mehanizmi za participativni monitoring javnih politika u crnoj gori - 10 jun 2014. godine

PODGORICA, CRNA GORA

MAJ 2014. GODINE

MAPIRANJE MEHANIZAMA

ZA PARTICIPATIVNI MONITORING

JAVNIH POLITIKA U CRNOJ GORI

GRAĐANI VLADE

POSTMILENIJUMSKE

KONSULTACIJE

FAZA 2

2

SADRŽAJ

1. UVOD

1.1 Crna Gora u procesu konsultacija o razvojnim ciljevima nakon 2015. godine

1.2 Participativni monitoring kao alat za jačanje odgovornosti vlada prilikom sprovođenja postmilenijumske agende

2. OPŠTI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING ODGOVORNOSTI

2.1 Slobodan pristup informacijama kao preduslov za participativnu demokratiju

2.2 Javna rasprava u pripremi zakona i drugih propisa

2.3 Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou

2.4 Institut “konsultativno saslušanje”

2.5 Institut “slobodna stolica”

2.6 Savjet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave

2.7 Biroi za komunikaciju sa građanima

2.8 Građanska kancelarija

2.9 Portal elektronske uprave

2.10 Elektronske peticije – „Glas građana“

2.11 Ombudsman

2.12 Korišćenje medija kao mehanizma za građanski monitoring. TV produkcija

2.13 Korišćenje internet i mobilnih aplikacija za građanski monitoring

3. SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING I POVEĆANJE ODGOVORNOSTI

3.1 Ekonomija, nezaposlenost i ravnomjeran regionalni razvoj

3.1.1 Portal za praćenje budžeta u crnogorskim opštinama

3.2 Borba protiv kriminala, korupcije i nepotizma

3.2.1 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

3.2.2 Portali OCD za prijavljivanje korupcije

3.2.3 Otvorena telefonska linija i e-mail za prijavu zloupotreba službenih vozila

3.3 Zdravstvo

3.3.1 Zaštitnik prava pacijenata

3.3.2 Monitoring rada domova zdravlja i bolnica

3.4 Ravnopravnost

3.4.1 SOS telefonske linije za žene i djecu

3.4.2 Internet portal osoba sa invaliditetom – “Disabilityinfo"

3.4.3 Incidentna prijavna karta

3.4.4 Analize i izvještaji o stavovima građana o efektima sprovođenja politika

3.5 Životna sredina

3.5.1 Arhus centri

3.5.2 “Clean Green” aplikacija

3.5.3 “Ekoskop” - Online servis za ekološki aktivizam

3.6 Izgradnja infrastrukture

3.6.1 Servis za građane Sekretarijata za uređenje prostora i zaštitu životne

3.6.2 Internet portal za monitoring gradnje

3.7 Obrazovanje

3.7.1 Savjeti za mlade

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

5. DODACI 5.1 Prijedlog mogućih mehanizama po prioritetnim oblastima za održivi razvoj

5.2 Online upitnik za participativni monitoring odgovornosti

5.3 Upitnik za fokus grupe o participativnom monitoringu odgovornosti

3

IMPRESUM

AUTOR

Lidija BRNOVIĆ

IZDAVAČ

Sistem Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori

UREDNIK

Sistem Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori

PREVOD

Tamara JURLINA

PRELOM I DIZAJN

Vlatko OTAŠEVIĆ, Sistem UN u Crnoj Gori

Izvještaj je dizajniran i objavljen uz tehničku podršku Sistema UN u zemlji.

„...Prepoznajemo da su demokratija, dobro upravljanje i vladavina prava, na državnom i

međunarodnom nivou, kao i podsticajno okruženje, od suštinske važnosti za održivi razvoj,

koji podrazumijeva postojan i inkluzivan ekonomski rast, društveni razvoj, zaštitu životne

sredine i iskorjenjivanje siromaštva i gladi. Iznova potvrđujemo da je za ostvarivanje ciljeva

održivog razvoja neophodno da institucije na svim nivoima budu efikasne, transparentne,

odgovorne i demokratske...”

„Budućnost kakvu želimo“,

zaključni dokument Konferencije Ujedinjenih Nacija o održivom razvoju Rio+20

4

1. UVOD

1.1 CRNA GORA U PROCESU KONSULTACIJA O RAZVOJNIM CILJEVIMA NAKON

2015. GODINE

Crna Gora je jedna od zemalja koja sprovodi nacionalne konsultacije o razvojnim ciljevima u okviru globalne

kampanje za definisanje razvojnih ciljeva za period nakon 2015. godine. Riječ je o globalnoj diskusiji koja je uz

podršku Ujedinjenih nacija do sada uključila više of dva miliona ljudi u oblikovanje budućeg programa razvoja,

koji će se nadovezati na postojeće Milenijumske razvojne ciljeve (MRC) i pretočiti u nove ciljeve održivog

razvoja.

Tokom prve faze konsultacija, Sistem UN u Crnoj Gori je, u saradnji sa nizom lokalnih partnera

sproveo javnu diskusiju tokom koje su građani i nerezidenti u Crnoj Gori dali odgovor na pitanje: „u

kakvoj Crnoj Gori i u kakvom svijetu žele da žive“. Tom prilikom razvijena je široka platforma za

komuniciranje kako bi se na lokalnom i nacionalnom nivou prikupile ideje za zajedničku viziju o

budućnosti, sa željom da se time pomogne svjetskim liderima da stvore globalnu razvojnu agendu za

predstojeći period. Kao rezultat, prikupljene su informacije o ključnim izazovima sa kojima se građani

suočavaju, kao i o tome što oni doživljavaju kao rješenja koja bi mogla dovesti do boljeg života za njih i

njihove porodice. Pitanja su postavljena u svijetlu definisanja budućih ciljeva održivog razvoja, ali i

napora Crne Gore po pitanju evropskih integracija. Ove konsultacije su održane u periodu od

decembra 2012. do aprila 2013. godine, a obuhvatile su više od 8.000 ljudi u Crnoj Gori, odnosno

1,3% ukupnog stanovništva.

Ljudi koji žive u Crnoj Gori utvrdili su osam tema u odnosu na koje bi trebalo odrediti prioritete za budućnost:

Privredni rast, nezaposlenost, sticanje prihoda i uravnotežen regionalni razvoj

Borba protiv kriminala, korupcije i nepotizma

Zdravlje

Ravnopravnost

Održivost životne sredine

Razvoj infrastrukture

Obrazovanje

Vrijednosti

Ljudi u Crnoj Gori su izrazili svoje mišljenje o tome šta bi trebalo da buduća razvojna agenda sadrži. Pored

toga, jasno je izraženo njihovo interesovanje za način na koji će se budući ciljevi održivog razvoja sprovoditi.

Kako bi došle do pravog rješenja, 45 država članica UN-a su pokrenule drugu fazu konsultacija kroz dijalog na

nacionalnom nivou na šest globalnih tema: lokalizacija ciljeva za period nakon 2015. godine; jačanje kapaciteta i

izgradnja efektivnih institucija; participativni monitoring za jačanje odgovornosti vlada; partnerstvo sa civilnim

društvom; saradnja sa privatnim sektorom; kultura i razvoj.

Crna Gora je, uz podršku Sistema UN, započela drugu fazu konsultacija za period nakon 2015. godine

sa temom Participativni monitoring za jačanje odgovornosti vlada1. Fokus ove faze je na iznalaženju

efikasnih modela komunikacije između javnosti i donosioca odluka, kako bi se pratio i unaprijedio

učinak Vlade i organa lokalne samouprave i osnažilo dobro upravljanje kao preduslov za postizanje

ciljeva održivog razvoja. To će se postići kroz otvaranje dijaloga na nacionalnom nivou kako bi se

1 Učešće građana u praćenju ispunjavanja obaveza i odgovornosti vlada

5

utvrdili postojeći mehanizmi za participatorni monitoring koji dobro funkcionišu i ispitala mogućnost

za uspostavljanje novih modela po mjeri građana. Pored toga, Vlada i građani će se osnažiti da prilikom

definisanja najboljih rješenja koriste već ustanovljene kanale koji se mogu nadograditi (npr. internet

platforme za crowd-sourcing, društvene medije i tako dalje).

Tim UN u Crnoj Gori otpočeo je sprovođenje konsultacija kao proces koji se sastoji od tri koraka:

istraživanje, provjera odgovornosti (accountability check) i testiranje.

1. Evidentiranje, istraživanje: Prvi korak obuhvatio je mapiranje formalnih i neformalnih mehanizama

participativnog monitoringa koji podstiču odgovornost nadležnih organa i načina na koji sistem

odgovornosti funkcioniše u čitavoj zemlji, a ne samo u pojedinim institucijama. Izvještaj je

pripremljen na osnovu desk istraživanja i putem konsultativnih sastanaka sa organizacijama civilnog

društva koje se bave građanskim aktivizmom i monitoringom javnih politika. Kao rezultat, pripremljena

je analiza svih mehanizama koji su povezani sa participativnim monitoringom za odgovornost vlada, sa

primjerima iz prakse i informacijama o prednostima i nedostacima svakog pojedinačnog mehanizma po

osnovu više kriterijuma (dostupnost, ljudski, finansijski i drugi resursi potrebni za njegovo sprovođenje,

potencijal za održivost rješenja u smislu samo-regulacije itd.).

2. Provjera odgovornosti: Na osnovu izvještaja o mapiranju postojećih mehanizama pripremljeni su upitnici za

konsultacije sa građanima, koje će biti organizovane kroz online platformu i fokus grupe, kako bi i oni sami

ocijenili efikasnost postojećih mehanizama i eventualno predložili kako da se inoviraju da bi bili jednako

dostupni. Fokus grupe će se realizovati u svim regionima zemlje u saradnji sa lokalnim organizacijama, da bi se

obezbijedilo učešće i čuo glas dijela društva koje iz različitih razloga nije dovoljno zastupljeno u izradi i praćenju

realizacije javnih politika (siromašni, mladi, osobe koje žive u udaljenim ili izolovanim zajednicama, žene, osobe

sa invaliditetom, raseljena lica, manjinski narodi itd.). Prikupljeni rezultati sa preporukama biće integrisani u

analitički izvještaj koji će biti dostavljen UN Grupi za razvoj (UNDG) u julu 2014.

3.Testiranje: Tim UN u zemlji će u saradnji sa partnerima a na osnovu prethodnih koraka odabrati

jedan mehanizam za participativni monitoring javnih politika, kako bi se testirala njegova funkcionalnost

u okviru unaprijed odabrane tematske oblasti. Tematska oblast će se odnositi na prioritete koje su

građani prepoznali tokom prve faze konsultacija o razvojnim ciljevima za period nakon 2015. godine, a

istovremeno i na jedan od 3 milenijumska razvojna cilja2 sa čijim se ostvarenjem kasni. Za sada postoji

prijedlog da to bude tema iz oblasti zaštite životne sredine ili zapošljavanja. Testiranje će se sprovesti

putem kanala društvenih medija i već izrađene onlajn platforme www.odrzivabuducnost.me koja je

korišćena kao centralna tačka prve faze konsultacija. Mehanizam će biti razrađen tako da se omogući

kontinuirano dobijanje povratnih informacija od aktivnosti digitalnog angažovanja do rada na terenu,

kako bi se prilagođavala sva dodatna pitanja ili teme koje se otvore tokom procesa

konsultacija.

Nakon obavljenih konsultacija Tim UN u zemlji će utvrditi mogućnosti za aktivnosti javnog zagovaranja

za najznačajnije ideje koje proisteknu iz konsultativnog procesa, a u saradnji sa partnerskim institucijama

razmotriti metodologiju, alatke i materijale, te utvrditi one elemente procesa koje treba sačuvati,

održati ili pretočiti u redovni razvojni program i aktivnosti. Izvještaji o sprovođenju svih koraka biće objavljeni

na portalima www.održivabudućnost.me i www.worldwewant2015.org/accountability2015.

2 MRC 1: Smanjiti relativno siromaštvo i druge oblike siromaštva, MRC 3: Unaprijediti rodnu ravnopravnost i poboljšati položaj žena i MRC 7:

Obezbijediti održivost životne sredine

http://www.odrzivabuducnost.me/

http://www.održivabudućnost.me/

http://www.worldwewant2015.org/accountability2015

6

Prilog br. 1: Ilustracija procesa

1.2 PARTICIPATIVNI MONITORING KAO ALAT ZA JAČANJE ODGOVORNOSTI VLADA PRILIKOM

SPROVOĐENJA POSTMILENIJUMSKE AGENDE

Iako su principi participativnog monitoringa, ali i odgovornosti i transparentnosti vlada u velikoj mjeri

poznati, koncept participativnog monitoringa za odgovornost vlada (engl. participatory monitoring for

accountability) spada u domen participativnih demokratskih inovacija kako u Crnoj Gori, tako i

globalno. Kako se izbor mehanizama koji stoje na raspolaganju građanima razlikuje od zemlje do zemlje,

jedan od zadataka učesnika u konsultacijama o postmilenijumskoj agendi je da utvrde šta participativni

monitoring za odgovornost vlada znači u njihovim nacionalnim kontekstima.

Crna Gora do sada nije praktikovala gotovo ni jedan „klasični“ mehanizam participativnog monitoringa za

podsticanje odgovornosti vlada koji prepoznaje postojeća literatura UN-a i Svjetske banke3. Iz tog razloga u

izvještaju su nabrojani svi postojeći modeli koji samostalno, ili u kombinaciji sa drugim komplemenatarnim

mehanizmima i alatima mogu da povećaju učešće građana u građanskom monitoringu ispunjenja budućih ciljeva

održivog razvoja. Usljed primarnog nedostatka (teorijske obrade i praktične primjene uobičajenih alata),

3 Stakeholder survey; citizen report cards; community score cards; social audit; citizen audit, participatory budgeting itd. (U nedostatku usaglašenih odgovarajućih

termina na crnogorskom jeziku, nazivi modela nisu prevedeni).

7

predmet pažnje ovog izvještaja su različiti aspekti modela koji mogu pozitivno ili negativno da utiču na stepen

učešća građana u monitoring aktivnosti, u želji da se tako doprinese definisanju optimalnog modela za praćenje

napretka u postizanju budućih ciljeva održivog razvoja.

Nekako po pravilu, do sada je veći akcenat bio stavljan na otvaranje participativnog procesa u fazi

planiranja politika, a manje na uključivanje građana u sam proces sprovođenja i evaluacije. Svakako, u

slučaju praćenja ciljeva buduće razvojne agende, razlika između ova dva procesa je meka, s obzirom da

će sprovođenje određenog cilja podrazumijevati i donošenje odluka na različitim nivoima.

Participativni monitoring polazi od ideje da građani, kao krajnji korisnici javnih usluga i primarne zainteresovane

strane, imaju pravo da direktno učestvuju u praćenju efekata primjene javnih politika i o svojim opažanjima

obavještavaju nadležne organe, kako bi se na osnovu njihovog mišljenja donosili konačni zaključci o efikasnosti

preduzetih aktivnosti i budućim pravcima razvoja zajednice. Za razliku od klasičnog monitoringa, građanski

monitoring bi trebalo da se sprovodi pravovremeno kada nastaju i sami efekti politika, kako bi se djelovalo

proaktivno i preventivno a time ublažile posljedice neadekvatno donešenih ili sprovedenih odluka. Mogući su

najrazličitiji modeli participativnog monitoringa, a njegovi ključni principi podrazumijevaju:

Aktivno učešće građana kao primarnih zainteresovanih strana – a ne samo kao izvora informacija;

Jačanje kapaciteta lokalnog stanovništva da analizira, daje svoje mišljenje i preduzima konkretne akcije;

Zajedničko učenje učesnika u procesu sprovođenja politika na svim nivoima;

Kataliziranje opredjeljenja nadležnih organa za preduzimanje korektivnih akcija.4

Social accountability (odgovornost vlade prema građanima) predstavlja oblik odgovornosti koji proizilazi iz akcija

koje pokreću građani ili udruženja građana kako bi držale vladu odgovornom, a sa druge strane uključuje i

napore vlade i drugih aktera (medija, privatnog sektora, donatora) da se podrži ovaj proces.5

Pojednostavljeno govoreći, participativni monitoring odgovornosti podrazumijeva načine na koje građani prate u

kojoj mjeri vlade ispunjavaju data obećanja.

Integrisanje mehanizama za participativni monitoring odgovornosti u razvojnu agendu za period nakon 2015.

godine će doprinijeti:

Poboljšanju uticaja ciljeva održivog razvoja;

Smanjenju nejednakosti putem direktnog uključivanja osjetljivih grupa u razvojne procese;

Generisanju kvalitativnih i kvantitativnih podataka kojima će se pratiti i unapređivati indikatori, a time i

povezivanju lokalnog iskustva sa globalno postavljenim ciljevima.6

Prilikom izrade dosadašnjih izvještaja o praćenju Milenijumskih razvojnih ciljeva, vlade svijeta su koristile

zvanične podatke kojima raspolažu njihove nadležne institucije. Ovaj kriterijum je značajan sa aspekta

obezbjeđenja zvaničnih uporedivih podataka i kontinuiteta u praćenju indikatora. Ipak, predstavnici civilnog

društva širom svijeta ukazuju da se ovakvim pristupom isključuje glas građana a posebno socijalno ugroženog

stanovništva, kao i podaci koje prikupljaju nevladine organizacije direktnim kontaktom sa predstavnicima

4 World bank, Participatory monitoring and evaluation, 2013 5 UNDP, Fostering social accountability: From principle to practice, 2010 6 World Vision, Citizen accountability key to delivering on development target, Policy brief nr 8, 2014

8

lokalnih zajednica. Time se u procesu praćenja ciljeva do sada poklanjala pažnja (brojčano izraženim)

kratkoročnim rezultatima više nego dugoročnim efektima. Na tragu ovakvih promišljanja, neophodno je

iskoristiti mehanizme za participativni monitoring javnih politika, kako bi se osiguralo da budući globalni ciljevi

za održivi razvoj nađu svoje utemeljenje i na lokalnom nivou.

9

2. OPŠTI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING

2.1 SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA KAO PREDUSLOV ZA PARTICIPATIVNU

DEMOKRATIJU

Ustav Crne Gore garantuje građanima slobodan pristup informacijama, a kako bi se unaprijedile

mogućnosti za otkrivanje slučajeva kršenja zakona od strane obveznika primjene zakona, Vlada Crne

Gore je u februaru 2013. god. donijela novi Zakon o slobodnom pristupu informacijama. Zakon

propisuje slobodu traženja informacija od strane domaćih i stranih fizičkih i pravnih lica i obavezu

organa vlasti da pružaju raspoložive informacije7, kao i postupak ostvarivanja ovog prava pred

nadležnim organima.

Objavljivanjem informacija, građani imaju mogućnost da se upoznaju sa njihovom sadržinom i prate

zakonitost i transparetnost rada nosioca nadležnih institucija.

Pravo na pristup informacijama u posjedu organa vlasti ima svako domaće i strano pravno i fizičko lice,

bez obaveze da navodi razloge i objašnjava interes traženja informacija. Prilikom objavljivanja

informacija, organ vlasti dužan je da na odgovarajući način zaštiti lične podatke koji su od značaja za

privatnost i podatke koji su označeni stepenom tajnosti.

Zakon predviđa i proaktivni pristup informacijama, a odnosi se na listu dokumenata odnosno

informacija koje je svaki organ vlasti obavezan da objavi na svojoj internet stranici.

Prilog br. 2: Proaktivni pristup informacijama

Organ vlasti dužan je da na svojoj internet stranici objavi sljedeće informacije:

1. vodič za pristup informacijama;

2. javne registre i javne evidencije;

3. programe i planove rada;

4. izvještaje i druga dokumenta o radu i stanju u oblastima iz svoje nadležnosti;

5. nacrte, predloge i konačne tekstove strateških dokumenata i planova i programa za njihovo

sprovođenje;

6. nacrte i predloge zakona i drugih propisa, kao i mišljenja eksperata na te propise;

7. pojedinačne akte i ugovore o raspolaganju finansijskim sredstvima iz javnih prihoda i državnom

imovinom;

8. spisak državnih službenika i namještenika, sa njihovim službeničkim i namješteničkim zvanjima;

9. spisak javnih funkcionera i liste obračuna njihovih zarada i drugih primanja i naknada u vezi sa

vršenjem javne funkcije;

10. rješenja i druge pojedinačne akte koji su od značaja za prava, obaveze i interese trećih lica;

11. informaciju kojoj je po zahtjevu pristup odobren.

Izvor: Zakon o slobodnom pristupu informacijama

7kao i izuzetke od obaveze, kada se štite interesi propisani ovim zakonom.

10

Primjer iz prakse: REZULTATI RADA U PRVOJ GODINI FUNKCIONISANJA MEHANIZMA

U periodu od marta do decembra 2013. primljeno je 754 predmeta. Savjet Agencije riješio je svaki, a

razduženo je njih 721. Od tog broja usvojene su 552 žalbe. Odbijeno je njih 67. Djelimično usvojenih je

10 žalbi. U 92 slučaja postupak je zaključkom obustavljen zbog odustanka podnosioca žalbe, jer im je

prvostepeni organ u međuvremenu dostavio traženu informaciju. Podatak da je riješeno i razduženo

više od 95% predmeta govori u prilog efikasnosti sprovođenja ovog mehanizma.8

Prilog br.3: Broj zahtjeva za SPI po kategorijama organa vlasti

Izvor: Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014.

PREDNOSTI

Slobodan pristup informacijama predstavlja glavni preduslov građanskog aktivizma i uspješnog učešća građana u

vršenju poslova i donošenju odluka u lokalnoj samoupravi.9

Korišćenje ovog mehanizma od strane pojedinaca i OCD ukazuje na povećano interesovanje i angažman

građana i udruženja građana za nadzor implementacije politika. U prilog tome govori i činjenica da je prethodne

godine 90% zahtjeva podneseno od strane fizičkih lica i NVO. Intenzivno interesovanje i praćenje rada

nadležnih organa od strane građana utiče na njihovo povećanje odgovornosti i efikasnosti pri obavljanju

dužnosti.

Ministarstvo za ljudska i manjinska prava je obezbijedilo prevod Zakona o slobodnom pristupu

informacijama na romski jezik.

8Izvještaj o stanju u oblasti pristupa informacijama u Crnoj Gori za 2013, Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014. 9Grupa autora, Učešće građana i saradnja između civilnog sektora i lokalnih samouprava u Crnoj Gori i Albaniji, CRNVO, Podgorica, 2013.

11

Ako je podnosilac zahtjeva za SPI lice sa invaliditetom ili lice u stanju socijalne potrebe, troškove postupka za

pristup informaciji snosi organ vlasti.

Prilog br. 4: Broj zahtjeva za SPI prema kategoriji podnosioca

Izvor: Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014.

NEDOSTACI

Ministarstva djelimično obavljaju svoje zakonske obaveze koje podrazumijevaju proaktivni princip, pa je

u prethodnoj godini objavljeno samo 36% informacija koje su propisane zakonom. Iako je propisano,

70% ministarstava nije objavilo spisak službenika i namještenika sa njihovim zvanjima. Sedam

ministarstava nije objavilo nacrte i prijedloge zakona i drugih propisa. Vodiči za SPI su kod nekih

ministarstava neažurirani više od 5 godina, pa sadrže netačne i zastarjele informacije.10

2.2 JAVNA RASPRAVA U PRIPREMI ZAKONA I DRUGIH PROPISA

Opis: Javna rasprava je jedan od ključnih mehanizama za uključivanje javnosti u procese donošenja zakona i

drugih strateških i planskih dokumenata. Javna rasprava podrazumijeva uključivanje zainteresovane javnosti

(organa, organizacija, udruženja i pojedinaca) u početnu fazu pripreme i raspravu o tekstu propisa. Ključni

koraci od važnosti za uključivanje građana tokom sprovođenja javne rasprave su:

1. Objavljivanje spiska zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava na internet stranicama ministarstava i

portalu e-uprave;

2. Objavljivanje poziva za učešće u konsultacijama zainteresovane javnosti u početnoj fazi pripreme zakona,

prije izrade nacrta zakona na internet stranici ministarstava i portalu e-uprave i priprema izvještaja o

sprovedenim konsultacijama;

3. Objavljivanje poziva za učešće u javnoj raspravi o tekstu zakona na internet stranici ministarstva i portalu

e-uprave;

4. Objavljivanje izvještaja o javnoj raspravi na internet stranici ministarstva i na portalu e-uprave.

10Brkuljan Đorđije, Neaktivni proaktivni pristup, Propusti u sprovođenju principa proaktivnog pristupa iz novog Zakona o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj

Gori, CDT, 2013.

73%

17%

6% 2%

1% 1% 0%

NVO

Fizička lica

Privredna društva

Mediji

Pravna lica

Institucije ili ustanove

Političke partije

12

Primjeri iz prakse: PRIMJENA KLJUČNIH KORAKA JAVNE RASPRAVE U PRAKSI

Istraživanje CRNVO-a je pokazalo da ministarstva u slaboj mjeri primjenjuju propisane postupke pri

sprovođenju javnih rasprava. Samo tri od šesnaest ministarstava u Vladi Crne Gore je 2012. godine objavilo

spisak zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava. Samo polovina ministarstava je omogućila konsultovanje

zainteresovane javnosti prije izrade nacrta. Na kraju, ministarstva su na svojim internet stranicama objavila

samo 5 izvještaja sa javnih rasprava.11 Izvještaj o monitoringu za prvu polovinu 2013. god koji je pripremio CDT

pokazuje da se situacija nije značajno promijenila, te da se Uredba o postupku i načinu sprovođenja javnih

rasprava i dalje selektivno primjenjuje.

Prilog br.5: Objavljeni podaci na internet stranicama ministarstava o javnim raspravama za 2012. god.

Izvor: CRNVO, 2013.

PREDNOSTI

Novom Uredbom o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona12

uvedene su

„prethodne konsultacije”, što znači obavezu da se prije izrade nacrta zakona sprovede proces

konsultacija. Ovo građanima i udruženjima građana daje dodatnu mogućnost da se na vrijeme uključe u

procese donošenja odluka. Pored toga, novina je da se javna rasprava obavezno mora primjenjivati u

pripremi zakona kojima se uređuju prava, obaveze i pravni interesi građana, što bi trebalo da osigura

povećan stepen građanske participacije tokom realizacije i monitoringa postmilenijumske agende.

11Centar za razvoj nevladinih organizacija, Godišnji izvještaj o primjeni Uredbe o postupku I načinu sprovođenja javne raspave u pripremi zakona za 2012.godinu, CRNVO, Podgorica, 2013. 12 Zakon o državnoj upravi ("Službeni list RCG", broj 38/03 i "Službeni list CG", br. 22/08 i 42/11)

13

NEDOSTACI

Većina nadležnih ministarstava i organa lokalne samouprave ne sprovodi sva četiri gore navedena

koraka (objavljivanje kalendara rasprava, poziva za prethodne konsultacije, poziva za učešće u raspravi i

na kraju izvještaja o sprovedenoj javnoj raspravi).

2.3 FORMALNI OBLICI I MEHANIZMI NEPOSREDNOG UČEŠĆA GRAĐANA NA

LOKALNOM NIVOU

Zakon o lokalnoj samoupravi određuje mehanizme za neposredno učešče građana u izjašnjavanju i odlučivanju i

to su: inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum (mjesni i opštinski) i drugi oblici

izjašnjavanja i odlučivanja utvrđeni statutom (peticije, prijedlozi i žalba)13 Zakon nadalje propisuje da

opštine svojim statutima posebno regulišu ovo pitanje, te da se na lokalnom nivou donose Odluke o učešću

građana u vršenju javnih poslova. Ovom odlukom su kao mogući propisani sljedeći mehanizmi14:

a) informisanje lokalnog stanovništva putem web sajtova, informativnih brošura, medija, biltena, medija

planova, anketa, upitnika, panoa, oglasnih tabli za obavještavanje, pisanih ili telefonskih poziva i slično;

b) dobijanje predloga i mišljenja od građana putem dežurnih telefona, kutije primjedbi, knjige utisaka i

slično;

c) edukacija lokalnih službenika, namještenika i građana putem organizovanja radionica, održavanje

stalnih ili povremenih sastanaka, organizovanje seminara, informacionog centra, gostovanja predavača,

organizovanja okruglih stolova i drugo;

d) angažovanje volontera za pružanje pomoći licima u stanju socijalne potrebe;

e) obezbjeđivanje učešća žena i nacionalnih i etničkih zajednica, mladih i drugih grupa u donošenju i

razmatranju akata i dokumenata koja se njih tiču;

f) učešće predstavnika nevladinih organizacija u radu radnih grupa na izradi: propisa, strateških

dokumenata (programa i planova razvoja iz pojedinih upravnih oblasti), akcionih planova za realizaciju

strateških dokumenata i izradi i implementaciji drugih dokumenata iz nadležnosti opštine;

g) uključivanje predstavnika nevladinih organizacija u izradu brošura, vodiča i drugih publikacija kojima

se podstiče uključivanje građana u proces donošenja odluka kao i u realizaciji mjera i aktivnosti koje na

tom planu preduzimaju nadležni organi opštine.

Organi opštine dužni su da informišu građane o mehanizmima i oblicima njihovog učešća u procesu odlučivanja i

da stvore uslove za njihovu primjenu.

Primjeri iz prakse: EVIDENCIJA O KORIŠĆENJU MODELA GRAĐANSKE PARTICIPACIJE U 2012. GODINI

U 2012. godini skoro da nije bilo incijativa podnijetih od strane građana nadležnim organima lokalne

samouprave, podnesene su svega dvije građanske inicijative. Zborovi građana su održani u svega 9 opština.

Mjesni i opštinski referendumi su raspisani samo u dvije opštine. Građanske žalbe, peticije i predlozi nisu

podnijeti u 2012. ni u jednoj od opština15.

13Zakon o lokalnoj samoupravi, član 100("Sl. list RCG", br. 42/03, 28/04, 75/05, 13/06, "Sl. list Crne Gore", br. 88/09, 03/10 i 38/12) IZa potrebe ove studije, pojam „mehanizam“ će se tretirati u širem smislu, u odnosu na mehanizme propisane ovom odlukom. 15Centar za razvoj nevladinih organizacija, Izvještaj o ispunjenosti principa dobrog upravljanja u jedinicama lokalne samouprave u Crnoj Gori, 2013.

14

PREDNOSTI

Teorijski posmatrano, građani imaju na raspolaganju brojne mogućnosti da se aktivno uključe u

realizaciju i praćenje javnih politika na lokalnom nivou.

NEDOSTACI

Postojeći modeli i mehanizmi koji su propisani Zakonom se u minimalnoj mjeri koriste. Lokalne

samouprave nisu dovoljno proaktivne u promociji mehanizama, osim rijetkih situacija koje se uglavnom

odnose na uključivanje civilnog društva u procese planiranja, ali ne i praćenja primjene politika. S druge

strane, građani nisu dovoljno informisani o tome koji im alati stoje na raspolaganju, niti su dovoljno

osnaženi da direktno ili preko predstavnika preuzmu inicijativu. Nedostatak građanske političke kulture

povezan je sa nedostatkom povjerenja u sistem i mogućnost da se ličnim angažmanom utiče na

društvenu promjenu.

Prilog br 6: Formalna građanska participacija po modelima u crnogorskim opštinama, 2012. god.

Opština Broj

održanih

Zborova

građana

Broj

održanih

Javnih

rasprava

Broj

građanskih

inicijativa

Broj

inicijativa

Broj

mjesnih/

opštinskih

referenduma

Broj žalbi,

peticija i

predloga

Cetinje 3 12 0 11 0 0

Podgorica / 4 0 / / /

Andrijevica / 1 0 0 0 0

Bar / 16 / 0 0 0

Berane 4 12 0 87 1 /

Bijelo Polje 5 4 0 10 0 /

Budva 2 3 1 3 0 /

Danilovgrad / 4 0 14 0 0

Herceg Novi / 14 0 / 0 /

Kolašin / 4 0 0 0 0

Kotor 1 17 / 0 0 /

Mojkovac 3 3 0 0 0 0

Nikšić / 2 0 / / /

Plav / 4 0 0 1 0

Pljevlja 1 3 / / / /

Plužine / 2 0 0 0 0

Rožaje / 4 0 0 0 0

Tivat 1 18 / 0 0 0

Ulcinj 4 / 0 / / /

Šavnik / 3 0 0 0 0

Žabljak / / 1 0 0 0

UKUPNO 24 126 2 125 2 0

Izvor: CRNVO, 2013

15

2.4 INSTITUT „KONSULTATIVNO SASLUŠANJE“

Opis: Konsultativno saslušanje predstavlja jedan od kontrolnih mehanizama Skupštine Crne Gore koji pruža

mogućnost da se građani po pozivu uključe u rad skupštinskih odbora ili da sami pokrenu inicijativu za

saslušanje.

Radi izvršavanja poslova iz svog djelokruga (razmatranje prijedloga akta, pripremu prijedloga akta

ili proučavanje određenih pitanja), a u cilju pribavljanja potrebnih informacija i stručnih mišljenja,

naročito o predlozima rješenja i drugim pitanjima koja su od posebnog interesa za građane i

javnost, skupštinski odbor može, po potrebi ili za određeni period, angažovati naučne i stručne

radnike za pojedine oblasti, predstavnike državnih organa i nevladinih organizacija, koji nemaju

pravo odlučivanja.16 Odbor može obrazovati posebne radne grupe u čiji sastav može angažovati

naučne i stručne konsultante. U cilju pripreme poslanika za odlučivanje o predlozima za izbor

nosilaca pojedinih funkcija, odbor nadležan za oblast za koju se vrši izbor može pozvati

ovlašćenog predlagača, kao i predložene kandidate na konsultativno saslušanje. Izvještaj sa

preporukama i zaključcima se šalje Skupštini.

Građani mogu preko nevladinih organizacija da pokrenu inicijativu za konsultativno saslušanje

skupštinskim odborima.

Primjer iz prakse: KONSULTATIVNO SASLUŠANJE, ODBOR ZA EKONOMIJU, FINANSIJE I BUDŽET

Tema 49. sjednice Odbora za ekonomiju, finansije i budžet Skupštine Crne Gore, održane 24. marta 2014.

godine bila je „Efikasno korišćenje energije, stanje u Crnoj Gori sa osvrtom na nacrt Zakona o efikasnom

korišćenju energije“. Po pozivu odbora, saslušanju je prisustvovao značajan broj aktera: predstavnici

Ministarstva ekonomije; Njemačke organizacije za međunarodnu saradnju (GIZ); Privredne komore Crne Gore; Unije

poslodavaca Crne Gore i nevladinih organizacija: Građanska alijansa (inicijator konsultativnog saslušanja),

Crnogorski centar za energetsku efikasnost; Expeditio; Centar za istraživanje i razvoj politika (CRPM) i NVO Green

home. Izvještaj sa zaključcima je proslijeđen Skupštini.

PREDNOSTI

Konsultativna saslušanja pružaju mogućnost građanima da učestvuju u diskusijama skupštinskih odbora

od značaja za razvoj zajednice. Posebno je značajna mogućnost da se uključe pojedinci i organizacije

koji su stručnjaci za pojedinačne oblasti, a ne pripadaju političkim partijama. Takođe je ovim

instrumentom otvorena mogućnost učešća predstavnicima poslovnog sektora i građana koji su

direktno pogođeni primjenom određene politike, što je važno za donošenje rješenja koja odgovaraju

stvarnim potrebama društva.

Većina podnesenih inicijativa za otvaranje konsultativnog saslušanja bude prihvaćena od strane

skupštinskih odbora, što je ohrabrujuće za učestalije korišćenje ovog mehanizma.

NEDOSTACI

Ne postoji jasna procedura kojom se određuju osobe/organizacije koje treba da budu pozvane da

učestvuju u radu odbora. Nije praksa da to bude organizovano putem javnog poziva, iako predstavnici

često budu organizacije koje su prepoznate kao važni akteri u oblasti o kojoj se raspravlja.

16Poslovnik Skupštine Crne Gore, član 73

16

2.5 INSTITUT „SLOBODNA STOLICA“

Opis: Ovaj mehanizam koristi se kako bi se povećalo učešće građana u procesu donošenja odluka na lokalnom

nivou, preko svojih predstavnika. Predstavnik zainteresovanih građana i nevladinih organizacija, koji

učestvuje na sjednici Skupštine, ima pravo da iznese prijedloge ili mišljenje o pitanjima koja su na dnevnom

redu, s tim da njegovo izlaganje traje najduže 10 minuta, bez prava odlučivanja.17 U manjem broju opština

nevladine organizacije imaju mogućnost da dostave pisane predloge i sugestije u vezi sa određenim

dokumentom koji je sastavni dio materijala za sjednicu u skladu sa jasno definisanim rokom, čime se otvara

prostor za odlučivanje na sjednici ukoliko ih predlagač uvrsti u svoj prijedlog.

Primjer iz prakse: „SLOBODNA STOLICA“ U OPŠTINI BAR

Na online portalu Opštine Bar može se naći posebna sekcija pod nazivom „Institut slobodna stolica“, gdje se

nevladine organizacije informišu o planiranim tačkama dnevnog reda i pozivaju da se prijave za korišćenje ovog

mehanizma. Nevladine organizacije takođe elektronskim putem dobijaju poziv za učešće u raspravi i pretresu

o pitanjima iz oblasti za koju su kvalifikovane. U ovoj opštini potencijalni predstavnici građana se mogu prijaviti

za pojedinačnu tačku dnevnog reda, odnosno može se prijaviti više učesnika po sjednici lokalnog parlamenta.

SO Bar je 2007. godine dobila nagradu od Zajednice opština upravo za uvođenje instituta “slobodna stolica”,

dok je 2010. godine nagrada za najbolju praksu dodijeljena “E-Opštini Bar” - integrisanom informacionom

sistemu koji je omogućio umrežavanje svih organa lokalne uprave i njihov brži, efikasniji i transparentniji rad18.

PREDNOSTI

Ovaj mehanizam omogućava da predstavnici građana budu direktno uključeni u proces donošenja

odluke, te da se čuje glas građana na koje će odluke imati krajnje efekte. Institut „slobodne stolice“

omogućava svim lokalnim organizacijama da se uključe na teme koje su predmet njihovog interesovanja

i da lobiraju za donošenje pozitivnih rješenja. Značajna prednost ovog mehanizma je što učesnici

zadržavaju svoju političku neutralnost. Učestalo korišćenje „slobodne stolice“ jedan je od pokazatelja

aktivnog učešća civilnog sektora u donošenju odluka, kao i otvorenosti i odgovornosti lokalnih vlasti.

NEDOSTACI

U značajnom broju opština institut „slobodne stolice“ primjenjuje se na način da se potencijalni

predstavnik prijavljuje za određenu sjednicu Skupštine, bez obzira na broj tačaka dnevnog reda. Kao

rezultat, pojavljuje se nereprezantativni predstavnik građana za veći broj tačaka/pitanja o kojima se

odlučuje, a sa druge strane samo mali broj predstavnika za tačku od šireg društvenog interesa.

Pored većeg interesovanja za učešće od strane NVO u pojedinim opštinama, neke opštine prijavljuju da na

godišnjem nivou ne dobijaju ni jedan zahtjev za korišćenje ovog instituta (Berane, Pljevlja...), što ukazuje na

potrebu za njegovom daljom promocijom. Kao jedan od razloga za nedostatak interesovanja navodi se da

građani ne vjeruju da bi njihovo izlaganje imalo uticaja na same odluke.

17Model za Poslovnik Skupštine Opštine, Zajednica opština Crne Gore, Podgorica, 2011. 18www.barinfo.me

17

2.6 SAVJET ZA RAZVOJ I ZAŠTITU LOKALNE SAMOUPRAVE

U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, radi unapređenja lokalne samouprave u opštini se osniva

Savjet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave. Članove Savjeta bira skupština opštine iz reda istaknutih i

uglednih građana opštine i stručnjaka iz oblasti od značaja za lokalnu samoupravu. Savjet ima pravo da

državnim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama podnosi predloge za unapređenje i

razvoj lokalne samouprave, podizanje nivoa kvaliteta javnih usluga, zaštitu Ustavom i zakonom

utvrđenih prava i dužnosti opštine i zaštitu sloboda i prava lokalnog stanovništva. Organi i službe

lokalne samouprave dužni su da se izjasne o predlozima Savjeta u primjerenom roku, a najduže u roku

od 60 dana od dana podnošenja predloga. Statutom opštine i aktom o osnivanju Savjeta bliže se utvrđuju

prava i dužnosti, sastav i način izbora i rada Savjeta i druga pitanja od značaja za njegovo funkcionisanje.19

PREDNOSTI

Savjet je osmišljen kao optimalan mehanizam koji bi trebalo da bude dostupan i prepoznatljiv u

zajednici kao veza između građana i nadležnih organa.

NEDOSTACI

Rad Savjeta za razvoj i zaštitu lokalne samouprave nije dovoljno vidljiv. Savjeti ne raspolažu

dijelom budžeta a na internet stranicama opštine ne objavljuju svoje preporuke, zahtjeve, incijative

itd.20 Članovi Savjeta koji ne pripadaju političkim partijama nemaju dovoljan uticaj na donošenje

zajedničkih preporuka.

2.7 BIROI ZA KOMUNIKACIJU SA GRAĐANIMA

Opis: Vlada Crne Gore uspostavila je 2011. godine Biro za komunikaciju sa građanima, koji ima ulogu da

pomogne građanima u komunikaciji sa državnim institucijama, kako bi se posredovalo u cilju bržeg odgovora na

zahtjeve građana, ubrzanja procedura, dobijanja finansijske podrške i dr. Da bi se omogućio lakši pristup

institucijama, Vlada je takođe dala sugestiju da se, gdje god je moguće, uvedu biroi na drugim nivoima uprave. 21

Biroi za komunikaciju sa građanima („građanski biroi“) danas funkcionišu u većini crnogorskih opština i

uglavnom se bave rješavanjem zahtjeva građana koji su administrativnog karaktera.

Primjer iz prakse: VLADIN BIRO ZA KOMUNIKACIJU SA GRAĐANIMA

Građani se Vladinom Birou za komunikaciju sa građanima mogu obratiti podnošenjem zahtjeva preko

arhive Vlade Crne Gore ili slanjem elektronske pošte. Podnijete predstavke se, u zavisnosti od sadržaja

i prirode, obrađuju u komunikaciji sa jednim ili više nadležnih resora. Na primjer: u slučajevima

obraćanja za jednokratnu finansijsku pomoć kontaktiraju se centri za socijalni rad koji su nadležni da

utvrde njihovu opravdanost, dok predmete koji se odnose na zapošljavanje bivaju upućeni Zavodu za

zapošljavanje. Isto važi i za predmete koji su u nadležnosti ministarstava, lokalnih samouprava, uprava,

direkcija, agencija i slično. Tokom rada na predmetima podnosioci se interesuju o statusu svoje

predstavke na kontakt telefone Biroa koji se mogu naći na internet portalu Vlade Crne Gore. Povratnu

informaciju o konačnom ishodu rada na predmetu stranka dobija od nadležnog resora ili od Biroa za

komunikaciju sa građanima, opet u zavisnosti od vrste zahtjeva i njegove sadržine.

19 Zakon o lokalnoj samoupravi, član 145 ("Sl. list RCG", br. 42/03, 28/04, 75/05, 13/06, "Sl. list Crne Gore", br. 88/09, 03/10 i 38/12) 20 Centar za razvoj nevladinih organizacija, Izvještaj o ispunjenosti principa dobrog upravljanja u jedinicama lokalne samouprave u Crnoj Gori, 2013.

21 Vlada Crne Gore, Akcioni plan u skladu sa principima inicijative Partnerstvo otvorenih vlada, decembar 2010.

18

Tokom 2013. godine, odnosno do 20. decembra ove godine, na adresu predsjednika Vlade Crne Gore Mila

Đukanovića stigle su 3.153 predstavke građana iz svih krajeva Crne Gore, što je skoro četiri i po puta više nego

2012. kada se predsjedniku Đukanoviću obratilo 723 osobe. Građani Crne Gore se premijeru najčešće

obraćaju za različite vrste finansijske pomoći: jednokratnu finansijsku pomoć, stipendije, sponzorstva, sredstva

za liječenje i slično. Druge po brojnosti su molbe za pomoć pri zaposlenju. Odnose se na pomoć za:

odrađivanje pripravničkog staža, zasnivanje radnog odnosa i pomoć za dobijanje rješenja za zasnivanje stalnog

radnog odnosa. Dio građana javlja se kako bi dao svoje mišljenje i predložilo različite inicijative (u prethodnoj

godini primljeno je 499 predstavki po tom osnovu). 22

PREDNOSTI

Građani imaju mogućnost da traže pomoć sa „više instance“ ukoliko se suočavaju sa preprekama

prilikom ostvarivanja svojih prava kod nadležnih institucija. S druge strane, premijer od građana dobija

povratnu informaciju o tome koja su potencijalna uska grla, na osnovu čega može da utiče na

unapređenje sistemskih rješenja.

NEDOSTACI

Iako se velik broj predstavki od strane građana zvanično objašnjava kao rezultat velikog povjerenja u

premijera, s druge strane se šalje poruka da su institucije sistema nesamostalne i neodgovorne u

obavljanju poslova od javnog interesa. Ovo za posljedicu može da ima smanjenje povjerenja u rad

nadležnih institucija.

Sadržina podnesenih zahtjeva kao i procedura pokrenutih za rješavanje problema nije dostupna

javnosti, kako bi se „zaštitila privatnost“ građana, što negativno utiče na transparentnost funkcionisanja

ovog mehanizma.

2.8 GRAĐANSKA KANCELARIJA

Opis: Za razliku od građanskih biroa, koji pružaju uglavnom administrativne javne usluge građanima, građanska

kancelarija obezbjeđuje građanima da se uključe u procese donošenja i praćenja javnih politika. Idealno,

građanska kancelarija se uspostavlja kroz partnerstvo lokalne samouprave i nevladinog sektora, na nivou

opštine ili geografske/administrativne regije. Ovaj oblik je najsličniji Savjetu za razvoj i zaštitu lokalne

samouprave.

Primjer dobre prakse: GRAĐANSKA KANCELARIJA HERCEG NOVI

Svrha rada Građanske kancelarije je da podržava i pomaže građanski aktivizam na svim nivoima (lokalnom i

nacionalnom). Kancelarija je mjesto sastajanja nevladinih organizacija i građana gdje se razmjenjuju informacije

i pruža logistička podrška civilnom sektoru u cilju jačanja kapaciteta, naročito u razvijanju ideja za buduće

projekte.

Građanska kancelarija pruža mogućnost široj populaciji da se informiše o mogućnostima i modelima

građanskog učešća u donošenju odluka na lokalnom nivou, čime se već više od deset godina promoviše ideja i

praksa građanskog aktivizma. Ovdje se, pored brojnih javnih tribina o temama aktuelnim za lokalnu zajednicu

iniciraju građanske inicijative, poput kampanje protiv izgradnje silosa za pretovar rasutog cementa u Zelenici,

obilježavanja pješačkog prelaza, izgradnje dječijih igrališta i javnog toaleta itd. U saradnji sa drugim nevladinim

22 https://portalanalitika.me

19

organizacijama u kancelariji se pruža besplatna pravna pomoć izbjeglim i raseljenim licima, kao i žrtvama

porodičnog nasilja.

Građanska kancelarija je nastala kao dio projekta USAID/IRD – Program razvoja zajednica kroz demokratsko

upravljanje (CRDA). Građani su sami prepoznavali probleme, birali prioritete i u saradnji sa drugim subjektima

u zajednici ih rješavali. Ovaj model je testiran u 8 crnogorskih opština i pokazao se kao najbolji način za

obezbjeđenje učešća građana u aktivnostima lokalne samouprave. Nakon prestanka finansiranja od strane

eksternih fondova samo je Opština Herceg Novi, u saradnji sa lokalnom nevladinom organizacijom NVO Nada

omogućila dalje funkcionisanje lokalne kancelarije. Odbori za razvoj zajednice koji su tada formirani još uvijek,

iako neformalno, predstavljaju interese građana i pokreću pitanja od javnog značaja.

PREDNOSTI

Pokazalo se da su ovakvi mehanizmi funkcionalniji ako su vođeni od strane nevladinog sektora, naročito

u slučajevima nižeg povjerenja u rad lokalnih samouprava. Prednost ove kancelarije je i obezbjeđenje

sigurnog prostora za osjetljive grupe (raseljena lica, žene žrtve nasilja, siromašne, osobe koje ne koriste

internet). Osnivanje kancelarija zasnovanih na partnerstvu između vladinih i nevladinih tijela pozitivno

utiče na depolitizaciju državne uprave.

NEDOSTACI

Uspostavljanje kancelarija u drugim opštinama bi zahtijevalo dodatne resurse.

2.9 PORTAL ELEKTRONSKE UPRAVE (E-UPRAVE) – „SVE USLUGE NA JEDNOM MJESTU“

Opis: Vlada Crne Gore je pokrenula elektronsku upravu, kako bi obezbijedila uspostavljanje sistema za

elektronsko upravljanje dokumentima, kao i da građani i drugi društveni i privredni subjekti, u ostvarivanju

svojih prava i obaveza, elektronskim putem komuniciraju sa organima javne uprave.23 Takođe, portalom su

stvoreni tehnički uslovi za aktivno učešće građana u kreiranju dokumenata i politika kroz e-participaciju.

Mehanizam doprinosi unapređenju poslovnog ambijenta i smanjenju administrativnih barijera kako za građane

tako i za biznis sektor.

PREDNOSTI

Na naslovnoj stranici portala informacije su podijeljene u sekcije koje su vrlo slične oblastima koje su

građani Crne Gore definisali kao prioritetne tokom postmilenijumskih konsultacija. Pored toga, na sajtu

se mogu naći sekcije koje su od značaja za građanski monitoring – E-participacija i Prijave građana.

Unapređenje funkcionalnosti ove dvije opcije u direktnoj je vezi sa jačanjem kapaciteta za participativni

monitoring i povećanjem stepena odgovornosti donosioca odluka.

Ovo je jedini vladin web portal koji je prilagođen na način da ga mogu koristiti osobe sa invaliditetom. S

obzirom da se postojeći portali pojedinačnih ministarstava teško mogu naknadno tehnički upodobiti, to

je još jedan razlog da se svi pojedinačni elementi e-participacije integrišu na portal e-uprave.

Sistem omogućava učešće građana u procesima donošenja odluka uz olakšanu proceduru bez nužnosti

fizičkog prisustva.

23 Vlada Crne Gore, Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016.

20

NEDOSTACI

Evidentan je nedovoljan stepen korišćenja portala kako od strane državnih organa (naročito po pitanju

ažuriranja sadržaja), tako i od strane građana. Sekcija „E-participacija“ promoviše učešće društva i

privrede u javne rasprave, ali se na sajtu trenutno ne može naći ni jedan komentar. Pod-sekcija na

portalu pod nazivom „Prijave građana“ uključuje samo mogućnost za prijavu korupcije. Na sajtu

nedostaje mogućnost za prijave nepravilnosti iz drugih oblasti i to na jednom mjestu, kako bi se

olakšao pristup. Dodatno se može naći samo opcija za prijavu slučajeva nelegalne gradnje u okviru

oblasti „Stanovanje i životna sredina“. Na portalu se ne mogu naći povratne informacije nadležnih u

slučajevima prijava nepravilnosti, što bi bila važna komponenta za građenje povjerenja javnosti u sistem.

Prilog br.7: Oblasti u okviru koji se nude različite usluge na portalu e-uprave

Izvor: e-uprava.me

21

2.10 ELEKTRONSKE PETICIJE – „GLAS GRAĐANA“

Opis: Portal “Glas građana” omogućava svakom punoljetnom državljaninu Crne Gore koji ima biometrijsku

ličnu kartu, kao i strancu sa stalnim nastanjenjem u Crnoj Gori koji posjeduje ličnu kartu za strance, da

podnese peticiju iz bilo koje oblasti u okviru nadležnosti Vlade Crne Gore. Kandidujući peticiju na portalu

„Glas građana” korisnik bira ministarstvo nadležno za postupanje po njegovoj /njenoj peticiji. Ukoliko peticija

ispuni pravila za podnošenje, nadležno ministarstvo prihvata da ona bude vidljiva na portalu i otvorena za

glasanje. Ako peticija ne ispunjava propisana pravila, ona se odbacuje, a podnosilac peticije biva obaviješten

putem elektronske pošte o razlozima donošenja takve odluke. Ako peticija u roku od 60 dana dobije podršku

najmanje 6.000 građana nadležno ministarstvo je podnosi Vladi na razmatranje u roku od 20 radnih dana od

završetka glasanja. Peticija se zatim razmatra na sjednici Vlade i Vlada odlučuje da li će i u kojoj mjeri prihvatiti

zahtjeve iznijete u peticiji. Ukoliko odluči da prihvati peticiju, Vlada zaključkom zadužuje nadležna ministarstva

da preduzmu odgovarajuće aktivnosti u cilju ispunjavanja navedenih zahtjeva. Istovremeno, ukoliko odluči da

peticija nije prihvatljiva, Vlada o tome obavještava javnost navodeći razloge zbog kojih je peticija na sjednici

Vlade ocijenjena kao neprihvatljiva.

Primjer iz prakse: ELEKTRONSKA PETICIJA UDRUŽENJA RODITELJI ZA VRTIĆE

Udruženje Roditelji iskoristilo je mogućnost za podnošenje elektronske peticije Ministarstvu prosvjete, kojom

su tražili da se razmotri hitna izgradnja novih i/ili dogradnja postojećih objekata javnih predškolskih ustanova,

prvenstveno u Podgorici i Baru, ali i ostalim opštinama gdje je prebukiranost prisutna, kako bi bile zadovoljene

važeće zakonske norme o broju djece u grupama. U predviđenom roku od šezdeset dana do 11. decembra

2012. godine prikupljeno je 6.616 potpisa građana. Kao odgovor na inicijativu, Skupština Crne Gore je

predložila povećanje iznosa u bužetu za narednu godinu za adaptaciju i proširenje vrtića za 100.000 eura, a

takođe je zadužila Ministarstvo finansija da opredijele 10 miliona eura za gradnju nekoliko vrtića. Sredstva su

obezbijeđena kroz kredit od Banke za razvoj Savjeta Evrope, a trenutno se obavljaju pripremne procedure za

gradnju 7 predškolskih ustanova.

PREDNOSTI

Vlada uvođenjem ovog mehanizma šalje poruku javnosti da je otvorena za mišljenje i preporuke iz

lokalnih zajednica. Elektronska peticija, teorijski, pruža tehničku mogućnost pojedincu da pokrene

inicijativu za rješenje određenog problema. Osobe koje daju svoje lične podatke su osigurane od

zloupotrebe, jer ih mogu unijeti direktno na online portal Vlade. Sve osobe koje koriste internet mogu

lako da pristupe i iskoriste ovaj mehanizam. Prednost peticije je što nudi mogućnost da iz lokalne

zajednice budu ponuđena konkretna rješenja. Doprinosi jačanju kapaciteta građana za učešće u

donošenju odluka i praćenje stanja. Na kraju, čak i ako peticije nisu izglasane, one nadležnim organima

mogu poslužiti za mapiranje stavova građana o problemima od javnog interesa.

NEDOSTACI

S obzirom na nivo informatičke pismenosti stanovništva, stepen građanskog aktivizma ali i nivo

informisanosti o postojanju ovog mehanizma, cenzus od 6.000 predstavlja preveliko očekivanje Vlade

prema građanima. Ovome posebno treba dodati problem učešća osjetljivih grupa stanovništva

(siromašni, seosko, starije stanovništvo, Romi i Egipćani, dio osoba sa invaliditetom...).

Mehanizam bi trebalo učiniti dostupnim predstavnicima manjinskih naroda, prevesti na albanski jezik,

ali i smanjiti cenzus jer predstavnici manjina teško mogu masovno mobilisati širu javnost da podrže

neku za njih bitnu inicijativu.

22

Rok trajanja peticije je prilično kratak. Ako se u roku od 60 dana ne prikupi dovoljan broj glasova, ne

može se produžiti rok za korišćenje ovog mehanizma.

Na kraju, iako mehanizam sam po sebi predstavlja važnu alatku za interakciju između građana i Vlade,

propisani uslovi korišćenja bi morali biti prilagođeni lokalnom kontekstu. U prilog ovome govori i

činjenica da je trenutno na portalu aktivna samo jedna peticija, a da su od uspostavljanja mehanizma

uspješno izglasana samo dva prijedloga. Od toga, ogroman broj glasova je prikupljan na gradskim

punktovima, a zatim naknadno unesen na internet stranicu.

2.11 INSTITUT ZAŠTITNIKA LJUDSKIH PRAVA (OMBUDSMAN)

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore je samostalan i nezavisan organ koji preduzima mjere za zaštitu

ljudskih prava i sloboda.24 Institucija Zaštitnika je 2011. dobila dvije nove nadležnosti, pa je određena i kao

institucionalni mehanizam za zaštitu od svih oblika diskriminacije, kao i nacionalni mehanizam za prevenciju

torture.

Građani se mogu obratiti Zaštitniku ljudskih prava i sloboda kada smatraju da su njihova prava i slobode

povrijeđeni aktom, radnjom ili nepostupanjem: državnog organa (suda, Vlade, ministarstva, uprave, agencije);

organa lokalne samouprave (opštinskog organa); javne službe i drugog nosioca javnih ovlašćenja (zdravstvene i

obrazovne ustanove, javnog preduzeća i drugog pravnog lica koje vrši javna ovlašćenja). Kada utvrdi da je došlo

do povrede prava, Zaštitnik sačinjava konačno mišljenje i upućuje preporuku organu šta treba da preduzme da

bi se utvrđena povreda otklonila. Organ je dužan da pismeno informiše Zaštitnika o preduzetim radnjama radi

izvršenja preporuke. Ukoliko organ ne postupi po preporuci, Zaštitnik o tome može obavijestiti: neposredno

viši organ, Skupštinu Crne Gore i javnost.

Primjeri iz prakse: OSTALE NADLEŽNOSTI OMBUDSMANA

Zaštitnik, na svoju inicijativu, a na osnovu informacija koje dobija od građana, može da doprinese poboljšanju

ukupnog ambijenta po pitanju ljudskih prava i sloboda u zemlji, i to na sljedeće načine: kroz inicijativu za

izmjenu i dopunu pojedinih propisa pogotovo radi njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima iz

oblasti ljudskih prava; davanje mišljenja na nacrte zakona, drugih propisa ili opštih akata, zatim

davanje predloga za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti propisa

i opštih akata koji se odnose na ljudska prava i slobode. Ombudsman daje nezavisno mišljenje o zaštiti i

unapređenju ljudskih prava,25 na zahtjev organa koji o tim pravima odlučuje.

24 Ustav Crne Gore, "Službeni list Crne Gore", br. 1/2007 25www.ombudsman.co.me

http://www.ombudsman.co.me/preporuke.htm

http://www.ombudsman.co.me/preporuke.htm

http://www.ombudsman.co.me/

23

PREDNOSTI

Građani se mogu Zaštitniku obratiti direktnim dolaskom u kancelariju, telefonom ili pismeno, bez

novčane naknade, što govori o širokoj dostupnosti ovog mehanizma, posebno za siromašno

stanovništvo.

Zaštitnik pokreće inicijative i izvještava o primjeni politika koje su važne za posebne ciljne grupe, koje

su „na marginama“ društva: maloljetni prestupnici u programu rehabilitacije, zatim mentalno oboljela

lica koja su smještena u ustanovama, lica lišena slobode, penzioneri, itd. Iako je sjedište u Podgorici,

Zaštitniku se javljaju građani iz svih regiona Crne Gore.

NEDOSTACI

Građani nisu u dovoljnoj mjeri svjesni velikog uticaja koji institut Zaštitnika može da ima na

sprovođenje politika.

Neophodno je jačanje kapaciteta Zaštitnika, imajući u vidu da je zaposleno 10 službenika manje nego

što je predviđeno sistematizacijom, a polje djelovanja se značajno proširilo od donošenja Pravilnika o

sistematizaciji. Ovo utiče na preopterećenost postojećeg kadra, nejasnu raspodjelu uloga i

odgovornosti i manjak specijalizovanog kadra (npr. zamjenik za poslove rodne ravnopravnosti).

2.12 KORIŠĆENJE MEDIJA KAO MEHANIZMA ZA GRAĐANSKI MONITORING. TV

PRODUKCIJA

Opis: Kako bi se pratilo sprovođenje javnih politika od strane širokog auditorijuma, može se organizovati

otvoreni TV program preko kojeg građani šalju svoje primjedbe i predloge za poboljšanje implementacije, a

zajedno sa nadležnim akterima dolaze do rješenja za pojedinačne slučajeve. Na crnogorskoj medijskoj sceni

postoji nekoliko TV emisija koje se bave praćenjem politika i prakse iz različitih oblasti i građanskim

incijativama, kao što su: „Otvoreno“ sa Andrijanom Kadijom na TVCG-u, "Među nama" sa Duškom Pejović na

TV Atlas-u, „Iz mog ugla“ sa Tinom Raičević, TV Vijesti itd. Korišćenje medija a posebno televizije takođe

povećava efekte drugih mehanizama koji se sprovode da bi se uključili građani. Saradnja sa medijima a je od

velikog značaja i za promociju svih ostalih mehanizama. U prilog tome govori istraživanje Uprave za

antikorupcijsku inicijativu, koje je pokazalo da je preko 50% građana saznalo za mogućnosti da prijave korupciju

upravo preko TV-a26.

Primjer dobre prakse: TV EMISIJA „ROBIN HUD“

“Robin Hud” je televizijski šou koji služi kao servis građanima sa ciljem da

efikasnim rješavanjem problema poveća povjerenje izmedu građana i

institucija. Šou je koncipiran kao koprodukcija NVO Građanske alijanse

(autor, novinar i urednik je Ivanovic Darko) sa javnim servisom RTCG.

Tokom pet godina rada „Robin Hud” je pomogao da se riješi 540

slučajeva koji su se direktno ticali oko 60.000 građana, što čini oko 70%

uspješnosti u odnosu na broj pokrenutih slučajeva.

26 Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korupcije,

decembar 2013. godine, Podgorica, 2014.

24

„Robin Hud“ je emisija koja je posvećena problemima sa kojima se građani svakodnevno susreću. Građani

kontaktiraju emisiju telefonom, mejlom, pismom ili lično. Oni predstave problem, ukažu na sve pravne i druge

značajne okolnosti, predstave istorijat problema kao i najskorija dešavanja i identifikuju instituciju ili

pojedinca/ku u javnoj službi koji „proizvode“ problem svojim nečinjenjem ili ne-adekvatnim činjenjem.

Nakon toga, u kratkom vremenskom periodu (nakon kontaktiranja mreže NVO-a i monitora na terenu, kao i

pravnika za pravna pojašnjenja kada je to neophodno) novinari idu na „teren“ i srijeću se sa ljudima koji su

predstavili problem. U prezentaciji problema snimljenog na terenu identifikuju se uzroci i trenutno stanje, kao i

kakav uticaj ovaj problem ima na građane. Drugi aspekti problema kao i rješenje se predstavljaju uživo u emisiji

kroz razgovor voditelja sa predstavnikom odgovornih institucija. Svi gosti u studiju imaju priliku da objasne

kako je došlo do problema, šta su eventualne nejasnoće i konačno da predlože načine za razrješenje. Na kraju,

nakon snimljenog priloga i razgovora sa odgovornim institucijama, telefonski se uključuje i građanin/ka koji je

prijavio problem koji ima mogućnost da komentariše ponudeno rješenje odnosno objašnjenje situacije od

strane gosta u studiju. 27

Program se emituje na TVCG-u, što je bitno s obzirom na glavnu ulogu ove TV kuće da služi kao servis građana

Crne Gore, te da se isključivo bave javnim interesom.

PREDNOSTI

Velika gledanost TV programa pruža mogućnost da se informiše i u monitoring uključi veliki broj

građana. Pored velikog broja gledalaca, javni servis ali i druge privatne TV kuće imaju frekvencije u

svim djelovima zemlje, te je tako program dostupan ne samo velikom auditorijumu, već i posebno

osjetljivim kategorijama stanovništva. Zanimljivo je da gotovo sva domaćinstva u Crnoj Gori koja se

nalaze ispod linije siromaštva posjeduju televizor28.

“Robin Hud” omogućava da na probleme građana zajedno odgovara više nadležnih institucija. Ovo je

jako važno zato što su problemi sa kojima se građani suočavaju uglavnom kompleksni, pa je njihovo

rješenje praktično nemoguće bez multidisciplinarnog pristupa. Javno data obećanja da će problem da

bude riješen utiču na povećan stepen odgovornosti nadležnih osoba za njihovo ispunjenje. U

konkretnom slučaju, veliki broj prijava pomogao je Građanskoj alijansi da identifikuje oblasti u kojima je

učestala slaba primjena propisa, što je poslužilo kao osnov za pokretanje organizovanog monitoringa

rada pojedinačnih institucija kroz druge aktivnosti organizacije.

27 www.gamn.org 28UNICEF, Studija o siromaštvu djece u Crnoj Gori, Podgorica, 2012.

25

2.13 INTERNET I MOBILNE APLIKACIJE ZA GRAĐANSKI MONITORING

Opis: Trend je takav da se sve više koriste nove tehnologije za uključivanje građana u rješavanje problema od

lokalnog i šireg značaja. Neka od postojećih rješenja uključuju sve teme od društvenog značaja, dok su druga

specijalizovana za određene oblasti (prijava nelegalnih deponija, korupcija u sudovima isl.).

Internet / mobilna aplikacija „Budi odgovoran“ je razvijena kako bi se pružila mogućnost da građani koristeći

moderne tehnologije prijavljuju sa terena slučajeve iz domena sive ekonomije, ali i druge nepravilnosti u

društvu (nepropisno korišćenje službenih vozila, nepropisno parkiranje, oštećenja na putevima, bespravnu

gradnju, odlaganje otpada i druge ekološke probleme).

Aplikacija funkcioniše tako što građani postavljaju fotografiju sa opisom nepravilnosti i lokacijom na kojoj je

nepravilnost uočena. Kako bi na nepravilnosti pravovremeno reagovali nadležni organi, projektni tim „Budi

odgovoran“ je uspostavio saradnju sa institucijama za kategorije „Siva ekonomija“ i „Službena vozila“, a ostale

institucije će biti uključene u periodu koji slijedi. Od fonda koje institucije prikupe prilikom sprovođenja

inspekcijskih procedura po prijavama građana putem ove aplikacije ili call centara Uprave za inspekcijske

poslove (080 555 555) i Poreske uprave (19707), polovina sredstava se preusmjerava u društveno korisne

projekte koje su nominovali građani tokom prethodno organizovanih javnih konsultacija. Građani koji prijave

nepravilnosti imaju pravo da glasaju za projekat koji će najprije biti finansiran. Nakon četiri mjeseca

sprovođenja kampanje, prikupljeno je preko 200.000 eura za finansiranje četiri prioritetna projekta koje su

građani izglasali.29

PREDNOSTI

Projektom se u kratkom roku aktivirao veliki broj korisnika (preko 1.000 za prvih mjesec dana).

Rezultati prijava su zainteresovali velik broj crnogorskih građana i izazvali poštovanje i povjerenje u sam

mehanizam. Od velikog značaja je i statistika prijavljenih nepravilnosti koja pokazuje da se za sada

procenat prijava bez odgovora nadležnih organa kreće od 0-1%. 30

Aplikacija je poslužila kao instrument za zajedničku medijsku kampanju sa nadležnim inspekcijama. Na

internet stranici Ministarstva finansija objavljuju se informacije o pravnim licima, preduzetnicima i

fizičkim licima koji su bili predmet inspekcijskih kontrola, te o utvrđenim nepravilnostima u svakom

konkretnom slučaju.

29Kampanja „Budi odgovoran. Od tebe zavisi. Siva ekonomija 0%“ realizuje se u okviru projekta „Uključivanje građana u borbu proti sive ekonomije koja se sprovodi u saradnji Vlade, Elektrotehničkog fakulteta u Podgorici i Kancelarije UNDP u Podgorici. 30 http://www.mif.gov.me/rubrike/Na_sva_zvona_siva_zona/Utvrdene_nepravilnosti_i_izrecene_kazne

26

Ova inicijativa je dobila i globalno priznanje na godišnjem samitu Partnerstva za otvorenu vladu

održanom u Londonu 2013. godine.

NEDOSTACI

Mehanizam nije dostupan osobama koje ne koriste internet. Takođe, mehanizam nije dostupan svim

osobama sa invaliditetom koje koriste nove tehnologije.

27

3. SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA GRAĐANSKI MONITORING

3.1 EKONOMIJA, NEZAPOSLENOST I RAVNOMJERAN REGIONALNI RAZVOJ

3.1.1 Participativno budžetiranje i monitoring budžeta

Opis: Participativno budžetiranje je proces u kojem građani direktno učestvuju u različitim fazama formulacije,

donošenju odluka i monitoringu budžeta. Donosioci odluka sami mogu da kreiraju model pomoću kojeg će

omogućiti građanima da učestvuju u donošenju odluka i praćenju trošenja sredstava iz javnih budžeta Ova

alatka je značajna posebno za planiranje ulaganja u manje razvijena područja i pitanja od značaja za osjetljive

kategorije stanovništva. U Crnoj Gori je u začetku rodno-senzitivno budžetiranje, a u opštini Ulcinj je pilotiran

projekat posvećen budžetiranju „po mjeri djeteta“.

Primjer iz prakse: PORTAL ZA PRAĆENJE BUDŽETA U CRNOGORSKIM OPŠTINAMA

Kako bi se omogućilo građanima Crne Gore da se uključe u monitoring lokalnih budžeta u svojim

opštinama, Institut Alternativa je pokrenuo specijalizovani portal www.mojgrad.me.31 Portal sadrži

brojne informacije o finansijskom poslovanju opština: podatke o prikupljenim i potrošenim sredstvima

svih lokalnih samouprava u Crnoj Gori, počevši od 2009. godine; podatke o stopi nezaposlenosti;

odluke o završnom računu budžeta svih opština; izvještaje o komercijalnoj reviziji završnih računa

budžeta; podatke o broju lokalnih službenika i namještenika i njihovim primanjima; podatke o

zaduženosti (neizmirenim obavezama) lokalnih samouprava, itd. Moguće je pretražiti podatke za jedan

grad posebno ili uporediti sve lokalne samouprave, odnosno regione, prema utvrđenom setu

pokazatelja. Na portalu se objavljuju i najinteresantniji novinski članci o lokalnim finansijama. Kako bi se

finansije približile građanstvu, jedna sekcija na portalu objašnjava značenje ključnih finansijskih termina.

Prilog br.7 : Informacije na sajtu posvećenom monitoringu lokalnih budžeta

Izvor: www.mojgrad.me

23MojGrad.me je pripremljen u okviru projekta Instituta Alternativa uz podršku Fondacije za otvoreno društvo

http://www.mojgrad.me/

http://www.mojgrad.me/mojgrad.me

28

PREDNOSTI

Participativno budžetiranje doprinosi formulaciji budžeta na osnovu stvarnih potreba lokalnih

zajednica, što doprinosti racionalnijem trošenju finansijskih resursa. Posebno uzima u obzir potrebe

osjetljivih kategorija društva, što pozitivno utiče na socijalnu inkluziju i smanjenje siromaštva. Naime,

istraživanja su pokazala da participativno budžetiranje može da pomogne da se javna finansijska sredstva

većim dijelom preusmjere na siromašne zajednice, a time i poveća pristup javnim uslugama i dobrima

stanovništvu koje je tradicionalno društveno isključeno.32

NEDOSTACI

Lokalne samouprave još uvijek nemaju kapaciteta da same razviju ovaj mehanizam. Zato je važno da se

ulože dodatni napori prilikom uspostavljanja principa i procedura. Moguće je da Vlada i organi lokalne

samouprave neće biti zainteresovni za uključivanje građana u bavljenje pitanjima budžeta, jer ne

smatraju da građani raspolažu potrebnim znanjima kako za upravljanje finansijama tako i za određivanje

razvojnih prioriteta.33

3.2 BORBA PROTIV KRIMINALA, KORUPCIJE I NEPOTIZMA

3.2.1 Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Opis: Korupciju je moguće prijaviti u Upravi za antikorupcijsku inicijativu lično, telefonom, poštom, putem e-

maila ili popunjavanjem on-line formulara. Uprava za antikorupcijsku inicijativu nije organ koji sprovodi istragu,

ali u Upravi rade službenici koji imaju zadatak da podnosioce prijava saslušaju i naprave službenu zabilješku na

osnovu prijave. Nakon toga Uprava za antikorupcijsku inicijativu prijavu dostavlja Upravi policije, i to jedinici

zaduženoj za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, ili drugom nadležnom organu. Cijeli proces je

povjerljiv.34

Uprava za antikorupcijsku inicijativu (UAI), osnovana je 2001. godine. kao prvi specijalizovani preventivni

organ Vlade Crne Gore za borbu protiv korupcije. Organizacione jedinice UAI su utvrđene u okviru Sektora za

preventivno antikorupcijsko djelovanje, koji čine: Odsjek za učešće u izradi i monitoringu antikorupcijskih

strategija, analizu antikorupcijskih propisa, integritet i lobiranje; Odsjek za edukacije, kampanje i saradnju

sa građanima, NVO i privatnim sektorom, i Odsjek za iniciranje, promociju i praćenje sprovođenja

antikorupcijskih standarda.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu sarađuje sa nevladinim organizacijama, po pitanju prijava građana, edukacije

zaposlenih u upravi i građana, monitoringu i izvještavanju.

PREDNOSTI

Uprava sprovodi niz aktivnosti koje su važne za sistemsko rješavanje problema korupcije na svim

nivoima. U svojim izvještajima analizira šta su ostali nadležni organi radili na polju borbe protiv

korupcije, koliko su imali prijava, kakvi su trendovi i kakvi su stavovi građana. Uprava daje sugestije

Vladi i nadležnim organima kako da poboljšaju svoje aktivnosti, kako bi rezultati bili značajniji.

NEDOSTACI

Iako je u državnim institucijama uspostavljeno 12 telefonskih linija za prijavu sumnje na koruptivne

radnje, godišnji izvještaji UAI pokazuju da se broj prijava građana smanjuje. Neki organi do sada nisu

dobili ni jednu prijavu, iako se radi o oblastima koje građani u različitim istraživanjima označavaju kao

32 World Bank, Social Accountability sourcebook, 2007. 33 CIVICUS, Participatory Budgeting, Carmen Malena and Mahi Khallaf, 2012. 34http://antikorupcija.me

29

oblasti sa visokim prisustvom koruptivnih radnji35. Razlozi su različiti: iz Uprave izvještavaju da nadležni

organi nedovoljno informišu građane o postojećim servisima. Prema posljednjem istraživanju UAI

preko 50% ispitanika nije upoznato sa mehanizmima preko kojih mogu da prijave korupciju.

Više od polovine ispitanika (54%) navodi da u svakom slučaju, kada bi se srelo sa korupcijom ne bi

prijavilo slučaj. Zanimljivo je da ispitanici koji nisu spremni da prijave korupciju zapravo pripadaju

osjetljivim grupama stanovništva (žene, osobe preko 45 godina starosti, osobe sa osnovnim i srednjim

obrazovanjem, nezaposleni kao i zaposleni u privatnom sektoru i stanovnici sjeverne regije). Stiče se

utisak da smatraju da bi ulaskom u procedure prijavljivanja koruptivnih radnji kod nadležnijh organa

njihov položaj bio još više ugrožen. Kao razloge navode nepovjerenje u sistem, nedostatak povjerenja

da će prijava ostati anonimna, strah od osvete/odmazde, ali i sumnju u postupak dokazivanja krivice.36

3.2.2 Portali OCD za prijavljivanje korupcije

Opis: Organizacije civilnog društva koje se bave korupcijom, postavile su nezavisne internet stranice za prijave

građana, ili koriste već postojeće kanale komunikacije u saradnji sa vladinom Upravom za antikorupcijsku

inicijativu (Centar za građansko obrazovanje, CEMI itd.).

Primjer iz prakse: PORTAL I MOBILNA APLIKACIJA PRIJAVIKORUPCIJU.ME

Prijava korupcije putem ove platforme i podaci su potpuno zaštićeni jer se sve informacije šifruju i šalju na

poseban server na bezbjednoj lokaciji. Za dodatnu zaštitu može se koristiti i TOR softver (sigurna, anonimna

mreža koja štiti korisnike od potencijalnog nadgledanja internet mreže i komunikacije). Građani mogu da šalju

prijave i putem sms poruka, android telefona i twittera, za koje administrator (NVO MANS) ne garantuje

apsolutnu sigurnost podataka.37 Administrator odmah postavlja na portal naziv prijave, a detaljne podatke

nakon što se izvrše neophodne pretrage kroz prikupljene informacije od državnih institucija. Građani se mogu

prijaviti ukoliko žele da budu redovno informisani o prijavama koje pristižu na portal.

PREDNOSTI

Ovaj mehanizam je koristan za građane koji imaju više povjerenja u organizacije civilnog društva ili u

samu organizaciju koja je prepoznata kao jedan od ključnih nosilaca aktivnosti protiv korupcije u zemlji.

O tome svjedoči i cifra od 500 prijava koje su primljene u MANS-u 2013. godine, što je više nego

dvostruko u odnosu na broj prijava koje su podnijete državnim organima.

35Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Izvještaj o broju prijava o korupciji za period oktobar-decembar 2012. godine, Podgorica 2014. 36Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korupcije, decembar 2013. godine, Podgorica, 2014. 37 www.prijavikorupciju.me

30

NEDOSTACI

Kao i kod državnih organa, i kod nevladinih organizacija kojima korupcija nije prioritetna djelatnost broj

prijava je značajno manji.

3.2.3 Otvorena telefonska linija i e-mail za prijavu zloupotreba službenih vozila

Opis: Biro za odnose s javnošću je otvorio posebnu telefonsku liniju i e-mail adresu putem koje građani mogu

prijaviti zloupotrebe službenih vozila koja koriste organi državne uprave. Zloupotreba službenog vozila se može

prijaviti slanjem fotografije sa vidljivom registarskom oznakom službenog vozila koje se koristi na nepropisan

način. Radi utvrđivanja osnovanosti navoda iz prijave, uz fotografiju je neophodno naznačiti i vrijeme i mjesto

upotrebe službenog vozila koje je predmet prijave. Biro za odnose s javnošću sve prijave građana, dostavljene

na navedeni način, objavljuje na sajtu i prosljeđuje ih organima državne uprave na dalje postupanje i utvrđivanje

osnovanosti sumnje na zloupotrebu službenog vozila.

Na internet stranici38 objavljuju se fotografije vozila, nazivi organa državne uprave kojima su pritužbe

proslijeđene i povratne informacije dobijene od tih organa.

Prilog br. 9: Prijave sumnji na zloupotrebu službenih vozila, primjer

Prijava Nadležni organ Odgovor nadležnog organa

PG CG 065 Ministarstvo unutrašnjih poslova

Prijava proslijeđena 28.03.2013.

Odgovor Ministarstva unutrašnjih poslova

od 29.03.2013.

PG CG 256 Zavod za zapošljavanje


Odgovor Zavoda za zapošljavanje

od 01.04.2013.

PG MN 310 Ministarstvo unutrašnjih poslova –

Uprava policije


Odgovor Ministarstva unutrašnjih poslova

od 16.04.2013.

Izvor: www.gov.me/sluzbena_vozila

PREDNOSTI

Sam model pokazuje kako bi trebalo da izgleda sveobuhvatan mehanizam za prijavu nepravilnosti. Za

razliku od ostalih, ovdje su objavljeni dokazi koje su dostavili građani, informacije o nadležnom organu

čiji je predstavnik koristio vozilo, odgovor nadležnog organa za dokumentacijom koja potvrđuje (u

gotovo svim slučajevima) da su vozila propisno korišćena.

NEDOSTACI

Iako građani tvrde da je evidentna zloupotreba vozila, odgovor nadležnog organa koje koristi vozilo je

uvijek kontra-argumentovan, tako da su za sada poznata samo dva (od nekoliko stotina) slučaja u

kojima je službeno lice kažnjeno. Nakon što nadležna institucija odgovori na prijavu, to se dalje ne

ispituje već se odgovor, kakvog god sadržaja bio, objavljuje na internet stranici čime se ujedno stavlja

tačka na slučaj.39

38http://www.gov.me/sluzbena_vozila 39 Grupa autora, Građani i sistem: mala knjiga o pravdi, na crnogorski način, Građanska alijansa, 2014.

http://www.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rId=127935&rType=2






31

3.3 ZDRAVSTVO

3.3.1 Zaštitnik prava pacijenata

Opis: Pacijent kojem je uskraćeno pravo na zdravstvenu zaštitu, odnosno pacijent koji nije zadovoljan

pruženom zdravstvenom uslugom ili postupkom zdravstvenog ili drugog radnika zdravstvene ustanove može da

podnese prigovor. Prigovor se podnosi direktoru zdravstvene ustanove ili ovlašćenom licu – zaštitniku prava

pacijenata. Prigovor se podnosi usmeno ili u pisanom obliku. Po prigovoru pacijenta direktor ili zaštitnik prava

pacijenata odmah, a najkasnije u roku od tri dana od dana podnošenja prigovora utvrđuje sve okolnosti i bitne

činjenice u vezi sa navodima iznijetim u prigovoru i o tome obavještava podnosioca prigovora. Obrazac

prigovora može da se preuzme u ustanovama ili sa portala ustanove.

Primjer iz prakse: BROJ I VRSTA PRITUŽBI GRAĐANA

Sve javne zdravstvene ustanove u Crnoj Gori su krajem 2010. godine imenovale zaštitnike prava pacijenata, koji

su počeli sa radom u januaru naredne godine, a njihova imena, brojevi telefona i e-mail adrese nalaze se na

internet stranicama Ministarstva zdravlja i javnih zdravstvenih ustanova. Direktori Ministarstvu zdravlja podnose

redovne kvartalne i godišnje izvještaje o podnijetim prigovorima pacijenata. Ministarstvo zdravlja je izvijestilo da

je u 2013. godini preko zaštitnika prava pacijenata podneseno ukupno 710 pritužbi40, što je dvostruko više

nego dvije godine ranije.41 Pritužbe su se najvećim dijelom odnosile na postupke zdravstvenih radnika ili

saradnika, dužinu čekanja na zdravstvene usluge, organizaciju rada zdravstvenih službi i kvalitet zdravstvenih

usluga.

PREDNOSTI

Mehanizam je dostupan svim kategorijama stanovništva. U tu svrhu je, osim uspostavljene telefonske

linije i e-maila, imenovan dovoljan broj nadležnih osoba, tako da su zaštitnici na raspolaganju u svim

zdravstvenim ustanovama u zemlji. Monitoring izvještaji Građanske alijanse pokazuju da je većina

pacijenta informisana o tome da im zaštitnici stoje na raspolaganju. Ukoliko nisu zadovoljni odgovorom

od nadležne institucije, pacijenti su upućeni da prijave slučaj zdravstvenoj inspekciji.

NEDOSTACI

Iako broj pritužbi nije zanemarljiv, iz Ministarstva zdravlja navode da građani još nisu dovoljno upoznati

sa mogućnostima za ostvarivanje svojih prava. Na internet stranici ministarstva nije dostupan izvještaj

kako bi se imao bolji uvid u povratne informacije i preuzete dalje procedure.

3.3.2 Monitoring rada domova zdravlja i bolnica

Opis: NVO Građanska alijansa je tokom 2012. i 2013. godine sprovodila monitoring i izvještavala o radu

domova zdravlja i bolnica. Za potrebe samog monitoringa, organizovane su obuke za zainteresovano

građanstvo, a oni su potom izlazili periodično na teren i pripremali izvještaje.

PREDNOSTI

Rukovodioci domova zdravlja su iskazali poštovanje prema naporima proisteklim iz ove inicijative, jer

su im podaci sa terena koristili da poboljšaju upravljanje institucijom. S druge strane, samo saznanje da

postoji mehanizam kontrole njihovog rada uticao je na povećan stepen profesionalnosti i poboljšane

40http://www.pobjeda.me/2014/02/10/zastitnicima-prava-pacijenata-prosle-godine-stiglo-710-prituzbi-najvise-zalbi-na-postupanje-zdravstvenih-radnika/#.U33SZmKSzPo 41http://www.pobjeda.me/2012/01/09/ministar-zdravlja-miodrag-radunovic-prioritet-obracun-sa-korupcijom-i-neljubaznim-osobljem/#.U33RsWKSzPo

http://www.pobjeda.me/2014/02/10/zastitnicima-prava-pacijenata-prosle-godine-stiglo-710-prituzbi-najvise-zalbi-na-postupanje-zdravstvenih-radnika/#.U33SZmKSzPo

http://www.pobjeda.me/2014/02/10/zastitnicima-prava-pacijenata-prosle-godine-stiglo-710-prituzbi-najvise-zalbi-na-postupanje-zdravstvenih-radnika/#.U33SZmKSzPo

http://www.pobjeda.me/2012/01/09/ministar-zdravlja-miodrag-radunovic-prioritet-obracun-sa-korupcijom-i-neljubaznim-osobljem/#.U33RsWKSzPo

32

rezultate monitoringa. Ovaj mehanizam pozitivno utiče na građansku osviješćenost i aktivizam, s

obzirom da su kontrolori pojedinci iz zajednice. Monitoring je pokazao da je u oko samo pola

institucija bio omogućen fizički pristup osobama sa invaliditetom.42

NEDOSTACI

Ovakva vrsta aktivnosti se obično radi na projektnoj osnovi, pa postoji mala mogućnost praćenja

napretka (poređenjem sa novim podacima).

3.4 RAVNOPRAVNOST

Obezbjeđenje ravnopravnosti je sveprožimajuća (“cross-cutting”) tema, pa bi aspekti jednakosti morali da

budu integrisani u sve opšte mehanizme za građanski monitoring. Zanimljivo je da osobe koje su u

“nejednakom” položaju uglavnom učestvuju u praćenju politika indirektno, preko predstavnika organizacija

civilnog društva. Najviše podataka o odgovornosti vlada na ovu temu dobićemo iz izvještaja i rezultata drugih

aktivnosti nevladinih organizacija, koalicija za zaštitu ljudskih prava i ombudsmana.

3.4.1 SOS telefonske linije za žene i djecu

Opis: SOS linije za žene i djecu žrtve nasilja uspostavljaju se kako bi se ženama obezbijedio siguran prostor da

prijave nasilje i razmotre načine na koje bi situacija u kojoj se nalaze mogla da se riješi. Volonterke SOS

centara pružaju besplatnu psihološku i pravnu podršku, upućuju ženu na nadležne institucije ili ih u njihovo ime

kontaktiraju kako bi razjasnile i ubrzale procedure. Pored SOS centara, slučajeve po potrebi prate i multi-

disciplinarni timovi za zaštitu od porodičnog nasilja, pa se na taj način istovremeno pokreće mehanizam za

monitoring rada više institucija (centara za socijalni rad, zdravstvenih i prosvjetnih institucija, organa za

prekršaje, sudova i tužilaštva…).

PREDNOSTI

Osobe koje su izložene diskriminaciji često nisu dovoljno snažne da same pokreću procedure za

ostvarivanje prava i praćenje rada nadležnih organa, ali su pod direktnim uticajem odluka koje donose

nadležne institucije. Zato je njihovo mišljenje od ključne važnosti za kvalitetno praćenje rada nadležnih

organa. Multidisciplinarni pristup omogućava da se problem sistemski riješi, što je moguće samo kroz

odgovoran rad svih nadležnih organa.

Telefonske linije su se pokazale kao najpristupačniji način za prijavljivanje slučajeva nasilja (SOS

centrima se samo u izuzetno rijetkim slučajevima žrtve nasilja obraćaju npr. e-mailom). Prednost

telefonskog poziva je što je on takođe najdostupnije sredstvo komunikacije socijalno ugroženom

stanovništvu.

NEDOSTACI

Značajan broj žena želi da se slučaj riješi ali da one same ostanu anonimne (da se ne pravi evidencija

kod nadležnih organa), što je nemoguće.

42Monitoring bolnica, maj/jun 2013.Godine, Građanska alijansa, 2013.

33

3.4.2. Internet portal osoba sa invaliditetom – “Disabilityinfo"

Opis: Udruženje mladih sa hendikepom Crne Gore (UMHCG) je 2011. godine pokrenulo inicijativu za

izradu portala osoba sa invaliditetom, jedinog te vrste u zemlji, prije svega pristupačnog i osobama oštećenog

vida pomoću čitača ekrana. Portal obuhvata informacije iz Crne Gore, okruženja i svijeta, koje su važne za

osobe s invaliditetom i njihove organizacije. Na portalu se, između ostalog, postavljaju svi važni pravni propisi

koji se tiču osoba sa invaliditetom, kako bi bili dostupni zainteresovanoj javnosti na jednom mjestu, u okviru

“Resursnog kutka”43.

Primjeri/napomene iz prakse:

Portal je, između ostalog, nastao kao želja da se prevaziđu članci i tekstovi o osobama s invaliditetom koji su

zastupljeni u medijima kako u Crnoj Gori, tako i u regionu a zasnovani su na modelu samilosti, sažaljenja ili

herojstva, jer UMHCG smatra da takvi pristupi dugoročno ne doprinose poštovanju ljudskih prava osoba. Svi

pojedinci i organizacije/institucije koje već rade na unapređenju i promociji ljudskih prava uopšte i ljudskih

prava djece/osoba s invaliditetom, kao i oni koji su zainteresovani za ovu tematiku pozvani su da učestvuju u

razvoju portala.

PREDNOSTI

Portal je zasnovan na modelu ljudskih prava sa ciljem da širi, edukuje i promoviše djecu/osobe sa

invaliditetom sa ovog aspekta.

Na portalu se posjetiocima pružaju informacije o aktuelnostima i mogućnostima za OSI po oblastima

koje su tokom postmilenijumskih konsultacija definisane kao prioritetne (ljudska prava-jednakost,

samostalni život i rad, obrazovanje, zapošljavanje). Ovo će biti od značaja za poboljšanje praćenja

indikatora uspjeha, jer će donosioci odluka i javnost raspolagati sa više segregiranih podataka.

NEDOSTACI

Informacije sa portala nisu dostupne osobama sa invaliditetom koje ne koriste internet.

3.4.3 Incidentna prijavna karta

Opis: Prijavna karta za incidente usmjerene prema LGBT osobama pripremljena je po uzoru na iskustva

nevladine organizacije Egale iz Kanade. Funkcija kartice, na kojoj se nalaze važni telefoni policije i LGBT

zajednice, jeste da osoba što prije zabilježi, ako je žrtva ili svjedok nasilja, pojedinosti i detalje incidenta i da što

lakše ostvari potrebne kontakte.44 Incidentna prijavna karta, koja je džepnog formata, štampana je u cilju

unapređenja bezbjednosti LGBT zajednice i povećanja registrovanja i prijavljivanja homofobičnog nasilja.

Preporučuje se njeno stalno nošenje.

Primjeri/napomene iz prakse: Džepna incidentna kartica u

Crnoj Gori

Krajem 2013. god. NVO LGBT Forum Progress je odštampala

džepnu karticu za incidente, a distribuiraće se preko njenih

organizacija, na mjestima okupljanja i druženja, u LGBT

skloništu i kulturnom centru, kafićima, na fakultetima ali i preko

socijalnih radnika, školske mreže i policijskih službenika. U

43 http://www.disabilityinfo.me 44 http://lgbtprogres.me/2013/12/publikovana-prva-incidentna-prijavna-karta

34

Kanadi je sličan program pomogao da se poveća broj prijava napada motivisanih seksualnom orjentacijom i

rodnim identitetom i da se unaprijedi nivo svijesti i senzibiliteta policajaca po ovom pitanju. Međunarodna

asocijacija šefova policije je 2010. godine priznala ovaj program kao jedan od deset najboljih programa policije u

zajednici na svijetu.45

PREDNOSTI

Prednost korišćenja ovog menanizma je što povezuje više servisa, utiče na direktno angažovanje

nadležnih organa, i pomaže pravovremeno prikupljanje dokaza za pokretanje procesa. Model se može

primijeniti uvođenjem prijavnih kartica i za druge osjetljive kategorije stanovništva.

NEDOSTACI

Iako nema podataka o tome, neki pripadnici LGBT populacije mogu shvatiti nošenje prijavnih kartica

kao svojevrsno „etiketiranje“.

3.4.4 Analize i izvještaji o stavovima građana o efektima sprovođenja politika

Opis: Poznato je da nevladine organizacije pripremaju razne izvještaje o monitoringu sprovođenja politika od

strane nadležnih organa. Za potrebe ove analize, od posebnog su značaja izveštaji u kojima su zaključci

zasnovani na stavovima i mišljenjima onih na koje su politike direktno usmjerene. Pored toga, pripadnici nekih

osjetljivih grupa u Crnoj Gori u minimalnoj mjeri proaktivno učestvuju u praćenju aktivnosti nadležnih organa,

jer su im svi dostupni instrumenti nedostupni, pa je važno da se direktno kontaktiraju kako bi se čuo i njihov

glas.

Primjeri iz prakse:ISTRAŽIVANJE O STAVOVIMA ROMA I EGIPĆANA I DRUGIH NACIONALNIH

ZAJEDNICA O “DEKADI” I POLOŽAJU ROMA I EGIPĆANA U CRNOJ GORI.

Crna Gora je prošle godine predsjedavala procesom Dekade inkluzije Roma, pa je Vlada Crne Gore preduzela

brojne aktivnosti kako bi se unaprijedio položaj Roma i Egipćana u zemlji. Tim povodom sprovedeno je

istraživanje o stavovima krajnjih korisnika ovih aktivnosti. Istraživanje je pokazalo da je oko 20% ispitanih Roma

i Egipćana znalo za ove aktivnosti, dok preostalih 80% nije bilo informisano ili sigurno da su nekad čuli. Na

pitanje da li su upoznati sa mjerama u različitim oblastima koje država sprovodi, ispitanici su odgovorili da su

najviše upoznati sa mjerama iz domena obrazovanja.

Prilog br. 10: informisanost ispitanika o sprovođenju aktivnosti za suzbijanje diskriminacije iz različitih oblasti

Izvor:

Građanska alijansa, 2014.

45 Isto

35

PREDNOSTI

Istraživanja o stavovima građana pomažu da se ostvari direktna komunikacija sa njima i preko OCD

prenese informacija o stanju donosiocima odluka i vjerodostojnije izmjeri uticaj primjene politika. Ovaj

instrument je naročito koristan kada ostali instrumenti za uspostavljanje komunikacije između vlasti i

građana ne funkcionišu.

NEDOSTACI

Istraživanja i analize ne predstavljaju klasičan mehanizam za građanski monitoring, jer ne

podrazumijevaju proaktivan pristup građana niti njihovu pravovremenu reakciju na dešavanja u društvu,

ali se pomoću njih može doći do značajnih informacija o stvarnom stanju, kao i promjenama situacije, u

slučaju kada se analize rade kontinuirano.

Ovakva vrsta aktivnosti se obično radi na projektnoj osnovi, pa mogućnost praćenja napretka

(poređenjem sa novim podacima) nije osigurana.

36

3.5 ŽIVOTNA SREDINA

3.5.1 Arhus centri

Opis: Cilj uspostavljanja centara je da se razvija saradnja između Vlade, građana i lokalne samouprave i

omoguće demokratski procesi iz oblasti životne sredine. Centri su fokusirani na implementaciju Arhuske

konvencije, čije su osnovne poluge pristup informacijama, učešće javnosti u donošenju odluka i pristup pravosuđu.

Arhus centri funkcionišu kao organizacione cjeline Agencije za zaštitu životne sredine ili partnerskih nevladinih

organizacija. U Crnoj Gori su osnovana četiri Arhus centra (u Podgorici, Nikšiću, Beranama i Pljevljima).

Građani od Arhus centara mogu, bez naknade, da dobiju

na korišćenje prostor za organizaciju sastanaka, okruglih

stolova, seminara i drugih događaja koji su u vezi sa

zaštitom životne sredine, zatim da dobiju na uvid u

relevantne zakone, propise i stručnu literaturu, kao i

pravne konsultacije na teme od značaja za zaštitu životne

sredine. Preko internet portala razmjenjuju se

informacije o javnim raspravama i drugim važnim

dešavanjima.

Primjer iz prakse: WEB STRANICA ARHUS

CENTARA46

Na sajtu su dostupne najrazličitije informacije relevantne

za učešće javnosti: javni pozivi za članstvo u radnim

grupama, javni pozivi za učešće u javnim raspravama i na

prezentacijama finalnih dokumenata, pozivi za učešće pri

donošenju planskih dokumenata za Arhus centre, obavještenja o potrebi procjene uticaja na životnu sredinu za

određene projekte i o datim saglasnostima na elaborat, kao i druge informacije o aktivnostima i inicijativama

od značaja za zaštitu životne sredine.

PREDNOSTI

Regionalna zastupljenost (kroz osnivanje 4 regionalna centra) je velika prednost ovog mehanizma.

Građani mogu naći veliki broj relevantnih informacija na jednom mjestu. Iako se rezultat ne može

direktno pripisati Arhus centrima, pretpostavlja se njihov značajan uticaj na povećanje broja zahtjeva za

slobodan pristup informacijama koji se tiču životne sredine.

NEDOSTACI

Web stranica nije ažurirana svakodnevno, pa pojedine bitne informacije nisu objavljene. Nedostaje više

informacija o aktivnostima regionalnih centara. Lokalnim/regionalnim predstavništvima nije osigurana

finansijska i tehnička održivost.

3.5.2 “Clean Green” aplikacija

Opis: Clean Green je aplikacija za android uređaje za mapiranje divljih deponija. Razvijena je u partnerstvu

NVO Ozon, Agencije za zaštitu životne sredine i Kancelarije UNDP u Crnoj Gori. Aplikacija omogućava

građanima da lociraju i izvijeste o neuređenim smetlišitima u svim opštinama u Crnoj Gori kroz fotografisanje i

46http://www.arhuscentri.me

U 2012. godini Agencija za zastitu zivotne

sredine je primila 165 zahtjeva za slobodan

pristup informacijama.

Od ukupnog broja primljenih zahtjeva u

2012. godini: građani su podnijeli 88

zahtjeva, za razliku od 2011.godine kada su

podnijeli samo 4 zahtjeva, nevladine

organizacije su podnijele 68 zahtjeva, mediji su

podnijeli 7 zahtjeva, 2 zahtjeva su podnijeli

privredni subjekti.

Traženi podaci su se najviše odnosili na procjenu

uticaja na životnu sredinu.

http://www.arhuscentri.me/

37

objavljivanje fotografije otpada. Nakon toga korisnik može da napiše komentar i tako prijavi problem. Platforma

u trenutku fotografisanja registruje lokaciju i vrijeme podnesene prijave i to se kasnije koristi za pisanje

izvještaja odgovornim licima odnosno opštinama koje preduzimaju odgovarajuće mjere za čišćenje otpada.47

PREDNOSTI

Obezbijeđena je institucionalna podrška za rješavanje prijavljenih slučajeva. Procedura za prijavljivanje

problema je jednostavna.

NEDOSTACI

Nedovoljni kapaciteti komunalne policije da blagovremeno preduzme neophodne akcije.

3.5.3 “Ekoskop” - Online servis za ekološki aktivizam

“Ekoskop” je jednostavan online servis koji je osmišljen kako bi se ohrabrio građanski ekološki aktivizam i

uticalo na bolju vidljivost rada lokalnih ekoloških inicijativa, a posebno Arhus centra u Nikšiću.48 Građani mogu

da koriste “Ekoskop” za prijavu radnji iz domena ekološkog kriminala (nedozvoljenih radnji koje su povezane

sa korišćenjem prirodnih resursa). Prijave se mogu odnositi na nelegalne sječe, eksploataciju rječnog materijala,

krivolov, nelegalnu prodaju mesa zaštićene divljači u restoranima, trgovinu zaštićenim biljem, nelegalno

ispuštanje štetnih supstanci, posebno od strane pravnih lica itd. Prijave koje budu predate

putem Ekoskop aplikacije, a za koje se procijeni da imaju osnova za dalje procesuiranje, objavljuju se na online

portalu, a javnost se obavještava o ishodu inicijative. Ekoskop je postavljen na portalu NVO Ozon, gdje se

dodatno mogu naći kontakti Uprave za inspekcijske poslove (broj telefona i email adresa) za one koji žele da

prijave nepravilnost direktno.

47 http://tehnologija.me/domaca-android-aplikacija-clean-grean-aplikacija-za-mapiranje-neuredenih-smetlista-u-crnoj-gori/#sthash.o7Jzx0OD.dpuf 48 Servis EKOSKOP je razvijen u okviru projekta ,,Podrška građanskom aktivizmu u lokalnim zajednicama“ kojeg u partnerstvu realizuju Građanska

Alijansa, Monitoring grupa Ulcinj (MogUl) i Ekoloski pokret OZON, uz podršku Charles Stewart Mott fondacije.

38

3.6 IZGRADNJA INFRASTRUKTURE

Što se tiče oblasti izgradnje infrastrukture, za sada nisu prepoznati posebni oblici mehanizama za građanski

monitoring. Građanima stoje na raspolaganju svi opšti mehanizmi, a posebno na nivou lokalnih samouprava

(posebno inicijativa, građanska inicijativa i zbor građana). Pored toga, građani mogu da prijavljuju nelegalne

objekte preko portala i uspostavljenih telefonskih linija nadležnih organa na lokalnom i nacionalnom nivou i

nevladinih organizacija.

3.6.1 Servis za građane Sekretarijata za uređenje prostora i zaštitu životne sredine u Tivtu

Opis: U okviru projekta: „Povećanje odgovornosti i transparentnosti u lokalnoj samoupravi“ Opština Tivat

otvorila je nove kanale komunikacije sa građanima za zahtjeve koji se upućuju Sekretarijatu za uređenje

prostora i zaštitu životne sredine: Internet portal i SMS obavještavanje.

Internet portal se koristi za uvid u stanje predmeta. Građani koji se registruju za korišćenje portala,

nakon logovanja na internet portal mogu da vide sve svoje predmete i dokumenta koja se nalaze u

nekoj fazi obrade u organima lokalne uprave. Informacije koje na taj način mogu da dobiju su status

predmeta u obradi, organ lokalne uprave i referent koji trenutno radi na njemu, kao i promjene koje su

do tada učinjene na predmetu. Na ovaj način gubi se potreba za pružanjem istih informacija putem

telefona ili dolaskom na šaltere.

SMS servis podrazumijeva slanje informacija građanima o statusu njihovog zahtjeva ili obavještenja o

rješavanju određenih zahtjeva SMS porukom, ukoliko se građanin registruje u informacionom

sistemu. Nakon registracije za ovu uslugu građani dobijaju informacije o

- Prijemu zahtjeva na pisarnici, sa podacima o broju i datumu predmeta;

- Prijemu zahtjeva kod referenta u organu rješavanja;

- Promjeni statusa zahtjeva (riješen, zahtjev odobren, zahtjev nepotpun...);

- Prijemu žalbe na predmet;

- Povratu predmeta u pisarnicu i

- Arhiviranju predmeta.

Prijava za korišćenje servisa je vrlo jednostavna, a vrši se prijavom na pisarnici prilikom predaje

zahtjeva. Nakon što se ostavi broj mobilnog telefona službeniku pisarnice u roku od par minuta dobija

se SMS obavještenje o datumu i broju upravo zavedenog predmeta. Do kraja radnog dana na isti broj

telefona dobija se SMS poruka sa podacima o korisničkom nalogu za Internet portal.

3.6.2 Internet portal za monitoring gradnje

Primjer iz prakse: Za građane zainteresovane za praćenje izgradnje objekata najviše informacija na jednom

mjestu se može naći na portalu NVO MANS. Ovdje se nalaze korisne informacije o rezultatima monitoringa

gradnje i javnim nabavkama, sa planskim dokumentima, komentarima na planove i mapama. U okviru mapa

koje je MANS sačinio višemjesečnim monitoringom gradnje može se pogledati evidentno kršenje Zakona od

strane investitora koji izgradnjom stambenih i poslovnih objekata devastiraju prostor i krše plansku

dokumentaciju.

39

U okviru monitoringa područja koje je predstavljeno u mapama MANS je zabilježio značajan broj kršenja

planske dokumentacije kao i nepoštovanja građevinskih dozvola od strane investitora, te je u svakoj od mapa

adekvatno prikazano kršenje Zakona i postupak koji je preduzet u cilju sankcionisanja nelegalne gradnje.49

3.7 OBRAZOVANJE

Za sada nisu mapirani specifični mehanizmi koji se koriste za praćenje obrazovnih politika. U kontekstu

razvojne i postmilenijumske agende, tendencija je da se obrazovanje ne posmatra samo kao zasebna oblast, već

u planskim dokumetima postaje integralni dio politika za zapošljavanje, inkluziju, mlade.

3.7.1 Savjeti za mlade

Opis: Kako bi se uspostavio mehanizam za učešće mladih u donošenju odluka na lokalnom nivou, Sekretarijati

za društvene djelatnosti formiraju lokalne savjete mladih. Lokalni savjeti se bave praćenjem primjene Lokalnih

akcionih planova za mlade (gdje je jedna od ključnih oblasti kvalitet i pristup obrazovanju), ali i drugim

pitanjima od značaja za razvoj zajednice.

Primjer iz prakse: SAVJET ZA MLADE CETINJE

Sastav čini devet članova, izabranih od strane komisije, formirane Odlukom o osnivanju Savjeta mladih.

Djelokrug rada Savjeta mladih odnosi se na:

Pitanja iz djelokruga rada Skupštine Prijestonice Cetinje koja su od interesa za mlade;

Predlaganje Sekretarijatu za socijalnu politiku i mlade različitih programa, drugih akata i rasprava od

značaja za unapređenje položaja mladih;

Davanje mišljenja Skupštini Prijestonice Cetinje prilikom donošenja odluka, mjera, programa i drugih

dokumenata od posebnog značaja za mlade;

Praćenje primjene Lokalnog plana akcije za mlade Prijestonice Cetinje;

Izradu i podnošenje izvještaja nadležnima o problemima mladih, te, po potrebi, predlaganje i donošenje

programa u cilju uklanjanja nastalih problema i jačanja uloge mladih;

Podsticanje saradnje sa savjetima mladih iz drugih jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori;

Podsticanje saradnje i razmjene iskustava sa relevantnim subjektima, institucijama i organizacijama iz

drugih država;

Informisanje mladih o pitanjima značajnim za unapređenje njihovog položaja.50

PREDNOSTI

Savjeti mladih se formiraju na lokalnom nivou, pa se mladi na vrijeme uključuju u planiranje,

implementaciju i monitoring svih pitanja od važnosti za razvoj zajednice. Razvojna agenda se oslanja na

„generacije koje dolaze“ pa je u tom kontekstu posebno važno da mladi obrazovani ljudi iz manje

razvijenih sredina tu i ostanu da stvaraju šanse za razvoj i rast i ublažavanje regionalnih razlika.

49www.mans.co.me/odrzivi-razvoj/monitoring-gradnje 50 http://www.cetinje.me/index.php/me/gradska-uprava/savjet-mladih

40

NEDOSTACI

U nekim sredinama se smatra da mladim liderima nedostaje radno i životno iskustvo, pa se time

podcjenjuje njihovo mišljenje prilikom donošenja odluka.

41

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Građani i Vlada Crne Gore na raspolaganju imaju širok set formalnih i neformalnih mehanizama za praćenje

javnih politika, posebno na lokalnom nivou. Nasuprot tome, većina postojećih mehanizama, a posebno na nivou

lokalnih samouprava ne funkcioniše. Analiza je pokazala da svaki mehanizam ima značajne prednosti i

nedostatke, te da je najbolje u zavisnosti od cilja i specifičnosti politike koja se prati, definisati model koji će

uključiti nekoliko kompatibilnih mehanizama.

Na efikasnost mehanizama utiče više faktora: informisanost građana o postojanju određenog mehanizma, nivo

njihove osnaženosti i interesovanja da aktivno učestvuju u društvenim procesima, stepen dostupnosti

mehanizma u smislu znanja i vještina ali i fizičkih barijera, a na kraju i društveno-politički kontekst u mikro-

zajednicama u kojima žive. Slabo korišćenje mehanizama povezano je i sa nedovoljno proaktivnim naporima

Vlade i lokalnih samouprava.

Analiza je takođe pokazala da je strategija komunikacije od strane nadležnih organa prema građanima

od velikog značaja za konstruktivnu interakciju. Najbolje osmišljeni modeli najlošije funkcionišu zato što

nisu pažljivo iskomunicirani. Vlade, osim što formalno propišu mehanizme, treba da nađu način da

pozovu i mobilišu građane da ih praktično koriste, a tu im partnerstva sa udruženjima građana i

medijima mogu biti od velike koristi.

Građanima je posebno važno da vide povratnu informaciju na njihove prijedloge i zahtjeve. Najviše

korisnika je evidentirano kod mehanizama gdje su pitanja i odgovori svih zainteresovanih aktera bili

javni, a posebno su motivišući uspješno (pravično) procesuirani slučajevi. Pravovremeno uključivanje je

takođe važno – ukoliko su bili uključeni u proces planiranja, pokazaće viši stepen odgovornosti za

postizanje planiranih rezultata tokom kasnije implementacije i monitoringa.

Važno je napomenuti da bi se odgovornost Vlade i organa lokalne samouprave značajno poboljšala

dosljednim poštovanjem propisa o učešću građana, a da bi korišćenje neformalnih mehanizama samo

trebalo da obezbijedi dodatnu vrijednost. Kako u praksi to nije slučaj, predlaže se paralelno građenje

kapaciteta za oba pristupa.

U kontekstu postmilenijumske agende važno je da nadležni organi (posebno radna grupa za praćenje MRC)

uspostavi model koji će omogućiti postavljanje realnih ciljeva i pokazatelja uspjeha, uzimajući u obzir i podatke

sa lokalnog nivoa, koji ne moraju da budu zvanični podaci nadležnih institucija, već se mogu oslanjati na

izvještaje organizacija civilnog društva i multisektorskih timova koji imaju direktan kontakt sa građanima. Za

razliku od dosadašnje situacije, ciljevi se trebaju više promovisati na nivou lokalnih samouprava i lokalnih

zajednica, posebno u mjestima gdje su izražene nejednakosti.

Prilikom odabira „nosećeg“ mehanizma, treba obratiti pažnju na kapacitete nadležnih institucija ili

organizacija za njihovo sprovođenje. Nedostatak ljudi i adekvatnih znanja i vještina (posebno za

korišćenje modernih tehnologija) usporava funkcionisanje mehanizama.

Ne postoji jedinstven mehanizam za građanski monitoring politika iz svih oblasti, prije svega zbog toga

što su različiti ciljevi i ciljne grupe stanovništva na koje se određena politika odnosi (politika za mlade,

obrazovna politika, zdravstvena, penziona, itd), a opet, svaki građanin pojedinačno bira model koji

njemu odgovara. Pored toga, građani za različita pitanja preferiraju različite kanale komunikacije (npr.

nelegalne deponije ili nepropisno parkirana vozila se uglavnom prijavljuju putem interneta, dok se

korupcija najčešće prijavljuje lično, poštom ili telefonom).

42

Ipak, nakon analize mogu se izdvojiti opšti mehanizmi koji bi mogli da predstavljaju temelj za

participativni monitoring u Crnoj Gori, a sinergetski bi doprinijeli povećanoj odgovornosti građana i

donosioca odluka:

Korišćenje novih tehnologija (internet platforme i mobilne aplikacije);

Javne rasprave i ostali mehanizmi propisani Zakonom o lokalnoj samoupravi;

Participativno budžetiranje i monitoring lokalnih budžeta i

Mediji.

Pokazalo se da od ova četiri prijedloga prvi i posljednji model (internet/mobilne platforme i mediji) mogu za

kratko vrijeme da mobilišu veliki broj građana. S druge strane, iako je za uspješno korišćenje ostalih

mehanizama potrebno vrijeme da se ojača građanski kapacitet građana i demokratski kapacitet nadležnih

organa, na njima bi trebalo da se gradi budući razvoj lokalnih zajednica.

Da bi predloženi mehanizmi efikasno funkcionisali neophodno je uspostaviti partnerstva između različitih

sektora, kako bi se povezali resursi kojima raspolaže:

Nevladin sektor, koji će pomagati da se obezbijede tzv. inputi/ulazne informacije, posebno sa lokalnog

nivoa i od strane osjetljivih kategorija stanovništva i

Vladin sektor, koji će omogućiti tzv. outpute/ pravovremenu reakciju na pitanja, komentare i zahtjeve

od građanstva i komuniciranje rezultata direktno građanima, ili putem medija.

Što se tiče vladinog sektora, izgleda da najviše kapaciteta za praćenje postmilenumskih ciljeva ima struktura koja

je bila do sada zadužena za izvještavanje o napretku u postizanju milenijumskih razvojnih ciljeva (MRC). To je

prije svega nadležni resor za praćenje MRC, Odjeljenje za podršku Nacionalnom savjetu za održivi razvoj

(Ministarstvo održivog razvoja i turizma) 51, zajedno sa mrežom koordinatora za praćenje MRC, koju čine

predstavnici 11 relevantnih institucija.

Predstavnici nevladinih organizacija bi trebalo da budu formalni partneri na praćenju postizanja ciljeva

održivog razvoja, kako bi se osigurao kvalitetan kontakt sa građanima a posebno predstavnicima

osjetljivih grupa koji ne praktikuju proaktivno uključivanje u praćenje politika.

Mediji, a posebno TV produkcija, imaju potencijal da uključe najširu javnost u promociju i praćenje

postavljenih razvojnih prioriteta. Mediji mogu da imaju dvostruku ulogu, da samo prenose informacije ili

da i sami budu noseći mehanizam.

Prilog br.11: Prijedlog za nosioce aktivnosti u slučaju pokretanja Online platforme za praćenje ciljeva održivog razvoja

Na kraju, treba napomenuti da praktikovanje mehanizama za participativni monitoring utiče na njihovu

buduću održivost kroz samo-regulaciju, kroz balansiranje društvene moći, čime se značajno povećava

ne samo odgovornost vlade, već i građana.

51 Odjeljenje za podršku Nacionalnom savjetu za održivi razvoj predložilo je da tematska oblast za testiranje bude zaštita životne sredine

građani

vlada

NVO mediji

onlajn platforma/aplikacija

43

5. DODACI

Dodatak 1:

PRIJEDLOG MOGUĆIH MEHANIZAMA PO PRIORITETNIM OBLASTIMA ZA ODRŽIVI RAZVOJ

OBLAST

povezana sa ciljevima održivog

razvoja

OPŠTI MEHANIZMI ZA

PARTICIPATIVNI MONITORING

SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA

PARTICIPATIVNI MONITORING

Ekonomija, nezaposlenost i ravnomjeran

regionalni razvoj

Zahtjev za SPI;

Formalni oblici i mehanizmi

neposrednog učešća građana na

lokalnom nivou

(posebno javne rasprave);

Konsultativno saslušanje;

“Slobodna stolica”

Portal E-uprava

Vladin biro za komunikaciju sa

građanima

Portal e-uprava

Internet platforme

Participativno budžetiranje i

Portal za monitoring lokalnih budžeta

Aplikacija“Budi odgovoran”

u dijelu prijavljivanja slučajeva sive

ekonomije

Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Borba protiv kriminala, korupcije i

nepotizma

Zahtjev za SPI

Konsultativno saslušanje



lokalnom nivou

(posebno javne rasprave, žalbe i

peticije)


Savjet za razvoj i zaštitu lokalne

samouprave

Portal e-uprave

Internet platforme


Portali i telefonske linije OCD za

prijavljivanje korupcije

Otvorena telefonska linija i e-mail za

prijavu zloupotreba službenih vozila

Zdravstvo Formalni oblici i mehanizmi

neposrednog učešća građana

na lokalnom nivou


Medijska produkcija

Portal e-uprava

Internet platforme

Zaštitnik prava pacijenata

Monitoring rada domova zdravlja i

bolnica


44

Jednakost Ombudsman



lokalnom nivou


Biroi za komunikaciju sa građanima

Portal e-uprava

SOS telefonske linije za žene i djecu

Internet portal osoba sa invaliditetom –

“Disabilityinfo"

Incidentna prijavna karta

Analize i izvještaji o efektima

sprovođenja politika


Životna sredina

Zahtjev za SPI Javna rasprava

Elektronske peticije

Portal e-uprava



lokalnom nivou


Internet platforme

Arhus centri

“Ekoskop” - Online servis za ekološki

aktivizam

“Clean Green” aplikacija

Izgradnja infrastrukture Zahtjev za SPI



lokalnom nivou

Internet i mobilne aplikacije


Portal e-uprava

Internet platforme

Servis za građane Sekretarijata za

uređenje prostora i zaštitu životne

Internet portal za monitoring gradnje


Obrazovanje Javna rasprava

Medijska produkcija


Portal e-uprava

Internet platforme

Savjeti mladih


45

Dodatak 2:

ONLAJN UPITNIK ZA PARTICIPATIVNI MONITORING ODGOVORNOSTI

49

Dodatak 3:

UPITNIK ZA FOKUS GRUPE O PARTICIPATIVNOM MONITORINGU ODGOVORNOSTI

1. Koliko vam je poznat neki od načina pomoću kojeg građani mogu nadležnim organima

da iznesu svoje mišljenje i stav o aktuelnim pitanjima i problemima? Da li ste koristili neki

od ovih ili druge mehanizame? Kakvo je vaše iskustvo?

Prilog 1: Pomoćna lista za učesnike o mogućim mehanizmima učešća

preko predstavnika mjesne zajednice

obraćanjem preko odbornika u lokalnoj samoupravi

putem javne rasprave

preko predstavnika nevladine organizacije

obraćanjem pismeno nadležnim institucijama

ličnim obraćanjem predsjedniku opštine ili premijeru

obraćanjem ombudsmanu

preko medija

putem elektronske peticije

putem primjedbi i pritužbi, stavljanjem istih u kutiju

putem prijava nepravilnosti, korišćenjem internet i mobilnih aplikacija

ostalo

1.1 Za učesnike koji jesu koristili neki od mehanizama:

Kojom prilikom ste učestvovali u donošenju odluka, opišite kako je tekao proces i kakav

je bio rezultat Vaših aktivnosti (da li ste dobili odgovor ili rješenje kakvo ste priželjkivali?)

1.2 Za učesnike koji su dali negativan odgovor:

Zašto niste?

2. Zakon o lokalnoj samoupravi određuje modele za neposredno učešče građana u izjašnjavanju i

odlučivanju: javna rasprava, inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum

(mjesni i opštinski) i drugi oblici izjašnjavanja i odlučivanja koje utvrdi opština statutom (peticije,

prijedlozi i žalba). Međutim, pokazalo se da se u praksi ovi modeli gotovo ne koriste. Šta mislite,

zbog čega je situacija takva? Kakvo je vaše iskustvo? Koje prepreke/poteškoće (za učešće

putem ovih modela) vidite na strani građana, a koje na strani nadležnih lokalnih vlasti?

3. Koliko su nadležni organi po Vašem mišljenju dostupni osjetljivim kategorijama

stanovništva, koliko su oni uključeni u izjašnjavanje i odlučivanje o pitanjima od značaja za razvoj

zajednice: (siromašnom stavništvu, ljudima koji žive na selu, ženama, osobama sa invaliditetom,

predstavnicima manjinskih naroda, raseljenim licima, mladima, LGBT osobama). Po čemu je njihova

situacija specifična? Šta mislite da bi pomoglo da se situacija poboljša?

4. Koji način komunikacije sa predstavnicima nadležnih organa Vama lično najviše odgovara, kako bi

ste im se najlakše obratili (lično, putem telefona, poštom, e-mailom)? Na koji način se

informišete o aktivnostima koje nadležni organi sprovode? (TV, internet, štampani

mediji). Da li postoje lokalni mediji (radio i/li TV stanica, novine) i koliko su oni značajni?

50

5. Šta bi Vas lično (dodatno) motivisalo da se angažujete, kako po Vama izgleda idealan

model za saradnju između građana i vlasti?

6. (Da li biste nešto dodali a da vas nismo pitali u vezi sa temom?)

mehanizmi za participativni monitoring javnih politika u crnoj gori - 10 jun 2014. godine

Documents