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Facultad de Ciencias Sociales y Humanas – [email protected]

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MAESTRÍA EN PLANEACIÓN TERRITORIAL Y DINÁMICAS DE POBLACIÓN

SISTEMATIZACION DEL PROCESO DE ELABORACION DEL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE CIRCASIA

2020-2023 “LLEGO EL TIEMPO DE CIRCASIA”

MAESTRÍA EN PLANEACIÓN TERRITORIAL Y DINÁMICAS DE POBLACIÓN


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Nombre de Estudiante

Luciano Grisales Londoño

Correo electrónico

[email protected]

Nombre del Proyecto

Sistematización del Plan de Desarrollo 2020-2023 del municipio de Circasia-Quindío “Llegó el tiempo de Circasia”

Proyecto marco al cual se incorpora el proyecto

Trabajo de grado para la Maestría en Planeación Territorial y Dinámicas de Población

Docentes que acompañan el proyecto

Juan Andrés Castro Tobón


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TABLA DE CONTENIDO Pág.

1. Antecedentes, contexto Planteamiento del Problema 1

1.1. Definición del problema 5

1.2. Preguntas de investigación 7

2. Marco Teórico 7

2.1. Teorías de referencia para el ejercicio 7

2.1.1 Planificación en Colombia 10

2.1.1.1 Planeación 10

2.1.1.2 Planeación para el desarrollo integral 10

2.1.1.3 Lineamientos normativos 12

2.1.1.4 Gestión del Estado para la Planeación en los Departamentos y Municipios 14

2.1.1.4.1 Kit de Planeación Territorial 2020 - 2023 - DNP 15

2.1.1.4.2. Guía Cierre Exitoso de Gobiernos Territoriales 2016 - 2019 16

2.2. Marco de referencia o conceptual 17

2.2.1. Sistematización 17

2.2.2. Diálogo Semiestructurado 17

2.2.3. Descripciones 18

2.2.4. Mesas de trabajo 18

2.2.5. Fuentes Documentales 19

2.2.6. Diagnósticos 19

2.2.7. Registro fotográfico y audiovisual 19

2.2.8. Actas 20

3. Objetivos 20

3.1. Objetivo general 20

3.2. Objetivos específicos 20

4. Delimitación 21

5. Justificación 22

6. Metodología 22

6.1. Sistematización 23

6.2. Fuentes 23

6.3. Técnicas e Instrumentos de recolección de la información 24

6.4. Procesamiento 25

7. Resultados 26

7.1 Cierre exitoso de Gobierno 27

7.1.1. Empalme 28

7.1.1.1. Organización institucional 28

7.1.1.2. Resultados del proceso de empalme. 32

7.1.2. Rendición de cuentas 36

7.1.2.1 Organización institucional 37


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7.1.2.2 Participación comunitaria 38

7.1.2.3 Resultados del proceso de rendición de cuentas 39

7.2. Formulación del plan de desarrollo 2020 - 2023 50

7.2.1 Proceso 51

7.2.1.1 Organización institucional 51

7.2.1.2 Metodología 52

7.2.1.3 Cronograma 53

7.2.1.4 Formulación de diagnóstico 54

7.2.1.5 Formulación de las líneas estratégicas 58

7.2.1.6 Formulación de plan de inversiones 61

7.2.1.7 Organización comunitaria - participación 63

7.2.2 Producto 66

7.2.2.1 Completitud 66

7.2.2.2 Coherencia 69

7.2.2.3 Pertinencia 71

8. Concusiones y recomendaciones 74

9. Bibliografía 77

10. Anexos 80


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1. Antecedentes, contexto Planteamiento del Problema La planeación como proceso, América Latina incluida, tuvo sus orígenes en dos eventos fundamentales de la historia del siglo XX: por un lado, la gran crisis económica de los años 30, y por el otro la II guerra mundial y su desenlace (LEIVA LAVALLE, 2010, Pp. 9-11). Para la región, la génesis de la planificación se encuentra en la necesidad de darle un mayor protagonismo al Estado en el marco de una severa crisis del mercado, crecimiento demográfico, urbanización y enorme dependencia de los ciclos expansivos y recesivos de la economía (Ibídem, p.11). Aunque desde los años 40 los Estados comenzaron a avanzar en los procesos de planificación sectoriales, fue hasta mediados de la década de 1950 que se empezaron a plantear estrategias generales para el conjunto de las economías nacionales. En los 60 la Carta de Punta del Este fue hito importante en el despliegue de la planificación en los países de la región. Para los 70, el enfoque macroeconómico de la planificación entró en crisis, por lo que para la década siguiente fue necesario reconceptualizar los enfoques y modelos de planificación para el desarrollo (Ibídem, Pp.15-17). En este contexto, en Colombia, si bien el sistema de planificación nacional se institucionalizó a finales de la década del 50, la progresiva crisis de legitimidad que debió soportar el Estado y sus sucesivos gobiernos llevaron a las transformaciones a fines de la década de 1980 (Ibídem, Pp. 61-65). La pérdida de legitimidad generó una atrofia en la capacidad del régimen político de traducir en políticas coordinadas las demandas ciudadanas y permitió el espacio para iniciar un conjunto de reformas dirigidas a la liberalización económica y a la descentralización administrativa (PALACIOS, 2003, Pp. 322-330). Este fue el contexto en el cual, tras la promulgación de la Constitución Política de 1991, se dio vida a la ley 152 de 1994. La idea tras esta ley se encontraba en la posibilidad de establecer procesos y procedimientos objetivos de planeación en los diferentes niveles territoriales que permitieran engranar las lógicas del sistema político con las acciones estatales y las demandas ciudadanas (VELASQUEZ, 2003, Pp. 65-66). A partir de ese momento, las guías de ruta del desarrollo de la gestión pública para el corto y mediano plazo, en los diferentes niveles territoriales, lo constituyen los Planes de Desarrollo Territoriales. En ellos se condensan los principales objetivos de las administraciones, y se encuentran atravesados por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las diferentes instancias en los niveles descentralizados. A pesar de ello, los resultados de la planificación en el marco de los procesos de descentralización desde la última década del siglo XX y lo que va corrido de este siglo son variados y presentan distintas y complejas evaluaciones. En materia de autonomía, en la


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dimensión fiscal (ZAPATA, et.al. 2001) y en la dimensión política aun hoy no hay un acuerdo sobre su significado y, quizás más importante, sobre el efecto en el mejoramiento de las condiciones de vida de los territorios del país (CORREA et.al. 1995). Así las cosas, la planeación hace referencia al conjunto de procesos (pasos, estrategias y propósitos) que, a partir de un diagnóstico objetivo de una situación en un territorio, permite la formulación y construcción de acciones concertadas, coordinadas y ejecutadas en el marco integrado de un sistema institucional. Su propósito es garantizar la eficiencia, sostenibilidad en el tiempo y la coherencia de las estrategias necesarias para avanzar en los propósitos deseados como el desarrollo humano, crecimiento económico, lucha contra la pobreza, reducción de la desigualdad, inclusión social y cultural y libertad política. En ese sentido, la planeación permite que, a través del examen de las realidades, las consideraciones sobre los resultados esperados y el conjunto de recursos de distinta naturaleza de los que se dispone, el proceso de construcción de las acciones sea adaptable al contexto y a las necesidades identificadas en el territorio. Este ejercicio de investigación y sistematización sobre la experiencia de cierre de gobierno, empalme político-administrativo y la formulación del plan de desarrollo para la ronda 2020 – 2023, escogió como estudio de caso el municipio de Circasia, en el departamento del Quindío. El propósito de esta indagación es, en esa línea, evaluar además del proceso en sí, el conjunto de herramientas que desde el gobierno central se han construido para generar marcos de estandarización de este, así como de la relación entre el centro y las entidades territoriales. De esta forma, al observar los antecedentes más recientes de los Planes de Desarrollo Municipal para el nivel municipal en el municipio escogido, Circasia Quindío, es posible entrever algunas de sus características. Así, por ejemplo, el PDM para 2012-2015, diseñado por la administración del entonces alcalde municipal Jemay Adolfo Arias Mora, titulado “Un compromiso con lo nuestro” y protocolizado a través del acuerdo N 012 de mayo 30 de 2012, puede señalarse que este se articuló en cinco ejes estratégicos. El primer eje estratégico fue el social con enfoque poblacional. Este eje planteaba una orientación hacia acciones priorizadas en materia de calidad de vida en el marco del enfoque de Desarrollo Humano Integral. En él se incluyen lineamientos y acciones por la equidad, inclusión y promoción social, focalizando poblaciones específicas como niños, niñas y adolescentes, jóvenes adultos mayores y víctimas; así como lineamientos de cultura para el desarrollo; deporte como estrategia para el desarrollo humano integral, salud y educación (ALCALDÍA DE CIRCACIA, 2012). El segundo eje estratégico fue el territorial y ambiental. Enmarcado en el séptimo ODM que busca “Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente”, el plan contemplaba el desarrollo


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de una política ambiental y de gestión del riesgo que incluyera acciones para la gestión del recurso hídrico, el manejo de cuencas, saneamiento básico, educación y control social; así como acciones de planificación, prevención del riesgo y atención de desastres. La estrategia se complementaba con una política de infraestructura social con participación comunitaria, en la que se plantean acciones para la construcción y mejoramiento de espacios públicos, vivienda y servicios públicos, todos acompañados de la implementación de un sistema de planificación e información municipal. El desarrollo rural y económico constituyó el tercer eje del Plan de Desarrollo 2012-2015. Teniendo en cuenta que municipios como Circasia son principalmente rurales y afincan su desempeño económico en el sector agrícola, el Plan de Desarrollo estableció una política de fortalecimiento de los sectores productivos y acciones para la generación de empleo a partir de la integración del desarrollo rural, la agricultura como motor de desarrollo y garantía de seguridad alimentaria y la asociatividad, el emprenderismo, el desarrollo de servicios y de cadenas productivas. En la identidad, su integración a la región y su adaptación a los procesos de globalización, el PDM de Circasia encontró su cuarto eje. En ello resulta determinante la inclusión del municipio en la Declaratoria de Paisaje Cultural Cafetero como Patrimonio de la Humanidad por parte de la UNESCO. En este eje se contemplaron acciones alrededor de aspectos como competitividad, desarrollo de capacidades empresariales, turismo y agregación de valor como atributo especial de su ubicación regional. Por último, el quinto eje estratégico lo constituyó el institucional. En él se propone como necesidad el fortalecimiento de las instituciones públicas a partir del mejoramiento de la eficiencia, la mayor transparencia y la participación, incluyendo procesos de integración y articulación, así como del mejoramiento de la gestión institucional por la vía del desarrollo de capacidades instaladas. Además, el eje estaba dirigido al tema de seguridad y convivencia, coordinación y gestión y cooperación. De acuerdo con la información de prensa recolectada, el PDM de Circasia 2012-2015 incorporó mecanismos de participación que se articularon al programa de gobierno elaborado por el alcalde, en jornadas que se extendieron desde febrero de 2012 hasta abril del mismo año. De igual forma se contempló en febrero la renovación del Consejo Territorial de Planeación Departamental como instancia clave dentro del proceso de formulación de los planes municipales1. En relación con el Plan de Desarrollo 2016-2019, formulado por la administración del alcalde Carlos Alberto Duque Naranjo, titulado “Para volver a creer” y aprobado por acuerdo municipal Nº 12 del 24 de mayo de 2016, se estableció una hoja de ruta enmarcado en los

1 https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-11084741


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Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Plan de Desarrollo Nacional “Todos por un nuevo país” (ALCADÍA DE CIRCASIA, 2016). El Plan se dividió en cinco dimensiones de desarrollo o ejes estructurantes vinculados a los sectores. El primero de ellos, hizo énfasis en el sector social. Allí se crearon estrategias de educación para aumentar la cobertura educativa con calidad y eficiencia y el fortalecimiento de la oferta educativa superior en el municipio; salud, enfatizando la salud pública y el aumento del aseguramiento en salud; deporte, en especial en el fomento de la actividad deportiva y recreativa y la creación de la infraestructura para su práctica; cultura y patrimonio cultural, e inclusión social enfocando poblaciones específicas como infancia adolescencia y jóvenes, adultos mayores, población vulnerable y pobre, y procesos de construcción de paz. El segundo eje se correspondió con el sector económico. En él se prestó atención al turismo como estrategia de desarrollo y encadenamientos productivos como generadores de crecimiento. El tercer eje lo constituyó el tema de infraestructura. Allí se consideraron aspectos como infraestructura pública, la construcción y adaptación del espacio público, la movilidad, vivienda y servicios públicos. El cuarto eje comprendió la dimensión ambiental. Dentro de este eje se consideraron lineamientos de protección ambiental, mejoramiento y protección del recurso hídrico, el tema de residuos, la gestión de riesgos en el municipio y la protección de la biodiversidad. Finalmente, el quinto eje orienta al tema institucional. Se hace énfasis en el fortalecimiento de la acción pública a través de la gobernabilidad articulada a la gestión ciudadana, la descentralización de las decisiones por la vía de la participación, la planeación y el ordenamiento del territorio. El plan se formuló en el marco de una polémica por el presunto plagio de aspectos sustanciales del mismo por parte de la administración del Alcalde Duque2. Para entonces el presidente del concejo municipal, Daniel Fernando Arbeláez, manifestó su preocupación asegurando que el 60% del documento era idéntico al utilizado por John Édgar Pérez, exalcalde de Quimbaya, en el periodo 2012-2015. La alcaldía se defendió señalando que se trataba de una estrategia política de la oposición y ante esto estableció durante los meses de enero y febrero de 2012 el conjunto de jornadas de socialización y participación en los barrios y veredas del municipio, que se realizaron en 13 jornadas discriminadas entre zonas rurales y urbanas3.

2 https://www.cronicadelquindio.com/noticia-completa-titulo-denuncian_plagio_en_el_plan_de_desarrollo_de_circasia-seccion-la_regin-nota-98425 3 https://www.cronicadelquindio.com/noticia-completa-titulo-plan_de_desarrollo_municipal_se_construye_en_circasia-seccion-la_regin-nota-41866


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Para finalizar este aparte, es necesario señalar que los planes plantean deficiencias en su diagnóstico y formulación, que se expresa en la ausencia de indicadores clave y la inexistencia de líneas de base que permitan dotar de lógica y coherencia a las metas planteadas en el instrumento. Adicionalmente, si bien en ambos casos se verificó la existencia de espacios de participación, el Circasia, como en muchos otros municipios del país estas instancias constituyen trámites formales que difícilmente alcanzan un nivel decisorio e incluso consultivo.

1.1. Definición del problema La planeación como proceso, tal como lo señalábamos en las líneas anteriores, cuenta ya en el país con una relativamente larga tradición. Ello no es óbice, sin embargo, para señalar que los procesos de planeación y planificación presentan en nuestra historia aun enormes dificultades. Esta condición permite entender por qué resulta relevante pensar en evaluar en estudios de caso tres procesos que tienen una cierta consecutividad y están profundamente vinculados entre sí: El cierre de gobierno, el empalme y la formulación del plan de desarrollo municipal. Para ello, además, es necesario señalar de entrada el esfuerzo que desde el gobierno central se ha hecho con el fin de generar un marco de estructura y desarrollo común como una forma de generar mejores prácticas de gobierno. A pesar de ello, a más de dos décadas de iniciado el proceso de descentralización en nuestro país y al menos de cuatro lustros de avanzar en una labor sistemática de estandarización de procesos alrededor de estos tres aspectos de la gestión municipal, los resultados son variados y contradictorios. Esta es la razón principal que ha llevado a que en el marco de la maestría en planeación territorial y dinámicas de población se haya pensado en realizar un ejercicio colectivo de sistematización de la experiencia de planeación en diversos municipios. Este informe avanza así en la construcción de un ejercicio investigativo a partir del examen del caso del municipio de Circasia en el departamento del Quindío. El Municipio de Circasia se encuentra ubicado en la parte centro – norte del departamento del Quindío, sobre la vertiente occidental de la Cordillera Central. Limita al norte con el municipio de Filandia; al sur con el municipio de Armenia; al occidente con los municipios de Montenegro y Quimbaya, y al este con el municipio de Salento. Su distancia desde la cabecera Municipal a la capital es de 12 kilómetros. Tiene una extensión total de 91.37 Km2, de la cual el 2% (1.87 Km2) corresponde a su zona urbana y el restante 98% (89.5 Km2) corresponde a su zona rural y rural disperso. Circasia tenía para 2018, según el censo nacional de población y vivienda de ese año, 28.162 habitantes, de los cuales 21.025, vivían en su cabecera y 7.137 en su área rural y rural dispersa. Asimismo, la distribución por sexo del municipio era para el mismo año de 48.2%


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hombres y 51.8% mujeres, señalando una relación de masculinidad de 93 hombres por cada 100 mujeres. El municipio presenta un índice de juventud de 23.52, un índice de envejecimiento de 72.71, y de dependencia de 45.51. Esta información coincide con su estructura demográfica que presenta un estrechamiento en su base y una ampliación en su ápice que señala un proceso de modernización de sus patrones demográficos. De acuerdo con la misma fuente Circasia tenía para 2018 una proporción de 6.47% de su población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y apenas un 0.57% de población en la miseria, siendo esta la cuarta menor proporción del departamento superado solo por Salento, Armenia y Filandia. A partir de la medición de desempeño municipal 2017, realizada por el Departamento Nacional de Planeación, que busca evaluar “la gestión y los resultados de los municipios, para identificar los principales retos de la Administración municipal” (DNP, 2016) Circasia obtuvo un puntaje total de 50,6 lo que lo ubica en la posición 130 entre 217 municipios que pertenecen al grupo Medio Alto (DNP, Ibídem 2016). En lo que tiene que ver con la gestión del gobierno municipal, Circasia presenta un desempeño adecuado en gobierno abierto y transparencia, pero en cambio un mal desempeño en movilización de recursos. Frente a los resultados el mayor puntaje lo obtuvo en seguridad y el menor, apenas aceptable, en educación. Es necesario decir, además, que para este año el municipio presentó una leve mejoría frente al 2016. En relación con el Índice de desempeño Integral, en una puntuación de 1 a 100 donde 1 es la menor puntuación y 100 la mayor, Circasia tuvo para 2017 según DNP, un puntaje de 96,30 en eficacia, de 58,87 en eficiencia, en cumplimiento de requisitos legales de 85,33, de 71,73 en gestión administrativa, 71,92 en desempeño fiscal y 71,52 en capacidad administrativa, para un puntaje global de 78,06, ubicándose en el rango de satisfactorio y en la tipología de desarrollo intermedio. Se trata en suma de un municipio de sexta categoría, que presenta en general, al igual que el resto del departamento del Quindío buenos indicadores de calidad de vida, si bien sus mayores problemas se manifiestan en la administración pública y en especial en la capacidad de esta de gestionar las demandas ciudadanas en temas como educación, empleo y ordenamiento territorial. Así las cosas, este ejercicio buscó responder a la pregunta de ¿cómo se realizaron en la actual administración municipal de Circasia, en el Quindío, los procesos de cierre de gobierno, empalme y formulación de nuevos planes de desarrollo? Se trata de indagar, a partir de la sistematización de estas experiencias para la ronda 2020-2023, aspectos claves para la evaluación de estos procesos tales como las lecciones aprendidas en el uso de las herramientas tecnológicas como el Kit Territorial, las fortalezas y debilidades del proceso


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de planificación, la incorporación de la dinámica demográfica y el enfoque de población, la participación comunitaria, su relevancia estratégica y su generación de proceso orientados a resultados y su integralidad y sostenibilidad.

1.2. Preguntas de investigación Entender cómo se realizaron los procesos de cierre de gobierno, empalme y formulación del nuevo plan de desarrollo en un municipio como Circasia implica resolver un conjunto de interrogantes sobre el modo en que las administraciones entrantes consideraron o no diferentes aspectos de la planeación en el país. De acuerdo con esto, las preguntas de investigación sobre las cuales se construyó este ejercicio fueron las siguientes:

¿Qué lecciones aprendidas emergen del desarrollo y uso de nuevas herramientas tecnológicas como el kit territorial en la formulación del plan de desarrollo de Circasia para la ronda 2020 – 2023?,

¿Qué fortalezas y debilidades supone esta experiencia para los procesos de planificación?

¿Cómo fueron incorporadas la dinámica demográfica y el enfoque poblacional en la toma de decisiones en este proceso?

¿Cómo se preserva, asegura y mantiene la especificidad territorial en el proceso de planificación para el caso del municipio de Circasia?

¿Cómo se logró garantizar la participación comunitaria en la formulación del plan del Plan de Desarrollo Municipal “Llegó el tiempo de Circasia”?

¿El Plan Desarrollo Municipal “Llegó el tiempo de Circasia” es estratégico y orientado a resultados?

¿Se logró avanzar en la formulación de un plan de desarrollo integrado e integral y ambientalmente sostenibles o sustentables?

2. Marco Teórico

2.1. Teorías de referencia para el ejercicio

El referente conceptual que orienta esta propuesta de investigación debe distinguir dos matrices fundamentales en las cuales se ancla. En primer lugar, el conjunto de disposiciones normativas nacionales que estructuran los procesos de planeación de las entidades


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territoriales y, en segunda instancia, los anclajes teórico-metodológicos a partir de los cuales se construye y delinea el proceso de investigación y sistematización. En el primer aspecto, la introducción de la elección popular de alcaldes a fines de la década de 1980 y el desarrollo de un nuevo espacio para la autonomía de las municipalidades en el país configuró el inicio de un nuevo modelo de desarrollo y gobierno en Colombia. Se trataba de reformular el régimen político con el propósito de acercar las decisiones a los ciudadanos (LEAL, 1990). Por esa misma vía, en 1991 la Asamblea Nacional Constituyente erigió al municipio como la célula fundamental el ordenamiento territorial colombiano (CEPEDA, 2001). En la Constitución Política que surgió de este arreglo, se consideró la necesidad de dotar de autonomía los municipios y departamentos del país, como forma de establecer formas políticas acordes con los contextos territoriales. Sin embargo, fue solo tres años después de promulgada la nueva constitución, que la Ley 152 de 1994 desarrollo el enfoque territorial, permitiendo la materialización de la descentralización administrativa y la autonomía territorial. Esta Ley buscaba establecer, en un marco de armonización, tanto los procedimientos para la formulación integral de los planes de desarrollo en los diferentes niveles (Nacional, Regional, Departamental y Municipal) como los instrumentos y responsabilidades institucionales y sociales para la implementación y evaluación de las acciones, buscando la eficiencia de estas. Esta disposición normativa establece la planeación continua para los planes de desarrollo como una forma de garantizar su aplicabilidad y sostenibilidad en el tiempo. Asimismo, condensa las disposiciones sobre la evaluación de los planes de desarrollo y el diseño de planes de acción cómo ruta de navegación en la ejecución de estos. Se planteaba con ella que los Planes se convertirían en las rutas orientadoras de la vida política municipal. El conjunto de disposiciones contenidas en la Ley plantea la búsqueda de la eficiencia cómo principio de optimización de los recursos económicos, humanos y físicos. Como corolario y consecuente con el contexto que le dio origen, debe resaltarse como elemento sustancial la incorporación de la participación ciudadana en la discusión del (de los) plan(es) de desarrollo, cómo principio de democratización de la gestión pública (VELASQUEZ et.al Op.Cit, Pp. 65-66). Estos aspectos resaltan porque brindan y permiten coherencia y aplicabilidad del plan con el territorio y a su vez lo legitima a través de la participación. A pesar de lo anterior, hoy a casi 30 años de promulgada esta Ley, es posible señalar algunos aspectos problemáticos, deficiencias y déficits en la forma en que concibe la planeación. Estos aspectos, tiene que ver con condiciones técnicas, políticas y conceptuales, y han constituido fallas en el modelo que han contribuido a generar brechas entre la norma


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entendida como la concepción del deber ser y su aplicación, es decir, utilidad en la realidad (ACOSTA et.al. Pp. 4-24). Entre los primeros, cabe señalar, que en la conformación del plan de desarrollo la norma no establece las reglas frente a los procesos de diagnóstico y línea base para adaptar el plan estratégico a las necesidades territoriales. Un segundo aspecto crítico tiene que ver con que la evaluación, como proceso, está relacionada con la gestión y los productos a partir de las metas, aspecto que deja de lado los efectos de corto y mediano plazo que impactan los territorios. En el nivel político, es necesario resaltar que los planes de desarrollo, al obligar la concordancia con el PND y en especial la necesidad de ceñirse a las estrategias y cumplir con la regla fiscal, limitan la autonomía territorial tanto del proceso mismo de planificación y ordenamiento del territorio, como en la implementación y ejecución de las acciones. Asimismo, otro de los aspectos deficitarios tiene que ver con el carácter consultivo que tienen instancias de participación como el Consejo Nacional de Planeación o los Consejos Territoriales, lo que se traduce en un esfuerzo en ocasiones fútil, que redunda en el hecho de que la participación termine por convertirse en un formalismo con muy poca incidencia directa en la acción estatal (VELASQUEZ, Op.Cit Pp. 67-69). En lo conceptual, por último, la ley se queda corta en la integración de los diferentes procesos que permitan visiones de largo plazo, avanzando hacia escenarios más ambiciosos; quedándose en la ganancia-costo de los cuatro años. Esto se evidencia en la dependencia directa de los planes a la estricta viabilidad macroeconómica y, en los últimos años, fiscal, que limita la posibilidad de transformaciones sustanciales en materia de políticas y esfuerzos determinantes en materia de desarrollo. Como producto de lo anterior, los diferentes gobiernos nacionales, así como algunas unidades académicas han intentado llenar las brechas existentes en los procesos de planeación a nivel territorial consolidando un sistema de análisis y evaluación de estos. Conceptualmente el proceso de análisis y sistematización que propone este ejercicio se ancla en las herramientas del Kit Territorial desarrolladas por el Departamento Nacional de Planeación. Esta herramienta fue creada para “apoyar a los gobiernos municipales y departamentales en la construcción de su Plan de Desarrollo Territorial”4. Se trata de “una serie de guías orientadoras, acompañadas formatos, videos explicativos, un conjunto de contenidos de apoyo y una plataforma tecnológica que facilitarán la formulación del PDT 2020-2023” y que tienen como propósito contribuir a evaluar los procesos de planeación municipal a partir de su eficiencia, eficacia y efectividad.

4 https://portalterritorial.dnp.gov.co/kpt/


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En este enfoque, se tienen en cuenta, para la formulación de los instrumentos de planeación municipal, desde aspectos como la conformación de un equipo idóneo, la formulación de líneas estratégicas, la disponibilidad de un diagnóstico, hasta la priorización a través de un plan estratégico, la gestión de los recursos y la construcción de indicadores para el monitoreo y evaluación del Plan. Esta aproximación permitirá un análisis de la pertinencia del plan tanto en su aproximación a los indicadores objetivos que dan cuenta de una situación existente, como en la construcción de estrategias planes y acciones para generar una situación esperada.

2.1.1 Planificación en Colombia 2.1.1.1 Planeación Como se señaló líneas atrás, la planificación como proceso dentro de la gestión pública tiene antecedentes desde el segundo cuarto del siglo XX. En Colombia, la planeación empezó a convertirse en un instrumento relevante de la acción estatal desde mediados de la década de 1970, a partir de lo cual fue incorporándose gradualmente en las disposiciones normativas a nivel nacional, hasta llegar en la última década del siglo a conceptualizarse y regularse en los niveles de intervención departamental municipal y local. De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2011a), la planeación: “Se constituye en el punto de partida del proceso de gestión pública, dado que allí se establecen las directrices estratégicas para guiar la gestión del desarrollo integral. Es el proceso permanente mediante el cual se determina racionalmente a dónde queremos ir y cómo llegar allá. Es un punto de encuentro entre lo técnico y lo político para la asignación de recursos y la articulación de intereses” 5. Así, algunos de los principales objetivos de un plan de desarrollo territorial son “orientar acciones de desarrollo hacia la satisfacción de las necesidades de la población, la provisión de bienes y servicios públicos de calidad, el impulso a los sectores productivos y la protección de los ecosistemas naturales municipal o departamental”6. 2.1.1.2 Planeación para el desarrollo integral La planeación para el desarrollo integral implica la interacción y coordinación de los principios, las herramientas y los instrumentos que sustentan el proceso de planeación. De ahí que sus instrumentos sean las herramientas técnicas y metodológicas que guían la

5 DNP (2011). Disponible en:

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/planesdesarrollo_DNP_web.pdf 6 DNP, Kit Territorial 2012 -2016, Unidad 0. Introducción.


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planeación del gobierno y sus instituciones, tanto para el cumplimiento de sus fines, como para lograr una gestión pública planificada que maximice los recursos con los que cuenta7. En este propósito, la planeación para el desarrollo integral parte de considerar el desarrollo como el resultado del logro de principios básicos de la acción del Estado. En estos se tienen en cuenta condiciones específicas como la sostenibilidad en el tiempo, la posibilidad de construir un desarrollo incluyente que busca ampliar las capacidades y oportunidades para las poblaciones que habitan el territorio, sobre el entendido de que se trata de una forma de entender el concepto de desarrollo multidimensional y sistémico (es decir, que contempla relaciones, interacciones, interdependencias y articulaciones armónicas y en equilibrio del conjunto de dimensiones). Al incorporar este enfoque, el proceso de planeación recoge y atiende al menos cuatro dimensiones estructurantes: la dimensión económica, la dimensión social, la cultural y la ambiental. Estas integran las diferentes perspectivas a partir de las cuales es posible pensar el desarrollo territorial, de modo que deben ser abordadas, para la formulación del plan de desarrollo, desde los diagnósticos sectoriales, bajo un análisis multidimensional buscando la satisfacción de las demandas y necesidades insatisfechas de manera integral. Ver tabla 1.

Tabla 1. Dimensiones de la planificación integral Dimensión Descripción

Económica Orienta las intervenciones públicas para generar eficiencia en la optimización de los recursos, la equidad y el bienestar, de forma que se satisfagan las necesidades de las comunidades y se mejore su calidad de vida.

Propende por el crecimiento económico, el desarrollo empresarial sostenible, el comercio eficiente, el empleo y la productividad.

Analiza la estructura económica, las dinámicas de producción, la comercialización y el consumo, las actividades y los mercados de las comunidades, los grupos poblacionales, los sectores sociales, los gremios y los grupos de interés.

Social Fomenta el desarrollo humano y social de la población ciudadana, buscando reducir brechas de desigualdad.

Comprende aspectos como salud, educación, vivienda, servicios públicos, equipamientos, seguridad y servicios sociales, entre otros.

Orienta la planeación de las intervenciones públicas hacia el mejoramiento de las condiciones sociales de los grupos poblacionales y sectores sociales, particularmente aquellas en condición de vulnerabilidad.

Cultural Constituye el sistema de valores, creencias, costumbres y tradiciones de la ciudad.

Reconoce la diversidad cultural de la ciudad y orienta las acciones públicas hacia el reconocimiento de la identidad cultural de sus poblaciones y territorios.

Dirige la atención hacia el acceso a actividades y equipamientos culturales, deportivos y recreativos de la comunidad.

7 Alcaldía de Bogotá. Disponible en:

file:///Users/macbookpro/Downloads/guia_planes_desarrollo_web-11032020.pdf


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Ambiental Dirige las acciones públicas hacia la integración de la estructura ecológica principal a la ciudad.

Comprende acciones para reducir la vulnerabilidad ante el cambio climático.

Comprende acciones hacia la ecoeficiencia, la biodiversidad y el cuidado del ambiente de la ciudad.

Propende por el desarrollo sustentable de la ciudad.

Promueve el uso y disfrute del ambiente como valor para la ciudad.

Se orienta al mejoramiento de la calidad ambiental.

Fuente: Alcaldía de Bogotá, Secretaria de Planeación, Dirección de Planes de Desarrollo y Fortalecimiento Local (DPDFL), 2019.

Los fines esenciales del Estado y el desarrollo integral, establecidos en el artículo 2 de la Constitución Política de 1991 son responsabilidad de las autoridades territoriales y la base para la gestión de lo público, y se pueden sintetizar en tres pilares, los cuales son indivisibles e interdependientes: 1. Promover el Desarrollo Integral, 2. Garantizar los Derechos Humanos y 3. Fortalecer la Democracia participativa y pluralista8. Así las cosas, la planeación para el desarrollo integral busca construir un marco interpretativo que habilite de forma prospectiva establecer los lineamientos que permitan a cada entidad territorial, de acuerdo con sus características, la gestión ordenada y racional del territorio atendiendo a las dimensiones ambiental (natural y construida), poblacional, sociocultural, económica, y político-administrativa.

2.1.1.3 Lineamientos normativos

Tres son los hitos principales que configuran el horizonte normativo de los procesos de planificación a nivel territorial: La constitución de 1991, la Ley 152 de 1994 y la Ley 388 de 1997. Estos tres hitos, sin embargo, fueron antecedidos por las disposiciones que constituyeron el progresivo intento de generar un proceso descentralizador en Colombia. Entre ellos se encuentran, además del Decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal y la Ley 9 de 1989, que integra aspectos de planificación urbana y económica así como elementos de gestión del suelo que consolidaran el ordenamiento del territorio, el Acto Legislativo 01 del 9 de enero de 1986, que instituyó la elección popular de alcaldes. Fue en todo caso con la Constitución de 1991 que se buscó reconfigurar el pacto político y social con el propósito de cumplir de modo más eficiente y eficaz con los fines esenciales del Estado. Para ello era importante, por un lado, acercar las demandas ciudadanas al Estado, a la vez que generar una nueva institucionalidad que permitiera garantizar la gestión pública de los problemas regionales y locales. La nueva configuración político-institucional que se estableció implicó una nueva constelación de actores en las más diversas funciones y significó un enorme desafío a la reconstrucción del Estado Social de Derecho. 8 DNP (2011). Disponible en:

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/planesdesarrollo_DNP_web.pdf


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El principal desafío que planteo la Carta del 91 fue el de darle sentido a la acción de un régimen político crónicamente desconectado con la ciudadanía, a la vez que generar el conjunto de competencia y responsabilidades en los diferentes niveles de decisión, desde el nivel nacional hasta el local pasando por el departamental y el municipal. Para ello, además, era necesario dotar a la institucionalidad pública de principios de racionalidad que orientaran su acción y permitieran en poco tiempo revertir los déficits debidos en parte a la persistencia de un orden político clientelar y premoderno. Fue así como la Ley 152 de 1994 surgió de la necesidad de establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, regulando los programas e inversiones para cada periodo constitucional. Esta ley dio orientación y sentido a la acción del Estado desde su célula organizativa, generando un modelo de planeación estatal que diera contenido al discurso de la descentralización. Al establecer las condiciones de construcción de los planes de desarrollo territorial, la ley configuró, asimismo, un conjunto de procedimiento objetivos para avanzar en la planeación de la acción pública a corto plazo. Esto debido principalmente a que los planes se construyeron como instrumentos de obligatorio cumplimiento en los que se consignaba la carta de navegación más que del municipio o el departamento, del gobierno de turno. Para ello, los planes de desarrollo incluían, su vez, una parte estratégica y otra que contiene los planes de inversión. Sin embargo, uno de los aspectos más importantes del nuevo orden institucional territorial expresado en los planes tuvo que ver con que estos instrumentos permitían no solo el escrutinio de los entes de control con implicaciones disciplinarias, penales y fiscales, sino y sobre todo porque constituía un mecanismo objetivo a partir del cual era posible evaluar el avance o retroceso de un municipio o departamento a través de veedurías y procesos de rendición de cuentas ciudadanos (accountability) en procura de la transparencia, con implicaciones que llegaban incluso a la destitución de las autoridades de turno9. A este marco general de planificación en el corto plazo se sumó la Ley 388 de 1997, la cual estableció los principios, lineamientos y competencias para la formulación y ejecución de las herramientas de planificación de mediano y largo plazo: los Planes de Ordenamiento Territorial. Se trataba de establecer Los POT y los EOT (Esquemas de Ordenamiento Territorial) como los instrumentos máximos del ordenamiento territorial, de modo que en un nuevo marco de competencias y relaciones entre el centro político y las regiones y localidades se reconfigurara a partir de un ejercicio de autonomía. A partir de estas tres disposiciones se ha ido configurando el régimen público municipal y en especial la acción del Estado en su sentido político administrativo. Dicha configuración,

9 ESAP, Articulación de los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial en Colombia.


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en todo caso no ha estado exenta de problemas, contradicciones y falta de acuerdo. Baste señalar que, por un lado, los territorios deben ordenar sus territorios con enormes dificultades y asumiendo costos políticos importantes, muchos de los cuales pueden verse superados por la dependencia de los planes a las disposiciones establecidas desde el centro político. 2.1.1.4 Gestión del Estado para la Planeación en los Departamentos y Municipios Desde la promulgación de la Ley 152 de 1994, cuyo propósito era crear las directrices, competencias y orientaciones de programas para mejorar la gestión de los departamentos y municipios, los diferentes gobiernos desde el nivel nacional han intentado darle forma y sentido a la construcción de los planes de desarrollo municipales. Este proceso ha vivido cuatro momentos, en los cuales se ha avanzado de modo progresivo en el desarrollo de directrices para la formulación de los planes. Este esfuerzo ha sido evidente, en especial, desde comienzos de este siglo. El propósito fundamental ha sido el de construir un marco procedimental que permita mejorar la gestión de los gobiernos territoriales. El primero de ellos lo constituyó el programa “Mejor Gestión para los Departamentos” impulsado por el Departamento Nacional de Planeación entre los años de 1996 y 1999. A este primer esfuerzo se sumó, en los albores del siglo, el desarrollo del Sistema Nacional de Capacitación Municipal, en alianza entre el DNP y la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, desde el año 2000 hasta 2004. Como resultado de estas iniciativas, desde el centro político se planteó la necesidad de avanzar en la armonización de los planes de desarrollo territorial con los nacionales, resaltando la importancia de diseñar objetivos e indicadores para la medición de los impactos objetivos de la acción pública, a la vez que se insistió en la importancia de la formulación del POAI y los planes de acción municipal, como instrumentos para la gestión local. A partir del 2004 y hasta 2011, ante los variados y no del todo satisfactorios resultados por establecer parámetros y procedimientos de elaboración de los Planes, se creó el “Plan 500”, que se constituyó en la primera iniciativa específica en acompañamiento directo a la formulación del PDT. Se trató de una iniciativa que incluyó la movilización de recursos humanos hacia los territorios con el fin de instruir a las entidades territoriales en las orientaciones conceptuales y técnicas para la formulación de los PDT. El último momento se inició a partir del año 2011-2019, momento en el que se creó la “Estrategia de Nuevos Mandatarios”. Esta estrategia incluyó además de 32 diálogos territoriales, el diseño e implementación de una herramienta que, sintetizando las experiencias anteriores guiara de forma práctica el conjunto de procedimientos para la formulación de los planes: el Kit Territorial de Planeación. Adicionalmente la estrategia


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contemplo la articulación del gobierno nacional representado en el DNP y los sectores con socios estratégicos como la ESAP y la cooperación internacional para avanzar en un acompañamiento técnico a las entidades territoriales. En el desarrollo de esta estrategia el DNP asumió la coordinación general del proceso, así como la generación y aprobación de contenidos de la herramienta. La ESAP por su parte fue la encargada de la coordinación del cierre exitoso de gobiernos y avanzó en la capacitación candidatos y nuevos mandatarios. Los socios estratégicos fueron los encargados de la asistencia técnica, la elaboración de los contenidos y la construcción de alianzas en los territorios. Por último, los diferentes sectores estuvieron encargados, además de la asistencia técnica, de la observación del proceso electoral y de la validación de los contenidos. El último esfuerzo en la idea de avanzar en los procesos de acompañamiento a la formulación de los PDT lo constituye la estrategia 2020-2023. Esta se creó con el objetivo general de “acompañar el proceso completo de tránsito de gobiernos locales, desde la formulación de programas de gobierno hasta la formulación de planes de desarrollo territorial”. En el marco de sus acciones, durante el último año de gobierno se implementó el seguimiento que inició los Programas de Gobierno, con el objetivo de orientar los programas de gobierno de calidad. Adicionalmente se adelantó nuevamente el seguimiento al cierre exitoso de gobierno, así como la realización del seminario de Inducción, dirigido a las nuevas autoridades elegidas. Finalmente se avanzó en el acompañamiento técnico en la Formulación del PDT, intentando apoyar la construcción de propósitos orientados a resultados monitoreables y con visión territorial. 2.1.1.4.1 Kit de Planeación Territorial 2020 – 2023 - DNP Una de las herramientas que se han desarrollado desde el gobierno central y que tiene como propósito mejorar las competencias y capacidades técnicas para la gestión de los entes territoriales y la formulación de los planes de desarrollo es el Kit Territorial. Se trata de conjunto de herramientas básicas para asegurar que, en el proceso de planeación, se tenga en cuenta el uso eficiente de los recursos y el desempeño de las funciones que por ley le competen a las gobernaciones y alcaldías municipales y distritales. El Kit de Planeación Territorial es fundamentalmente una guía que sirve como referencia para la elaboración de los Planes de Desarrollo Territoriales construido a partir de la normatividad existente, que debiera permitirles a los entes territoriales tener una visión más clara y especifica en su proceso de formulación y elaboración de dichos Planes.


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La herramienta incluye seis guías orientadoras para cada paso del proceso de planeación, así como un conjunto de formatos tipo para orientar preguntas puntuales que pueden generarse en el ejercicio de formulación de los planes. Consta además de videos explicativos para cada una de las etapas de construcción del Plan de Desarrollo, así como contenidos de apoyo que contienen la normatividad relacionada y las orientaciones estratégicas de entidades del nivel nacional. De igual forma y como parte de la estrategia de apoyo a los procesos de formulación de las entidades territoriales el KIT incluye la operación de una plataforma tecnológica para la conexión a otros sistemas de información. Ella permite, además la de identificación de ejercicios personalizados y de líneas estratégicas, para las inversiones pertinentes. Para la ronda 2020-2023 la cronología establecida para la formulación y aprobación del plan debió dar inicio el 15 de enero con la fase de alistamiento y preparación del equipo de trabajo. De acuerdo con este cronograma el 29 de enero debería haber continuado con la fase de construcción participativa y a partir del 31 de marzo avanzar en la revisión en instancias locales. Según esta cronología las entidades territoriales deberían haber finalizado para el 31 de mayo con la discusión y aprobación del acuerdo en las corporaciones públicas (concejo municipal o distrital y asambleas departamentales)10. 2.1.1.4.2. Guía Cierre Exitoso de Gobiernos Territoriales 2016 - 2019

Otro de los instrumentos construidos para mejorar la gestión en los municipios, distritos y departamentos del país, construido en el marco de la Estrategia 2020-2023, es la “Guía para un Cierre Exitoso de Gobiernos Territoriales”. Este instrumento fue presentado el 9 de julio de 2019, y su propósito era el de servir de modelo frente a los procesos de empalme con los funcionarios elegidos en los comicios regionales y locales. El objetivo de la guía es orientar a las autoridades municipales, distritales y departamentales en la elaboración del informe de gestión de la administración 2016 – 2019, buscando además servir de base para llevar a cabo los procesos de rendición de cuentas y de empalme, que hacen parte integral de la propuesta de cierre exitoso de gobierno. La guía cuenta con tres (3) capítulos:

Guía para la Elaboración del Informe de Gestión 2016 – 2019.

Guía para la Rendición de Cuentas de Cierre de Gobierno en las Entidades Territoriales. 2016-2019.

Guía para el Proceso de Empalme en las Entidades Territoriales 2019-2020.

10 Con el propósito de establecer los principales aportes de este instrumento a la gestión pública territorial, en los anexos se recogen de forma detallada los elementos sustantivos de la herramienta del KIT Territorial.


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2.2. Marco de referencia o conceptual Todo proceso de investigación pone en juego un conjunto de herramientas que responden, operativamente, a unas derivas conceptuales que son el resultado de la conquista y construcción del objeto de investigación y que son guiadas por el propósito de comprobar algunas intuiciones iniciales desarrolladas en la hipótesis establecida (BOURDIEU et.al, 2003). En el marco de este trabajo, se estableció cómo propósito la sistematización del proceso de cierre exitoso de gobierno, el empalme y la formulación del plan de desarrollo en el municipio de Circasia en el departamento del Quindío. El carácter de esta sistematización buscó, no solo establecer datos cuantitativos sobre el proceso sino, adelantar una indagación de orden cualitativo que permitiera contar con información de primera mano sobre el modo en que las lógicas institucionales y políticas intervienen en los procesos de gestión municipal y sobre todo en la construcción de las propuestas contenidas en la carta de navegación que constituye para los municipios su plan de desarrollo.

2.2.1. Sistematización En ese sentido, debe tenerse en cuenta que el proceso de sistematización implicó, en el desarrollo del trabajo, un abordaje conceptual cualitativo. Se trató, con este proceso, de dar orden a una información recogida a partir de múltiples versiones no estructuradas dadas por actores relevantes en el proceso de cierre, empalme y formulación del plan. Como se explicará más adelante, la sistematización estuvo orientada a responder preguntas específicas de los procesos y la forma en que este se llevó a cabo. Asimismo, las categorías construidas, que permitieron ordenar la información disponible, fueron el resultado del abordaje conceptual del trabajo, y respondieron a la naturaleza misma de la información recabada. En últimas, el procedimiento de sistematizar información de carácter cualitativo se desarrolla a partir del registro y transcripción de la información, para posteriormente establecer, a partir de unas categorías construidas a priori, un orden que facilite visualizar los hallazgos en relación con una dimensión especifica de la realidad empírica abordada.

2.2.2. Diálogo Semiestructurado Todo este trabajo de orden y categorización que implica la sistematización cualitativa de una experiencia, cualquiera ella sea, depende también del tipo de herramientas metodológico-conceptuales que se establezcan para recoger y recopilar la información. En el caso de esta investigación, uno de los métodos privilegiados fue el de la realización de


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un conjunto de diálogos semiestructurados. La condición que explica esta elección tiene que ver con la posibilidad de acceder a información que resulta difícilmente obtenible por métodos más convencionales como las encuestas u otras herramientas más rígidas. Con esta aproximación se trata de reconstruir a partir de una narración fluida, que es orientada por un conjunto de preguntas de orden general, las impresiones, valores y sentidos de las acciones de los agentes en el marco de un proceso complejo en el que se adelanta. En este punto debe señalarse que los procesos de investigación cualitativas tienden a privilegiar el “como” y el “por qué” sobre el que y “que” y el “cuanto”. Por esta razón, identificar no solo las acciones de los agentes, sino la forma en que estas adquieren un sentido resulta fundamental. Allí, el dialogo semiestructurado adquiere toda la relevancia como una forma de proceder en la investigación de modo que se permita a los informantes de una muestra construida apelar a sus conocimientos previos y a sus emociones y valores para interpretar el desarrollo de un evento determinado.

2.2.3. Descripciones En este contexto, de selección de una muestra de informantes y de indagación indirecta a través de diálogos, adquiere una importancia mayor la descripción como una herramienta para generar conocimiento. Al tener en cuenta que la investigación cualitativa no solo busca establecer información generalizable y cuantificable, sino que también se pregunta por las dimensiones más vivenciales de los objetos investigados, la descripción adopta un lugar relevante dentro de proceso mismo de investigación, así como de sus hallazgos. Se trata de consignar en el marco del ejercicio exploratorio de condiciones del ambiente físico condiciones del ambiente social relativo al conjunto de relaciones entre los agentes que sirven como informantes, las actividades tanto individuales como colectivas incluyendo en ellas su lugar en el orden a indagar (si son funcionarios, ciudadanos, si pertenecen a la administración saliente o a la entrante), los hechos relevantes, eventos e historias, etc. (HERNÁNDEZ SAMPIERI et al, 2010).

2.2.4. Mesas de trabajo El desarrollo de mesas de trabajo o enfoque de grupo complementa el abordaje conceptual metodológico en la búsqueda de recabar información sobre los procesos de cierre, empalme y formulación del plan de desarrollo municipal. El aporte de esta técnica al proceso de investigación tiene que ver con la posibilidad de reconstruir colectivamente el avance de cada una de las fases. Se trata, a partir de diálogos orientados por un moderador, de obtener información que es contrastada por cada uno de los participantes en la lógica de la propia conversación, de


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modo que la versión colectiva es más que la suma de sus partes. Se privilegia en este ejercicio el contraste de versiones en una situación que puede ser controlada a partir de la orientación del propio moderador.

2.2.5. Fuentes Documentales Otra de las cuestiones que deben ser tenidas en cuenta al abordar el desarrollo investigativo es el que se refiere a las fuentes utilizadas. Ellas no solo se limitan a la realización de entrevista y diálogos semiestructurados o del trabajo con grupos y descripciones frente a diferentes fases del proceso. También es necesario señalar las fuentes que a nivel documental contribuyeron a generar el conjunto de categorías construidas en el ejercicio.

2.2.6. Diagnósticos Como parte de la investigación se recopiló información sobre el municipio de estudio en especial en lo que tiene que ver con el diagnóstico de la situación en términos de indicadores y otras condiciones relevantes que permiten la priorización de la acción pública de las administraciones municipales. En ese sentido es necesario mencionar los documentos consultados del plan de desarrollo de la administración saliente con el fin de evaluar el modo en que las acciones metas y objetivos fueron tenidos en cuenta al momento del cierre de gobierno. Estos diagnósticos permiten conocer la situación previa del municipio, para servir como evidencia de contraste frente a la situación actual y en ese sentido permiten generar una referencia base de la acción pública municipal.

2.2.7. Registro fotográfico y audiovisual Los registros fotográficos son, asimismo, una herramienta que permite al menos dos propósitos. El primero es servir como fuente de verificación empírica de la realización de las actividades correspondientes al desarrollo y el diseño metodológico construido. El segundo es contribuir a señalar particularidades del propio ejercicio investigativo apelando a la posibilidad de contrastar visualmente los alcances del proceso. De igual modo, el registro audiovisual permite establecer aspectos conceptuales y metodológicos que llevan al investigador a evaluar el propio proceso de indagación. Aspectos comportamentales, situacionales y de rapport (es decir, el nivel de confianza y empatía generada durante la realización de la entrevista o dialogo grupal) deben ser tenidos en cuenta a la hora de validar la realización de estas actividades en el marco de la investigación.


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2.2.8. Actas Otro de los documentos que se tienen en cuenta en este tipo de investigación son todos aquellos que hacen referencia a proceso administrativos formales del desarrollo del cierre de gobierno, el empalme y la formulación del plan de desarrollo. Esta información reviste un valor estratégico, si bien es necesario establecer que dicen y que no. Sobre todo, debe tenerse en cuenta que se trata de documentos que no están construidos para ser examinados por un investigador, sino que, por el contrario, su lógica se encuentra atada al conjunto de procedimientos típicos de la gestión del municipio. Es por esta razón que se hace necesario tomar distancia de su contenido expreso para a partir del reconocimiento de lo que el documento aporta generar un tipo de revisión crítica que permita “hacer hablar” la fuente documental. Para ello se hace necesario establecer mecanismos de ruptura y sobre todo objetivar su contenido para después reconstruir su significado dentro de los procesos mismos, así como su valor dentro de los valores que se conceden a este tipo de documentos en el ámbito de la planeación.

3. Objetivos En este aparte se consignan los objetivos de este proceso de investigación; tanto el de carácter general, que engloba el propósito principal del estudio, como el conjunto de objetivos específicos construidos en la propuesta colectiva que enmarca este ejercicio. En el caso de este trabajo, dichos objetivos apuntan la delimitación espacio-temporal de la indagación, de modo que se haga evidente el horizonte empírico de trabajo y análisis.

3.1. Objetivo general

Realizar un proceso de sistematización de la experiencia de cierre de gobierno, empalme y formulación del plan de desarrollo municipal de la ronda 2020 – 2023, del municipio de Circasia, Quindío, para reconocer los procesos en materia de planeación territorial en las distintas fases la formulación del plan de desarrollo, incluyendo los procesos de cierre exitoso de gobierno 2019.

3.2. Objetivos específicos

• Reconstruir críticamente el proceso de formulación del plan de desarrollo municipal

“Llegó el tiempo de Circasia” 2020-2023 (rutas seguidas, los criterios metodológicos y técnicos utilizados y los productos logrados).


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• Identificar en el plan de desarrollo municipal “Llegó el tiempo de Circasia” 2020-2023 las estrategias de asistencia técnica y generación de capacidades, así como las estrategias para la toma de decisiones.

• Identificar en el plan de desarrollo municipal “Llegó el tiempo de Circasia” 2020-2023 las formas de participación ciudadana, las propuestas de las comunidades, y como se les tramitó en el proceso de formulación del plan.

• Identificar la gestión política, la organización, y participación de los distintos actores

institucionales del orden local, regional y nacional y su y contribución a la formulación del plan de desarrollo municipal “Llegó el tiempo de Circasia” 2020-2023.

• Identificar, en el plan de desarrollo municipal “Llegó el tiempo de Circasia” 2020-2023

el manejo de la autonomía municipal, así como el uso de la información como soporte en la toma de decisiones (parte estratégica y plan de inversiones).

• Hacer una lectura crítica del plan de desarrollo municipal “Llegó el tiempo de Circasia”

2020-2023 considerando la suficiencia, pertinencia y coherencia de este y el aporte de las herramientas y estrategias de asistencia técnica propuestas por el DNP.

• Identificar los factores que limitan y facilitan la formulación de planes de desarrollo

sostenibles, integrales e integrados, con perspectiva poblacional y territorial. (errores y aciertos), así como las lecciones aprendidas. (contenido)

4. Delimitación La delimitación físico-espacial de este trabajo hace referencia al municipio de Circasia en el departamento del Quindío. En especial se estudió a la administración municipal tanto en su estructura organizativa como en el conjunto de procesos que constituyeron la transición de una administración a otra, tratando de caracterizar, evaluar y analizar críticamente los diferentes momentos de esta transición. Temporalmente el estudio se realizó entre los meses de octubre de 2019 y junio de 2020, periodo durante el cual se adelantaron los procesos de empalme, rendición de cuentas y cierre exitoso de gobierno, seguidos de la construcción y formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia”. El proceso de sistematización del municipio de Circasia inició en el mes de noviembre del año 2019, con algunas reuniones que se tuvieron con los secretarios de despacho y líderes de cada uno de los procesos identificados. Posteriormente se hizo un seguimiento a la realización de la rendición de cuentas durante el mes de diciembre, entregada por el Alcalde saliente Carlos Duque, con su respectivo informe de gestión.


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Para los meses comprendidos entre enero, febrero y marzo del 2020 se realizó la recolección de la información relativa a la organización del equipo de trabajo, así como a la programación y realización de las mesas de trabajo con la comunidad y la formulación del plan. Durante los meses de abril y mayo del año 2020 se hizo seguimiento a la revisión por parte de la Corporación Autónoma Regional del Quindío y el Consejo Territorial de Planeación del plan de desarrollo presentado, para su aprobación ante el Concejo Municipal. Este fue el último momento que fue monitoreado durante esta investigación.

5. Justificación La dificultad de encontrar procesos investigativos que, a través de la sistematización de las experiencias en los territorios, permitan identificar el desarrollo de los procesos de planeación en el nivel municipal hace difícil la evaluación de la importancia de este proceso, así como de las herramientas que se han construido.

A pesar de ello el Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha desarrollado en los últimos años apuestas de apoyo técnico con el propósito de orientar a las entidades territoriales en la formulación de los planes de desarrollo. Para ello, además de la construcción de indicadores de gestión y resultados, el DNP ha elaborado un conjunto de dispositivos conceptuales y pedagógicos que permiten a las administraciones, en los diferentes niveles territoriales, avanzar en este propósito inicial de gobierno. Por esto, el elaborar sistematizaciones y análisis sistemáticos de las dimensiones de la planeación en los municipios resulta útil además de relevante. Las nuevas administraciones en el país tienen así el reto de consolidar la formulación de sus planes de gobierno, por lo que esta investigación intenta describir y acercarse de modo crítico y exhaustivo al proceso que va a permitirles consolidar la hoja de ruta para los próximos cuatro años. En este sentido, este es un momento propicio para evaluar las lógicas, los procesos y los insumos con los que se construyeron estos planes.

6. Metodología

La propuesta metodológica que se propuso es la de una sistematización de un estudio de casos, exploratoria, no experimental y transversal. En ella se examinaron datos cuantitativos agregados (demográficos, económicos y de gestión), y cualitativos (revisión de prensa, diálogos semiestructurados, observación participante, información institucional y entrevistas estructuradas).


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Es por esta razón que la investigación contempla de igual forma una serie de visitas de campo que se realizaron en los meses siguientes a la definición conceptual y la revisión de la información cuantitativa agregada. En estas visitas de campo se avanzó, inicialmente, en una serie de entrevistas focalizadas a los individuos seleccionados del municipio, a partir de las cuales se pudieran identificar las variables de seguimiento que permitieran abordar la problemática relacionada con la sostenibilidad demográfica, económica e institucional. La última parte del diseño metodológico contempló la organización y análisis de la información, así como la construcción y presentación de cuadros de salida de los distintos aspectos indagados. En este sentido, se transcribió y consolidó la información del trabajo de campo y se sometió a un análisis de variables. La información producto del seguimiento al proceso se procesó y sobre ella se organizó la información agregada en cuadros de salida para su análisis.

6.1. Sistematización La recolección de vivencias y experiencias de una comunidad, hacen parte de las Técnicas de diálogo, observaciones y dinámicas de un grupo, para la recolección de esta información se realiza mediante diálogos con individuos (informantes clave o grupos enfocados) quienes conforman el proceso de sistematización. Dicho ejercicio, se desarrolla sobre las experiencias prácticas de una comunidad, con el objeto de documentar su evolución, de manera que permita el análisis y la identificación de puntos de referencia. Para desarrollar estas actividades se seleccionó el Municipio de Circasia, Quindío, dónde se sistematizó la construcción del plan de desarrollo municipal, permitiendo conocer la incidencia en este del Kit Territorial de Planeación, construido por el Departamento Nacional de Planeación y reglamentado con la ley 152 de 1994. A la vez buscó establecer la utilidad de las herramientas cuyo propósito es crear programas para mejorar la gestión de los departamentos y municipios.

6.2. Fuentes

Para la aplicación de la metodología del diálogo semiestructurado, se identificaron los informantes claves como la coordinadora de empalme, equipo técnico, mesas sectoriales, instancias de participación locales. Una vez identificadas, se procedió a realizar algunas entrevistas abiertas y en el caso de los equipos y mesas a realizar diálogos semiestructurados, acompañados del registro de las actividades realizadas

Tabla 2. Informantes claves, diálogo semiestructurado.

Diálogo con: Cargo Nombre


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Coordinadora de Empalme

Jefe de Control Interno María Antonia Granada

Equipo técnico

Secretaria de Planeación Luz Adriana Torres Ospina

Especialista de apoyo en la elaboración del PDM

Ángela Osorio

Especialista de apoyo en la elaboración del PDM

Sandra Escobar

Mesas Sectoriales Enlace de la mesa de Juventud Diana Marcela Murillo Arias

Enlace de la mesa de Adulto Mayor

Diana Marcela Serna

Instancias de Participación Locales

Consejo Territorial de Planeación – CTP

Fabio Antonio Villa

Instancias de discusión Corporación Autónoma Regional del Quindío

Director de Planeación Víctor González

Instancias de aprobación – Concejo Municipal

Concejal Municipal Néstor Penagos

Asimismo, se contó con la ayuda de algunos de estos funcionarios que permitieron tener acceso a documentos de la administración como oficios, convocatorias actas y demás material documental que constituye el material de verificación empírica y que se encuentra adjunto en los anexos de la investigación. Por último, se trabajó con el documento base del Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia”, al tiempo que se consultó el acuerdo municipal 012 del 26 de mayo de 2020 por medio del cual se adoptó dicho plan de desarrollo, incluyendo sus anexos como la matriz estratégica y el Plan Plurianual de Inversiones.

6.3. Técnicas e Instrumentos de recolección de la información Diálogo Semiestructurado

Es una técnica de dialogo que busca evitar los efectos negativos de los cuestionarios formales como son: temas cerrados (no hay posibilidad de explorar otros temas), falta de dialogo, falta de adecuación a las percepciones de las personas.

Observación

Desde el punto de vista de Ander-Egg (ANDER-EGG, 2003) la observación presenta dos acepciones; la primera se relaciona con la técnica de investigación, la cual participa en los procedimientos para la obtención de información del objeto de


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estudio derivado de las ciencias humanas, empleando los sentidos con determinada lógica relacional de los hechos; y la segunda, como instrumento de investigación el cual se emplea de manera sistemática para obtener información a través de los principios del método científico buscando la validez y confiabilidad de los datos obtenidos.

Análisis Cualitativo

Según Amezcua y Gálvez (AMEZCUA et.al. 2002), el análisis cualitativo es un proceso dinámico y creativo que se alimenta fundamentalmente, de la experiencia directa de los investigadores en los escenarios estudiados, por lo que esta etapa no se puede delegar. Los datos son a menudo muy heterogéneos y provienen tanto de entrevistas (individuales y en grupo), como de observaciones directas, de documentos públicos o privados, de notas metodológicas, entre otros.

6.4. Procesamiento

La transcripción y selección de la información recolectada permitió ordenar y plasmar la información en matices de análisis, en las que se categorizaron y relacionaron a partir de variables clave que permitieron finalmente generar conceptos. Para el procesamiento de los resultados obtenidos en los diálogos, se tomarán para el análisis los siguientes ejes, con el fin de realizar un análisis cualitativo:

CÓDIGO EJES (TEMAS)

A Alistamiento-Conformación del equipo técnico

B Diagnóstico

C Plan Estratégico

D Plan Plurianual de Inversiones

E Participación Ciudadana

Se utilizaron varias técnicas para la obtención de los datos cualitativos, siendo las principales:

Observaciones, a través de video o notas transcritas. Entrevistas Encuestas de preguntas abiertas, que permiten obtener detalles profundos de los

encuestados. Fases de análisis de datos cualitativos


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En el proceso de los análisis de datos cualitativos, se incluyeron las principales fases:

1. El identificación y obtención de los datos

2. La preparación, revisión y transcripción de los datos, en su caso, a texto.

3. La organización de los datos según criterios establecidos.

4. La categorización, etiquetado y codificación de los datos, que los prepara para el análisis.

5. El análisis de los datos y generación de hipótesis, teorías, conclusiones, etc.

El abordaje metodológico de la investigación cualitativa planteado por Taylor y Bogdán en su estudio clásico sobre métodos cualitativos de investigación (TAYLOR et.al, 1987, Pp. 159-174), fue tomado como punto de referencia en el análisis, ya que introduce una noción importante en este tipo de estudios: la idea de la investigación como un proceso dinámico de ida y vuelta más que como una receta metodológica unidireccional.

7. Resultados Este proceso de investigación planteó como propósito fundamental realizar una sistematización de la experiencia de cierre de gobierno, empalme y formulación del plan de desarrollo municipal de la ronda 2020 – 2023, del municipio de Circasia, Quindío. A través de esta se buscó reconocer los procesos en materia de planeación territorial en las distintas fases la formulación del plan de desarrollo, incluyendo los procesos de cierre exitoso de gobierno 2019. Asimismo, resulta relevante tener en cuenta el modo en que el conjunto de


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procesos desarrollados en la formulación del plan fue considerado y alimentó el documento final de este. En ese sentido, este apartado, que constituye el capítulo fundamental del trabajo realizado, recoge dos de las dimensiones principales. Por un lado, da cuenta los elementos centrales en el proceso de cierre exitoso de gobierno y de rendición de cuentas como parte de los antecedentes a la formulación del plan. En ese sentido, centra su atención en las capacidades institucionales y el seguimiento técnico del proceso por parte del DNP. Por el otro lado, el aparte que se presenta a continuación aborda algunos de los elementos generales que resultaron de ese proceso de formulación y que se vieron materializados en las características del producto para el cual fueron realizadas las diferentes fases: el Plan de desarrollo municipal de la ronda 2020 – 2023, del municipio de Circasia, “Llegó el tiempo de Circasia”.

7.1 Cierre exitoso de Gobierno Una de las características fundamentales de la gestión pública territorial tiene que ver con la posibilidad de que, en el marco de los principios democráticos, los gobiernos tengan la capacidad de realizar un proceso de alternancia sin traumatismos. Ello, porque es necesario que esta alternancia permita, por una parte, recoger los acumulados institucionalizados, bien se trate de programas de gobierno, logros específicos de las administraciones o, por otra, la posibilidad de ampliar el capital social y las capacidades de físicas y humanas de la administración. A pesar de ello, en no pocos casos, esta alternancia adolece de problemas que impactan profundamente el ejercicio de gobierno, al impedir hacer uso de esos acumulados que se generan en un periodo. Esto en parte se explica por la alta movilidad en las plantas de personal que impide la consolidación de una nómina de personas con saberes específicos, pero también está relacionado con el manejo político-burocrático que no logra superar el marco de la competencia electoral. Se ganan las elecciones y esto da pie a la interrupción de procesos y al cambio de personal. Esta situación ha sido descrita ampliamente como el “sistema político del clientelismo” (LEAL et.al, 1994). En la dimensión formal y buscando generar condiciones para el avance de estos procesos de alternancia política, el Gobierno Nacional ha diseñado tres guías dirigidas a los mandatarios salientes, las cuales plantean la estructura general y el paso a paso que orienta a las entidades territoriales para realizar cierres exitosos de gobierno. Este proceso debe ser entendido, según estos instrumentos, como el conjunto de momentos en los que la administración saliente, la ciudadanía y la administración entrante, convergen en un marco de información y diálogo relevante acerca del estado en el que queda la entidad territorial al finalizar el periodo de gobierno.


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La primera de ellas, la “Guía de informe de gestión” describe el paso a paso del proceso de elaboración de informe de gestión de las administraciones salientes. La segunda, la “Guía de empalme”, establece el procedimiento detallado de cada una de las fases del proceso de empalme basado en un informe de gestión bien elaborado. Finalmente, la tercera, denominada “Guía de Rendición de Cuentas” señala los lineamientos específicos del proceso de diseño e implementación de la última rendición de cuentas a la ciudadanía, por parte de las administraciones territoriales. Resulta definitivo para entender algunos de los obstáculos a la gestión integral del territorio, examinar a la luz de estos instrumentos los antecedentes al proceso de formulación del plan de desarrollo municipal. Se parte de la base de que este proceso y su evaluación a partir de estas herramientas puede ser un elemento que permita encontrar algunas fortalezas y debilidades que se presentan en los procesos de planificación realizados por las nuevas administraciones. En especial, este trabajo intenta describir los procesos de cierre exitoso de gobierno a partir de dos procesos: el empalme entre las anterior y la nueva administración, y el proceso de rendición de cuentas que involucra un componente de participación y veeduría ciudadana a los logros y fallas de la administración saliente.

7.1.1. Empalme Comenzando con el proceso de empalme, resultaba importante en el marco de este trabajo conocer, además de las características de la administración municipal de Circasia, que da cuenta de la estructura administrativa existente, exponer los hallazgos frente a las características de la alternancia evidente en la entrega de la administración de un gobernante a otro. Se partía de la hipótesis que dar cuenta tanto de la estructura como del proceso permitiría identificar algunas de las condiciones generales de probabilidad que estructuran la planeación municipal en el país.

7.1.1.1. Organización institucional Al ser un municipio de sexta categoría, el municipio de Circasia en su dimensión institucional formal (es decir, aquella dimensión que hace referencia a la existencia de órganos oficiales representados en unidades u oficinas), cuenta con 18 dependencias. Según, el Decreto 09 del 14 de marzo de 2006, ¨Por medio del cual se ajusta la planta de personal y el manual de funciones y de requisitos mínimos de la administración municipal a lo establecido en la Ley 909 de 2004 y su decreto reglamentario 785 de marzo de 2005¨, la estructura organizativa u organigrama del municipio tiene la funcionalidad que se muestra en el Gráfico N°. 1. La primera de ellas, como es lógico, la constituye el despecho del alcalde. Allí se encuentra representada la primera autoridad del municipio como jefe de la Administración Municipal y representante legal de este. Este despacho es el encargado de formular las políticas institucionales, ejercer la autoridad política y adoptar los planes, programas y proyectos,


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conforme a su programa de gobierno. Tiene relación directa, además de con la Secretaría General y la Oficina Asesora, con la Oficina de Control Interno y los secretarios del despacho a través de los cuales interactúa con el Concejo Municipal. A esta cabeza institucional le siguen y dependen de ella cuatro secretarias: la Secretaria de Gobierno y Desarrollo Social, la Secretaría Financiera, la Secretaría de Infraestructura y la Oficina de planeación y desarrollo municipal. La primera de ellas está encargada, según la ley, de la formulación, fijación y coordinación de políticas y programas relacionados con el orden público, la seguridad y la tranquilidad ciudadanas y propiciar el desarrollo social, cultural, deportivo y comunitario, además velar por la participación de la comunidad en la gestión de la Administración Municipal. La segunda, la Secretaría Financiera, tiene por objetivo formular políticas institucionales y adoptar planes, programas y matrices relacionadas con el recaudo y custodia de los valores del municipio, así como de los pagos requeridos para atender los compromisos de la Administración. La tercera, la Secretaría de Infraestructura, tiene el propósito de formular, fijar, ejecutar y coordinar las políticas institucionales y adopción de planes y programas de construcción y mantenimiento de obras públicas, así como propiciar la participación de la comunidad en la gestión de la Administración Municipal.

Gráfico N°. 1

Fuente: Portal Web Alcaldía de Circasia


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A esta triada se une una dependencia fundamental para el municipio, que constituye el órgano encargado de asistir, aconsejar y asesorar al alcalde y funcionaros del nivel directivo en la implementación del Plan de Desarrollo y la adopción de ejecución de estudios y proyectos para el desarrollo físico, económico y administrativo del municipio: la Oficina del Planeación y Desarrollo Institucional. Completando las dependencias con relación directa con el alcalde se encuentra la Oficina de Control Interno, encargada de desarrollar el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por la entidad con el fin de procurar que todas las actividades de la administración se realicen de acuerdo con la normativa constitucional y legal vigentes, dentro de las políticas trazadas por la alcaldía y en atención al programa de gobierno respectivo. Además de estos despachos fundamentales en la gestión municipal, es necesario a la vez tener en cuenta otras dependencias de la administración municipal claves en el organigrama y por tanto en las funciones del municipio. En primer lugar, está la Oficina Asesor del Despacho Alcalde. Esta tiene como función asistir, aconsejar y asesorar directamente al alcalde y a los empleados públicos del nivel directivo en las actividades propias de la administración de la entidad, tales como procesos de compras, adquisiciones, suministros, instalaciones locativas, parque automotor. De igual modo tiene como misión asesorar las acciones inherentes a los sectores sociales y propiciar la participación de la comunidad en la gestión de la administración municipal. Otra de las dependencias clave en un municipio fundamentalmente rural, dependiente de la Oficina de Planeación es la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria UMATA, cuyo propósito es fomentar, dar asistencia técnica y servir de elemento coordinador entre la administración y las demás entidades del sector agropecuario. Por último, se encuentra la Comisaría de Familia, dependiente de la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Municipal, que tiene, en su misionalidad, la función de ejecutar las normas de protección a los menores en situación irregular y en los casos de conflictos familiares, específicamente con el propósito de colaborar con el I.C.B.F. y las demás autoridades competentes en dicha materia. Otras unidades administrativas dependientes de la alcaldía en el municipio de Circasia que no están consideradas dentro del organigrama general de municipio son las siguientes: 1. Secretaria General 2. Casa de la Cultura 3. Plan de Salud Territorial 4. Oficina de Comunicaciones


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5. Oficina Asesora Jurídica 6. Asesoría Administrativa 7. Punto Vive Digital Circasia 8. Oficina Municipal Familias en Acción 9. Oficina Municipal de Sisbén 10. Centro Día Gonzalo García En general la estructura administrativa de la administración en el municipio de Circasia guarda gran semejanza con las de otros municipios de la región y con los municipios de sexta categoría del país. Conviven en estas estructuras diversos niveles de especialización y capacidades, muchas de las cuales, en todo caso, están sujetas al juego político electoral, algo que quizás las vuelve transitorias y poco proclives a la profesionalización y especialización. Esta condición de alta rotación del personal (la nómina, como suele llamarse) constituye una condición que impacta profundamente los procesos técnicos de planeación a nivel territorial en todo el país, especialmente en aquellos municipios en donde aspectos como la gestión de conocimiento y capacidad administrativa resultan débiles. Este elemento estructurante de la gestión es justo tenerlo en cuenta al momento de evaluar la aplicación de cualquier proceso en el nivel municipal e incluso departamental. Un indicador que recoja el grado de movilidad podría contribuir a lograr una apreciación objetiva de las condiciones que permiten los procesos de empalme, cierre de gobierno y formulación de los planes. A ello debe agregarse la necesidad de avanzar en la consolidación de información diagnostica que para casos como el de Circasia constituyen formalismos que en muchas ocasiones no contribuyen a la construcción de las acciones de gobierno. En ese sentido, debe señalarse que, para el proceso de empalme de la administración saliente, tuvo en cuenta cada una de las dependencias de la administración municipal. El empalme se inició luego de la solicitud realizada por la administración entrante a la alcaldía municipal. En esta comunicación se solicitó el inicio del proceso, para lo cual instó a convocar mesas de trabajo por sector. En relación con esta solicitud uno de los informantes planteo “yo le solicite al alcalde saliente que por favor designara un coordinador de empalme y que además debía apropiar un cronograma acorde a la directriz que nos daba la procuraduría. Hubo silencio total. Yo pensaría que fue más por desconocimiento de ellos y falta de voluntad, no permitieron que se les ayudara desde control interno” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B2 Anexo 9.7). Entre el 12 de noviembre de 2019 y el 23 de noviembre del mismo año se llevaron a cabo mesas de trabajo sectoriales en las que se evaluaron algunos de los avances y pendientes de la administración saliente, que quedaron plasmados en los informes de empalme diseñados para tal propósito (Anexo 9.6 – B, C, D, E, F y G).


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En las mesas de trabajo del proceso de empalme participaron funcionarios de la Secretaría de Infraestructura, la Oficina Asesora de Planeación, la Oficina de Control Interno y la Secretaria Financiera. El alcalde saliente Carlos Duque, designó al secretario de la Oficina Asesora de Planeación Jans Diemen Martínez como enlace de empalme. Los designados como encargados del empalme por la administración entrante, amparados en la ley 951 del 2015 solicitaron a la administración saliente los insumos básicos, entre los que se encontraban los listados de contratos y su estado, el informe de gestión y los porcentajes de ejecución logrados y el presupuesto vigencia 2020 (POAI). Además del equipo encargado del empalme, para el informe de gestión, se conformó otra unidad de trabajo. De este equipo hicieron parte el secretario de Planeación (Camilo Giraldo), el secretario Financiero (Oswaldo Morales), el de Gobierno (Andrés Galvis), el asesor administrativo (Cesar Suárez) y el director de la UMATA (Manuel García). A pesar de que se conformaron equipos tanto entre la administración saliente como la entrante, no es clara la idoneidad de estos para realizar dicho proceso. Ello es evidente en la falta de información frente al proceso en los diferentes sectores, lo que revela uno de los principales problemas de este tipo de dispositivos. Las dificultades en el acceso a la información, su importancia para la toma de decisiones y las deficiencias en su forma y función aparecen descritas en el siguiente apartado.

7.1.1.2. Resultados del proceso de empalme. Lo primero que hay que señalar es que quienes participaron señalaron que “proceso de empalme para el municipio fue muy tardío. (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B2 Anexo 9.7). En lo que tiene que ver con la preparación, de acuerdo con uno de los integrantes del equipo, “Nos convocaron a todos los secretarios y el alcalde a una capacitación en el centro de convenciones, donde nos mostraban las plantillas, los formatos, nos informaron cómo iba a ser el proceso, incluso nos explicaron la matriz grande del informe de gestión que debía estar armonizado con el MIPG; hasta ahí todo iba muy bien”. (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B2 Anexo 9.7) En él se realizaron sectorialmente una serie de reuniones y mesas de trabajo iniciando durante la segunda semana del mes de noviembre de 2019. Estas reuniones correspondieron al cronograma de trabajo establecido entre las administraciones salientes y entrantes, y contaron con responsables para organizar y analizar la información. Este proceso se desarrolló a lo largo de una semana y media. Producto de este conjunto de encuentros se avanzó en la construcción, asimismo, de informes parciales por sectores, en los que se recogió por parte de la administración saliente los principales logros de su gobierno. Más que el desarrollo de una acción


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estratégica por parte del gobierno entrante, el ejercicio de las mesas de trabajo consistió en la compilación de información sobre aspectos administrativos del municipio. Por esta razón, en estas reuniones, además de los responsables de los sectores participaron contratistas del municipio exponiendo el estado de los proyectos desarrollados por la administración 2016-2019. De igual modo el conjunto de mesas de trabajo sirvió para aclarar aspectos del desarrollo de la acción administrativa del municipio, al igual que se realizaron compromisos parciales sobre información o estado de asuntos de la administración municipal. A partir de este trabajo se construyó un informe ejecutivo de resultados de la gestión durante el periodo. En él se encuentra resumida, por escrito, información sobre la gestión realizada por la administración saliente, en la que se describen algunos detalles generales de los recursos materiales, financieros y humanos, temas presupuestales, y programas y proyectos realizados y en curso. Sin embargo, y para el caso de este estudio, no se tuvo acceso directo a los informes sectoriales de la administración saliente. Por esta causa la identificación del proceso corrió por cuenta de la lectura y análisis de las actas parciales elaboradas en el marco de las mesas de empalme. Ello hizo, además, que no fuera posible evidenciar de manera específica los resultados esperados del informe de gestión de la administración saliente. Por ello resultó complejo identificar cabalmente los lineamientos contenidos en la guía del DNP para este tema específico. Hay que señalar, adicionalmente, que esta deficiencia en la información (que no fue facilitada por la administración y tampoco se encuentra disponible en la página web del municipio) constituye un obstáculo en un doble sentido. No solo dificulta el proceso de empalme, pues limita la transición a aspectos generales sin entrar en los detalles del funcionamiento del gobierno del periodo, sino que es también una talanquera que se presenta a los procesos de rendición de cuentas públicos. A pesar de esta evidente falta de información, en este estudio se intentó, a partir de fuentes indirectas como los testimonios de funcionarios y del equipo de empalme, así como de las actas de empalme y las comunicaciones internas disponibles, realizar la lista de chequeo de la guía de informe de gestión, con los insumos que se pudieron obtener. (Ver Anexos No 9.3 y 9.4) El 31 de diciembre del 2019 a las 3 pm la administración saliente hizo entrega del informe de gestión y empalme al jefe de control interno, para que este hiciera su respectiva revisión. De igual forma, se programó la realización de un comité con la administración entrante el día 2 de enero del 2020. En él se hizo el reparto por secretarías delegando en los pares la


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función de revisar cada uno de los sectores, sus líneas de acción y su grado de ejecución (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B3 Anexo 9.7). Atendiendo a lo dispuesto en la Ley 951 de 2005, que estableció las normas generales para la entrega y recepción del informe de gestión, la administración entrante recibió dicho informe y procedió a avanzar en el proceso de revisión de este (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B3 Anexo 9.7). A partir de ese momento comenzó a correr el termino de 30 días para solicitar ampliación o aclaración de la información. Así, entre el 9 y el 20 de enero los responsables de cada sector enviaron a la Oficina de Control Interno las solicitudes de aclaración. (Anexos. 9.6 G, H, I, J, K, L, M) En el ejercicio de esta potestad de aclaración el equipo de la nueva administración identificó que la información entregada (presupuesto, programas y proyectos) era muy general, lo que impedía hacer un juicio completo de los alcances de la gestión y de los problemas que esta pudiera haber presentado. Así, por ejemplo, en el informe se relacionaba la pavimentación de una vía, pero omitía indicar el nombre, su costo, el tipo de contrato, y si fueron liquidados o no los contratos (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B3 Anexo 9.7). Adicionalmente, en los oficios remitidos a la Oficina de Control Interno se hacía un recuento del proceso de empalme realizado en el mes de noviembre del año anterior y se advertían algunos de sus problemas. Para los secretarios de despacho entrantes, quienes habían fungido como coordinadores sectoriales del empalme, algunos de los problemas presentados tenían que ver con las deficiencias en la información relevante, la dificultad de acceso a algunos de los datos necesarios para la acción municipal y fallas derivadas de la idoneidad de los funcionarios a cargo del proceso por parte de la administración saliente. La jefa de control interno, quien estuvo en el proceso de empalme de la administración anterior, señaló que en esa ocasión la experiencia había sido distinta. De hecho, declaró que en el empalme anterior los formatos eran más amplios, hubo mayor control por parte de las entidades designadas para tal fin, y el proceso estuvo mejor coordinado. Dejó entre ver, de esta forma, que el proceso de empalme en muchas ocasiones depende de la voluntad política de las administraciones salientes y entrantes, así como del grado de incumbencia de los organismos de control (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B3 Anexo 9.7). De acuerdo con esta informante, la administración saliente se limitó a lo estrictamente estipulado en la norma, cumpliendo con las condiciones formales, pero sin comprometerse a hacer una entrega del mandato y un informe que permitiera reducir los traumatismos de la alternancia en el municipio. Fue esta misma funcionaria la que hizo un llamado de atención para que Planeación Nacional realice un seguimiento, un acompañamiento continúo y contribuya con la delimitación de las variables y tiempos que se deben presentar,


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para la pertinencia y retroalimentación en la información (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B3 Anexo 9.7). En lo que tiene que ver con el seguimiento a las metas del Plan de Desarrollo con base en las orientaciones dadas por el Gobierno Nacional, es posible señalar que, según DNP, hasta el año 2019 la administración saliente había cumplido el 87,5% de sus metas anuales durante los tres primeros años. A pesar de ello se señaló que durante este periodo el esquema de ordenamiento territorial no se había completado, sumado al hecho de que la matriz MGA de proyectos no había sido actualizada desde el año 2018. En lo que toca a los programas adelantados por esa administración municipal, se identificaron seis líneas: adulto mayor, Sisbén, Familias en Acción, régimen subsidiado, banco de proyectos y Plan Territorial de Salud. Para cada uno de estos programas se designaron los pares, quienes identificaron deficiencias en la información y problemas de funcionamiento en todos los programas incluido el programa del Sisbén. Asimismo, advirtieron que, en el Plan Territorial de Salud, la administración saliente presentaba un hallazgo fiscal debido a que anualmente contaba con un recurso para contratar en enero y a octubre no se había avanzado en el proceso. En suma, los que pudo colegirse del proceso de empalme y su resultado es que se trata en algunas ocasiones de un formalismo que no necesariamente permite un mejor conocimiento de estado actual de la gestión en el municipio. De hecho, uno de los participantes del proceso señaló que “no teníamos un enfoque claro de lo que se tenía y por donde debíamos arrancar, nunca se armonizó MIPG” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B2 Anexo 9.7). Además, se presentan problemas en la información por falta de esta, por deficiencias en la existente, por especificidad en aspectos como la planta de funcionamiento o el detalle de las obras y sus contratistas, así como de los problemas que presenta la ejecución de algunos de los proyectos. Esto señala que dicho proceso depende no pocas veces de la voluntad de la administración saliente, pues el cumplimiento del formalismo estipulado en la ley 951 de 2005 no parece redundar en un aumento de las capacidades de tramitar los problemas inherentes a la administración municipal. En relación con este punto uno de los entrevistados señaló que “Yo siempre he pensado y desde mi experiencia que los entes de control deben oficiar para que las personas no se tranquilicen, deben citar a los entrantes y salientes para dar las pautas de lo que se necesita y que no les coja la tarde” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B2 Anexo 9.7). Aunque se tiene evidencia del oficio remitido por el jefe de control interno al alcalde saliente, solicitando que se complemente y aclare algunos puntos del informe de gestión y empalme e indica que lo envió con copia a los entes de control, no existe por el contrario evidencia que haya tenido algún efecto. Esto que deja como experiencia la necesidad de


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que los jefes o líderes hagan un seguimiento constante a sus indicadores de gestión y ejecución que permita a lo largo del periodo de gobierno generar los insumos para el momento en el que deban entregar el mandato y no dejar así ningún proceso a la deriva.

7.1.2. Rendición de cuentas

Dentro de la acción pública a nivel territorial ha ido tomando fuerza la importancia que tiene, para las administraciones, los procesos de rendición de cuentas. Se trata de darle vida a un principio de representación y participación, por medio del cual los gobernantes realizan balances de sus acciones y les comunican de ellos a sus gobernados. En ese sentido, lo que está detrás de estos procesos es la idea de que los gobernantes, al ejercer su mandato, deben tener una conexión profunda con las necesidades de aquellos que los eligen. En los procesos de rendición de cuentas se encuentra la necesidad de buscar, en el marco de la acción estatal, al menos un mínimo de legitimidad entendida como la posibilidad de encontrar un acuerdo en el ejercicio de gobierno entre autoridades y gobernados. Para la realización de estos procesos el DNP ha construido la “Guía de Rendición de Cuentas” en la cual se consigna el paso a paso del proceso de diseño e implementación de la última rendición de cuentas a la ciudadanía de las administraciones territoriales que finalizan su mandato. Esta Guía se convierte así en un instrumento con una doble función, por un lado, permite a la ciudadanía acercarse a los gobernantes de sus territorios y por el otro sirve de insumo para realizar los procesos de control y veeduría ciudadana que tiene como efecto el fortalecimiento de la democracia. Como un espacio de participación ciudadana y de interacción entre la ciudadanía y la administración, el proceso de rendición de cuentas que se realizó en el marco de la alternación del mandato en las últimas administraciones tuvo que lidiar con un aspecto complejo: la emergencia de salud pública que se produjo con el COVID 19. Esta condición obligó a que una parte importante de los procesos de empalme, rendición de cuentas y formulación de los nuevos planes de desarrollo territorial tuvieran que adecuarse a la realidad que impuso la pandemia. En Circasia, específicamente, para la etapa rendición de cuentas se conformó un equipo de trabajo que orientó y diseñó el seguimiento a las actividades previstas. Este equipo fue el encargado de priorizar los informes de gestión por sector de interés para los grupos de valor y ciudadanos respecto a las metas del plan de desarrollo. Aunque la Guía de rendición de cuentas del DNP contempla que un elemento fundamental de las mismas es la comunicación del proceso a la ciudadanía, en el marco de esta investigación no se pudo encontrar evidencias de que ello se haya realizado. De hecho, no


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fue posible encontrar piezas comunicativas, canales de difusión o un cronograma, que le permitiera a los circasianos conocer la fecha y el lugar de la audiencia pública para el proceso. Para la etapa de los diálogos se contó con la presentación general de la Rendición de Cuentas. En ella se establecía el orden del día y se delimitaban los espacios y tiempos de intervención. A pesar de ello, no pudo evidenciarse la existencia de un cronograma con fechas en que se realizarán los espacios de diálogo presencial y virtual de rendición de cuentas para cada informe de gestión por sector de inversión y el evento de diálogo público de entrega de gobierno con informe final integral. Finalmente es necesario señalar que el documento de la rendición de cuentas fue publicado con procedimiento para el desarrollo de los espacios de diálogo y la agenda y pasos para implementarlos (Ver Anexo XX).

7.1.2.1 Organización institucional Teniendo en cuenta la importancia que ha cobrado este proceso en los cambios de gobierno en las entidades territoriales, para la rendición de cuentas se incluyeron las principales dependencias de la administración municipal. En primer lugar, se designó a la Oficina Asesora Administrativa para exponer los programas de Educación como garante de oportunidades y Gobernabilidad y gestión para la ciudadanía. Otra de las dependencias designadas fue la Oficina Asesora de Planeación, con el propósito de presentar el balance de los programas de “Salud de todos, prioridad local”, el de “Inclusión social sinónimo de equidad inversión”, “Turismo generador de desarrollo económico”, “Encadenamientos productivos generadores de oportunidades”, “Protegiendo los animales en el conteo de la biodiversidad”, y “Para volver a creer en la planificación”. De igual forma, la Secretaria de Gobierno y Desarrollo Social fue encargada de hacer el balance de los programas de “Gestión Social”, “La recreación y el deporte aliados de la familia”, “La cultura como eje para la apropiación del Paisaje Cultural Cafetero”, “Inclusión social sinónimo de equidad inversión” y “Gobernabilidad y gestión para la ciudadanía”. Finalmente, la Secretaria de Infraestructura fue la encargada de presentar el recuento de los programas de la administración en relación con “Los espacios de la vida y movilidad, factores de crecimiento en Circasia”, “La construcción de vivienda con óptimos servicios públicos, haciendo crecer a Circasia”, “Sostenibilidad Ambiental sinónimo de evolución social”, “Ambiente sano con calidad de agua” y “Gestión del riesgo, una prioridad latente, inversión”.


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Cada una de estas dependencias presentó un balance de la gestión, señalando para cada programa las estrategias contempladas, las acciones realizadas, la población beneficiada y los montos de la inversión por cada programa y en algunos casos por cada estrategia. Aunque como se ha señalado con anterioridad, mucha de esta información reviste un carácter general y la mayoría se presenta con el sesgo propio de aquellos que participaron directamente en su ejecución (por lo que no cabe esperar en ellos autocriticas, ni espacios para detectar fallas o errores que permitan dejar lecciones aprendidas) se trata, en todo caso, de un ejercicio valioso que permite el accountability por parte de la ciudadanía.

7.1.2.2 Participación comunitaria Como se señaló líneas atrás, lo que da sentido a los procesos de rendición de cuentas es la necesidad de fortalecer la confianza en el modelo democrático de gobierno. De ahí que sobre los procesos de accountability pese la responsabilidad de generar legitimidad y en últimas crear las condiciones para profundizar la autonomía territorial y la descentralización administrativa. En esta vía, un elemento fundamental del proceso de rendición de cuentas lo constituye la participación de la ciudadanía en ellos. Es por esta razón que se le da un peso específico mayor a la capacidad de las administraciones salientes de convocar y declarar ante sus electores y gobernados los logros de su administración. En ese orden de ideas, el 27 de diciembre de 2019 se llevó a cabo la única Audiencia Pública para la Rendición de Cuentas de la administración saliente 2016-2019. Esta audiencia pública intentó ser un espacio de diálogo con la comunidad, ordenado por la administración saliente, en la que se presentaron los resultados de la gestión consignada en el informe construida por el gobierno municipal. Adicionalmente, en el espacio se tuvo en cuenta la interacción con la comunidad asistente, la cual tuvo la oportunidad de diligenciar un formato de preguntas, que fue recibido y clasificado por el equipo de trabajo del gobierno de Circasia para sus respuestas. Así, una vez realizada la presentación general del informe se procedió a dar lectura a los interrogantes planteados por los asistentes y se estableció un tiempo de 30 minutos para que la administración municipal respondiera los cuestionamientos. Pasado este momento, se estableció que aquellas preguntas que no correspondieran a lo contenido en el informe de gestión o requieran información adicional, serían respondidas y envidas con posterioridad a su dirección o correo electrónico. Finalmente, la audiencia pública de rendición de cuentas terminó con el diligenciamiento del formato de evaluación por parte de los asistentes, con lo que se dio por concluida esta etapa. Del examen de este proceso relativo a la participación ciudadana es posible señalar algunos elementos para tener en cuenta. El primero de ellos, que parece un lugar común en este tipo de evaluaciones, tiene que ver con el hecho de que, en la mayoría de los casos, los procesos de participación se convierten en espacios formales en los que lejos de lograr un


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dialogo constructivo que enriquezca el ejercicio de gobierno lo que se presenta es un monologo de reivindicaciones tardías a la administración saliente. Lo que este tipo de espacios parece demostrar es la idea de que la ciudadanía funge como un comité de aplausos al que se le invita a legitimar un plan de gobierno en el momento de construcción del plan y se le presenta un relato idealizado de los logros del municipio al final de cada gobierno. Otro elemento que se desprende de este ejercicio tiene que ver con el carácter marginal que tiene, para el conjunto de las decisiones públicas, la acción y la participación ciudadana. Este aspecto fue puesto de presente por una de las personas entrevistadas en el marco de este estudio, quien señaló “que la falta de participación obedece más a la falta de legitimidad que tienen las instituciones públicas y el hecho de que exista una percepción generalizada de los ciudadanos de que realmente sus percepciones, sus opiniones, sus propuestas no son tenidos en cuenta” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado C4 Anexo 9.7) Por último, resalta el modo en que incluso institucionalmente la participación no es considerada como un elemento esencial en el fortalecimiento de las acciones de los gobiernos. Ocurre lo mismo para los niveles territoriales como para el nivel nacional. Existe, por decirlo de alguna manera, una separación conceptual, que toma vida, entre ciudadanía y Estado que este tipo de ejercicios no ha logrado superar con el fin de materializar la legitimidad del gobierno como un ejercicio de representación de los intereses comunes.

7.1.2.3 Resultados del proceso de rendición de cuentas Teniendo en cuenta lo que se ha señalado anteriormente, y basados en el ejercicio de rendición de cuentas contenido en el informe de gestión del último año de administración del alcalde saliente, a continuación, se presentan los resultados del proceso de rendición de cuentas de la administración de Carlos Duque, alcalde de Circasia durante el periodo 2016-2019. OFICINA ASESORA ADMINISTRATIVA Programa: La Educación como garante de oportunidades Subprograma: Cobertura educativa garantizada con calidad y eficiencia.

o Estrategia: Garantizar al total de estudiantes de la zona rural que requieran Transporte escolar a las diferentes Instituciones educativas urbanas del Municipio de Circasia. Estudiantes beneficiados: 358 en promedio durante los 4 años. Cantidad de instituciones educativas beneficiadas: 5 Inversión: $ 1’187.000.000 Durante los 4 años.


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Subprograma: Cobertura educativa garantizada con calidad y eficiencia.

o Estrategia: Garantizar la alimentación escolar para las 5 instituciones del municipio de circasia durante la vigencia del calendario escolar. Estudiantes beneficiados: 1.879 en promedio durante los 4 años. Inversión: $ 327.000.000 durante los 4 años.

Subprograma: Cobertura educativa garantizada con calidad y eficiencia.

o Estrategia - funcionamiento de instituciones educativas: garantizar la prestación de servicios públicos domiciliarios, mejoramiento de la infraestructura, dotación de material pedagógico y transferencia de recursos de gratuidad. Estudiantes beneficiados: 3,972, para el último año de gobierno. Inversión: $ 2’177.907.310 Durante los 4 años.

Subprograma: Fortalecimiento de la educación superior en el municipio de circasia.

o Estrategia: Estímulo económico mejores bachilleres: incluye apoyo en transporte a la educación técnica tecnológica y superior de la población estudiantil del municipio de Circasia. Estudiantes beneficiados: 4 en el programa de becas. 40 en transporte. Inversión: $ 22.486.000 durante los 4 años.

Programa: Gobernabilidad y gestión para la ciudadanía. Subprograma: sistemas de información de apoyo a la gestión.

o Estrategia: fortalecimiento instituciones a través de procesos de descentralización. Divulgación de oferta institucional, actualización de los sitios web, seguimiento de procesos de transparencia y derecho de acceso a la información, control de peticiones quejas y reclamos, mantenimiento de redes Lan y Wan. Inversión: $ 835,000,000 en los 4 años de gobierno

Subprograma: la administración desde mi barrio.

o Estrategia: consejos comunales en los distintos barrios Jornadas de descentralización en la zona urbana y rural, consejos comunales, apoyo a los organismos de seguridad como policía y ejército, entrega de elementos tecnológicos (computadores, cámaras, impresoras), suministro de transporte, apoyo al comité de estratificación municipal. Inversión: $ 335,000,000 en los 4 años de gobierno

OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN Programa: La salud de todos, prioridad local


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Subprograma: Salud publica prioridad local. Inversión: $ 1.131.600.000 Durante los 4 años.

o Estrategia: Plan de Intervenciones Colectivas –PIC-. Convenio con el Hospital San Vicente de Paúl. Ejecución de acciones de prevención de los riesgos y la promoción de los factores protectores en salud.

o Estrategia: Plan territorial de salud municipal. Acciones de inspección y vigilancia de

los diferentes eventos de Salud Pública por medio de procesos de información, educación y comunicación en el Municipio. (Comités de vigilancia epidemiológica, Levantamiento de índice médico, notificaciones al Sistema de Vigilancia de Salud Pública).

o Estrategia: Prevención del riesgo laboral en estacionarios. Revisión por

manipulación de alimentos, Inspección y vigilancia a las grandes superficies, Capacitaciones en seguridad y salud en el trabajo.

Subprograma: Aseguramiento Para Todos. Inversión: $ 55.922.176.134 Durante los 4 años.

o Estrategia: Realizar auditorías anuales de afiliación, de base datos, gestión financiera y contratación al régimen subsidiado en salud. Inversión: $ 43.489.164.567 Durante los 4 años. Población del Municipio: 28,182 Personas, Población Sisbenizada: 23.460 Personas, Población beneficiada: 13.843 Personas. Intervención: Proceso de adjudicación del nuevo hospital en donde se prestará servicios ambulatorios, urgencias y hospitalización. Obra con avance del 100% para el año 2019. Población beneficiada: 28,182 Habitantes. Se presentó al Ministerio de Salud y Protección Social el proyecto de dotación para el nuevo Hospital de Circasia por un valor de $ 1.103.153.000 en etapa de viabilización. Inversión: $ 12.060.000.000. Entrega de vehículo de transporte tipo ambulancia al Hospital San Vicente de Paul. Población beneficiada: 28,000 Habitantes. Inversión: $ 179.800.000 Adecuaciones del área de odontología y urgencias de la ESE Hospital San Vicente de Paul –Circasia. Población beneficiada: 28,000 Habitantes. Inversión: $ 193.211.567.


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Programa: Turismo generador de desarrollo económico. Subprograma: Circasia Turística. Inversión: $ 90.500.000.

o Estrategia: Formulación del plan convencional de turismo y fortalecimiento al sector empresarial del municipio de Circasia. Formulación del plan convencional de turismo para el periodo 2020-2024, embellecimiento de la plaza principal, acciones para el posicionamiento para una buena taza de café, mejoramiento de fachadas en las instalaciones de la alcaldía municipal, casa del artesano y centro día. Control y seguimiento a publicidad exterior visual.

Programa: Encadenamientos productivos generadores de oportunidades. Subprograma: Desarrollo Agropecuario.

o Estrategia: Asistencia técnica agropecuaria. Visitas agrícolas, visitas pecuarias, ferias ganaderas, capacitaciones para el fortalecimiento productivo, mercados campesinos, programas de control fitosanitario y zoosanitario. Población beneficiada: 845 núcleos familiares. Inversión: $ 570,000,000 para los 4 años de gobierno

o Estrategia: Fortalecimiento a las Alianzas productivas. Apoyo a la Alianza productiva

de plátano ASOPRACIR con gestión ante el ministerio de agricultura con una inversión de $440,000,000. Apoyo a la Alianza productiva de leche APROLACIR con gestión ante el ministerio de agricultura con una inversión de $818,000,000 Inversión: $1,258,000,000

Programa: Protegiendo los animales en el conteo de la biodiversidad. Subprograma: Especies animales en su entorno ecológico.

o Estrategia: puesta en marcha y operación del coso municipal. Suministro de insumos (alimento-medicamentos), bultos de concentrado, frascos de tranquilan, campañas de sensibilización como “Ellos también son tu familia”, vacunación caninos y felinos y desparasitación, entre otras obras de adecuación al coso municipal. Inversión: $ 175,000,000 para los 4 años de gobierno

Programa: Para volver a creer en la planificación. Subprograma: Planificación Con Visión De Futuro.


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Población de Circasia: 28,182 habitantes. En la plataforma SISBEN IV 23.157 personas. Convenio con DNP para la implementación de la plataforma IV del Sisbén con un total de 16,081 encuestas en el año 2019. Inversión de 80 millones de pesos.

o Estrategia: Fortalecimiento del banco de programas y proyectos de inversión. Para los 4 años de gobierno se formularon los proyectos de inversión en la metodología general ajustada en cumplimiento de las directrices del departamento nacional de planeación para la ejecución de los recursos de inversión asignados.

o Estrategia: Cumplimiento metas del plan municipal de desarrollo 2016-2019 “Para

volver a creer”. Para el periodo comprendido entre año 2016-2019, el cumplimiento de las metas de producto del plan de desarrollo, según el reporte del Departamento Nacional de Planeación –DNP- fue de un 90%

SECRETARIA DE GOBIERNO Y DESARROLLO SOCIAL Programa: Gestión Social Subprograma: Gestora Social.

o Estrategia: Contribuir con el desarrollo de las actividades culturales, sociales y recreativas dirigidas a la población circasiana. Actividades realizadas: entrega de kits escolares, celebración del día de la mujer, día de la afrocolombianidad, carnavalito infantil, celebración festividades decembrinas, celebración del día del docente, ejecución del programa de bienestar social para los funcionarios de la administración municipal. Población beneficiada: 28,182.

Programa: La recreación y el deporte aliados de la familia Subprograma: Fomento de la recreación, la actividad física y el deporte social y comunitario.

o Escuelas Deportivas: Futbol, microfútbol, ciclismo, voleibol, bádminton, baloncesto, tenis de mesa y baile deportivo. Actividades deportivas: realización de juegos interveredales, interbarrios, incentivos a deportistas destacados. Población beneficiada: 324 integrantes de las escuelas de formación. Inversión: $389.154.000 en los 4 años.

Subprograma: Infraestructura para el deporte, la recreación y la actividad física.


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o Estrategia: mejoramiento de la infraestructura deportiva. Infraestructura Mejorada: limpieza y adecuaciones del coliseo municipal, estadio municipal y otros escenarios deportivos. Población Beneficiada: Integrantes de las 8 escuelas deportivas y población en general. Inversión: $ 366.070.000

Programa: La cultura como eje para la apropiación del Paisaje Cultural Cafetero. Subprograma: Fortalecimiento de procesos artísticos y culturales del municipio.

o Estrategia: Fortalecimiento de escuelas de formación artística y cultural. Escuelas: banda de música, banda marcial, danza, dibujo y pintura, iniciación musical, cuerdas tradicionales, literatura, coral de voces de ángeles, estrategias de lectura, formulación del plan municipal de cultura. Acciones de fortalecimiento de la biblioteca pública con una inversión de $75,000,000. Población beneficiada: 500 personas por año. Inversión: $ 695.700.000 durante los 4 años.

Subprograma: Reconocimiento, Valoración Y Conservación Del Patrimonio Cultural Y Paisaje Cultural Cafetero.

o Estrategia: campañas y eventos culturales. Adecuación y operación de escenarios. Eventos culturales: carnaval de la libertad, carnavalito infantil, semana del patrimonio, feria del libro, operación casa museo, formación en cine y reconocimiento del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia PCCC. Población Beneficiada: 28,182 Habitantes. Inversión: $ 339.577.000 durante los 4 Años.

Programa: Inclusión social sinónimo de equidad e inversión. Subprograma: Atención y Acompañamiento al Adulto Mayor.

o Estrategia: Atención a grupos de adulto mayor. Población Beneficiada :7 grupos en la zona urbana y 1 en la zona rural para un total de 270 adultos mayores más los que integran El Centro Día Gonzalo García. Inversión: $1.678.000.000 durante los 4 años.

o Estrategia: Atención a grupos de adulto mayor, puesta en funcionamiento y

dotación del Centro Día Gonzalo García Gutiérrez, transferencia de estampilla municipal y departamental a 2 centros de bienestar del adulto mayor.


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Población Beneficiada: 20 adultos mayores atendidos con servicios de alimentación, ocupación del tiempo libre, gerontología, psicología, enfermería, educación física y deporte, 31 adultos mayores con atención integral en el centro de bienestar San Vicente de Paul y Fundación Parque del Abuelo. Todos dotados con una buseta para su desplazamiento.

o Estrategia: Atención a grupos de adulto mayor, dotación con una buseta con

capacidad para 25 adultos mayores, con rampa de acceso para personas con limitación física con una inversión de $265.000.000.

o Estrategia: “Colombia Mayor” administrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social a nivel nacional. Población beneficiada: 1193 adultos mayores con un auxilio de $80.000 mensuales para cada uno de ellos. En el año 2016 se beneficiaban 1039 adultos mayores, se logró un incremento de 114 cupos más durante el periodo 2016-2019 y se pasó de un pago mensual de $50,000 a $80.000 en el mismo periodo anualizado. Postulaciones: 200 adultos priorizados para acceder al subsidio económico para un total de 889 adultos en listado de espera. Beneficio económico: $ 80.000 cada mes.

Subprograma: Atención con programas sociales a poblaciones pobres.

o Estrategia: Atención con el programa nacional más familias en acción. Población beneficiada :1.201 Niños, Niñas Y Adolescentes. Beneficio económico: $ 1.916.000.000 durante los 4 años. Inversión: $120.400.000 durante los 4 años.

o Estrategia: Mejoramiento de vivienda. Familias en Acción, Red Unidos, Victimas,

Hogares ICBF. Población Beneficiada :70 viviendas en sector urbano y 14 en el rural. Inversión: $1.000.000.000

o Estrategia: proyecto mi negocio e implementación del programa jóvenes en acción.

Población Beneficiada: 21 jóvenes con $400.000 cada 2 meses para cada uno, todo ello para garantizar continuidad en el sistema educativo técnico, tecnológico y superior. Inversión: $166.000.000. Beneficio económico por persona: $2.000.000. Población beneficiada 83.

Subprograma: Garantizando derechos a la Infancia, Adolescencia Y Juventud.

o Estrategia: Implementación de la Política Pública de Infancia y Adolescencia. Promover acciones de apoyo, cultura de protección, promoción, prevención de


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aquellos delitos que debilitan las familias y fortalecimiento de la familia como núcleo fundamental de la sociedad. Población beneficiada: 2500 niños, niñas y adolescentes y jóvenes. Inversión: $ 1.010.000.000 durante los 4 años.

o Estrategia: Implementación de la Política Pública de Infancia y Adolescencia.

Se realizó inversión con el fin de garantizar espacios lúdicos y recreativos para los niños y niñas del municipio de circasia, con la instalación de 16 parques infantiles tanto en la zona urbana como en la zona rural y un parque infantil construido en la antigua escombrera municipal. Inversión: $ 597.000.000 durante los 4 años.

o Estrategia: Implementación de la Política Pública de Juventud.

Formulación de la agenda de juventud con cooperación de la plataforma juvenil. Implementación de acciones tendientes a la permanencia de los jóvenes en educación media técnica y universitaria. Se desarrolló la semana de la juventud y Expo joven.

Subprograma: Fortalecimiento de la familia como núcleo esencial dentro de la sociedad.

o Estrategia: Formación Psico-Educativa Para La Familia. Actividades: Encuentros Con Temáticas En Violencia Intrafamiliar, Derechos Sexuales Y Reproductivos, Prevención De Abuso Sexual, Prevención Del Suicidio, Cambios En La Adolescencia Y Pautas De Crianza, Vulneración Y Restablecimiento De Derechos, Prevención De Embarazos En Adolescentes, Entre Otros.

Subprograma: Poblaciones Vulnerables Atendidas Con Programas Especiales.

o Estrategia: Servicio De Atención Y Orientación A Las Diferentes Poblaciones Vulnerables (Discapacidad, LGTBI, Minorías, Etnias). Capacitaciones en actividades productivas y recreativas, realización de mesas de trabajo; comités de discapacidad, feria anual de productos artesanales, operatividad de la mesa técnica de la comunidad LGBTI entre otros. Población beneficiada: 1004 personas atendidas en promedio por año. Inversión: $134.000.000.

Subprograma: Circasia Comprometida Con La Construcción De Paz.

o Estrategia: Enlace municipal de la población víctima del conflicto armado, con el fin de adelantar los procesos de ejecución frente a la política pública de víctimas. Capacitaciones sobre derechos humanos, implementación de la política de víctimas, caracterización de la población, entrega de kits de alimentos, transporte para


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asistencia a eventos y pagos a las integrantes de la mesa de víctimas del municipio de Circasia. Población beneficiada: 1.828 personas. Inversión: $ 116.000.000 durante los 4 años.

SECRETARIA DE INFRAESTRUCTURA Programa: Los espacios de la vida y movilidad, factores de crecimiento en Circasia. Subprograma: Movilidad Urbana Y Rural.

o Estrategia: Intervenir la infraestructura vial con programas de construcción mejoramiento adecuación y rehabilitación. Intervención: 6,400 metros de pavimento en la zona urbana, ejecución de programa de re parcheo con 800 huecos tapados. Mantenimiento de vías rurales y construcción de placa huella, instalación de 3 puentes. Se deja contratada la pavimentación de la vía cementerio libre las villas con una inversión de $1,212,000,000. Inversión: $5,200,000,000 para los 4 años de gobierno.

Subprograma: Circasia Una Ciudad Equipada Socialmente

o Estrategia: Intervención de los equipamientos colectivos urbanos y rurales del municipio de circasia. Intervención: recuperación de la Casa Museo “Cipriano Echeverri”, instalaciones Alcaldía, Plaza de Mercado, Plaza de Ferias, Casa del Artesano. Construcción de andenes: sector Colegio Libre, sector institución educativa Henry Marín Granada, sector La Virgen – Galileo, sector Lunapark, sector Circasia 1. Inversión: $ 1,742,000,000 en los 4 años

Programa: La construcción de vivienda con óptimos servicios públicos, haciendo crecer a Circasia. Subprograma: Circasia con una óptima prestación de servicios públicos

o Estrategia: Soluciones a la problemática de vivienda. Sector “La Esperanza”, ocupación de predio con afectación ambiental, se realizaron gestiones para superar esta situación, logrando la compra de un predio por valor de $150 millones, de los cuales el departamento del Quindío aporto $50 millones, el municipio de Circasia $50 millones y los restantes $50 millones fueron asumidas por las 100 familias.

o Estrategia: Ejecución de acciones de intervención del espacio público del Municipio

de Circasia. Inventario del 100% del sistema de alumbrado público para verificación


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de los programas de modernización y expansión de luminarias, iluminación ornamental para la carrera 15 y escalas al mirador y alumbrado navideño en los 4 años.

Población beneficiada: 30.655 habitantes. Inversión: $ 3,427,000,000 para los 4 años de gobierno

Programa: Sostenibilidad Ambiental sinónimo de evolución social. Subprograma: Circasia Comprometida Con El Cuidado Del Ambiente.

o Estrategia: Fortalecimiento en programas de educación y protección ambiental. Siembra de 800 árboles en diferentes áreas del municipio, actividades de educación ambiental, jornadas de recolección de residuos post consumo, apoyo a 4 PRAES y realización de Comités de control y vigilancia ambiental, recuperación y mantenimiento a las áreas protegidas aledañas a las fuentes hídricas del municipio. Formulación del plan municipal ambiental. Población beneficiada: 28,182 Inversión: $ 208,000,000 en los 4 años de gobierno.

Programa: Ambiente sano con calidad de agua. Subprograma: Circasia con agua para todos.

o Estrategia: Subsidios por concepto de acueducto y alcantarillado. Convenio con el PDA para identificación de fuentes hídricas alternas y construcción y ampliación del sistema de agua potable en los municipios de Circasia, Finlandia y Salento. Subsidio por concepto de acueducto a los estratos 1 y 2. Estrato 1 (26.62%) Estrato 2 (12.19%). Subsidio por Concepto de alcantarillado a los estratos 1 y 2. Estrato 1 (26.84%) Estrato 2 (12.19%) Inversión: $3,745,000,000 en los 4 años de gobierno.

o Estrategia: Gestiones para el mejoramiento de la infraestructura. Gestiones ante las

empresas públicas del Quindío –EPQ - y la EDEQ para el mejoramiento de la planta de bombeo y de la planta eléctrica para garantizar el suministro de recurso hídrico sin interrupción. Gestiones para la construcción de la línea de expansión del sistema de acueducto hacia el sector rural del municipio de Circasia, sector Hojas anchas y La Cristalina y vía a Montenegro. En la actualidad se encuentra en la fase III. Valor del proyecto $3.214.000.000.

Programa: Gestión del riesgo, una prioridad latente, inversión.


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Subprograma: Circasia sin zonas de riesgo.

o Estrategia: Gestión del riesgo. Apoyo a bomberos, asistencia a diferentes eventos ocurridos (deslizamientos, inundaciones, afectación estructural entre otros), pago de arrendamientos, Entrega de elementos (tejas, mercados, colchonetas, cobijas, amarras, entre otros), Campañas y capacitaciones como “Apágale la mecha a la navidad”. Inversión: $727,000,000 en los 4 años de gobierno.

Después de presentar los resultados de la rendición de cuentas por sector, señalando los programas, estrategias, líneas de intervención, beneficiarios y costos de cada uno, a partir del balance realizado por la administración saliente, es importante señalar algunos aspectos que definieron el proceso de rendición de cuentas desde lo consignado en la lista de chequeo para la elaboración del informe de gestión. Un primer aspecto que debe resaltarse es el carácter formal que tuvo el proceso de rendición de cuentas en el municipio de Circasia. Con ello se quiere señalar que este proceso adoleció de falta de voluntad política por parte de la administración saliente, lo que se evidencia en el modo en que presentó su informe al terminar su mandato. Al observar la lista de chequeo se encuentra que durante el proceso no se tuvieron en cuenta aspectos calves de la guía construida por DNP para esta etapa de cierre de gobierno. Así, por ejemplo, no se hizo traslado de los reglamentos, manuales de organización y de procedimientos, ni tampoco el documento contó con una exposición detallada de la situación en la cual se entrega la administración 2016 – 2019 en materia de cumplimiento efectivo del Plan de Desarrollo Territorial ni a nivel del desempeño institucional. Tampoco se realizó el ejercicio de señalar el aporte que desde cada sector se hizo a la Garantía de Derechos y avance en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ni se respondieron preguntas clave como el cumplimiento de las promesas de campaña expresadas en el plan de gobierno, su correspondencia con el PDM, el desempeño en el logro de los objetivos o las posibles recomendaciones a la administración entrante. De igual modo se echa de menos en el documento de informe de rendición de cuentas referencias al estado del Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial, la realidad presupuestal del municipio, el estado de las políticas de gestión y desempeño institucional la transversalidad de la acción de la administración, temas urgentes y recomendaciones estratégicas. Se trató, en consecuencia, de un ejercicio sin mucho contenido, que expresó los gastos de la administración durante parte de su periodo pero que no permite generar información y valores acumulados para la toma de decisiones. En ese sentido, este tipo de procesos son


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abordados como un simple formalismo que es necesario realizar porque a ellos obliga la legislación vigente. Adicionalmente, como se señaló en el apartado sobre participación, el proceso de rendición de cuentas tampoco permitió generar una dinámica de dialogo con la ciudadanía, de modo que se generara confianza institucional y legitimidad en la acción del Estado. Esto se hace evidente en la ausencia de piezas comunicativas para la convocatoria a la audiencia de rendición de cuentas, la ausencia de un cronograma de actividades con el fin de socializar los resultados de la gestión, así como en la falta de una comunicación estratégica que permitiera difundir los logros de la administración saliente. De hecho, en su dimensión pública, la rendición de cuentas quedó limitada a la conformación de un equipo para construir un informe y a la presentación de una audiencia pública general sin cobertura de medios per sobre todo carente de importancia para la ciudadanía y los funcionarios de la administración entrante. Así, de acuerdo con la guía para la rendición de cuentas el cierre de gobierno, no se incluyó la sistematización de las conclusiones y recomendaciones ciudadanas de los espacios de diálogo, ni las recomendaciones formuladas por la ciudadanía para el nuevo gobierno.

7.2. Formulación del plan de desarrollo 2020 – 2023 Dentro de la gestión pública quizás uno de los momentos más importantes es el de la formulación del Plan de Desarrollo. Como se señaló al principio de este documento, los planes de desarrollo son la carta de navegación de una administración, y recogen y armonizan tanto las propuestas realizadas en el plan de gobierno, como las realidades y recursos de las entidades territoriales. Por esta razón, el proceso inaugural de todo gobierno como forma de generar una eficiente, eficaz y efectiva acción institucional tiene que ver con el rigor, el orden y la capacidad de generar un conjunto de lineamientos y orientaciones para los periodos de gobierno. A esto debe sumarse, además, la necesidad de establecer, en esta propuesta, el conjunto de relaciones con instrumentos de más largo alcance en el tiempo como lo son los Planes de Ordenamiento Territorial, o en el espacio, como el Plan nacional de Desarrollo o los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Lo que a continuación se intentará realizar es un examen del proceso de formulación del Plan de Desarrollo del Municipio de Circasia, 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia”, construido por la administración de la alcaldesa Ana Yulieth Díaz Ubaque. Para hacerlo, se acudirá a la sistematización realizada, con el propósito de señalar las particularidades del proceso.


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Así las cosas, la primera parte intentará abordar aspectos generales y específicos del proceso de formulación propiamente dicho. En ella, además de la organización institucional y la metodología utilizada para la formulación, se hará referencia al cronograma establecido, la formulación del diagnóstico, de las dimensiones estratégicas y del plan de inversiones, así como al papel de la participación comunitaria en la construcción de esta idea compartida para los próximos cuatro años del municipio.

7.2.1 Proceso Describir el proceso de formulación del plan de desarrollo municipal implicó considerar las diferentes dimensiones involucradas, así como los pasos llevados a cabo y los elementos problemáticos o estimulantes que se encontraron en el camino. Se trató de avanzar en una aproximación critica al modo en que se realizaron las diferentes tareas y fases de la elaboración del documento del plan, así como de sus distintos insumos y resultados. En ese sentido, este aparte contempla los productos de la sistematización del proceso, así como de la información que se generó en la investigación de este, a partir de los testimonios y el material empírico recolectados para ese fin y que fue, asimismo, sistematizada. El acápite aborda entonces las responsabilidades institucionales, la metodología adoptada, el cronograma construido, la descripción de la formulación del diagnóstico, la formulación de las líneas estratégicas y el papel de la organización comunitaria y la participación en la construcción del plan de desarrollo.

7.2.1.1 Organización institucional Atendiendo a la dimensión institucional, el proceso que llevó a la formulación del Plan de Desarrollo Municipal del municipio de Circasia 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia”, construido por la administración de la alcaldesa Ana Yulieth Díaz Ubaque, se dividió en dos partes. La primera de ella, a la que ya se ha hecho mención, fue la del empalme con la administración saliente, para lo cual se seleccionó un equipo de trabajo con actores internos y externos para realizar las actividades propias del proceso. La segunda consistió en la conformación de un equipo de trabajo para la construcción misma del plan de desarrollo municipal. Para este propósito, la alcaldesa Ana Yulieth Díaz Ubaque, designó a la Secretaria de Planeación, Luz Adriana Torres Ospina como directora del equipo. En él además contó con las cinco principales dependencias de la administración: Gobierno, Asesoría Administrativa, Financiera, Infraestructura y Control Interno. Además, tuvo la colaboración dentro del proceso de funcionarios especialistas en administración de empresas, Ciencia Política y Ambiente. Finalmente, el equipo contó con la ayuda técnica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ, cuyo equipo


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técnico realizó un ejercicio de asesoría, seguimiento y posteriormente de evaluación del documento y los demás productos del proceso.

7.2.1.2 Metodología Atendiendo a los lineamientos impartidos desde el nivel nacional por el Departamento Nacional de Planeación, la metodología utilizada para el proceso de construcción del Plan de Desarrollo fue el Kit Territorial de Planeación. A partir de esta herramienta se intentaba identificar la percepción frente a los problemas, las posibles soluciones a esos problemas, pero también la percepción frente a las oportunidades que tiene el municipio y cómo podrían potencializarse tales oportunidades. Este enfoque, en todo caso, no estuvo desprovisto de ciertas críticas. De hecho, a partir de la información recabada en el proceso de investigación y de sistematización realizado, fue posible observar que el equipo técnico consideraba que el Departamento Nacional de Planeación se había equivocado al unificar el esquema de formulación de los planes de desarrollo para municipios del país que son heterogéneos. Esto señalaba un miembro del equipo técnico entrevistado, justificando que “asumir que los municipios todos son iguales es un error, pero adicional a eso, plantear indicadores a la luz de competencias de entidades nacionales, es inoportuno”. (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado A8 Anexo 9.7). Para algunos, en el afán de estandarizar los procedimientos, con el propósito de mejorar la gestión en los territorios, se había dejado de lado las complejidades a las que se enfrentan cotidianamente las autoridades en sus contextos. La crítica al modelo metodológico utilizado ponía de presente la rigidez de los instrumentos requeridos en el marco de unas realidades diversas. Por eso señalaba uno de los entrevistados “Hoy, cuando todos los organismos de control están requiriendo a los municipios que den información con enfoque diferencial y sub diferencial, que demos cuenta de la manera como la oferta se está analizando en los grupos de especial protección constitucional, y ni siquiera plantean indicadores precisos, concretos, claros para cada uno de esos sectores, para la atención y la inclusión de cada uno de ellos, de entrada, ya hay muchas falencias” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado A8 Anexo 9.7). Otro de los problemas advertidos en la metodología utilizada, según un miembro del equipo técnico contratista de la administración municipal, tuvo que ver con el tiempo del proceso. Para él “cuatro meses es poco tiempo para la formulación del plan de desarrollo, ya que, al iniciar un periodo de gobierno, el gobierno local en el primer mes se está acomodando, entendiendo dónde está situado y empezando a hacer la mínima contratación” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado A8 Anexo 9.7).


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Ello indicaría que en la temporalidad del proceso las administraciones optarían por el cumplimiento de los cronogramas establecidos más que por el rigor del proceso en un momento en que aún se desconoce buena parte del contexto real del municipio. Si se atiende a esta idea “se estaría empezando como a mediados de febrero, convirtiendo esos cuatro meses en escasos dos meses y medio, que es un tiempo muy limitado para hacer un buen ejercicio de planificación, sobre todo teniendo en cuenta esa realidad de la cual también se ha hablado y es que no existen diagnósticos actualizados casi que en ninguna de las áreas. Entonces ahí los esfuerzos siguen siendo demasiados, frente al querer hacer buenos ejercicios de planificación y sobre todo participativos” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado A8 Anexo 9.7).

7.2.1.3 Cronograma Para la realización de la formulación del Plan de Desarrollo municipal de Circasia 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia”, se construyó un cronograma que incluyó dos meses de empalme y revisión de la situación del municipio en los diferentes sectores (entre el 12 de noviembre y el 22 de diciembre) y la conformación del equipo y la definición de funciones que tomó otro mes.

Posteriormente, la administración municipal, en el marco del proceso de formulación, realizó durante el mes de febrero (a partir del 2 de febrero cuando se llevó a cabo la instalación de las mesas) la instalación de diez (10) mesas sectoriales de acuerdo con líneas estratégicas del plan de desarrollo. A ellas se invitó a la comunidad y se construyó una matriz que permitió identificar, con la participación de la ciudadanía, los puntos críticos y necesarios para incluir en el plan de desarrollo, conociendo y escuchando sus percepciones sobre las problemáticas que consideraban más relevantes. Estas mesas fueron:

Mesas sectoriales

Mesa niños y niñas


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Mesa Adolescentes

Mesa de Juventud

Mesa de Mujeres

Mesa LGBTI

Mesa de personas con discapacidad

Mesa de adulto mayor Paralelamente, se avanzó en la construcción del documento que fue entregado para su revisión y aportes al Consejo Territorial de Planeación y al siguiente mes, y una vez realizados los ajustes a la Corporación Autónoma Regional para su visto bueno. El último momento fue la entrega del documento con los anexos al Concejo Municipal para su aprobación (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado D3 Anexo 9.7). Por medio del proyecto de acuerdo 011 del 30 de abril fue radicado por la alcaldía municipal ante el Concejo. Este proyecto de acuerdo fue repartido el primero de mayo y fue discutido en primer debate el 19 de mayo y en segundo debate el 26 del mismo mes. Finalmente, en esa fecha, por medio del acuerdo 012 del Concejo Municipal, fue aprobado el documento con sus bases y su articulado.

7.2.1.4 Formulación de diagnóstico Uno de los principales insumos para avanzar en el proceso de formulación del Plan de Desarrollo es el diagnóstico municipal. Por esta razón, este insumo es considerado de vital importancia en el kit territorial del Departamento Nacional de Planeación. Sin embargo, la existencia de la información relevante y actualizada es, asimismo, el principal problema de muchos de los municipios del país. Esta condición hace que los diagnósticos no estén actualizados, en parte debido a que los municipios no tienen un sistema que permita el manejo y actualización permanente de su información básica. Es por esto que, en esta fase de proceso, dentro de la formulación del plan, el equipo encargado señaló que el Kit territorial "no nos sirvió de mucho ya que se vuelve demasiado dispendioso y terminó siendo una herramienta que no fue de fácil uso y que tampoco ayudó en el proceso" (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B2 Anexo 9.7). Ello pone de presente que para municipios de sexta categoría, como Circasia esta condición se convierte en un obstáculo que impide desarrollar cabalmente los procedimientos estandarizados. Es verdad que, aunque se trata de información básica, existe un déficit importante en la gestión de conocimiento a nivel municipal. En palabras de un informante que hizo parte del proceso “se identificaron líneas estratégicas muy generales que pueden ser plasmadas para cualquier municipio, porque finalmente no había un diagnóstico concreto que le diera al municipio la posibilidad de trazarse su futuro. Eso a nivel departamental es una realidad,


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las bases de datos existentes y de recolección de información son incipientes” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado D5 Anexo 9.7). De hecho, el proceso de estandarización obliga a las entidades territoriales a considerar indicadores que en algunos casos son muy bajos y que varían su relevancia de municipio en municipio. Además, esta información tiene el efecto de impedir generar datos exactos que se puedan incluir en el diagnóstico. Una posible salida entonces podría ser la consulta de información consignada en plataformas del nivel nacional. Sin embargo, frente a esta opción debe reconocerse que la información entre plataformas del gobierno en ocasiones no es coherente.

Otro aspecto que se desprende del proceso de formulación del diagnóstico es que existen temas específicos en los que los municipios deben insistir gobierno tras gobierno, fundamentalmente porque están obligados por la ley. Un ejemplo de esto lo constituye el diagnóstico de infancia y adolescencia, el cual surge como una obligación a partir de la de la Ley 1098 de 2006. Esta condición de obligatoriedad hace que las administraciones entrantes deban realizar aproximaciones sin la información requerida, lo que en últimas impacta, más allá del diagnóstico mismo, la toma de decisiones a partir información deficiente o incompleta. De este modo, es posible advertir que este proceso, que debería ser técnico, basado en evidencia y robusto científicamente, en ocasiones resulta sesgado por la normatividad existente, que, por su carácter general, tiende a obviar las diferencias regionales, las particularidades territoriales y los contextos e historias socioeconómicas disimiles. Esta condición hace que la herramienta sea muchas veces percibida como un instrumento rígido y poco sensible a las diferencias municipales. El testimonio de uno de los integrantes del equipo técnico señala que, aunque se trata de un ejercicio interesante “limita mucho la gobernabilidad de los alcaldes, en la forma de cómo hacen el seguimiento y evaluación. Es decir, cuando se tiene una batería de indicadores para medir resultados, casi que se está obligando a tener unos productos en particular, que es lo complicado”. De igual forma, el testimonio resalta la dificultad que entraña en la realidad la estandarización de los procesos: “generalizar que los productos sean iguales para todos los municipios de Colombia es muy complicado ya que las, actividades o metas corresponden a un diagnóstico y a una realidad territorial, y al generalizar se pierde un poco la posibilidad de generar acciones específicas”. Este aspecto no es menor en una zona (lo que hoy se conoce como eje cafetero) que tiene una historia regional propia y disímil con el resto del país. De hecho, aunque puede presentar problemas comunes a otros municipios de otras regiones, existen condiciones específicas derivadas, por ejemplo, de la acción institucional en la provisión de bienes públicos que constituyen casos sui generis en relación con las condiciones materiales de vida de sus habitantes (Indicadores de NBI o pobreza multidimensional, por ejemplo).


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A pesar de estos problemas se reconoce la intención que se persigue con la estandarización de este tipo de insumos para la planeación. Es el caso del Secretario de Planeación quien señaló que “La queja de DPN era que siempre los planes de desarrollo hablan de los mismos temas, pero no todos los manejaban de la misma forma, por ejemplo, temas de saneamiento básico y cambio climático en algunos planes estaban como programas separados y en otros estaban juntos. En términos generales, para hacer el seguimiento era muy complicado”. Otro de los elementos claves para la construcción de los diagnósticos fue la participación de la ciudadanía. Con el propósito de generar insumos para la formulación del diagnóstico municipal basado en las percepciones ciudadanas se realizaron mesas específicas con los denominados los grupos especiales de atención constitucional. Entre ellas cabe mencionar la mesa de víctimas, la de juventud, de la población LGBTI, de la infancia y adolescencia y las demás mesas sectoriales. Cada una de esas mesas estuvo dinamizada por los enlaces de la administración que manejaba la temática de cada línea estratégica y también se contó con el apoyo del equipo técnico del plan. Esta herramienta, siendo importante para la construcción de los diagnósticos presenta, asimismo, problemas derivados de su propia naturaleza. Como se ha señalado recurrentemente en la literatura que aborda el tema de la participación, ella está limitada por una doble frontera: no todos participan y no todos pueden participar en todo. Esta condición hace que se incorporen en el proceso de planeación sesgos importantes que pueden afectar la acción institucional. Sobre la amplitud de la participación uno de los informantes señaló:

“Considero que no fue amplia la participación ni la convocatoria, esperaba más espacios de concertación, igual no ayudo mucho el tema de la pandemia. La convocatoria realizada inicialmente fueron 2 días sábado y domingo, dónde se citaban personas del sector rural y el casco urbano, después se realizaba la revisión de manera virtual por grupos de edades, debido a la contingencia y así se aprobó el plan de desarrollo”.

A esto se suma la existencia de dos problemas en este tipo de espacios. El primero tiene que ver con la representación de quienes ejercen el rol liderazgo entre las personas que participan. Allí emergen preguntas como: ¿Qué sector representa? ¿qué relación tiene con ese sector?, ¿cuántas personas están en esa condición en el municipio? ¿dónde viven? La conclusión de uno de los miembros del equipo fue que “llegan ahí en representación de sectores, pero al final son las representaciones de sí mismo y ahí se pierde la significancia del criterio de la participación y de la manera como quedó consignada o concebida desde la Constitución” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado A6 Anexo 9.7).


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El otro se relaciona con la debilidad de los procesos organizativos que tiende a generar una enorme dispersión en los esfuerzos y propósitos. Al respecto, uno de los entrevistados señalaba que “Hay una tarea que no se ha iniciado en el país y que tiene que ver con la formación [para la participación] a los niños, niñas, adolescentes, pero desde los escenarios de la formación educativa en las instituciones” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado A6 Anexo 9.7). Estas dificultades complejizan los procesos participativos como insumos para la elaboración de los diagnósticos, al decir de un entrevistado “Entonces ahí los esfuerzos siguen siendo demasiados, frente al querer hacer buenos ejercicios de planificación y sobre todo participativos”. En relación con el proceso, puede señalarse que, si bien se utilizó la metodología propuesta por el Kit territorial, su aplicación en el terreno requirió de ajustes en especial en los indicadores a considerar. Así lo señaló un informante “no se tuvo mucho en cuenta todos los indicadores planteados en el Kit, ya que hubiese sacado al municipio de su realidad y a una realidad básicamente inexistente” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B10 Anexo 9.7). En el ajuste, el equipo de trabajo del plan señaló que la orientación del DNP resultó clave pues les permitió encontrar salidas a los límites que planteaba el instrumento del kit. Así lo aseguro uno de los informantes que hizo parte del proceso de seguimiento y revisión de los planes en la

Corporación Autónoma Regional CRQ “la delegada del DNP en Territorio les informó que, si bien esta batería era un insumo importante, los alcaldes no estaban obligados a perder esa gobernabilidad de poder diseñar sus propios indicadores. Algunos municipios lo hicieron, algunos definitivamente se fueron con los del Kit territorial” (Equipo técnico, dialogo semiestructurado B10 Anexo 9.7). Para el caso de Circasia, este ajuste generó una carga mayor para el equipo de trabajo encargado del diagnóstico “porque lo que tocó hacer fue encontrar en el kit indicadores cercanos a los indicadores que propusimos para cada uno de los temas y homologarlos, y en aquellos donde no había cómo formularlo, se tuvo que hacer la tarea de crearlo y hacer la gestión ante DNP para que le asignen (sic) los respectivos códigos” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B10 Anexo 9.7). Toda esta información, fue en todo caso validada por el equipo de gobierno “Las decisiones siempre se toman con el Consejo de Gobierno, inclusive las decisiones básicas del diagnóstico territorial, todos los diagnósticos fueron trabajados no sólo en el Consejo Gobierno, sino con el equipo de trabajo en cada una de las secretarías de la administración, para verificar que la información consignada o aquella que faltaba era cierto que no estaba” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado C1 Anexo 9.7). En conclusión, para la formulación del diagnóstico municipal en el marco de la construcción del plan de desarrollo se hizo uso de la información disponible en el municipio y en la mayoría de los casos de aquella proveniente de fuentes nacionales (Terridata, DANE,


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IGAC, etc.). Ello, sin embargo, no impidió que se advirtiera, por parte de los miembros del equipo técnico, de las dificultades de la información cuantitativa, que en ocasiones se encuentra incompleta, en otras es deficiente y en otras sencillamente no es significativa para explicar los ámbitos de atención requeridos en el municipio. Adicionalmente, la construcción del diagnóstico hizo uso de estrategias de participación con el fin de generar insumos para la definición de las líneas estratégicas. Esta herramienta, si bien fue valiosa, más que para el diagnóstico propiamente dicho contribuyó a “identificar la percepción frente a los problemas, las posibles soluciones a esos problemas, pero también la percepción frente a las oportunidades que tiene el municipio y cómo se podrían potencializar esas oportunidades” (Equipo Técnico, diálogo semiestructurado B6 Anexo 9.7). Debe señalarse por último que, a diferencia de los planes de desarrollo del pasado, estos nuevos instrumentos de planeación incorporan el diagnostico en cada una de las líneas estratégicas construidas. Esto, para el caso de Circasia significó una ausencia determinante dentro del documento del plan: el enfoque territorial. Es posible que esto signifique, de igual modo, una menor capacidad del instrumento por generar versiones de los problemas del municipio transversales lo que definitivamente puede sectorizar innecesariamente la acción institucional. Aunque los testimonios señalan el trabajo mancomunado del equipo de gobierno, ello no necesariamente contribuye a encontrar una lógica integradora en el desarrollo de las estrategias que tienden a estar sectorizadas. Este elemento resultará importante al considerar los pesos específicos de los sectores en el plan plurianual de inversiones del municipio, que se abordará más adelante.

7.2.1.5 Formulación de las líneas estratégicas Las líneas estratégicas representan las principales derivas planteadas por la administración entrante. Ellas orientarán, durante el periodo de gobierno, el encadenamiento de las acciones, de modo que también centrarán la acción institucional con el fin de cumplir las metas del Plan de Desarrollo Territorial. Dentro del Plan de Desarrollo estas líneas tienen el objetivo de darle sentido y coherencia al cumplimiento de los propósitos de la gestión municipal. El insumo principal que les da vida es el programa de gobierno del candidato elegido como alcalde para el periodo. Para esta etapa, el equipo técnico, tuvo en cuenta, además de los lineamientos consignados en el programa de gobierno de la alcaldesa Ana Yulieth Díaz Ubaque, las herramientas construidas por el Departamento Nacional de Planeación y las metas del Plan de Desarrollo Nacional, donde se ven reflejados los Objetivos de Desarrollo Sostenibles ODS:


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“En cuanto al Plan Nacional de Desarrollo, realmente no fue tan complicado la incorporación al Plan de Desarrollo Local, ya que encontramos asuntos relevantes para el desarrollo consignados en el PND de una manera que genera algo de esperanza. Luego se contrasta con la realidad y es ahí donde se refleja lo que está en el papel y cómo se logra bajar a los territorios, pero sin lugar a dudas (sic) se lograron extraer asuntos relevantes para el Plan de Desarrollo Local. El ejercicio fue interesante, no fue complicado ya que no está formulado de una manera de difícil manejo o entendimiento”. (Equipo técnico, dialogo semiestructurado A9 Anexo 9.7)

Otro de los insumos para generar las líneas estratégicas consistió en atender los lineamientos que a nivel nacional han establecido los organismos de control. Uno de los entrevistados señaló “que el equipo de trabajo de la Mesa de Participación de Planificación del Plan de Desarrollo nos hemos basado con las líneas temáticas de la Procuraduría General, que son niños salud mental, sistema responsable penal para adolescentes y también salud sexual y reproductiva” (Equipo técnico, dialogo semiestructurado C3 Anexo 9.7). Comenzando con estas orientaciones generales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, los Objetivos de Desarrollo Sostenibles y las directrices de priorización del Ministerio Público se fueron perfilando, en relación con el plan de gobierno, las líneas estratégicas. Uno de los funcionarios entrevistados resumió el proceso: “Se recolecta la información, son identificados los problemas, las posibles soluciones, las oportunidades, las potencialidades y es entregada al equipo técnico como insumo para ser tenidos en cuenta” (Equipo técnico, dialogo semiestructurado C1 Anexo 9.7). A partir de este trabajo, que combinó las propuestas del programa de gobierno, los lineamientos nacionales, las indicaciones de la Procuraduría General y el ICBF, y la colaboración técnica de la CRQ, se construyeron seis líneas estratégicas (Circasia una apuesta por la paz y la vida, Circasia próspera y dinámica, Infraestructura para la paz y la vida, Circasia, ambiente y territorio vital, Circasia, paz, convivencia y seguridad, y Gobierno incluyente)

contenidas en tres dimensiones (Paz, bienestar y dignidad con inversión social, Territorio verde y equilibrado, y Buen gobierno, seguridad y participación). Asimismo, la propuesta pone en juego cinco principios o enfoques (Desarrollo Sostenible, Territorial, Orientado a resultados, con enfoque de derechos, diferencial e incluyente, y Democrático y participativo) que, de acuerdo con lo señalado en el documento, serán los garantes del cumplimiento del plan y de su transversalización e integralidad.

1. Línea estratégica uno: Circasia una apuesta por la paz y la vida

Esta línea es la principal en términos presupuestales y la que presenta una mayor cantidad de programas dentro del plan. Agrupa componentes fundamentales como aseguramiento, salud pública, educación, así como otros en relación con la


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convivencia social y el respeto a la vida en condiciones de calidad, dignidad y armonía entre aquellos que coexisten en el territorio.

2. Línea Estratégica dos: Circasia próspera y dinámica Esta línea agrupa componentes estratégicos para la generación de oportunidades y consolidación de esfuerzos que proyecten una economía dinámica, faciliten condiciones para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y propenda por el crecimiento de los sectores económicos presentes en el territorio teniendo en consideración la adaptación al cambio climático.

3. Línea estratégica tres: Infraestructura para la Paz y la Vida Esta línea agrupa componentes estratégicos como agua, saneamiento básico, alumbrado público, el equipamiento para la vida social, la vivienda, la movilidad y el ordenamiento territorial, tránsito responsable y seguro; constituyen una oportunidad para la consolidación de un modelo de municipio incluyente, seguro y sostenible.

4. Línea Estratégica cuatro: Circasia Ambiente y Territorio Vital

Esta línea agrupa componentes estratégicos como conservación, cuidado y protección del ambiente y la adaptación al cambio climático sobre la base de su relación con la calidad de vida, la salud, la prosperidad y el disfrute.

5. Línea estratégica cinco: Circasia, Paz, Convivencia y Seguridad

Esta línea se dirige a la construcción y consolidación de la paz y la convivencia, la protección de los derechos y bienes de los ciudadanos, la prevención del delito, los procesos de restablecimiento de derechos y el cumplimiento de competencias frente a los centros de reclusión.

6. Línea estratégica seis: Gobierno Incluyente La línea Gobierno incluyente se enfoca en la modernización de la estructura administrativa y el equipamiento; fortalecimiento del modelo integrado de planeación y gestión MIPG; y la promoción de la participación ciudadana y la organización comunitaria como estrategia para lograr el desarrollo endógeno y la gobernabilidad. Frente a este aspecto, surge nuevamente la pregunta sobre la idoneidad de los participantes del proceso y en especial de utilizar el programa de gobierno para orientar la construcción del plan de desarrollo. Uno de los informantes señaló que en “los equipos


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de trabajo de las campañas, existe en muchos casos una improvisación frente a este tema, igualmente no tienen la capacidad técnica para realizar una buena planeación, pero cuando ya se empieza la elaboración del Plan de Desarrollo se van a presentar estas falencias. Se debería mejorar las campañas en esos aspectos” (Equipo técnico, dialogo semiestructurado C1 Anexo 9.7). Finalmente un entrevistado comentó, “Las líneas identificadas en el plan de desarrollo hacen parte de algunas de las necesidades de la comunidad, pero también debemos tener presente que algunos indicadores por el tema de la pandemia y post pandemia van a cambiar, se intuyen muchas cosas, pero por ejemplo: el tema de abuso sexual infantil se disparó, la violencia intrafamiliar también incrementó, estos nos lleva a las alteraciones de ciertas realidades, que deben ser ajustadas a las nuevas necesidades” (Equipo técnico, dialogo semiestructurado D5 Anexo 9.7).

7.2.1.6 Formulación de plan de inversiones El componente a partir del cual el Plan de Desarrollo adquiere anclaje es el del presupuesto municipal. Allí los propósitos delineados, las apuestas planteadas y las estrategias construidas encarnan y se hacen viables. De acuerdo con uno de los miembros del equipo estructurador del plan para este "se tuvieron en cuenta los datos que tiene consignado el municipio en las diferentes plataformas de tipo nacional, donde aparece la información veraz que tiene el municipio en materia presupuestal y con base en ello se hicieron las proyecciones no sólo para la vigencia 2020, sino para el cuatrienio” (Equipo técnico, dialogo semiestructurado D1 Anexo 9.7). Por tratarse de un tema tan importante la formulación del Plan Plurianual de Inversiones contó con la participación no solo del equipo de formulación del plan sino de todo el equipo de Gobierno:

“Para la elaboración del PPI participó el Consejo de Gobierno, con el equipo de Asesoría Técnica, llegando a acuerdos para el análisis a partir de información encontradas (sic) en las plataformas de orden nacional. Adicionalmente se analizó la afectación que tuvo y tendrá el COVID-19 en el desarrollo de las actividades para este cuatrienio” (Equipo técnico, Dialogo semiestructurado D2 Anexo 9.7)

La definición del PPI a partir de la estructura narrativa y conceptual planteada en el documento “realizó un análisis a la luz de las apuestas concretas que se tienen con este nuevo plan de desarrollo, y en ese sentido, se dio la desagregación de lo financiero por cada uno de los productos que están consignados en el plan" (Equipo técnico, Dialogo semiestructurado D1 Anexo 9.7). Así, fueron definidas las apropiaciones presupuestales totales y año por año. En total se asignaron los rubros para 48 programas distribuidas en las seis líneas estratégicas


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contempladas en el Plan de Desarrollo. De ellas, la de mayores apropiaciones fue la primera Circasia una apuesta por la paz y la vida con el 73,9% del total para los cuatro años, seguido por

la línea de Infraestructura para la paz y la vida 17,2%, Circasia, ambiente y territorio vital con el

3,4%, Gobierno incluyente con el 2,3%, Circasia próspera y dinámica con el 1,6%, y finalmente

Circasia, paz, convivencia y seguridad con el 1,5%. Esta distribución, fue comentada ampliamente por el funcionario de la CRQ que acompañó el proceso:

“Para el PDM del municipio de Circasia, se pudo notar que hicieron muy visible el tema ambiental y es un poco triste porque, por ejemplo, existe una línea estratégica (…) que caracteriza y visibiliza muy bien los componentes como el tema de Distrito de conservación de Barbas Bremen y el cual tienen (sic) unas acciones muy puntuales. Pero cuando se revisa la matriz financiera se evidencia que esa línea estratégica no tiene ni el 4% de los recursos de todo el plan […] no se logra ver el compromiso para cumplirlo con las metas propuestas, así estén muy bien planteadas dentro del documento. No logramos verlas como algo que pudiese ser realmente eficiente por el tema presupuestal” (Equipo técnico Dialogo semiestructurado D2 Anexo 9.7)

De igual forma se hicieron explícitos las fuentes de financiación de las cuales el 15% correspondió a ingresos corrientes, el 36% a recursos del Sistema General de Participaciones, el 4% a recursos del Sistema General de Regalías, el 40% a recursos de cofinanciación y el 5% a otros recursos. Esta distribución de los recursos en los programas y metas del plan plantea entre los que participaron de su construcción una pregunta importante, que debe ser considerada en este tipo de ejercicios, a decir de uno de los informantes “ahora el reto es cómo metodológicamente se dará respuesta a cada una de las líneas estratégicas trazadas, porque a veces son muy ambiguas o soñadoras, pero en la práctica son difíciles de implementar, en conclusión si se abordan las necesidades de cada mesa de trabajo” (Equipo técnico Dialogo semiestructurado C7 Anexo 9.7). Es importante señalar que, de acuerdo con el kit territorial, una de las de las tareas de equipo responsable de la formulación del plan de desarrollo, es la identificar y definir una estrategia para aumentar los ingresos de la administración. Sin embargo, tal vez uno de los elementos que más genera incertidumbre sobre la realidad presupuestal del municipio planteada en el Plan de Desarrollo es la coyuntura reciente de la Pandemia del COVID 19 que aleja esa posibilidad y por el contrario amenaza con reducir los ingresos del municipio. Así lo planteo uno de los funcionarios que participó de la elaboración del plan: “El efecto de la pandemia tiene un impacto importante pero negativo en la parte presupuestal, ya que nosotros que somos un municipio de sexta categoría dependemos en el 80% de los recursos nacionales y la tendencia de esos recursos es que van a hacer menores. Entonces se tuvo en cuenta para en la elaboración del plan no tener una expectativa, ya que sabemos que la


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reactivación económica se sufre en todo el país” (Equipo técnico Dialogo semiestructurado E2 Anexo 9.7). Otro de los informantes señaló, frente al mismo tema que “En cuanto al COVID – 19 (…) lo que generó fue sacrificar algunos sectores para darle mayor relevancia a otros. Los cambios no fueron tan sustanciales, ya que desde el principio se planteó en el Plan de Gobierno, la alcaldesa se había enfocado y planteado un período de gobierno orientado sobre todo a los temas sociales, a los temas de prevención y promoción de la vida, en la salud, y de la paz” (Equipo técnico Dialogo semiestructurado C7 Anexo 9.7). La decisión fue, según este informante “suprimir algunas propuestas que habían (sic) en sectores como infraestructura (…) para poder direccionar los esfuerzos de tipo financiero, técnicos y demás, para gestión en temas como la salud, como lo social, y en todo lo que tienen que ver con el apoyo a procesos de emprendimiento y empresa, que son básicamente los sectores que se considera en la actualidad que van a dar respuesta a estos temas generados por la pandemia”.

7.2.1.7 Organización comunitaria – participación El proceso de participación ciudadana se realizó con la vinculación de diferentes actores clave quienes expresaron su percepción sobre las principales necesidades que tiene el municipio. En palabras de un miembro del equipo de elaboración y funcionario de la alcaldía “la elaboración del plan de desarrollo se hizo a través de mesas de trabajo donde se han invitado a los diferentes actores, sectores de la sociedad y la comunidad, donde ha habido una participación abierta, dinámica”. Debido a esto, las diferentes miradas de las problemáticas facilitaron el análisis del entorno y el contexto sectorial que era fundamental para la orientación estratégica del plan. Sin embargo, algunos de los participantes de las mesas en la construcción del plan expresaron criticas frente a la convocatoria y su utilidad en el proceso. Una de las personas que participó planteo sus observaciones al respecto:

“Considero que no fue amplia la participación ni la convocatoria, esperaba más espacios de concertación, igual no ayudo mucho el tema de la pandemia. La convocatoria realizada inicialmente fueron 2 días sábado y domingo, dónde se citaban personas del sector rural y el casco urbano, después se realizaba la revisión de manera virtual por grupos de edades, debido a la contingencia y así se aprobó el plan de desarrollo” (Equipo técnico Dialogo semiestructurado A10 Anexo 9.7).

Otra de ellas, a propósito del modelo metodológico utilizado en el marco de las mesas sectoriales como fuente para la construcción del plan, señalaba que “Los funcionarios públicos deben llegar con actitud de escucha. De verdad que en distintos espacios no los ha visto (sic), porque llegan con un modelo o una estructura del plan de desarrollo y


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conforme a esto van definiendo o agregando ciertas líneas estratégicas para incorporar, pero ya se cuenta con dicha estructura y no tienen en cuenta el punto de vista ni la percepción de la comunidad en general” (Equipo técnico Dialogo semiestructurado C4 Anexo 9.7). Si bien la percepción es una opinión subjetiva, con la información recolectada a través de las diez (10) mesas sectoriales y con la asistencia de más de quinientas personas se pudo evidenciar el conocimiento general de las principales problemáticas del municipio, así como las dificultades de la población para identificar oportunidades y tener una mirada propositiva. Ellas además quedaron planteadas en las líneas estratégicas del plan y en el apartado diagnóstico de cada una. La información recolectada fue analizada en contraste con los datos estadísticos arrojados por las diferentes fuentes oficiales con dos objetivos: la estructuración del diagnóstico que da cuenta del estado actual de los sectores y la orientación para la definición de los programas del plan de desarrollo que son la hoja de ruta del componente estratégico y sobre el cual se determinan las metas e indicadores. En todo caso, algunas personas que participaron del proceso expresaron su opinión frente a la real incidencia de su participación. Así, una de ellas planteo que “Cuando recibimos el primer borrador como consejeros territoriales identificamos que no había un diagnóstico, ni presupuesto, ni una línea base gruesa, es decir, no le apuntaban a ninguna meta para cumplir en los 4 años, simplemente estaban las líneas estratégicas” (Equipo técnico Dialogo semiestructurado A10 Anexo 9.7). Este análisis, acompañado de la percepción de la comunidad, se encuentra relacionado en el diagnóstico que hace parte del documento macro del Plan de Desarrollo “Llegó el tiempo de Circasia 2020-2023”. Las 10 mesas sectoriales realizadas, abordaron así la diversidad poblacional y temática del municipio y de sus grupos intentando indagar algunas de sus percepciones así: Mesa sectorial de participación Esta mesa reunió la comunidad organizada como juntas de acción comunal, organizaciones sociales, agropecuarias, gremios, sectores educativos, culturales y diferentes instituciones. En ella participaron 317 personas a través de encuentros orientados por la administración, con el propósito de involucrar a la ciudadanía, a la vez que recolectando información importante para la construcción del plan de desarrollo. Mesa sectorial Juventud


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De acuerdo con el diagnóstico municipal y el mapa de actores del municipio de Circasia, existen en la actualidad 19 organizaciones registradas en la alcaldía, entre organizaciones cívicas, ambientales, culturales, deportivas y sociales, y 17 de ellas tiene presencia de jóvenes. Existe, de igual modo, registro de 36 jóvenes identificados como emprendedores en diversas áreas. La convocatoria a esta mesa sectorial se realizó a través de la página web de la alcaldía, por redes sociales, así como por medio de los correos electrónicos de la base de datos del municipio y de boletines de prensa. Este diálogo con la mesa sectorial de Juventud se realizó el día 21 de febrero a las 7:00 pm, se contó con la participación del enlace de la mesa sectorial Diana Marcela Murillo Arias. En ella se tuvieron en cuenta los siguientes temas:

Percepción del proceso de elaboración del PDM 2020 – 2023

Proceso participativo y recomendaciones más relevantes

Convocatoria de la mesa sectorial Mesa sectorial de Adulto Mayor En el municipio hay un total de 5.483 adultos mayores, es decir, el 19.15% del total de la población, de los cuales 16 tienen más de 100 años, lo que ubica a Circasia en el tercer lugar de mayor longevidad en el Departamento después de Armenia y Calarcá.

La convocatoria para esta mesa sectorial se realizó, al igual que en la de jóvenes, a través de la página web de la alcaldía, por redes sociales, así como por medio de los correos electrónicos de la base de datos del municipio y de boletines de prensa. Este diálogo con la mesa sectorial de Adulto Mayor se realizó el día 21 de febrero a las 4:00 pm, se contó con la participación del enlace de la mesa sectorial Diana Marcela Serna. En ella se abordaron los siguientes temas:

Percepción del proceso de elaboración del PDM 2020 – 2023.

Proceso participativo y recomendaciones más relevantes.

Convocatoria de la mesa sectorial.

Cuáles fueron los temas más relevantes en la mesa. Otras mesas sectoriales realizadas en el municipio en el marco de la construcción del Plan de Desarrollo Municipal de Circasia fueron las siguientes: Mesa sectorial de niños y niñas: En la mesa sectorial se contó con la participación de 48 asistentes. Mesa sectorial de adolescentes: se contó con la participación de 30 asistentes.


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Mesa sectorial de LGBTI: En la mesa sectorial se contó con la participación de 1 asistente. Mesa sectorial de Personas con discapacidad: contó con la participación de 24 asistentes. Mesa sectorial de Victimas: contó con la participación de 15 asistentes. Mesa sectorial de Animalistas: contó con la participación de 20 asistentes.

Mesa sectorial de mujeres: contó con la participación de 8 asistentes. A manera de verificación de los lineamientos planteados por el Kit Territorial del DNP para la elaboración de Plan de Desarrollo Territorial, se relaciona en el Anexo XXX una tabla con la lista de chequeo, donde se dio respuesta a cada uno de los ítems con la ayuda de la herramienta metodológica utilizada, los diálogos semi estructurados.

7.2.2 Producto En el marco de esta sistematización, el último aspecto que se propuso abordar es el del producto final del proceso de formulación del plan de desarrollo municipal de Circasia: el documento del plan. Se trata en este aparte de hacer una lectura crítica de este documento y los diferentes subproductos que dependen de él (matriz estratégica, plan plurianual de inversiones), a partir de la identificación de sus diferentes características. Para hacerlo se realizará, además de una descripción de sus contenidos, una evaluación teniendo en cuenta los criterios conceptuales de completitud, coherencia y pertinencia de este producto. Así, en primer lugar, se analizará si el documento formulado cumple con todas las exigencias legales que deben tener estos instrumentos. En segundo término, se analizará si el documento del plan de desarrollo plantea una relación lógica entre sus componentes y de estos frente a sus propósitos. Finalmente se tendrá una visión general sobre el grado de necesidad e importancia para el desarrollo municipal de las estrategias, planes proyectos y programas contemplados en el documento.

7.2.2.1 Completitud En el país, la Ley 152 de 1994 "por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo” establece, entre otras cosas, el contenido de los planes de desarrollo, así como el procedimiento, las responsabilidades, los recursos y las condiciones para la formulación, ejecución y evaluación de estos. En el marco de dicha ley, en su artículo 31, se contempló que los documentos de los planes de desarrollo en los diferentes niveles territoriales debían contar, al menos, con un componente estratégico y otro en el que se contemplara el plan de inversiones para el corto y mediano plazo.


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En lo que tiene que ver con el componente estratégico, la ley estableció que debería contener al menos una visión compartida, el conjunto de metas estratégicas, las estrategias y políticas, una descripción de los principales programas y subprogramas, así como la descripción de los medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación. En cuanto al plan de inversiones, se estableció que debía contener la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, la síntesis de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas, los presupuestos plurianuales y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. A la luz de estas exigencias es posible avanzar en una descripción que señale, de acuerdo con la normativa, pero también de acuerdo con instrumentos como el kit territorial, su completitud. En ese orden de ideas, el plan de desarrollo municipal de Circasia es un documento de 282 páginas que fue estructurado en cuatro partes. La primera aborda los fundamentos de la propuesta incluyendo asuntos relevantes (la inclusión del municipio en el paisaje cultural cafetero de Colombia declarado patrimonio inmaterial por la UNESCO), los principios, valores, la misión y la visión del plan, así como sus enfoques. La segunda parte desarrolla cada una de sus seis líneas estratégicas considerando una descripción de estas, sus objetivos estratégicos, la estructura de los programas y productos y cada uno de sus componentes. Es de mencionar que para cada línea estratégica se incluye un diagnostico situacional compuesto por información estadística sobre los principales indicadores, al igual que un diagnóstico de percepción de la ciudadanía sobre los problemas del municipio producto, como ya se señaló del trabajo den las mesas sectoriales de participación. La tercera parte del documento contiene los aspectos generales que orientan el plan de inversiones y las estrategias de financiamiento de la propuesta. Allí, además del plan financiero con su objetivo y síntesis de la situación actual, se encuentran las proyecciones para el cuatrienio, las líneas gruesas del plan de inversiones, la distribución presupuestada de los recursos por línea estratégica y por componentes, así como un acápite final sobre la afectación a las finanzas municipales tras el COVID 19. El último capítulo del documento aborda las estrategias para el seguimiento, monitoreo y evaluación tanto de metas como de recursos del Plan. Además del documento en el que se encuentra la narrativa general del instrumento de planeación para los próximos años, el Plan de Desarrollo de Circasia 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia” incluye la matriz estratégica en la que se contiene la estructura lógica de la gestión por componente, desagregado por programa, programa presupuestal, indicadores de bienestar, línea base y meta, producto, indicador de producto línea base y meta de producto, valor total y fuente de financiación por cada producto.


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El otro documento incluido es la matriz del Plan Plurianual de Inversiones en el que se encuentra consignada la estructura financiera de los programas por cada línea estratégica, con su respectiva meta de resultado y la fuente de financiación para cada programa, por cada una de las vigencias del periodo 2020-2023. De acuerdo con esta información, para el periodo 2020-2023 el municipio de Circasia requerirá apropiaciones por $88.325.831.256, distribuidos en $24.979.008.350 el primer año, $20.761.790.796 el segundo, $21.226.925.577 el tercero, y 21.358.106.533 el cuarto año. Esto indica que el mayor porcentaje de apropiaciones se encuentra en el primer año (28%) en tanto que para los demás años se mantiene constante alrededor del 24%. Al revisar la matriz de sistematización de los componentes del plan en relación con la propuesta del Kit Territorial del Departamento Nacional de Planeación es posible señalar, asimismo algunas cuestiones calves del documento. En primer lugar, puede señalarse que las líneas estratégicas, desglosan y articulan resultados y programas en una secuencia lógica, y contienen al menos un objetivo materializado en al menos un indicador de bienestar y las soluciones propuestas para alcanzarlo. En lo que tiene que ver con los apartes diagnósticos contenidos en cada uno de los apartes de las líneas estratégicas es posible señalar que la información retoma los elementos resaltados en el kit Territorial, analizada de manera crítica y siguiendo la secuencia propuesta en la herramienta para la identificación de los indicadores. De igual forma se identificaron y tendencias siguiendo la lógica de los instrumentos planteados, así como las causas y consecuencias de los problemas identificados en el diagnóstico. En materia financiera y presupuestal el documento consolida la situación financiera de los cuatro años anteriores, de manera que en él se identifican tendencias y proyectan los ingresos y gastos del siguiente cuatrienio, así como el déficit y las fuentes de financiación. Adicionalmente es posible señalar que en la construcción del Plan de Desarrollo de Circasia se utilizaron los datos del marco fiscal de mediano plazo del municipio suministrado en el instrumento y que la planeación programas, proyectos y metas está articulada con el presupuesto. Finalmente, es posible señalar frente al plan estratégico, que este se presentó en su versión preliminar en el mes de febrero, que en la formulación de la parte estratégica se utilizó el formato sugerido por DNP, que se tomaron los indicadores de la plataforma y algunos de ellos fueron modificados e incluidos en el plan y que cada estrategia tiene asociados los objetivos e indicadores de bienestar . De la misma manera en el plan cada programa tiene asociado un producto y cada producto tiene asociado un indicador de producto la meta de cuatrienio y el valor total.


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Entre los aspectos que presentaron problemas se encuentra la discordancia entre las líneas estratégicas que se desprenden o consideran lo propuesto en el programa de gobierno, pues al contrastar los dos documentos se observó que las grandes apuestas de la Candidata no fueron incluidas en el plan de desarrollo de la administración que preside. Aspectos como, la misión y la visión, así como propuestas como las de la reactivación del sector agrícola o la de la modificación y modernización del plan de ordenamiento territorial, al igual que las propuestas ambientales no coinciden en uno y otro documento. Tampoco existe evidencia que señale que para la elaboración del diagnóstico se haya diligenciado la matriz propuesta en la guía 2 del kit territorial, ni que se hayan recogido e incorporado los aportes de la comunidad según la propuesta del formato 4 del guía de diagnóstico. Por último, no existe evidencia que permita afirmar que se identificaron las situaciones positivas del territorio según la propuesta del formato 5 de la guía de diagnóstico. En conclusión, el documento del Plan de Desarrollo Municipal de Circasia 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia”, satisface el criterio de completitud, pues incorpora los elementos básicos señalados en la ley 152 de 1994, así como también hace uso de gran parte de los instrumentos construidos por el Departamento Nacional de Planeación. Se trata de un documento que presenta unas apuestas específicas orientadas a la gestión municipal y si bien plantea algunos elementos susceptibles de ser mejorados cumple con el objetivo primordial de este instrumento: contribuir al gobierno del municipio durante el próximo cuatrienio.

7.2.2.2 Coherencia Al analizar la coherencia del Plan de Desarrollo Municipal de Circasia 2020-2023 “Llegó el tiempo de Circasia”, resulta importante observar la matriz estratégica en la que se contiene la estructura lógica de la gestión por componente, desagregado por programa, programa presupuestal, indicadores de bienestar, línea base y meta, producto, indicador de producto línea base y meta de producto, valor total y fuente de financiación por cada producto. En ese orden de ideas, es posible señalar que en dicho formato se encuentra contenida cada una de las seis líneas estratégicas por componente y a partir de allí se realiza el ejercicio de planeación en una lógica de cascada que resulta coherente y consistente. La matriz plantea un conjunto de 17 componentes desagregados en 48 programas y 45 programas presupuestales. Cada uno de esos programas está acompañado de su indicador de bienestar con su línea base y su meta, y además se descompone en 113 productos con sus indicadores, línea base y meta de productos, así como el valor total de la apropiación y las fuentes de financiación.


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En cuanto al contenido de los 48 programas 21 corresponden a la línea estratégica 1 Circasia una apuesta por la paz y la vida, cuatro a la línea estratégica 2 Circasia próspera y dinámica, 11 a la línea estratégica 3 Infraestructura para la paz y la vida, 6 a la línea estratégica 4 Circasia, ambiente y territorio vital, 3 a la línea estratégica 5 Circasia, paz, convivencia y seguridad y 3 a la línea estratégica 6 Gobierno incluyente. De igual forma, derivado de estos programas se consideraron 170 productos de los cuales 70 corresponden a la línea estratégica 1 Circasia una apuesta por la paz y la vida, 27 a la línea estratégica 2 Circasia próspera y dinámica, 27 a la línea estratégica 3 Infraestructura para la paz y la vida, 21 a la línea estratégica 4 Circasia, ambiente y territorio vital, 8 5 Circasia, paz, convivencia y seguridad y 17 a la línea estratégica 6 Gobierno incluyente. En ambos casos, tanto en los programas como en los productos se trata de aspectos medibles y correspondientes entre sí. Del mismo modo, pero siguiendo un camino inverso, es posible señalar que para cada uno de los productos fue asignado un presupuesto total descompuesto de forma coherente con las fuentes según la disposición de recursos fiscales disponibles. Así las cosas, el componente que proporcionalmente más recursos tiene presupuestados es el primero en el cual se concentran el 74% de los recursos, cosa explicable si se tiene en cuenta que allí se encuentran temas tan importantes como el aseguramiento en salud del régimen contributivo y los recursos para educación. Solo estos dos rubros representan el 64% de los recursos totales del municipio. Otra de las líneas estratégicas que representa un porcentaje considerable, aunque significativamente menor con relación a la primera es la tercera de Infraestructura para la paz y la vida. Esta línea representa en el presupuesto de inversión del municipio el 17% de los recursos para el cuatrienio. Allí se encuentran temas como el servicio de alumbrado público, al infraestructura vial y esquema de aseo; solo estos tres rubros representan el 13% de los gastos de inversión del municipio en el cuatrienio y el 74% de los recursos de este componente. En resumen, la estructura del plan de desarrollo de Circasia presenta una lógica coherente enfocada en la prestación de servicios básicos, en la que están incluidos además la atención a los adultos mayores, salud, acueducto y seguridad. Así mismo considera productos medibles y sensibles a cada uno de los programas y componentes construidos, lo que revela una lógica de cascada, en la que el cumplimiento de las metas, de modo plausible, puede verse reflejado en el mejoramiento de los indicadores de calidad de vida de sus habitantes. Finalmente llama la atención la dependencia presupuestal del municipio a los recursos externos y las transferencias de la nación, lo que revela la índole de los municipios de sexta categoría como Circasia. Este aspecto puede presentar inconvenientes en el marco de la actual coyuntura al menos por dos razones: la primera, porque es posible que esos recursos


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de la nación deban ser ajustados a la nueva realidad que se impone, y la segunda, porque en ese mismo contexto va a ser cada vez más difícil mantener las fuentes de financiación y cofinanciación, así como encontrar nuevas. Ello seguramente impactará el cumplimiento de las metas por lo que se hace necesario un esfuerzo de la administración municipal por optimizar los recursos y ser muy eficiente en el gasto en cada una de las apuestas contempladas en el Plan.

7.2.2.3 Pertinencia Quizás el criterio que resulta más complejo de evaluar en un plan de desarrollo sea el de la pertinencia. A partir de este se debe intentar establecer el grado de necesidad e importancia que para el desarrollo municipal tiene el conjunto de estrategias, planes proyectos y programas contemplados en el instrumento de planeación ¿Cómo lograr develar si los temas propuestos, las necesidades percibidas y las situaciones problemáticas resultan las más apremiantes en el marco de los procesos de optimización del gasto? Como ya se señaló, al analizar el plan de desarrollo municipal de Circasia es posible señalar la existencia de diversas condiciones que pueden dar cuenta de su completitud y de su coherencia. Como se ha advertido, el Plan de Desarrollo recoge los diferentes elementos y exigencias de la ley para este tipo de herramientas y es posible además encontrar una estrategia basada en seis sectores específicos, cada uno con sus líneas base y metas, así como con sus respectivos productos e indicadores. Ello no ocurre así, necesariamente, en lo que toca a la pertinencia, en parte porque cuando se la revisa resulta forzoso encontrar mecanismos de objetivación y de contraste. Es allí donde el diagnostico se convierte en una herramienta fundamental para orientar la acción de gobierno. Sin embargo, es justamente allí en donde los municipios encuentran los mayores obstáculos para planificar su desarrollo. Como se señaló en el apartado del diagnóstico, los municipios de sexta categoría deben enfrentarse a una dificultad muy compleja: la deficiencia de información del municipio y la posibilidad de tener datos que permitan acercarse a las realidades particulares de su territorio, y acceder a información desagregada territorial, poblacional y sectorialmente. Esta dificultad ha tendido a saldarse acudiendo a fuentes primarias a través del contacto directo con los habitantes, utilizando los mecanismos de participación. Sin embargo, esta fuente de información no está nunca desprovista de equívocos y lugares comunes, que pueden terminar por generar distorsiones en la construcción de los instrumentos para la gestión de los asuntos del municipio. Si a ello se suma que en el modo en que se construyó el Plan de Desarrollo de Circasia, el diagnostico responde a cada uno de los sectores de modo que se impide tener un panorama amplio de la situación logrando así un mínimo de comparabilidad, el tema de la evaluación de la pertinencia adquiere dimensiones desproporcionadas.


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Esta condición para el caso de Circasia plante aun problema difícil de sortear: como el diagnóstico del municipio es incierto, no es posible de modo inequívoco establecer si las metas son las adecuadas. El trabajo sectorizado de cada uno de los objetivos y las metas trazadas dentro del plan corresponde a una lectura de información cuantitativa agregada y cualitativa producto de las mesas sectoriales de participación, pero se presenta de modo que pueda contrastarse entre sí o frente a las realidades del país y otros municipios. Esto impide a su vez valorar las tensiones existentes en relación con los diferentes objetos de intervención. Unas de las dificultades que se deriva del proceso de construcción y formulación del plan de desarrollo municipal sin una base empírica suficientemente sólida y sin un diagnóstico integrado, que permita contemplar los distintos sectores de forma dinámica, tiene que ver justamente con la incapacidad de pensar el plan de desarrollo sobre los agregados de las administraciones anteriores. La política de construir sobre lo construido se hace así bastante compleja y difícil de realizar. Otro de los problemas detectados a la hora de analizar la pertinencia del plan de desarrollo del municipio de Circasia tiene que ver con la insuficiente incorporación de la dimensión territorial en los procesos de planeación. En efecto, si bien el plan se ciñe a lo planteado por las guías del kit territorial, se hizo evidente que el formalismo del instrumento impidió considerar especificidades del municipio, lo que le resta riqueza al análisis e impide abordar su situación observando sus problemas más que sus características. Así las cosas, la única manera que resta para realizar el análisis de la pertinencia del instrumento de planeación de la actual administración es la de considerarla a la luz de los mínimos básicos de la acción pública en el municipio. De acuerdo con esto y como ya se advirtió en apartado anterior, el Plan de Desarrollo mantiene una línea de continuidad en los grandes temas de intervención que son, además, en términos presupuestales, los más relevantes. De esta forma, hay que considerar que el Plan de Desarrollo “Llegó el tiempo de Circasia” puede ser evaluado en su pertinencia gracias a que mantienen la importancia de los programas, proyectos y productos que permiten, sino mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, al menos si mantener las actualmente existentes. A esto se debe agregar que en el documento estudiado se incorporan además los enfoques ordenados por la ley y la constitución, de modo que estos temas (como la asignación de recursos a poblaciones diferenciadas tales como adultos mayores, mujeres, niñas niños adolescentes y jóvenes o de orientación sexual diversa) constituyen una garantía de sus derechos como criterio de efectividad de la gestión pública.


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Otro aspecto que contribuye a analizar el tema de la relevancia y la pertinencia de las acciones contempladas en el plan tiene que ver con los enfoques abordados en relación con las derivas conceptuales del planeta. Este aspecto, del cual el tema de la protección ambiental es el más evidente, señala la necesidad creciente, en un mundo globalizado, de adaptarse a las agendas mundiales como la lucha por los recursos naturales, el combate contra el cambio climático y las medidas que deben tomarse para su mitigación, la protección de la biodiversidad y en ellas de la fauna y los animales, etc. Por último, y derivado justamente de las causas que generan la dificultad de evaluar la pertinencia del plan, resulta relevante señalar el modo en que la administración destina recursos y construye propósitos para mejorar los sistemas de información locales. En este propósito se suma a los esfuerzos que desde el gobierno nacional se vienen dando en ese sentido en estrategias como el catastro multipropósito, los instrumentos de planeación y ordenación del territorio y los sistemas de caracterización de las administraciones. Todos estos elementos, como se señala, son evidencias indirectas de la pertinencia que puede tener el plan de desarrollo de Circasia. Constituyen además pilares importantes que son susceptibles de ser evaluados vigilados y monitoreados por la ciudadanía, los organismos de control, las entidades del orden nacional y también por parte de la administración municipal.


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8 Conclusiones

La planeación como enfoque para la gestión pública permite que los procesos de toma de

decisión resulten adaptados al contexto y a las necesidades identificadas en los territorios.

Para hacerlo, en teoría, se apoya en el examen de las realidades, las consideraciones sobre

los resultados esperados y el conjunto de recursos de distinta naturaleza de los que se

dispone.

A menudo, buscando generar marcos estandarizados que habiliten a las entidades

subnacionales para avanzar en la dimensión técnica de la planificación, los gobiernos

nacionales han construido un conjunto de herramientas que permitan, en contextos de

diversos y a veces deficitarios en este tipo de capacidades, orientar los procesos de

planeación.

Esta investigación, que es una más en un ejercicio colectivo de varios municipios del país,

se propuso hacer un examen de los procesos de planeación, evaluando el conjunto de

herramientas que desde el gobierno central se han construido para orientar los procesos

de planeación en los territorios. Lo hizo a partir de la sistematización de la experiencia de

cierre de gobierno, empalme político-administrativo y la formulación del plan de desarrollo

para la ronda 2020 – 2023 en el municipio de Circasia en el Quindío.

En ese sentido, a continuación se presenta el conjunto de conclusiones en relación con el proceso de cierre de gobierno y formulación del PDM, así como frente a la herramienta del Kit Territorial desarrollado por el Departamento Nacional de Planeación DNP. Frente al proceso de cierre de gobierno (empalme, informe de gestión y rendición de cuentas) es posible señalar que se trata de una dimensión que permanece condicionada por su carácter formal lo que lo hace poco efectivo en el propósito de mejorar la gestión y la participación. Es evidente que la condición procedimental del desarrollo de esta estrategia no ha logrado trascender en el carácter funcional que implica De igual manera, otra de las cuestiones que debe señalarse, tiene que ver con la ausencia y/o la deficiencia en la información en el municipio. La inexistencia de insumos básicos estandarizados constituye un obstáculo a los procesos de planeación, lo que dificulta el proceso de conceptualización y toma de decisiones inherentes al mismo. Adicionalmente el no contar con información básica actualizada, susceptible de ser trabajada por los equipos encargados por cada administración constituye un obstáculo para la construcción de diagnósticos y propósitos que correspondan con la realidad municipal (pertinencia). Como consecuencia de los dos puntos anteriores el desarrollo del municipio se ve frenado por la dificultad de construir procesos alternativos de largo aliento que permitan de forma


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creativa obtener nuevas fuentes de financiación y el desarrollo de planes acordes a sus realidades. En segundo término, frente al instrumento del Kit Territorial de Planeación resulta recurrente entre los informantes señalar que el instrumento presenta una gran rigidez en sus procedimientos, tiempos e insumos necesarios. Su cumplimiento formal, no parece necesariamente estar relacionado con la planeación adecuada para el territorio, de modo que frecuentemente las estrategias diseñadas no apuntan a corregir problemas públicos detectados a través de los diagnósticos. Asimismo, la información y la gestión de la misma constituyen un enorme desafío que debe ser enfrentado a futuro, pues la aplicación de la metodología depende en una alta proporción de ella. De este modo, por ejemplo, la información demográfica está subutilizada en el territorio, pues sirve como indicador para fijar metas, pero no resulta decisiva en la toma de decisiones de la política pública. Finalmente, resulta recurrente la idea de que el tema de la participación en los indicadores solo aporta formalidad a los diferentes procesos. Esta condición, que afecta buena parte de la gestión pública en los diferentes niveles (nacional, departamental y municipal) , constituye una talanquera que, en la medida en que se torna poco indispensable, dentro del proceso, la mayoría de las veces es obviada a la hora de tomar decisiones fundamentales para el desarrollo municipal. Ello se comprueba cuando se advierte que en estricto sentido no puede verificarse la incidencia de este ni en cierre de gobierno ni en la formulación. Sin duda prestar atención al modo e que la ciudadanía interviene y propone y plantea problemas a la gestión pública, no solo enriquece los ejercicios de planeación sino que contribuye a pasar de enfoques Top-Down a otros de tipo Botton-Up, en los que las propuestas de política alcanzan mayor legitimidad entre la ciudadanía y una mayor incidencia de la gestión pública sobre las condiciones vida de los habitantes del municipio. Así las cosas, teniendo en cuenta que parte de este ejercicio investigativo se centró en la evaluación de los procesos de planeación municipal y a partir de ellos en las relaciones entre centro y regiones o municipios es posible señalar, al menos, algunas recomendaciones generales que contribuyan a rediseñar herramientas como el Kit Territorial. De acuerdo con la pesquisa realizada se considera necesario aumentar el acompañamiento y la capacitación en la gestión de los instrumentos y herramientas diseñadas para la planificación por el DNP, buscando desarrollar y dejar instaladas las capacidades que le brinden a este mayor dinamismo, reduciendo la percepción de rigidez de la herramienta diseñada para este propósito.


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Se considera también indispensable mejorar las capacidades institucionales de los municipios para la gestión de conocimiento y el desarrollo de sistemas de información en terreno, con el fin de producir información adecuada y relevante para identificar las condiciones, necesidades y problemas del municipio. Quizás un elemento presente en cada una de las entrevistas realizadas a los responsables de llevar a cabio el proceso de empalme, cierre y formulación del PDM fue la idea de que la estandarización en ocasiones produce una cierta desconexión con la realidad local y sus particularidades. Por eso una recomendación tiene que ver con que existe necesidad de realizar ajustes a la herramienta a partir de procesos de regionalización y ponderación de las variables de acuerdo a las particularidades de los territorios. Por último, pareciera necesario que los procesos de planeación tuvieran que extenderse hacia los programas de gobierno de los candidatos, pues se presenta un corto circuito entre estos y los planes de desarrollo municipales. Este último punto se relaciona con el modelo democrático y el conjunto de supuestos que lo sustentan. Si el origen de los procesos de planeación y de formulación de los PDM dependen de las propuestas elegidas democráticamente a partir de elecciones, resultaría apenas lógico que estos programas elegidos por la ciudadanía tengan relación con el procesos de formulación de los primeros. Esta condición, plantea la necesidad de bajar aún más en la cualificación técnica de los equipos de los candidatos, de modo que de manera general la planeación se incorpore ya no solo en la gestión pública sino también en el debate electoral


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9 Bibliografía

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Periódico El Tiempo, Bogotá. Periódico La Crónica del Quindío, Armenia.

10 Anexos 9.1 Kit Territorial 9.2 Guía para el Proceso de Empalme en las Entidades Territoriales 2019-2020. 9.3 Lista de chequeo Guía para la Elaboración del Informe de Gestión 2016 – 2019. 9.4 Guía para la Rendición de Cuentas de Cierre de Gobierno en las Entidades

Territoriales. 2016-2019. 9.5 Registro fotográfico. 9.6 Actas e Informes. 9.7 Matriz del análisis cualitativo de los diálogos semiestructurados obtenidos en el

proceso.

9.8 Matriz estratégica del Plan de Desarrollo Circasia 2020-2023 “Llegó el tiempo de

Circasia.

9.9 Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo Circasia 2020-2023 “Llegó el

tiempo de Circasia.

9.10 Programa de Gobierno Candidata Ana Yulieth Diaz Ubaque.


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ANEXOS


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ANEXO 9.1. KIT TERRITORIAL. Proceso de alistamiento. El proceso de alistamiento debe cumplir con 9 pasos específicos que permitan una adecuada preparación para encarar el desafío de la construcción del Plan:

El análisis del Programa de Gobierno.

El equipo de trabajo, identificando el líder del equipo.

Adelantar un empalme estratégico, con el equipo saliente de la administración.

Diseñar un plan de trabajo de corto plazo.

Identificar los mecanismos de participación a desarrollar durante la construcción del plan.

Definir grupos de relevantes con los que debe interactuar durante la construcción y aprobación del plan.

Comprometer y motivar a los miembros de la administración a participar en la construcción del plan.

Verificar el estado de la actividad y miembros del Consejo Territorial de Planeación. Esta instancia debe estar activa y necesita renovar un 50% de sus miembros.

Revise la normatividad disponible relacionada con la construcción de los planes de desarrollo territorial en Colombia.

Conformación del Equipo de Trabajo Territorial La conformación del equipo de trabajo deberá tener un líder, que tenga como característica el conocimiento del territorio y su experiencia en procesos de planeación y presupuestación pública territorial y deberá contar con un equipo de trabajo con la suficiente capacidad técnica, habilidad de coordinación y experiencia en la organización, además de ser conocedoras de la realidad del municipio.

Primera Unidad del Kit Territorial – Líneas Estratégicas Las líneas estratégicas representan las grandes apuestas de la administración entrante, las cuales guiarán y centrarán las acciones necesarias para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Municipal que se va a construir. Se recomienda realizar tres actividades para la definición de las líneas estratégicas:

Revisión y análisis del Programa de Gobierno Se espera que dicho análisis sea útil no solo al momento de ponerle nombre al Plan, sino también para escoger los énfasis que tendrán cada una de las líneas estratégicas y por supuesto los sectores asociados a cada línea.


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Asignación de un nombre al Plan de Desarrollo Municipal El nombre del plan, más que convertirse en un slogan o en un logo que va a acompañar todas las obras del gobierno local, debe ser un propósito superior que convoque a los y las ciudadanas en torno a la visión de gobierno que se plantea para el cuatrienio.

Creación las líneas estratégicas del Plan de Desarrollo Municipal Primeras ideas a partir del análisis del Programa de Gobierno, complementado en el ejercicio de discusión participativa con todo el equipo de gobierno. Segunda Unidad del Kit Territorial – Diagnóstico Se deberán considerar las líneas estratégicas definidas anteriormente, así como contrastar información sectorial con otros instrumentos de planeación y la información específica sobre competencias, capacidades y recursos financieros del municipio. El DNP propone abordar seis pasos para construir el diagnóstico del plan de desarrollo municipal:

1. Revisión de las líneas estratégicas y lectura transversal del territorio Estas líneas serán los grandes ejes del Plan de Desarrollo y permitirán desde el diagnóstico, las temáticas necesarias, encaminadas a alcanzar los objetivos integrales.

2. Definición de los problemas de cada línea estratégica Consiste en profundizar el análisis de las situaciones negativas encontradas en el territorio, identificando la población a la que afecta y su localización.

3. Identificación de causas y consecuencias La identificación de causas y consecuencias de un problema específico se puede realizar a través de la técnica de ‘Árbol de Problemas’, el cual permite abordar los problemas de cada línea estratégica de manera estructurada y proporciona una representación gráfica de análisis.

4. Ejercicio participativo con la comunidad El ejercicio participativo del diagnóstico puede realizarse a través de sesiones de discusión con los principales actores que representan a la comunidad, las cuales permiten validar con la ciudadanía los resultados que se obtuvieron en los pasos anteriores.

5. Revisión de la situación financiera de la entidad territorial Para realizar este diagnóstico, el equipo de trabajo responsable de la formulación cuenta con múltiples fuentes de información que pueden ser utilizadas, como:

6. Síntesis de la situación actual de la entidad territorial Es la revisión y ajuste final de toda la información recopilada a lo largo del proceso de diagnóstico. Este ejercicio se puede recoger en el formato “Matriz de diagnóstico”. Tercera Unidad del Kit Territorial – Plan Estratégico El plan estratégico organiza las intervenciones planteadas por la administración y permite fijar las metas de cada una de las políticas, programas y proyectos que el gobierno territorial


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considera centrales para su gestión en los siguientes cuatro años. El DNP propone abordar cuatro pasos para construir el plan estratégico:

1. Definición de la estructura del plan estratégico. Con base en las líneas estratégicas definidas previamente. La estructura programática del plan de desarrollo se definirá estableciendo los niveles de jerarquía que la administración quiere dar al plan de desarrollo.

2. Formulación y priorización de indicadores de bienestar. La definición de los objetivos que la entidad territorial espera alcanzar mediante la implementación de alternativas de solución que cuentan con viabilidad técnica y financiera.

3. Estructuración de la estrategia (Programa, productos, indicadores de producto). Dentro de la lógica de cadena de valor, las estrategias planteadas equivalen a las apuestas gruesas de política pública sobre las cuales la entidad territorial espera obtener los resultados principales de su gestión. Para establecer cuáles son los productos que la administración entregará a la ciudadanía durante el cuatrienio y responder a los objetivos planteados, el DNP sugiere considerar la cadena de valor que se resume en la Metodología General Ajustada (MGA).

4. Elaboración del costeo de los programas presupuestales y productos. Se requiere que el equipo de trabajo responsable de la formulación costee unitariamente cada intervención y totalice un valor para cada programa presupuestal. Cuarta Unidad del Kit Territorial – Plan Plurianual de Inversiones El Plan Plurianual de Inversiones (PPI) del plan de desarrollo es la sección del documento que contiene la información precisa sobre la estrategia que plantea la administración para financiar los programas definidos en las etapas anteriores durante el cuatrienio. El DNP sugiere seguir los siguientes pasos para la elaboración del plan de inversiones:

1. Análisis de posibilidades de consecución de recursos para el plan de desarrollo. Este ejercicio inicial se centra en la identificación de las acciones en materia presupuestal, que podrán incrementar el volumen de recursos inicialmente identificados en el costeo realizado en la construcción del plan estratégico.

2. Redefinición de los costos de los programas presupuestales y su financiación. Luego de la identificación de nuevos recursos para financiar el plan de desarrollo, este paso es una repetición del ejercicio realizado en el Paso de la elaboración del costeo de los programas presupuestales y productos, esta vez teniendo como nuevo techo de inversión el presupuesto estimado a partir de la revisión de la capacidad de consecución de recursos.

3. Distribución del presupuesto para cada vigencia del cuatrienio. La última parte de esta unidad se centra en distribuir entre las diferentes vigencias los montos globales identificados en el costeo de cada programa. Esta distribución de recursos


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en el tiempo define directamente las metas que se plantearán para cada uno de los productos en las vigencias del periodo 2020-2023.


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ANEXO 9.2. Guía para el Proceso de Empalme en las Entidades Territoriales 2019-2020.

ACTIVIDAD CUMPLE

OBSERVACIONES/EVIDENCIAS SI NO

Conformó el equipo de trabajo para responder por el informe de gestión, la rendición de cuentas y el empalme

X

Se inicia el proceso de empalme con un oficio de la alcaldía entrante donde convocan a una mesa de trabajo principal a todos los pares de las diferentes secretarías, entre esas Planeación (Camilo Giraldo), Financiera (Oswaldo Morales), Gobierno (Andrés Galvis), Administrativa (Cesar Suárez) y la Umata (Manuel García). El alcalde saliente Carlos Duque designa al señor Hans (secretario de planeación) como enlace de empalme. Se basan en la ley 951 del 2015 y se hace solicitud de tres insumos básicos: el informe de gestión, acompañado del presupuesto vigencia 2020 (POAI) y de mi PGesta

Estableció el cronograma de trabajo con responsables para organizar la información y analizarla

X

El 31 de diciembre del 2019 a las 3 pm se hace entrega del informe de gestión y empalme, a la jefe de control interno, para que haga la revisión. Se programa comité con la administración entrante el día 2 de enero del 2020, en la cual se hace reparto por secretarías y se basan en la ley 951, la cual dice que una vez radicado el informe por la administración saliente, la entrante cuenta con 30 días para solicitar ampliación o aclaración de la información, se identifica que la información entregada en cuanto a presupuesto, programas y proyectos fue muy general, por ejemplo: relacionan una pavimentación de la vía, pero no indicaron el nombre, cuánto valió, tipo de contrato, si fueron liquidados o no los contratos, en fin. La jefe de control interno estuvo en el proceso en la administración anterior y pudo decir que, fue muy diferente al proceso de hace 4 años, los formatos eran más amplios, hubo más control de los entes, hubo coordinación y para el caso particular de la administración saliente lo que hicieron fue ceñirse a la norma, de entregar y listo; hace un llamado de atención para que Planeación Nacional realice un seguimiento, acompañamiento continúo y delimitación de las variables y tiempos que se deben presentar, para la pertinencia y retroalimentación en la información.

Llevó a cabo el seguimiento al Plan de Ordenamiento de su Entidad Territorial

X No se encontró evidencia


86

Realizó el seguimiento a las metas del Plan de Desarrollo con base en las orientaciones dadas por el Gobierno Nacional

X

Respecto al plan de desarrollo, la alcaldía saliente tiene unas metas cumplidas hasta el año 2019, en un promedio más o menos de los 3 primeros años en un 87,5% según DNP, en el esquema de ordenamiento territorial no hicieron nada, en la matriz MGA de proyectos no habían actualizaciones desde el año 2018, también, en el tema de los programas para un ejemplo puntual, el departamento de planeación maneja 6: adulto mayor, Sisbén, familias en acción, régimen subsidiado, banco de proyectos y plan territorial de salud, se designaron los pares para cada uno, de los cuales en Sisbén se tuvo dificultad y no entregaron información, en el plan territorial de salud, se tiene un hallazgo para el municipio porque la administración saliente tenían un recurso para contratar en enero de cada año y a octubre no lo habían hecho, lo que deja, como experiencia que los jefes o líderes deben hacer un seguimiento constante para no dejar ningún proceso a la deriva.

Asoció las políticas de gestión institucional a los resultados y/o productos de su Plan de Desarrollo

X

Revisó los anexos sectoriales para mejorar sus informes

X

Citó a Consejo de gobierno para consolidar el documento de empalme

X

Estableció el cronograma y los responsables para realizar la rendición de cuentas


Citó al nuevo mandatario y su equipo para llevar a cabo el empalme

X

Elaboró el plan de trabajo juntamente con el equipo entrante

X

Tuvo en cuenta cada uno de los temas y sectores X

Realizó las sesiones parciales de empalme X

Elaboró las actas parciales o por dependencias de empalme

X Observaciones acta de informe de gestión

Entregaron los informes de gestión parciales X

Elaboró el acta e informe integral de gestión X

Hizo entrega al nuevo mandatario del informe de gestión integral

X


87

Remitió el informe de gestión a los órganos de control pertinentes

X

Se evidencia una carta de la jefe de control interno al alcalde saliente, solicitando que se complemente y aclare algunos puntos del informe de gestión e indica que lo envió con copia a los entes de control


88

ANEXO 9.3. Lista de chequeo Guía para la Elaboración del Informe de Gestión 2016 – 2019.

ITEM CUMPLE OBSERVACIONES/EVIDENCIAS

SI NO

El informe resumido por escrito de la gestión del servidor público saliente.


Detalle pormenorizado sobre la situación de los recursos materiales, financieros y humanos, así como los bienes muebles e inmuebles a su cargo, debidamente actualizados a la fecha de la entrega.


Detalle de los presupuestos, programas, estudios y proyectos.

X Rendición de cuentas 2016-2019

Obras públicas y proyectos en proceso. X Observaciones acta de informe de gestión

Reglamentos, manuales de organización y de procedimientos.

X

En general, los aspectos relacionados con la situación administrativa, desarrollo, cumplimiento o, en su caso desviación de programas y demás información y documentación relativa que señale el reglamento y/o manual de normatividad correspondiente.

Estructura del informe de gestión X 1. Presentación del resumen (informe de gestión) 2. Participación de la comunidad 3. Tiempo para respuestas (30 minutos) 4. Diligenciamiento de formato de evaluación de la audiencia de rendición de cuentas

Introducción

Capítulo 1. Gestión del Desarrollo Territorial y de Desempeño Institucional

X No se describe con este título, pero se encuentra la situación real en la que se encuentra el municipio

Este capítulo tiene como finalidad detallar la situación en la cual se entrega la administración 2016 – 2019, tanto en materia de cumplimiento efectivo del Plan de Desarrollo Territorial (discriminado por cada sector de inversión pública territorial), como a nivel del desempeño institucional (relacionado con el cumplimiento de las políticas de gestión y desempeño institucional establecidas en el Modelo Integrado de Planeación y Gestión.


89

1. Con base en la matriz del Plan Indicativo del Plan de Desarrollo de su entidad, identificar cada uno de los sectores o temas de inversión pública en el territorio.

X 1. La educación como garante de oportunidades 2. La salud de toda prioridad local 3. Gestión social 4. La recreación y el deporte aliados de la familia 5. La cultura como eje para la apropiación del Paisaje Cultural Cafetero 6. Inclusión social sinónimo de equidad 7. Turismo generador de desarrollo económico 8. Encadenamientos productivos generadores de oportunidades 9. Los espacios de vida y movilidad, factores de crecimiento en Circasia 10. La construcción de vivienda con óptimos servicios públicos, haciendo crecer a Circasia 11. Sostenibilidad ambiental, sinónimo de evolución social 12. Ambiente sano con calidad de agua 13. Gestión del riesgo, una prioridad latente 14. Protegiendo los animales en el contexto de la biodiversidad 15. Gobernabilidad y gestión para la ciudadanía 16. Para volver a creer en la planificación

2. Una vez identificados los sectores a trabajar, por cada sector o tema, los responsables de cada dependencia deberán señalar el aporte que desde cada sector se hizo a la Garantía de Derechos y avance en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. (Para conocer cómo puede relacionar los Objetivos de Desarrollo Sostenible con cada sector, tome la información de la matriz del Plan Indicativo del Plan de Desarrollo de su entidad).

X

3. Por cada sector o tema, los responsables deberán responder las siguientes preguntas:

X

- ¿Qué se prometió en el programa de gobierno? X

- ¿Qué quedó del Programa de Gobierno en el PDT y qué se logró?

X

- ¿Cómo lo hizo? X

- ¿Qué políticas de gestión y desempeño institucional utilizó para lograr los resultados y/o productos?

X


90

- ¿Qué recomendaciones hace al nuevo mandatario en el sector?

X

Capítulo 2. Políticas Estratégicas y Temas Transversales

se sugiere que las entidades respondan a las siguientes preguntas:

- ¿En qué estado queda el Plan de Ordenamiento Territorial?

X

- ¿Cuál es el estado en el que quedan la gestión financiera y presupuestal de la entidad territorial?

X

- ¿Cuál es el estado en cual quedan las Políticas de gestión y desempeño institucional?

X

- ¿En qué estado quedan temas transversales? X

- ¿Cuáles son las recomendaciones estratégicas y operacionales para los nuevos mandatarios?

X

¿Qué aspectos transversales son urgentes de atender a partir del 1 de enero de 2020?

X

Otros aspectos que se entregan, como inventarios, sistemas de información y otros que se requieran informar.

X Observaciones acta de informe de gestión: - Planes de acciones de la vigencia 2019 - Matriz SIEE - Seguimiento plan indicativo con corte 15 de julio del 2019 - Plan operativo del plan de inversiones 01 de octubre del 2018

Anexos. Informes especiales e inventarios exigidos x Presentación de la rendición de cuentas 2017-2019 y Observaciones acta de informe de gestión


91

ANEXO 9.4. Guía para la Rendición de Cuentas de Cierre de Gobierno en las Entidades Territoriales. 2016-2019.

ELEMENTOS ACTIVIDADES CUMPLE

OBSERVACIONES/EVIDENCIAS SI NO

INFORMACION

Constitución de un equipo líder que diseñe, oriente, ejecute y realice el seguimiento a las actividades previstas de información, diálogo y responsabilidad para la rendición de cuentas.

X

Según la directora de control interno no hubo armonización en la matriz MiPG y se designó al secretario de planeación como coordinador de empalme de la administración saliente, para lo cual manifiesta que demostraron desinterés y que no se encontraban preparados

Priorizar los informes de gestión por sector de inversión de mayor interés para los grupos de valor y ciudadanos respecto a las metas del respectivo plan de desarrollo según las orientaciones de la guía para elaborar el informe de empalme.

X

Elaborar piezas comunicativas y definir canales de difusión de los informes de gestión sectorial de acuerdo con los canales de comunicación preferidos y consultados por los grupos de valor para desarrollar los espacios de diálogo.

X

Se realizó Audiencia de Rendición de Cuentas con el siguiente orden del día: 1. Actos protocolarios 2. Presentación resumen informe de gestión 3. Palabras del señor alcalde 4. Recepción de preguntas 5. Espacio para respuesta de preguntas 6. Recepción de evaluación en formato definido para la audiencia 7. Cierre de la Audiencia de rendición de cuentas

Diseñar el cronograma con fechas para la difusión de información utilizando las piezas comunicativas y los canales establecidos.



92 DIALOGO

Lista de espacios de diálogo para rendición de cuentas sobre el cierre de gobierno 2016-2019.

X

Se realizó Audiencia de Rendición de Cuentas con el siguiente orden del día: 1. Actos protocolarios 2. Presentación resumen informe de gestión 3. Palabras del señor alcalde 4. Recepción de preguntas 5. Espacio para respuesta de preguntas 6. Recepción de evaluación en formato definido para la audiencia 7. Cierre de la Audiencia de rendición de cuentas

Diseñar y divulgar el cronograma con fechas en que se realizarán los espacios de diálogo presencial y virtual de rendición de cuentas para cada informe de gestión por sector de inversión y el evento de diálogo público de entrega de gobierno con informe final integral


Diseñar la agenda y logística de las jornadas de diálogo estableciendo el paso a paso por cada espacio de diálogo y los roles y responsables para implementar los espacios de diálogo.

X Agenda 27 de diciembre del

2019

Realizar una amplia difusión y convocatoria para cada uno de los espacios de diálogo utilizando medios masivos de comunicación y canales locales.


Divulgar la información pública institucional sobre los resultados de la gestión de cada sector de inversión utilizando medios físicos, canales electrónicos (páginas web institucionales, plataformas virtuales, sistemas de información, redes sociales, etc). en diversos idiomas y lenguas, en formatos alternativos comprensibles para los respectivos grupos de valor y de interés.



93

Documento publicado con procedimiento para el desarrollo de los espacios de diálogo.

X

Agenda y Pasos para implementar los espacios de diálogo

X

RESPONSABILIDAD

Sistematizar de manera clara las conclusiones y recomendaciones ciudadanas de los espacios de diálogo.


Presentar al nuevo gobierno y a los ciudadanos las recomendaciones realizadas por los ciudadanos frente a los informes de rendición de cuentas que optimicen los resultados de la gestión.



94

9.5 REGISTRO FOTOGRÁFICO Y MATERIAL DE VERIFICACIÓN EMPÍRICA. Anexo A. Convocatoria mesas de participación, página de la Alcaldía.

Anexo B. Distribución y horario de las mesas programáticas.


95

Anexo C. Convocatoria y registro fotográfico mesa de juventud.

Anexo D. Convocatoria y registro fotográfico mesa de personas en estado de discapacidad y cuidadores


96

Anexo E. Convocatoria y registro fotográfico mesa LGBTI. (fotografía. Alcaldía de Circasia)

Anexo F. Convocatoria y registro fotográfico mesa de mujeres. (fotografía. Alcaldía de Circasia)


97

Anexo G. Instalación mesas sectoriales

Anexo H. Circasia paz, convivencia y seguridad


98

Anexo I Circasia próspera y dinámica

Anexo J. Circasia, una apuesta por la paz y la vida


99

Anexo K. Gobierno incluyente


100

Anexo L. Infraestructura para la paz y la vida

Anexo M. Registro fotográfico mesa de niños y niñas (fotografía. Alcaldía de Circasia).


101

Anexo N. Fotografía mesa de Adolescentes. (fotografía. Alcaldía de Circasia)

Anexo Ñ. Registro fotográfico mesa de discapacidad.


102

Anexo O. Registro fotográfico mesa de víctimas del conflicto armado. (fotografía. Alcaldía de Circasia)

Anexo P. registro fotográfico mesa de animalistas. (fotografía. Alcaldía de Circasia)

maestrÍa en planeaciÓn territorial y dinÁmicas de …

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