on ehdoton edellytys

aluekehityksen onnistumiselle. (Virkkala ym. 2014: 123-124)

Tutkimusalueeni Pohjois-Karjalan asukkaat eivät ole pelkästään ulkopuolelta tulevan kehityksen

ohjailtavissa, vaikka kehityksen suunnat olisikin saneltu maakunnan- ja valtakunnanrajojen

ulkopuolella. Tietyn alueen, esimerkiksi maakunnan asukkaat, yritykset ja hallinto voivat vaikuttaa

oman alueen kehitykseen. Alueen sisäistä kehitystä kutsutaan endogeeniseksi kehitykseksi.

Paikallisten resurssien korostaminen ja kyky tuottavat innovaatioita, sekä keskittää resursseja

viisaasti aluekehittämisen tavoitteiden saavuttamiseksi on noussut entistä enemmän esille.

Endogeenisen kehityksen keskeinen osa on ihmisten välinen vuorovaikutus, osaaminen ja

inhimillinen pääoma (Virkkala ym. 2014: 124). Aluekehityksessä tätä avointa ihmisten välistä

vuorovaikutusta kutsutaan kumppanuudeksi. Siinä ihmisten erilaiset elämismaailmat kohtaavat ja

syntyy avointa vuorovaikutusta. Hyvä aluekehityksen lähtöasetelma saavutetaan yritysten,

kansalaisjärjestöjen, hallinnon ja erilaisten asiantuntijaorganisaatioiden edustajien yhteistyön

8

seurauksena. Lisäksi aiemmin yrityksiin ja organisaatioihin kohdistunut kehittämisen rinnalle on

noussut kokonaisvaltaisen kilpailukyvyn kehittäminen, jossa huomiota kiinnitetään myös asuin- ja

elinympäristön laatuun, verkostoitumiseen sekä koulutukseen ja osaamiseen. Tässä kehityksessä

tavallisen kansalaisen osallisuus kehityksessä korostuu (Linnamaa 2004: 323).

3.2 Aluekehityslaki

Tässä vaiheessa on hyvä perehtyä aluekehityksen taustalla vaikuttavaan lainsäädäntöön, joka

osaltaan sanelee kehittämisvastuun jakautumista Suomessa. Aluekehityslain tavoitteena on luoda

edellytykset hyvälle aluekehitysjärjestelmälle. Tehtävä ei ole helppo, sillä aluekehitys on

kompleksinen kokonaisuus ja sen hallinta on vaikeaa. Aluekehityslaki pyrkii vaikuttamaan eri

toimijoiden työnjakoon ja yhteisiin tavoitteisiin ja sitä kautta hallita alueellisen kehittämisen

järjestelmää. Keskeinen tavoite on lisäksi sovittaa yhteen kansallinen aluepolitiikka ja Euroopan

unionin alue- ja rakennepolitiikka toimivaksi kokonaisuudeksi. Onnistuessaan järjestelmä takaa

edellytykset aluelähtöiselle kestävään kehitykseen perustuvalle kasvulle ja uudistumiselle sekä

hyvinvoinnille ja sosiaaliselle eheydelle (Laki alueiden kehittämisestä 2014).

Alueiden kehittämisestä koskevan lainsäädännön, tavoitteiden ja strategioiden valtakunnallisesta

valmistelusta vastaa työ- ja elinkeinoministeriö (TEM). Laissa osoitetaan kuntien ja valtion

kehittämisvastuu. Kehittämistehtävien toteutuksesta vastaa puolestaan maakuntien liitot, jotka

laativat strategian ja suunnitelman alueiden kehittämistä varten (ELY-keskus 2018). Maakuntakaava

on yleispiirteinen suunnitelma maakunnan alueiden käytöstä maankäyttö- ja rakennuslaissa

tarkoitetun suunnitelman mukaisesti. Maakuntaohjelma puolestaan osoittaa maakunnan

lähivuosien kehittämisen tavoitteet. Maakuntaohjelmaa edeltää toteuttamissuunnitelma, joka

sisältää esityksen maakuntaohjelman keskeisistä hankkeista. Maakuntaliitto ja ELY-keskuksen

yhteistyönä luodaan lisäksi Euroopan yhteisön alueellisia rakennerahasto-ohjelmia (ELY-keskus

2018).

Aluekehityslaissa määritellään aluekehityksen vastuu kaksitasoisesti valtiolle ja kunnille. Alueiden

kehittämiseen liittyvien tehtävien hoitamisesta kussakin maakunnassa vastaa maakunnan liitto. Laki

edellyttää, että maakunnan kaikki kunnat ovat osallisina kuntayhtymässä. Aluekehityslain 7/2014

mukaan maakuntaliittojen toteuttamissa maakuntaohjelmassa täytyy olla kuvaus maakunnan

kehittämisen kannalta keskeisistä hankkeista ja tavoitteista. Maakuntaohjelmaa laadittaessa on

huomioitava maakuntasuunnitelma, aluekehittämispäätös ja muut maakuntaa koskevat laissa

9

osoitetut ohjelmat. Tämän tutkimuksen osalta on mainittava myös, että maakuntaohjelman

arviointi on kirjattu aluekehityslakiin seuraavasti:

”Maakuntaohjelmien arvioinnista vastaa maakunnan liitto. Maakuntaohjelmaa toteuttavat

viranomaiset toimittavat maakuntien liitoille maakuntaohjelmien seurantaa koskevat tiedot.

Maakuntaohjelmien ja erityisohjelmien tavoitteiden saavuttamista, vaikutuksia ja

toimeenpanoa arvioidaan vähintään kerran ohjelmakauden aikana. Arvioinnit tekee

ulkopuolinen arvioitsija.” 46§ kappale 4

Toimin maakuntaliiton palkkaamana maakuntaohjelman ulkoisen arvioitsijan tehtävissä keväällä

2017. Tältä osin laissa määritelty maakuntaohjelman ulkoinen arviointi toteutui ja samalla sain

kerättyä aineiston tätä tutkimusta varten.

3.3 Sosiaalinen pääoma aluekehityksessä

1980-luvulla alettiin kiinnittää huomiota paikallisyhteisöjen menestyksen tai menestymättömyyden

syihin. Syitä lähdettiin etsimään ulkoisista (eksogeenisista) ja sisäisistä (endogeenisista) tekijöistä.

Tutkimuksen keskiöön nousi sosiaalinen pääoma, josta muotoutui pitkäksi aikaa aluekehittämisen

yksi avainkäsitteistä. (Luoto ym. 2016: 21) Sosiaalisella pääomalla tarkoitetaan ihmisten kykyä

toimia yhteistyössä. Yleisesti ihmisten yhteistyö voidaan kuvata verkostoksi ja toiminta edellyttää

ihmisten välistä luottamusta (Virkkala ym. 2006: 124). Sosiaalisen pääoman käsitteellä on pitkä

historia yhteiskuntatieteissä (Woolcock 2001: 38). Nykyisen merkityksen sosiaalinen pääoma

vakiinnutti 1990-luvulla, jolloin Hanifin määritteli sosiaalisen pääoman käsitteen uudelleen.

Hanifinin korosti yhteisön tärkeyttä tutkimuksessa koulumenestyksen parantamisesta (Sabatini

2007, 78). Sosiaalisella pääomalla Hanifin viittasi kaikkiin niihin asioihin, jotka ovat tärkeitä ihmisten

elämässä. Näitä asioita olivat muun muassa sosiaalisten suhteiden rakentaminen perheissä ja

hyvätahtoisuus toisia ihmisiä kohtaan (Woolcock 2001: 38). Hanifinin lisäksi sosiaalisen pääoman

käsitettä ovat tehneet tunnetuksi Pierre Bourdieu, James Coleman ja Robert Putnam (Schuller ym.

2000: 1). Suuren yleisön tietoisuuteen sosiaalisen pääoman käsite nousi 1990-luvun alkupuolella,

kun politiikantutkija Robert Putnam julkaisi teoksensa Making Democracy work. Teos käsitteli

aluehallinnollisia eroja Pohjois- ja Etelä-Italian välillä (Schuller ym. 2000: 9). Putnamin keskeisenä

huomiona oli, että Etelä-Italian alueen paikalliset hallinnot toimivat pohjoisia alueita paremmin.

Syyksi hän uskoi Etelä-Italian paikallishallinnon paremmat suhteet kansalaisiin (Field 2003: 30).

10

Aluekehityksen tutkijat ovat yhtä mieltä siitä, että alueen menestyksen väistämätön edellytys on

sosiaalinen pääoma. Sosiaalinen pääoma ei pelkästään riitä alueen kehitykseen, mutta se on

erityinen pääomalaji (Virkkala ym. 2006: 124). Taloudellinen, fyysinen (esim. koneet, rakennukset)

ja henkinen pääoma ovat yhtä lailla alueen kehityksen kannalta oleellisia seikkoja, mutta tämän

tutkimuksen kannalta tärkein on kiinnittää huomiota sosiaaliseen pääomaan. Sosiaalisten

verkostojen merkitys aluekehittäjille on nähty siinä määrin tärkeäksi, että joissain tapauksissa sitä

on ryhdytty edistämään hyvin aktiivisesti. Sosiaalisten verkostojen kautta kasvavan sosiaalisen

pääoman avulla voidaan nopeuttaa kehittämismahdollisuuksia, kun tieto liikkuu nopeammin ja

verkoston jäsenet ovat aktiivisia kehittämistyössään (Ruuskanen 2001: 45-46). Sosiaalisen pääoman

käsitteeseen liitettään yleensä Pierre Bourdieun ja Robert Putnamin nimet. Näiden teoreetikkojen

tutkimuksien takia käytetäänkin nimityksiä bourdielaisesta ja putnamilaisesta sosiaalisesta

pääomasta. Bourdieun ansiosta ihmisten kiinnostus sosiaalista pääomaa kohtaa alkoi kasvaa

(Schuller ym. 2000: 3). Bourdieu lähestyy sosiaalisen pääoman käsitettä laajemmin järjestelmän

näkökulmasta. Hänen mukaansa sosiaalinen pääoma näyttäytyy institutionalisoituneiden tuttavuus-

ja arvostussuhteiden omaamisena (Jyväskylän yliopisto). Sosiaalinen pääoma muodostuu henkilöä

ympäröivästä verkostosta: minkälaisia suhteita hän luo, mihin verkostoon hän kuuluu ja keitä hän

tuntee (Virkkala ym. 2006: 124). Putnamilaiselle tulkinnalle sosiaalinen pääoma on luonteeltaan

julkishyödyke. Siinä keskeisessä asemassa ovat alueyhteisöt, ihmisten välinen vuorovaikutus ja

luottamus. Putnamin mukaan sosiaalinen pääoma liittyy läheisesti kansalaishyveisiin, eli yksilöiden

kyky luoda aktiivisella vuorovaikutuksella ja sosiaalisilla verkostoilla vastavuoroisuuden normeja ja

luottamusta, sekä sitä kautta edistää yhteiskunnan toimintakykyä (Ruuskanen 2018).

Aluekehityksen yhteydessä puhutaan yleensä sosiaalisen pääoman putnamilaisesta merkityksestä.

Virkkala ym. (2006) toteaa, ettei asia ole kuitenkaan yksiselitteinen, sillä aluekehitys hyötyy

henkilöistä, joilla on bourdielaista sosiaalista pääomaa. Esimerkiksi kesämökkipaikkakunta voi

hyötyä sosiaalisesti korkeassa asemassa olevasta henkilöstä, joka yhteiskuntasuhteillaan voi olla

eduksi paikkakunnalle. Putnamin ajatuksen keskiössä on ajatus, että sosiaalinen pääoma auttaa

yhteisöä toimimaan yhteistyössä. Tämän kautta sosiaalinen pääoma edistää alueyhteistyön

kehitystä (Virkkala ym. 2006: 125).

11

3.4 Aluepolitiikan kehityskaari Suomessa

Aluekehittäminen on kokenut lyhyen historian aikana monia yhteiskunnallista kehitysvaihetta

heijastelevaa muutosta. Yhteiskunnalliset muutokset ovat vaikuttaneet ajattelu- ja toimintamallien

käyttöön ja sen myötä aluepolitiikan muutokseen. Aluekehittämisen ajatusmallien kehitys

noudattelee yhteiskunnallisia muutoksia, jolloin aluekehityksessä käytettyjen käsitteiden merkitys

on vahvasti sidoksissa kulloisenkin ajankohdan vallitsevaan ajatusmaailmaan (Sotarauta & Karppi

2009: 99). Keskeiset käsitteet heijastelevat ajan luonnetta ja antavat käsityksen aluepolitiikan

vaiheista. En koe järkeväksi käydä läpi laajasti aluepolitiikan historiaa tässä tutkimuksessa, vaan

esittelen sen lyhyesti pääkohtineen.

Perttu Vartiainen on jakanut suomalaisen aluepolitiikan karkeasti kolmeen päävaiheeseen:

1. Teollistavan kehitysaluepolitiikan vaihe (1970-puoliväliin saakka)

2. Aluepoliittisen suunnittelun vaihe (1970-luvun puolivälistä 1980-luvun loppupuolelle)

3. Ohjelmaperustaisen alueellisen kehittämisen vaihe (1980-luvun loppupuolelta alkaen)

On heti alkuun todettava, että jako on hyvin tulkinnanvarainen ja jako on enemmänkin limittäinen,

kuin peräkkäinen. Seuraavaksi olen koonnut Vartiaisen omia mietteitä menneiden aluepolitiikan

vaiheiden hyvistä puolista. Vartiaisen mukaan teollistuva kehitysaluepolitiikka tarjosi suhteellisen

onnistuneen tasapainon aluepolitiikan tehokkuus- ja tasaisuustavoitteiden välille. Myös Sotarauta

& Karppi kutsuvat teollistavan kehitysaluepolitiikan vaihetta ”aluepolitiikan kulta-ajaksi”, millä

viitataan sen hetkiseen alueelliseen tasapainoon (Sotarauta & Karppi 2009: 100). Teollistavan

kehitysaluepolitiikan ajan mallilla pystyttiin hyvin vastaamaan sen ajan nousevan

hyvinvointiyhteiskunnan tarpeisiin, mutta voidaanko myös uudessa tietoteollisessa

kehitysvaiheessa ja globalisaation maailmassa saavuttaa vastaavanlainen tasapaino aluekehityksen

avulla?

12

Aluekehitys koki merkittävän, alkusysäykseksi kutsutun alun 1950-luvulla, kun havaittiin alueiden

väliset sosiaaliset ja taloudelliset erot ja alettiin etsiä ratkaisuja niiden kaventamiselle.

Aluesuunnittelun ja –politiikan professori Sami Moisio kuvailee tapahtunutta seuraavasti:

”1960-luvun alusta lähteneessä suomalaisessa aluekehittämisessä on puhuttu

alueellisista eroista ja kehityseroista, siitä mikä määrittää kehittynyttä ja vähemmän

kehittynyttä aluetta ja miten alikehittyneisyyttä voidaan mitata. Tätä voidaan pitää

suomalaisen aluekehittämisen suurena kertomuksena.” (TEM 10/2017: 21)

Muutosta edelsi pyrkimys hyödyntää koko valtakunnan potentiaali Suomen hyvinvoinnin

edistämisessä. Ensimmäistä kertaa aluepoliittisessa suunnittelussa nähtiin koko valtio yhtenä

Kuva 1 Aluepolitiikan keskeiset vaiheet Suomessa (Vartiainen 1998)

13

yksikkönä. Alueellisia kehityseroja alettiin tasoittamaan mm. yliopistoverkostoa luomalla varsin

pääomaköyhään valtioon. Riskit olivat suuret, mutta panostus kannatti. Lainsäädännön kautta

määriteltiin ja institutionalisoitiin alueelliset kehityserot. Heikosti kehittyneet alueet määriteltiin

tarkasti ja niille kohdennettiin varoja. Tavoitteena ollut kehityserojen kaventaminen onnistui ja

1980-luvulle tultaessa aluekehityserot olivat maassamme pienimmillään (TEM 10/2017: 21).

3.5 Euroopan unionin aluekehitys

Euroopan unioni on maailman merkittävimpiä taloudellisia ja poliittisia liittoumia. Maantieteellisesti

se kattaa suurimman osan Euroopasta. Euroopan unioni vaikuttaa koko Euroopan mantereen

aluekehitykseen ja erityisesti unionin jäsenvaltioiden aluekehitykseen. Euroopan unioni on

talousarvioltaan varsin maltillinen, ja muodostaa vain reilun prosentin sen jäsenvaltioiden

bruttokansantuotteesta. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006: 116) EU:n vuoden 2018 budjetti on reilu

160 miljardia euroa ja koostuu maksusitoumusmäärärahoista. Summa on kasvanut vain 0.2%

vuodesta 2017. (EU:n neuvosto 2018)

1990-luvun aluepoliittisiin uudistuksiin vaikutti Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi

vuonna 1995. Jäsenyys Euroopan unionissa edellyttää aluekehityspolitiikan instituutioiden ja

toimivallan muutoksia (Eskelinen 2013: 103). Konkreettisena esimerkkinä Suomeen perustettiin

maakuntien liitot jäsenyyden myötä ja kansallinen aluepolitiikka kytkettiin EU:n

ohjelmaperusteiseen koheesiopolitiikkaan vaatimukset täyttävässä muodossa. Uudistuksien

taustalla oli pyrkimys sopeuttaa suomalaiset aluekehitys käytännöt EU:n yhteisöaluepolitiikan

periaatteisiin eli keskittämiseen, kumppanuuteen, ohjelmallisuuteen ja täydentävyyteen. (Mäkinen

1999: 106). OECD:n ja Euroopan unionin aluekehityslinjauksissa paikan kehittymisen ja paikkaan

vaikuttavien tulkintojen suhteen ymmärtäminen edellyttää siirtymistä kohti paikkaperustaista

ajattelua, missä olennaista eivät ole niinkään paikan sijainnillisuuteen kiinnittyvät ominaisuudet,

vaan paikan käyttöön kytkeytyvät merkitykset. Merkityksiä työstävät ihmiset oman toimintansa

kautta.

Aluekehittämispolitiikan avautuminen ja kiinnittyminen kansainvälisiin verkostoihin tuo mukanaan

uusia toimijoita, intressejä ja toiminta- sekä ajattelutapoja, jotka muokkaavat väistämättä myös

paikallisen tiedon sisältöä (TEM 2016). Euroopan unioni ohjaa Suomessa paikallista ja alueellista

14

kehittämispolitiikkaa. Suomen liityttyä Euroopan unioniin on alkanut uusi kehityksen aika, jossa

paitsi direktiivit ja asetukset, niin myös rakennerahastot määrittelevät hyvin pitkälti kehityksen

suunnan. Euroopan unionin komission aluepoliittiset strategiat ja suuntaviivat määrittelevät

rakennerahastoista rahoitettavat kehityshankkeet. Paikallisella tasolla toimivat viranomaiset

joutuvat muokkaamaan kehittämisstrategiansa yhdenmukaisiksi EU:n strategioiden kanssa

saadakseen rakennerahastoiden rahoitusta (Luukkonen 2016: 40). Euroopan unionin viimeaikaisten

päätösten myötä paikallinen aluekehittämispolitiikka on menettämässä entisestään otettaan

omaehtoiseen kehittämiseen

Euroopan unionin aluepolitiikan arvoina ovat solidaarisuus ja alueellinen koheesio eli

yhteenkuuluvuus. EU pyrkii tukemaan koheesiopolitiikan avulla sosiaalisesti unionin keskiarvon

alapuolella olevia alueita. Koheesiopolitiikka perustuu ns. Lissabonin sopimukseen. Lissabonin

sopimus on uusin Euroopan unionin perussopimus ja se astui voimaan 1.12.2009. Sopimuksen

tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkeyttää unionin päätöksentekoa. Sopimus on jatkoa

aikaisemmille sopimuksille ja se täydentää niitä (EU:n parlamentti). Sopimuksella muutettiin unionin

toimielinten rooleja, tehtäviä ja kokoonpanoja vastaamaan uusien jäsenvaltioiden laajentaman

unionin tarpeita. Ohjelmakaudella 2014—2017 EU investoi yhteensä 351 miljardia euroa Euroopan

alueisiin. Tarkennettuna rahoitusta ohjataan pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, tutkimukseen ja

innovaatiotoimintaan, puhtaan ympäristön edistämiseen, digitaalitekniikan saatavuuden

parantamiseen, tuotantoon ja tuotantomenetelmiin, energiatehokkuuden lisäämiseen ja

liikenneyhteyksien parantamiseen. Aluepolitiikan keskeisenä tavoitteena on vähentää merkittäviä

taloudellisia, sosiaalisia ja alueellisia eroja, joita esiintyy edelleen Euroopan eri alueiden välillä.

Kehityksen alueelliset erot ovat pitkällä aikavälillä uhkia EU:n laajoille sisämarkkinoille ja yhteisen

rahan, euron vakaudelle (EU:n komissio 2015).

Euroopan unionilla on aluepolitiikassa viisi pääperiaatetta: keskittäminen, ohjelmallisuus,

täydentävyys, kumppanuus ja subsidiariteetti (Tolonen 2009: 39). Keskittämisellä tarkoitetaan

kehittämistoimien kohdentamista vaikeimmista ongelmista kärsiville alueille. Ohjelmallisuus

edellyttää, että yksittäiset kehittämishankkeet ja –toimenpiteet järjestetään monivuotisiksi

kehittämisohjelmiksi. Keskeistä kumppanuudessa on edistää osapuolten välistä yhteistyötä ja

tiedonvaihtoa kehittämistoimia ja –ohjelmia suunniteltaessa, toteuttaessa ja valvottaessa.

Kumppanuuden vahvistuessa hankkeisiin saadaan eri osapuolten kehittämispanos, jolloin

parhaimmillaan syntyy tasapainoinen kuva kehittämistehtävistä, käytettävistä keinoista ja

15

osapuolten työnjaosta (Tolonen 2009:40; Mäkinen 1999: 31-32). Kumppanuuden toteutuessa

osapuolet sitoutuvat kehittämistyöhön ja paikallistason näkemykset välittyvät parhaiten

kehittämistyöhön.

EU:n laajentuminen on vaikuttanut kehittämisvarojen suuntaamiseen. Ohjelmakaudella 2014—

2020 kaikki rahoitusohjelmat pohjautuvat Eurooppa 2020 strategiaan. Karkeasti EU-rahoituksen voi

jakaa kahteen osaan. Ensiksi on rahoitus, joka koostuu alueille jaettavasta rakennerahastosta. Sillä

tuetaan kilpailukykyä ja työllisyysohjelmia jäsenmaiden sisällä. Toiseksi on ns. suora EU-rahoitus,

joka on ylimääräistä, osaamiseen ja aktiivisuuden kautta alueille tulevaa rahoitusta. Suoraan EU-

rahoitukseen kuuluvat erillisohjelmat, Europan alueiden väliset yhteistyön ohjelmat ja rajat ylittävän

yhteistyön ohjelmat. Toisin kuin rakennerahastoissa, näiden ohjelmien rahoituspotti on kasvanut

jokaisella ohjelmakaudella (PK:n julkaisu 176, 2015).

Suomessa kuntien rooli on ollut vahva suomalaisessa aluekehitysjärjestelmässä. Maakuntien liitot

vastaavat aluekehityksen linjoista jotka edelleen tulevat Euroopan unionilta. Kunnat ovat

toteuttaneet ohjelmaperustaista aluekehitystä hyvin itsenäisesti ja omavoimaisesti. Tämä on

kuitenkin muuttumassa suomalaisessa yhteiskunnassa, jossa aluehallintoa ollaan järjestämässä

uudelleen kilpailukykypuhunnan saattelemana.

3.5.1 Ohjelmien yhteensovitus ja EU-rahoitus

Euroopan unionin pohjoiset alueet Suomi Ruotsi ja Norja ovat tuoneet unioniin entisistä olennaisesti

poikkeavia alueita, resursseja ja kehittämisen strategioita. Itämeri-yhteistyö, arktinen alue ja

Venäjän naapuruus ovat nykyisin merkittäviä asioita Suomen ja myös koko Euroopan unionin

aluekehityksen kannalta. Euroopan unionin aluepolitiikan eli koheesiopolitiikan aluejako perustuu

asukasta kohti laskettuun bruttokansantuotteen vertailuun. EU:ssa tärkeänä rajalinjana on pidetty

75 prosenttia EU:n keskiarvosta: sen alle jäävät alueet ovat olleet koheesiopolitiikan pääkohteita

(Eskelinen 2014: 52). EU:n koheesiopolitiikan lähtökohta on tarkastella aluetalouksien kasvueroja ja

näiden seurauksena tapahtuvaa toimintojen kasautumista. Suomessakin tätä on havaittavissa

suurten kaupunkiseutujen voimakkaana kasvuna. Kaupunkiseudut tarjoavat yrityksille sijaintietuja,

jotka aiheutuvat sekä saman alan yritysten läheisyydestä että yleisesti suuresta paikallisesta

kysynnästä. Seuraukset ovat nähtävissä siinä, että talouden kasvu keskittyy yhä enemmän suurille

kaupunkiseuduille (Loikkanen & Susiluoto 2012: 9).

16

Aluekehityspolitiikan kannalta alueellinen kasautuminen on tahosta riippumaton kehityssuunta,

joka pitkittyessään saattaa johtaa erojen kasvuun, mitattuna esimerkiksi bruttokansantuotteella

asukasta kohden (Eskelinen 2014: 52). Suomessa ongelma korostuu, koska maa on pinta-alaltaan

suuri, mutta asukasmäärältään pieni. Suomi on kaikesta huolimatta urbanisoitunut Euroopan

unionin keskusalueisiin verrattuna suhteellisen myöhään. Alueiden eriytyminen on edelleen uhka

Suomen tapauksessa, jossa suurimmat kaupunkiseudut kattavat vain pienen osan maan pinta-

alasta. Yleisesti Suomen kehityskuva muistuttaa muita pieniä EU:n jäsenmaita. Pääkaupunkiseudun

osuus kansantaloudesta on kasvanut ja samaan aikaan myös sen tulotaso on eriytynyt muista

alueista. Selvimmin muutos oli havaittavissa 1990-luvun loppupuolelta alkaen, kun maatalous joutui

sopeutumaan EU:n politiikkamalliin (Kangasharju ym. 2004: 216).

3.6 Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen

Suomessa alettiin siirtyä ohjelmaperusteiseen aluekehittämiseen 1980-luvun lopulla. Aikaisemmin

vallinnut aluepoliittinen suunnittelun ajanjakso (1975—1988) sai väistyä, kun alettiin korostaa

osaamista, innovatiivisuutta ja teknologiaa (Sotarauta 2016: 223). Alueiden innovatiivisuus ja

sisältäpäin kumpuava muutoksen hakeminen alkoivat nousta enemmän esille. Vartiainen

huomauttaa, että alueita ei nähty enää suoraan tukialueina tai suunnittelun objekteina kuin

aiemmin, vaan niistä tuli kehittämisen subjekteja (Valtioneuvoston kanslia 2000: 138). Uudella

aluekehittämisellä etsittiin ratkaisuja tavoitteiden, strategioiden ja toimenpiteiden huonoon

koordinaatioon niin kansallisella, alueellisella kuin paikallisellakin tasolla. (Sotarauta & Karppi 2009:

101)

Ohjelma käsitteenä voi vaikuttaa hyvin selvältä. Se on kuitenkin hyvin moninainen ja voi merkitä

erilaisia asioita eri asiayhteyksissä. Ohjelmallisella aluepolitiikalla tarkoitetaan sitä, että Suomen ja

Euroopan unionin alueella aluepolitiikkaa toteutetaan erilaisten ohjelmien kautta. Ohjelmien avulla

pyritään hallitsemaan aluekehitystä aina teemojen mukaan. EU:n ohjelmat sekä alueelliset ohjelmat

ovat usein pitkäjänteisiä, monen vuoden mittaisia kehitysohjelmia. Useampivuotiset ohjelmat

kannattavat kehitystyössä, sillä niiden avulla saadaan suurempi vaikuttavuus aikaiseksi.

1990-luvulla aluekehittämisen vastuuta siirrettiin keskushallinnolta alueille. Alueiden ja kuntien

roolia vahvistettiin antamalla aluekehitysvastuu maakunnallisille liitoille. Tämä muutos vahvisti

17

kuntien roolia aluekehityksessä, koska kunnat isännöivät maakuntaliittoja. Kaikkien uudistusten

taustalla vaikutti enemmän tai vähemmän pyrkimys sopeuttaa suomalaiset käytännön Euroopan

unionin yhteisöaluepolitiikan periaatteisiin (Karppi & Sinervo 2009: 143). Ohjelmallisuuden

perustana on, että yksittäiset hankkeet ja projektit kootaan monivuotisiksi ohjelmiksi. Tavoitteena

on luoda systemaattinen yhteys projektien ja niiden taustalla olevien organisaatioiden väille.

Ohjelmaperusteinen aluekehitys edellyttää onnistuakseen alueen organisaatioiden aktiivista

osallistumista ja yhteistyötä (Harjunpää 1995: 24). Ohjelmatyössä pyritään alusta asti luomaan

toimijoiden välille vahva yhteistyö. Vuoropuhelua käydään komission, jäsenvaltion sekä alueellisten

ja paikallisten viranomaisten kesken aina ohjelmien suunnittelusta toteutukseen ja seurantaan

saakka. Euroopan unionin kumppanuusperiaate ohjaa vahvasti jäsenmaiden aluepolitiikkaa. Myös

Sotaraudan mukaan ohjelmaperustaisen aluekehittämisen taustalla vaikuttaa vahvasti

kumppanuusperiaate, jolla pyritään kytkemään yrityksiä, etujärjestöjä, työmarkkina- ja

kansalaisjärjestöjä mukaan kehittämistoimintaan. Ajatuksena on, että Euroopan unioni ei rahoita

alueellisia kehityshankkeita yksin, vaan yhdessä paikallisten toimijoiden kanssa. Osa rahoituksesta

on tultava alueellisista viranomaisilta, organisaatioilta ja yksityisiltä rahoittajilta (Mäkinen 1999: 32).

EU-hankkeiden suunnittelussa lähtökohtana on neljä perusperiaatetta: keskittäminen,

kumppanuus, lisäarvo ja ohjelmaperustaisuus. Hankkeen täytyy palvella tietty tarkoitusta varten.

Sen on toteutettava tiettyä voimassaolevaa EU-ohjelmaa ja lisäksi sen on kytkeydyttävä alueelliseen

kehittämiseen ja maakunnan kehittämisstrategiaan (Sisäasiainministeriö). Euroopan unionin

aluekehitysohjelmat kannustavat omaehtoiseen kehittämiseen. Kehittämisstrategiaan ja EU:n

periaatteiden kanssa linjassa olevien hankkeiden toteuttamiseen on tarjolla unionilta resursseja.

Euroopan unioni pyrkii alueiden tukemisella luomaan edellytykset uudelle yritystoiminnalle,

parantamaan osaamista sekä edistämään yritysten kilpailukykyä ja uudistumista. Aluekehityksen

näkökulmasta keskeistä on luoda uusia työpaikkoja, edistää ihmisten työllistyvyyttä, kehittää

yritysten toimintaa ja tukea kansainvälistymistä.

Hallinnolliset uudistukset jatkuivat Suomessa 2000-luvulle tultaessa. Aluekehitykseen merkittävästi

vaikuttava työ- ja elinkeinoministeriö aloitti toimintansa vuonna 2008, kun työministeriö ja kauppa-

ja teollisuusministeriö yhdistettiin. Alueiden kehittämiseen liittyvät tehtävä ohjattiin uudelle

ministeriölle ja yhtenä keskeisenä tavoitteena oli yhdistää alueiden kehittämisen ja mm. työvoiman

sekä yritysten kehittämiseen liittyvät tehtävät yhteen ministeriöön (Sotarauta 2016: 219). Alue- ja

paikallistasolla muutoksia tapahtui heti seuraavana vuonna, kun paikallistason toimijoita keskitettiin

18

suurempiin yksiköihin. Vuonna 2009 perustetut aluehallintovirastot saivat tehtäväkseen hoitaa

lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueillaan. Hallinnolliset muutokset eivät

merkittävästi vaikuttaneet taustalla vallitseviin aluekehityksen ajattelutapoihin.

3.7 Paikkaperustainen aluekehittäminen

Paikkaperustaisuudesta puhuttaessa on mahdoton olla valottamatta paikan merkitystä käsitteenä.

Paikka ei ole maantieteellisenä käsitteenä missään määrin yksiselitteinen, vaikka arkikielessä se on

varsin ilmeinen ja kiistaton (Luoto 2016: 32). Perinteisesti maantieteessä paikka on määritelty

suhteellisen kiinteäksi, omavaraiseksi ja ominaislaatuiseksi kokonaisuudeksi. Paikan määrittävät sen

sisäiset kulttuuriset, sosiaaliset, taloudelliset tai ympäristölliset ominaisuudet. Maantieteenalan

piirissä tiedetään, että paikan käsitteellinen ja aukoton määritteleminen on haastavaa, mutta myös

samalla akateemiseen mielikuvitukseen vetoava tehtävä (Työ- ja elinkeinoministeriö 25/2016: 5).

Paikkaperustaisen yhteiskunnan tarkastelu asettaa lisähaasteen tälle tutkimukselle. Miten

aluekehittämisen painopisteet muuttuvat, jos lähtökohdaksi asetetaan paikkaperustainen

politiikka, ja mitä sellaisella politiikalla ylipäänsä tarkoitetaan kansallisena sovelluksena? Sote- ja

aluehallintouudistuksen keskellä ollaan siis hyvin ajankohtaisten asioiden äärellä. Paikkaperustainen

lähestymistapaa aluekehityksessä on kutsuttu aluekehittämispolitiikan uudeksi paradigmaksi (Luoto

2016: 148). Paikkaperustaisuudesta on tullut 2000-uvulla yleisesti hyväksytty, normatiivinen

alueellisen kehittämisen ohjenuora (Luukkonen 2016: 29). Aluekehittämisen keskeisiä käsitteitä

tällä vuosituhannella ovat olleet kilpailukyky, verkosto, kehittämisohjelma ja -strategia, projekti ja

innovaatiojärjestelmä (Linnanmaa 2004: 324). Nämä käsitteet muodostavat pitkälti suunnan, johon

aluekehittäjien ajattelu- ja toimintatavat ovat menossa. Reija Linnanmaan mukaan uusien termien

taustalla on muuttunut kehityslogiikka:

”Kun aikaisemmin alueet hahmotettiin kehittämistoiminnassa hierarkkisessa suhteessa

toisiinsa, niin nykypäivänä alueiden menestymistä määrittelee aiempaa enemmän paikallinen

toimintaympäristö, kilpailukyky suhteessa toisiinsa, niin nykypäivänä alueiden menestymistä

määrittelee aiempaa enemmän paikallinen toimintaympäristö, kilpailukyky suhteessa

haluttuihin kohderyhmiin ja asioihin sekä asema osana globaaleja virtoja.” (Linnamaa 2004)

Markku Sotarauta (2016) toteaa, että paikkaperustainen tutkimusperinne on monipolvinen ja

vanha. Näkökulmat, koulukunnat ja metodit ovat vaihdelleet vuosien saatossa, mutta

19

paikkaperustaisuuden perusasetelma on säilynyt. Sotaraudan mukaan paikkaperustaisuuden

keskiössä on aina ollut yhteiskuntatieteen suuri kysymys yleisen ja erityisen suhteesta:

”millä tavoin yhteiskunnallinen kehitys ilmenee erilaisissa paikoissa ja millä tavoin erikoiset

paikat vaikuttavat yhteiskunnalliseen kehitykseen.”

Ilkka Luoto esittää raportissaan ”Paikkaperustainen aluekehittäminen strategisena ohjenuorana”

paikkaperustaisuuden nelilokeroisessa mallissa, jota hän kutsuu neloskierremalliksi (quadruple

helix). Kuviossa painotetaan eri toimijoiden välistä vuorovaikutusta ja jokaisella taholla on tärkeä

merkitys nykyisessä paikkaperustaisessa kehittämisessä, jossa toimijoiden välisen vuorovaikutuksen

lisäksi myös ihmisen ja ympäristön välinen suhde nähdään erottamattomana.

Kuva 2 Paikkaperustaisuuden neljä kulmakiveä (Luoto 2017)

Julkisen hallinnon ajankohtainen tehtävä on aluehallinnon uudelleen järjestäminen mahdollisen

maakuntauudistuksen myötä. Kansalaisyhteiskunnan keskeinen tehtävä on osallistuminen, kun taas

yritysten ja menestyvän aluetalouden lähtökohtina on paikkaperustainen älykäs erikoistuminen.

Paikkaperustaisella älykkäällä erikoistumisella tarkoitetaan kehittämistä, jonka lähtökohtana on

paikallisten vahvuuksien ja niihin liittyvien arvoketjujen tunnistaminen sekä vahvistaminen (Luoto

2017: 10). Korkeakoulujen tehtävänä puolestaan on alueellinen vaikuttavuus, joka tukee

innovaatiotoimintaa ja sitä kautta paikkaperustaisuutta yleisesti.

Aluekehityksen toimintaympäristö on muuttunut aiempaa kompleksisemmaksi ja muutoksia on

vaikeampi ennakoida. Tämän muutoksen seurauksena alueen kehittämistoiminnassa korostuu yhä

enemmän toiminnan tehostamistarve. Vetovoimaa pyritään lisäämään, jotta ihmiset kiinnostuisivat

20

alueesta ja muuttaisivat sinne. Samoin yrityksiä, investointeja ja julkisia organisaatioita pyritään

houkuttelemaan alueelle, jotta kasautumisen etuja voitaisiin hyödyntää. Yritysten ja

organisaatioiden kasautuminen alueelle muodostaa alueen kehityksen kannalta suotuisia

synergiaetuja. Erilaisten toimijoiden organisointi edellyttää vahvaa osallistumisen kulttuuria sekä

kansalaisten arjen integroimista alueiden kehittämiseen (Luoto ym. 2016: 7). Paikkoja kehitetään

ihmisten tarpeisiin ja siinä paikan merkityksillä, paikkaan kotoutumisella ja paikan historialla on

suuri merkitys siinä prosessissa, joiden kautta ihmiset ovat valmiita sitoutumaan toimimaan

tärkeänä pitämiensä asioiden puolesta.

Yliopistoja ja korkeakouluja pidetään aluekehityksen moottoreina. Suomessa aloitettiin 1994

osaamiskeskusohjelma, jossa yliopistot ja ammattikorkeakoulut olivat merkittävässä osassa.

Osaamiskeskusohjelma oli osa suomalaisen aluepolitiikan muokkautumista Euroopan unioniin

liittymisen kynnyksellä. Ohjelman tarkoituksena oli luoda ympäri Suomea osaamiskeskuksia, jotka

nojaavat kansalliseen innovaatio- ja aluepolitiikkaan sekä kansainvälisesti kilpailukykyiseen

osaamiseen. Jokaisen osaamiskeskuksen on tunnistettava oman toiminta-alueen vahvuudet ja

pystyttävä hyödyntämään niitä saavuttaakseen taloudellista kasvua. Tämä vaatii alueilta

erikoistumista. Erikoistumisessa alueen koulutusjärjestelmän, yritysten ja palveluiden tavoitteena

on luoda kilpailukykyisiä tuotteita ja onnistua niiden markkinoinnissa. Vetovoiman lisäämiseksi

alueelle pyritään houkuttelemaan kansainvälistä osaamista ja investointeja (Jauhiainen &

Niemenmaa 2006: 95-97).

Aluekehityksessä paikan määrittely tulee väistämättömäksi viimeistään silloin kun keskustellaan

siitä, mitkä ovat paikan kehittämisen lähtökohdat ja tavoitteet (Luukkonen 2016: 32).

Maantieteessä paikan määritelmiä on yhtä paljon kuin on maantieteilijöitäkin. Paikka kuuluu

jokaisen ihmisen elämään, asumisen, opiskelun, työnteon ja vapaa-ajan sekä liikkumisen myötä.

Paikka on kehon, äänen, jakamisen ja asiayhteyden osoittava maantieteellinen sijainti, jonka

määrittelee jokainen kansalainen oman toimintansa kautta (Luoto 2016: 77). Muodostamme omia

käsityksiä paikoista ja henkilöiden kokemat paikkojen rajat voivat olla hyvin erilaiset keskenään.

Haarni et al. (1997: 16) toteaa paikan määritelmästä, että se tarkoittaa ”(…) tilaa, johon ihminen

liittää merkityksiä elämismaailmassaan. Paikkaa ei pidetä objektiivisena faktana, vaan ihmisten

kokemuksista ja inhimillisestä tulkinnasta merkityssisältönsä saavana ilmiönä. Kiinnittyminen

paikkaan tapahtuu elämisen kautta.” Myös Sirpa Tanin mukaan paikka saa merkityksensä

nimenomaan elettynä ympäristönä. Silti ihmisen ja ympäristön suhteeseen vaikuttavat paitsi arkisen

21

elämismaailman kokemukset, myös muiden tuottamat tilalliset representaatiot (Haarni et all. 1997:

17). Elämismaailma sisältää kaikki tapahtumat, joiden kautta neutraalista ympäristöstä muotoutuu

subjektiivinen paikka. Esimerkiksi tietyn kaupungin asukasyhteisöillä ja aluekehityksen

asiantuntijoilla on erilaisia käsityksiä ympäröivästä luonnosta, koska asukkaiden ja asiantuntijoiden

suhde paikkaan on erilainen. Vilkunan (Vilkuna 1997: 168) mukaan ”Asukkaille asuinpaikka edustaa

elettyä paikkaa, johon elämänkokemukset ja päivittäiset käytännöt ankkuroituvat. Suunnittelun

näkökulmasta alue määrittyy abstraktimmin tilaksi, jossa näkijä ja kokija eivät ole läsnä.” Myös

Cresswell (2004: 11) toteaa, että paikka ei ole pelkkä asia maailmassa, vaan tapa ymmärtää

maailmaa. Ihmiset pyrkivät väsymättömästi rakentamaan ja muokkaamaan uudelleen paikan

fyysisiä, sosioekonomisia ja kulttuurisia ulottuvuuksia (Collinge & Gibney 2013: 15).

Ilkka luoto (2014) kuvailee paikan tekemisen (place-making) avulla. Tällä hän tarkoittaa kansalaisten

aktiivista toimintaa, jossa paikat muotoutuvat yhteisen ja yksityisen toiminnan seurauksena.

Paikkojen tekeminen aiheuttaa väkisin kamppailua, jossa taloudellisen ja poliittisen paineen alla

maaseutualueita ja kaupunkialueita kehitetään samanaikaisesti. Syntyy ongelmia, kun niukkenevien

resurssien tilanteessa eri toimijoiden intressit asettuvat yhä useammin suoraan konfliktiin.

Esimerkiksi matkailutoimintaan voidaan tietyllä alueella satsata paljon piittaamatta siitä, miten

paljon kaavailtu toiminta kuormittaa ympäristöä ja aiheuttaa puhtaaseen luontoon ja

seesteisyyteen liittyvät mielikuvat vaakalaudalle (Luoto 2014: 143).

Paikkaperustaisen kehittämisen näkökulmasta paikka näyttäytyy moninaisuutta yhdistävänä

toiminnallisena ja kulttuurisena solmuna, joka parhaimmillaan punoo yhteen eritasoisia verkostoja

ja aloitteita ammentaen voimavaransa eurooppalaisesta demokratiaihanteesta (Luoto ym. 2016: 7).

Paikkaperustaisella empiirisellä tutkimuksella on pitkä historia, joka yltää aina 1900-luvun

alkupuolelle asti. Yhdysvalloissa syntyi noihin aikoihin kaupunkitutkimuksen perinne, josta

tunnetuimpana voidaan pitää Chicagon koulukuntaa. Chicagon koulukunnan tutkimuksissa

keskityttiin erityisesti kaupunkien alueellisen ja sosiaalisen rakenteen tutkimiseen. Merkittävimmät

Chicagon koulukunnan tutkijat (Burgess 1925/1967; McKenzie 1925/1967; Park 1936) avasivat

tutkimuksissaan sen ajan merkittäviä aluekehityksen ongelmia, joita olivat muun muassa erilaisten

väestöryhmien sijoittuminen kaupungin eri alueille ja maan hinnan sekä työpaikkojen sijoittumista

(Vilkama 2011: 20).

22

4 Alueellinen yhteistyö ja verkostot aluekehityksessä

4.1 Alueellinen yhteistyö

Alueiden kehittämistyö edellyttää onnistuakseen alueen organisaatioiden aktiivista osallistumista ja

yhteistyötä. Yhteistyöstä puhutaan paljon, mutta mitä se loppujen lopuksi pitää sisällään?

Yhteistyön väljä määrittely on tämän tutkimuksen kannalta tärkeää, koska se on eräänlaisena

viitekehyksenä tämän tutkimuksen taustalla. Yhteistyöhön ei tahattomasti ajauduta ilman syitä.

Organisaatiot kehittävät toimintaansa itsenäisesti käyttäen apuna eri arvioinnin muotoja

(Koppenjan & Klijn 2004: 3). Lähtökohta toiminnan kehittämiselle syntyy organisaation omasta

halusta kehittyä, mutta aluekehityksessä toimijakentän laajuus ja ongelmien kompleksisuus

pakottavat organisaatiot yhteistyöhön. Organisaatioiden yhteistyö alueiden kehittämiseksi vaatii

usein alkusysäykseen jonkin selvän yhteisen hankkeen (Harjunpää 1995: 26). Jokin taho tekee

aloitteen, johon muut tarttuvat omien intressien mukaan. Yhteistyön tärkeimmät määritelmät

koostuvat yhdessä sovitusta päämäärästä ja tavoitteista. Määritelmässä korostuu lisäksi toimijoiden

työnjako ja tehtävän hoitaminen mahdollisimman hyvin ja tehokkaasti. Yhteistyö mahdollistaa

erilaisten pääomien yhdistelemisen, jonka avulla päästään parempiin tuloksiin. Yhteistyöstä täytyy

seurata mukana oleville hyötyä. Hyöty voi olla henkistä, toiminnallista tai taloudellista. Yhteistyön

toteuttaminen voi olla myös oppimisprosessi organisaatiolle, joka itsessään hyödyttää osallistujaa.

Yhteistyö on toimivaa vain silloin, kun saavutetaan kaikkien osallistujien etu. Hyvä yhteistyö

edellyttää osallistujilta vahvaa sitoutumista (Harjunpää 1995: 25). Muita tärkeitä onnistuneen

yhteistyön takeita ovat henkilöiden välisten suhteiden toimiminen sekä toiminnan vapaaehtoisuus.

Verkostoituminen nähdään usein toiminnan välttämättömänä ehtona, varsinkin kun puhutaan

kehittämishankkeista (Parkkola 2012: 104). Alueellisissa, valtakunnallisissa ja kansainvälisissä

kehittämishankkeissa on verkostoa sanana toistettu jo niin paljon, että toimijoiden keskuudessa on

havaittavissa ”verkostoitumisähkyä”. Yhteiskunnan muuttuminen ja erityisesti tietotekniikan

nousun myötä verkostoiden kautta toteutettava yhteistyö on tullut niin merkittäväksi asiaksi, että

talouden järjestelmien kuvauksissa on alettu puhumaan siirtymisestä verkostotalouteen (Wilenius

2004: 24). Yhteiskunnan muuttuessa on alettu kiinnittämään enemmän huomiota perinteisen

yksilön menestymisen sijaan siihen, kuinka henkilöt tai organisaatiot ovat integroituneet

verkostoihin ja erityisesti niiden solmukohtiin (Hautamäki 1990: 98).

23

4.2 Verkostot

Verkostoja ja verkostoitumista on tutkittu runsaasti eri näkökulmasta. Yhteiskuntatieteissä

verkostojen tutkiminen on ollut suosittua, koska sosiaalista pääomaa tuottavien suhteiden

rakentamista pidetään arvossa. Sosiaalinen pääoma syntyy verkostoissa sosiaalisten suhteiden

kautta (Coleman 2013: 98). Verkostomaisen toiminnan osallisena on tärkeää, keitä ihmisiä tunnet

ja missä asemassa verkostossa olet (Vanhatalo 2014: 14). Verkostoituminen on ihmisten

luonnollinen tapa luoda sosiaalisia suhteita ja toimimme arjessa osana omaa lähipiiristä

muodostuvaa verkostoa. Verkosto antaa ihmiselle tukea elämän eri tilanteissa ja tuen tarve

vaihtelee esimerkiksi nuorilla, yksin elävillä ja vanhuksilla.

Riitta Vanhatalon mukaan verkostomainen tapa toimia on saanut Suomessa alkunsa vahvasta

yhdistystoiminnasta. Verkostot syntyvät yleensä tahattomasti ja spontaanisti ja niiden tarjoama

hyöty otetaan vastaan tiedostamatta verkon olemassaoloa. Verkostojen suosion myötä, niitä

pyritään rakentamaan aiempaa tietoisemmin. Yhteistyötä vaativissa ammateissa

verkostoitumisesta on tullut keskeinen osa työnkuvaa ja toimintamallia. Yleisimmin verkostomaista

toimintamallia hyödynnetään yritystoiminnassa, organisaatioiden välisessä yhteistyössä ja

kansalaistoiminnassa (Vanhatalo 2014: 15). Verkostoissa vaikuttamisesta on muodostunut

vuorovaikutuksen ja yhteistyön keskeinen muoto (Haveri & Pehk 2008: 31).

Verkoston käsitteen sovittaminen alueelliseen kehitykseen muodostaa alueellisen

kehittäjäverkoston käsitteen. Kehittäjäverkosto muodostuu niistä keskeisimmistä toimijoista, jotka

omalla toiminnallaan ja keskinäisellä yhteistyöllään vaikuttavat jonkin alueen kehitykseen

(Sotarauta & Linnamaa 2001: 69). Kehittäjäverkoston osalliset ovat riippuvaisia muista verkoston

jäsenistä, koska ilman kumppaneita he eivät kykenisi yhtä hyvään lopputulokseen. Usein kuulee

sanottavan, että verkosto ja yhteistyö ovat yksi ja sama asia. Linnanmaa muistuttaa kuitenkin, että

verkostoissa yhteistyön luonne on erilainen kuin esimerkiksi hierarkioissa tai markkinasuhteissa.

Verkostojen laajasta aiemmasta tutkimuksesta huolimatta, niiden tarkastelu tässä tutkimuksessa on

mielestäni ajankohtaista, koska niiden merkitys on korostunut entisestään. Aluekehitys nojaa yhä

voimakkaammin toimintaan, jossa eri osapuolet ovat jatkuvassa kanssakäymisessä keskenään ja eri

osapuolten yhteistyö vaatii verkostomaista toimintaa. Menestyvien alueiden taustalla on lähes aina

toimivat ja kilpailukykyä edistävät verkostot.

24

Alueiden kehittämisessä hyödynnetään alueella olevia asiantuntijaverkostoja sekä luodaan

jatkuvasti uusia verkostoja. Verkostoja hyödynnetään eri osa-alueilla ja tavoilla. Verkostossa

toimijat muodostavat verkon solmukohdat ja toimijoiden väliset suhteet yhdistävät niitä. Verkosto

määritelmänä on suhteellisen helppo ymmärtää. Se on joukko ihmisiä tai organisaatioita jotka

toimivat ja jakavat informaatiota yhdessä edistääkseen yhteistä päämäärää. Aluekehittäjät

työskentelevät toimintaympäristössä, joka on erityisen monitahoinen ja asettaa hankalia ongelmia

ratkottaviksi. Tulevaisuuteen tähtäävät ongelmien ratkaisuvaihtoehdot ovat epävarmoja, sillä

tulevaa kehitystä on mahdotonta ennustaa tarkasti. Tulevaisuuteen suuntautuva kehittäminen ei

aina toteudu niin kuin ennalta on ajateltu. Ongelmat aluekehityksessä ovat harvoin sidoksissa vain

yhteen tahoon tai organisaatioon. Ongelmien ratkaisuun tarvitaan erilaista osaamista ja tietotaitoa

omaavia toimijoita. Kentällä toimiessaan aluekehittäjät tarvitsevat toistensa apua ja tästä

keskinäisriippuvuudesta johtuen asiantuntijoiden toimialojen luokittelusta ollaan siirrytty yhä

enemmän kohti rajat ylittävää yhteistyötä. Usein tehokkain tapa ratkaista monimutkaisia alueellisen

kehittämisen ongelmia on verkostomainen organisoitumismalli. (Koppenjan & Klijn 2004: 3)

Aluekehittäminen tapahtuu pitkälti erilaisissa verkostoissa. Verkostomaisen toimintamallin

yleistymisen myötä niiden ymmärtäminen on tärkeää (Mandell & Steelman 2003). Eri mittakaavojen

hahmottaminen ja verkoston luonteen tunnistaminen ovat aluekehittäjille entistä

ajankohtaisempaa. Tommi Rannan mukaan aluekehittäjät kokevat verkostot ja verkostoissa

toimimisen keskeiseksi osaksi aluekehittäjän työnkuvaa (Ranta 2011: 51). Usein verkostoihin

kuuluminen on toimijasta itsestään riippuvaa. Verkostot ovat periaatteessa vapaaehtoisia, mutta

monesti yritysten ja organisaatioiden on käytännössä pakko osallistua verkoston toimintaan

ollakseen mukana alueen kehittämisessä (Pulkkinen 2007: 47). Aluekehitysverkostot ovat keskeinen

vaikuttamisen kanava ja riippuvuus toisista toimijoista hankalissa ongelmatilanteissa korostuu.

Verkostojen merkitys korostuu harvaanasutulla seudulla ja pienemmissä kaupungeissa, missä

alueen resurssit kehittämisen suhteen ovat pienet. Kuuluminen verkostoihin saattaa vaikuttaa

velvollisuudenomaiselta, koska varsinkin pienemmillä paikkakunnilla verkostoihin kuuluminen on

edellytys yhteisössä toimimiselle.

25

4.1 Verkostojen luonne Pohjois-Karjalassa

Suomessa kehittäjäverkostot ovat tyypillisesti jaettu julkinen—julkinen tai julkinen—yksityinen

väliseen toimintaan. Maakuntatasolla kunnat ovat mukana lähes kaikissa kehitysverkostoissa,

lukuun ottamatta joitakin kylätason verkostoja. Julkisen sektorin muita toimijoita ovat maakuntien

liittojen edustajat, Työ- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, yliopistojen ja

muiden oppilaitosten edustajat. Kehittäjäverkostoissa on usein mukana yksityisen sektorin

toimijoita, kuten yritysten tai yritysten yhteistyöjärjestöjen, kuten kauppakamarin edustajia.

Kansalaiset ja kolmas sektori ovat puolestaan mukana lähinnä vain maaseudun

kehittämisverkostoissa (Haveri & Pehk 2008: 36). Kolmannella sektorilla tarkoitetaan julkisen vallan,

yksityisen liiketoiminnan ja kotitalouksien väliin jäävää aluetta, jolle on annettu erilaisia nimityksiä.

Nimitykset heijastavat toiminnan luonnetta tai toiminnan tapaa, sekä suhdetta valtioon ja kuntiin.

Kolmas sektori koostuu esimerkiksi vapaasta kansalaistoiminnasta, kansanliikkeistä,

kansalaisyhteiskunnasta, vapaaehtoissektorista, aatteellisesta sektorista sekä voittoa

tavoittelemattomasta toiminnasta (Saukkonen 2013: 13).

Pohjois-Karjalan tyypillisiä kehittäjäverkostoja ovat maakuntaliiton yhteistyöryhmä (MYR), erilaiset

seututason kehittämisverkostot, maaseudun toimintaryhmät, seudullinen elinkeinoyhtiö ja

kaupunkiseutujen innovaatioverkostot. Maakuntaliiton yhteistyöryhmän keskeinen rooli kuuluu

maakuntaliitolle, mutta myös muut toimijat kuten Itä-Suomen yliopisto ja Karelia

ammattikorkeakoulu ovat keskeisissä asemissa kehitysverkostojen toiminnassa.

”Isossa kuvassa meillä on monenlaisia, heterogeenisiä aluekehitysverkostoja.

Seudullisesti kehittämisyhtiöiden omat verkostot, hankemaailman verkostot, yrittäjien

verkostot ja kauppakamarin omat verkostot. Myös maaseudun elinkeinoilla on omat

verkostot. Verkostoja on hyviin paljon erilaisia ja eri mittakaavoissa.” (H5)

26

5 Pohjois-Karjalan maakunta

Tutkimuksen kohde on Pohjois-Karjalan maakunta. Pohjois-Karjalan maakunta jakautuu edelleen

kolmeen seutukuntaan: Joensuun, Keski-Karjalan ja Pielisen-Karjalan seutukuntiin. Maakunta

koostuu 13 kunnasta, joista kaupunkeja on viisi (Joensuu, Kitee, Lieksa, Outokumpu ja Nurmes).

Väestöltään suurin kunta on Joensuu, joka on maakunnan hallinnollinen keskus. Etäisyys Joensuusta

Helsinkiin on 438 kilometriä. Pohjois-Karjalan pinta-ala on 21 585 km², josta 18 prosenttia on

vesistöjä ja noin 70 prosenttia on metsää (Tolonen 2009: 51). Pohjois-Karjalan maakunta sijaitsee

Itä-Suomessa, Venäjän rajalla. Yhteistä rajaa Venäjän kanssa maakunnalla on 302 kilometriä.

Maantieteellisesti Pohjois-Karjala on kaukana rannikon elinkeino ja asumiskeskittymästä. Pohjois-

Karjalaan on kuitenkin rautatieyhteys sekä etelään että pohjoiseen. Maantietä pitkin etäisyydet ovat

melko suuret, mikä on maakunnalle ominaispiirre. Kyselyssä tuli vahvasti esille sijaintiin ja

kulkuyhteyksiin vaikuttavat tekijät, sekä Joensuun seudun kasvu suhteessa muuhun maakuntaan.

Etäisyydet maakunnan sisällä ja ulos maakunnasta koetaan pitkiksi ja ne muodostuvat

kynnyskysymyksiksi esimerkiksi yritysten sijoittumisessa.

”Liikenneyhteydet ovat maakunnan elinvoimaisuuden edellytys - jotta tänne pääsee ja jotta täältä pääsee pois. Viihtyisä ja turvallinen asuinympäristö ja palvelujen hyvä saatavuus ovat tärkeitä vetovoimavoimatekijöitä niin opiskelijoille kuin (paluu-)muuttajillekin.”(KV)

Toisaalta harvaan asuttu maakunta nähdään potentiaalina, jossa puhdas luonto ja elämysmatkailu

tarjoavat kehityspotentiaalia alueelle. Maakunnan metsissä ja maaperässä on runsaasti

luonnonvaroja, joiden hyödyntäminen on ollut aina tärkeä osa maakunnan menestystä. Perinteisien

metsätalouden ja kaivannaistoiminnan rinnalle on noussut biometsätalouden osaamista.

Muutokset ovat kuitenkin hitaita ja vaativat laajamittaista tutkimustyötä asian eteen.

”Maakunnassa on tehty hyvää ja määrätietoista työtä, vaikka tulokset eivät olekaan vielä

päätähuimaavia. Energia-aloilla läpimurrot ovat hitaita ja on oltava kärsivällisiä.

Rajapintatarkasteluissa ollaan vasta alkuvaiheessa. Olemme kuitenkin hyvällä alulla kestävien

energia- ja hybridiratkaisujen edistämisessä.” (KV)

27

Kuva 3 Pohjois-Karjalan maakunta

Pohjois-Karjalan kehityksen suuri kuva ei ole kuluvan vuoden aikana suuresti muuttunut. 2010-luvun

alkupuolella leimannut suhteellisen hyvä vire heikkeni jonkin verran vuonna 2015, jonka jälkeen

kehitys on ollut nousujohteista. Parin vuoden takaisesta kehityksen notkahtamisesta ei voida puhua

mistään suuresta romahduksesta, mutta usean selvästi myönteisemmän vuoden jälkeen Pohjois-

Karjala sijoittuu erilaisten aluekehitysindikaattoreiden mukaan maakuntien keskikastiin.

Kansantalouteen vaikuttavia tekijöitä ovat edelleen suhteellisen korkea työttömyys ja

muuttovoitosta huolimatta maakunnan asukasluvun pieneneminen. Asukasluvun pieneneminen

johtuu väestön ikääntymisestä ja luonnollisesta väestötappiosta (P-K maakuntaliitto).

Pohjois-Karjalan kehitykselle reunaehdot sanelevat pitkälti koko Suomen talouden ja kansainvälisen

talouden kehittyminen. Suuria muutoksia taloudessa ei ole odotettavissa lähivuosina. Talouden

kehitys on näyttänyt olevan nousujohteista viimeisten vuosien aikana, mikä on parantanut

luottamusta myös yksityisten kulutukseen ja investointeihin. Tulevan kehityksen osalta ollaan hyvin

samoilla linjoilla, joskin näkymiä leimaa edelleen pieni epävarmuus. Epävarmuutta tuovat Euroopan

talousalueen suuret muutokset, kuten Britannian ero Euroopan unionista ja pitkittynyt Ukrainan

28

kriisi laajoine pakotteineen. Maakunnassa ollaan toiveikkaita mm. rakentamisen vahvan vireen

jatkumiseen, kotimaan- ja ulkomaanviennin kehitykseen sekä biotalousinvestointien kasvamiseen.

Väestön ikääntyminen on Pohjois-Karjalan merkittävin haaste tulevaisuudessa. Ikääntyvä väestö

tarvitsee palveluita, joiden tuottaminen aiheuttaa muutostarpeita nykyisiin palvelujärjestelmiin ja

niiden ylläpitoon. Ikääntyminen näkyy myös työmarkkinoilla heijastuen osaavan työvoiman

saatavuuteen, sekä yritysten omistajavaihdosten tarpeeseen. Maakunnan sisällä on suurta

vaihtelua väestön ikärakenteessa. Reuna-alueilla ikääntyminen on voimakkaampaa, kuin

keskusalueilla. Väestön ikääntymisen haasteisiin on vastattu sosiaali- ja terveydenhuollon uusilla

muutoksilla, josta esimerkkinä on 2017 alussa aloittanut Siun sote. Tilannetta edesauttaa se, että

maakunnan väestö on terveempää kuin aiemmin. Ikärakenteeseen liitettävät sairastavuuden

indeksit ovat parantuneet huomattavasti. (P-K Maakuntaliitto)

Pohjois-Karjalan maakunnan toimialarakenne on varsin monipuolinen. Metsätalouteen keskittyvien

vahvojen ja perinteisten yritysten lisäksi maakunnasta löytyy kansainväliseen huippututkimukseen

pohjautuvia uusia potentiaalisia yrityksiä. Maakunnassa oli vuoden 2017 joulukuun lopulla 11 728

työtöntä työnhakijaa. Vuoden takaiseen verrattuna työttömien määrä väheni 1 519 henkilöllä. Koko

maan tarkastelussa Pohjois-Karjalassa on työttömiä kaikkein eniten suhteessa työvoimaan (16,1 %).

Koko maassa työttömien osuus työvoimasta oli joulukuussa 11,2 %. Työttömien määrä on pienessä

laskussa koko maassa. Yksi merkittävä seikka on kuitenkin, että pitkäaikaistyöttömien määrä

vähenee hitaasti. Ratkaisua tähän ei ole pystytty löytämään. (ELY-keskus 12/2017)

5.1 Kuntaperusteinen aluehallinto

Suomessa toimii kuntaperusteinen aluehallinto, joka koostuu Manner-Suomessa 18 maakunnan

liitosta. Lisäksi Ahvenanmaalla on oma, maakunnan itsehallintoon pohjautuva hallinto.

Kuntaperusteisella aluehallinnolla tarkoitetaan kuntien vapaaehtoisesti tai lakisääteisesti tekemää

yhteistyötä. Yleisin yhteistyön muoto on kuntayhtymä. Kunnat omistavat kuntayhtymän, mutta sillä

on kuitenkin itsenäinen julkisoikeudellinen oikeusasema. Suomalaisessa aluerakenteessa

kuntayhtymät ovat edelleen kuntien yleisin yhteistyömuodoista, mutta niiden määrä vähenee

meneillään olevien uudistusten takia (Nyholm ym. 2016: 107). Kuntayhtymiä on sekä

vapaaehtoisesti kuntien keskenään perustamia, että pakollisia lain velvoittamia yhtymiä, kuten

maakuntien liitot ja sairaanhoitopiirit.

29

5.2 Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma

Maakuntaohjelma on osa alueellista suunnittelua. Se ohjaa alueen kehittämiseksi tehtäviä valintoja

ja toteuttaa maakunnan pitkän tähtäimen strategiaa maakuntasuunnitelmaa (POKAT 2017).

Maakuntaohjelman laadinnasta ja sisällöstä on säädetty laeissa alueiden kehittämisestä ja

rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista ja rahoittamisesta (7/2014 ja 8/2014). Maakunnan liitto

laatii maakuntaohjelman kunnan valtuuston toimikausittain neljäksi vuodeksi. Tämän tutkimuksen

käsittelemä maakuntaohjelma on 2014-2017. Seuraava maakuntaohjelma kattaa vuodet 2018-

2021. Maakuntaohjelmassa esitetään maakunnan erityispiirteisiin ja mahdollisuuksiin perustuvat

alueen kehittämisen tavoitteet ja päämäärät.

POKAT 2017 on Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma vuosille 2014–2017. Maakuntaohjelma sisältää

Pohjois-Karjalan mahdollisuuksiin ja tarpeisiin, kulttuuriin ja muihin erityispiirteisiin perustuvat

kehittämisen tavoitteet. Maakuntaohjelma toimenpiteillä tavoitellaan työtä, hyvinvointia ja

elinvoimaisuutta kestävällä tavalla. Ohjelmaan on valikoitu kehittämisen toiminnalliset ja

tuotannolliset painopisteet, toimintaympäristön kehittämispainotukset sekä huomioitavat

erityiskysymykset. Maakunnan vahvoja tuotannollisia painopisteitä ovat hyvinvointituotanto, kivi-

ja kaivannaisala, luovat alat, matkailu, metsä- ja bioenergiatuotanto, ruuan tuotanto ja jatkojalostus

sekä teknologiateollisuuden alat muovi- ja metalliteollisuus, materiaaliteknologia ja ICT. Näitä aloja

kehitetään vahvistamalla yritystoiminnan kilpailukykyä, erilaista osaamista, kansainvälistymistä ja

resurssiviisautta. Maakunnan sijaintia Venäjän läheisyydessä pyritään erityisesti hyödyntämään.

Lisäksi erityistä huomiota kiinnitetään nuoriin, maaseudun paikalliseen kehittämiseen sekä

maakunnan vetovoiman ja tunnettavuuden parantamiseen.

POKAT 2017 laadittiin avoimessa ja vuorovaikutteisessa ilmapiirissä. Maakuntaohjelman laadintaa

edelsi laaja valmistelukierros, joka sisälsi lukuisia eri tilaisuuksia. Valmistelun päävastuussa olivat

maakuntahallituksen nimeämät POKAT-ryhmät, jotka laativat pohja-aineiston kokouksissaan.

Keväällä 2013 aloitetussa maakuntaohjelman laadinnassa toteutettiin kolme erillistä kyselyä:

Ensimmäinen valtakunnallisten SILVA-messujen yhteydessä Joensuussa kesäkuussa 2013, toinen

maakuntavaltuuston jäsenille ja varajäsenille marraskuussa 2013 ja kolmas maakunnallisen

elinkeinoseminaarin osallistujille helmikuussa 2014. Lisäksi maakuntaohjelmaa esitettiin lukuisille

tahoille erilaisissa tilaisuuksissa. Laajan tiedottamisen tarkoituksena oli kannustaa maakunnan

toimijoita ja sidosryhmiä vaikuttamaan ohjelman sisältöön jo ohjelman valmisteluvaiheessa. Kaikille

30

kiinnostuneille tarjottiin mahdollisuus antaa palautetta ohjelmasta Internetin-sivuston kautta.

SOVA-lain mukainen viranomaiskuuleminen järjestettiin kahdessa vaiheessa maaliskuussa 2013 ja

helmikuussa 2014. Lisäksi ohjelman käynnistymisestä ilmoitettiin julkisella kuulutuksella

sanomalehti Karjalaisessa.

Maakuntaohjelman kokonaisuudesta ja tekstistä vastasi aluekehityspäällikkö Eira Varis,

ympäristöselostuksesta ympäristösuunnittelija Hanne Lohilahti, numeraalisista laskelmista

maakunta-asiamies Kimmo Niiranen, maakuntasuunnitelmasta aluekehityspäällikkö Jarno Turunen

ja ohjelman ulkoasusta graafinen suunnittelija Laura Jussila. POKAT-ryhmien ja strategisten

teemaryhmien valmistelun ovat toteuttaneet maakuntaliiton vastuuhenkilöt (POKAT 2017).

31

6 Maakuntaohjelman 2014-2017 ulkoinen arviointi

6.1 Aluekehittämisen arviointi

Suomalaisessa julkisessa hallinnossa arviointi on keskeinen politiikkaprosessien vaihe. Se on tärkeä

sekä ennen varsinaista ohjelmaa vaihtoehtojen huolellisessa punninnassa, että toimeenpanon

jälkeen tulosten arvioinnissa. Syklisessä ajattelussa tulosten arviointi on tyypillisesti osa syklin

seuraavan vaiheen toimenpiteiden arviointia. Arviointi on siten keskeinen osa suomalaista

julkishallintoa ja sen toimintaa (Pekkola ym. 2006: 98).

Teknistä arviointia voidaan pitää arviointitavoista kaikkein yleisimpänä. Siinä kokeellinen asetelma

on arvioinnin lähtökohta ja sen pyrkimys on päästä eroon poliittisen päätöksenteon

epämääräisyydestä. Tarkka mittaaminen ja objektiiviset indikaattorit ovat keskeinen osa teknistä

arviointia. Arviointitietoon perustuva julkinen hallinto tunnetaan nimellä evidence based policy

making. Siinä kyse on nimenomaan huolellisesta ennalta-arvioinnista ja tulosten arvioinnista

(Nyholm ym. 2016: 98). Pohjoismaissa arviointiperinteeseen on liitetty vahvasti osallistumisen

vaatimus (Pekkola ym. 2006: 98). Arviointitiedon määrää on pyritty lisäämään sidosryhmien

kuulemisella ja osallistamisella arviointitiedon tuottamiseen. Myös tekemässäni POKAT-ryhmien

kyselyssä sidosryhmiltä kerättiin tietoa avoimilla kysymyksillä.

Arvioinnin taustalle menetelmälliseksi näkökulmaksi on valittu looginen viitekehys (logical

framework), jonka tarjoama rakenneanalyysi soveltuu parhaiten maakuntaohjelman kaltaisen

asiakirjan arvioimiseen (Silfverberg 2004: 7). Loogisessa viitekehyksessä keskeistä on selvittää, onko

ohjelmassa tai hankkeissa tehty oikeita asioita eli miten toteutetut toimet vastaavat

kehittämistarpeita ja miten aikaansaadut vaikutukset ratkaisevat kehittämistarpeita. Looginen

viitekehys muodostuu yleistavoitteiden, erityistavoitteiden, tuotoksen ja toimenpiteiden muotoon.

Viitekehyksen avulla on mahdollista tarkistaa tavoitteiden väliset yhteydet ja mahdolliset riskit sekä

tavoitteiden mitattavuus. Looginen viitekehys mahdollistaa maakuntaohjelman sisäisen logiikan ja

suhteiden tarkistamisen suhteessa muihin käsiteltäviin asiakirjoihin.

Arvioinnin taustalla käytettiin niin sanottua monitaho- ja monimenetelmänäkökulmaa, eli

triangulaatiota. Yksinkertaistaen triangulaatiolla tarkoitetaan erilaisten menetelmien, tutkijoiden,

tietolähteiden tai teorioiden yhdistämistä tutkimuksessa. Tässä arvioinnissa aineistojen ja

tiedonkeruun ja metodologian sekä kohderyhmien suhteen käytettiin useita eri menetelmiä ja

32

arviointikysymyksiä tarkasteltiin useiden eri osallisten näkökulmasta. Eri aineistojen ja menetelmien

käyttö samanaikaisesti parantaa arvioinnin luotettavuutta, kun sama johtopäätös saavutetaan

useilla eri lähestymistavoilla.

6.2 Arvioinnin tavoite

Tässä tutkimuksessa käytetty arviointi on Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman, POKAT 2014–2017

ulkoinen arviointi. Työn tilaajana oli Pohjois-Karjalan maakuntaliitto ja arviointi toteutettiin

korkeakouluharjoittelun muodossa tammi—helmikuussa 2017. Arvioinnissa tarkastellaan POKAT

2017 -maakuntaohjelman tavoitteiden toteutumista, tuloksia ja vaikuttavuutta. Lisäksi arvioinnin

avulla pyrittiin nostamaan kehittämisehdotuksia uuteen maakuntakaavaan vuosille 2017–2020.

Arvioinnin toteuttamisessa hyödynnettiin Pohjois-Karjalan maakuntaliiton nimeämien POKAT-

ryhmien ja strategisten teemaryhmien asiantuntemusta. Arviointi kohdistui seuraaviin

kokonaisuuksiin:

1. Maakuntaohjelman tavoitteiden toteutuminen

• arvio määrällisten tavoitteiden toteutumisesta

• laadullinen arvio tavoitteiden toteutumisesta

2. Maakuntasuunnitelman ja maakuntaohjelman painopisteiden osuvuus, ajantasaisuus ja

vaikuttavuus

• toimintalinjojen ja painopisteiden relevanssi ja ajantasaisuus

• rahoituksen kohdentaminen

• maakuntasuunnitelman ja -ohjelman fokusoituminen

• kokonaisarvio maakuntasuunnitelman ja -ohjelman onnistumisesta ja

vaikuttavuudesta

3. Maakuntaohjelman ohjausvaikutus

• ohjelman painopisteiden ja tavoitteiden huomioiminen eri toimijoiden omassa

toiminnassa

• ohjausvaikutuksen riittävyys kehittämistoimenpiteiden kohdentamisessa

• miten ohjausvaikutusta voi parantaa

4. Yhteenveto ja päätelmät sekä suositukset uuden maakuntaohjelman valmisteluun

33

6.3 Arvioinnin viitekehys

Arviointi on yleensä jälkikäteen tapahtuvaa toimintaa, jossa ennalta suunniteltua ohjelmaa tai mallia

testataan ja lopputulosta arvioidaan suhteessa haluttuihin tavoitteisiin. POKAT 2017 -ohjelmassa

alueellinen kehittäminen on keskiössä. Maakuntaohjelman toteutumiseen vaikuttavat oleellisesti

osallistujat, olosuhteet ja alue. Kehittävässä arvioinnissa tärkeä on prosessin tutkiminen. Siinä ei

oleteta, että arvioitava toiminta tulee välttämättä koskaan valmiiksi tai jollain tavalla täydelliseksi,

vaan se on jatkuvassa muutoksen ja tulemisen tilassa (Patton 2011: 36–38).

Patton (1994: 317) on määritellyt kehittävän arvioinnin prosessilähtöiseksi arvioinniksi, jonka

tarkoituksena on tukea ohjelman, projektin, tuotteen, henkilöstön ja/tai organisaation kehittymistä.

Räisänen (2009) korostaa kehittävässä arvioinnissa tarkasteltavan kohteen tulkinnallista ja kriittistä

analyysiä ja toiminnan tuottaman hyödyn ja arvon määrittämistä kytkettynä toiminnan laadun

parantamiseen, kehittämiseen ja toimintojen uudistamiseen. Kehittävä arviointi tähtää siten

syvälliseen jatkuvaan oppimiseen ja painottaa kontekstuaalisuutta, osallisuutta sekä kokemusta ja

avoimuutta.

Valmistuneessa raportissa kokosin yhteen keväällä 2017 suoritetun Pohjois-Karjalan

maakuntaohjelman 2014–2017 arvioinnin keskeiset tulokset. Arvioinnissa tarkastellaan Pokat 2017

-maakuntaohjelman tavoitteiden toteutumista, tuloksia ja vaikuttavuutta. Lisäksi raportti sisältää

arviointiprosessin esiin nostamia kehittämisehdotuksia uutta maakuntaohjelmaa varten.

6.4 Arvioinnin tietopohja

Dokumentoitu aineisto muodostui Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014–2017 arvioinnissa

maauntasuunnitelmasta vuoteen 2030, maakuntaohjelmasta vuosille 2014–2017,

toimeenpanosuunnitelmasta, ohjelman rahoitus- ja indikaattoriseurannasta sekä muusta arvioinnin

kannalta relevantista aineistosta, mikä on saatavana Pohjois-Karjalan maakuntaliiton nettisivuilta.

Asiakirjojen lisäksi arvioinnin keskeisisinä tietolähteinä toimivat POKAT-ryhmille toteutettu

sidosryhmäkysely sekä syventävät haastattelut. Haastateltavia maakunnan kehittämistyössä

keskeisesti mukana olleita avainhenkilöitä oli yhteensä viisi. Nämä valikoituivat Pohjois-Karjalan

34

maakuntaliiton aluekehitysyksikön kokoamasta avaintoimijalistasta. Tarkoituksena oli huomioida

valinnassa henkilön asema maakunnan kehittämisessä sekä valita henkilöitä eri organisaatioista.

Seuraavassa taulukossa on esitetty arviointia varten kootun aineiston numeerinen tieto.

Tiedonhankintamenetelmä Tavoiteltuja Vastanneita/

osallistuneita

Vastaus-

prosentti

Sidosryhmäkysely 251 55 22

Haastattelut 5 5 100

35

7 Aineistot ja menetelmät

7.1 Tapaustutkimus

Tapaustutkimus tarkastelee monipuolisesti kompleksisia ja pitkäkestoisia ilmiöitä. Tapaustutkimus

on perusteltu valinta tutkimusmenetelmäksi silloin, kun halutaan saada vastauksia kysymyksiin

”miten” ja ”miksi”, sekä selvittää yhtä tapausta tai tapahtumakulkua osana laajempaa ilmiötä

(Hartley 2004: 332). Kaikissa empiirisissä tutkimuksissa käsitellään tapauksia. Tapaustutkimuksessa

tapaus ymmärretään toisin kuin määrällisessä tutkimuksessa, jossa tapaus on tilastollinen yksikkö.

Tapaustutkimuksessa tutkittava tapaus on tapahtumakulku tai ilmiö (Laine ym. 2007: 9). Yin (2003:

13) määrittelee tapaustutkimuksen seuraavasti:

”A case study is an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon

within its real-life context, especially when the boundaries between phenomenon and

context are not clearly evident.”

Tapaustutkimus tutkii ilmiötä empiirisesti sen aidossa ympäristössä. Tutkijan ei ole tarkoitus ohjailla

tapahtumia ja tutkimuksen fokus on nykypäivän ilmiössä. Olennaista on lisätä ymmärrystä

tutkittavasta tapauksesta ja selvittää tulevaisuuden kannalta, mitä siitä voidaan oppia (Laine ym.

2007: 10). Tämän tutkimuksen päämääränä on lisätä ymmärrystä maakuntaohjelman vaikutuksista

alueelliseen kehittämiseen maakuntatasolla. Vallitsevat olosuhteet ovat vaikuttaneet

tutkimustulosten syntyyn, joten huomiota täytyy kiinnittää aluekehityksen tilaan laajemman

perspektiivin kautta. Tässä tutkimuksessa se tarkoittaa Euroopan unionin aluepolitiikan

ajankohtaisia linjauksia (Laine ym. 2007: 10).

Laine ym. (2007) luonnehtivat tapaustutkimukselle viisi ominaispiirrettä:

1) Tapaustutkimuksen holistisuus eli kokonaisvaltainen analyysi luonnollisesti ilmenevästä

tapauksesta

2) Kiinnostus sosiaaliseen prosessiin tai prosesseihin

3) Useanlaisten aineistojen ja menetelmien hyödyntäminen tutkimuksessa

4) Aikaisempien tutkimuksien hyödyntäminen

5) Tapauksen ja kontekstin rajan vaikea määrittäminen

36

Tämän tutkimuksen tapauksena on Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma 2014-2017. Tutkimuksella

pyrin selvittämään maakuntaohjelman roolia alueellisessa kehittämisessä. Lisäksi pohdin

kehittämisohjelmia ja -strategioita yleisesti aluekehittämisen työkaluina. Tarkastelun kohteena on

maakuntaohjelman toteutus, jossa verkostoituminen on yksi keskeinen yhteistyön muoto. Pro

graduni tavoitteena on tuottaa kerätyn aineiston perusteella kokonaiskuva maakuntaohjelman

laadintaprosessista sekä aluekehittäjien välisestä vuorovaikutuksesta prosessin aikana.

Tapaustutkimuksella voidaan nostaa esille ihmisten tai organisaatioiden arvoja, käsityksiä,

mielipiteitä, resursseja, päätöksiä, käyttäytymistä tai niiden välistä vuorovaikutusta (Swanborn

2010: 13). Tapaustutkimukselle on ominaista, että ilmiön tai prosessin tarkastelu rajoittuu tietylle

ajanjaksolle, kuten ohjelmakaudelle (Saarela-Kinnunen & Eskola 2001: 159). Tapaustutkimus

asettaa aineiston keräämiselle tiettyjä reunaehtoja. Aineiston tulisi muodostaa helposti

hahmotettava kokonaisuus eli tapaus. Maakuntaohjelma on tapauksena helposti rajattavissa, sillä

sen laadintaprosessille voidaan määritellä selkeä alku ja loppu. Tapaustutkimuksen kanssa tulisi

kuitenkin muistaa, että ilmiötä ei tulisi irrottaa sen laajemmasta kontekstista, vaan tarkoitus on

nimenomaan ymmärtää, kuinka maakuntaohjelma ja sen prosessit vaikuttavat kontekstiin ja kuinka

konteksti muovaa sitä (Hartley 2004: 323). Maakuntaohjelma aluekehityksen työkaluna voidaan

ymmärtää paremmin, kun sitä tarkastellaan osana suomalaisen aluepolitiikan laajempaa kontekstia,

jossa maakuntien liittojen ja aluekehitysasiantuntijoiden vuorovaikutus on enemmän ja vähemmän

jatkuvaa. Maakuntaohjelma on kiinnostava tutkimuksen kohde, sillä se edustaa perinteistä

ohjelmaperustaista aluekehitystä, joka toteutetaan pääasiassa maakuntaliiton asiantuntijoiden ja

asiantuntijaryhmien kautta. Samalla paikkaperustaisen aluekehityksen suosio on kasvussa, joka

perustuu myös paikallisen asiantuntijuuden hyödyntämiseen aluekehityksessä, mutta samalla siitä

puuttuu hierarkkinen, ylhäältä alaspäin suuntautuva aluekehityksen ja -suunnittelun malli.

Tapaustutkimus ei ole pelkästään kuvausta tapahtumien kulusta tai ilmiön sisällöstä, vaan siihen

liittyy myös kiinnostus jotain tiettyä jännitettä kohtaan (Bamberg ym. 2007: 10). Tässä

tutkimuksessa suurin jännite liittyy suomalaisen aluekehityksen muutoksen tilaan, joka on seurausta

laajemmasta maakuntien uudelleen järjestäytymisestä, maakuntauudistuksen valmistelusta. Tässä

tutkimuksessa kuvaus tapahtumien kulusta alkaa teollistavan aluepolitiikan vaiheesta 1970-luvulta,

mutta varsinainen tutkimus käsittelee maakuntaohjelmaa vuosilta 2014-2017.

37

Tapaustutkimus eroaa tutkimusmetodeista sillä, että se on enemmänkin tutkimusstrategia, jonka

sisällä voidaan käyttää sekä määrällisiä että laadullisia menetelmiä (Hartley 2004: 323). Tutkittavan

ilmiön tulkinnassa tulisi huomioida kaikki saatavilla oleva ajankohtainen materiaali, kuten asiakirjat,

haastattelut, kysely tai havainnointi (Swanborn 2010: 2). Aineistojen tulkinnassa voidaan käyttää

useita tutkimusmetodeja. Tietoa on tarkoitus kerätä sellaisten henkilöiden tai organisaatioiden

ominaisuuksista, jotka ovat osallistuneet tapaukseen sekä heidän muodostamien verkostojen

suhteista. Tämän tutkimuksen analysoitava aineisto koostuu Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman

ulkoisen arvioinnin ohessa keräämästäni POKAT-kyselystä ja viidestä asiantuntijahaastattelusta.

Lisäksi tutkielman teoriaosassa vertaillaan erilaisia näkemyksiä aluepolitiikan ja aluekehityksen

ominaispiirteistä ja ajankohtaisista haasteista. Tämän tapaustutkimuksen tiimoilta kerätty

tutkimusaineisto toimii myös myöhempää käyttöä ja jatkotutkimusta varten.

Tässä tutkimuksessa lähdetään liikkeelle aikaisemman tutkimuskirjallisuuden tuomista

aluekehityksen näkökulmista. Pyrin tuomaan viimeaikaista aluekehityksen keskustelua mukaan

tähän työhön ja muodostamaan kuvan aluekehityksen tilasta maakuntien yhtenä keskeisenä

tehtävänä. Tämän tutkimuksen kirjallisuusanalyysi rakentuu aluekehitystä käsittelevän

kirjallisuuden ja aiemman aluekehitysverkostoista tehdyn tutkimuksen varaan. Molemmat

kokonaisuudet muodostuvat useista eri näkökulmista, eikä kummastakaan ole olemassa yhtä

selkeää teoriaa. Sen sijaan kirjallisuus tarjoaa molempiin ilmiöihin monipuolisia näkökulmia ja

keinoja tarkastella asioita. Kirjallisuuden ja aikaisemman tutkimuksen analysointi antaa

monipuolisen kuvan tutkittavasta ilmiöstä. Kirjallisuus ei pelkästään jäsennä ilmiötä riittävän hyvin

ja sen takia kirjallisuusanalyysin lisäksi haluan täsmentää tutkimusta kyselyn ja haastatteluiden

avulla.

Tutkimuskysymyksiin on haettu vastauksia kirjallisuuskatsauksen lisäksi kaksivaiheisella empiirisellä

tutkimuksella. Ensiksi toteutettiin olemassa olevalle kirjalliselle aineistolle laadullinen

sisällönanalyysi, jonka tavoitteena on syventää kirjallisuuskatsauksen antamaa kuvaa

aluekehityksen toimintakentästä. Kirjallisuuskatsauksen huolellisen läpikäynnin jälkeen pyrin

analysoimaan haastatteluiden kautta maakunnan aluekehitystä maakuntaohjelman ympärillä

toimivan aluekehitysverkoston viitekehyksessä.

Seuraava vaihe tutkimuksessa on aluekehityksen operationalisointi. Operationalisointia

tieteellisessä tutkimuksessa käytetään teoreettisten käsitteiden ja niiden empiiristen vastineiden

38

määrittelemisessä. Vaikka laadullisessa tutkimuksessa ei varsinaisesti puhuta operationalisoinnista,

saati mittaamisesta, niin silti teoreettisille käsitteille täytyy löytyä jonkinlainen empiirinen vastine,

jotta asiaa voidaan ylipäätään empiirisesti tutkia (Eskola & Suoranta 1998). Tässä tutkimuksessa

aluekehitys on teoreettinen käsite, jota on hyvin hankala tutkia sellaisenaan.

Kirjallisuuskatsauksen läpikäynnin ja operationalisoinnin jälkeen siirryn käsittelemään keräämääni

kysely- ja haastatteluaineistoa. Tutkimuskysymyksiin on haettu vastauksia kirjallisuuskatsauksen

lisäksi kaksivaiheisella empiirisellä tutkimuksella. Kirjallisuuskatsauksen huolellisen läpikäynnin

jälkeen analysoin tekemäni laadullisen kyselyn. Kysely antaa minulle viimehetken tietoa maakunnan

aluekehityksestä asiantuntijoiden näkökulmasta.

Kuva 4 Analyysivaiheet

POKAT-kyselyn tavoitteena oli saada asiantuntijatietoa Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014-

2017 toteumasta. Kysely oli lähetetty henkilöille, joista suurin osa (67%) oli osallistunut

maakuntaohjelman laadintaan. Vastaajien enemmistön osallisuus maakuntaohjelman laadinnassa

on vastausten kannalta positiivinen asia. Henkilöt olivat tietoisia kyselyn aihepiireistä ja he pystyivät

palaamaan kysymysten kautta maakuntaohjelman suunnitteluvaiheeseen ja vertailemaan

tapahtunutta muutosta maakuntaohjelman aikana. Kysely toteutettiin Webropol-kyselytyökalun

avulla yhdessä maakuntaliiton henkilökunnan avustuksella. Kyselyn aineisto analysoitiin

sisällönanalyysin avulla.

39

Haastattelut toteutettiin kyselyvastausten läpikäynnin jälkeen ja kysymykset ovat mietitty yhdessä

ohjaajani Eira Variksen kanssa. Haastattelut olivat asiantuntijahaastatteluita. Åkerman & Alastalo

(2010: 379) määrittelevät asiantuntijahaastattelun tarkoittavan tilannetta, jossa pyritään

hankkimaan tietoa tutkittavasta ilmiöstä alan asiantuntijoita haastattelemalla.

Haastattelukysymysten tavoitteena oli tarkentaa kyselyn vatsauksia ja kysyä asiantuntijoiden

mielipiteitä maakuntaohjelmasta. Haastatteluiden analyysi tässä tutkimuksessa on faktuaalinen

analyysi, eli pyrkimys löytää faktatietoa tutkittavasta asiasta. Tässä tutkimuksessa

asiantuntijahaastatteluiden analyysissä haastattelut olivat vain yksi osa moniaineistoista

tutkimusprosessia. Kerätyn tiedon luotettavuutta on arvioitava yhdessä tutkimuksessa käytetyn

kirjallisuudesta poimitun tiedon kanssa.

7.2 Tutkimusmenetelmänä aineistolähtöinen sisällönanalyysi

Tämän tutkimuksen päätutkimusmenetelmäksi olen valinnut sisällönanalyysin, joka on yksi

kvalitatiivisen tutkimuksen perusanalyysimenetelmistä (Hirsjärvi, Remes & Sajavaara 2009: 153).

Sisällönanalyysi on menettelytapa, jolla analysoidaan dokumentteja eli kirjoitettuun muotoon

dokumentoitua materiaalia systemaattisesti ja objektiivisesti. Tämän analyysimenetelmän avulla

aineistoa selkiytetään ja järjestetään, jotta siitä voidaan tuottaa uutta tietoa (Halonen 2016: 140).

Sisällönanalyysi tarjoaa keinon tarkastella asioiden ja tapahtumien merkityksiä, seurauksia ja

yhteyksiä (Latvala &Vanhanen-Nuutinen 2003: 21). Eskola ja Suoranta (1988: 186) toteavat

sisällönanalyysistä, että kyseessä on oikeastaan laaja joukko erilaisia tapoja järjestää ja luokitella

aineistoa. Yhtenä tutkimusmetodina sisällönanalyysi on oikeastaan väljä teoreettinen kehys

erilaisille analyysimenetelmille.

Kun sisällönanalyysiä pidetään laadullisen tutkimuksen perusanalyysimenetelmänä, voidaan se

laajemmin ymmärtää yläkäsitteenä monille analyysitavoille. Se mahdollistaa hyvin monenlaisen

tutkimuksen tekemisen. Sisällönanalyysistä voidaankin sanoa, että useimmat eri nimillä kulkevat

analyysimenetelmät perustuvat periaatteessa tavalla tai toisella sisällönanalyysiin, koska

sisällönanalyysillä tarkoitetaan kirjoitettujen, kuultujen tai nähtyjen (koettujen) sisältöjen analyysiä

väljänä teoreettisena kehyksenä (Tuomi & Sarajärvi 2009: 91). On todettukin, että laadullinen

tutkimus voidaan käytännössä samaistaa sisällönanalyysiin (Tuomi & Sarajärvi 2009: 14). Pietilän

40

(1973: 25) mukaan sisällönanalyysin avulla voidaan kuvata dokumenttien sisältöä tai tehdä sisältöä

koskevia johtopäätöksiä. Sisällöllisten ominaisuuksien vertailu voi olla sitä, että vertaillaan eri

tahojen tuottamia dokumentteja keskenään. Vertailu voi kohdistua myös ympäristöön. Tämä

tarkoittaa sitä, että vertaillaan eri kulttuureissa tuotettuja dokumentteja. Edelleen vertailu voi olla

sisällän vertailua normeihin tai ihanteisiin sekä niiden vertailua todellisiin tapahtumiin (Halonen

2016: 141).

Laadullinen sisällönanalyysi jaetaan aineistolähtöiseen, teorialähtöiseen ja teoriaohjaavaan

analyysiin. Tämän tutkimuksen yhteydessä on käytetty aineistolähtöistä analyysiä, jossa pyritään

luomaan tutkimusaineistosta teoreettinen kokonaisuus. Tutkimusaineiston analyysiyksiköt valitaan

kerätystä aineistosta tutkimuksen tarkoituksen ja kysymystenasettelun mukaisesti (Tuomi &

Sarajärvi 2009: 95). Analyysiyksiköt eivät ole ennalta päätettyjä tai harkittuja, vaan ne muodostuvat

tutkimuksen edetessä.

7.3 Analyysin rakentaminen

Laadullisen tutkimuksen analyysivaiheen voi toteuttaa hyvin monella eri tavalla. Metodioppaista

löytyy kaiken kirjavia analyysikuvauksia, jotka saattavat helposti aiheuttaa hämmennystä nuorelle

tutkijalle. Jyväskylän yliopiston tutkija Timo Laine on esittänyt yksinkertaisessa muodossa rungon

laadullisen tutkimuksen analyysin etenemisen kuvaamiseksi (Tuomi & Sarajärvi 2018: 104). Olen

tässä tutkimuksessa seurannut pääpiirteissään Laineen kuvausta, joka etenee seuraavasti:

1. Päätä, mikä tässä aineistossa kiinnostaa ja tee vahva päätös!

2. a) Käy läpi aineisto, erota ja merkitse ne asiat, jotka sisältyvät kiinnostukseesi.

b) Kaikki muu jää pois tästä tutkimuksesta!

c) Kerää merkityt asiat yhteen ja erilleen muusta aineistosta.

3. Luokittele, teemoita tai tyypittele aineisto.

4. Kirjoita yhteenveto.

Laineen kolmas kohta ymmärretään varsinaiseksi aineiston analyysiksi. Kaksi aiempaa kohtaa ovat

kuitenkin tunnettava, sillä aineiston luokittelu ei onnistu ilman sen tarkkaa tuntemusta ja ongelman

rajaamista. Luokittelulla tarkoitetaan yksinkertaistaen aineiston järjestämistä eri luokkiin ja

lasketaan, montako kertaa kukin luokka esiintyy aineistossa. Luokiteltu aineisto esitetään

tyypillisesti taulukoiden kautta. Teemoittelu rakennetaan pitkälti samansuuntaisesti kuin luokittelu,

41

mutta siinä painottuu, mitä kustakin teemasta on sanottu. Sisältö ratkaisee tässä tapauksessa

enemmän. Laadullisessa tutkimuksessa ei kiinnitetä huomiota niinkään aineiston määrällisiin

seikkoihin, vaan tarkoituksena on pilkkoa ja ryhmitellä aineistoa erilaisten aihepiirien ja

kiinnostuksien perusteella. Teemoittelussa aineisto voidaan ryhmitellä esimerkiksi tiedonantajan

sukupuolen tai iän mukaan. Ryhmittelyn jälkeen aineistosta aletaan etsiä tutkimuksen kannalta

tärkeitä teemoja ja aiheita. Aineistosta pyritään nostamaan tiettyä teemaa kuvaavia näkemyksiä.

Kolmas tapa on tyypittely. Tyypittelyssä aineisto ryhmitetään tyypeiksi, joka voidaan toteuttaa

esimerkiksi etsimällä näkemyksille yhteisiä ominaisuuksia ja muodostetaan näistä yhteisiä

näkemyksiä yleistykseksi (Tuomi & Sarajärvi 2018: 106).

Tutkimukseni sisällönanalyysin ensimmäinen vaihe on alkuperäisen aineiston pelkistäminen eli

redusointi. Kysely- ja haastatteluaineistoista karsitaan tutkimuksen kannalta epäolennainen pois.

Kyse on datan tiivistämisestä, jossa kirjoitetusta aineistosta etsitään tutkimustehtävää kuvaavia

ilmaisuja (Tuomi & Sarajärvi 2018: 122). Olen käynyt kyselyn avoimet vastaukset sekä haastattelut

läpi ja alleviivannut samanvärisillä kynillä samaa asiaa kuvaavat ilmaisut. Alleviivauksen avulla olen

etsinyt datasta kaikki tutkimustehtävää kuvaavat alkuperäisilmaukset ja niitä kuvaavat pelkistetyt

ilmaukset.

POKAT-kysely

POKAT-ryhmät ovat Pohjois-Karjalan maakuntaliiton muodostamia alakohtaisia asiantuntijaryhmiä.

POKAT-ryhmien tarkoituksena on tuoda kattava asiantuntijuus mukaan jokaiselle

maakuntaohjelmassa olevalle toimintasektorille. Näin varmistetaan maakuntaohjelman laadinta ja

toteutusvaiheessa ajankohtaisin asiantuntijatiedon saatavuus.

Pokat kysely toteutettiin webropol kyselynä. Webropol on kyselytutkimustyökalu, jonka avulla

tutkimuksen ja kyselyn tekeminen oli vaivatonta. Kysely lähetettiin vastaajille sähköpostiin ja

vastausaikaa oli kaksi viikkoa. Vastaajia muistutettiin kaksi kertaa ennen kyselyn sulkemista.

Sähköpostiosoitteet olivat maakuntaliiton tietokannassa, POKAT-ryhmien jäsentiedoissa. Lisäksi

ruoantuotantokysymyksiin haettiin vastauksia ympäristösuunnittelija Jukka Nykäsen kokoaman

asiantuntijaryhmän avulla.

POKAT-kysely koostui seuraavista osa-alueista:

• Taustatiedot (Sukupuoli, ikä, kotikunta, koulutusaste, edustamasi taho)

42

• Maakuntaohjelman laadinta

• Maakuntaohjelman toteutus

• Painopiste 1: Älykkään erikoistumisen strategiset valinnat

• Painopiste 2: Työtä ja toimeentuloa – kansainvälisesti kilpailukykyiset elinkeinot

• Painopiste 3: Hyvinvoinnin perusta

• Painopiste 4: Erityisteemat

• Kommentteja tulevaan maakuntaohjelmaan (vapaa sana)

POKAT-ryhmille suunnattu kysely maakuntaohjelman toteutuksesta suoritettiin helmikuussa 2017.

Kaikkiaan haastattelu lähetettiin 251 henkilölle, joista 55 lopulta vastasi kyselyyn.

Vastausprosentiksi muodostui 22. Kyselyn vastaamiseen annettiin kaksi viikkoa aikaa ja lisäksi

vastaajille lähetettiin kaksi erillistä muistutus-sähköpostia. Lainaukset kyselyvastauksista ovat

tunnistettavissa tässä tutkimuksessa lainauksen perässä olevasta ”(KV)”-merkinnästä.

Asiantuntijahaastattelut

Alastalo ym. (2017) toteavat, ettei asiantuntijuus ole ilmiönä niin yksinkertainen kuin voisi ajatella.

Määritelmät asiantuntijuudesta vaihtelevat yhteiskunnassa suuresti ja jokainen voi ajatella olevansa

oman elämänsä asiantuntija. Modernissa tietoyhteiskunnassa asiantuntijalla tarkoitetaan sellaista

henkilöä, jolla on erityiskysymyksiksi määritellyissä asioissa pitkälle erikoistunut asiantuntijuus.

(Alastalo ym. 2017: 215) Eron asiantuntijan ja maallikon välillä tekee se, että asiantuntijalla on

tietystä aihealueesta sellaista tietoa ja mahdollisesti sellaista taitoa, jota maallikolla ei ole.

Asiantuntijoiden löytäminen tutkimukseen voi olla usein varsin työlästä. Monet virkamiehet ovat

kiireisiä, eikä heillä ole aikaa ylimääräisille haastatteluille. Tämän tutkimuksen kannalta oli varsin iso

etu siitä, että sain maakuntaliitosta suositukset henkilöistä, jotka kannattaisi ottaa mukaan

tutkimukseen. Kaikki henkilöt suostuivat haastatteluun, joten säästin aikaa ylimääräisiltä

sähköpostien lähettelyiltä. Asiantuntijahaastatteluiden lainaukset ovat merkitty lainauksen perään

merkinnällä ”(H3)”, jossa numero viittaa haastatteluvuorossa olevaan asiantuntijaan. Tutkimuksen

liitteenä olevassa asiantuntijoiden listassa nimet ovat kuitenkin satunnaisessa järjestyksessä,

tunnistamisen välttämiseksi.

43

Alexander Bognev ym. (2009) jaottelevat asiantuntijahaastattelut kolmeen luokkaan. Ensimmäinen

on eksploratiivinen haastattelu, eli kartoittava asiantuntijahaastattelu. Tätä haastattelumuotoa

käytetään usein vähän tutkittuun ilmiöön, ja se on usein tutkijalle kaikista nopein tapa tutustua

uuteen tutkimusaiheeseen. Toinen tapa on systematisoiva haastattelu, jonka tarkoituksena on

hahmottaa kokonaisvaltaisesti asiantuntija objektiivinen tieto jostakin aihepiiristä. Viimeinen tapa,

teoriaa luova asiantuntijahaastattelu ei rajoitu vain asiantuntijan objektiiviseen tietoon, vaan se

pyrkii hahmottamaan myös piilevää tietoa asiantuntijan toiminnasta ja tulkinnasta.

Tässä tutkimuksessa tehdyt asiantuntijahaastattelut ovat toteutettu teemahaastatteluina.

Teemahaastattelussa on tyypillistä, että haastattelun aihepiirit eli teema-alueet ovat tiedossa,

mutta kysymysten tarkka muoto ja järjestys puuttuvat. (Hirsjärvi ym. 1996) Teemahaastattelu on

kuin keskustelua, jolla on ennakkoon määritelty tarkoitus. Se muistuttaa mitä tahansa keskustelu

vain sillä erotuksella, että tutkija ohjailee sitä siten, ettei keskustelu loittone liikaa

tutkimusongelmasta. Teemahaastattelu on suosittua yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa,

koska se vastaa hyvin monia kvalitatiivisen tutkimuksen lähtökohtia. Teemahaastattelun avulla

kerättyä aineistoa voi käyttää yhtä lailla myös kvantitatiivisesti painottuvassa tutkimuksessa.

Teemahaastattelun avulla kerättyä aineistoa voi analysoida ja tulkita monin tavoin.

Asiantuntijahaastatteluiden tarkoituksena oli saada ajankohtaista tietoa Pohjois-Karjalan

maakuntaohjelman nykytilasta ja haastateltavien henkilöiden mielipiteitä koskien alueen

kehitysverkostoja. Haastateltavat henkilöt valittiin yhdessä ohjaajani Eira Variksen kanssa ja

henkilöitä pyrittiin valitsemaan mahdollisimman monipuolisesti eri organisaatioista. Mukana

haastatteluissa oli aluesuunnittelun asiantuntijoita, koulutusalan asiantuntija ja yritysmaailman

asiantuntijoita. Haastatteluiden tarkoituksena oli syventyä kyselyn antamiin tuloksiin ja kysyä

asiantuntijoiden mielipiteitä maakuntaohjelman toteutuksesta. Haastatteluissa käsiteltiin

ensimmäiseksi maakuntaohjelman ulkoisen arvioinnin aiheita ja haettiin vastauksia koskien tulevaa

maakuntaohjelman laadintaa. Toinen osio käsitteli Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoja ja

maakunnan kehittäjien välistä vuorovaikutusta. Ryhmittelin haastateltavien antamia vastauksia

omiin luokkiin, jotta vastausten perusteella on mahdollista selvittää mielipiteiden jakauma.

Haastatteluita analysoin etsimällä faktatietoa kirjallisuuden väittämiä silmällä pitäen.

Haastateltavia henkilöitä oli yhteensä viisi. Haastateltavat henkilöt edustivat eri organisaatioita,

jotka olivat Joensuun kaupunki, Karelia-ammattikorkeakoulu, Pohjois-Karjalan kauppakamari,

44

Joensuun seudun kehittämisyhtiö JOSEK Oy sekä Outokummun teollisuuskylä Oy. Haastattelut

toteutettiin kaikki haastateltavien toimistolla. Haastattelut tehtiin aikavälillä 6.-17.3.2017.

45

8 Tulokset

8.1 Ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset

Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman laadinnan ja toteutuksen näkemyksiä kysyttiin POKAT-ryhmien

jäseniltä ja muilta aluekehityksen toimijoilta sähköpostikyselyllä. Kyselyn tulokset käyn seuraavaksi

läpi siinä järjestyksessä, missä ne esitettiin vastaajille kyselyssä. Etenemisjärjestys on looginen,

koska kysymykset käsittelivät ensiksi maakuntaohjelman laadintaa, jonka jälkeen siirryttiin

ohjelman toteutukseen ja lopuksi uuden maakuntaohjelman kehittämisideoihin. Kysely lähetettiin

vastaajille helmikuussa 2017

Asiantuntijahaastattelut toteutettiin helmi—maaliskuussa 2017, heti kyselyvastausten palautuksen

jälkeen. Olin laatinut kysymyslistan yhdessä Aluekehityspäällikön Eira Variksen kanssa.

Haastattelukysymykset suunniteltiin erityisellä huolellisuudella, jotta saatava aineisto vastaisi

mahdollisimman hyvin asetettuihin tutkimuskysymyksiin. Haastattelu oli kaksiosainen, jossa ensiksi

kysyin asiantuntijoilta maakuntaohjelman suunnittelusta ja toteutuksesta. Jälkimmäinen osio

käsitteli maakunnan aluekehitysverkostoja. Haastattelu koostui seitsemästä kohdasta, jossa

kussakin oli tarkentavia alakysymyksiä vaihteleva määrä. Esitin lisäkysymyksiä haastateltaville,

mikäli halusin tarkennuksia epäselväksi jääville asioille. Tulokset on jaettu kolmeen erilliseen

kokonaisuuteen. Tällä pyrin selkeyttämään lukijalle tuloksia, joita olen saanut asettamilleni

tutkimuskysymyksille. Tuloksien alaotsikot etenevät samassa järjestyksessä kuin esittämäni

tutkimuskysymykset. Nauhoitin haastattelut puhelimella ja tein myös omia muistiinpanoja

haastattelun edetessä. Myöhemmin litteroin haastattelut tarkasti sanasta sanaan, joka helpotti

aineiston analysointia.

Tekemäni maakuntaohjelman ulkoinen arviointi vahvisti niitä ennakko-oletuksia, joita

maakuntaliiton aluekehitysyksiköllä oli jo ennen arvioinnin toteutumista. Maakuntaohjelma oli

maakunnan kehittäjille tuttu työkalu, jonka suunnitteluun, toteutukseen ja viimeisimpänä

arviointiin he olivat osallistuneet. Maakuntaohjelma toimii strategisena ohjenuorana maakunnan

kehittämiselle. Se on hyvin mahdollistava, eikä se rajaa mitään kehityksen suuntia ulos.

Maakuntaohjelman rooli alueen kehityksen suunnannäyttäjänä näkyy etenkin hankkeiden

valinnassa. Ohjelmaa pidettiin tässä suhteessa edellistä ohjelmaa tärkeämpänä. Pohjois-Karjalan

maakunnan tapa työstää maakuntaohjelmaa Pokat-ryhmien kautta nähtiin onnistuneeksi ja

46

toimintamalli on vuosien mittaan kehittynyt huomattavasti. Toiminnan jouhevuutta lisää eri

organisaatioiden ja sidosryhmien selvä työnjako, joka on edellytyksenä näin laajan asiakirjan

luomisessa.

Aluekehityksen eri aihealueita ja ulottuvuuksia kuvaavat mittarit antavat Pohjois-Karjalan

toteutuneesta kehityksestä ja nykytilasta jossain määrin toisistaan poikkeavan kuvan ja eroja on

myös maakunnan sisällä. Yleisesti voidaan todeta, että vaikka mittarien kuvaama taso on tyypillisesti

heikko, Pohjois-Karjalan kehitys on toisaalta useilla aluekehitysindikaattoreilla mitaten ollut

suurimman osan kuluvaa vuosikymmentä suhteellisen vahvaa, monilta osin suotuisampaa kuin

maassa keskimäärin. Parin viime vuoden aikana suhteellisen hyvä vire on jonkin verran heikentynyt.

Esimerkiksi liikevaihdon kehitystä vertailtaessa Pohjois-Karjala sijoittuu nyt maakuntien keskikastiin.

Monet aivan tuoreimmat tilastotiedot, uutiset ja barometrit viestivät kuitenkin tilanteen olevan

jälleen parantumassa.

Pohjois-Karjalan tulevan kehityksen reunaehdot muotoutuvat pitkälti Suomen talouden ja

kansainvälisen talouden kehityksen pohjalta. Kun pitkittynyt yleinen haasteellinen tilanne on

kääntynyt kohti parempaa, tämä on näkynyt myös maakunnan kehityksessä. Vaikka näkymiä leimaa

epävarmuus, tarjoavat monipuolinen toimialarakenne ja monet vahvuusalat Pohjois-Karjalan

menestymiselle hyvät lähtökohdat. Uskoa tulevaan kehitykseen luovat mm. laaja osaamispohja,

rakentamisen vahva vire, viennin kehitys ja maakunnan biotalousinvestointien eteneminen.

Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014–2017 suunnittelun taustalla vaikuttivat kansallisen

aluepolitiikan ajankohtaiset muutokset ja linjaukset, kuten hallitusohjelman asettamat alueiden

kehittämistavoitteet 2011–2015. Nämä kehittämistavoitteet olivat:

1. Vahvistetaan alueiden kilpailukykyä

2. Edistetään väestön hyvinvointia

3. Turvataan hyvä elinympäristö ja kestävä aluerakenne

Maakuntaohjelmassa sovitetaan yhteen maakunnassa toteutettavat kansalliset sekä EU:n

rahoittamat ohjelmat. Viranomaisten tulee kehittämistyössään ottaa huomioon voimassa oleva

maakuntaohjelma. Maakuntaohjelma on syntynyt laajan toimijakentän yhteistyön tuloksena, jossa

POKAT-ryhmillä on ollut keskeinen asema. POKAT-kyselyn ja haastatteluiden perusteella

taustaorganisaatiot ovat päässeet varsin hyvin vaikuttamaan maakuntaohjelman suunnitteluun ja

toteutukseen. Erityisen haasteen maakuntaohjelmaan tuo siihen sisältyvä toivomus, että yrittäjät

47

on saatava sitoutuneesti mukaan maakuntaohjelman käytännön toteuttamiseen. POKAT-ryhmissä

on nimettynä yritysten edustajia, mutta osallisuus käytännön toteutukseen koetaan yleisesti

heikoksi.

Pohjois-Karjalassa maakunnan sisäinen, eri toimijoiden välinen yhteistyö sai haastatteluissa kiitosta

osakseen. Eri organisaatioiden samanaikainen työ monissa kehittämiselimissä ja epävirallisten

forumeiden muodossa on lisännyt yhteistyötä. Yhteistyön ansiosta päällekkäisiä tehtäviä on

pystytty vähentämään ja seudulliset ohjelmat sekä muut alemman tason suunnitelmat ovat olleet

hyvin linjassa maakuntaohjelman kanssa. Kehittämisnäkemyksissä yksittäisten havaintojen

yläpuolelle nousi ajatus entistä vahvemman vaikuttavuuden hakemisesta kuuntelemalla vielä

nykyistä enemmän yritysten toiveita. Rahoitusta toivotaan suunnattavan oppilaitosten hankkeiden

lisäksi enemmän yrityshankkeisiin ja myös kehittämisyhtiöiden vetämiin hankkeisiin. Yritysten

toiveiden huomioimiseen on kuitenkin Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman suunnittelussa

panostettu voimakkaasti mm. kuulemalla Pokat-ryhmissä edustavien yritysten edustajien

näkemyksiä.

Monen kyselyyn ja haastatteluihin osallistuneen henkilön mielestä rahoitusta tulisi tarkentaa

uudessa maakunnassa. Rahoituksen hakemiseen tulisi saada paremmin tukea ja hakemiselle ei saisi

olla kynnystä. Pohjois-Karjalan toimijat tietävät vaihtelevasti rahoituksen hakemisesta: osa

maakunnan yrityksistä ja organisaatioista on asemansa johdosta jatkuvasti tekemisissä erilaisten

rahoitusinstrumenttien kanssa ja heille toiminta on hyvin luonnollista, kun taas pienemmille

yrityksille rahoituksen hakeminen voi olla haasteellista. Jos toimijalla ei ole sidosta

kehittämisrahoitukseen, eikä hankkeiden toteuttaminen kuulu sen toimintatapoihin,

maakuntaohjelman merkitys jää tällaisen toimijan kohdalla vähäiseksi. Kysyttäessä ”Miten tämä

tulisi ottaa huomioon maakuntauudistuksessa” vastaajat olivat sitä mieltä, että rahoituksen

hakeminen helpottuisi huomattavasti, jos olisi yksi rahoituksen yksikkö. Nykyinen hakujärjestelmä

koettiin vaikeaksi varsinkin pienille toimijoille.

Yleisvaikutelmaltaan Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman vaikutus sille asetettujen tavoitteiden

toteutumiseen koetaan yleensä toimijoiden joukossa kohtalaiseksi, mutta paikka paikoin hyväksi.

Tähän näkemykseen on helppo myös arvioinnissa yhtyä. Arviointikyselyn perusteella näyttää siltä,

että Hyvinvoinnin perusta – Toimintaympäristön rakenteiden kehittäminen -painopiste on

toteutunut maakuntaohjelman painopisteistä kaikkein parhaiten. Maakunnan toimijoiden mielestä

muut painopisteet ovat onnistuneet tasavahvasti, pääosin kohtalaisesti. Kaikkia kyselyn kysymyksiä

48

tarkastellessa vahvimpia osa-alueita olivat resurssiviisaus (painopiste 1), liikennejärjestelmä ja

ympäristö (painopiste 3) sekä paikallinen kehittäminen (painopiste 4).

Heikoimmin toteutuneiksi painopisteiden yksittäisistä tavoitteista on nähty seuraavat:

kansainvälisyyden vahvistaminen (painopiste 1), koulutus ja tutkimus (painopiste 3) sekä

maakunnan vetovoima ja tunnettuus (painopiste 4).

Tässä kohtaa on huomioitavaa, että painopisteessä kaksi (Työtä ja toimeentuloa – Kansainvälisesti

kilpailukykyiset elinkeinot) oli yksittäisiä kysymyksiä, jotka saivat joko vahvempia tai heikompia

arvoja kuin edellä esitetyt. Tässä painopisteessä vastaajat jakaantuivat vastaamaan vain omaa

Pokat-ryhmää koskeviin kysymyksiin, joten yksittäisten kysymysten vastaajamäärä jäi alimmillaan

kahteen vastaajaan. Tämän takia ei ole relevanttia ottaa näitä kysymyksiä mukaan tarkasteluun

vahvimpien ja heikoimpien kysymysten osalta.

8.1 Yhteistyön seurauksena syntyi maakuntaohjelma

8.1.1 Maakuntaohjelman vaikuttavuus

Maakuntaohjelman vaikuttavuuden arvioinnilla pyritään kuvaamaan ohjelman vaikutusta

yhteiskunnalliseen muutokseen, mittaamaan tuloksellisuutta sekä suuntaamaan tulevia

toimenpiteitä uudessa maakuntaohjelmassa. Yleisesti aluekehityksessä ohjelman vaikuttavuutta

mitataan uusien työpaikkojen ja yritysten sekä hankkeisiin osallistuvien organisaatioiden määrällä.

Laadullista vaikuttavuutta ovat esimerkiksi rakenteiden muutos, uudet toimintamallit,

uusiutumiskyky, osaamisen kehittyminen, kumppanuus ja syntynyt yhteistyö. Kaikki mainitut asiat

ovat tiedostettuja, mutta niiden tunnistaminen ja mittaaminen ovat hyvin haasteellista.

Maakuntaohjelman tehtävänä on luoda keskeiset suuntaviivat alueen kehittämiselle, sekä luoda

pohjan ja mahdollisuuden eri teemojen eteenpäin viemiseen. Toteuttamani ulkoisen arvioinnin

kautta ymmärrän maakuntaohjelman kokonaisvaltaisena ohjaavana ohjelmana. Maakunnan

toimijat ottavat maakuntaohjelman huomioon ja siihen viitataan, kun eri tahot laativat omia

strategioitaan. Maakuntaohjelman osallistavalla laadintaprosessilla on tarkoitus saada

mahdollisimman kattava asiantuntijoiden joukko mukaan ohjelman

49

”Maakuntaohjelma on kokonaisuudessa hyvä yhteinen asiakirja, jota myös käytännössä ohjaa ja

jota myös käytetään. Ohjelmassa on varmasti liikaa painotuksia ja tavoitteita, jos halutaan saada

enemmän vaikuttavuutta.” (KV)

Maakuntaohjelman teemat työtä, elinvoimaa ja hyvinvointia kestävästi Pohjois-Karjalaan, olivat

tuttuja ja turvallisia, ehkä myös fokuksen ja jäntevyyden kustannuksella. Kuten on tullut todettua,

maakuntaohjelma on maakunnan kehittämiselle suuntaviivat antava ja taustalla vaikuttava

asiakirja. Aiemmista ohjelmista saatuja oppeja oli otettu tehokkaasti käyttöön, joka kävi ilmi

kyselyvastaajien positiivisina kokemuksina ohjelman laadinnasta. Maakuntaohjelmalla on vahva

ohjausvaikutus ja siinä nostetut kehittämisen kärjet edustavat paitsi maakunnan myös EU:n

kehittämisen keskeisiä tavoitteita. Ohjelman vahvuutena nähdään sen mahdollisuus sovittaa yhteen

erilaisia intressejä ja tavoitteita. Ohjelman laajuudesta ja ympäripyöreydestä huolimatta ohjelman

arviointiin osallistuneiden mielestä maakuntaohjelma ohjaa maakunnallisten ohjelmien ja

hankkeiden sisältöä. Tulevalta maakuntaohjelmalta toivottiin jäntevämpää otetta alusta loppuun

saakka, sekä parempaa rajausta ohjelman sisältöön. Strategisten ohjelmien laadinnassa ei voi tehdä

liikaa tasajakoa, mikäli ohjelmalla halutaan saada vaikuttavuutta.

8.1.2 Maakuntaohjelman laadinta

Pohjois-Karjalan maakuntaohjelmassa on kuvattu ohjelman valmisteluprosessi (POKAT 2017).

Maakuntaohjelma pohjautuu maakuntasuunnitelmaan ja on jatkoa edelliselle, vuonna 2010

valmistuneelle maakuntaohjelmalle. Maakuntaohjelman valmistelu käynnistyi kuuluttamalla

osallistumis- ja arviointisuunnitelmia alueellisissa pääsanomalehdissä ja Pohjois-Karjalan Internet-

sivuilla. Lukuisista tiedotustilaisuuksista ja sanomalehtijulkaisuista huolimatta osa vastaajista koki,

että tiedottamisen puolella olisi parannettavan varaa. Esimerkiksi tiedottamista oli tapahtunut

jossain määrin viime tingassa, jolloin asiat olivat edenneet jatkokäsittelyyn nopeassa aikataulussa.

Toteuttamani POKAT-kyselyn mukaan Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014-2017 valmistelussa

olivat mukana kaikki relevantit tahot kohtuullisen kattavasti. Maakuntaohjelman valmistelussa

tehdyt rajaukset ja valinnat nähtiin sidosryhmien tahoilla pääpiirteissään onnistuneena (kts. kuva

5). Kyselynvastaajat sekä haastateltavat olivat yhtä mieltä siitä, että maakuntaohjelmaa tulisi pystyä

tiivistämään ja laadintavaiheen työllä olisi tässä asiassa tärkeä rooli. Laadinnassa pitäisi pystyä

rajaamaan ohjelman sisältö tiukemmin ja nostamaan esille vain kehittämisen kärkihankkeita.

50

Haastateltavat edustivat Pohjois-Karjalan aluekehityksen kannalta keskeisiä toimijoita. Yhtä

haastateltavaa lukuun ottamatta kaikki työskentelivät Joensuun alueella. Ainut poikkeus oli henkilö,

joka työskenteli Outokummussa, mutta joka hyvin aktiivisesti liikkui keskuskaupunki Joensuun ja

Outokummun välillä. Haastateltavat olivat hyvin tietoisia maakuntaohjelmasta asiakirjana ja

jokainen tiesi maakuntaohjelman sisällön pääpiirteissään. Haastateltavat henkilöt tai henkilön

edustama organisaatio olivat kaikki olleet mukana maakuntaohjelman laadinnassa.

Maakuntaohjelman laadintaprosessia luonnehdittiin pääpiirteissään onnistuneeksi. Maakuntaliitto

aluepoliittisena toimijana on keskeinen maakunnassa, joten sen valitsema maakuntaohjelman

laadintatapa on perusteltu. Maakunnan toimijat olivat hyvin sitoutettuja maakuntaohjelman

laatimiseen ja prosessi oli ammattimaisesti sekä suhteellisen tehokkaasti toteutettu.

Maakuntaohjelma kuvastaa hyvin maakunnan vahvuuksia ja mahdollisuuksia sekä kehittämisen

kärkiä.

Enemmistö kyselyn vastaajista oli ollut mukana ohjelman laadinnassa (67%). Myös haastateltavista

asiantuntijoista neljä viidestä oli ollut mukana maakuntaohjelman laadinnassa. Yksi henkilö, joka ei

Kuva 5 Maakuntaohjelman ohjaavuus

51

ollut mukana ohjelman laadinnassa oli hänkin osallistunut maakuntaohjelman toteutukseen

paikallisen kehitysverkoston kautta. Maakuntaohjelman laadintaan osallistuneet haastateltavat

olivat jäseninä joko POKAT-ryhmissä tai MYR:issä eli maakunnan yhteistyöryhmässä.

Henkilökohtaisen osallisuuden lisäksi kysyin haastateltavilta asiantuntijoilta heidän edustamiensa

tahojen osallistumisesta maakuntaohjelman suunnittelemiseen ja toteutukseen. Haastateltavien

henkilöiden edustamat tahot olivat pääsääntöisesti aktiivisia maakuntaohjelman valmistelutyössä.

Erään haastateltavan edustamasta organisaatiosta oli vähintään yksi jäsen jokaisessa POKAT-

ryhmässä. Tavoitteena on viedä omaa näkemystä ja osaamista maakuntaohjelmaan alusta-alkaen.

Organisaatiot haluavat tuoda jäseniensä kautta maakuntaohjelmaan tärkeäksi kokemiaan

näkökulmia ja kommenteissa korostui, että omat kehittämisohjelmat ja maakuntaohjelma pyritään

toteuttamaan samanaikaisesti, jotta ohjelmien synkronoimisesta saataisiin suurin hyöty irti.

Ohjelmien yhtäläisyys hyödyttää sekä maakuntaa että organisaatioita, kun tavoitteet ovat

samansuuntaiset

Kyselyvastauksissa koskien maakuntaohjelman laadintaa, oli tiedusteltu vastaajien mielipiteitä

maakunnan kehittämisen alueellisista perspektiiveistä. Vastaajat olivat eniten yksimielisiä siitä, että

maakuntakeskus Joensuun kehittämistarpeet olivat riittävästi huomioitu maakuntaohjelmassa.

Maakunnan muiden keskuksien ja maaseutualueiden kehittämistarpeita ei oltu vastaajien mielestä

aivan yhtä hyvin huomioitu maakuntaohjelmassa. Avoimissa vastauksissa osa vastaajista halusi

tarkentaa antamiaan mielipiteitä tarkemmin. Joensuu-keskeisyydeksi nimitettyä kehittämisen

painottamista pidettiin merkillepantavana. Toisaalta samalla ymmärrettiin Joensuun rooli

veturikaupunkina, mutta nähtiin myös keskittäminen riskinä maakunnan muiden toimijoiden

aliarvioimisena. Vastaajien mielestä maaseudun kehittämisen painopisteitä tulisi vahvistaa jatkossa,

koska suuretkin keskukset tarvitsevat ympäröiviä elinvoimaisia maaseutualueita.

Haastateltavat asiantuntijat olivat yhtä mieltä siitä, että maakunnan eri alueet olivat riittävästi

huomioitu maakuntaohjelmassa. Tätä perusteltiin sillä, että maakuntaohjelma on kaiken kattava

asiakirja, joka ei rajaa mitään alueita pois. Eräs haastateltava totesi, että maakuntaohjelmassa

saattaa olla jopa liikaa tasajakoa, joka on niin kutsuttua poliittista tasajakoa. Ohjelmalla katetaan

koko Pohjois-Karjala, joka saattaa aiheuttaa sen, että reuna-alueet saavat suhteessa enemmän

huomiota kuin Joensuun seutu. Joensuun seudulle on keskittynyt kuitenkin lähes ¾ taloudellisesta

toiminnasta ja TKI-toiminnasta, eli tutkimus, kehitys ja innovaatiotoiminnasta.

52

”Aina on samaa keskustelua siitä, että keskusalueet saavat liikaa ja reuna-alueet eivät

riittävästi. Kuitenkin on niin, että kasvu ja kehitys kasaantuu. Näen itse asian niin,

vaikka olen tämmöisen taantuvan alueen kehittäjä. Kuitenkin kun keskuskaupunki on

tarpeeksi elinvoimainen, niin se ruokkii näitä reuna-alueita. (…) Joensuu

aluekeskuksena tulee nähdä mahdollisuutena, eikä pitäisi edes lähteä keskuskaupunki-

maaseutu vastakkainasetteluun.” (H3)

Laadintaprosessin luonnetta kuvailtiin vastauksissa raskaaksi ja ohjelman laajuutta kritisoitiin.

Useassa vastauksessa tuli ilmi tyytymättömyyttä ohjelman kaiken kattavaan luonteeseen, joka ei

varsinaisesti rajaa mitään mahdollisuuksia ulos.

”Lopputuotoksena syntynyt byrokraattinen paperi on "toimiva", koska mitään ei

varsinaisesti rajata pois. Paperista puuttuu aito valinta ja suunnannäyttäjän ote.”(KV)

”Aika raskas prosessi. Lopputuloksena kaiken kattava ohjelma, jopa siinä määrin, että

fokus on vähän hukassa” (KV)

Vastauksissa esitettiin huoli maakuntaohjelman valikoivuudesta. Rivien välistä oli havaittavissa,

että osa vastaajista pelkäsi äänekkäimpien toimijoiden saavan tahtonsa läpi, hiljaisempien tahojen

jäädessä vaille vaikuttamismahdollisuutta.

”Kaikilla osapuolilla on erittäin hyvät mahdollisuudet osallistua ohjelman laadintaan!

Eri asia on, kuinka teoreettiseksi ohjelma jää ja minkä tahon tarpeet tulevat

tyydytetyiksi!” (KV)

”Kaikkien mielipiteiden kuuleminen ja huomioonottaminen saattaa olla myös

heikkous.” (KV)

Maakuntaohjelman laadintaan oli kaikilla erittäin hyvät mahdollisuudet osallistua. Maakuntaliiton

kattavan tiedottamisen ansiosta maakunnan asukkaille tarjottiin hyvin tietoa maakuntaohjelman

laadinnasta. Vuoden 2013 ja kevään 2014 aikana käytiin laaja valmistelukierros, joka sisälsi

kymmeniä tilaisuuksia eri puolilla maakuntaa. Haastateltavien mielestä maakuntaohjelman

laadinnan taustalla vaikutti kattava asiantuntijoiden joukko. Vastaajat olivat kuitenkin yksimielisiä

siitä, että yritykset olivat liian vähän mukana maakuntaohjelman laadinnassa.

53

Joensuun kaupunkiseudun ja valtion välillä oli vuosiksi 2013—2015 solmittu kasvusopimus.

Kasvusopimuksella pyritään vahvistamaan Joensuun kaupunkiseutua yhteistyössä valtion, seudun

kuntien ja muiden toimijoiden kesken. Kasvusopimuksen tavoitteena on tasapainoiseen

luontosuhteeseen perustuen vahvistaa Joensuun kaupunkiseudun kestävää kasvua ja älykästä

uudistumista. Kasvusopimuksessa on sovittu suunnista, joita pyritään ensisijaisesti vahvistamaan

ohjelman aikana. Vuosina 2013—2015 niitä olivat Joensuun kaupungin biotalouden

innovaatiokeskittymän vahvistaminen, kaupunkiseudun vetovoiman ja kilpailukyvyn lisääminen ja

Venäjän taloudellisen kasvun hyödyntäminen (P-K maakuntaohjelma 2014: 69).

8.1.3 Maakuntaohjelman toteutus

Maakuntaohjelman toteutuksessa kyselyvastaajien mielipiteet olivat hyvin yhtenevät laadintaa

koskevien kysymysten kanssa. Vastaajista enemmistö koki, että he olivat itse vahvasti sitoutunut

Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman tavoitteiden toteutumiseen omassa työssään tai

luottamustoimissaan. Sen sijaan vastauksissa oli enemmän hajontaa, kun tiedustelin kuntien johdon

sitoutumista maakuntaohjelman toteutukseen. Tämä tulos on looginen, sillä enemmistö

kyselyvastaajista oli aktiivisesti mukana ohjelman eri vaiheissa, kun taas kuntien johtajilla ei

asemiensa takia ole yhtä hyvät mahdollisuudet osallistua maakuntaohjelman toteutukseen.

Yhteistyö maakuntaohjelman toteutuksessa oli toimivaa. Enemmistö kyselyvastaajista oli

onnistuneesta yhteistyöstä jokseenkin tai täysin samaa mieltä. Toteutusta koskevissa vastauksissa

yksittäisten havaintojen yläpuolelle nousi ajatus entistä vahvemman vaikuttavuuden hakemisesta

kuuntelemalla vielä nykyistä enemmän yritysten toiveita.

”Asiantuntijoita oat myös erityisesti yritysmaailman edustajat. Siitä en ole varma, miten yritysten

ääntä on sitten kuultu maakuntaohjelman laadinnassa, vai onko se enemmän ollut virkamies ja

asiantuntijatyönä tehty.” (H4)

”Ei pelkästään maakuntaohjelmassa, vaan myös kaikissa strategioissa ja ohjelmissa, onko meillä

liian paljon esimerkiksi maakuntaohjelman laadinnassa edustettuna julkinen taho? Toki tässä

54

tilanteessa, kun kunnat omistaa ja tekee maakuntaliiton, mutta pitäisikö sieltä kuntien edustajista

olla laadinnassa mukana henkilöitä ruohonjuuritasolta?” (H3)

Kyselyssä vastaajat saivat sanallisesti esittää huomioitaan maakuntaohjelman toteutukseen liittyen.

Yksitoista, eli viidesosa vastaajista käytti tilaisuutta hyväkseen. Yhden vastaajan mielestä

maakuntaohjelmaa ei tunneta tavallisten ihmisten parissa. Ohjelma kaikkine vaiheineen tunnetaan

parhaiten poliitikkojen, julkishallinnon edustajien ja asiantuntijoiden keskuudessa.

Kuva 6 Maakuntaohjelman toteutus

8.1.4 Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit

Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit ovat jaettu tässä tutkimuksessa kahteen osaan. Ensiksi

ovat strategiat, joiden avulla kehitystä viedään eteenpäin kohti asetettuja tavoitteita. Maakunnassa

on maakuntaliiton linjaamia strategioita ja lisäksi organisaatioilla on omaa toimintaa viitoittavia

strategioita. Toisena kehittämisen instrumenttina toimii hankerahoitus. Aluekehityksessä

hankerahoitusta voi hakea muun muassa rakennerahastosta, maaseuturahastosta, kansallisesta

rahoituksesta, Euroopan unionin rahoituksesta jne. Maakuntaohjelma määrittelee maakunnalle

55

myönnetyn EU-rahoituksen kohdentamisen. Pohjois-Karjalassa maakuntaohjelman kautta saatu

rahoitus on vuositasolla arviolta 170 miljoonaa euroa (Pohjois-Karjala).

Haastateltavat asiantuntijat olivat yksimielisesti sitä mieltä, että maakunnassa on liikaa

aluekehitystä ohjaavia strategioita. Strategian käsite itsessään koettiin jo hieman ongelmalliseksi.

Esimerkkinä eräs haastateltavista kertoi Joensuun aluetta käsittelevän kehittämisohjelman kulkevan

maakunnan toisessa osassa strategian nimellä. Ohjelmien ja strategioiden nimeämiseen toivottiin

jatkossa huolellisempaa otetta, tai muuten kehittäjät eivät itsekään pysy ohjelmien kanssa ajan

tasalla.

”Ne jotka eivät ole täysin perillä näistä ohjelmista, menevät kyllä ihan pihalle näistä

strategioiden määristä.” (H4)

Haasteena tässä on se, että toimijoita ja organisaatioita on eritasoisia ja eri taustoista.

Maakuntaliitto esimerkkinä on kuntayhtymä, jonka taustalla on laissa määritetyt tehtävät, esim.

maakuntakaava ja maakuntaohjelma. Kehittämisyhtiöt ovat puolestaan kuntien omistamia, jotka

tarkastelevat kehittämistä huomattavasti pienemmällä alueella. Vastaajien mielestä maakuntaliiton

tulisi selkeämmin ohjata asiakirjojen nimeämistä strategioihin ja ohjelmiin. Nykyisessä tilanteessa

jokainen taho voi itse päättää, onko kyseessä strategiapaperi, ohjelmapaperi vai

kehittämissuunnitelmapaperi.

Nimeämisen lisäksi strategioiden fokukseen kaivattiin parannusta. Strategioita tulisi reflektoida

paremmin ja selvittää, että mitä jonkin strategian puitteissa ollaan tehty ja mitä sillä ollaan

saavutettu. Mistä olisi saatavissa suurin lisäarvo kaikkein järkevimmin erilaisilla panostuksilla.

Toisena asiana erään haastateltavan nostamana asiana tulisi kiinnittää huomiota selektiivisyyteen,

eli vaikuttavuusajattelun tuominen paremmin mukaan maakuntaohjelmaan. Haastateltavan

mukaan ensiksi tulisi reflektoida, eli miettiä mitä on saatu aikaan ja minkälaisilla valinnoilla. Sitten

kun panostetaan johonkin toimintaan, niin tulisi miettiä, että mitä se tuottaa. Tällä pyrittäisiin

lopulta tarkastelemaan yhteiskunnallisen rahoituksen vaikuttavuutta.

56

Kuva 7 Rahoitus

Asiantuntijoiden mielipiteet rahoituksesta vaihtelivat sen mukaan, miten hyvin he tiesivät

rahoituksen yleiset käytännöt. Osa haastateltavista tunsi hyvin eri rahoituksen instrumentit ja

pitivät tämänhetkistä järjestelmää toimivana. Pohjois-Karjalan maakuntaliitto ei ole kovin suuri

instanssi ja vastaajien mielestä rahoituksen hakeminen vastuualueen toimihenkilöltä toimii hyvin.

Toiset olivat vahvasti sitä mieltä, että rahoitukseen tulisi saada selkeämmin yksi rahoituksen yksikkö,

josta rahoitusta haettaisiin.

”Hakijaa yksi rahoituksen ”yksikkö” helpottaisi. Nykyisin eri tahoilta haetaan

rahoitusta ja esimerkiksi ELY:ltä haetaan vielä monesta eri rahastosta.

Hakujärjestelmissä ei ole mielestäni mitään järkeä. Kaikki haetaan nykyisin sähköisesti,

mutta kaikista on pitänyt tehdä oma härpäke.” (H4)

Toiveena oli, että uudessa maakunnassa nykyiset maakuntaliitolta ja ELY-keskukselta haettavat

rahoituksen instrumentit tulisi laittaa samaan järjestelmään. Tämä helpottaisi varsinkin sellaisia

pienempiä toimijoita, joilla aiempaa kokemusta rahoituksen hakemisesta ei ole. Nykyinen tilanne

koettiin hieman haasteelliseksi korjata, koska rahoitukset ovat keskenään hyvin eri tyyppisiä ja ne

koskevat eri asioita. Esimerkiksi yksityiset yrittäjät hakevat yritystukea ELY:ltä ja seudulliset

kehittämisyhtiöt hakevat rahoitusta maakuntaliitolta. Yrityskohtaisen rahoituksen hakeminen ja

kehittämisrahojen hakemisen yhteensovittaminen olisi tärkeää, mutta sen toteuttaminen

käytännössä uskottiin olevan hyvin hankalaa.

Vastausten perusteella rahoituksen hakemisessa viranomaiskielestä voi muodostua kompastuskivi

varsinkin pienemmille toimijoille. Korjausehdotuksena yhdellä vastaajalla oli rahoituksen

paketoiminen. Paketoimisella tarkoitetaan yleisesti hakuprosessin tekemistä helpommaksi hakijalle.

Nykyisessä tilanteessa pitää ensiksi omaksua viranomaiskieli, jonka jälkeen rahoituksen hakeminen

vasta onnistuu. Haastateltavan mukaan tätä on havaittavissa etenkin maaseutualueilla. Toimijat

tietävät, että on mahdollista saata esimerkiksi Leader-rahoitusta, mutta silti tuntuu olevan kynnys

lähteä hakemaan sitä. Leader-rahoitus on varsin helppoa hakea verrattuna moneen muuhun

57

rahoitukseen, joka on selvä esimerkki kynnyksestä rahoituksen hakemisessa. Kehityshankkeiden

rahoituksessa tulisi edetä enemmän loppukäyttäjää ajatellen.

8.1.5 Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli

Kyselyn perusteella POKAT-ryhmien jäsenet ovat yhtä mieltä siitä, että Pohjois-Karjalan

maakuntaohjelman ohjaavuus on ollut kohtuullista ja paikka paikoin hyvää. Maakuntaohjelma on

merkittävä alueen kehityksen suunnannäyttäjä verrattaessa tilannetta edelliseen

maakuntaohjelmaan. Haastatteluissa eräs asiantuntijoista totesikin, että nykyinen POKAT ohjaa

selkeämmin kuin edellinen. Ohjaavuudessa nousi esille maakuntaohjelman laajuus.

Maakuntaohjelma menettää hieman ohjaavuuttaan, koska se mahdollistaa lähes kaiken.

”Maakuntaohjelma on kokonaisuudessaan hyvä yhteinen asiakirja, jota myös käytännössä ohjaa ja

jota myös käytetään. Ohjelmassa on varmasti liikaa painotuksia ja tavoitteita, jos halutaan saada

enemmän vaikuttavuutta.” (KV)

Kuva 8 Maakuntaohjelman ohjaavuus

POKAT-kyselyn ja asiantuntijahaastattelujen perusteella saadut tulokset kertovat, että Pohjois-

Karjalan maakuntaohjelmalla kokonaisuutena on ollut ohjaavaa vaikutusta maakunnan kehitykseen.

Maakuntaohjelman laadinnassa asetettuihin tavoitteisiin nähden se on parhaiten näkynyt POKATin

58

kärkien osalta, jotka ovat: öljyvapaa maakunta, elinikäinen osallisuus ja älykäs erikoistuminen.

Älykkään erikoistumisen osalta maakunnassa on panostettu valikoituihin tuotannollisiin aloihin.

Erityisesti on pyritty hakemaan yritysten ja osaamisen kansainvälisen tason kilpailukyvyn lisäämistä.

Kehittämisen kärkenä öljyvapaan maakunnan osalta on pyritty vähentämään fossiilisten

polttoaineiden käyttöä. Ratkaisuja on haettu mm. bioenergian lisäämisellä. Kolmantena

kehittämisen kärkenä maakuntaohjelmassa on ollut elinikäinen osallisuus. Pohjois-Karjalassa

ikääntyvä väestörakenne on alueelle paitsi haaste myös mahdollisuus. Kaikenikäisten ihmisten

aktivoinnilla on pyritty pitämään maakunta elinvoimaisena ikärakenteesta huolimatta.

Tulosten mukaan hyöty on keskittynyt vahvasti Joensuun kaupunkiseudulle. Käsitykset

maaseutualueiden kehittämisestä eivät tulosten osalta olleet yhtä positiivisia. Seuraava kuva

osoittaa kyselyvastaajien mielipiteitä koskien ohjelman laadintaa alueellisesta näkökulmasta.

Kuva 9 Alueellinen tarkastelu

Haastattelemani asiantuntijat sekä kyselyvastaajat olivat huomioineet ohjelman tavoitteet ja

painopisteet paremmin omassa toiminnassaan kuin aikaisemman ohjelman aikana. Muuten

ohjelman ohjaavuudessa ei ole kyselyn perusteella nähtävissä eroja aiempiin ohjelmiin. Kysyin

asiantuntijoilta haastattelussa, että ohjaako maakunnan kehittämistä jotkin muut asiat kuin

maakuntaohjelma. Kaikissa vastauksissa painotettiin kehittämistyön laajuutta ja että kaikki asiat

vaikuttavat lopulta maakunnan kehittämiseen. Varsinkin yritysten parissa on havaittavissa

enemmän orgaanista kasvua. Maakuntaohjelma ohjaa enemmän niitä toimijoita, jotka hakevat

aktiivisesti rahoitusta hankkeisiin maakuntaliiton kautta (esim. yliopisto ja ammattikorkeakoulu).

Yritysverkostoissa kehitys lähtee omista verkostoista, strategioista ja visioista, eikä siinä erään

haastateltavan mielestä paljon maakuntaohjelmaa katsella eikä kuunnella.

Eräs haastateltava muistutti, että pienellä kaupunkiseudulla kaikki vaikuttaa kaikkeen. Esimerkkinä

hän nosti Perloksen toiminnan loppumisen vuonna 2007, joka laittoi hänen mukaansa kaiken uusiksi

59

muovinvalmistusalalla. Joensuussa tehtaan lopettaminen vaikutti yliopistoon,

ammattikorkeakouluun, koulutuskuntayhtymään, maakuntaliittoon ja ELY-keskukseen. Muun

muassa ammattikorkeakoulusta jouduttiin lopettamaan muovialan insinöörikoulutus, jonka

seurauksena menetettiin 200 insinööriopiskelijapaikkaa vuodessa. Yritysten toiminnan lisäksi

aluekehitystä ohjaa ministeriöiltä tulevat valtakunnalliset uudistukset. Pohjois-Karjalasta on

lopetettu pitkän kiistelyn jälkeen mm. kansainvälinen designkoulutus, joka vaikutti heti alan

yrityksiin maakunnassa. Haastateltava muistutti, että aluekehitys on yhteinen palapeli, jossa kaikki

vaikuttaa kaikkeen. Yhteistyön merkitys korostuu tulevaisuudessa ja täytyy yhdessä miettiä ja

ennakoida etteivät valot sammu maakunnassa.

8.1.6 Toimintatavat maakuntaohjelman toteutuksessa

Maakuntaliiton laatima toimintatapa maakuntaohjelman toteutukseen koettiin pääpiirteissään

onnistuneeksi. Maakuntaliitto aluepoliittisena toimijana on pelkästään lakisääteisten tehtävien

kautta sitoutunut toteuttamaan maakuntaohjelmatyön alusta loppuun. Toimintatapa ei kaikkia

kyselyvastaajia miellyttänyt. Myös haastateltavista osa suhtautui hieman kriittisesti tapaan

maakuntaohjelman toteutuksessa. Ohjelmatyön takana on varsin kattava asiantuntijoiden joukko,

joiden yhteistyön tuloksena maakuntaohjelma on syntynyt. Maakuntaohjelmatyötä on ohjannut

maakuntahallituksen nimeämä johtoryhmä, jossa ovat olleet puheenjohtajana maakuntahallituksen

puheenjohtaja Hanna Huttunen, maakuntahallituksen varapuheenjohtaja Esko Saastamoinen,

maakuntahallituksen jäsen Sanna Parkkinen ja maakuntahallituksen jäsen Maarita Mannelin.

Maakuntaohjelman tekstistä on vastannut aluekehityspäällikkö Eira Varis yhdessä

ympäristösuunnittelija Hanne Lohilahden, maakunta-asiamies Kimmo Niirasen kanssa sekä

aluekehityspäällikkö Jarno Turunen.

60

Kuva 10 Maakuntaohjelman toteutus

Maakuntaohjelman tuntevat parhaiten sen valmisteluun ja toteuttamiseen sidotut tahot, joista

maakuntaliitto nousee selkeästi kärkeen. Kyselyvastaajat tunsivat hyvin maakuntaohjelman ja

enemmistö oli ollut mukana ohjelman laadinnassa ja toteutuksessa. Vastaajien tuntemusta

ohjelmasta korostaa myös suhteellisen pienet keskihajonnat läpi koko kyselyn. Maakuntaliittoa vain

hieman heikommin ohjelman tuntevat korkeakoulujen, kuntien ja kehitysyhtiöiden edustajat.

Ohjelman onnistumisesta kertoo vastaajien hyvä ohjelman sisällön tuntemus, sillä joukossa on

alueellisesti tärkeimmät rahoittajat ja toteuttajat. Yritysten heikompi osallistuminen

maakuntaohjelmatyöhön viittaa pienempään halukkuuteen hakea maakuntaohjelman teemojen

mukaista rahoitusta. Toisaalta yrityksillä ei ole aivan yhtä hyvää tuntemusta rahoituksen

myöntöperusteita, joka osaltaan vaikuttaa tulokseen. Yritysten kannalta maakuntaohjelman sisällön

kattava tuntemus ei ole oleellista, vaan toimeentulon perusteet ovat muualla, kuin

maakuntaohjelman seuraamisessa. Seuraavat esimerkit ovat kyselyvastaajan ja haastateltavan

näkemyksistä koskien ohjelman toteutukseen ja toteutuksessa mukana olleisiin tahoihin.

”Maakuntaohjelma on pääosin hyvin toimiva malli. Toki maakuntaohjelmassa voisi

olla rohkeampia avauksia, ja toteutusta voisi nykyistä enemmän antaa yksityiselle

sektorille. Yhteinen ohjelma on tärkeä olla, jotta maakunta voi vahvempana toimijana

näyttäytyä valtakunnallisesti.” (KV)

61

Kokonaisuudessaan maakuntaohjelmatyössä oli edustettuna tarpeeksi laaja asiantuntijoiden

joukko. Ohjelmatyössä suunnitteluvaiheesta aina toteutukseen ja arviointiin saakka mukana oli

maakunnan keskeiset aluekehittäjät sekä yksittäisinä henkilöinä että organisaatioina. Ohjelman

laajuuteen viitattiin monissa vastauksissa ja vastauksista oli havaittavissa jopa pientä kritiikkiä

osallistujamäärään. Kyselyn avoimissa vastauksissa todettiin muun muassa, että onko mukana ollut

jopa liian suuri asiantuntijoiden joukko? Liian suuret ryhmät saattavat aiheuttaa ongelmia teemojen

tiivistämisessä ja rajaamisessa. Yhtenä korjausehdotuksena oli koota ”viisaiden joukko”

merkittävien toimialojen keskuudesta, jotka kokoaisivat toimialakohtaisesti kehittämisen kärjet

maakuntaohjelmaan.

”Jos asiantuntijoilla tarkoitetaan kaikkia sidosryhmien edustajia,

kehittämisorganisaatioita, oppi- ja tutkimuslaitoksia tai rahoittajia, niin varmasti on

tarpeeksi kattavasti edustettuina asiantuntijuus. Asiantuntijoita ovat myös erityisesti

yritysmaailman edustajat. Siitä en ole varma, miten yritysten ääntä on sitten kuultu

maakuntaohjelman laadinnassa, vai onko se enemmän ollut virkamiestyönä tehty.”

(H4)

Muutama haastateltava toi esille aluekehityksen virkamiespainotteisen toteutustavan. Ei

pelkästään maakuntaohjelmassa, vaan myös muissa alueellisissa strategioissa ja ohjelmissa,

enemmistönä on edustettuna julkinen taho. Maakuntaohjelman tapauksessa kunnat omistavat

maakuntaliiton ja maakuntaohjelman ei ole tavalliselle kuntalaiselle tuttu, joten toimintapa on

hyväksytty. Muussa kehittämistyössä toivottiin enemmän osallistumista niin kutsutulta

ruohonjuuritasolta. Haastateltavien mielestä keskeiset toimijat ovat sitoutuneet

maakuntaohjelmatyöhön. Osallisuutta on kuitenkin eri tasoista ja eräs haastateltava koki, että osa

maakuntaohjelmatyössä mukana olevista henkilöistä tavoittelee pelkästään omia intressejä.

”Monelle riittää, että saadaan paperi tehtyä. Tehdään omalla sektorilla omaa työtä,

eikä nähdä isompaa kokonaisuutta tai mietitä ohjelmaa niin strategisesti. En usko, että

isojen toimikuntatöiden kautta saadaan riittävän suuri sitouttamisaste, vaan jäädään

liikaa ajatuksen tasolle.” (H2)

62

8.1.7 Kehittämistarpeet

Aluekehityksessä eletään epävarmaa muutoksen aikaa. Maakunnan toimia ollaan järjestämässä

uudelleen ja halusimme siksi tiedustella kyselyssä ja haastatteluissa mielipiteitä uuden

maakuntaohjelman valmisteluun. Täytyy muistaa, että tämän tutkimuksen valmistuessa uusi

maakuntaohjelman POKAT 2021 on jo voimassa.

Kyselyvastaajista 28 halusi antaa tarkentavia vastauksia koskien maakunnan kehittämistä, sekä sen

tavoitteista ja painopisteistä tulevassa maakuntaohjelmassa. Haastatteluissa tarkensin näitä

vastauksia pyytämällä asiantuntijoilta kommentteja uuden maakuntaohjelman valmisteluun, sekä

mahdollisia painopisteitä. Kehittämisehdotukset olivat monenkirjavia, enkä nosta jokaista erikseen

tähän tutkimukseen. Kävin kehittämisehdotukset läpi ja tein kyselyvastauksista luokitteluja.

Kyselyvastauksista ja haastatteluista nousseiden kommenttien perusteella pystyi muodostamaan

kolme selkeää teemaa, jotka toistuivat monissa vastauksissa. Olen jakanut kehittämistarpeet

kolmeksi luokaksi, jotka ovat: vaikuttavuuden mittaaminen, ohjelman tiivistäminen ja tehostaminen

sekä parempi osallistaminen. Vaikuttavuuden mittaaminen oli yksi kolmesta keskeisestä

havainnosta, joita tein kyselyn ja haastatteluiden pohjalta. Maakuntaohjelma on luonteeltaan laaja

ylätason ohjelma joka ohjaa hyvin löyhästi konkreettista kehittämistä maakunnassa.

Maakuntaohjelmaa kuitenkin sanelee rahoitettavien hankkeiden kautta sen, mihin suuntaan

aluekehitys on maakunnassa menossa.

Maakuntaohjelmaa pidettiin edellisiä ohjelmia fokusoituneempana. Sisällöllisiä rajauksia oli tehty

aiempaa painokkaammin. Tästä huolimatta haastatteluissa esitettiin toiveita edelleen vahvempaan

rajaamiseen maakuntaohjelman painopisteille. Suunta on ollut oikea, mutta panosten

kohdentamisessa on edelleen työstämistä. Jatkuva maakuntaohjelmatyön kehitys on johtanut

osaamisalojen syvenemiseen. Neljän vuoden maakuntaohjelmakausi on pitkä ja myös

ohjelmakauden sisällä nähtiin tapahtuneen kehitystä. Maakuntaohjelman avulla kehitystä on

suunnattu hyvin erityyppisiin ohjelmiin. Osa haastateltavista oli sitä mieltä, että maakuntaohjelman

painopistevalinnat olivat liian yleisellä tasolla. Liian heikosti fokusoituneessa maakuntaohjelmassa

panokset ovat hajautuneet. Kysymykseen, onko maakuntaohjelma tarpeeksi fokusoitunut, ei

kuitenkaan ole yhtä yksiselitteistä vastausta. Enemmistö kuitenkin oli asiasta eri mieltä.

Maakuntaohjelman valinnoissa on kyselyn ja haastatteluiden mukaan onnistuttu hyvin.

Tulevaisuudessa on entistä tärkeämpää harkita käytettävissä olevien resurssien suhdetta

63

maakuntaohjelman kärkihankkeisiin. Käytössä oleva rahoitus saattaa pienentyä tulevaisuudessa ja

toimintaympäristössä kilpailun lisääntyminen edellyttää entistä tehokkaampaa painopisteiden

rajaamista. Muuttuvan maakuntamallin myötä ei ole olemassa yhtä oikeaa keinoa ja rajauksien sekä

riittävän fokusoituminen ovat strategisia ja poliittisia valintoja.

8.2 Pohjois-Karjalan aktiivinen kehittäjäverkosto

Kehittäjäverkoston analyysi ei pyri luomaan kaikenkattavaa kuvaa koko maakunnan

kehittäjäverkoston toiminnasta. Analyysissä esitän alueen kehittäjäverkoston ominaispiirteitä ja

nostan esille haastatteluissa sekä kyselyssä ilmi tulleita asioita. Haastateltavat henkilöt painottuivat

ns. virallisen mandaatin kehittämiseen saaneisiin kehittäjiin, joten on selvää, että analyysi kerro

koko totuutta maakunnan kehityksestä. Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoista on tehty vuonna

2009 syvällisempi analyysi (Satu Tolonen, TEM), joten tässä tutkimuksessa keskityn verkostojen

analysointiin maakuntaohjelman viitekehyksessä.

Kuten tutkimuksessa olen aiemmin todennut, aluekehitys muuttuu ajan mittaan ja sen mukana

myös aluekehitysverkoston muuttuvat ja hakevat toiminnassaan uusia muotoja. Eräs haastateltava

oli vahvasti sitä mieltä, että Pohjois-Karjalan kehittymisen edellytyksenä ovat vahvat maakunnasta

ulospäin suuntautuvat verkostot.

”Verkostonäkökulmasta näen mielenkiintoisena sen, että Pohjois-Karjala ei ole oma

saarekkeensa ja tärkeänä näen ne verkostot, jotka lähtevät täältä ulos. Miten me

saadaan vientiä vetämään, kansainvälisiä hankkeita ja kansainvälisiä opiskelijoita.

Nykyaikana nämä ulospäin suuntautuvat verkostot ovat tärkeämpiä kuin maakunnan

sisäinen kehittäjäverkosto. Maakunnasta ulospäin mentäessä pitäisi pelata yhteen

maaliin ja yhteistyössä.” (H1)

Pohjois-Karjalan sisäistä aluekehitysverkostoa voisi kuvailla tieverkostona, jonka avulla pääsee

liikkumaan maakunnan rajojen sisäpuolella. Reitit ovat tuttuja, eikä liikkumiseen tarvitse kysyä

neuvoa. Tutut risteykset, eli verkon solmukohdat voisivat olla toimijoita, joko henkilöitä tai

organisaatioita. Toisaalta aluekehitysverkoston kuvauksen voi laajentaa lentoverkostoksi, jossa

Pohjois-Karjala kytkeytyy osaksi globaaleja markkinoita. Verkoston tason määrittely ei aina ole

64

tarpeellista ja tämän tutkimuksen osalta haluan todeta, että verkostoja toimii monella eri tasolla.

Eräs haastateltava kuvasi hyvin oman organisaation kiinnittymistä osaksi kehittäjäverkostoa:

”Nykyaikaista verkostoa voisi kuvata esimerkiksi sähköpostiverkostona, jossa

katsotaan, kuinka paljon lähtee tästä talosta sähköposteja ja minne.” (H1)

Kaikki haastateltavat tahot eivät alun perin ollut asettanut verkostoon osallistumiselle selkeitä

tavoitteita, mutta siitä huolimatta kaikki toimijat olivat jonkin verkoston jäsenenä. Verkostojen

tuoma lisäarvo aluekehitykselle oli yleisesti tiedossa ja Pohjois-Karjalan aluekehityksen matalat

hierarkiat takaavat helpon liittymisen verkostoihin. Verkostoihin hakeudutaan monesta syystä,

mutta taustalla on aina pyrkimys oman toiminnan tehostamiseen verkoston avulla. Maakuntana

Pohjois-Karjala on verrattain pieni, mutta siitä huolimatta haastateltavien mielestä maakunnassa on

hyvät keskinäiset verkostot. Maakunnassa on toki myös verkostoja yli maakunta- ja valtakunnan

rajojen. Aluekehitysverkostot Pohjois-Karjalassa ovat tiiviitä yhteistyöverkostoja, joissa henkilöiden

välinen hyvä keskinäinen tuntemus takaa välittömän ilmapiirin ja jossa kommunikaatio on helppoa.

”Ihmiset tuntevat täällä hyvin toisensa ja monet ovat toimineet pitkään samoissa

verkostoissa ja työryhmissä. Täällä verkostojen toiminta perustuu pitkälti siihen, että

tunnetaan toisemme. Se on pienen maakunnan etu, että on helppo lähestyä toisia

ihmisiä.” (H5)

8.2.1 Kehittäjäverkostojen muodostuminen

Verkostomaisesta toiminnasta on tullut yleisin yhteistyön muoto alueellisessa kehittämisessä.

Toimintamallin yleisyyden takia verkostojen toiminnan ymmärtäminen on tärkeää.

Kehittäjäverkostoista puhuttaessa tulee ensiksi määritellä, että mitä verkoston käsitteellä

tarkoitetaan. Verkostoja on eri tasoisia ja eri laajuisia. Eri tasot verkostossa ovat esimerkiksi

organisaatioiden väliset verkostot, henkilöiden väliset verkostot ja valtakunnalliset verkostot. Eräs

haastateltava totesi seuraavasti aluekehitysverkostojen tasoista Pohjois-Karjalassa, kun kysyin, että

ovatko verkostot enemmän organisaatioiden vai henkilöiden välisiä:

”Verkostoja on sekä että. Maakuntana Pohjois-Karjala on sen verran pieni, että meillä

on aika hyvät keskinäiset verkostot. Toki meillä on myös verkostoja myös yli

maakuntarajojen ja yli valtakunnan rajojen. Jos mietitään pelkästään Karelia AMK:n ja

65

yliopiston välisiä verkostoja, niin niitä on eri tasolla. Meillä on ihan kirjallinen

strateginen kumppanuussopimus meidän kahden organisaation välillä, mikä

tarkoittaa sitä, että meidän ylin johto tekee jo strategista yhteistyötä ja

verkostoyhteistyötä säännöllisesti. Sen lisäksi siinä alla toimii hyvin erilaisia

toiminnallisia verkostoja ja ryhmiä, jotka liittyvät meidän keskinäiseen opetukseen,

hanketoimintaan, hallintorutiineihin ja meidän näkyvyyteen maailmalla. Mun mielestä

verkostoja ja niiden tasoja on hyvin monella tasolla ja ne ovat limittäin ja lomittain.

Toiminta täällä on hyvin vaivatonta.” (H5)

Verkostoitumista edistää haastateltavien mukaan erilaiset yhteistyöhön liittyvät tekijät. Erilaisten

tilaisuuksien merkitys korostui haastatteluissa. Viranomaisten välisiä verkostoja kuvailtiin hieman

poikkeaviksi verrattuna esimerkiksi kehittämisyhtiöiden ja yritysten välisiin verkostoihin.

Viranomaisverkostot poikkeavat muista alueen kehittäjäverkostoista siten, että toiminta on

enemmän PR-toimintaa, eivätkä ne ole niin konkreettisia kuin yrittäjien kehittäjäverkostot.

Viranomaisverkostoissa vaihdetaan ajankohtaisia asioita ja sitä kautta saadaan tuntumaa

esimerkiksi paikallisten yritysten asioista. Eräs haastateltava toi esille yritysten välisten

kehittämisverkostojen luonteen heikkouksia, joihin hän toivoi maakunnan kehittäjien kiinnittävän

huomiota:

”Eniten kehitettävää on siinä, että saadaan yritykset ajattelemaan asioita

markkinoinnin kannalta. Kun tehdään yhteistä hommaa, niin se miltä se näyttää

ulospäin, niin sillä voi olla iso merkitys. Lisäksi se on tärkeää, miten tullaan ulospäin,

eli miten alueen henki ja kehittämisilmapiiri näyttäytyy ulkopuoliselle. Hyvä ilmapiiri

houkuttelee uusia toimijoita alueelle, jos on aistittavissa alueen kehittymisen

potentiaali.” (H2)

Verkostojen sisäisen ilmapiirin ja työnjaon lisäksi on tärkeää hoitaa verkostojen suhteita ulospäin.

Verkostoja syntyy konkreettisesti kansainvälisissä hankkeissa, joissa paikalliset kehittämisyhtiöt

sekä muut tahot ovat mukana. Maakuntaliiton toiminta on hyvin kansainvälistä ja lähtökohtaisesti

EU:lta tuleva rahoitus edellyttää jatkuvaa yhteydenpitoa muualle Eurooppaan.

Aluekehitysverkostojen kansainvälinen ulottuvuus on tärkeää huomioida, sillä maakunnan sisällä

keskenään puuhastelu ei pidemmän päälle kanna hedelmää. Kansainvälisistä verkostoista

kysyttäessä eräs haastateltava totesi, että verkostot syntyvät aktiivisen toiminnan kautta:

66

”Joku pohjoiskarjalainen toimija, esimerkiksi seudullinen kehittämisyhtiö,

ammattikorkeakoulu, yliopisto tai tiedepuistoon on mukana jossain kansainvälisessä

projektissa, jossa on mukana sitten myös muualta Euroopasta olevia organisaatioita

tai toimijoita, jotka toteuttavat kyseistä kansainvälistä projektia, niin sehän on

verkosto kanssa.” (H4)

Haastatteluissa korostettiin verkoston jäsenien työnjakoa. Parhaimmillaan ja tuottavimmillaan

verkosto on silloin, kun jokaisella verkoston jäsenellä selkeä oma rooli. Olkoonpa jäsen organisaatio

tai yksittäinen henkilö. Kun oma rooli ja tehtävä on selvillä, niin silloin eri tahot täydentävät hyvin

toisiaan eikä päällekkäistä kilpailua ole niin paljon. Sama ilmiö näkyy tilanteessa, jossa jonkin

organisaation rooli on epäselvä, tai on monta organisaatiota, jotka kilpailevat samoista resursseista.

Esille nousee helposti huonoja piirteitä ja fokus oleellisesta toiminnasta katoaa. Maakunnan

koulutusta suunniteltaessa on Joensuussa yliopisto, ammattikorkeakoulu, koulutuskuntayhtymä,

kaupunki ja yritykset, joilla jokaisella on oma roolinsa. Tästä muodostuu erään haastateltavan

mielestä hyvä yhteistyökonteksti.

Toinen haastateltava painotti myös verkostojen toiminnassa roolien tärkeyttä toimijoiden kesken.

Verkostoista puhuttaessa pitää ensiksi määritellä verkoston pelisäännöt ja ylipäänsä, miksi verkosto

on olemassa ja miksi se on perustettu. Mikä on sen fokus ja ennen kaikkea, miten sitä hallinnoidaan.

Verkoston sujuvan toiminnan takaamiseksi on pystyttävä nimeämään niin kutsuttu isäntähenkilö tai

-taho, joka johtaa verkostoa. Jos tätä ei ole määritelty, niin ongelmia ilmenee hyvin pian, kun

jokainen haluaa olla johtaja verkostossa. Haastateltavan asiantuntijan mukaan tästä on esimerkkejä

Pohjois-Karjalasta menneiltä vuosilta, kun verkoston toiminnalle ei oltu määritelty selvää johtajaa.

8.2.2 Kehittäjäverkoston jäsenet

Kehittäjäverkosto Pohjois-Karjalassa on maakunnan kehittämisen ympärille rakentunut verkosto, ja

kulloinenkin verkoston kokoonpano muotoutuu riippuen kehittämisen teemasta tai ongelmasta.

Pohjois-Karjalan maakunnassa sekä organisaatio- että yksilötasolla verkostojen jäsenten lukumäärä

on verrattain pieni. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että aktiivisia toimijoita olisi verkostoissa

vähän, tai että toimijoita olisi suhteessa vähemmän kuin väkiluvultaan suuremmissa maakunnissa.

Sen sijaan maakunnan kehittäjäverkostolle on tyypillistä, että muodostuneiden

aluekehittäjäverkostojen kokoonpanoissa on suhteellisen vähän vaihtelua. Erilaisia teemoja ja

67

tilanteita varten kootuilla verkostoilla on paljon päällekkäisyyksiä, ja samat henkilöt tai organisaatiot

vaikuttavat useassa kehittämistoiminnassa samanaikaisesti.

”Ihmiset tuntevat täällä hyvin toisensa ja monet ovat toimineet pitkään samoissa

verkostoissa ja työryhmissä. Täällä verkostojen toiminta perustuu pitkälti siihen, että

tunnetaan toisemme. Se on pienen maakunnan etu, että on helppo lähestyä toisia

henkilöitä.” (H5)

”Aika paljon erilaisissa tilaisuuksissa on samoja ihmisiä. Ei ne ole pelkästään

maakuntaliiton ryhmiä tai tapaamisia, missä ne samat ihmiset toimii. Ihan niin kuin eri

tahojen tilaisuuksissa on hyvin paljon samoja henkilöitä.”

POKAT-ryhmät ovat maakuntaliiton nimeämiä toimialakohtaisia asiantuntijaryhmiä. Haastateltavat

olivat pääosin tyytyväisiä POKAT-ryhmien toimintaan. Ryhmäkokoon ja ryhmien työnjakoon

haluttiin kuitenkin muutoksia uudella ohjelmakaudella. Nykyiset POKAT-ryhmät eivät fokusoidu

tarpeeksi hyvin. Ryhmiin tarvittaisiin enemmän yrityksien edustajia mukaan, jolloin ryhmät eivät

olisi virkamiespainotteisia. Eräs haastateltavista piti ryhmien toimeksiantoa ja tehtäviä sen verran

epäselvinä, ettei toiminta kiinnosta yrityksiä. Ristiriita olisi mahdollista korjata määrittelemällä miksi

POKAT-ryhmät ovat olemassa, mikä niiden tehtävä on ja sen perusteella katsoa, keiden siellä

kuuluisi olla edustettuina. Henkilöiden määrää ryhmissä tulisi pienentää, jotta toiminta tehostuisi.

”Koska nyt tuntuu, että POKAT-ryhmät seuraa tietyllä tavalla tätä POKATin

toteutumista ja nostavat joitakin uusia juttuja esille. Niin se seuranta esimerkiksi,

tarjoaako se, että mikä on yrityksen rooli siinä? Se pitäisi se seuranta tulla ihan

viranomaistyönä. Ei se tämmöinen seuranta, taaksepäin kattominen yrityksiä

kiinnosta.” (H4)

8.2.3 Sosiaalinen pääoma verkostoissa

Aluekehitysverkoston toiminta, aivan kuten muidenkin verkostojen, perustuu toimijoiden välisiin

suhteisiin. Suhteet rajoittavat jossain määrin toimintaa, mutta samalla ne toimivat myös

resursseina, joita voidaan hyödyntää. Laajemmin määriteltynä verkosto voidaan nähdä hyvän

yhteistyön lopputulemana. Verkoston muodostuminen toimivasta yhteistyöstä huolimatta ei

68

kuitenkaan ole taattua, vaan kyse on ennemminkin yhdestä vaihtoehdosta yhteisen tekemisen

organisoimiseksi. Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoissa toiminta ei ole hierarkkista, mikä

osaltaan tehostaa verkostoissa tapahtuvaa tiedonvaihtoa.

Verkostoissa tapahtuva kehittämistoiminta perustuu sosiaalisen pääoman hyödyntämiseen. On

kuitenkin olemassa kahdenlaista sosiaalisen pääoman tyyppiä, jotka ovat verkostojen toiminnan

kannalta erityisen oleellista. Pääoma, joka rakentaa luottamusta verkoston sisällä ja avoimet

suhteet verkoston ulkopuolelle. Verkostossa toimivien osallisten välinen suuri luottamus, yhteiset

pyrkimykset sekä päämäärät muodostavat vahvat sidokset. Vahvat sidokset syntyvät yleensä

henkilöiden välille, jotka jakavat samanlaiset arvo- ja tietopohjan. Läheiset suhteet ja osapuolten

hyvä keskinäinen tuntemus ylläpitävät ryhmän koheesiota ja vaikuttavat paitsi siihen, miten tieto

verkostossa kulkee, myös välitettävän tiedon laatuun.

”Sitten taas, kun verkostoja mennään tarkemmin tarkastelemaan, niin onko siinä

lähtökohtaisesti kyse, että ketkä ovat siinä mukana? Ovatko ne organisaatiokeskeisiä

verkostoja vai henkilöverkostoja. Kun mennään henkilöverkostoihin, niin silloin ollaan

paljon syvemmällä siinä tekemisessä, koska yleensä tämä yhteistyö ja yhteinen

tekeminen perustuvat henkilöiden luottamukseen ja henkilöiden välisiin suhteisiin.”

(H4)

Toimivassa aluekehitysverkostoissa täytyy toki olla henkilösuhteet kunnossa ja sitä kautta

organisaatioiden väliset suhteetkin toimivat. Kehittäjäverkosto on yhtä vahva kuin sen heikoin

kohta. Eli jos verkostossa on esimerkiksi viidestä eri organisaatiosta edustajia ja niistä neljä on hyvin

aktiivisia sekä tulevat keskenään toimeen, mutta yhden organisaation edustaja ei osallistu yhtä

aktiivisesti verkoston toimintaan, niin verkoston kokonaisvaltainen toiminta kärsii. Tulevaisuudessa

niin kutsuttu verkostojohtaminen korostuu entisestään. Se tarkoittaa sitä, että kehittämisen tarpeet

ja tehtävät monimutkaistuvat. Saattaa syntyä tilanne, jossa yksittäiset organisaatiot eivät pysty

vastaamaan heidän eteen tuleviin haasteisiin itsenäisesti ja silloin ongelmia täytyy ratkaista

verkoston kautta.

Pohjois-Karjalan tiivis kehittäjäverkosto ei välttämättä ole alueen kehityksen kannalta kaikkein

hedelmällisin. Petri Uusikylä (1993) muistuttaa, että tiiveimmät verkostosuhteet eivät aina ole

kaikkein hyödyllisimpiä, sillä läheisten verkostojäsenten kokemusmaailmat ja tietoperustat ovat

usein samankaltaisia. Tämä tuotiin esille myös haastatteluissa. Eräs haastateltava totesi, että

69

päällekkäistä toimintaa tulisi minimoida ja esimerkiksi POKAT-ryhmien kokoa tulisi pienentää.

Lisäksi saman henkilön edustus useissa eri POKAT-ryhmissä on hieman kyseenalaista.

”Päällekkäinen toiminta tulisi minimoida ja ryhmiä voisi jopa yhdistää. Ryhmien

yhdistämistä siksi, koska on rasittava käydä kolmessa kokouksessa, joissa kaikissa on

samat naamat.” (H3)

Lisäksi tiedon hyödyntäminen verkostoissa, eli sosiaalisen pääoman jakaminen ei tapahdu itsestään.

Verkostoissa saattaa syntyä tilanne, jossa ryhmädynamiikka tai henkilöiden väliset suhteet

aiheuttavat jostain syystä tiedon kululle ongelmia. Tietoa ei tahallisesti pidetä itsellään, mutta

verkoston jäsen voi luulla, että muut verkostossa olevat tietävät samat asiat, jolloin sitä ei tarvitse

ääneen sanoa.

”Ryhmissä asiantuntijuutta ei ole pystytty hyödyntämään niin hyvin, kuin olisi

mahdollista. Siirtyykö ja jalkautuuko ryhmissä oleva tieto ja kokemus laajemmalle?

Monella jää asioita sanomatta ulos, vaikka ei sitä tietoisesti teekään.” (H3)

Toinen haastateltava näki tämän työskentelytapakysymyksenä ja että sitä esiintyy kaikissa ryhmissä

ja verkostoissa. On haastavaa jakaa tietoa tasapuolisesti, kun verkostossa on asiantuntijoita eri

organisaatioista. Haastateltavan mielestä asia korjaantuisi, kun jokainen saisi riittävästi tilaa ja

puheenvuoroaikaa ryhmässä. Uuden ryhmän aloittaessa toimintaa olisi hyvä alussa käydä selkeästi

läpi, että mitä kukin voi tuoda esille omasta taustastaan ja millä osaamisella tai asiantuntijuudella

on kyseisessä ryhmässä mukana. Tällä järjestelyllä voitaisiin edistää jokaisen jäsenen

asiantuntijuuden sekä tiedon tehokkaampaa käyttöä.

8.3 Kohti paikkaperustaista aluekehitystä – ohjelmaperustaisuuden rinnalla

Suomessa kuntien asemaa on vahvistettu 1990-luvun alkupuolelta lähtien, sillä perustetut

maakuntien liitot ovat kuntien omistamia. Hieman myöhemmin valtio kokosi yhden katon alle lisää

väliportaanhallintoa, kun TE-keskukset perustettiin vuonna 1997. Valtio siirsi tuolloin

aluekehittämisvastuuta merkittävän määrän maakuntien liitoille, mutta huomioitavaa on kuitenkin

se, ettei päätöksentekoa ja voimavarojen kohdentamista määritelty samalla tavalla maakuntien

70

liittojen hyväksi. Valtio halusi tällä varmistaa oman asemansa aluekehityksen suunnannäyttäjänä.

Aluekehitykseen suunnattu rahoitus kanavoitiin TE-keskusten kautta haettaviksi.

Muutokset aluekehityksessä jatkuivat 2010, kun alueellisella tasolla muodostettiin ELY-keskukset.

Tavoitteena oli koota yhteen organisaatioon työvoimaan, elinkeinotoimintaan ja teknologiaan

liittyvät tehtävät. Suuntaus osoittaa hyvin, kuinka aluekehittämistehtävien osalta paikallisten

tarpeiden aiempaa suurempi huomioiminen vahvistui. Voidaan todeta, että paikkaperustainen

aluekehittäminen on pikkuhiljaa lisääntynyt Suomen EU-jäsenyyden myötä. Esimerkiksi

maakunnassa tämä tarkoittaa sitä, että aluekehittämistehtävien hallinnointi on askelittain

rakentunut entistä enemmän alhaalta ylöspäin suuntautuvan kehittämisen varaan.

Kehittämistehtävissä lähdetään liikkeelle paikallisten tarpeiden tuntemiseen pohjautuen ja sillä

tavoin alhaalta ylöspäin suuntautuva aluekehitys on vahvistumassa

Aluepolitiikka ja sen alla tapahtuva aluekehitys Euroopan unionissa on vahvasti ollut

paikkaperustaista. EU:n esimerkkiä on pikkuhiljaa seuraamassa myös Suomi ja muut Pohjoismaat.

Suomessa kaupungistumisen seurauksena syrjäisemmät alueet menestyvät entistä heikommin,

jolloin paikkaperustaiselle kehittämiselle on kysyntää yhä enemmän. Kasvavien keskusten

positiiviset kasvuvaikutukset eivät yllä ympäröiville maaseutualueille, jolloin alueita täytyy kehittää

hyvin erilaisista lähtökohdista. Maaseutualueiden erityiskysymykset nousivat esille myös tässä

tutkimuksessa.

Maaseutualueiden aluekehitystä näyttäisi hidastavan osaamisen puute mm. rahoituksen

hakuprosesseissa. Pienemmille toimijoille rahoituksen hakeminen voi muodostua kompastuskiveksi

ja tähän oli haastateltavilla erilaisia näkemyksiä. Pienempien hankkeiden toteuttamiseksi on

olemassa esimerkiksi Leader-toimintaa, joka auttaa maaseutualueilla kehityshankkeissa. Erään

haastateltavan mielestä lähes kaikki tietävät, että on mahdollista saada Leader-rahaa, mutta silti

tuntuu olevan kynnys lähteä hakemaan sitä. Asiantuntija ihmetteli tätä, sillä hänen mukaansa

Leader-rahoitusta on suhteellisen helposti saatavissa. Ongelmana vaikuttaisi muodostuneen

viranomaiskieli, jota monet pienet toimijat eivät hallitse. Rahoituksen hakemiseen toivottiin vielä

selkeämpiä ohjeita tulevassa maakuntaohjelmassa.

Tehokkaassa paikkaperustaisessa aluekehityksessä ovat edustettuina kaikki keskeiset alueen

toiminnassa mukana olevat tahot – myös yritykset. Kuten aiemmissa kappalaissa olen tuonut esille,

myös paikkaperustaisesta kehityksestä puhuttaessa, haastateltavat esittivät huolen yritysten

71

heikosta osallistumisesta maakuntaohjelmatyöhön. Lähteäkseen alhaalta ylöspäin, aluekehitykseen

osallistumiselle täytyy olla mahdollisimman matala kynnys. Ylhäältä alaspäin pakotetut kehityksen

suunnat istuvat tunnetusti huonosti suomalaiseen yhteiskuntaan. Jos paikkaperustaisen

aluekehityksen tarkoituksena on tunnistaa alueiden ongelmia ja sitä kautta pyrkiä parantamaan

alueella asuvien ihmisten toimintaedellytyksiä ja hyvinvointia, niin alueen eri toimijoiden on

työskenneltävä alueen tai paikan hyväksi hyödyntäen niin julkista, yksityistä kuin vapaaehtoistakin

osaamista. Maakuntaohjelman ulkoinen arviointi osoittaa, että nykyisessä mallissa julkinen taho on

edustettuna vahvasti, mutta yritysten sekä vapaaehtoisten kansalaisten mukana olo on enemmän

ja vähemmän satunnaista.

”Osallistumiseen ohjelmatyössä (..) Paitsi että työskennellään ryhmissä, pitäisi myös

miettiä miten saataisiin yrityksiä ja muita toimijoita enemmän osallistumaan

maakuntaohjelman suunnitteluun. Kentän ääni pitäisi saada paremmin kuuluviin.”

(H5)

Kaikkien relevanttien tahojen mukaan saaminen aluekehitykseen olisi Pohjois-Karjalan

tapauksessakin ideaalitilanne. Aluekehittämisessä tilanne on parhaimmillaan, kun toimijat

tiedostavat toisten osaamisen ja osaavat tarpeen tullen lähestyä oikeaa henkilöä. Myös POKAT-

ryhmissä ryhmädynamiikka syntyy siitä, kun tiedetään, että mitä kukakin ryhmän jäsen tietää ja

mitkä ovat kunkin jäsenen vahvuudet. Tärkeää on tunnistaa olemassa olevat voimavarat,

mahdollisuudet sekä haasteet. Toimimme suhteellisen pienessä maakunnassa, joten kehittämisen

taustalla täytyy toimijoiden tunnistaa itsensä osana ylipaikallisia sekä paikkojen välisiä

toimijaverkostoja. Paikkaperustainen aluekehitys parhaimmillaan madaltaa osallistumisen

kynnystä paikallisiin toimijaverkostoihin.

8.3.1 Ohjelmaperustaisuus toimii kritiikistä huolimatta

Euroopan unionin maissa toteutetaan niin kutsuttua ohjelmaperustaista aluepolitiikkaa. Kuten

aiemmin on tullut todettua, ohjelmaperustaisuuteen kuuluu alueiden kehittämiseksi linjatut

ohjelmat, jotka ovat usein monivuotisia. Ohjelma-asiakirjat eivät ole juridisesti sitovia, mutta ne

sisältävät aluepoliittisen julkisen rahoituksen raamit koko ohjelmakaudelle ja toimintalinjat sekä

toimenpidekokonaisuudet. Ohjelmia rahoitetaan EU:n rakennerahastosta, mutta tärkeänä osana

ovat myös valtion budjettivarat sekä kuntien rahoituspanokset.

72

Arviointini kohteena ollut maakuntaohjelma on hyvä esimerkki ohjelmaperustaisesta

aluekehittämisestä. Maakuntaohjelma syntyy suuren osallistavan työn tuloksena, jota johtaa

maakuntaliitto. Maakuntaohjelmalla on kiistatta keskeinen merkitys Pohjois-Karjalan

kehittämisessä. Maakuntaohjelma kuvastaa yhteistä tahtotilaa ja on arviointiraportin tulosten

perusteella tarkoituksenmukaista ja onnistunutta. Tulevaisuudessa teemoissa korostuvat

horisontaaliset yhteydet, erilaisten intressien sovittaminen sekä ennen kaikkea toimijoiden

innostaminen mukaan ohjelmatyöhön. Vaikuttavuutta lisätäkseen maakuntaohjelmatyössä tulisi

uudistaa toimintatapoja ja hyödyntää aktiivisemmin paikallisia yrityksien asiantuntijoita koko

ohjelmaprosessin aikana. Yrityksille tulee osoittaa ohjelmasta saatava hyöty, koska muuten yritykset

eivät lähde aktiivisesti mukaan. Nykyisessä maakuntaohjelmassa on yleisiä kuvauksia alueen

kehityksestä, mutta erottelua ei olla pystytty tekemään. Tulevien ohjelmien sekä aluekehittämisen

kannalta yleisesti kiinnostaa, mistä kehitys on johtunut? Onko maakunnan kehitys johtunut yleisestä

maailmantaloudellisesta tilanteesta, yritysten normaalista elinkaaresta johtuvasta kehityksestä vai

ehkä maakunnallisten tehtyjen ratkaisujen, sekä niihin kohdistettujen kehittämisrahoituksen

panostusten vaikutuksesta?

Maakuntaohjelman vaikutuksia tarkastellessa on hankala luetella konkreettisia esimerkkejä siitä,

mitä ohjelman aikana on saavutettu maakunnan hyväksi. Maakuntaohjelman alla on toteutettu

lukematon määrä hankkeita. Jos hankkeiden indikaattoreita ymmärtää lukea, niin voi todeta

esimerkiksi luotujen työpaikkojen määrän. Uusia työpaikkoja on voinut syntyä runsaasti, mutta kun

tarkastellaan maakunnan tilannetta kokonaiskuvassa, niin olemme edelleen 18 % työttömyysluvulla

maakuntien vertailussa kärjessä. Maakuntaohjelman vaikuttavuuden mittaamiseen tulisi kiinnittää

enemmän huomiota, jotta osataan paremmin kohdentaa resursseja tulevissa maakuntaohjelmissa.

Asiantuntijat suhtautuivat hieman kriittisesti monen vuoden kehittämisohjelmiin. Ylipäänsä

haastateltavien puheesta ilmeni, että maakunnassa on liikaa kehittämisohjelmia ja strategioita.

Maakuntatasolla on paljon strategioita eikä niitä haastateltavien mielestä pystytä tarpeeksi hyvin

fokusoimaan. Työmäärä ja energia mikä ohjelmiin ja strategioihin laitetaan, on erittäin suuri

maakunnassa. Mikäli panostuksista huolimatta ei löydetä kehittämisen kannalta sitä ydintä, niin

työtä on tehty turhaan. Eräs haastateltava sanoi, että elinkeinoelämän puolella strategian käsite on

vanhentunut tässä maailmantilanteessa. Muutokset tapahtuvat nykyisin hyvin nopeasti,

muuttuneen elämäntyylin mukaisesti.

73

”Viiden vuoden strategioita ei voida tehdä kuukaan missään. Se on vähän rumasti

sanottuna ”so last season”.” (H3)

74

9 Johtopäätökset

Tarkastelin yhteiskuntamaantieteen pro gradu –tutkielmassani yhteistyön muodostumista

kehittäjäverkoston kautta maakuntaohjelman viitekehyksessä. Fokuksena oli maakuntaohjelman

kautta perehtyä maakunnan aluekehittäjien yhteistyöhön, sekä tarkastella aluekehityksen

muutoksia ajallisesti. Tutkimukseni on yhteiskuntamaantieteen kentässä vahvasti suuntautunut

käsittelemään aluekehityksen ajankohtaisia kysymyksiä. Aluekehittämisessä toiminta rakentuu

yhteistyön varaan, josta verkostomainen toiminta on noussut kaikkein yleisimmäksi.

Aluekehittämisessä on mukana hyvin erityyppisiä toimijoita, sillä aluekehittäjä voi tehdä

lähestulkoon mitä tahansa. Olennaista on, että kehittäjä yrittää tavalla tai toiselle vaikuttaa jonkin

alueen kehitykseen. Nykypäivänä yksittäinen kehittäjä ei pysty vaikuttamaan alueen kehitykseen,

ilman verkoston, tai jonkin muun yhteistyömuodon tukea. Verkostotermi on noussut viime vuosina

yhdeksi aluekehittämisen avainsanoista. Taustalla on yhteiskunnallinen muutos, jossa

keskushallinnon ohjaamasta hallinnointitavasta on siirrytty paikallisen tason osallistavaan

hallintaan. Tähän on siirrytty siitä syystä, että on havaittu suorien toimenpiteiden vaikuttavan

heikosti alueiden kehityksen hallintaan. Lisäksi aluekehityksen yhä kompleksisempi

toimintaympäristö tuottaa vaikeita ongelmia, joihin ratkaisujen löytäminen vaatii eri

organisaatioiden välistä vuorovaikutusta ongelmien lähellä – ei keskushallinnosta käsin.

Yhteistyön kautta kehittämisessä päästään parempaan lopputulokseen. Tehokkaan ja organisoidun

yhteistyön taustalla on suuri määrä työtä, jonka avulla toiminta on saatu hiottua juuri oikeaksi

tietylle ryhmälle ja jokaiselle sen jäsenelle. Maakuntaohjelma osoittautui tässä tutkimuksessa

kyvykkääksi asiantuntijoita yhteen kokoavaksi tekijäksi. Sen jokaisessa vaiheessa oli mukana

kymmenittäin aluekehittämisen kannalta keskeisimpiä organisaatioita ja niiden jäseniä.

Seuraavaksi esitän tiivistetyt vastaukset asettamilleni tutkimuskysymyksille:

1. Mikä on maakuntaohjelman merkitys alueellisessa kehittämisessä?

Tutkimusaineistoni mukaan vuosille 2014—2017 tehty maakuntaohjelma ohjaa vahvasti Pohjois-

Karjalan aluekehitystä. Kyselyvastaajien mielestä maakuntaohjelmasta näkyy selkeä

kehittämisstrategia sekä tavoitteet. Toimintalinjat maakuntaohjelman toteutuksessa ovat

osoittautuneet oikeiksi ja vastaavat Pohjois-Karjalan kehittämistarpeita. Maakuntaohjelma nähdään

erittäin mahdollistavana ja suuntaa-antavana asiakirjana. Maakuntaohjelman perusta, lähtökohdat

75

ja tavoitteet koetaan yleisesti hyvinä ja kannattavina. Tutkimuksessa vastaajat nostivat esille

maakuntaohjelman taustalla vaikuttavia valtakunnallisia uudistuksia ja kehittämistavoitteita, jotka

osaltaan sanelevat ohjelman suuntaviivat. Valtakunnan tasolla maakuntaohjelman tulee noudattaa

aluekehityslakiin kirjattuja asioita, jolloin sen räätälöiminen täysin omanlaiseksi on mahdotonta.

Maakuntaohjelmatyö on yhteinen palapeli, jossa kaikki vaikuttavat kaikkeen. Tulevia

maakuntaohjelmia täytyy miettiä yhdessä ja ennakoinnin rooli on merkittävä, etteivät valot sammu

maakunnassa.

Maakuntaohjelman kautta ei ole pystytty tarpeeksi hyvin aktivoimaan alueen yrityksiä mukaan

aluekehitykseen. Maakuntaohjelma nähdään ohjaavan ihmisten ja yritysten toimintaa, mutta

samalla suurin osa yritysten toiminnasta ei ole riippuvaisia maakuntaohjelmasta tai siitä, mitä sinne

on kirjattu. Samat yritykset ovat mukana maakuntaohjelmatyössä vuodesta toiseen ja uusia yrityksiä

on hankala saada toimintaan mukaan. Yritykset toteuttava hyvin tuote ja loppukäyttäjä edellä

tehtävää kehittämistä, jossa taustapeiliin ei vilkuilla. Yrityksillä voi myös olla heikosti resursseja

kokouksissa istumiseen, joista maakuntaohjelmatyö pitkälti koostuu. Mikäli uudessa

maakuntaohjelmassa yrityksiä ei saada paremmin osallistumaan ohjelmatyöhön, niin ohjelman

vaikutus pysyy heikkona niiltä osin.

Maakuntaohjelmaa voisi kuvailla maakunnassa sateenvarjoksi, jonka alle mahtuu lukematon määrä

pienempiä ohjelmia ja strategioita. Ohjelmien ja strategioiden määrittelyyn täytyisi puuttua

paremmin, jotta kehittäjät pysyisivät paremmin mukana maakunnan sisäisitä kehityshankkeista.

Maakuntaohjelman alapuolella ovat seutukuntien omat elinkeino-ohjelmat, jotka kyselyn

perusteella koettiin tärkeiksi maakunnan aluekehitystä ohjaaviksi asiakirjoiksi. Pohjois-Karjala

muodostuu kolmesta seutukunnasta, joilla kaikilla on omat seudulliset elinkeino-ohjelmat.

Maakunnan kehittäminen nousee seutukuntien kautta, kun yhdessä muodostetaan Pohjois-Karjalan

maakuntaohjelma. Ohjaavuudessa alhaalta ylöspäin nouseva kehittäminen koettiin tärkeäksi ja

niihin sitoudutaan vastaajien mielestä paremmin.

Maakunnan aluekehitystä ohjaa myös yliopiston, ammattikorkeakoulun ja yritysten tekemät

ratkaisut toiminnassaan. Merkittävä alueellinen vaikutus tapahtuu vuonna 2018, kun

opettajaopiskelijoiden koulutus siirtyy Savonlinnasta Joensuuhun. Muutos vaikuttaa yliopiston

lisäksi myös alueen kaikkiin elinkeinoihin, asuntotarjontaan ja palveluihin. Koulutuksen ympärille

ollaan rakentamassa Joensuussa vahvaa osaamista ja yritystoimintaa, joka osaltaan ohjaa

maakunnan kehitystä. Uusien kehittyvien alojen tukemiseen toivottiin kyselyvastauksissa rahoitusta

76

ja korostettiin rahoituksen pitkäjänteisyyttä. Tulokset ovat havaittavissa vasta useiden vuosien

jälkeen, joten hätäisiin ratkaisuihin ei ole varaa.

2. Miten maakuntaohjelma edistää aluekehitysverkostojen syntymistä?

Pohjois-Karjalan kehittäjäverkosto on syntynyt samoista syistä kuin minkä tahansa muun alueen

kehittäjäverkosto – tarpeesta jakaa tietoa ja kokemuksia, sekä ennen kaikkea ratkaista

monimutkaisia aluekehittämiseen liittyviä ongelmia. Verkostoissa toimiminen on yleistynyt viime

vuosikymmeninä. Kyselyvastausten ja haastatteluiden perusteella aluekehittämisohjelmat ovat

edistäneet Pohjois-Karjalan aluekehittäjien yhteistyötä. Ohjelmat kokoavat maakunnan

asiantuntijat yhteen eri organisaatioista ja kokemukset yhteistyön sujuvuudesta ovat

pääpiirteissään positiivisia.

Maaseutualueet Pohjois-Karjalassa ovat jääneet kehityksessä hieman elinvoimaisten keskusten

varjoon. Toki rahoitusta ohjataan myös syrjäisempien alueiden kehitykseen, mutta silti esimerkiksi

Joensuun alue kehittyy nopeammin suhteessa ympäröiviin alueisiin. Maaseudun ja taajamien

yhteistyötä ja vuoropuhelua, sekä molempien vahvuuksien hyödyntämistä tulee lisätä uudessa

maakuntaohjelmassa. Pohjois-Karjalassa on hyviä kokemuksia laajan toimijajoukon osallistamisesta,

kun Siun sote toteutettiin. Siinä sosiaali- ja terveyspalvelut järjestettiin maakunnassa uudelleen

toiminnan tehostamiseksi. Eräs kyselyvastaajista painotti, että vaikka Siun sote on ollut onnistunut,

niin se ei poista muun yhteistyön ja kehittämisen tarvetta. Maakuntauudistuksen toteutuessa

nähdään, miten esimerkiksi hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen organisoituu ja toimii

yhteistyössä koko maakunnan alueella.

Yritysten parempi osallistuminen ja rahoittaminen tasavertaisina toimijoina maakunnassa olisi

pitemmän päälle kaikkien etu. Yritykset täytyisi saada verkostoon kuntien, tutkimus- ja

koulutusorganisaatioiden sekä maakuntaliiton ja muiden kehitysorganisaatioiden kanssa. Yhteistyö

tekisi todella hyvää koko maakunnan aluekehitystyölle. Vanhat rakenteet eivät palvele nopeasti

muuttuvaa ja tavoitteiden toteutumisesta elävää Pohjois-Karjalaa. Parempi panos—tuottosuhde

voitaisiin valituissa teemoissa saada avaamalla aluekehitystehtävää yksityiselle sektorille. Tähän ei

jostain syystä ole vakaan aseman omaavat toimijat perinteisesti olleet valmiita. Verkostojen

toimintaa tulisi laajentaa enemmän maakunnan ulkopuolelle ja hakea uusia ideoita maakunnan

kehittämisen edistämiseksi. Markkinointiin, vetovoiman lisäämiseen ja houkuttelevuudelle tulisi

77

hakea uutta potkua maakunnan ulkopuolelta. Omissa ympyröissä pyöriminen ei tuo tulevaisuudessa

haluttua tulosta tai muutosta toiminnassa.

Pohjois-Karjala on pinta-alaltaan suhteellisen suuri maakunta. Monissa haastatteluissa kuitenkin

painotettiin, että Pohjois-Karjalassa toimii melko pieni aluekehittäjien verkosto. Verkostot ovat

tiiviitä ja niiden toimintaa leimaa vahva keskinäinen luottamus. Haastateltavien tahojen omia

verkostoja olivat mm. korkeakoulujen väliset verkostot, yritysten keskinäiset verkostot,

viranomaisverkostot sekä kehittämisyhtiöiden verkostot. POKAT-ryhmien toimintaa voisi myös

kuvailla verkostoksi, koska asiantuntijaryhmät toimivat itsenäisesti, mutta ajatuksia kootaan yhteen

maakuntaliiton toimesta.

Verkostoja syntyy konkreettisesti kansainvälisissä hankkeissa, joissa maakuntaliitto ja seudulliset

kehittämisyhtiöt ovat mukana. Yliopistolla on myös vahvat kansainväliset verkostot, joissa ovat

mukana myös muualta Euroopasta olevia organisaatioita ja yliopistoja. Verkostoja toimii hyvin

erilaisilla tasoilla aina yksittäisistä henkilöiden muodostamista verkostoista massiivisiin Euradan

tyyppisiin verkostoihin, jossa toimii kehittämisyhtiöitä ympäri Eurooppaa. Lähtökohtana

verkostojen tutkimiselle on määritellä verkoston jäsenet ja ymmärtää taso, missä verkosto toimii.

Ovatko ne organisaatiokeskeisiä verkostoja vai henkilöverkostoja. Kun mennään

henkilöverkostoihin, niin silloin ollaan paljon syvemmällä tekemisessä, koska yleensä yhteistyö ja

yhteinen tekeminen perustuvat henkilöiden luottamukseen ja henkilöiden välisiin suhteisiin.

Sosiaalinen pääoma verkostoissa näyttäytyy institutionalisoituneiden tuttavuus- ja

arvostussuhteiden omaamisena. Sosiaalinen pääoma muodostuu henkilöä ympäröivästä

verkostosta: minkälaisia suhteita hän luo, mihin verkostoon hän kuuluu ja keitä hän tuntee.

Aluekehittäjälle sosiaalinen pääoma on luonteeltaan julkishyödyke. Siinä keskeisessä asemassa ovat

alueyhteisöt, ihmisten välinen vuorovaikutus sekä luottamus. Aluekehittäjien tehtävä maakunnassa

on vaikuttaa aktiivisella vuorovaikutuksella ja sosiaalisilla verkostoilla kehittämistehtävissä, sekä sitä

kautta edistää maakunnan toimintakykyä.

Aluekehitykseen liittyvä verkostojohtaminen korostuu tulevaisuudessa entisestään. Se tarkoittaa

sitä, että aluekehittämisen tarpeet ja tehtävät monimutkaistuvat ja monipuolistuvat, jolloin

yksittäinen organisaatio ei pysty enää vastaamaan ongelmiin. Silloin tehtävään täytyy kutsua muita

asiantuntijoita mukaan ja ratkaista ongelmia yhteistyön kautta. Verkoston jäsenille täytyy olla alusta

alkaen selkeä rooli, jotta päällekkäiseltä työltä vältyttäisiin. Verkostoissa syntyy väkisin keskinäisiä

tasavertaisuuden ja toimijoiden vallan jakautumisen välisiä ristiriitoja, joka tulisi kitkeä verkoston

78

toiminnasta pois varhaisessa vaiheessa. Lisäksi verkoston toiminnassa pitäisi estää mahdollinen

verkoston henkilöityminen tiettyihin jäseniin. Henkilöityminen johtuu osittain oman pelikentän

puolustamisesta ja on luonnollista verkostojen toiminnassa. Pohjois-Karjalan osallistujamäärällisesti

pienissä aluekehitysverkostoissa henkilöityminen on ongelma, koska se näyttäytyy negatiivisena

alueen yleisen kehittämisen kannalta.

3. Onko ohjelmaperustainen kehittäminen edelleen perusteltua? Mikä on maakuntaohjelman

tulevaisuus tämän tutkimuksen valossa, mikäli aluekehityksessä siirrytään yhä vahvemmin

paikkaperustaiseen kehittämiseen?

Ohjelmaperustainen aluekehittäminen on vahvasti teemalogiikalla etenevää kehittämistä.

Euroopan unioniin kuuluvassa Suomessa toteutetaan ohjelmaperustaista alue- ja

rakennepolitiikkaa. Ohjelmaperustaisuudessa nimensä mukaisesti aluekehitys perustuu useaksi

vuodeksi eteenpäin luotuihin ohjelma-asiakirjoihin. Asiakirjat sisältävät aluepoliittisen julkisen

rahoituksen raamit koko ohjelmakaudelle. Ohjelma-asiakirjoissa myös osoitetaan toteutettavat

toimintalinjat sekä toimenpidekokonaisuudet, joita ohjelmalla edistetään. EU:n vaikutus on erittäin

suuri, sillä ohjelmaperustaista aluepolitiikkaa rahoitetaan EU:n rakennerahastoista. Ohjelmien

rahoitus ei kuitenkaan ole pelkästään EU:n rahoittamaa, vaan kokonaisrahoitukseen osallistuvat

myös valtio, kunnat, kansalaisjärjestöt sekä yksityiset rahoittajat. Suomessa kansallinen

aluepolitiikka on muutettu vastaamaan EU:n ohjelmaperustaista politiikkaa, mikä helpottaa

ohjelmien yhteensovittamista.

Tämän tutkimuksen materiaalina minulla on ollut Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman ulkoista

arviointia varten koottu kysely- ja haastatteluaineisto. Aineiston analyysin perusteella

ohjelmaperustainen aluekehitys on edelleen perusteltua. Maakuntaohjelman kautta on saatu

positiivisia kehitystä maakuntaan monella eri tuotannollisilla aloilla, mikä näkyy kyselyvastaajien

enemmistön myönteisinä kokemuksina vastauksissa. Ohjelma sovittaa hyvin yhteen alueen eri

toimijoiden tavoitteet ja kokoaa yhteen maakunnan aluekehittäjät. Maakuntaohjelmasta paistaa

ohjelmille tyypillinen ongelma, jossa sisältöjen rajaamisessa ei olla onnistuttu hyvin. Ohjelmaan ei

olla pystytty tekemään valintoja, joka puolestaan vaikuttaa siihen, että ohjelman positiivisia

vaikutuksia on hankala mitata. Maakuntaohjelma toimii ohjaavana ja suuntalinjoja antavana

asiakirjana, jonka keskeisenä tehtävänä hallita rakennerahastovarojen käyttöä maakunnassa.

79

Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli kehittämisessä on kiistaton, mutta sen sitouttava vaikutus

kaikkiin alueen toimijoihin jää hieman vajaaksi. Maakuntaohjelma ei ole yrityksiä ja heidän

liiketoimintaa ohjaava dokumentti, koska sen merkitys jää liikaa teorian tasolle. Haastatteluissa

esille nostettu ohjelman uudistamisen tarve nähtiin ajankohtaiseksi juuri tässä tilanteessa, jossa

maakuntien tehtäviä ollaan jakamassa uudelleen. Muuten maakuntaohjelma sopii hyvin yhteen

muun alueellisen ja kansallisen kehittämisen kanssa. Maakuntaohjelman tuominen lähemmäksi

tavallista asukasta veisi ohjelman toteuttamista eteenpäin.

Paikkaperustaisen aluekehittämisen vahvistaminen parantaisi maakunnan kykyä tunnistaa

paikallisia vahvuuksia ja heikkouksia, mikä puolestaan loisi paremmat edellytykset maakunnan

toimijoille osallistua laajemmin kehittäjäverkostojen toimintaan. Paikallisilla toimijoilla tulisi olla

paras mahdollinen tietämys maakunnan voimavaroista, joita pystyttäisiin tehokkaammin

kohdentamaan kehittämistyössä. Vahvojen maakunnallisten toimijoiden, kuten maakuntaliiton ja

kuntien tulisi tunnistaa näitä piileviä voimavaroja paremmin. Tulevassa maakuntaohjelmassa olisi

tavoiteltavaa pyrkiä entistä enemmän toimijalähtöisyyteen. Nuorien aktivoiminen ja yrittäjien

parempi kuuleminen korostui vastauksissa. Maakuntaohjelmatyössä mukana olevien tahojen

sitoutuminen pitkäjänteisesti työhön parantaisi ohjelman vaikuttavuutta merkittävästi.

Ohjelmavalmistelussa täytyy hyödyntää paikallista asiantuntemusta ja osaamista laajasti, sekä

muokata foorumityöskentelyä POKAT-ryhmissä uudelleen. Samojen vaikuttajien toimiminen useissa

eri ryhmissä samanaikaisesti ei ole perusteltua. Paikkaperustaisuus aluekehityksessä voisi tuoda

maakuntaan uudenlaisia tapoja järjestää osaamista. Paikkaperustainen kehittämien vastaa

globalisaation asettamiin haasteisiin liittämällä ylipaikallisia verkostoja paikallisiin voimavaroihin ja

vahvuuksiin. Pohjois-Karjalassa on toimijoita, joilla on vahvoja ylikansallisia verkostoja, mutta onko

kaikkia verkostoja osattu hyödyntää tarpeeksi tehokkaasti? Kyselyissä esille tuotu ulkomaalaisten

opiskelijoiden joukko olisi yksi mahdollisuus lisätä alueellisessa kehittämisessä kansainvälistä

osaamista. Tällä hetkellä paikkaperustaista kehittämistä toteutetaan julkisen, vapaaehtoisen ja

yksityisen sektorin kumppanuuksien muodossa. Tämän on toistaiseksi mahdollistanut EU:n

rahoittamat Leader-toiminta ja rakennerahastot.

80

10 Pohdintaa

Aluekehitystä tulee tarkastella osana laajempaa aluepolitiikan kokonaisuutta. Maakuntaohjelma on

yksi alueellisen kehittämisen työkalu muiden ohjelmien ja strategioiden joukossa. Pelkästään

maakuntaohjelmaa muokkaamalla ei pystytä ohjailemaan maakunnan kehitystä, sillä kehittyminen

tapahtuu osittain tahattomasti ja suunnittelemattomasti. Toimiva maakuntaohjelma on kuitenkin

verraton työkalu, joka osallistaa laajan joukon asiantuntijoita ja osoittaa aluekehityksen suuntaviivat

neljäksi vuodeksi kerrallaan. Tämä tutkimus osoittaa, että maakuntaohjelma on toiminut

kehittämisen ohjenuorana. Osalta toimijoista se välillä unohtuu ja jää huomioimatta, mutta sen

taustavaikutus on havaittavissa. Aktiivisemmalla tiedotuksella, monikanavaisella ja monipuolisella

viestinnällä maakuntaohjelmaa ja sen eri puolia voisi pitää enemmän esillä. Maakuntaohjelmassa

voisi olla rohkeampia avauksia ja toteutusta voisi nykyistä enemmän antaa yrityksille ja yksityiselle

sektorille. Kaiken kaikkiaan yhteinen kehittämisen ohjelma on tärkeä olla olemassa, jotta maakunta

voi vahvempana toimijana näyttäytyä ulospäin valtakunnallisella tasolla.

Ohjelmaperustainen aluekehitys on voimakkaasti juurtunut yhteiskuntaamme. Tämä johtuu pitkälti

Suomen EU-jäsenyydestä ja sen mukana tuomista unionin aluekehitykselle asettamista linjauksista.

Ohjelmat eivät kuitenkaan ole ainoa ja oikea aluekehittämisen apuväline, vaan muutoksiin on

tulevaisuudessa pystyttävä vastaamaan rohkeasti myös lyhyellä aikavälillä. Tutkimuksessa kävi ilmi,

että usean vuoden mittaiset kehittämisohjelmat ovat jäämässä vanhanaikaisiksi. Useiksi vuosiksi

laadittujen ohjelmien on oltava hyvin yleispiirteisiä asiakirjoja, joilla pyrkimyksenä ei ole vaikuttaa

yksittäisiin kehittämisen epäkohtiin. Ohjelmaa, joka hallitsisi rajatun alueen kaikkea kehittämistä,

on mahdotonta toteuttaa. Tämän takia maakuntaohjelmassa pitäisi tehdä enemmän rajauksia, jotta

kehittämisen kärkinä olevat asiat saisivat niille kuuluvan huomion. Maakuntaohjelmassa

osoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tulisi asettaa selkeämmät toimenpideohjelmat.

Seurantaa tulisi kehittää ja viestintää olisi syytä lisätä, jotta ohjelma kiinnostaisi enemmän myös

yrityksiä. Liike-elämän kannalta tärkeät toiminnot olisi saatava nopeasti toimimaan ja kehittymään.

Siinä mielessä maakuntaohjelma tarvitsee uudistumista.

Kohtasin tämän pro gradu –tutkielman eri vaiheissa monia haasteita. Erityisen työläiksi vaiheiksi

osoittautui kyselyn rakentaminen ja lopullisen aineiston pilkkominen ja analysointi niin

työmäärältään kuin tutkimuksen luotettavuuden varmistamisen kannalta. Lisäksi oman haasteen

tutkimukseen toi teorian luominen aineiston keräämisen jälkeen. Tämä johtui siitä, että sain

81

harjoittelupaikan yllättäen maakuntaliitolta ja aloin vasta harjoittelun aikana suunnittelemaan

tutkimusta, jossa hyödyntäisin keräämääni aineistoa. Teorian kasaamisessa minua auttoi erityisesti

ohjaajani Jarmo Kortelainen, sekä harjoitteluohjaaja Eira Varis Pohjois-Karjalan maakuntaliitosta.

Menetelmänä maakuntaohjelman tarkastelu tapaustutkimuksen kautta on helppo siirtää eri

tutkimusalueille Suomessa. Samanlaisen tutkimuksen uusimisessa toisella alueella tulisi kuitenkin

kiinnittää huomiota alueellisiin erityispiirteisiin. Lisäksi maakuntauudistus toteutuessaan muokkaa

aluekehityksen kokonaiskuvaa alueellisen vallankäytön uudelleenjakamisen myötä. Silti näkisin, että

aluekehityksen verkostomaisen toimintaympäristön tutkiminen yksittäisen ohjelman tai strategian

kautta on mahdollista toteuttaa myös tulevaisuudessa.

Jatkuvassa muutoksessa oleva aluekehitys mahdollistaa lähes rajattomasti jatkotutkimuksia

tämänkin aiheen parista. Ohjelmien kautta toteutettavaa aluekehitystä voisi tarkastella vielä

tarkemmin eri analyysimenetelmien avulla. Ajatuksena minulla oli hyödyntää tässä tutkimuksessa

myös GIS-osaamista (geographic information system), mutta pro gradu –tutkielman osalta aineisto

olisi kasvanut kohtuuttoman suureksi. Toinen vaihtoehto olisi tarkentaa tutkimusta esimerkiksi

verkostoanalyysin avulla, jossa maakunnan aluekehitysverkostosta saisi entistä

yksityiskohtaisemman kuvan. Verkostoanalyysi voisi parantaa analyysin luotettavuutta toimijoiden

välisistä suhteista, mutta tämän tutkimuksen kannalta minulle riitti yleisellä tasolla hahmottaa

maakunnan aluekehityksen taustalla vaikuttava yhteistyö.

Kokonaisuudessaan pro gradu –tutkielma oli opettava kokemus ja sen toteuttaminen harjoittelun

päätteeksi auttoi muodostamaan kokonaiskäsityksen opintojen kautta opitun teoreettisen

viitekehyksen ja käytännön aluekehittämisen kanssa. Maakuntaliitto tarjosi minulle opintojani

vastaavan työpaikan kolmeksi kuukaudeksi ja aiheen tätä tutkimusta varten. Haluan vielä lopuksi

kiittää POKAT-kyselyyn ja haastatteluihin osallistuneita asiantuntijoita, maantieteenlaitoksen

henkilökuntaa, sekä maakuntaliiton aluekehitysyksikön henkilökuntaa saamastani tuesta tämän

tutkielman osalta.

82

11 Lähteet

Alastalo, M. & Åkerman, M. (2010). Asiantuntijahaastettelun analyysi. Faktojen jäljillä. Teoksessa

Ruusuvuori, J. & Nikander, P. & Hyvärinen, M. (toim.). Haastattelun analyysi. Tampere.

Vastapaino.

Bengs, Christer., Heikkinen, Timo., Roininen, Janne., Schmidt-Thome, Kaisa. (2000). Katsaus

aluekehitystutkimukseen. Sitran raportteja 3. Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra.

Bogner, Aleksander, Beate Littig & Wolfgang Mentz (toim) (2009) Interviewing experts.

Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Coleman, J. S. 2013. Social capital in the creation of human capital. American Journal of Sociology

94, S95–S120.

Collinge, Chris & Gibney, John. (2013). Connectin place, policy and leadership. The centre of urban

and regional studies, Birginham business school, University of Birginham, UK.

Cresswell, Tim. (2004). Place – a short introduction. Malden, MA. Blackwell pub 2004.

ELY-keskus taulukko: http://www.ely-

keskus.fi/documents/10191/21629565/Joulukuu+2017/a3e77af9-6ec2-4246-8707-

bfc0ca6ccc94.

ELY-keskus. Aluekehityslaki. http://www.ely-

keskus.fi/web/ely/aluekehittaminen?p_p_id=122_INSTANCE_aluevalinta&p_p_lifecycle=0&

p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_r_p_564233524_categoryId=14405&p_r_p_564233

524_resetCur=true#.WrC3OOjFJPY. (Viitattu 10.03.2018).

Eskelinen, Heikki (2014). Aluekehitys: Suomi entisillä raiteillaan EUn jäsenenä. Artikkeli lehdessä

Talous & Yhteiskunta -lehdessä. 2/2014.

http://www.labour.fi/ty/tylehti/ty/ty22014/pdf/ty22014Eskelinen.pdf.

Euroopan unionin komissio. (2018). Lissabonin sopimus. http://europarlamentti.info/fi/Euroopan-

unioni/Perussopimus/Lissabonin-sopimus/. EU:n komissio.

http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/what/index_fi.cfm.

Field, John. (2003). Social Capital. 1. painos. Routlege, Lontoo.

83

Haarni, Tuukka et al. (1997). Tila, paikka ja maisema. Tutkimusretkiä uuteen maantieteeseen.

Osuuskunta. Vastapaino. Tampere.

Hartley, J. (2004). Case Study Research. Teoksessa Cassell, C. & G. Symon (toim.): Essential Guide

to Qualitative Methods in Organizational Research, 323–333. Sage Publications Ltd, London.

Halonen,Timo. (2016).

http://lauda.ulapland.fi/bitstream/handle/10024/62536/Halonen_Timo_ActaE_195pdfA.pdf

?sequence=2&isAllowed=y.

Hautamäki, Antti. (1990). ”Verkostotalous ja tietohallinto.” Teoksessa: Kirjastotiede ja informatiikka

9(4) /1990.

Haveri, Arto & Pehk, Teele. (2008). Verkostokunta johtamisen ja demokratian haasteena.

Kunnallisutkimuksia. Tampereen yliopisto paino Oy. Tampere

Hirsjärvi, S., Remes, P. & Sajavaara, P. (2009). Tutki ja kirjoita.15. uudistettu painos. Tammi.

Helsinki.

Kangasharju, A., Pekkala, S. & Vaittinen, R. (2005). Suomen EU-jäsenyyden vaikutuksista

ulkomaankauppaan sekä tuotanto- ja aluerakenteeseen. VATT-julkaisuja 42. Helsinki.

Katajamäki, H. (2009). Aluekehittämisen teoria ja käytäntö. Julkaisussa: Yhteiskuntamaantieteen

maailma. http://www.uva.fi/materiaali/pdf/isbn_978-952-476-255-7.pdf. Katajamäki. 2009.

Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.). (2009). Governance: Uuden hallintatavan

jäsentyminen. Hallintotieteiden keskus: Tampere, 2009.

KOPPENJAN J. & KLIJN H-E. (2004). Managing Uncertainties in Networks. A network approach to

problem solving and decision making. Routledge. London, New York.

KvantiMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto [verkkojulkaisu]. Tampere:

Yhteiskuntatieteellinen tietoarkisto [ylläpitäjä ja tuottaja].

<http://www.fsd.uta.fi/menetelmaopetus/>. (Viitattu 12.04.2018.)

Laine, M., J. Bamberg & P. Jokinen (2007). Tapaustutkimuksen taito. 300 s. Gaudeamus Helsinki

yliopisto Press, Helsinki.

84

Laki alueiden kehittämisestä. http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2014/20140007. (Viitattu

26.02.2018).

Latvala, E. & Vanhanen-Nuutinen, L. (2003). Laadullisen hoitotieteellisen tutkimuksen

perusprosessi: sisällönanalyysi. Teoksessa Janhonen, S. & Nikkonen, M. (2003) Laadulliset

tutkimusmenetelmät hoitotieteessä. WSOY. Helsinki.

Linnamaa, Reija. (2004). Verkostojen toimivuus ja alueen kilpailukyky. HAUS-Julkaisuja 1/2004.

323s. HAUS-kehittämiskeskus, Helsinki.

Loikkanen, Heikki & Susiluoto, Ilkka. (2012). Suurimpien seutukuntien kokonaistaloudellinen kehitys

1975-2008. Tutkimuksia 1:2012. Helsingin kaupunki. Tietokeskus.

Luoto, Ilkka & Virkkala, Seija. (2017). Paikkaperustainen aluekehittäminen strategisena

ohjenuorana. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Alueet 2/2017.

Luoto, Ilkka (2016). Tapahtui tankokarilla. Paikkaperustainen ajattelu ja paikan tekemisen tavat,

teoksessa: Kunnat, rajat, kulttuuri. Muutoskokemuksia. Toimittanut Riukulehto, Sulevi.

Helsinki.

Mandell M.P. & Steelman T.A., (2003). Understanding What Can Be Accomplished Trough

Interorganizational Innovations: The importance of typologies, context and management

strategies. Public management review, Vol 5. Issue 2. 2003. 198-224.

Mäkinen, Marko. (1994). Aluepolitiikka Euroopan unionissa ja sen jäsenmaissa Suomen

näkökulmasta. Tampereen yliopisto. Aluetieteen laitos, julkaisuja B 66. Tampere.

Mäkinen, Marko (1999). Yhteisöaluepolitiikan periaatteiden teoreettinen erittely ja soveltaminen

Suomessa. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto, aluetieteen ja ympäristöpolitiikan

laitos.

Nyholm, Inga ym. (2016). Julkinen hallinto Suomessa. Tietosanoma.Helsinki. Painopaikka: Printon,

Tallinna.

Pohjois-Karjalan maakuntaliitto. (2018). Maakuntaohjelma. POKAT 2021. Löytyy 10.5.2018

osoitteesta: http://www.pohjois-karjala.fi/pokat2021. (Viitattu 06.06.2018).

85

Parkkola, Timo. (2008). Alueelliset työpajat luovien alojen kehittäjille: Loppuraportti.

Aluekeskusohjelman verkostojulkaisu 2/2008. Helsinki: TEM.

Pekkola, Elias et. Al (2016). Julkinen hallinto järjestelmänä. Teoksessa: Nyholm, Inga (2016). Julkinen

hallinto Suomessa. Tietosanoma. Tallinna.

Pietilä, Veikko. (1973). Sisällön erittely. Gaudeamus. Suomi.

Pulkkinen, Riina-Leena. (2007). Kehittäjäverkoston johtaminen pienellä kaupunkiseudulla.

Kehittäjäverkoston johtamisen merkitys ja mahdollisuudet alueen luodessa uusia

kehityspolkuja. Pro gradu –tutkielma. Alueellisen kehittämisen tutkimusyksikkö. Tampereen

yliopisto. SENTE-julkaisu 26(2007.

Ranta, Tommi. (2011). Innovaatioympäristö monenkeskisenä verkostona. Alueellisen

innovaatioympäristön verkostointensiteetti ja organisoitumisen muodot. Akateeminen

väitöskirja. Johtamisen yksikkö. Vaasan yliopisto. Acta Wasaensia no 240.

Ruuskanen, Petri (2018). Jyväskylän yliopisto. Kansalaisyhteiskunnan tutkimusportaali. Sosiaalinen

pääoma. http://kans.jyu.fi/sanasto/sanat-kansio/sosiaalinen-paaoma. (Viitattu 03.04.2018).

Räisänen, Anu. (2009). Hanketyönkehittäväarviointi.https://www.slideshare.net/

NinaEskola/kehittv-arviointi-hanketyss-anu-risnen.(Vittattu12.02.2018).

Saarela-Kinnunen, M. & J. Eskola (2001). Tapaus ja tutkimus = tapaustutkimus? Teoksessa Altola, J.

Juhani & R.Valli (toim.): Ikkunoita tutkimusmetodeihin I - Metodin valinta ja aineistonkeruu:

Virikkeitä aloittelevalle tutkijalle, 158–169. PS-Kustannus, Jyväskylä.

Saukkonen, Pasi. (2018). Kansalaistoiminta.

https://jyx.jyu.fi/dspace/bitstream/handle/123456789/51437/KY2013-

1artsaukkonen.pdf?sequence=1.

Schuller, Tom & Stephen Baron & John Field (2000). Social Capital: A Review and Critique. Teoksessa

Baron, Stephen & John Field & Tom Schuller (toim.).

Silfverberg, P. (2004). Projektiopas. Osa 2: Projektisuunnittelijan käsikirja. Pdf-tiedosto,7. Viitattu

12.3.2018.

https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/40898/SYKEmo_306.pdf?sequence=1.

86

Sisäasiainministeriö (2018). Rakennerahastot. Elinvoimaa EU-ohjelmista. Yleisesittely 2000—2006.

Sisäasiainministeriö. Aluekehitysosasto. Linkki 20.5.2018:

http://www.rakennerahastot.fi/vanhat_sivut/rakennerahastot/tiedostot/eakr_2000_2006/e

akr_yleisesite.pdf.

Sotarauta, M., Kosonen, K-J., Viljamaa K. (2007). Aluekehittäminen generatiivisena johtajuutena.

2000-luvun aluekehittäjän työnkuvaa ja kompetenssia etsimässä. Tampereen yliopisto

Alueellisen kehittämisen tutkimusyksikkö Sente-julkaisuja 23/2007. Tampere.

Sotarauta, Markku. (2016). Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet. Teoksessa:

Governance. Hallinnan uusia ulottuvuuksia. Toimittanut Ilari, Karppi. Johtamiskorkeakoulu.

Tampere.

Sotarauta, Markku & Linnamaa, Reija. (2001). Alueellinen kehittäjäverkosto ja sen pullonkaulat.

Teoksessa: Sotarauta, Markku & Viljamaa, Kimmo (toim.). Tulkintoja kaupunkiseutujen

kehityksestä ja kehittämisestä. Tekniikan akateemisten liitto, TEK ry. Tampere 2003.

Swanborn, P. (2010). Case study research. What, why and how? 178 s. Sage Publications Ltd,

London.

Tolonen, Satu. (2009). Aluekehittämisverkostot vielä hallintokeskeisiä? Verkostoanalyysi Pohjois-

Karjalan aluekehittäjistä. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 19/2009.

Uusikylä, Petri. (1993). Sosiaali- ja terveydenhuollon säästöt ja paikallishallinnon politiikkaverkostot.

Teoksessa Hyvinvointivaltiosta kilpailuvaltioon. Markkinat ja verkostot sosiaali- ja

terveyspolitiikan ohjauksessa. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 4. Yliopistopaino.

Helsinki.

Valtioneuvoston kanslia. (2000). Alueellinen kehitys ja aluepolitiikka Suomessa. Työryhmäraportti.

Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja. 2000/6.

Vanhatalo, Riitta. (2014). Vuorovaikutuksen yhteys verkoston rakenteeseen, toimintaan ja

toimijoiden kokemuksiin. Akateeminen väitöskirja. Viestinnän, median ja teatterin yksikkö.

Tampereen yliopisto.

87

Varis, Eira. (2014 s.5). POKAT 2017 – Työtä, elinvoimaa ja hyvinvointia kestävästi Pohjois-Karjalaan.

Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma 2014—2017. Pohjois-Karjalana maakuntaliitto. Julkaisu

169/2014.

Vartianen, Perttu. (1998). Suomalaisen aluepolitiikan kehitysvaiheita. Sisäasianministeriö,

aluekehitysosaton julkaisu 6/1998.

Virkkala, Seija, Niklas Lundström & Hannu Katajamäki (2014). Aluekehittämisen pirulliset ongelmat.

Teoksessa: Pirullisista ongelmista hyvään hallintoon,122–138. Toim. Kirsi Lehto. Vaasan

yliopiston julkaisuja. Opetusjulkaisuja 65. Hallintotieteet 2.

Wilenius, Markku. (2004). Luovaan talouteen: Kulttuuriosaaminen tulevaisuuden voimavarana.

Helsinki: Edita.

Woolcock, Michael. (2001). Sosiaalinen pääoma: Menneisyys, nykyisyys ja tulevaisuus. Teoksessa

Kajanoja, Jouko & Jussi Simpura (toim.). Sosiaalinen pääoma: globaaleja ja paikallisia

näkökulmia, 25-56. Stakes, Saarijärvi.

Yin, R. K. (2003). Case study research. Design and methods. Third Edition. Applied Social Research

Methods Series, Volume 5. USA: Sage Publications Inc.

Kuvalähteet

Kuva 1:

Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.). (2009 s.102). Governance: Uuden

hallintatavan jäsentyminen. Hallintotieteiden keskus: Tampere, 2009.

Kuva 2:

Luoto, Ilkka & Virkkala, Seija. (2017). Paikkaperustainen aluekehittäminen

strategisena ohjenuorana. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Alueet 2/2017.

Kuva 3:

Varis, Eira. (2014 s.5). POKAT 2017 – Työtä, elinvoimaa ja hyvinvointia kestävästi

Pohjois-Karjalaan. Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma 2014—2017. Pohjois-

Karjalana maakuntaliitto. Julkaisu 169/2014.

Kuvat 4-10:

Kela, Mikko (2018).

88

Haastattelukysymykset

1. Maakuntaohjelman vaikuttavuus

- Miten edustamasi taho on osallisena maakuntaohjelman suunnittelussa ja

toteutuksessa?

- Mikä on oma roolisi maakuntaohjelman suunnittelussa ja toteutuksessa?

- Tukeeko maakuntaohjelma eri tahojen strategisia painopisteitä?

- Tukeeko maakuntaohjelma teidän (edustamasi taho) kehittämistyötä?

2. Maakuntaohjelman laadinta

- Onko maakuntaohjelman laadinnassa edustettuna tarpeeksi kattava asiantuntijoiden

joukko?

- Ovatko maakuntaohjelman laatimisprosessiin osallistuneet tahot sitoutuneita

tehtävään?

- Ovatko maakunnan eri alueet riittävästi huomioitu maakuntaohjelmassa

3. Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit

- Onko meillä maakunnassa riittävästi tai kenties liikaa ohjaavia strategioita?

- Ovatko strategiat tarpeeksi fokusoituneita?

- Erilaiset rahastot: rakennerahasto, maaseuturahasto, kansallinen rahoitus, EU:n

rahoitus jne. -> Onko rahoitus selkeää ja pitäisikö rahoitukseen olla paremmin tukea?

ts. onko instrumentteja liikaa?

- Miten tämä tulisi ottaa huomioon maakuntauudistuksessa (Tulisiko olla yksi

rahoituksen yksikkö, josta rahoitusta haettaisiin)

4. Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli

- Onko maakuntaohjelma tasapuolinen?

- Näkyykö maakuntaohjelmasta selkeä maakunnan kehittämisstrategia?

- Onko maakuntaohjelmassa liikaa tavoitteita ja painotuksia?

- Miten mielestäsi maakuntaohjelman tavoitteet ohjaavat rahoitettavien hankkeiden

valintaa? (Missä määrin ja onko menettely toimiva?)

- Onko rahoitus suunnattu tavoitteiden näkökulmasta tarpeellisiin toimenpiteisiin ja

hankkeisiin?

- Ohjaavatko maakunnan kehittämistä jotkin muut asiat kuin maakuntaohjelma?

5. Kehittämistarpeet

- Uuden maakuntaohjelman Pokat 2021 valmisteluun liittyen toivon sinulta kommenttia

maakunnan kehittämisestä ja painopisteistä?

- Maakuntauudistus

6. Toimintatavat maakuntaohjelman toteutuksessa

- Onko nykyinen Pokat-ryhmien toiminta riittävän tehokasta ja toimivaa?

- Miten maakuntaohjelman suunnittelua tulisi kehittää vai onko toiminta nyt riittävää?

7. Verkostot aluekehityksessä

- Miten kehittäjäverkostot ovat syntyneet Pohjois-Karjalassa? Ovatko ne toimivia?

- Onko Maakuntaohjelma liikaa ”päälle liimattu” ohjelma?

- Verkostoissa erilaisen tiedon yhteensovittaminen ja ideointi edellyttävät kasvokkain

tapahtuvaa kohtaamista ja vuorovaikutuksen merkitys on suuri: Miten Pohjois-Karjalan

aluekehittäjät kohtaavat kehittämistyössä?

89

- Tutkimuksissa on osoitettu, että ryhmät (esim. Pokat-ryhmät) eivät pysty

hyödyntämään jäseniensä osaamista ja tietoa tehokkaasti, vaikka asiantuntijat pitävät

toisten esiin tuomaa tietoa tärkeänä. Miten esimerkiksi Pokat-ryhmistä saataisiin kaikki

hyödyllinen tieto irti?

- Samat toimijat tuottavat helposti samoja havaintoja ja samanlaisia tuloksia kerta

toisensa perään: Onko maakuntaohjelman suunnittelussa ja toteutuksessa liian pieni

joukko asiantuntijoita? Tarvittaisiinko enemmän vaihtuvuutta tai erilainen

toimintatapa?

- Verkostojohtamisessa ongelmaksi muodostuu usein toimijoiden keskinäisen

tasavertaisuuden ja toimijoiden vallan jakautumisen välinen ristiriita ja jännite:

Synnyttääkö tämä Pohjois-Karjalaisessa aluekehitysverkossa tilanteen, jossa verkosto

henkilöityy yhteen tai kahteen persoonaan, joista tulee verkoston sielu asemansa

johdosta?

Haastatteluissa mukana olleet asiantuntijat: (Järjestys satunnainen)

Juuso Hieta, Outokummun seudun teollisuuskylä

Anne Vänskä, Pohjois-Karjalan kauppakamari

Anne Ilvonen, Karelia ammattikorkeakoulu

Janna Puumalainen, Joensuun kaupunki

Jarmo Kauppinen, JOSEK