mary botagissio
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Mary Bottagisio
Fundación Por la Vía Por la Vida – Liga Contra la Violencia Vial
“Eso que llamamos azar no es sino la causa
ignorada de un efecto conocido”
(Voltaire, Atomes, 1770)
La violencia vial: Crónica de una guerra no declarada
El 7 de diciembre de 1941, aún conmocionados por Pearl Harbor, los americanos descubren que
una guerra podía ser real sin haber sido declarada1. El 21 de julio de 20142 la sociedad y el Estado
Colombiano aún no abren los ojos frente a la guerra desatada en las vías del país desde hace más
de dos décadas por cuenta del tráfico motorizado. Si a fínales del siglo XX Colombia vivió una de
sus más atroces pesadillas a manos de la guerra desencadenada por el narcotráfico, la guerrilla y
los paramilitares, ¿quién podía imaginar que otra forma silenciosa de violencia igualmente mortal
cohonestaba entre nosotros?. Los colombianos seguimos matándonos, los atentados se producen
de otra forma; las armas no son fúsiles, bombas o tanques de gas, son vehículos de dos, cuatro o
más ruedas disparados por hombres libres para quienes sencillamente los otros no cuentan. Las
vías del país viven solapadamente al abrigo de imágenes belicosas de otros tiempos, las bajas no
son soldados, no!, son incautos, desprevenidos o imprudentes civiles que entran a engrosar las
estadísticas de una guerra no declarada, tolerada, admitida como un diezmo al progreso: la
violencia vial.
El campo de batalla
La violencia vial concierne directamente a la totalidad del territorio colombiano y sus habitantes:
más de 47 millones de usuarios de las vías3, de los cuales cerca de 6.24 millones poseen una
licencia de conducción vigente de 13.9 millones expedidas, utilizan 9.95 millones de vehículos
sobre poco más de 2006 mil kilómetros de vía.
Los muertos en el campo de honor
1 Les accidents de la route: première cause de mortalité de 15-24 ans ; Institut National de la Jeunesse et de l’Education Populaire-INJEP. 2 Lanzamiento Publicación FORENSIS, Datos oficiales sobre la violencia en Colombia en el 2013; Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 3 Estimación población 2013: 47.121.089. Estimaciones de población y proyecciones de población 2005 – 2020, DANE 4 6.260.642 licencias activas a 2012. Presentación P.P. Cambios en las Licencias, un camino hacia la seguridad vial y contra la corrupción. Dr. Nicolás Estupiñan, Viceministro de Transporte –Ministerio de Transporte (COL) 5 Informe de Auditoria Intersectorial Sobre la Política Pública de Seguridad Vial en Colombia 2010-2013 6 INVIAS
La movilidad humana en aumento cada día se paga al precio más alto. Cada año, cerca de 4007 mil
siniestros viales causan cerca de 4258 mil daños corporales que dejan más de 6 mil muertos y 40
mil lesionados graves. Los costos, directos e indirectos de esta hecatombe se estiman
modestamente entre el 1.5% y 2%9 del PIB, un precio exorbitante que debe pagar la sociedad,
menor en todo caso frente a lo invaluable de una vida humana
A partir de la segunda mitad de la década anterior (1994-2003)10 se constató una tendencia lenta
y regular en la reducción del flagelo, que se quiebra en la década actual (2004-2013). Mientras
otros países, como Francia11, España12, Portugal13, Argentina14 y Chile15, entre otros, con mayor
volumen de tráfico, han logrado estabilizar y luego reducir el drama humano en este mismo
periodo hasta en un 67%16; en Colombia, el aumento de la mortalidad en hechos de tránsito ha ido
incrementando en la última década hasta llegar, en el año 2013, a representar un aumento del
13.42%17. En los dos últimos años18 se observa una aterradora involución que contrasta con las
declaraciones de intención enmarcadas en el Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-201619 y en la
Ley 145020 del Plan Nacional de Desarrollo y las disposiciones modestas realmente adoptadas y
puestas en marcha por el Estado, en particular, por los diferentes niveles de Gobierno.
La Tregua
El efecto de la Política de Transportes en la seguridad vial en el ámbito mundial reviste de tal
importancia que, en el año 2001, la Comisión Europea incorporó, en el Libro Blanco de la política
Europea de Transportes, medidas específicas en materia de seguridad vial. En el Foro
Internacional de Tranporte –OCDE21, la seguridad vial es objeto permanente de investigaciones,
discusiones y monitoreo. Se ha determinado que de los factores de riesgo que pueden ser más
fácilmente controlados se encuentra la política general de transporte22. Ciertamente, en la década
anterior, la introducción de varias leyes en el país que buscaron regular y dar coherencia a la
política de transporte tuvo un efecto favorable en la seguridad vial. Estas leyes tendentes a
regular y reglamentar el sistema de transporte en Colombia, reconocen por primera vez la
7 Cámara del SOAT-FASECOLDA 8 Ibídem 9 Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial(2009), Organización Mundial de la Salud 10 Publicaciones FORENSIS 1999 a 2004, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Accidentalidad Vial en Colombia, series tomadas para de 1994 a 1998, Recopilación de la Información y análisis Liga Contra la Violencia Vial. 11 Bilan de l’année 2013, Observatoire Nationale Interministériel de Sécurité Routière de France, 12 Las principales cifras de la Siniestralidad Vial en España, Dirección General de Tráfico 13 7th Road Safety PIN Report, European Safety Transport Council -ETSC 14 Dirección Nacional de Observatorio Vial, Agencia Nacional de Seguridad Vial de Argentina 15 Observatorio de Datos, Consejo Nacional de Seguridad Tránsito ,Chile 16 España 67%, Portugal 56%, Francia 50%-7th Road Safety PIN Report, European Safety Transport Council -ETSC 17 Publicación Forensis 2013 , Datos oficiales sobre la violencia en Colombia en el 2013; Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 18 Fallecidos: 5.792 en el año 2011; 6.152 el año 2012 y 6.219 en el año 2013. Lesionados: 40.806 en el año 2011; 39.440 en el año 2012 y 41.823 en el año 2013 19 reducir las muertes derivadas de hechos de tránsito en un 50% de cara al 2016 20 Eleva la Política Pública de Seguridad Vial a Política de Estado 21 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) 22 Fridstrom, L. Econometric models of road use, accidents, and road investment decisions. Institute of Transport Economics, Oslo.
necesidad de “prestar un servicio seguro”23. Efectos como los de la introducción de la Ley 105 de
1993 puesta en marcha en el año 199524 fueron inmediatos: una reducción en la mortalidad del
5% que representó 429 fallecidos menos en el año 1996 en relación al año 1995. La Ley 336 de
1996 que adoptó el Estatuto Nacional de Transporte incluye en el artículo 2 “la seguridad,
especialmente la relacionada con la protección de los usuarios constituye prioridad esencial en la
actividad del Sector y del Sistema de Transporte” y, además, origina el Consejo Consultivo de
Seguridad en el Transporte, del cual, pese a la gravedad de los hechos en los últimos años no se
conocen reportes. Cabe resaltar que los registros de mayor mortalidad por hechos de tránsito en
el país se presentaron en el año 1995 y dan cuenta de 7.874 fallecidos y 52.547 lesionados en un
escenario de 2.2 millones de vehículos y 2.68 millones de conductores. Si bien se desconocen los
efectos imputables a la introducción y puesta en marcha de estas leyes, la realidad es
incontestable: 30% muertos menos, es decir, 2.543 vidas humanas fueron salvadas en la década
1995-200425.
Disposiciones contenidas en estas leyes, que afectaron la planificación del transporte y el tránsito,
la infraestructura vial, las competencias de las autoridades, las políticas de control y sanción, las
normas de tránsito que regulan el comportamiento humano conservan una relación de causalidad
más que de coincidencia sobre los múltiples factores que intervienen en la morbimortalidad de los
hechos de tránsito. En el mismo sentido, la introducción de la Ley 76926 de 2002 logra contener el
flagelo pese al crecimiento vertiginoso del parque vehicular y los cambios profundos en la
estructura vehicular consecuencia al auge de las dos ruedas motorizadas.
Una ley, de las pocas específicamente relacionadas con la seguridad vial y de la que se esperaban
resultados ambiciosos en el corto plazo, es la Ley 150327 de 2011 tendente a mejorar el
comportamiento de los usuarios de las vías a través de la formación de los conductores,
incidiendo en la población desde el ámbito escolar. Esta ley se reglamentó28 parcialmente dos
años posteriormente a su promulgación. Se ha determinado que el factor humano contribuye
entre un 80% a 90% en los eventos de tránsito; no obstante, durante el lapso que tardó su
reglamentación murieron 12 mil colombianos y cerca de 82 mil resultaron lesionados. Los efectos
inmediatos de Ley 169629 de 2013 recientemente promulgada y ampliamente debatida han sido
positivos en su función de prevención, gracias, entre otras, al valor social que han transmitido los
medios de comunicación; sin embargo, su aplicación por parte de las autoridades locales es
deficitaria; bien sea por que no hay organismo de tránsito local, o por que el organismo de
tránsito no tiene policía vial para ejercer el control, o sencillamente, porque el organismo de
23
Art. 2°, Capítulo I, Título I Principios y Disposiciones Generales. Ley 105 de 1993 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre
transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector Transporte y se dictan otras disposiciones. Art. 2° Capítulo II Principios Rectores del Transporte. 24 Reglamentada parcialmente por los Decretos Nacionales 105 y 2263 de 1995 25 Publicaciones FORENSIS 1999 a 2004, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Accidentalidad Vial en Colombia, series tomadas para de 1994 a 1998, Recopilación de la Información y análisis Liga Contra la Violencia Vial. 26 Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones 27 Por la cual se promueve la formación de hábitos, comportamientos y conductas seguros en la vía y se dictan otras disposiciones 28 Reglamentada por el Decreto Nacional 2851 de 2013 29 Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.
tránsito no destina o carece de recursos para la compra de los elementos materiales que se
requieren para hacer la prueba de alcoholemia. En lo relacionado con el efectivo cumplimiento de
la sanción, ciudades más dotadas en presupuesto y solidez institucional como Bogotá, Medellín y
Barranquilla no han logrado hacer efectivo30 el pago de las multas contenidas en esta Ley que
pueden llegar a los 28 millones de pesos. Una situación similar se presenta con las licencias de
conducción que debieron ser suspendidas o canceladas: menos del 30%31 tienen resolución de
cancelación o suspensión.
El Estado Mayor
Gran parte de las disposiciones contenidas en las diferentes Leyes que se han promulgado en la
última década y que inciden directa o tangencialmente en la seguridad vial no son reglamentadas
oportunamente o su aplicación no se hace de manera sistemática y efectiva. Muchas de ellas
ignoran la realidad institucional o la viabilidad de los recursos que se requieren para ponerlas en
marcha eficazmente. La falta de monitoreo, de una estimación coste/beneficio o de lineamientos
claros de articulación institucional son, en su conjunto, factores que no permiten determinar y
cuantificar los efectos reales que pueden tener dichas disposiciones en la seguridad vial.
El mayor efecto de la falta de aplicación e incumplimiento de estas normas no son los valores
monetarios que se dejan de percibir por las multas, su mayor efecto es la pérdida del valor
social hacia una conducta de riesgo que termina por deslegitimar la norma de cara al ciudadano
sustrayendo su verdadera finalidad: la prevención de conductas riesgosas. Es preciso señalar que
en Colombia las multas por infracciones de tránsito son percibidas por los ciudadanos como un
impuesto al infractor y no como un reproche social a una conducta que engendra riesgo para un
gran colectivo cuyo daño se revierte vía pecuniaria. El legislador ha optado por un tratamiento
exclusivamente administrativo incluso para aquellas conductas que configuran un verdadero
peligro público, de donde surge un desequilibrio entre la gravedad de la falta, el control y la
sanción. Esta situación, a tenor de los resultados32, ha terminado por generar impunidad,
aumentar la delincuencia vial y, por supuesto, aumentar la pérdida de vidas humanas.
La acción de los poderes públicos en favor de la seguridad vial es determinante para lograr los
objetivos de reducir el costo en vidas humanas de los hechos de tránsito; el poder se define como
el producto del interés por una decisión y el control sobre su resultado33. El interés se refiere a la
diferencia en utilidad de los diferentes resultados de una decisión. El control hace referencia a la
capacidad para incrementar la probabilidad de que suceda el resultado más deseable34. La
30 Dirección de Control y Vigilancia, Secretaría Distrital de Movilidad 31 Dirección de Tránsito y Transporte –Policía Nacional, con base en reporte SIMIT 18/12/2013 a 29/02/2014 32Informe de Auditoria Intersectorial Articulada Sobre la Política Pública de Seguridad Vial 2010-2012:“Del total de Informes Únicos de Infracción de Normas de Transporte recibidos por la Súper Intendencia de Puertos y Transporte durante la vigencia 2007 a 2012, no se ha realizado actuación alguna, al menos sobre el 70%, es decir, más de 116.761. En lo que hace referencia a la gestión de cobro durante el periodo 2007 a 2011 se han recaudado 680.6 millones y existen saldos por cobrar por 4.429 mil millones de pesos..”. Informe Exprés # 19 Infracciones al Código Nacional de Tránsito Sistemas de Información, Sanciones, Multas y Descuentos: De las 2.476.026 multas impuestas en los años 2012 y 2013 que representan 813.397.278.171 millones de pesos, 918.169 caducaron o prescribieron, representa 231.127.937.104 millones de pesos. 33 Hernes, G. Makt of avmakt. Universitetsforlaget. Oslo 34 Elvik, R. Hvor rasjonell er trafikksikkerhetspolitiken? En analyse av investeringsprogrammet pa Norsk ver-og vegtrafikkplan.
seguridad vial hace parte de los bienes jurídicos objeto de la protección que debe otorgarse por
parte del Estado. No basta con formular las leyes, garantizar su aplicación y cumplimiento es lo
que las hace útiles para los usuarios de las vías. Aun cuando el Congreso de la República, en
particular la Comisión Sexta de Senado, en los últimos 3 años ha logrado articular múltiples
sectores en favor de la seguridad vial, los esfuerzos son todavía insuficientes; se requiere de
drásticos controles políticos, movilización ciudadana, un férreo compromiso en todos los niveles
de Gobierno y una hoja de ruta clara que priorice las intervenciones. Las autoridades del orden
nacional, departamental y municipal han sido instituidas para proteger dos derechos
fundamentales: La vida y los bienes. La movilidad humana implica desplazarse de un lado a otro
en la totalidad del territorio nacional en condiciones de seguridad sin que la acción comprometa la
vida y la integridad física. La seguridad es un principio universal, pilar fundamental de toda
estructura, que debe ser objeto primordial del Poder Público para cumplir los fines esenciales del
Estado y prevenir daños antijurídicos ocasionados al ciudadano por la acción u omisión de la
Administración Pública.
Relato de otra guerra
Hacia finales de los años 80, cuando las muertes en España superaban las 9 mil víctimas (23.2 por
cada cien mil habitantes), en Alemania y Francia el balance era de 11 mil víctimas (13.96 y 19.8
por cada cien mil habitantes respectivamente ), el entonces Primer Ministro francés Michel
Rocard constituyó un Comité de 13 miembros cuya misión fue establecer un Libro Blanco sobre la
seguridad vial con el fin de tratar de forma global un problema complejo en el cual los elementos
podrían difícilmente ser disociados los unos de los otros. La constitución de este Comité indicó
una orientación netamente de seguridad pública, su propósito era pacificar las vías y hacer a los
conductores menos agresivos por un conjunto de disposiciones afectando tanto a los vehículos
como al sistema de infraestructura. Los puntos más relevantes del Libro Blanco fueron:
• El deseo de asociar el colectivo social a las decisiones de la seguridad vial bajo la forma de una
estructura de asesoramiento específico, el Alto Comité para la Seguridad Vial. Esta medida no se
puso en marcha. Se estableció un Consejo de orientación en el seno del Observatorio de Seguridad
vial, pero la orientación de este Consejo no fue diseñada para tener el importante papel de
proposición y de estimulación que debía ser proporcionado por el Alto Comité de Seguridad Vial.
Sólo sirvió para orientar el levantamiento de información estadística y mejorar la calidad de los
datos. El miedo a crear un centro de poder que concurriera con el poder político y ejecutivo ha
sido una constante nacional. Por un lado, los políticos se quejaban de su aislamiento y de la falta
de interés de los ciudadanos por su trabajo, por otra parte, ellos mismo se negaban a crear las
estructuras que favorecieran la aparición de dicha colaboración en el marco de un debate
constructivo entre un organismo consultivo y los tomadores de decisiones. Si el propósito era que
la organización fuera creíble, debía dársele sus propios medios y una verdadera independencia.
Podía ser molesto, no obstante, era su independencia la garantía de un contra-poder útil y
creíble cuando quienes tomaban valientes decisiones se quedaban solos para hacer frente a
poderosos grupos económicos de presión. Si el “lobby” de la seguridad pública no es objeto de
preocupación del ciudadano y sí no se ha desarrollado en la misma sociedad, es difícil para los
políticos asumir solos el costo de las decisiones de seguridad pública.
•La afirmación de carácter “peligroso” que deriva de la potencia y las velocidades de los
vehículos. Por primera vez en un documento para los no especialistas apareció un ajuste de la
tabla que estableció la evolución de las velocidades máximas de los vehículos entre los años 1967
y 1987 (10% de los vehículos podían superar los 150 km / h en 1967, el 73% en 1987) así como el
gráfico de las lesiones causadas a terceros dependiendo de la clase de vehículo. La hipótesis de un
límite de velocidad durante la construcción del automóvil y el uso de tarjetas de peaje en las
carreteras para controlar las velocidades medias fueron formuladas. Al negarse a desarrollar estas
medidas, el gobierno mostró rápidamente los límites de su activismo. Estas directrices fueron de
las más controvertidas por la “prensa del motor” quienes inmediatamente salieron al paso
mostrando cuáles eran las medidas innovadoras y potencialmente eficaces.
• La demanda de una estandarización de las infraestructuras viales por parte de un órgano
especializado independiente de los tomadores de decisiones en los gobiernos locales fue otra
revolución en el Libro Blanco. Esta medida, que era la única capaz de garantizar una política
coherente y homogénea en todo el territorio más allá de los múltiples centros de decisión que
caracterizan nuestra división administrativa (departamento, región, provincia, ciudad, municipio)
y capaz de dar una legibilidad idéntica a las infraestructuras viales de un lugar a otro también fue
denegada. Los responsables de estas infraestructuras en todos los niveles de gobierno no querían
perder la más mínima parte de su poder.
• En el ámbito del control y de las sanciones, el Comité constató la ineficacia del sistema para
procesar una masiva delincuencia y abogó por la despenalización de algunos delitos de tráfico para
permitir el tratamiento automatizado así como la creación del permiso por puntos, cuyo objetivo
era el mismo; la disuasión de las conductas trasgresoras de las normas debía ser garantizada por
la repetición de constancias de infracción que permitieran mejor castigar a quienes estaban
acostumbrados a comportamientos ilícitos. El permiso por puntos se estableció y fue una buena
decisión, pero el aumento de controles que debían reforzar su eficacia no estuvo a la medida de
las necesidades.
En general se puede considerar que el Libro Blanco sobre seguridad vial de 1988 fue una buena
intención de tratar de manera global un problema complejo cuyos elementos difícilmente podían
ser separados el uno del otro, su interacción fue permanente, pero fue un fracaso. Algunas de las
medidas que ya estaban en la agenda pública (velocidad máxima de 50km/h en la ciudad, el
permiso por puntos) fueron puestas en marcha, pero la revolución en las mentes de exigir una
seguridad garantizada por la herramienta, antes de ser garantizada por el comportamiento de un
usuario sujeto a un sistema de sanciones de control ineficaces, no fue aceptada. Los políticos
entonces renunciaron a hacer de Francia un pionero en este campo, como lo había sido 15 años
atrás introduciendo el uso obligatorio de cinturones de seguridad y el establecimiento de límites
generalizados de velocidad.
El debate sobre la amnistía (condonación) de las multas por infracciones de tránsito fue uno de los
factores que pesaron en las elecciones presidenciales del 2002: hacer de la seguridad vial un
mandato prioritario del presidente reelecto.
Cuando Jacques Chirac siendo Presidente-Candidato recibió el 9 de octubre 2001 a los
representantes de asociaciones y expertos que abogaban por la reducción de los accidentes de
tráfico, todos los interesados tomaron una posición en contra de una nueva amnistía para las
multas por infracciones de tránsito. Los usuarios, que sabían que al inicio de un nuevo mandato
presidencial sus multas serían condonadas total o parcialmente se relajaban en el cumplimiento
de las normas establecidas en el código de tránsito. Lo hacían con mucha más facilidad por que la
policía y los gendarmes también tenían una motivación reducida para hacerlas respetar, sabiendo
de antemano que estos esfuerzos irían al canasto de la basura. Anunciar que bajo este Gobierno
no habría amnistía era coherente con la política de seguridad, foco principal de la campaña Chirac
para la elección presidencial. Fue un buen comienzo para marcar la seriedad con la que había
tratado el tema durante la campaña y la decisión de corregir los errores de políticas anteriores.
Entre los temas propuestos por esta nueva política de seguridad vial, el primero fue la
actualización de nuestro sistema de controles y sanciones. Un comité tenía que evaluar este
sistema en seis distritos judiciales y confirmó la insuficiencia de los procedimientos. Ellos eran
demasiado complejos, consumían una parte desproporcionada del tiempo y trabajo de los
policías, gendarmes e inspectores de tránsito. Las múltiples intervenciones humanas hacían del
sistema un sistema ineficaz, el dispositivo era inadecuado para tratar el volumen de la
delincuencia vial. Durante el 2002 la Comisión trabajó en la propuesta de herramientas que
permitieran desarrollar procedimientos más fiables y eficientes. Este trabajo dio como resultado
la Ley Reforzando la Lucha Contra la Violencia Vial (12 de junio de 2003). Esta Ley permitió la
automatización de los controles mediante el establecimiento de la presunción de responsabilidad
del propietario del vehículo, que fue clave para el éxito de la disuasión de conductas riesgosas.
Muchas de las conductas que antes tenían carácter de contravención se elevaron a delito; la
conducción bajo el influjo de alcohol o sustancias sicotrópicas a partir de una determinada tasa en
el organismo, los excesos de velocidad, la conducción temeraria, la reincidencia entre otras. El
cambio de política no se limitó a la legislación; se prohibió toda acción de suprimir cualquier
procedimiento tras el hallazgo de una infracción al código de tránsito, es decir, el tráfico de
influencias. Medidas de orden administrativo como el no uso del cinturón de seguridad se vio
penalizada por la retirada de tres puntos en la licencia de conducir en lugar de uno, el uso de
teléfonos móviles eliminaba dos puntos. Este conjunto coherente de medidas complementarias no
pudo tener una mayor eficiencia que aquella que se ha observado. Ningún país industrializado
comparable al nuestro logró tener una reducción de un tercio de las muertes en carretera en el
espacio de dos años. Dos factores adicionales tuvieron una importancia decisiva: la comprensión
mutua y la convicción de aquellos que impulsaron estas reformas y la intensidad de cobertura de
los medios de comunicación. Del Autor, Profesor Claude GOT
Lecciones de otra guerra
Un factor adicional que contribuyó en la lucha contra la inseguridad vial en Francia fue la directiva
Europea de 2001 la cual se fijó como objetivo reducir en un 50% la mortalidad en las vías en los
países de la Unión Europea de cara al 2010. Entonces Francia se hacía con la nominación del “mal
alumno” en relación con países como Holanda, Gran Bretaña, Suecia, Noruega, Dinamarca y
Finlandia.
El resultado de este conjunto de medidas en la década 2000-2010 en Francia fue una reducción en
un 51%35 de las muertes en las vías, cerca de 36 mil vidas fueron salvadas en este periodo. Para el
año 2010 Francia contaba con cerca de 40 millones de vehículos motorizados y 25 millones de
bicicletas36. El costo económico de la inseguridad vial en este país se estima en cerca de 23.4
millares de euros cada año, es decir, 1.3% del PIB37 . Durante este mismo periodo otro “mal
alumno”, España, logró una disminución del 5538%; las medidas se introdujeron dos años más tarde
que en Francia (2004)39: Con motivo del descenso de víctimas mortales en el verano 2006, Pere
Navarro, Director General de Tráfico declaró: “hubo que intentar convencer a los ciudadanos que
los accidentes son evitables, que no son accidentales ni producto de la fatalidad. Es posible que el
hecho de estar a la cola de Europa hiriera nuestro amor propio, que no era de recibo el spanish is
different en este tema tan vital, nunca mejor dicho, y que había llegado la hora del ¡basta ya! Pero
no era suficiente quererlo, había que hacerlo y aquí, la hoja de ruta nos la estaban enseñando
Francia, Holanda y Gran Bretaña. Había que huir de lo complejo y centrarse en lo concreto y
sencillo: el alcohol y la conducción, el cinturón de seguridad, la velocidad y las distracciones.
Detrás de la seguridad vial hay unos valores como son la responsabilidad, el civismo y el sentido
colectivo que, aunque no estén de moda, podrían estar señalando que este es un gran país capaz
de alcanzar objetivos colectivos ambiciosos”40.
Las consecuencias de este flagelo en Francia en el año 1995 superaban las ocasionadas en
Colombia; 8.412 muertos y 181.403 heridos en Francia41, 7.814 muertos y 52.574 lesionados en
Colombia. Como se mencionó anteriormente, el mayor pico de muertes registrados en el país por
hecho de tránsito se da en el año 1995. Dos décadas después, la evolución del flagelo refleja la
importancia en las responsabilidades políticas con la cual se ha abordado un problema tan grave
para la sociedad en uno y otro país. Las muertes en hechos de tránsito en Colombia durante estas
dos décadas han representado la segunda causa de muerte violenta42 y en los últimos 3 años se ha
llegado a identificar como la primera causa de muerte violenta por causa externa en la población
infantil de los 5 a los 14 años. Un argumento que se esgrime constantemente al cual se aduce el
aumento de la morbimortalidad en el país es el aumento de la motorización en los últimos años,
35 Bilan de l’année 2010, Observatoire Nationale Interministériel de Sécurité Routière de France. 36 Ibidem. 37 Bilan de l’année 2013, Observatoire Nationale Interministériel de Sécurité Routière de France. 38 Observatorio Nacional de Seguridad Vial 2010 DGT, España 39 Conferencia Dr. Pere Navarro, Director General de Tráfico de España 2004-2012 en el marco del V Seminario Internacional de Seguridad Vial, Bogotá. 40 Navarro Olivella P. Reflexiones sobre la política de seguridad vial en España (2004-20012) 41 Bilan de l’année 2008, Observatoire Nationale Interministériel de Sécurité Routière de France. 42 Publicaciones Forensis 2004-2013 Muertes Violentas en Colombia, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
en especial, el aumento de las dos ruedas motorizadas, no obstante, por una parte, dicho
fenómeno es mundial, por otra parte, los mayores picos de mortalidad en el país se producen en
los años 1994 a 1999 cuando el parque automotor era significativamente inferior43.
La experiencia del fracaso de la política pública en materia de seguridad vial de Francia enmarcada
en el Libro Blanco (1987) deja como lección lo que reiteradamente han venido recomendando los
organismos internacionales como la ONU y la OCDE44; la política pública en la materia no puede
obedecer exclusivamente a la voluntad individual de un Ministerio, se requiere de un abordaje
multisectorial y multidisciplinario que comprometa y articule a los organismos y entidades del
Poder Público, en particular, los Ministerios de Salud, Hacienda, Educación, Justicia, Comercio
Exterior y a los diferentes niveles de Gobierno, para lo cual es condición sine qua non la voluntad
expresa de la autoridad suprema del Ejecutivo. Más allá del manifiesto interés y compromiso de
los últimos Ministros de Transportes está el compromiso del conjunto de las instituciones que
conforman el ejecutivo. Pretender dejar la responsabilidad del problema exclusivamente en
manos del sector transporte ha sido un equívoco. Quienes hablan en primera persona de las
consecuencias del flagelo, tienen el irrenunciable deber de presionar y remover conciencias para
que la seguridad vial en Colombia se convierta, como en Francia y España, en “un propósito
nacional”.
Declaraciones de cese al fuego
La Ley 1450 del Plan Nacional de Desarrollo eleva a Política de Estado la Seguridad Vial. En mayo
de 2011, a través del Ministro de Transporte, Colombia adhiere públicamente a la meta del
decenio de Acción por la Seguridad Vial propuesta por la Organización de las Naciones Unidas de
reducir en un 50% las muertes de cara al 2020. En abril de 2012 se adopta, mediante resolución
del Ministerio de Transporte, el Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-2016 el cual fija como
objetivo una disminución de la mortalidad en la vías del país en 50% de cara al 201645; el Plan
Decenal de Salud 2012-2021, posterior al PNSV fija como objetivo reducir en un 25% las muertes
de cara al 2022. Los nuevos ajustes al Plan Nacional de Seguridad Vial propuestos en el año 2014
buscan modificar la meta con objetivo de alinearla con la propuesta en el Plan Decenal de Salud.
Ad portas de concluir el actual periodo de Gobierno, la irrefutable realidad es que el país no contó
con una hoja de ruta que marcara el camino a seguir para hacer frente al flagelo.
Resultado de las declaraciones de cese al fuego
En el segundo trimestre 2013 con ocasión del debate en la Comisión Sexta de Senado entorno al
Proyecto de Ley que crea la Agencia Nacional de Seguridad Vial radicado por el Ministerio de
Transporte en diciembre de 2012 que contó con un abierto respaldo del legislador, el Ministro de
Salud manifiesta que es preocupante destinar “así sea un pelo” a este nuevo organismo de los
recursos que por contribución del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito alimentan la
subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantías,
43 2.585.803 en el año 1994 y 2.688.919 en el año 1995 44 Towards Zero, Road Safety Target and the Safe System Approach. Transport Research Centre. International Transport Forum-OECD. 45 Resolución 1282 de 2012
pues estos recursos financian los programas de vacunación infantil y se atiende a la población
desplazada; de persistir en este modelo de financiamiento, no podría garantizarse el equilibrio del
sistema sanitario del país, indicó el señor Ministro de Salud. Valdría la pena preguntar por el costo
de la vacuna para combatir la epidemia de muertes y lesiones en hechos de tránsito. En el mismo
escenario, el ente de Control Fiscal aclaró que estos recursos tienen una destinación específica y,
por lo tanto, no pueden ser ejecutados para otras necesidades. En Septiembre de 2013, al origen
del mismo proyecto se produce una confrontación entre los jefes de las carteras de Transporte y
Hacienda por los recursos del Presupuesto Nacional que deberían asignarse para el
funcionamiento de la nueva Unidad Administrativa Especial; la Ministra de Transporte amenazó
con renunciar. En posterior debate, las recomendaciones del señor Ministro de Hacienda llamaron
la atención por cuanto los recursos que finalmente se destinaron para la Agencia Nacional de
Seguridad Vial son los mismos recursos que, en el año 1993, se le entregaron sin topes de índole
alguna a las empresas aseguradoras que administran el SOAT para llevar a cabo una función:
realizar campañas de seguridad vial. A la Agencia Nacional de Seguridad Vial se le asignaron 48
funciones y topes para funcionamiento de un tercio del recurso y dos tercios para inversión en
planes, programas y proyectos.
Al margen de las discusiones y de la manifiesta incoherencia en el seno del Ejecutivo, la
inobjetable realidad de este problema de salud pública fue revelada el pasado julio de 2014 por el
Instituto Nacional de Medicina Legal señalando que en Colombia desde el año 2011 ha aumentado
los casos de muertes en 7,3%. En cuanto a víctimas no fatales el panorama es más desalentador
dado que el incremento respecto al 2012 es de 6,04% y respecto al 2004, el 2013 presenta un
aumento de 16,45%; estos valores de incremento son superiores incluso a los de víctimas mortales.
Error de cálculo
Los mayores costos soportados por el sector público como consecuencia de los accidentes de
tráfico no son incurridos por los mismos organismos que soportan los costes de las medidas de
seguridad vial. Existe, en otras palabras, una relación débil entre el interés en seguridad vial y el
control sobre las medidas de seguridad vial. Los costes de los accidentes soportados por el sector
público están constituidos por los servicios médicos, los pagos de la seguridad social y la pérdida
de ingresos derivada de la disminución de impuestos (resultado de las incapacidades por
enfermedad)46. Con lo cual, sin invertir en medidas de prevención el menos ambicioso de los
objetivos que se han formulado será difícilmente alcanzable.
Es importante señalar que un objetivo cuantificado como el de reducir la mortalidad en
determinado número y lapso implica, por una parte, fortalecer los compromisos de la acción
pública en seguridad vial, por otra parte, indica una valoración económica de las medidas que se
introducen para alcanzar tales objetivos. Sin embargo, la valoración económica coste/beneficio no
aparece por ningún lado en el Plan Nacional de Seguridad Vial o en el Plan Decenal de Salud, los
indicadores de las medidas son meramente cualitativos. Advierte la OCDE : La mayor parte de los
países necesitan mejorar su conocimiento sobre gastos como consecuencia de los accidentes de
46 Elvik Rune, Truls Vaa (2004)
tráfico, tanto por parte del gobierno como de compañías aseguradoras, e invertir en mejoras en la
seguridad vial y en la prevención de traumatismos. Las autoridades responsables de la seguridad
vial necesitan esta información para preparar la documentación económica y financiera de los
costes y la eficacia de las intervenciones propuestas para obtener el apoyo de todo el gobierno
con el fin de financiar dichos programas innovadores, así como para la transparencia en la
adjudicación de recursos para la prevención y el tratamiento de accidentes. Hace falta un cambio
radical en los recursos invertidos en la gestión de seguridad vial y en los sistemas de transporte
seguro para conseguir los objetivos ambiciosos de seguridad vial en la mayor parte del mundo.
La inseguridad vial recae, principalmente, sobre los estratos socio-económicos menos favorecidos:
En el último año las personas más vulnerables por hechos tránsito tienen un nivel de escolaridad
terminada de básica secundaria o menor con un porcentaje acumulado de 85,76%. En cuanto a
personas heridas por accidentes de transporte las víctimas no fatales con nivel de escolaridad
terminada de básica secundaria o menor representa un porcentaje acumulado de 76,58% (de los
casos que registraron información de escolaridad 3.722 y 37.038 respectivamente)47.
Los usuarios de las vías que han migrado a las dos ruedas motorizadas como un paso hacia el
“progreso”, peatones y ciclistas son las bajas en primera fila. Parecería entonces que las vías del
país enfrentan una nueva forma de conflicto de clases donde el mayor costo es soportado por los
más vulnerables propiciando mayor inequidad.
La retaguardia
En efecto, el costo en vidas humanas de la inseguridad vial es aterrador, como aterrador es el
costo de las lesiones invalidantes y las secuelas que disminuyen la calidad de vida de los
colombianos; gran parte de ellas se producen en pleno periodo productivo: 1.7 millones de años
de vida potencialmente perdidos y 481 mil años de vida saludables perdidos es el saldo que dejó
esta lacra social en la última década48. Las causas principales han sido largamente identificadas:
trasgresión generalizada de las normas de tránsito; velocidades excesivas e inadaptadas; consumo
de alcohol, de drogas o simplemente fatiga; el no uso del cinturón de seguridad por parte de todos
los ocupantes; protección insuficiente ofrecida por los vehículos en caso de colisión; el no uso de
cascos o su incorrecto porte y la deficiente protección que ofrecen; falta de control relativo a la
expedición de las licencias de conducción; tramos de vía de alto riesgo (puntos negros) en la
infraestructura, políticas de sanción-control ineficaces etc. Se conocen las causas, se conocen las
consecuencias y, sin embargo, las acciones, bastante menos onerosas no trascienden de los
discursos de buena intención a la acción. Como lo evidencia la experiencia internacional,
conseguir un mejor y mayor respeto de las normas de tránsito a través de un sistema
sancionatorio eficaz permitiría salvar cientos de vidas, en últimas lo que se busca es un mejor
47 Forensis 2013- Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 48 Consolidación de datos Liga Contra la Violencia Vial – Lesiones de Causa Externa, Forensis 2004 a 2013 -Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
comportamiento de los conductores49. Un estado que es incapaz de cobrar las multas difícilmente
podrá afrontar con garantías de éxito un Plan de Seguridad Vial, en el que uno de los pilares
básicos tiene que ser precisamente el trabajo policial y el sistema de autoridad50 .
Los kamikazes
Durante los últimos años, los patrones de la morbimortalidad no han variado ni por edad, género,
temporalidad o condición de la víctima, lo que se explica más por la ausencia de actuaciones que
por fracasadas acciones a favor. Desde el año 2002 se mostraba una tendencia creciente para la
víctima motociclista, no obstante, las alarmas epidemiológicas no fueron suficientes para
contener el flagelo con lo cual en tan solo 4 años las muertes de motociclistas superaron las
muertes de peatones y peatones somos 47 millones de habitantes. Inaceptable, insoportable y
difícilmente justificable cuanto más que la Ley 1450 de 2011 ordenó el Plan Nacional de Motos
que debía ser formulado y puesto en marcha en junio del año 2012 y a la fecha, julio de 2014, las
muertes de motociclistas ocupan el primer renglón representando 44.28% del total de muertes y
50.62% del total de heridos en hechos de tránsito. Dos años después, aún se desconoce el Plan
Nacional de Motos. Sin embargo, recientes anuncios de la industria automotriz indican que “el
mayor fabricante de motos en el mundo, Hero MotoCorp, colocó la primera piedra para la fábrica
de Villa Rica, norte del Cauca”. “El proyecto de construcción traerá consigo un gran monto de
inversión que se traducirá en empleo, progreso y proyección para las zonas de influencia”.
Evidentemente, en ausencia de medidas para mesurar la entropía, consecuencia del aumento del
parque de dos ruedas, el costo del progreso se seguirá pagando en vidas humanas. Hace tan solo
unos meses (septiembre de 2013) el informe de la Organización Panamericana de Salud nos
mereció la nominación del “País con más muertos motociclistas en América Latina”. Las
proyecciones estimadas del parque automóvil de dos ruedas dan cuenta que en el 2040 por el país
circularan más 12.9 millones de motos51. Resignados e inmóviles vemos como los motociclistas se
convierten en los kamikazes de esta guerra. Después de todo, la visión simplista es atribuir el
problema a una “falta de cultura” olvidando que cada cultura comparte unos valores que se
transmiten a través de las instituciones socializadoras de los mismos. Dicha socialización consiste
en lograr que cada individuo acepte y adopte las normas como modelos que imponen límites a las
aspiraciones individuales en aras de que prevalezca el interés general.
Los reclutados en el frente
Como en toda guerra, los alistados son hombres jóvenes, entre los 18 y 34 años. En la última
década el balance correspondiente a esta franja etaria dejo cerca de 18 mil muertos y 115 mil
heridos. Las citaciones al alistamiento no se hacen por telegrama, se hacen por medio de
anuncios publicitarios masivos instando al progreso, la velocidad, el riesgo, la comodidad, la
economía, la búsqueda de fuertes sensaciones, la temeraria libertad, el statu quo, etc.
49 Intervención de Rémy Heitz, Delegado Interministerial de Seguridad Vial de Francia (2003-2006), actual Presidente del Tribunal de Grande Instancia de Bobigny. Pere Navarro Olivella, Director General de Tráfico de España (2004-2012) en el marco del IV Seminario Internacional de Seguridad Vial, Bogotá 2009. 50 Ferrer A. Riu A. 2012, Del Plan Nacional de Seguridad Vial de Colombia a la propuesta de Plan de Acción-BID 51 Bocarejo, J.P – Acevedo J. El transporte como soporte al desarrollo de Colombia una visión al 2040, Universidad de los Andes 2009
En su gran mayoría, los alistados son portadores de una licencia de conducir expedida por las
autoridades, documento que no da fe de que conocen las normas, las respetan, se comportan
solidariamente en el tráfico y dominan el vehículo. El propósito que subyace en la licencia de
conducción es la confianza otorgada por el Estado a un ciudadano para ejercer una actividad de
riesgo, empero, dicha confianza se reduce al pago de un valor monetario. Resulta paradójico que
mientras el Ordenamiento Jurídico Penal Colombiano de forma tácita eleva a categoría de arma
los medios motorizados, conducir sin haber obtenido la licencia de conducción es considerado
como una mera e incómoda sanción administrativa.
Los niños y las mujeres
Ahora bien, las bajas no solo conciernen a los hombres jóvenes, como en toda guerra, las mujeres
y los niños también se sacrifican, muchos de ellos en condición de pasajero o peatón. Niños que no
escogieron su forma de desplazamiento porque un adulto eligió por ellos. Niños como Diego
Alexander Hernández, víctima de un ebrio al volante que cometió el error de jugar en el andén
frente a su casa. O como Carlos Esteban Bonilla a quien esperar el bus escolar en el paradero le
costó una amputación de su pierna derecha. Como ellos, muchos otros dejaron su vida en
proyecto, otros vieron truncados sus sueños y deberán enfrentar el futuro con una lesión
incapacitante de por vida. En lo corrido de la década, 326 mil Años de Vida Potencialmente
Perdidos por muertes de niños y 58 mil Años de Vida Saludables Perdidos por lesiones de niños.
Mujeres como Luz Marina Forero que esperaba la flota que la llevaría de regreso a su hogar luego
de una extensa jornada de trabajo dominical y nunca llegó: un alto ejecutivo en aparente estado
de alicoramiento hurtó su vida. Tres hijas tendrán que hacerse mujeres en ausencia de la madre. El
saldo: 381 mil años Años de Vida Potencialmente Perdidos y 169 mil años de Vida Saludable
Perdidos por lesiones en la población femenina. El sacrifico de uno solo de ellos merecería la
pena que se afronte con medidas férreas el flagelo.
La Patria
Las muertes en zona rural para el año 2013 representaron un 37% del total de fallecidos en el
país. En la última década, el 24% de las muertes en el territorio nacional ocurrieron en Bogotá,
Medellín, Barranquilla, Cartagena y Cali que representan más del 31% del total de la población y el
mayor volumen de tráfico del país. Cerca del 20% se concentró en las otras 32 capitales de
departamento y el 58% en el resto de municipios del país. Ciudades como Bogotá y Baranquilla
han logrado mantener una tasa relativa por cada cien mil habitantes hasta 7 puntos por debajo
del promedio nacional. A excepción de Cali, Medellín y Cartagena muestran en el mismo periodo
tasas relativas por cada cien mil habitantes inferiores o iguales al promedio nacional. Esto
significa que las muertes ocurren en ciudades y municipios de menor densidad poblacional
(menos 600 mil habitantes), donde hay menor volumen de tráfico pero tasas relativas de
morbimortalidad más altas. Zonas del país con menor ingreso per cápita, infraestructuras viales
deficientes, niveles de servicios de emergencia más bajos, hospitales menos dotados en recurso,
especialistas y planta física que puedan proporcionar una atención médica que reduzca la
gravedad de la lesión.
La emboscada
El 28 de abril del año en curso, los padres de los niños del colegio Agustiniano, invitaron a una
reflexión en memoria de sus hijos. Entonces, los representantes de diferentes sectores del
Gobierno, de las autoridades locales, del Congreso de la República, del Consejo de la ciudad
Capital, de las organizaciones no gubernamentales, de los entes de control, de la empresa
privada, etc. compartían sus apreciaciones frente a lo que se consideraba la peor tragedia del
transporte escolar en el país. Aunque, para algunos, lo ocurrido aquella tarde del 28 de abril de
2004 era el peor crimen colectivo en el transporte escolar en donde toda la cadena de
responsabilidades institucionales había fallado y las vidas de 24 niños habían sido sacrificadas. Los
verbos en la discusión se conjugaban en pasado, la sociedad entera y sus instituciones habían
aprendido la lección, ¿cómo no hacerlo?. Sin lugar a dudas, en el imaginario colectivo, el deseo de
todos, reducía la probabilidad de que un hecho tan nefasto volviese a ocurrir. Tan solo
trascurrieron 20 días para que la revelación que entrañaba aquel conversatorio “diez años de
buenas intenciones” golpeara la realidad de un país sumergido en los debates presidenciales
donde el tema de la seguridad vial no mereció tratarse en la agenda política de los candidatos a la
Presidencia de la República. Finalmente, los niños del Agustiniano eran angelitos y el afán diario
de los mortales era otro. La tragedia del municipio de Fundación dejó ampliamente demostrado
que no era suficiente una indeterminada suma de buenas intenciones. Diez años después, el
pueblo colombiano, horrorizado, volvía a ser testigo de otro crimen colectivo, consecuencia de
las mismas fallas en la cadena de responsabilidades que redujeron la vida de 33 niños a cenizas.
Una sociedad ávida de justicia se ensañó con el más frágil eslabón de la cadena. Los
corresponsales de guerra informaban que el conductor no tenía licencia, como si tenerla en las
actuales condiciones de obtención fuera garantía del cumplimiento de los deberes ciudadanos en
el ejercicio de la profesión. Que el vehículo no tenía Seguro Obligatorio, como si tenerlo hubiera
evitado el sacrificio. Que el vehículo ya no estaba afiliado a una empresa legalmente constituida
para prestar el servicio de transporte terrestre público especial y, por lo tanto, no estaba
habilitado para prestar dicho servicio, no obstante, el vehículo seguía circulando a los ojos de las
autoridades y quienes tienen a su cargo la vigilancia, inspección y control del servicio, además de
los registros (Registro Nacional de Licencias de Tránsito, de Empresas del Transporte Público, de
Seguros)52 que permiten conocer en un “clic” el estado de cumplimiento del lleno de requisitos
para prestar el servicio, habían omitido cumplir su función. Adicionalmente, se enfatizaba cómo el
vehículo ya había superado su vida útil, cuando meses antes53 se había denunciado que la
legislación en la materia consideraba que una vez un vehículo superaba su vida útil, podía seguir
prestando este servicio en el ámbito rural54; o bien porque allí no representaba peligro alguno o
porque la seguridad en el ámbito rural era menos importante. Imposible no atribuir la
responsabilidad individual derivada de la torpeza e ignorancia del conductor, que, por cierto, vivía
en el lindero de la miseria, miseria que ese día superaría con los veinte mil pesos que recibiría por
el servicio. Pero los efectos de la injusticia social y la inequidad no son cuestión del momento, la
52 Registros contenidos en el RUNT 53 VII Seminario Internacional de Seguridad Vial, octubre de 2013- Estado del Arte del Transporte Escolar en las ciudades de Bogotá y Medellín, Liga Contra la Violencia Vial –Instituto de Seguridad Vial Fundación Mapfre España 54 Decreto 3964 de 2009 modificatorio al Decreto 805 de 2008.
inmediatez de la indignación y la histeria colectiva reclaman, como antaño los espectadores del
Circo Romano, unas cabezas.
Desde esta lógica, se identifica al segundo eslabón de la cadena: el contratista, el mismo hombre
que impotente vio morir a su hija calcinada, contrató la prestación de un servicio en un vehículo
que visiblemente cumplía los requisitos reglamentarios: colores verde y blanco distribuidos a los
largo y ancho de la carrocería, franjas alternas en colores amarillo y negro y distintivas del
transporte escolar, la leyenda “escolar”, el nombre de la compañía al cual supuestamente “estaba
afiliado” y la placa blanca asignada por la autoridad que lo acreditaba para la prestación del
Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial-Escolar. La Resolución 5666 de 2003
del Ministerio de Transporte señala que estos vehículos deben tener mínimo una salida de
emergencia a cada costado, adicional a las puertas de ascenso y descenso; este vehículo no tenía
salidas de emergencia y, sin embargo, estuvo habilitado hasta el año 2012. ¿Habrase de limitar la
búsqueda en los siguientes eslabones de la cadena de responsabilidades individuales? Quizá, en el
lugar donde habita la parca, los niños aguardan silenciosos que alguna autoridad tan solo les pida
perdón.
La tragedia de los niños de Fundación es un hecho más; insoportable, inaceptable y difícilmente
justificable, como lo son las más 46 mil tragedias que suceden año tras años y que los
corresponsales de esta guerra han visibilizado, pero que no dejan de ser tan solo noticia diaria. Es
cierto que existe una tendencia a considerar que las muertes y lesiones en hechos de tránsito no
le suceden sino a los otros; antes bien, el lugar acordado por los medios de comunicación y las
redes sociales han develado, en favor del interés público, la gravedad de un flagelo del cual,
indistintamente de los grupos sociales, todos podemos ser víctimas.
Los sobrevivientes
La dimensión del drama humano que deja este flagelo en la sociedad en la población colombiana,
en la última década, da cuenta que las victimas lesionadas directas ascienden a por lo menos
537.678. Entendiendo que “se reconoce como víctimas a todas las personas que hubieren sufrido
un daño” “…es importante destacar que el concepto de daño es amplio y comprehensivo, pues
abarca todos los distintos fenómenos usualmente aceptados como fuente generadora de
responsabilidad, entre ellos el daño emergente, el lucro cesante, el daño moral en sus diversas
formas, el daño en la vida de relación, el desamparo derivado de la dependencia económica que
hubiere existido frente a la persona principalmente afectada, así como todas las demás
modalidades de daño, reconocidas tanto por las leyes como por la jurisprudencia, ahora o en el
futuro. Según encuentra la Corte, la noción de daño comprende entonces incluso eventos en los
que un determinado sujeto resulta personalmente afectado como resultado de hechos o acciones
que directamente hubieren recaído sobre otras personas, lo que claramente permite que a su
abrigo se admita como víctimas a los familiares de los directamente lesionados, siempre que por
causa de esa agresión hubieren sufrido una situación desfavorable, jurídicamente relevante,”55 bajo
55 Corte Constitucional, Sentencia C-052-12
esta postulado, resulta entonces posible estimar que la magnitud de tal drama ha dejado, cuanto
menos, 2 millones de víctimas56 en la última década.
Las investigaciones llevadas a cabo por el Instituto Nacional de Medicina Legal, han dado cuenta
del impacto en el sistema sanitario. En la última década los servicios hospitalarios atendieron por
lo menos 312.839 politraumatismos, 137.839 traumas de miembros, 19.964 traumas faciales,
15.383 traumas craneanos57, entre otros. A la atención médica hospitalaria se suman la atención
post hospitalaria, la rehabilitación, la ocupación de los sistemas de emergencia y de los servicios
hospitalarios, la atención de secuelas físicas y psicológicas, las incapacidades médico legales, las
pensiones de sobrevivientes y de incapacidad laboral permanente etc. En relación con las
incapacidades médico legales que se expidieron para efectos judiciales se tiene 34.488 en el año
2013, 34.804 en el año 2012, el equivalente a 1 millón de días en el año 2008, el equivalente a
993 mil días en el año 2007. En cuanto a los días de ocupación en el sistema hospitalario, de los
cuales se conocen registros, se tiene 470 mil días de hospitalización para el año 2007 y 453 mil
para el año 200858.
Las principales secuelas que han dejado los hechos de tránsito en la última década a por lo menos
44.586 colombianos se relacionan con deformidad física que afecta el cuerpo (38%), perturbación
funcional de órgano (23%), perturbación funcional de miembro (22%), perturbación física que
afectan el rostro (18%).
Los costos sociales y económicos no han sido determinados, situación que parece entenderse
como que aquello que no se ha valuado no representa gasto para el sistema. A saber, el régimen
contributivo de salud, al que aportan los trabajadores colombianos, soporta buena parte de la
atención médica que reciben los lesionados; contribuyentes que se ven afectados por la ocupación
hospitalaria y la atención médica de los lesionados en hechos de tránsito. Los costos familiares
claramente los asumen los directamente afectados desembocando en un mayor empobrecimiento
para las familias y, en consecuencia, para la sociedad.
Los costos económicos asociados a la ocupación del sistema judicial que deriva de los procesos de
responsabilidad iniciados por homicidios y lesiones en hechos de tránsito tampoco han sido
cuantificados.
Los condenados
En este nuevo arte de matar, los condenados no son los victimarios, no!. Son los huérfanos,
quienes, en condición de desvalimiento, deben crecer en ausencia de un padre o de una madre.
Niños y jóvenes que deben suspender su escolaridad para atender las obligaciones económicas del
hogar o la situación de discapacidad de unos de sus padres. Las viudas y viudos quienes, además
del dolor, tendrán que educar a sus hijos en un núcleo familiar mutilado, con una disminución
56 Se toma el núcleo familiar integrado por al menos 4 individuos. 57 Publicaciones FORENSIS 2004 a 2013, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Consolidación de la Información y análisis Liga Contra la Violencia Vial. 58 Ibidem.
importante de ingresos y, por lo tanto, para quienes su posibilidad de progreso se hace más
lejana. Hijos, padres, cónyuges, hermanos o abuelos que deberán hacer frente a un situación
incapacitante de por vida, reinsertándose a la sociedad en condiciones post trauma netamente
inferiores para volver a ser productivos. Colombianos, todos ellos, que se encuentran en total
estado de indefensión de cara a un sistema judicial que les niega el derecho a la verdad, justicia y
reparación; a un sistema de seguridad social en salud que los deja desprotegidos sumergiéndolos
en el carrusel de las entidades promotoras de salud del régimen contributivo o subsidiado que
deben prestar la atención médica; a un Poder Público que no vela por garantizar y proteger sus
derechos y a una sociedad que los ignora.
El Tribunal de Justicia
La respuesta de los procedimientos judiciales referentes a las muertes y lesiones en hechos de
tránsito es desproporcionada; no pueden seguir dependiendo de la capacidad económica del
agresor para construir su defensa o reparar a la víctima, ni del estado de indefensión de las
víctimas para reivindicar sus derechos. Resoluciones judiciales, por citar dos casos mediáticos,
como es el caso Varela Bellini que cobró la vida de 3 motociclistas, en contraposición a la
resolución judicial del caso Sánchez Rincón que, bajo hechos similares, hurtó la vida de 2 personas,
dejan al descubierto dicha desproporcionalidad. Mientras al primero, quien resarció
pecuniariamente a las víctimas directas con un monto importante se le impuso 5 años de prisión
domiciliaria, al segundo, aun cuando indemnizó por la misma vía a una de sus víctimas, se le
condenó a 18 años de prisión en centro penitenciario. Como los anteriores, son múltiples los casos
anónimos, entiéndase no mediatizados, que ocurren a diario en el sistema de justicia colombiano.
Cientos, miles de víctimas, por su mismo estado de indefensión, deben aceptar un preacuerdo,
una conciliación o un principio de oportunidad que les niega su derecho a la verdad y a la justicia.
Una situación recurrente es la preclusión de los procesos por falta de acerbo probatorio. La
capacidad de las instituciones que ejercen las veces de policía judicial para llevar a cabo las
investigaciones tendentes a establecer la verdad de los hechos, es inoportuna e insuficiente.
Investigaciones que se inician uno o dos años posteriores a la comisión del hecho cuando los
elementos probatorios se han diluido son infructuosas y van en detrimento de los derechos de los
afectados. La alternativa para quienes poseen mejores ingresos económicos, o quienes pueden
acreditarlos en vista de un préstamo bancario, asumen dichas investigaciones a través de
organismos privados; evitando así la preclusión y favoreciendo el acceso a la verdad, justicia y
reparación integral. Otros, sencillamente, terminan siendo doblemente víctimas: por una parte,
del hecho en sí y, aun cuando no sea esa la intención, una victimización secundaria de la
intervención institucional.
Si bien el Código de Procedimiento Penal en su artículo 11 cita: “El Estado garantizará el acceso de
las víctimas a la administración de justicia”, ellas están lejos de estar en el centro del proceso. En
ausencia de un apoderado, las víctimas no tienen voz dentro del proceso. Victimas que por
ignorancia desconocen sus derechos, lo cual no les permite actuar oportuna y debidamente.
Victimas que, contrario a la Ley, nunca fueron informadas acerca del proceso por quienes tienen
el deber de defender sus derechos; la Fiscalía General de la Nación. Víctimas para quienes la
defensa de sus derechos depende, por una parte, de los atiborrados procesos que tenga el fiscal
en su despacho, por otra, de la gravedad de los mismos. Finalmente, nos encontramos frente a un
“accidente de tránsito” y aun cuando el resultado del daño al bien jurídico sea el mismo, la
gravedad del hecho que lo causa es considerado menor. Evidentemente, quien empuña un arma
ha escogido a su víctima y sabe por qué la va a matar, cosa bien diferente es el acusado que decide
pasarse un semáforo en rojo, o conducir a 60km/h en una zona de 30 km/h, o no detener el
vehículo frente una señal de Pare, o conducir con presencia de alcohol o substancias psicotrópicas
en el organismo y que termina cobrando una vida. Cosa bien diferente, sí, porque lo único
accidental es el nombre de la víctima. Contrariamente a la percepción general, las victimas no
buscan victimizar al agresor, buscan la verdad, la justicia, resoluciones ajustadas a los hechos y al
daño para poder recuperar sus vidas y seguir adelante.
La reparación tiene y debe darse, pero ello no sustrae el derecho a la verdad y a la justicia. La
reparación debe y tiene que darse pero en condiciones armónicas que no terminen destruyendo a
la familia. Frente a la desesperanza de tener que trasegar en las diferentes instancias para acceder
a la verdad y a la justicia y frente a las limitaciones para hacerlo las víctimas o las familias de
víctimas terminan rindiéndose ante la propuesta económica del victimario o doblegándose
frente a la impunidad. El resultado que sobreviene es, en algunos casos, el remordimiento que no
les permite seguir compartiendo sus vidas en familia, o, sencillamente, el monto de la reparación,
que a algunas familias parecería solucionarles la vida entera y que es muy inferior a lo que se
requería para solventar los costos de una lesión incapacitante de por vida.
No estamos frente a un sistema que permita que, con el mismo rasero, todos los implicados
puedan ejercer tanto el derecho a la defensa, como el derecho a la verdad, justicia y reparación
integral en condiciones de igualdad. Por supuesto que el sistema debe rehabilitar al culpable, pero
en primer lugar debe ocuparse en proteger los derechos de las víctimas.
En junio de 2011, motivados por “la necesidad de implementar en los Estados de la región de
Iberoamérica y el Caribe medidas de fortalecimiento en el ámbito de la política criminal en
seguridad vial para reducir las cifras de siniestralidad y reforzar la protección de las víctima de
accidentes de tráfico” se celebró en Cartagena de Indias el I Foro Judicial Iberoamericano de
Seguridad Vial donde participaron Fiscales y Jueces de España y la Región Latinoamericana y el
Caribe, evocamos tres de las importantes conclusiones que allí surgieron: i). Reconocer la
Política Criminal en Seguridad Vial como una herramienta eficaz para reducir las alarmantes cifras
de siniestralidad vial en la región de Iberoamérica y el Caribe. ii) La conveniencia de considerar la
seguridad vial como un bien jurídico que debe ser objeto de protección penal y medio para tutelar
la vida e integridad de todos los usuarios de las vías públicas, articulando las medidas y reformas
adecuadas para la consecución de este objetivo. iii). Reivindicar la protección de los derechos de
las víctimas de accidentes de tráfico como prioridad máxima en el desarrollo de las políticas y
medidas de seguridad vial que garantice un nivel de vida personal y familiar concordante con la
dignidad del ser humano. Durante este encuentro, se introdujo igualmente la necesidad de
contar con Cuerpos de Fiscales Especializados en Seguridad Vial que permitan un
acompañamiento a la víctima en todas las instancias judiciales, en particular, la Casación. Los
elevados costos asociados a los profesionales que se requieren durante esta instancia, resultan
inabordables para muchas víctimas, quienes, ante la limitante, terminan por desistir del proceso.
Los ingresos de la guerra
Los diversos estudios internacionales han llevado a concluir que el volumen de tráfico constituye
el factor individual más importante que influye en los accidentes de circulación59; el nivel de
exposición al riesgo se encuentra determinado por la taza de motorización, de hecho, “existe una
definición simple de la relación entre riesgo para la salud y riesgo de tráfico: Riesgo para la salud=
riesgo del sistema tráfico*tasa de motorización (número de vehículos por habitante)”. “La
Magnitud del riesgo para la salud que representan los accidentes de circulación en un determinado
país depende de tres factores fundamentales: i) la cantidad de desplazamientos por año y por
habitante en cada país. ii). el nivel de riesgo en el sistema tráfico, y iii) los recursos disponibles para
proteger a los usuarios de las vías de lesiones mortales o de proporcionarles con rapidez
tratamiento médico frente a las lesiones graves para evitar que dichas lesiones graves se
conviertan en mortales. Las inversiones en medidas para controlar la exposición al riesgo
consecuencia de aumentos en el volumen de tráfico, necesariamente tienen un impacto
considerable en la reducción el riesgo para la salud, es decir, las acciones de prevención trabajan
sobre dos frentes; para prevenir la ocurrencia del hecho, como ante la inminencia del hecho, para
disminuir la gravedad de las lesiones.
En los últimos años en Colombia la tasa de motorización ha aumentado considerablemente, y, por
lo tanto, la exposición al riesgo. Este aumento en la tasa de motorización ha ido acompañado de
un aumento en los ingresos por el uso de los vehículos, en particular, los ingresos por Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito, que, por contribución alimentan la Subcuenta de Eventos
Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA). Esta
cuenta es administrada por el Ministerio de Salud cuyo ordenador del gasto se encuentra a cargo
del Secretario General y del Director de Administración de Fondos de Protección Social.
En el año 1993, cuando los hechos de tránsito dejaban 5.628 muertos y 33.083 lesionados, según
FASECOLDA, se expidieron cerca de 420 mil pólizas SOAT que amparaban al alrededor del 22% del
total de parque automotor (1.867.333). Para el año 2013, el número de pólizas SOAT ascienden a
cerca de 6.5 millones representando más o menos el 65% del total del parque automotor inscrito
en el Registro único Nacional de Tránsito –RUNT (9.961.830) y el número de muertos a 6.219 y
41.823 lesionados. En efecto, el parque automotor se ha multiplicado por 5 incrementándose en
consecuencia el volumen de tráfico y, por ende, el riesgo para los usuarios de la vía. De la mano de
este incremento del parque automotor, el aumento de los ingresos económicos por contribución
SOAT, entre otros y, por supuesto, el aumento del riesgo para los usuarios de las vías. Lo anterior
sugeriría que si queremos mantener un equilibrio de esta ecuación se debe intervenir en el control
de los factores de riesgo, dicho de otro modo, en prevención. Pero este no es el caso; una visión
miope derivada de un anti técnico abordaje del problema ha sido el mayor impedimento para que
59 International Road Traffic and Accident Database (IRTAD)-OCDE
estos recursos provenientes del sector que causa el daño se inviertan en medidas “de prevención”
que permitan mitigar el daño a la salud de los colombianos.
Según el Informe Intersectorial Sobre la Política Pública de Seguridad Vial en Colombia de la
Contraloría General de la República durante los años 2007 a 2012, estos ingresos representaron un
total de 4.05 billones de pesos mientras, en el mismo periodo, el aumentó en la mortalidad con
respecto al año 2006 por hechos de tránsito representó un aumento total del 34%. De estos
recursos, 3.28 billones figuran como excedentes financieros de los cuales 1.78 billones se
encuentran en un portafolio de inversiones, y con el restante se atendieron otras obligaciones del
sector de la salud, gastos de funcionamientos del Ministerio de Salud, contratación de pautas
publicitarias en medios de comunicación, etc. Según el mismo ente de control, el Ministerio de
Salud para atender directamente el flagelo, destinó, de estos recursos, 0.6 billones de pesos, es
decir, menos del 15% del total. De este 15%, el 65% se destinó a Apoyo a Víctimas de Accidentes
de Tránsito y el 35% restante en Fortalecimiento de la Red Nacional de Urgencias, Asistencia
Técnica y Prevención en Emergencias y Desastres. Muy a pesar que la Ley que crea esta
contribución advierte de una atención integral a las víctimas de hechos de tránsito, dicha
“integralidad” termina siendo desvirtuada por lo que realmente es: un “apoyo” para quienes
logran acceder a la reparación.
La Organización Mundial de la Salud, desde el año 198760 ha venido alertando sobre la gravedad
del flagelo y la necesidad de que los Países tomen medidas e inviertan recursos para disminuir su
ocurrencia. De lo contrario, para el año 2020 las muertes en hechos de tránsito se convertirían en
la sexta causa de muerte en el mundo y la tercera causa de años de vida perdidos ajustado a la
discapacidad debido a las lesiones. Según el Banco Mundial, las muertes y lesiones por hechos de
tránsito son desproporcionalmente padecidas por los más desaventajados, entre el 80% a 90% de
las perdidas ocurren en países de ingresos bajos y medios. De continuar con esta tendencia, en
estos países, el número de muertes se elevará a dos tercios en 2020 en ausencia de medidas
efectivas61. La magnitud del flagelo en Colombia no es ajena a lo descrito anteriormente y, la
tendencia en los últimos años, concuerda plenamente con el pronóstico.
El pilar 5 del Plan de Acción para la Seguridad Vial (2011-2020) formulado por la OMS; Respuesta
tras los accidentes, indica que una disminución en las muertes y lesiones pasa por acciones para
mejorar la atención médica de urgencias, tanto en sus tiempos de respuesta durante evento, lo
que se conoce como la Hora de Oro, como en la calidad del tratamiento inicial. Según datos del
Ministerio de Salud en el país se tienen reportados 32 Centros Reguladores de Urgencias,
Emergencia y Desastres CRUE, entidades de carácter únicamente operativo encargadas de
coordinar los servicios de emergencia y atención urgente en salud, según el mismo organismo, el
país cuenta con un total de 3.065 ambulancias básicas y 879 ambulancias medicalizadas, es decir,
8 ambulancias básicas por cada cien mil habitantes y 1.87 ambulancias medicalizadas por cada
cien mil habitantes. El 51.4% del total de ambulancias son privadas y el 48.2% públicas. En lo
relacionado con los tiempos de respuesta in situ el Ministerios de Salud carece de registros que
60 Murray y López, Carga Global de la Mortalidad 61 Cox Pamela, I Foro Iberoamericano de Seguridad Vial –SEGIB, Madrid 2008
permita determinarlos; no obstante, se sabe que cuanto más rápidamente recibe un lesionado la
primera asistencia o el primer tratamiento médico, mayores son las posibilidades tanto de
supervivencia como de recuperación total de las lesiones. El número de fallecidos puede
prevenirse con un servició más rápido de emergencias62. La relación entre el tiempo de respuesta
de las ambulancias en los hechos de tránsito y la probabilidad de supervivencia de las víctimas
muestra que la proporción de fallecidos en accidentes de tráfico se incrementa a medida que
aumenta el tiempo de respuesta de la ambulancia. El tiempo de respuesta está fuertemente
relacionado con la densidad de población en el área donde ocurre el accidente63. En lo relacionado
con la atención inmediata; se estudió la relación entre los fallecidos en accidentes de tráfico y la
disponibilidad de servicios avanzados de asistencia inmediata. Los resultados fueron que en áreas
sin acceso a ayuda médica avanzadas, la tasa de mortalidad fue alrededor de cuatro veces superior
a la tasa correspondiente a las áreas con dicho tipo de asistencia64. Surge entonces el interrogante
relacionado con el seguimiento epidemiológico a este flagelo que deben hacer los organismos
responsables y los recursos que destinan para ello provenientes del sector gravado por
contribución SOAT que, evidentemente, es el mismo que produce el riesgo.
Cientos de vidas podrían ser salvadas en Colombia mejorando la rapidez de intervención y de
diagnóstico durante la atención post-trauma. Una atención post-trauma inoportuna y de mala
calidad, como lo muestra la evidencia científica, corre el riesgo de convertirse, en caso de
supervivencia, en lesiones o discapacidades que podrían haber sido evitadas. Hombres, mujeres y
niños en el país han tenido que padecer lesiones incapacitantes hasta el final de sus días, muchas
de las cuales pudieron ser evitadas con una atención médica adecuada y oportuna. Por ilustrar un
caso: Juan Camilo Gutiérrez, en ausencia de ambulancia en la zona del hecho, es desplazado en el
platón de una camioneta particular sobre la vía Cambao-Cundinamarca al primer centro de
atención médica que no contaba con los recursos necesarios para atender sus lesiones. Juan
Camilo es trasladado a la población de Ambalema, un médico, con los pocos recursos disponibles
en el Centro de Salud, intenta atender sus lesiones mientras espera una ambulancia que lo lleve a
un centro hospitalario de mayor nivel. Encontrándose en una zona equidistante en tiempo, las
condiciones técnico mecánicas de la ambulancia no permiten que ésta pueda desplazarse a la
ciudad de Bogotá y es llevado a un hospital de primer nivel donde 24 horas posterior al hecho de
tránsito, sufre un paro respiratorio y es revivido 30 minutos después. El resultado: una lesión
neurológica que no le permitía expresarse, con total perdida de la movilidad de sus miembros,
adolecido de una afección respiratoria; Juan Camilo muere en su silla de ruedas 2 años más tarde65
Los recursos que se destinaron durante las vigencias 2007 a 2012 de la subcuenta ECAT para el
fortalecimiento de la red de urgencias ascienden al 5% y para atención a víctimas al 10% del total
de los recursos. Se mencionó anteriormente que el 58% de las muertes en la última década,
ocurrieron en municipios que no son capital de departamento. Si bien no es posible demostrar que
62 Henriksoon, Ostrom y Eriksoon 2001. 63 Estudio de Brown 1979. 64 Pons, Kirschner y Hunt 1984 65 Rostros de Iberoamérica 2013, International Union For Health Promotion, Asocaition for Safe International Road Travel, Federación Iberoamericana de Asociaciones de Víctimas Contra la Violencia Vial, Fundación G. Rodríguez.
las muertes ocurren principalmente en zona rural, si es posible afirmar que el 58% de ellas ocurren
en zonas densamente menos pobladas. A este respecto, estudios internacionales “encontraron
una mayor tasa de fallecidos en los accidentes ocurridos en áreas rurales que en los siniestros
sucedidos en áreas de menos pobladas. Existe una fuerte correlación entre la densidad de la
población y la accesibilidad a los servicios médicos66”.
Epílogo
Diego Alexander, Melissa, Carlos Esteban, Luz Marina, Juan Camilo, Pedro Pablo, Jacinto, Magda,
Berenice, Zulma, Hollman, Ana, Diana, Karen, Olga Lucia, Diego Alejandro, Marta Lucía, Yeison
Javier, Rosiris, Keiner, Luz Celila, Yelena, Francisco, Keisi Johana, Wilson Fernando, Yoli…2.000.000
de víctimas es el saldo que dejó esta guerra en la última década, ¿cuántos más se necesitan para
que, con acciones contundentes y recursos específicos, nos tomemos en serio la Política Pública de
Seguridad Vial de los colombianos?.
1.7 millones de años de vida sustraídos a la humanidad colombiana y 481 mil años de vida
saludables sacrificados es la carga de la enfermedad por un hecho prevenible y evitable. ¡Miseria!,
¡dolor!, ¡injusticia!. Y todo ello gratuito, absurdo. Indisciplina social; leyes sin mañana;
autoridades sin nervio; desidia; indiferencia individual, colectiva, institucional.
¿Es posible justificar esta hecatombe?, entonces, ¿la seguiremos aceptando y soportando?.
Las grandes decisiones en materia de seguridad vial son ejemplos del poder de un número
limitados de individuos en nuestra evolución social. Un país en rápido crecimiento desorienta y los
mejores pilotos son aquello quienes anticipan los peligros y toman la correcta dirección en tiempo
útil. Es eso lo que nosotros esperamos de quienes dirigen el destino de los colombianos.
Corolario de guerra
Llegará el día en que en cada hogar colombiano vestirá un luto por la muerte de uno se de sus
seres queridos en un hecho de tránsito, situación que, aunque dramática, será la de menor
padecimiento para la familia. Y, posterior a ese día, el día en que las generaciones futuras nos
recriminaran por haber permitido, indolentes, la barbarie en tanta humanidad.
66 Maio, Buerney, Lazzara y Tacka
