Meistararitgerð

í lögfræði

Bótaákvæði skipulagslaga

Jörgen Már Ágústsson

Umsjónarkennari: Helgi Áss Grétarsson

Júní 2016

2

Útdráttur

Í 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 22. gr. laga nr. 59/2014, er mælt fyrir um bótarétt

fasteignaeigenda og eftir atvikum annarra rétthafa vegna tjóns sem leiðir af skipulagsáætlunum

eða breytingum á þeim. Ákvæðið er að mörgu leyti matskennt og hvorki hefur verið fjallað um

það í fræðiskrifum né reynt á fyrir dómstólum. Markmið ritgerðarinnar lúta að því að skýra inntak

ákvæðisins, aðallega 1. mgr. þess. Í því skyni er fyrst og fremst horft til sambærilegra efnisatriða

í eldri bótaákvæðum skipulagslaga og hvernig þau hafa verið túlkuð af Hæstarétti Íslands. Meðal

annars er fjallað um samspil einstakra skipulagsáætlana við bótaákvæði skipulagslaga, tjón á hvaða

verðmætum getur orðið til þess að bótaskylda stofnist og hvers eðlis eignarskerðing skal vera svo

skylt sé að láta bætur koma fyrir.

Bótaskylda horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort tjón stafar af svæðis-, aðal- eða

deiliskipulagi. Hún getur fyrst stofnast eftir að skipulag tekur gildi í samræmi við ákvæði

skipulagslaga. Þær kröfur sem eru gerðar til sönnunar tjónþola eru mismunandi eftir því hvaða

verðmæti verða fyrir skerðingu og almennt eru gerðar ríkari kröfur ef um skerðingu á

nýtingarmöguleikum er að ræða. Meginskilyrði ákvæðisins gera það að verkum að bótarétti er

skorinn þröngur stakkur. Í ritgerðinni er rökstutt að bætur vegna tjóns, sem leiðir af

skipulagsáætlunum eða breytingum á þeim, muni líklega einungis koma til greina í sérstökum

undantekningartilvikum.

3

EFNISYFIRLIT

1 Inngangur ..................................................................................................................................... 6

2 Almennt um bótaákvæði skipulagslaga ....................................................................................... 8

2.1 Almennt um 51. gr. skpl. ....................................................................................................... 8

2.2 Eignarskerðingar og efni skipulagsáætlana ......................................................................... 10

2.2.1 Skipulag og togstreita hagsmuna .................................................................................. 10

2.2.2 Efni skipulagsáætlana og fjárhagslegir hagsmunir fasteignaeigenda og annarra rétthafa

............................................................................................................................................... 12

3 Skipulagsáætlanir og bótaskylda................................................................................................ 15

3.1 Inngangur ............................................................................................................................ 15

3.2 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. ............................................................................. 15

3.2.1 Almennt um skipulagsáætlanir og hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. . 15

3.2.2 Landsskipulagsstefna .................................................................................................... 17

3.2.3 Svæðisskipulag ............................................................................................................. 19

3.2.4 Aðalskipulag ................................................................................................................. 21

3.2.5 Deiliskipulag ................................................................................................................. 23

3.2.6 Samantekt um samspil landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulags við 1.

mgr. 51. gr. skpl. .................................................................................................................... 24

3.3 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.: Frá undirbúningi til framkvæmda...................... 25

3.3.1 Ferli skipulagsáætlana .................................................................................................. 25

3.3.2 Hvenær gat bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt eldri bótaákvæðum skipulagslaga? . 26

3.3.3 Hvenær getur bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.? .................... 27

3.3.4 Bótaskylda og framkvæmd skipulags ........................................................................... 28

3.3.5 Túlkun sambærilegra efnisatriða í eldri bótaákvæðum skipulagslaga .......................... 29

3.3.6 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og framkvæmd skipulags ................................................ 31

3.4 Áskilnaður 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamband ........................................................... 31

3.4.1 Almennt um orsakasamband ........................................................................................ 31

3.4.2 Eldri dómaframkvæmd og orsakasamband .................................................................. 33

3.4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl.: ,,Leiði skipulag eða breyting á skipulagi [...]“ .............. 36

4 Verðmæti fasteigna samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ................................................................. 38

4.1 Inngangur ............................................................................................................................ 38

4.2 Eldri bótaákvæði og krafan um beint fjárhagslegt tjón ....................................................... 38

4

4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og fasteignarhugtakið ............................................................ 39

4.3.1 Fasteign í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. ....................................................................... 39

4.3.2 Mannvirki sem hluti fasteignarhugtaksins samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ................. 40

4.4 Skerðing á nýtingarmöguleikum sem andlag bótakröfu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ... 43

4.4.1 Almennt ........................................................................................................................ 43

4.4.2 Hlutlægar heimildir....................................................................................................... 44

4.4.3 Afmörkuð og tilgreind réttindi ..................................................................................... 48

4.4.4 Bótaskylda vegna skerðinga á byggingarheimildum .................................................... 50

4.4.5 Raunveruleg hagnýting og bótaskylda ......................................................................... 52

4.4.6 Er ekki lengur hægt að sækja bætur vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna?

............................................................................................................................................... 53

5 Sérstakar og verulegar eignarskerðingar samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ................................. 56

5.1 Inngangur ............................................................................................................................ 56

5.2 Bótaskylda samkvæmt skipulagslögum og samkvæmt eignarréttarákvæði

stjórnarskrárinnar ...................................................................................................................... 56

5.2.1 Skipulag og stjórnarskrárbundin réttindi ...................................................................... 56

5.2.2 Réttarvernd 1. mgr. 72. gr. skpl. og tenging hennar við skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. . 58

5.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar ................................................ 59

5.3.1 Sérstakar eignarskerðingar og eldri bótaákvæði skipulagslaga .................................... 59

5.3.2 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar ......................................... 62

5.4 Krafa 1. mgr. 51. gr. skpl. um verulega skerðingu á verðmæti fasteignar .......................... 64

5.4.1 Almennt ........................................................................................................................ 64

5.4.2 Krafan um verulega skerðingu og eldri bótaákvæði skipulagslaga .............................. 65

5.4.3 Krafan um verulega skerðingu og eldri dómaframkvæmd ........................................... 67

5.4.4 Er þess krafist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að hægt sé að jafna skerðingu til

eignarnáms? ........................................................................................................................... 71

5.5 Samantekt ............................................................................................................................ 74

6 Ákvæði 2. mgr. 51. gr. skpl. ...................................................................................................... 75

6.1 Inngangur ............................................................................................................................ 75

6.2 Meginskilyrði 2. mgr. 51. gr. skpl. ...................................................................................... 75

6.2.1 Almennt um beitingu ákvæðisins ................................................................................. 75

6.2.2 Almenningsþörf ............................................................................................................ 77

6.2.3 Eðlileg hagnýting .......................................................................................................... 81

5

7 Bótaákvæði danskra og norskra skipulagslaga .......................................................................... 84

7.1 Almennt ............................................................................................................................... 84

7.2 Norskur réttur ...................................................................................................................... 84

7.2.1 Almennt ........................................................................................................................ 84

7.2.2 Ákvæði 15.1–15.3 nskpl. .............................................................................................. 85

7.2.3 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða norskra skipulagslaga ............. 87

7.3 Danskur réttur ...................................................................................................................... 89

7.3.1 Almennt ........................................................................................................................ 89

7.3.2 47. gr. A og 49. gr. dskpl. ............................................................................................. 89

7.3.3 48. gr. dönsku skipulagslaganna ................................................................................... 90

7.3.4 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða danskra skipulagslaga ............. 92

7.4 Samanburður ....................................................................................................................... 92

8 Niðurstöður ................................................................................................................................ 96

Heimildaskrá ............................................................................................................................... 103

Dómaskrá .................................................................................................................................... 105

6

1 Inngangur

Í nútímasamfélagi getur verið vandasamt að skipuleggja manngert rými. Framtíðarásýnd borga og

bæja og nýting lands ræðst að miklu leyti af ákvörðunum sem teknar eru við gerð skipulagsáætlana.

Við skipulagsgerð koma margir að og ólíkir hagsmunir fléttast saman eða rekast á. Huga þarf að

þörfum almennings en einnig einstakra fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Einkahagsmunir

þeirra síðarnefndu eru að jafnaði fjárhagslegir og varða þær eignir sem almennt séð eru þær

verðmætustu í eigu manna; fasteignir. Með ákvörðunum skipulagsyfirvalda er iðulega lagður

grundvöllur að hagnýtingarmöguleikum fasteigna til lengri tíma litið. Slíkar ákvarðanir geta bæði

haft ívilnandi og íþyngjandi áhrif á verðgildi fasteigna og þar með fjárhagslega hagsmuni

fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Meginviðfangsefni ritgerðarinnar lýtur að síðarnefndu

áhrifunum en henni er ætlað að varpa ljósi á hvenær skipulag eða skipulagsbreytingar hafa í för

með sér bótaskylt tjón samkvæmt ákvæðum skipulagslaga.

Markmið ritgerðarinnar lúta að því að skýra inntak gildandi bótaákvæða skipulagslaga, fyrst

og fremst skilyrði bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 22 . gr.

laga nr. 59/2014 (hér eftir skpl. eða skipulagslög). Með ákvæðinu er fasteignaeigendum og eftir

atvikum öðrum rétthöfum tryggður bótaréttur vegna tjóns sem leiðir af skipulagi eða breytingum

á skipulagi. Ákvæðið tók nýlega breytingum og hvorki hefur verið fjallað um það í fræðiskrifum

né reynt á fyrir dómstólum. Þrátt fyrir að lítil sem engin réttarframkvæmd liggi fyrir um túlkun

ákvæðisins byggir það á gömlum merg og á margt sammerkt með bótaákvæðum eldri

skipulagslaga. Í ritgerðinni er lögð áhersla á að leiða í ljós og kanna ákveðnar meginreglur sem

lagðar hafa verið til grundvallar við túlkun eldri bótaákvæða skipulagslaga. Í því skyni verður

kannað hvernig sambærileg efnisatriði í þeim ákvæðum hafa verið túlkuð af Hæstarétti Íslands og

hvaða ályktanir má draga af dómaframkvæmd um skýringu 1. mgr. 51. gr. skpl. Jafnframt verður

texti ákvæðisins og athugasemdir í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014,

tekin til ítarlegrar skoðunar.

Í 2. kafla ritgerðarinnar er 51. gr. skpl. kynnt til sögunnar. Í kaflanum er fjallað almennt um

ákvæðið og hvaða hagsmunir liggja að baki beitingu þess. Einnig er tekið til skoðunar hvernig

samspil ákvæða skipulagslaga og efni skipulagsáætlana getur haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni

fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Í 3. kafla er umfjöllunarefnið hvað felst í hugtakinu skipulag

í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Þar er fjallað almennt um skipulagsáætlanir og samspil

landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulags við 1. mgr. 51. gr. skpl. Í framhaldi af því

7

er leitast við að greina hvenær í skipulagsferlinu bótaskylda getur fyrst stofnast og hvort skipulag

þurfi að vera komið til framkvæmda svo að bótakrafa sé gjaldkræf. Því næst er kannað hvað felst

í kröfu 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamhengi en í því sambandi er fyrst og fremst horft til eldri

dómaframkvæmdar. Í 4. kafla er tekið til umfjöllunar hvað telst til verðmæta fasteigna í skilningi

1. mgr. 51. gr. skpl. Í kaflanum er kannað hvað felst í hugtakinu fasteign í skilningi ákvæðisins og

fjallað almennt um mannvirki sem hluta fasteignarhugtaksins. Í framhaldi af því er litið til þess

hvernig skerðing á nýtingarmöguleikum fasteigna getur verið andlag bótakröfu samkvæmt 1. mgr.

51. gr. skpl. Í 5. kafla er tekið til skoðunar hvað felst í skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. um að

eignarskerðing skuli vera veruleg og sérstök. Í því skyni er litið til þeirra réttarverndar sem leiðir

af 1. mgr. 72. gr. stjskr. og hún borin saman við skilyrðið. Að því frágengnu er sjónum beint að

hvort og þá hvernig eldri bótaákvæði hafi gert kröfu um verulegar og sérstakar eignarskerðingar.

Einnig er sérstaklega tekið til skoðunar hvort þess hafi verið krafist samkvæmt eldri og gildandi

bótaákvæðum skipulagslaga að eignarskerðing væri þess eðlis að hægt væri að jafna henni til

eignarnáms í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr. Í 6. kafla er 2. mgr. 51. gr. skpl. tekin til skoðunar. Í

kaflanum eru 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. bornar saman og einstökum efnisskilyrðum 2. mgr. 51. gr.

skpl. gerð skil með hliðsjón af beitingu eldri bótaákvæða skipulagslaga. Í 7. kafla eru bótaákvæði

norskra og danskra skipulagslaga tekin til skoðunar. Þar er gerð grein fyrir orðalagi ákvæðanna og

þeim meginsjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar við beitingu þeirra. Að lokum eru ákvæðin

borin saman við bótaákvæði íslenskra skipulagslaga. Loks eru niðurstöður dregnar saman í 8.

kafla.

8

2 Almennt um bótaákvæði skipulagslaga

2.1 Almennt um 51. gr. skpl.

Meginviðfangsefni skipulagslaga lúta að fasteignum og réttindum sem þeim tengjast. Lögin veita

sveitarfélögum heimildir til að taka bindandi ákvarðanir með skipulagsáætlunum um hvar og

hvernig landið skal byggjast.1 Með tilliti til skipulagslaga er hægt að lýsa inntaki eignarráða yfir

fasteignum með þeim hætti að fasteignareigandi geti hagnýtt eign sína innan þeirra marka sem

skipulagslög og efni skipulagsáætlana setja honum á hverjum tíma. Réttindi yfir fasteignum eru

með öðrum orðum háð takmörkunum sem leiða af skipulagslögum og efni skipulagsáætlana.2

Slíkar takmarkanir geta verið verulega íþyngjandi fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa og í

sumum tilvikum skert hagsmuni aðila með þeim hætti að skylt er að láta bætur koma fyrir.

Helstu réttarheimildirnar um skipulags- og byggingarmálefni eru skipulagslög, lög um

mannvirki nr. 160/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 (hér eftir skprl. eða

skipulagsreglugerð). Lög um mannvirki nr. 160/2010 og skipulagsreglugerð innihalda ekki ákvæði

sem mæla fyrir um bótaskyldu skipulagsyfirvalda. Helsta réttarheimildin um bótaskyldu

skipulagsyfirvalda eru ákvæði skipulagslaga. Meginákvæði laganna sem tryggir

fasteignaeigendum bótarétt vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi eða skipulagsbreytingum, er 51.

gr. skpl.

Í aðdraganda að lögfestingu skipulagslaga nr. 123/2010 taldi umhverfisnefnd Alþingis

mikilvægt að ákvæði laganna um bótaábyrgð yrðu tekin til nákvæmrar skoðunar. Í þessu skyni

beindi nefndin því til umhverfisráðuneytisins að hefja vinnu við endurskoðun á bótaákvæðum

skipulagslaga.3 Afrakstur þessarar vinnu var frumvarp til laga nr. 59/2014 um breytingu á

skipulagslögum nr. 123/2010 (bótaákvæði o.fl.). Lög nr. 59/2014 fólu í sér víðtækar breytingar á

bótaákvæðum skipulagslaga og með þeim var texta 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 breytt

umtalsvert og lögfest tvö ný bótaákvæði; 51. gr. a. og 51. gr. b.

1 Gunnar G. Schram: Umhverfisréttur, bls. 131. Í ritgerðinni er bæði notast við orðin skipulag og skipulagsáætlanir

þegar fjallað er um svæðis-, aðal- og deiliskipulag. 2 Eftirfarandi ummæli úr forsendum héraðsdóms í Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes), sem Hæstiréttur gerði að

sínum eigin, eru lýsandi í þessu samhengi: ,,Alkunna er að eignarráðum fasteignareiganda eru að lögum settar ýmsar

skorður, meðal annars af skipulagsyfirvöldum samkvæmt heimild í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sbr.

nú skipulagslög nr. 123/2010. Veita lögin heimild til að takmarka ráðstöfunarrétt eiganda á eign sinni með áætlun um

breytta landnotkun í því skyni að stuðla að hagkvæmri nýtingu lands og gæða þess, tryggja varðveislu náttúru og

menningarverðmæta.“ [leturbr. höf.] 3 Þskj. 1464, 138. lögþ. 2009–10, bls. 7.

9

Ákvæði 51. gr. skpl. ber fyrirsögnina ,,Bætur vegna skipulags og yfirtaka eigna“. Í ákvæðinu

er fjallað um bóta- og innlausnarskyldu sveitarfélaga vegna skipulags eða skipulagsbreytinga.

Hinar eiginlegu bótareglur koma fram í 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. Ákvæðin eru um margt ólík en

þau eru svohljóðandi:

Leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það

sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt

á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Ef með skipulagi hefur verið tekin ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa, svo

sem undir götu eða veg, og slíkt leiðir til þess að fasteign verður ekki nýtt eins og eðlilegt er miðað

við aðstæður, m.a. hagnýtingu eigna í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum

rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Af texta ákvæðanna leiðir að 1. mgr. er almenn bótaregla á meðan 2. mgr. er sértæk.4 Ákvæði 2.

mgr. 51. gr. skpl. verður einungis beitt í kjölfar þess að ákvörðun hafi verið tekin í skipulagi um

að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa. Gildissvið 1. mgr. 51. gr. skpl. er hins vegar rýmra

og verður því beitt um hinar ýmsu eignarskerðingar, sem leiða af skipulagi eða

skipulagsbreytingum, svo fremi sem efnisskilyrði ákvæðisins séu uppfyllt. Með tilliti til þessa má

gera ráð fyrir að í réttarframkvæmd muni reyna meira á beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.

Telja verður 1. mgr. 51. gr. skpl. matskennda þar sem hvorki í ákvæðinu né annars staðar í

skipulagslögum er að finna skilgreiningu á því hvað felist í orðunum að verðmæti fasteignar

skerðist verulega eða hver sé þýðing þess að verðmæti fasteignar skerðist umfram það sem við á

um sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Af þessu leiðir að túlkun ákvæðisins getur verið

vandasöm og flókið að afmarka nánar þann bótarétt sem þar er lögfestur.

Eins og áður segir tók 1. mgr. 51. gr. skpl. nýlega breytingum og hvorki hefur verið fjallað um

ákvæðið í fræðiskrifum né reynt á fyrir dómstólum. Það byggir hins vegar á gömlum merg og á

margt sammerkt með bótaákvæðum eldri skipulagslaga.5 Í almennum athugasemdum í

greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að í breytingunum

á 51. gr. skpl. fælist ekki veigamikil efnisbreyting á þeim bótarétti sem þegar væri lögfestur heldur

4 Fyrirmynd að uppbyggingu ákvæðanna er sótt til eldri bótaákvæða skipulagslaga, sbr. 25. og 26. gr. laga um skipulag

kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og 2. og 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. 5 Á þó nokkrum stöðum í ritgerðinni verður fjallað um túlkun og skýringu eldri bótaákvæða skipulagslaga en forverar

1. mgr. 51. gr. skpl. eru sem hér segir: 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921, 2. mgr. 29. gr.

skipulagslaga nr. 19/1964, 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.

123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014.

10

fremur skýring á inntaki hans.6 Í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis var einnig

tekið fram að dómaframkvæmd hefði þegar svarað ýmsum spurningum sem vörðuðu beitingu 51.

gr. skpl. og ,,þar á meðal hvenær skerðing telst veruleg, hvenær orsakasamband og sennileg

afleiðing er fyrir hendi og hvaða kröfur eru gerðar til þess að tjónþoli sýni fram á tjón sitt og

ráðstafanir til þess að draga úr tjóni.“7 Nefndin áréttaði síðan að lagabreytingunum væri ekki ætlað

að breyta túlkun ákvæðisins að þessu leyti. Af þessu má ráða að þrátt fyrir takmarkaða

réttarframkvæmd 1. mgr. 51. gr. skpl. geta sambærileg efnisatriði eldri bótaákvæða skipulagslaga

skipt máli við túlkun ákvæðisins.

Í ritgerðinni verða meginskilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. tekin til skoðunar og þau skýrð með

hliðsjón af texta ákvæðisins og sambærilegum efnisatriðum í eldri bótaákvæðum. Í stuttu máli er

um að ræða þrjú skilyrði: Í fyrsta lagi að skipulag eða skipulagsbreyting hafi valdið tjóni. Í öðru

lagi að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir skerðingu og í þriðja lagi að um sé að ræða verulega

skerðingu umfram það sem við á um sambærilegar fasteignir í næsta nágrenni. Í köflunum sem

koma hér á eftir verður reynt að útskýra og kanna nánar hvað felst í þessum skilyrðum en í 6. kafla

verður 2. mgr. 51. gr. skpl. tekin til skoðunar. Áður en vikið verður að einstökum efnisþáttum 1.

mgr. 51. gr. skpl. er hins vegar rétt að gera stuttlega grein fyrir þeim hagsmunum sem eru

undirliggjandi við beitingu bótaákvæða skipulagslaga og með hvaða hætti ákvæði laganna og efni

skipulagsáætlana geta haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeiganda og annarra rétthafa.

2.2 Eignarskerðingar og efni skipulagsáætlana

2.2.1 Skipulag og togstreita hagsmuna

Markmiðsákvæði skipulagslaga eiga það sammerkt að hagur heildarinnar skal hafður að leiðarljósi

við gerð skipulagsáætlana.8 Í ákvæðum, sem mæla fyrir um markmið og viðfangsefni einstakra

skipulagsáætlana, er jafnframt vísað til markmiða skipulagslaga.9 Ásamt því að standa vörð um

hagsmuni heildarinnar er skipulagsáætlunum einnig ætlað að vernda hagsmuni fasteignaeigenda

og annarra rétthafa.10

6 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6. 7 Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2. 8 Sjá hér m.a. a og b-lið 1. mgr. 1. gr. skpl. 9 Sjá 2. mgr. 21. gr. skpl. (svæðisskipulag), 3. mgr. 28. gr. skpl. (aðalskipulag) og 5.1.2 gr. skprl. (deiliskipulag). 10 Þetta hlutverk finnur sér hljómgrunn í c-lið 1. mgr. 1. gr. skpl. Þar er tekið fram að eitt af markmiðum laganna sé

að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála í því skyni að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð

borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að

lögum nr. 59/2014, var tekið fram að skipulagsáætlunum væri ,,ætlað að veita fasteignareigendum og öðrum rétthöfum

11

Við skipulagsgerð getur myndast togstreita á milli öndverðra hagsmuna; annars vegar

hagsmuna fasteignaeigenda og annarra rétthafa sem vilja sjá eign sína dafna og halda eða auka við

verðgildi sitt og hins vegar almannahagsmuna, sem krefjast í sömu tilvikum að gengið sé á rétt

hinna fyrrnefndu.

Bótaákvæðum skipulagslaga er ætlað að feta vandrataðan veg á milli þessara öndverðu

hagsmuna. Skipulag er í stöðugri þróun og áherslur breytast í takt við tímann. Með tilliti til

almannahagsmuna verða bótaákvæðin að tryggja sveitarfélögunum ákveðið svigrúm til að aðlaga

skipulagsáætlanir að breyttum aðstæðum. Þessu til stuðnings má benda á að ef viðurkennt væri að

allar eignarskerðingar, sem leiddu af skipulagi eða skipulagsbreytingum, hefðu í för með sér

bótaskylt tjón mætti ætla að skipulagsyfirvöld gætu ekki beitt valdi sínu til skipulagsgerðar með

viðhlítandi hætti. Þetta gæti síðan hamlað að valdinu sé beitt með eðlilegum hætti í þágu

almannahagsmuna.11

Þrátt fyrir að bótaákvæðin verði að tryggja sveitarfélögunum ákveðið svigrúm er hins vegar

ljóst að hagsmunir einstakra fasteignaeigenda mega ekki vera fyrir borð bornir þótt hagur

heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Í bótamálum vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi eða

breytingum á skipulagi, reyna aðilar að sækja bætur vegna skerðinga á þeim eignum eða réttindum

sem almennt séð eru þær verðmætustu í eigu viðkomandi aðila. Það er því nauðsynlegt að hafa í

huga að takmarkanir á eignarráðum á grundvelli skipulags geta verið þungbærar fyrir

fasteignaeigendur og aðra rétthafa og haft mikil áhrif á fjárhagslega hagsmuni þessara aðila.

Samandregið þjónar það almannahagsmunum á bestan hátt að bótaréttur sé skilgreindur þröngt.

Hið gagnstæða á við ef áhersla er lögð á mikilvægi einkahagsmuna. Það er hins vegar ljóst að

hvorki almanna- né einkahagsmunir geta verið algjörlega ráðandi í þessu samhengi. Eins og síðar

verður vikið að, má hins vegar færa fram röksemdir fyrir því, með tilliti til orðalags bótaákvæða

skipulagslaga, að áhersla hafi verið lögð á mikilvægi almannahagsmuna og hagsmuna

sveitarfélaganna við breytingar og þróun skipulags.

Ásamt því að mikilvægt er að átta sig á þeim hagsmunum sem eru undirliggjandi beitingu

bótaákvæða skipulagslaga, er nauðsynlegt að gera grein fyrir hvernig samspil ákvæða

ákveðna vitneskju eða upplýsingar um líklega nýtingu lands til framtíða, og þar með veita þeim tiltekna réttarvernd.“

Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 25. Hér má einnig benda á forsendur héraðsdóms í Hérd. Rvk. 15. apríl 2015 (E-

2550/2014) en þar var tekið fram að ,,[b]orgara verða að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema

að veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Slíkar breytingar geta raskað hagsmunum annarra lóðahafa

og dregið úr þeirra festu er deiliskipulagi er ætlað að skapa.“ 11 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9.

12

skipulagslaga og efni skipulagsáætlana geta skert fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og

annarra rétthafa.

2.2.2 Efni skipulagsáætlana og fjárhagslegir hagsmunir fasteignaeigenda og annarra rétthafa

Ákvæði skipulagslaga og efni skipulagsáætlana geta haft margvísleg áhrif á fjárhagslega hagsmuni

fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Í eftirfarandi umfjöllun verða nokkur meginatriði tekin til

skoðunar en umfjölluninni er ekki ætlað að vera tæmandi. Markmiðið er að gefa nokkur dæmi um

hvernig skipulag getur haft í för með sér skerðingu á fjárhagslegum hagsmunum.

Almennt má ætla að miklir fjárhagslegir hagsmunir geti verið fólgnir í byggingarrétti eða

öðrum réttindum til framkvæmda. Takmarkanir á slíkum réttindum, þá sérstaklega ef um

fyrirliggjandi réttindi er að ræða, geta verið fasteignaeigendum og öðrum rétthöfum þungbær og

haft áhrif á verðgildi einstakra fasteigna. Skipulagsáætlanir geta takmarkað heimildir aðila til að

byggja á fasteign sinni eða viðhafa aðrar framkvæmdir. Sem dæmi má nefna fyrirmæli 1. mgr. 12.

gr. skpl. Í ákvæðinu er tekið fram að bygging húsa og annarra mannvirkja og aðrar framkvæmdir

og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess skuli vera í samræmi við

skipulagsáætlanir. Þýðing 1. mgr. 12. gr. skpl. birtist fyrst og fremst í samspili þess við efni

skipulagsáætlana en af ákvæðinu leiðir að framkvæmdir sem eru andstæðar efni slíkra áætlana eru

almennt ólögmætar.12 Takmarkanir, sem leiða af samspili 1. mgr. 12. gr. skpl. við efni

skipulagsáætlana, geta orðið til þess að fjárhagslegir hagsmunir einstakra fasteignaeigenda verða

fyrir tjóni, t.d. ef byggingarréttur á tiltekinni lóð er skertur.

Skerðingar á fjárhagslegum hagsmunum geta einnig leitt af ákvörðunum um nýtingu lands. Í

skipulagsáætlunum er mörkuð stefna um nýtingu lands og byggðaþróun, sbr. 2. mgr. 12. gr. skpl.

Í skipulagsreglugerð er stefnu um nýtingu lands skipt í 24 flokka og ákvæði um

landnotkunarflokka eiga við um svæðis-, aðal- og deiliskipulag, sbr. 1. mgr. 6.1. gr. skprl.

Ákvarðanir um nýtingu lands á tilteknu svæði, samkvæmt svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi, geta

verið ráðandi um þær heimildir sem fylgja tilteknum fasteignum og haft mikil áhrif á

nýtingarmöguleika þeirra. Þessu til stuðnings má benda á að óheimilt er að gefa út leyfi til

12 Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, bls. 1. Hér má einnig benda á að mannvirkjagerð

og aðrar framkvæmdir eru að jafnaði háðar leyfum skipulags- og byggingaryfirvalda. Sem dæmi má nefna að eitt af

skilyrðum til öflunar framkvæmdarleyfis er að slíkt leyfi sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skpl.

Útgáfa byggingarleyfis samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki er einnig bundin því skilyrði að mannvirkið og

notkun þess sé í samræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna.

13

framkvæmda sem ekki samrýmast stefnu um nýtingu lands í skipulagi, sbr. 1. mgr. 6.1. gr. skprl.13

Leyfileg nýting lands getur skipt miklu máli fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa þar sem

verðgildi einstakra fasteigna getur að stórum hluta ráðist af þeim nýtingarmöguleikum sem fylgja

eigninni. Takmarkanir á nýtingarmöguleikum geta því haft mikil áhrif á fjárhagslega hagsmuni

hlutaðeigandi aðila.14

Skipulagsáætlanir eru samkvæmt framansögðu forsenda allra framkvæmda og

mannvirkjagerða. Ef leyfisveiting er grundvöllur tiltekinna framkvæmda er einnig almennt skilyrði

að þær séu í samræmi við skipulagsáætlanir.15 Ásamt því að vera forsenda framkvæmda og

mannvirkjagerða eru skipulagsáætlanir einnig ráðandi um nánari útfærslu þeirra.16

Þrátt fyrir að efni skipulagsáætlana hafi mikla þýðingu skipta ákvæði skipulagslaga einnig máli

við afmörkun á þeim áhrifum sem skipulagsáætlanir geta haft fjárhagslega hagsmuni

fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Þessu til stuðnings má benda á að við lestur 1. mgr. 12. gr.

skpl. og ákvæða skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um landnotkunarflokka má sjá að

lagafyrirmælin vísa til efnis skipulagsáætlana. Það er því nauðsynlegt að hafa í huga að flestar

skerðingar á fjárhagslegum hagsmunum fasteignaeigenda og annarra rétthafa leiða ekki einungis

af efni skipulagsáætlana eða ákvæðum skipulagslaga heldur af samspili þessara tveggja

réttarheimilda.

Eins og áður segir eru markmiðsákvæði skipulagslaga undirliggjandi í allri skipulagsgerð á

vegum sveitarfélaganna. Almennt má því gera ráð fyrir að takmarkanir sem leiða af efni

skipulagsáætlana byggi á lögbundnum og málefnalegum markmiðum í þágu almannahagsmuna.

Þrátt fyrir að ganga megi út frá að slíkar takmarkanir séu almennt lögbundnar og málefnalegar er

engum vafa undirorpið að þær geta verið mjög tilfinnanlegar fyrir einstaka fasteignaeigendur og

umtalsverðir fjárhagslegir hagsmunir geta verið í húfi þegar skipulagsyfirvöld taka ákvarðanir með

13 Leyfi til framkvæmda er skilgreint með þeim hætti að það sé ,,framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt

skipulagslögum eða lögum um mannvirki og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um

viðkomandi framkvæmd gilda.“ Sjá 26. mgr. 1.3. gr. skprl. 14 Hér er þó rétt að benda á að nýtt skipulag eða skipulagsbreytingar hagga almennt ekki við mannvirkjum eða

hagnýtingu lands sem þegar er til staðar þótt slíkt fari í bága við skipulagið. Takmarkanir og skilyrði sem leiða af

skipulagslöggjöfinni taka þannig fyrst og fremst til fyrirhugaðra framkvæmda, nýrra mannvirkja eða breyttra nýtingu

fasteigna. Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, bls. 1. Sjá einnig um sambærilegan

skilning á skipulagslögum nr. 19/1964, Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 55. 15 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Inngangur að umhverfisrétti“, bls. 23. 16 Hér má sem dæmi nefna að í deiliskipulagi er tekin afstaða til nýtingarhlutfalls fasteigna, hver skuli vera

hámarkshæð mannvirkja og hver skuli vera lágmarksfjarlægð á milli byggingarreita, sbr. b-liður 5.3.2.1. gr. skprl.

14

skipulagi.17 Hvort og hvenær slíkar ákvarðanir leiða til bótaskyldu skipulagsyfirvalda fer þó eftir

aðstæðum og atvikum hverju sinni með hliðsjón af túlkun á bótaákvæðum skipulagslaga.

Eins og áður hefur verið vikið að er 1. mgr. 51. gr. skpl. helsta ákvæði skipulagslaga sem

tryggir fasteignaeigendum og öðrum rétthöfum bótarétt vegna tjóns sem leiðir af skipulagi eða

skipulagsbreytingum. Eðlilegur og rökréttur upphafspunktur í umfjöllun um 1. mgr. 51. gr. skpl.

er að taka til skoðunar það sem felst í hugtakinu skipulag í skilningi ákvæðisins þar sem forsenda

þess að bótaskylda stofnist er að tjón leiði af skipulagi eða skipulagsbreytingum.

17 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7.

15

3 Skipulagsáætlanir og bótaskylda

3.1 Inngangur

Forsenda þess að bótaskylda stofnist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er að skipulag eða breyting á

skipulagi hafi valdið tjóni.18 Við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. er því grundvallaratriði að kanna hvað

fellur undir hugtakið skipulag í skilningi ákvæðisins.

Í þessum kafla verður tekið til skoðunar hvaða skilningur er lagður í hugtakið skipulag

samkvæmt gildandi skipulagslögum. Í því skyni verður fjallað almennt um skipulagsáætlanir,

landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulag og samspil þessara skipulagsáætlana við 1.

mgr. 51. gr. skpl. Einnig verður tekið til skoðunar hvenær bótaskylda getur fyrst stofnast í

skipulagsferlinu, hvort skipulag þurfi að vera komið til framkvæmda svo að bótakrafa sé gjaldkræf

og hvað felst í kröfu 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamband.

3.2 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.

3.2.1 Almennt um skipulagsáætlanir og hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.

Eitt af lögbundnum verkefnum sveitarstjórna sveitarfélaganna er að skipuleggja nýtingu lands

innan staðarmarka sinna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skpl.19 Skipulagsáætlanir eru tæki sveitarfélaganna til

að stýra og skipuleggja nýtingu lands. Í 19. tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. er að finna almenna

skilgreiningu á hugtakinu skipulagsáætlun. Þar er m.a. tekið fram að skipulagsáætlun sé áætlun

um markmið og ákvarðanir viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnotkun lands og að slíkar áætlanir

skiptist í svæðis-, aðal- og deiliskipulag.

Sveitarfélögin hafa að miklu leyti sjálfdæmi um framtíðarstefnumótun og nýtingu lands hvert

innan sinna staðarmarka. Þau hafa því nokkuð frjálsar hendur um þau málefnalegu markmið sem

stefnt er að með tilteknum skipulagsáætlunum.20 Sveitarfélögin eru þó bundin af

18 Í bótaákvæðum eldri skipulagslaga voru gerð samskonar skilyrði. Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa

nr. 55/1921 var miðað við að ,,skipulagsgerð“ hefði valdið því að hús eða lóðir hefðu meira eða minna ónýst. Í 2. mgr.

29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var forsenda bótaskyldu að tjón hefði leitt af ,,staðfestu skipulagi“. Í 1. mgr. 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var bótaskylda einskorðuð við að ,,gildistaka skipulags“ hefði valdið tjóni og

í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, var bótaskylda

bundin við að ,,gildistaka skipulagsáætlana“ hefði valdið tjóni. 19 Í 1. mgr. 12. gr. skpl. er tekið fram að skipulagsskylda nái til alls lands og hafs innan marka sveitarfélaga.

Skipulagsskyldan felur í sér að á hverjum tíma skulu vera í gildi skipulagsáætlanir. Nánari útfærsla skipulagsskyldu

sveitarfélaganna er mismunandi eftir því um hvers konar skipulag er að ræða, sbr. 1. og 2. mgr. 22. gr. skpl.

(svæðisskipulag), 1. mgr. 29. gr. skpl. (aðalskipulag) og 2. mgr. 37. gr. skpl. (deiliskipulag). 20 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 7. Í Hrd. 7. febrúar

2013 (439/2012) tók Hæstiréttur fram að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skpl. hefði ,,sveitarstjórn víðtækt vald í

16

markmiðsákvæðum skipulagslaga og skipulagsreglugerðar. Efni skipulagsáætlana kann jafnframt

að vera settar skorður af lögbundnum forsendum sem sveitarfélögunum er skylt að fara eftir.21

Við skipulagsgerð eru sveitarfélögin einnig bundin af fyrirmælum 7. mgr. 12. gr. skpl.

Ákvæðið mælir fyrir um rétthæð skipulagsáætlana; svæðisskipulag, þegar það liggur fyrir, er

rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag er rétthærra en deiliskipulag. Í ákvæðinu er einnig tekið

fram að gildandi skipulagsáætlanir skulu vera í innbyrðis samræmi. Af kröfunum um innbyrðis

samræmi skipulagsáætlana og rétthæð þeirra leiðir að við gerð aðalskipulags eru þau sveitarfélög

sem eiga aðild að svæðisskipulagi bundin af stefnu þess, sbr. 2. mgr. 3.7.2. gr. skprl. og 7. mgr.

25. gr. skpl., og við gerð deiliskipulags er fyrirliggjandi aðalskipulag bindandi, sbr. 6. mgr. 32. gr.

skpl.22 Við mat á efni og áhrifum einstakra skipulagsáætlana er oft nauðsynlegt að hafa hliðsjón af

öðrum gildandi skipulagsáætlunum, með tilliti til framangreindra lagafyrirmæla. Kröfurnar um

innbyrðis samræmi skipulagsáætlana og rétthæð þeirra geta enn fremur skipt máli við túlkun 1.

mgr. 51. gr. skpl. en nánar verður vikið að þessum atriðum í köflum 3.2.3 og 3.2.4.23

Ekki er að finna nánari skýringu í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því

sem varð að lögum nr. 59/2014, eða í athugasemdum við einstök ákvæði frumvarpsins um hvað

fellur undir hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Texti ákvæðisins tekur jafnframt ekki

af skarið um hvað fellur undir hugtakið. Af þessum sökum er ekki óvarlegt að styðjast við þá

skilgreiningu sem kemur fram í áðurgreindum 19. tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. Það má því draga þá

skipulagsmálum innan marka sveitarfélags.“ Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr.

59/2014, var tekið fram að íslensku lögin væru ,,mjög opin um þau málefnalegu sjónarmið (tilgang og markmið) sem

sveitarfélögin geta lagt til grundvallar skipulagsákvörðunum sínum.“ Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 26. 21 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 7. Að

sveitarfélögin séu bundin við markmiðsákvæðum skipulagslaga má ráða af einstökum ákvæðum laganna og

skipulagsreglugerðar. Í 3. mgr. 4.1.2. gr. skprl. og 3. mgr. 28. gr. skpl. er tekið fram að við gerð aðalskipulags skuli

byggja á markmiðum skipulagslaga, sambærileg ákvæði er einnig að finna í 2. mgr. 21. gr. skpl. og 1. mgr. 3.3.1. gr.

skprl. varðandi svæðisskipulag og 5.1.2. gr. skprl. varðandi deiliskipulag. 22 Sem dæmi má nefna að í greinargerð með svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, sem ber yfirskriftina

,,Höfuðborgarsvæðið 2040“, var eftirfarandi tekið fram: ,,Höfuðborgarsvæði mun ekki fjalla um einstakar

framkvæmdir né útfæra nákvæmlega staðsetningu ákveðinnar landnotkunar. Slíkar ákvarðanir eru settar fram og

útfærðar í aðalskipulagi sveitarfélaganna sem skulu vera í samræmi við stefnumarkandi áherslu Höfuðborgarsvæðisins

2040 [...]“. [leturbr. höf.] Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2015–2040: Höfuðborgarsvæði 2040, bls. 14. 23 Því til stuðnings að kröfur skipulagslaga um rétthæð skipulagsáætlana og innbyrðis samræmi þeirra geti skipt máli

við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. má benda á eftirfarandi ummæli í forsendum héraðsdóms í Hérd. Rvk. 25. september

2015 (E-1549/2014) (Klapparstígur 9): ,,Telur dómurinn að aðalskipulagið frá 19. september 1985 fyrir

Skúlagötusvæðið verði ekki skýrt sjálfstætt og án tillits til staðfests deiliskipulags fyrir umrætt svæði, sbr. áðurgreind

markmið deiluskipulagsins sem fram koma í lögum og reglum.“ [leturbr. höf.] Í málinu, sem er nánar reifað í kafla

4.4.3, skipti samspil aðal- og deiliskipulags miklu máli við mat á því hvort réttindi aðila hefðu orðið fyrir bótaskyldu

tjóni samkvæmt þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

17

ályktun að svæðis-, aðal- og deiliskipulag geti fallið undir hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51.

gr. skpl.

Við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. ber að hafa í huga að mismunandi viðfangsefni og hlutverk

einstakra skipulagsáætlana geta orðið til þess að bótaskylda horfir við með ólíkum hætti eftir því

hvort tjón stafar af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Þetta leiðir fyrst og fremst af skilyrði

ákvæðisins um sérstakar eignarskerðingar, þ.e. að verðmæti fasteignar hafi skerst umfram það sem

við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, en nánar verður vikið að inntaki skilyrðisins í

kafla 5.3. Bótaskylda getur því almennt ekki stofnast á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. nema

skipulagsáætlun hafi bein áhrif á verðmæti einstakra fasteigna umfram aðrar sambærilegar eignir.

Í eftirfarandi umfjöllun verður tekið til skoðunar hvernig mismunandi viðfangsefni og hlutverk

einstakra skipulagsáætlana hafa áhrif á túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl.

3.2.2 Landsskipulagsstefna

Samkvæmt 14. tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. er landsskipulagsstefna samræmd stefna ríkisins um

skipulagsmál sem gildir til tólf ára í senn. Með skipulagslögum nr. 123/2010 voru í fyrsta skipti

lögfest ákvæði um landsskipulagsstefnu en rætt hafði verið um lögfestingu slíkra ákvæða í

aðdraganda setningu skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.24 Með gagnályktun frá 19. tölul. 1.

mgr. 2. gr. skpl. telst landsskipulagsstefna ekki vera skipulagsáætlun sveitarfélaganna í skilningi

laganna. Samhengisins vegna þykir þó rétt að víkja hér að helstu einkennum hennar og samspili

við bótaákvæði skipulagslaga.25

Í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr.

59/2014, var í fyrsta sinn mælt fyrir um möguleikann á bótum vegna tjóns sem hlytist af

landsskipulagsstefnu.26 Með lögum nr. 59/2014 var síðan lögfest sérstakt ákvæði, 1. mgr. 51. gr.

24 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 14–16. 25 Það er vandkvæðum bundið að gera skilmerkilega grein fyrir hlutverki og einkennum landsskipulagsstefnu í stuttu

máli og til nánari fróðleiks má hér vísa til í 10. og 11. gr. skpl., reglugerðar um landsskipulagsstefnu nr. 1001/2011 og

athugasemda í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 123/2010, sbr. þskj. 742, 138. lögþ. 2009-2010,

bls. 35–39. Hér má einnig benda á þingsályktun um landsskipulagsstefnu 2015–2026, sbr. þskj. 1027, 145. lögþ. 2015–

16. 26 Ákvæðið var svohljóðandi: ,,Nú veldur gildistaka skipulagsáætlana því að verðmæti fasteignar lækkar,

nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún rýrnar svo að hún nýtist ekki til sömu

nota og áður og á þá sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði

eða ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu eða að sveitarsjóður leysi fasteignina til sín.“ [leturbr. höf.]

18

b. skpl., sem fjallar um bótaskyldu ríkisins vegna landsskipulagsstefnu.27 Ákvæði 1. mgr. 51. gr.

b. hefur ekki að geyma sérstök efnisskilyrði heldur vísar það til 51. gr. skpl. Við mat á því hvort

um bótaskylt tjón sé að ræða er því nauðsynlegt að túlka 1. mgr. 51. gr. b. skpl. með hliðsjón af

efnisskilyrðum 51. gr. skpl.

Með hliðsjón af fyrirmælum 1. mgr. 51. gr. b. skpl. má ráða að byggt er á því í skipulagslögum

að hugsanlega geti landsskipulagsstefna takmarkað eignarráð aðila og haft í för með sér bótaskylt

tjón. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum nr. 123/2010,

var tekið fram við skýringu á 51. gr. frumvarpsins að ,,[í] réttarframkvæmd hefur verið viðurkennt

að löggjafanum sé heimilt að setja eignarráðum almennar takmarkanir án þess að bótaskylda

stofnist enda lúti slíkar takmarkanir að því að verja almannahagsmuni en skilyrði

landsskipulagsstefnunnar er að hún varði almannahagsmuni, sbr. 10. gr.“28 Í athugasemdum í

greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram í skýringum við

51. gr. b. skpl. að landsskipulagsstefna ætti ,,almennt, að því leyti sem hún yrði mögulega talin

fela í sér slík réttaráhrif að þau gætu haft áhrif á nýtingu lands, að fela í sér svo almenna

stefnumótun um landnýtingu að ekki sé líklegt að bótaréttur mundi stofnast á grundvelli hennar.“29

Það má ráða tvö meginatriði af framangreindum ummælum: Annars vegar að

landsskipulagsstefna muni almennt ekki hafa áhrif á nýtingu lands. Hins vegar að takmarkanir á

nýtingu lands, sem leiða af landsskipulagsstefnu, muni að jafnaði ekki hafa áhrif á verðmæti

einstakra fasteigna umfram sambærilegar eignir. Það má því álykta að bótaskylda vegna

takmarkana sem leiða af landsskipulagsstefnu muni heyra til undantekninga. Þrátt fyrir að

bótaskylda heyri líklega til undantekninga getur landsskipulagsstefna hins vegar haft í för með sér

afleidd áhrif. Afleidd áhrif landsskipulagsstefnu koma fram í fyrirmælum 4. mgr. 10. gr. skpl. og

orðalagi 1. mgr. 51. gr. b. skpl.

Í 4. mgr. 10. gr. skpl. er meðal annars tekið fram að sveitarfélög skuli taka mið af

landsskipulagsstefnu við gerð skipulagsáætlana eða breytinga á þeim og samræma þær

landsskipulagsstefnu innan fjögurra ára frá samþykkt hennar.30 Þar er einnig tekið fram að ef

sveitarstjórn telur að ekki beri að taka mið af samþykktri landsskipulagsstefnu við gerð

27 1. mgr. 51. gr. b. er svohljóðandi: ,,Ef tjón skv. 51. gr. leiðir af ákvörðun sem fram kemur í landsskipulagsstefnu

ber ríkið ábyrgð á greiðslu bóta og hefur skyldu til innlausnar samkvæmt þeirri grein, ef við á.“ 28 Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 55. 29 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 27. 30 Í skipulagslögum er þessi skylda áréttuð í 7. mgr. 12. gr. skpl., 2. mgr. 21. gr. skpl. (svæðisskipulag) og 3. mgr. 28.

gr. skpl. (aðalskipulag).

19

skipulagsáætlunar þá skuli hún gera rökstudda grein fyrir þeirri ákvörðun. Með hliðsjón af þessum

lagafyrirmælum hefur verið ályktað að meginreglan sé ,,að sveitarfélögum beri að laga

skipulagsáætlanir sínar að landsskipulagsstefnu en í undantekningartilvikum og í krafti

meginreglunnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga geti einstakar sveitarstjórnir komist hjá samræmingu

með því að tefla fram ákveðnum rökstuðning.“31 Að framangreindu virtu má almennt ætla að

sveitarfélög muni fylgja þeirri stefnu sem ákveðin er samkvæmt landsskipulagsstefnu við gerð eða

breytingar á svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi.

Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því er varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram

í skýringum við 1. mgr. 51. gr. b. skpl. að ,,[a]f orðalagi ákvæðisins leiðir hins vegar að ef tiltekin

landnýting er útfærð í landsskipulagsstefnu, og sveitarfélag ákveður að ganga ekki gegn þeirri

ákvörðun við gerð skipulagsáætlunar sinnar, þá er það ríkið sem ber ábyrgð á því bótaskylda tjóni

sem af hlýst en ekki sveitarfélag.“32 Af þessum ummælum má ráða að ef sveitarfélag gengur ekki

gegn nýtingu lands, sem er útfærð í landsskipulagsstefnu, við gerð svæðis-, aðal- eða deiliskipulags

og af því hlýst bótaskylt tjón þá skuli tjónþoli beina bótakröfu sinni á hendur ríkissjóði samkvæmt

fyrirmælum 1. mgr. 51. gr. b. skpl. Í þessum tilvikum er orsök tjónsins í raun ekki skipulagsáætlun

sveitarfélagsins heldur fyrirmæli um nýtingu lands í landsskipulagsstefnu, sem sveitarfélaginu er

að meginreglu skylt að fylgja, sbr. áðurgreind 4. mgr. 10. gr. skpl. Ef skerðing leiðir t.d. af

deiliskipulagi, þar sem nýting lands er ákveðin í samræmi við fyrirmæli landsskipulagsstefnu, þá

gæti slík skerðing haft áhrif á einstakar fasteignir umfram sambærilegar eignir í næsta nágrenni og

enn fremur hugsanlega haft í för með sér bótaskylt tjón samkvæmt 1. mgr. 51. gr. b.33

3.2.3 Svæðisskipulag

Svæðisskipulag er skipulagsáætlun sem gerð er af tveimur eða fleiri sveitarfélögum í sameiningu.

Í svæðisskipulagi er sett fram sameiginleg stefna um byggðaþróun og þá þætti landnotkunar sem

talin er þörf á að samræma vegna sameiginlegra hagsmuna hlutaðeigandi sveitarfélaga, sbr. 22.

31 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 23. Sjá einnig

þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 38. 32 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 27. 33 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var áréttað að ,,álitaefni um

bætur kæmi ekki upp vegna landsvæðis sem er í ríkiseign eða er þjóðlenda heldur vegna landsvæðis sem er í

einkaeign.“ Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 27.

20

tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. og 1. mgr. 3.1.2. gr. skprl.34 Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. skpl. og 1. mgr.

3.1.3. gr. skprl. er sveitarfélögum almennt heimilt, en ekki skylt, að setja svæðisskipulag og eru

sex slíkar skipulagsáætlanir í gildi.35

Svæðisskipulag er stefnumótandi skipulagsáætlun. Almennt er ekki að finna ákvarðanir um

staðbundna nýtingu lands í slíkum áætlunum heldur sameiginlega stefnu varðandi málaflokka sem

hlutaðeigandi sveitarfélög hafa talið þörf á að samræma.36 Af þessum sökum er ólíklegt að

bótaskylda á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. stofnist vegna eignarskerðinga, sem leiða af

svæðisskipulagi, þar sem slíkar skerðingar myndu almennt taka jafnt til allra sambærilegra

fasteigna á tilteknu svæði og um er að ræða stefnumörkun.37

Þrátt fyrir að bótaskylda sveitarfélaga vegna svæðisskipulags muni að öllum líkindum heyra

til undantekninga er ekki hægt að útiloka að slík tilvik geti komið upp. Samkvæmt fyrirmælum í

1. mgr. 21. gr. skpl. og 1. mgr. 3.1.2. gr. skprl., sem mæla fyrir um markmið og efni

svæðisskipulags, er heimilt, ef nauðsyn þykir af tilgreindum ástæðum, að taka staðbundnar

ákvarðanir um nýtingu lands í svæðisskipulagi.

Álykta má að staðbundnar ákvarðanir um nýtingu lands geti haft áhrif á verðmæti einstakra

fasteigna umfram aðrar sambærilegar eignir. Þetta leiðir m.a. af fyrirmælum 7. mgr. 25. gr. skpl.

Líta má á ákvæðið sem áréttingu á kröfu skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana

og rétthæð þeirra en þar er tekið fram að við gerð aðalskipulags skuli byggt á svæðisskipulagi liggi

það fyrir. Jafnframt er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags og útgáfu byggingar-

og framkvæmdaleyfa, sbr. 6. mgr. 32. gr. skpl. Ef sveitarfélag myndi sem dæmi taka ákvörðun um

34 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum nr. 123/2010, var lögð áhersla á að

í svæðisskipulagi skyldi eingöngu fjallað um sameiginleg hagsmunamál þeirra sveitarfélaga sem stæðu að

svæðisskipulaginu en fjalla ætti um aðra þætti í aðal- og deiliskipulagi. Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 38. 35 Vefsíða Skipulagsstofnunar, http://www.skipulag.is/skipulagsmal/svaedisskipulag/stada-svaedisskipulags/. Með

skipulagslögum nr. 123/2010 var lögfest að ávallt skyldi vera í gildi svæðisskipulag fyrir höfuðborgarsvæðið, sbr. 2.

mgr. 22. gr. skpl. Sjá nánar þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 46. 36 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 123/2010, var fjallað um staðbundnar

ákvarðanir um nýtingu lands í svæðisskipulagi og eftirfarandi tekið fram: ,,Ekki er því gert ráð fyrir að í

svæðisskipulagi sé fjallað um staðbundnar ákvarðanir um landnotkun nema þegar það þykir nauðsynlegt t.d. til að

tryggja sameiginlega hagsmuni viðkomandi sveitarfélags eða vegna nauðsynlegrar samræmingar landnotkunar í fleiri

en einu sveitarfélagi. Dæmi um slíkar staðbundnar ákvarðanir eru t.d. línulagnir vegna veitufyrirtækja og önnur stór

verkefni sem ná til svæðis sem taka til fleiri en eins sveitarfélags.” [leturbr. höf.] Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls.

45. 37 Sem dæmi má nefna að í greinargerð með svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, sem ber yfirskriftina

,,Höfuðborgarsvæðið 2040“, var eftirfarandi tekið fram: ,,Höfuðborgarsvæðið 2040 er því stefnumótandi áætlun þar

sem sett eru fram leiðarljós, markmið og aðgerðir, um þau viðfangsefni sem snerta sameiginleg hagsmunamál

sveitarfélaganna. Höfuðborgarsvæðið 2040 mun ekki fjalla um einstakar framkvæmdir né útfæra nákvæmlega

staðsetningu ákveðinnar landnotkunar.“ [leturbr. höf.] Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2015–2040:

Höfuðborgarsvæðið 2040, bls. 14.

21

staðbundna nýtingu lands í svæðisskipulagi myndi slíkri ákvörðun líklega vera framfylgt í

aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þetta gæti síðan leitt til þess að eiganda fasteignar yrði synjað um

framkvæmdar- eða byggingarleyfi. Ef slík ákvörðun, sem takmarkaði eignarráð einstakra aðila,

væri tekin í svæðisskipulagi er hugsanlegt að bótaskylda kæmi til greina að öðrum efnisskilyrðum

1. mgr. 51. gr. skpl. uppfylltum. Hins vegar er nauðsynlegt að hafa í huga að almennt er ekki að

finna ákvarðanir um staðbundna nýtingu lands í svæðisskipulagi og ekki hefur reynt á álitaefni af

þessum toga fyrir dómstólum.

Af framangreindu má álykta að bótaskylda vegna tjóns, sem leiðir af svæðisskipulagi, heyri til

undantekninga. Ekki hefur reynt á bótaskyldu vegna svæðisskipulags fyrir dómstólum en þó er

ekki hægt að útiloka að bótaskylda á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. gæti stofnast vegna tjóns sem

leiðir af svæðisskipulagi.

3.2.4 Aðalskipulag

Í skipulagslögum og skipulagsreglugerð er kveðið á um að sveitarfélög skuli setja sér

aðalskipulag.38 Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um landnotkun, byggðaþróun,

byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál í sveitarfélaginu, sbr. 1. tölul. 1.

mgr. 2. gr. skpl.39 Stefna aðalskipulags kveður á um framtíðaruppbyggingu innan tiltekins

sveitarfélags og er almennt bindandi við allar aðrar nánari skipulagsákvarðanir.40

Nánari skipulagsákvarðanir eru fyrst og fremst teknar í deiliskipulagi. Aðalskipulag er því

forskrift um hvernig deiliskipulagi skuli nánar háttað. Með aðalskipulagi er m.a. lagður

grundvöllur að gerð deiliskipulags varðandi landnotkun, takmarkanir á landnotkun og

byggðarmynstur, sbr. 2. mgr. 4.1.2. gr. skprl. Bindandi stefna aðalskipulags og ákvarðanir um

nýtingu lands hafa áhrif á byggðarþróun innan viðkomandi sveitarfélags út skipulagstímabilið.41

Einnig má álykta að stefna aðalskipulags og ákvarðanir um nýtingu lands geti haft áhrif á verðmæti

einstakra fasteigna og þar með hagsmuni einstakra fasteignaeigenda.

38 Sjá nánar 1. mgr. 29. gr. skpl. og 1. mgr. 4.1.3. gr. skprl. 39 Í skipulagsreglugerð er kveðið nánar á um viðfangsefni aðalskipulags. Í aðalskipulagi er skylt að fjalla um tiltekin

málefni og taka samhliða ákvarðanir um nýtingu lands eftir því sem við á, sbr. 4.3.1. gr. skprl. Skyldubundin

viðfangsefni aðalskipulags eru 17 talsins og að auki getur sveitarstjórn sett þar fram stefnu um önnur málefni sem

varða þróun sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 4.3.1. gr. skprl., og er því ekki um tæmandi talningu að ræða. Sjá nánar a-

til q-lið 2. mgr. 4.3.1. gr. skprl. um skyldubundin viðfangsefni aðalskipulags. 40 Aðalskipulag Reykjavíkurborgar 2010-2030, A-hluti, bls. 11. 41 Aðalskipulag Reykjavíkurborgar 2010–2030, A-hluti, bls. 22.

22

Áhrif aðalskipulags á verðmæti einstakra fasteigna leiðir fyrst og fremst af fyrirmælum 6. mgr.

32. gr. skpl. Þar er tekið fram að stefna aðalskipulags sé bindandi við gerð deiliskipulags og útgáfu

byggingar- og framkvæmdaleyfa. Deiliskipulag og útgáfa leyfa verður því að vera í samræmi við

aðalskipulag.42 Það má segja að ákvæði 6. mgr. 32. gr. skpl. sé árétting á kröfu skipulagslaga um

rétthæð skipulagsáætlana og innbyrðis samræmi þeirra. Með hliðsjón af fyrirmælum 6. mgr. 32.

gr. skpl. mætti almennt ætla að efni deiliskipulags fari ekki í bága við þá stefnu sem hefur verið

sett fram í aðalskipulagi.

Hægt er að útskýra ofangreind atriði nánar með hliðsjón af málavöxtum í Hrd. 14. júní 2012

(563/2011) (Hlíðsnes) en dómurinn er reifaður í kafla 4.4.2. Í málinu reyndi á bótaskyldu

sveitarfélags vegna breytinga á aðalskipulagi. Ein af málsástæðum stefnda var að beiting

þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kæmi ekki til greina þar sem

um væri að ræða breytingar á aðalskipulagi. Í málsástæðukafla stefnda kom eftirfarandi fram:

Aðalskipulag hafi því ekki að geyma endanlega afstöðu stefnda til mannvirkjagerðar á tilgreindum

svæðum, heldur markmiðslýsingu, eins og áður sé getið. Fráleitt sé að telja að slíkar breytingar á

aðalskipulagi sem sveitarstjórnum beri að endurskoða reglulega geti valdið þeim bótaskyldu með

þeim hætti sem stefnandi byggi á.

Stefndi var sýknaður af kröfu stefnanda á þeim grundvelli að fjártjón stefnanda væri ósannað. Í

forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, var ekki sérstaklega vikið að

ofangreindri málsástæðu. Af forsendunum má þó ráða að bótaskylda vegna aðalskipulagsins var

ekki útilokuð og að auki má færa fram röksemdir fyrir því að málsástæða stefnda hafi ekki átt við

rök að styðjast.

Rétt er að aðalskipulag felur aðallega í sér stefnu viðkomandi sveitarfélags sem þarfnast í

mörgum tilvikum nánari útfærslu með deiliskipulagi. Hins vegar má álykta að í Hrd. 14. júní 2012

(563/2011) (Hlíðsnes) hafi aðalskipulagið falið í sér endanlega afstöðu til mannvirkjagerðar en

ekki aðeins markmiðslýsingu. Eins og áður hefur verið rakið er stefna aðalskipulags bindandi við

gerð deiliskipulags og útgáfu byggingar- og framkvæmdaleyfa og það sama leiðir af kröfum

skipulagslaga um rétthæð skipulagsáætlana og innbyrðis samræmi þeirra. Af þessu leiðir að

sveitarfélaginu og eftir atvikum öðrum stjórnvöldum hefði borið skylda, bæði við gerð

deiliskipulags og útgáfu byggingar- og framkvæmdaleyfa, til að fylgja þeirri stefnu sem ákveðin

var samkvæmt aðalskipulaginu. Eftir að aðalskipulagið tók gildi átti stefnandi því ekki kost á að

42 Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 49.

23

fá útgefið byggingar- eða framkvæmdarleyfi þar sem slík leyfisveiting hefði ekki verið í samræmi

við gildandi aðalskipulag. Það er því hægt að álykta að með aðalskipulaginu hafi verið tekin

endanleg afstaða um að ekki yrði af frekari framkvæmdum á lóð stefnanda.43

Hér má einnig benda á Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) sem er nánar reifaður í kafla 3.3.4.

Í málinu var deilt um bótaskyldu sveitarfélags vegna aðalskipulags og hélt stefndi því fram að

aðalskipulag félli ekki innan orðalagsins ,,staðfest skipulag“ í skilningi 29. gr. skipulagslaga nr.

19/1964. Í forsendum héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram:

Í 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 er kveðið á um skaðabótaskyldu og skaðabótagreiðslur vegna

þeirra áhrifa, sem staðfest skipulag hefur í för með sér á verðgildi fasteigna á skipulagssvæðinu.

Dómurinn telur, að 29. gr. laganna nái til tilviks þess, sem um er deilt í málinu, og stefnandi geti því

byggt kröfur sínar á henni.

Hæstiréttur felldi einnig bótaskyldu á stefnda og staðfesti þar með að aðalskipulagið félli innan

orðalagsins ,,staðfest skipulag“ í skilningi 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Með hliðsjón af

þessum dómi og öðrum má sjá að skilningur dómstóla á eldri bótaákvæðum var að skerðingar sem

leiddu af aðalskipulagi gætu haft í för með sér bótaskyldu.44 Það er ekki óvarlegt að álykta að

aðalskipulag eða breyting á því geti einnig verið grundvöllur bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr.

skpl.

3.2.5 Deiliskipulag

Í 1. mgr. 37. gr. skpl. er tekið fram að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða

reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir og settir bindandi skilmálar m.a. um

lóðanotkun, byggingarreiti, nýtingarhlutfall og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir

vegna bygginga- og framkvæmdaleyfa, sbr. 5.1.2. gr. skprl.

Deiliskipulag skal gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem fyrirhugað er að hefja

framkvæmdir. Við gerð deiliskipulags á almennt að miða við að það taki til svæða sem mynda

heildstæða einingu, sbr. 2. mgr. 37. gr. skpl. Heildstæð eining getur verið svæði með sömu

43 Hér má einnig benda á 2. mgr. 5.2.2. gr. skprl. en þar er tekið fram að sveitarstjórn sé heimilt ,,að falla frá gerð

slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur liggja fyrir í aðalskipulagi. Með meginforsendum er átt við stefnu um áherslur

og uppbyggingu landnotkunarreita svo sem varðandi nánari notkun á einstökum reitum, þéttleika og byggðamynstur

eða umfang auðlindanýtingar.“ Í greininni er gert ráð fyrir að bindandi stefna um nýtingu lands á einstökum reitum

geti legið fyrir í aðalskipulagi. 44 Hér má einnig vísa til Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) og Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) en í báðum

málunum var fallist á bótaskyldu sveitarfélags vegna eignarskerðinga sem leiddu af aðalskipulagi.

24

landnotkun, svæði sem eru afmörkuð af götum eða önnur svæði sem gefa sameiginlegar forsendur

fyrir viðkomandi deiliskipulagi, sb. 5.3.1. gr. skprl.45

Við gerð deiliskipulags skal byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi reit

eða svæði, sbr. 3. mgr. 37. gr. skpl. Af þessu leiðir að deiliskipulag hefur almennt áhrif á

afmarkaðri hóp heldur en aðrar skipulagsáætlanir og þar er fjallað með mun nákvæmari hætti um

einstaka þætti skipulags en í tilviki svæðis- og aðalskipulags.46 Hér má sem dæmi nefna að heimilt

er í deiliskipulagi að skilgreina landnotkun eða takmarkanir á landnotkun þrengra en gert er í

aðalskipulagi og jafnvel kveða á um mismunandi notkun og tegund starfsemi á einstökum lóðum,

sbr. 2. mgr. 5.3.2. gr. skprl. Skilmálar deiliskipulags geta jafnframt verið sértækir; tekið til

einstakra mannvirkja eða lóða, sbr. 3. mgr. 5.3.2. gr. skprl. Að framangreindu virtu má álykta að

líklegra sé að deiliskipulag geti haft áhrif á verðmæti einstakra fasteigna umfram sambærilegar

eignir en svæðis- eða aðalskipulag.

Í þó nokkrum dómsmálum þar sem reynt hefur á bótaákvæði eldri skipulagslaga hefur

deiliskipulag eða breytingar á því verið kveikjan að bótaskyldu tjóni.47 Það má því álykta að

deiliskipulag eða breytingar á því geti verið grundvöllur bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.

að öðrum efnisskilyrðum ákvæðisins uppfylltum.

3.2.6 Samantekt um samspil landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulags við 1. mgr. 51.

gr. skpl.

Af eldri dómaframkvæmd má ráða að bótaskyldu hafi ekki sjálfkrafa verið hafnað af þeim

ástæðum að um eina tegund skipulags hafi verið að ræða en ekki aðra. Eins og áður segir er í texta

1. mgr. 51. gr. skpl. ekki tekið af skarið um hvers konar skipulagsáætlun skal valda tjóni svo fremi

sem efnisskilyrði ákvæðisins eru uppfyllt. Hins vegar er ljóst að ólík hlutverk og viðfangsefni

þessara áætlana gera það að verkum að bótaskylda horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort um

er að ræða skerðingar sem leiða af landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi.

45 Krafan um að deiliskipulag skuli almennt taka til svæða sem mynda heildstæða einingu á að koma í veg fyrir að

skipulagðar séu einstakar lóðir. Það er þó ekki bannað að skipuleggja einstakar lóðir í deiliskipulagi. Þskj. 742, 138.

lögþ. 2009–10, bls. 51. 46 Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 51. 47 Hér má benda á Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir), Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís

III), Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-4100/2013) (Stórikriki) og Hérd. Suðl. 2. júlí 2009 (E-913/2008)

(Hveragerðisbær).

25

Almenn stefnumótun eða almennar ákvarðanir teknar í landsskipulagsstefnu, svæðis- eða

aðalskipulagi myndu að jafnaði hafa sömu áhrif á allar sambærilegar fasteignir á tilteknu svæði og

almennt ekki leiða til bótaskyldu sveitarfélags á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. Ákvarðanir í

deiliskipulagi geta hins vegar verið mjög sértækar og tekið til einstakra lóða eða mannvirkja. Það

má því álykta að því nákvæmari sem útfærslan er í skipulagsgerðinni, því líklegra er að bótaskylda

stofnist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Af þessu leiðir að meiri líkur eru á því að eignarskerðingar

sem leiða af deiliskipulagi hafi í för með sér bótaskylt tjón en í tilviki annarra skipulagsáætlana.

Bótaskylda getur samkvæmt framansögðu stofnast vegna takmarkana sem leiða af

landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulagi. Áhrifa skipulagsáætlana á hagsmuni

hlutaðeigandi aðila byrjar þó ekki að gæta fyrr en skipulagsáætlun hefur gengið í gegnum ákveðið

skipulagsferli.

3.3 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.: Frá undirbúningi til framkvæmda

3.3.1 Ferli skipulagsáætlana

Um skipulagsferli svæðis-, aðal- og deiliskipulags er fjallað í skipulagslögum og í

skipulagsreglugerð. Þar er reglum, sem gilda um málsmeðferð skipulagsáætlana, útlistað með

ítarlegum hætti og einnig hvernig hlutaðeigandi skipulagsyfirvöldum, þá fyrst og fremst

sveitarstjórnum og Skipulagsstofnun, skulu bera sig að varðandi gerð og kynningu slíkra tillagna.48

Til að lýsa ferli skipulagsáætlana í grófum dráttum má skipta því í þrjú meginstig: Í fyrsta lagi

undirbúningsvinnan; tillögur um breytingar á skipulagsáætlunum eða nýjar skipulagsáætlanir, sem

skipulagsyfirvöld útfæra og kynna með lögformlegum hætti. Í öðru lagi gildistaka breytinganna

eða hins nýja skipulags sem einnig fer fram á lögformlegum grundvelli. Í þriðja lagi framkvæmd

breytinganna eða hins nýja skipulags; þegar tillögum, sem öðlast hafa gildi samkvæmt ákvæðum

skipulagslaga, er endanlega hrint í framkvæmd.

Í tengslum við 1. mgr. 51. gr. skpl. skiptir máli að kanna hvenær bótaskylda getur fyrst stofnast

í skipulagsferlinu. Niðurstaða um slíkt getur sem dæmi haft þýðingu um hvort aðilar geti sótt bætur

vegna takmarkana sem leiða af skipulagstillögu eða hvort þeir þurfi að halda að sér höndum þar til

að skipulagið hefur tekið gildi. Einnig skiptir máli að kanna hvort skipulag þurfi að vera komið til

48 Helstu reglurnar sem fjalla um málsmeðferð skipulagsáætlana er að finna í 23.–27. gr. skpl. og 3.6.–3.8. gr. skprl.

(svæðisskipulag), 29.–35. gr. skpl. og 4.6.–4.9. gr. skprl. (aðalskipulag) og 40.–43. gr. skpl. og 5.6.–5.8. gr. skprl.

(deiliskipulag).

26

framkvæmda svo að bótaskylda geti stofnast. Nú verða þessi atriði tekin til nánari skoðunar með

hliðsjón af eldri dómaframkvæmd og orðalagi 1. mgr. 51. gr. skpl.

3.3.2 Hvenær gat bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt eldri bótaákvæðum skipulagslaga?

Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var bótaskylda miðuð við að

skipulagsgerð hefði valdið tjóni. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var bótaskylda miðuð

við tjón sem leiddi af staðfestu skipulagi. Í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997

og 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014,

var bótaskylda miðuð við tjón sem leiddi af því að skipulag/skipulagsáætlun tók gildi. Af orðalagi

þessara ákvæða mátti ráða að bótaréttur gat fyrst stofnast við skipulagsgerð, staðfestingu skipulags

og þegar skipulag tók gildi. Af eldri dómaframkvæmd má þó álykta að ákveðnar kröfur hafi verið

gerðar í þessum efnum. Hér má í fyrsta lagi nefna Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata).

H var eigandi húsbyggingarinnar Austurgötu 8 í Keflavík. Samkvæmt samþykkt byggingarnefndar

frá árinu 1941 var tekið fram að húsið væri byggt sem bakhús og aðgangur að því yrði frá Hafnargötu.

Árið 1944 var gerð breyting á skipulaginu sem tók til lóðar H og samkvæmt breytingunni átti

Austurgata að vera framlengd til norðurs og liggja sjávarmegin fram með Austurgötu 8. Átti húsið

því að liggja meðfram götu í stað þess að teljast bakhús. Árið 1958 samþykkti bæjarstjórn

Keflavíkurkaupstaðar leyfisveitingu fyrir byggingu húss. Húsið, sem síðar var reist, girti fyrir að

Austurgata yrði lögð að og fram með Austurgötu 8. H taldi sig hafa orðið fyrir tjóni vegna

samþykktar bæjarstjórnar og byggði bótakröfu sína m.a. á bótaákvæði 25. gr. laga um skipulag

kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Í dómi Hæstaréttar var tekið fram að skipulagstillagan hefði

ekki verið lögð fyrir skipulagsnefnd ríkisins eða Félagsmálaráðuneytið til úrlausnar í samræmi við

ákvæði laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og framkvæmd hennar hefði því verið

brot á ákvæðum laganna. Hæstiréttur tók síðan fram að bótaákvæði laga um skipulag kauptúna og

sjávarþorpa nr. 55/1921 kæmu ,,ekki til álita hér, þar sem þær eru miðaðar við, að lögmæt

skipulagsbreyting hafi verið gerð, en hér er ekki um það að ræða.“ [leturb. höf.]

Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var bótaskylda eins og áður segir

miðuð við að skipulagsgerð hefði valdið tjóni. Af forsendum Hæstaréttar má ráða að þess hafi

verið krafist að skipulagsbreytingar hefðu tekið gildi í samræmi við ákvæði laganna svo að

bótaskylda gæti stofnast. Framkvæmdirnar, sem höfðu í för með sér tjón fyrir H, byggðust ekki á

lögmætum skipulagsbreytingum og kom því bótaskylda samkvæmt þágildandi bótaákvæðum laga

um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 ekki til greina.

Sem dæmi um nýlegt mál þar sem reyndi á svipað álitaefni má nefna Hrd. 19. desember 2012

(222/2012) (Ásborgir).

27

Þ og H höfðu keypt lóð í Ásborgum, sem var í Grímsness- og Grafningshreppi, og var lóðin í

skipulagðri íbúðarbyggð. Ágreiningur málsins átti rætur sínar að rekja til leyfisveitingar

sýslumannsins á Selfossi til Grímsborgar ehf. til reksturs gisti- og veitingastaðar í íbúðarbyggðinni.

Þ og H töldu að með þessari leyfisveitingu hefðu forsendur þeirra fyrir kaupum á lóðinni brostið og

kröfðust þess aðallega að kaupsamningnum yrði rift og til vara kröfðust þau skaðabóta. Í málinu

reyndi m.a. á beitingu 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með

lögum nr. 59/2014, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og í

forsendum héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram: ,,Upplýst er í málinu að vinna við breytingar á

aðal- og deiliskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps, sem snerta Ásborgir hófust á árinu 2010 og

eru enn í ferli. Umræddar breytingar falla undir núgildandi skipulagslög nr. 123/2010. Þar sem

áðurgreindar formlegar breytingar á skipulagi Ásborga, þar sem lóð stefnenda stendur, hafa ekki

tekið gildi, eru því að svo stöddu ekki lagaskilyrði fyrir skaðabótaskyldu stefnda á framangreindum

grundvelli.“ [leturbr. höf.]

Niðurstaða héraðsdóms um beitingu þágildandi 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 var í

samræmi við niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata). Hér verður þó að gera

fyrirvara við forsendur héraðsdóms um þennan þátt málsins þar sem ekki var fjallað um bótaskyldu

á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 í dómi Hæstaréttar.49

Með hliðsjón af Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012)

(Ásborgir) virðist hafa verið forsenda fyrir tilvist bótaskyldu að skipulag, sem hefði öðlast löglega

gildi í samræmi við ákvæði eldri skipulagslaga, hafi valdið tjóni.50

3.3.3 Hvenær getur bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.?

Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að skerðing á verðmæti fasteignar verði að leiða af skipulagi

eða breytingum á því. Bótaskylda er því ekki lengur miðuð við skipulagsgerð, að skipulag hafi

verið staðfest eða tekið gildi. Það má velta því upp hvort breyting frá orðalagi eldri laga hafi

einhverja þýðingu í þessu samhengi. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð

að lögum nr. 59/2014, var eftirfarandi tekið fram um 1. mgr. 51. gr. skpl.:

Orðalagi ákvæðisins [1. mgr. 51. gr. skpl.] er ætlað að leggja áherslu á að bótarétturinn stofnast vegna

fjárhagslegs tjóns sem leiðir af sérstökum og verulegum skerðingum á eignarráðum vegna gildistöku

eða framkvæmdar skipulags, en ekki þess tjóns sem leiðir af almennum skerðingum á eignarrétti.51

[leturbr. höf.]

49 Hæstiréttur fjallaði ekki um vara- og þrautavarakröfu stefnanda þar sem niðurstaða héraðsdóms um þær kröfur var

ekki kærð til Hæstaréttar eftir reglum XXIV. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. 50 Hér má einnig benda á Hrd. 1971, bls. 957 (Vestmannaeyjabær) sem er nánar reifaður í kafla 3.4.2 (b) í tengslum

við orsakasamband. 51 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23.

28

Með hliðsjón af framangreindum ummælum er ekki óvarlegt að álykta að meginreglan samkvæmt

gildandi skipulagslögum sé þess efnis að bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. geti fyrst

stofnast þegar skipulag tekur gildi í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Þessu til stuðnings má

einnig benda á að almenn réttaráhrif skipulags eru miðuð við tímamarkið sem það tekur gildi, sbr.

4. mgr. 25. gr. skpl. (svæðisskipulag), 3. mgr. 32. gr. skpl. (aðalskipulag) og 1. mgr. 42. gr. skpl.

(deiliskipulag).

Í skipulagslögum og skipulagsreglugerð er tekið fram hvenær og hvernig skipulagsáætlanir

taka gildi og þar af leiðandi, með hliðsjón af framangreindri ályktun, hvenær bótaskylda getur fyrst

stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Bótaskylda á grundvelli ákvæðisins, vegna aðalskipulags,

getur í fyrsta lagi stofnast eftir að aðalskipulagið hefur verið samþykkt af sveitarstjórn, hlotið

staðfestingu Skipulagsstofnunar og verið birt í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 3. mgr. 32. skpl. og 1.

mgr. 4.7.2. gr. skprl. Sömu reglur gilda um svæðisskipulag, sbr. 4. mgr. 25. gr. skpl. og 1. mgr.

3.7.2. gr. skprl.52 Bótaskylda vegna deiliskipulags kemur fyrst til greina eftir að sveitarstjórn hefur

birt auglýsingu um samþykkt deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 1. mgr. 42. gr. skpl. og

1. mgr. 5.7.3. gr. skprl.53

Með hliðsjón af forsendum og niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) má

álykta að ríkar kröfur séu gerðar um að fylgt sé ákvæðum skipulagslaga í þessum efnum. Ef

byggingarframkvæmdir hefðu sem dæmi í för með sér tjón og færu fram á grundvelli

deiliskipulags, sem ekki væri búið að auglýsa í B-deild Stjórnartíðinda, virðist tjónþoli vera

nauðbeygður til að byggja kröfu sína á öðrum grunni en 1. mgr. 51. gr. skpl.

3.3.4 Bótaskylda og framkvæmd skipulags

Hér að framan var sú ályktun dregin að bótaskylda, skv. 1. mgr. 51. gr. skpl., gæti fyrst stofnast

þegar skipulag tekur gildi. Í sumum tilvikum getur leikið vafi á hvort nægjanlegt sé að skipulag

hafi öðlast gildi svo að bótaskylda geti stofnast. Á þetta fyrst og fremst við þegar fyrirhugað er

samkvæmt skipulagi að grípa til framkvæmda eða annarra aðgerða.

52 Hér er nauðsynlegt að benda á að í sumum tilvikum er gildistaka aðal- og svæðisskipulags háð staðfestingu ráðherra,

sbr. 5. og 6. mgr. 25. gr. skpl. (svæðisskipulag) og 4. og 5. mgr. 32. gr. skpl. (aðalskipulag). 53 Sömu reglur gilda um hvenær breytingar á svæðis-, aðal- og deiliskipulagi taka gildi, sbr. 27. gr. skpl.

(svæðisskipulag), 1. mgr. 36. gr. skpl. (aðalskipulag) og 1. mgr. 43. gr. skpl. (deiliskipulag). Einnig gilda sömu reglur

um hvenær óverulegar breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi taka gildi, sbr. 2. mgr. 36. gr. skpl. og 2. mgr. 43.

gr. skpl.

29

Álitaefni af þessu tagi koma hins vegar ekki alltaf til skoðunar. Þetta helgast af þeirri ástæðu

að í sumum tilvikum eiga sér ekki stað neinar framkvæmdir eða aðrar aðgerðir í kjölfar þess að

skipulag tekur gildi. Sem dæmi um slíkt má nefna ákvörðun um takmarkanir á nýtingu lands. Slíkar

takmarkanir eru bindandi þegar skipulagið tekur gildi og má segja að tímamark gildistöku og

framkvæmda fari saman í þessum tilvikum. Í öðrum tilvikum er hægt að greina á milli þess að

skipulag tekur gildi og framkvæmda eða aðgerða sem eiga sér stað í kjölfarið. Sem dæmi má nefna

ákvörðun í deiliskipulagi um að heimila uppbyggingu á tiltekinni lóð. Ef slík ákvörðun myndi

fyrirsjáanlega leiða til skerðinga á hagsmunum fasteignaeigenda í næsta nágrenni er álitaefni hvort

framkvæmdir þurfi að vera hafnar svo að bótakrafa samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. sé gjaldkræf.

Niðurstaða um hvort framkvæmdir þurfi að vera hafnar svo að bótakrafa sé gjaldkræf getur

skipt máli fyrir réttarstöðu tjónþola. Oft getur liðið töluverður tími frá því að skipulag tekur gildi

þar til að framkvæmdir eða aðrar aðgerðir eiga sér stað. Aðstæður geta hins vegar verið með þeim

hætti að fasteignin lækkar í verði strax og skipulagið tekur gildi. Það er því mikilvægt að kanna

hvort aðili geti krafist bóta þegar skipulagið tekur gildi án tillits til þess hvort eða hvenær

framkvæmdir eða aðrar aðgerðir á grundvelli þess eiga sér stað.

3.3.5 Túlkun sambærilegra efnisatriða í eldri bótaákvæðum skipulagslaga

Í lögum um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var sett það skilyrði, samkvæmt 28. gr.

laganna, að skipulagsbreytingar þyrftu að vera komnar til framkvæmdar svo að bótakrafa

samkvæmt þágildandi bótaákvæðum laganna, 25.–26. gr., yrði gjaldkræf.54 Ákvæðið sætti

gagnrýni, m.a. um að það stæðist vart stjórnarskrá, og reynt var að knýja fram breytingar á

ákvæðinu en án árangurs.55 Í Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata), sem er nánar reifaður í kafla 5.5.4,

reyndi á túlkun 28. gr. laganna.

Ágreiningur málsins snerist alfarið um hvort bótakrafa stefnanda væri gjaldkræf. Í málinu var deilt

um hvort stefnandi þyrfti að bíða þess að lagning götu samkvæmt skipulagi kæmi til framkvæmda.

Héraðsdómur tók fram að bótakrafan væri gjaldkræf og byggði bótaskylduna á ákvæðum laga um

skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Hæstiréttur komst hins vegar að þeirri niðurstöðu að

eignarnám hefði verið framkvæmt gagnvart stefnanda samkvæmt grundvallarreglu þágildandi 62. gr.

stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 (hér eftir stjskr.) og að bótakrafan væri gjaldkræf á

þeim grunni, óháð túlkun á ákvæðum laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921.

54 Ákvæðið var svohljóðandi: ,,Allar skaðabætur svo og þóknun til matsmanna skulu greiðast úr bæjar- eða hreppsjóði,

nema um yfirmat sé að ræða. Þó verður eigi krafist, að skaðabætur séu greiddar, fyrr en sú skipulagsbreyting kemur

til framkvæmdar, sem skaðabæturnar eru goldnar fyrir.“ [leturbr. höf.] 55 Páll Líndal: Bæirnir byggjast, bls. 120–122 og Margrét Heinreiksdóttir: ,,Skipulagslög í 75 ár“, bls. 10–11.

30

Þrátt fyrir ólíka nálgun byggðu Hæstiréttur og héraðsdómur niðurstöður sínar á sambærilegri

grunnhugsun; að ekki væri tækt að stefnandi sæti uppi með ónothæfa lóð. Bótakrafan í málinu var

því gjaldkræf óháð hvort eða hvenær skipulagið kæmi til framkvæmda. Fyrirvara verður að gera

við þýðingu framangreinds dóms þar sem Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að

eignarskerðingin í málinu hefði verið með þeim hætti að henni væri jafnað til eignarnáms. Af þeim

sökum er ekki hægt að slá því föstu að niðurstaða réttarins hefði orðið sú sama ef ekki hefði verið

um svo verulega skerðingu á eignarráðum að ræða. Í framhaldi af dómi Hæstaréttar var ákvæði 28.

gr. fellt úr lögum um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 með breytingarlögum nr.

64/1938.

Dómur Hæstaréttar, Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II), er einnig lýsandi fyrir það

viðfangsefni sem hér er fjallað um en málið varðaði 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Aðdragandi málsins var ákvörðun Mosfellsbæjar um að leggja fjögurra akreina hraðbraut nálægt

tveimur fasteignum, Brúarhóli I og II, í eigu S. Eitt af ágreiningsefnum málsins var hvort bótaréttur

S væri orðinn virkur vegna þess að fyrirhugaða vegarlagningin var ekki enn komin til framkvæmda.

M hélt því fram að bótaréttur S yrði ekki virkur fyrr en vegurinn yrði lagður og reisti sýknukröfu sína

á því ,,að þótt fyrir liggi staðfest aðalskipulag, þá sé enn eigi komið að framkvæmd þess. Staðfest

skipulag hafi það ekki ótvírætt í för með sér að framkvæmdir verði nákvæmlega í samræmi við það,

en ekkert sé því í vegi, að breytingar geti orðið á staðfestu aðalskipulagi [...]. Það sé þá ekki fyrr en

til framkvæmda aðalskipulags komi, þ.e., ef vegurinn verði lagður, eins og standi til samkvæmt

staðfestu aðalskipulagi að bótaréttur hans verði virkur.“ Í forsendum héraðsdóms var tekið fram að

skipulagsnefnd Mosfellsbæjar teldi að lega vegarins væri mjög mikilvægur þáttur í aðalskipulaginu

og beiðni S um færslu hans hefði verið hafnað. Einnig var tekið fram að rúm fimm ár væru liðin frá

staðfestingu aðalskipulagsins og að engin teikn væru á lofti um fyrirhugaðar breytingar. Að þessu

skoðuðu var niðurstaða héraðsdóms á þann veg að miða skyldi við að vegurinn yrði lagður eins og

aðalskipulagið sýndi og dæmdi S bætur. Hæstiréttur staðfesti tilvist bótaréttarins varðandi aðra

fasteign S en sýknaði bæjarsjóð Mosfellsbæjar að því varðaði hina. Hæstiréttur tók eftirfarandi fram

varðandi seinni eignina: ,,Að því er fasteignina Brúarhól II varðar, hefur stefndi hins vegar ekki sýnt

fram á, að hann hafi, enn sem komið er, orðið fyrir slíku tjóni, að á bótaskyldu reyni samkvæmt

nefndu lagaákvæði [3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964] eða öðrum réttarreglum, sem hann

byggir á kröfur sínar í máli þessu. Til þess gæti þó komið síðar, og þykir því rétt, eins og hér stendur

á, að sýkna áfrýjanda að svo stöddu af kröfum stefnda vegna fasteignarinnar Brúarhóls II.“

Með niðurstöðu sinni varðandi fasteignina Brúarhól I féllst Hæstiréttur á að skipulagið þyrfti ekki

að vera komið til framkvæmdar svo að bótakrafa S væri gjaldkræf. Niðurstaða Hæstaréttar, um að

sýkna bæjarsjóð Mosfellsbæjar að svo stöddu að því varðaði fasteignina Brúarhól II, sýndi fram á

erfiðleika S við að sanna tjón við þær aðstæður sem voru fyrir hendi í málinu.

31

Að framangreindu virtu er ekki óvarlegt að álykta að það hafi verið skilningur dómstóla á eldri

bótaákvæðum skipulagslaga að skipulag eða skipulagsbreytingar þyrftu ekki að vera komnar til

framkvæmda svo að bótakrafa samkvæmt ákvæðunum væri gjaldkræf.

3.3.6 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og framkvæmd skipulags

Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var fjallað um

framkvæmd skipulags í skýringum við 51. gr. skpl. og eftirfarandi tekið fram:

Nægilegt er, en einnig nauðsynlegt, að sá sem sækir um bætur sýni fram á að hann hafi orðið, af

tilteknum ástæðum, fyrir fjárhagslegu tjóni. Þannig er bótarétturinn ekki bundinn við það að

skipulagsáætlun sé komin til framkvæmda sé hægt að sýna fram á hið fjárhagslega tjón fyrr.56 [leturbr.

höf.]

Af þessu má ráða að tilvist bótaréttar samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. sé ekki háð því að skipulag

eða breyting á því sé komin til framkvæmda. Samt sem áður getur verið vandkvæðum bundið fyrir

tjónþola að axla sönnunarbyrði um tilvist og umfang tjóns ef svo er raunin, sbr. framangreindan

dóm Hæstaréttar, Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II).

Hér að framan hefur verið afmarkað hvenær í skipulagsferlinu bótaskylda getur fyrst stofnast.

Einnig að aðili þurfi ekki að bíða þess að skipulagið sé komið til framkvæmda svo að bótakrafa

hans sé gjaldkræf. Að auki er nauðsynlegt skilyrði fyrir því að bótaskylda geti stofnast samkvæmt

1. mgr. 51. gr. skpl. að tjónþoli sýni fram á sambandið milli skerðingar á verðmæti fasteignar og

skipulags eða skipulagsbreytinga.

3.4 Áskilnaður 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamband

3.4.1 Almennt um orsakasamband

Skilyrði fyrir því að bótaskylda stofnist á grundvelli 1. mgr. 51. gr. er að fjárhagslegt tjón hafi

orðið á fasteign vegna skipulags eða breytinga á því. Beiting 1. mgr. 51. gr. skpl. er hins vegar

ekki bundin því skilyrði að tjóni hafi verið valdið með ólögmætum eða saknæmum hætti þar sem

ákvæðið er hlutlæg bótaregla.57 Tjónþoli þarf því ekki að sýna fram á saknæma eða ólögmæta

56 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23. 57 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að með 1. mgr.

51. gr. skpl. væri ,,lögð til almenn og hlutlæg bótaregla [...]“. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23.

32

háttsemi skipulagsyfirvalda og það sama var lagt til grundvallar við túlkun bótaákvæða eldri

skipulagslaga.58

Þrátt fyrir að tjónþoli þurfi ekki að sýna fram á saknæma eða ólögmæta háttsemi

skipulagsyfirvalda, er almennt skilyrði fyrir beitingu bótareglna, þ.á m. hlutlægra bótareglna, að

orsakasamband sé á milli þeirrar háttsemi sem hin hlutlæga ábyrgð tekur til og tjónsins.59 Í 1. mgr.

51. gr. skpl. er gerð krafa um tilvist orsakasambands og hafa verið gerðar sambærilegar kröfur í

bótaákvæðum eldri skipulagslaga.60 Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess krafist að tjón leiði af skipulagi

eða skipulagsbreytingum og samkvæmt texta ákvæðisins er sönnunarbyrðin um tilvist

orsakasambands lögð á tjónþola.

Gera má ráð fyrir að þær breytingar, sem gerðar voru á orðalagi 1. mgr. 51. gr. skpl. með lögum

nr. 59/2014, muni hafa í för með sér áhrif á beitingu ákvæðisins miðað við túlkun eldri bótaákvæða.

Það má hins vegar álykta að túlkun skilyrðisins um orsakasamband muni að öllu eða miklu leyti

haldast óbreytt. Í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis, við frumvarp til laga nr.

59/2014, var tekið fram að dómstólar hefðu þegar svarað álitaefnum sem tengdust skilyrði

ákvæðisins um orsakasamband. Þar var einnig tekið fram að lögfesting 1. mgr. 51. gr. skpl. væri

ekki ætlað að breyta þeirri framkvæmd.61

Í eftirfarandi umfjöllun verður lögð áhersla á að kanna hvernig skilyrðið um orsakasamband

hefur verið túlkað við beitingu eldri bótaákvæða skipulagslaga. Það verður þó einnig tekið til

skoðunar hvort breytt orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. muni hafa í för með sér frávik frá beitingu eldri

bótaákvæða að þessu leyti.

58 Í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) hélt stefndi, Kópavogsbær, því fram að bótaskylda samkvæmt

þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kæmi ekki til greina þar sem hann hefði verið ,,í

góðri trú þar sem engir leigusamningar hafi verið merktir inn á landsvæði þetta [...]“. Héraðsdómur hafnaði

röksemdum stefnda með eftirfarandi orðum: ,,Það getur ekki leitt til sýknu stefnda að hann hafi verið í góðri trú um

að landsspildur stefnenda hafi ekki verið á því svæði sem skipulag stefnda nær til, en bótaskylda samkvæmt 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er óháð því hvort sveitarstjórn hafi verið í góðri eða vondri trú.“ [leturb.

höf.] Hæstiréttur fjallaði ekki sérstaklega um þessa málsástæðu en felldi bótaskyldu á stefnda. Af því má álykta að

Hæstiréttur hafi lagt til grundvallar að ekki hafi skipt máli hvort stefndi væri í góðri eða vondri trú. 59 Eiríkur Jónsson og Viðar Már Matthíasson: Bótaréttur I, bls. 217. 60 Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var skilyrðið orðað með þeim hætti að ,,[h]ús eða

lóðir, sem að meira eða minna leyti ónýtast við skipulagsgerð [...]“. Í 2. mgr. 29. gr. laga nr. 19/1964 var gert ráð fyrir

sambandi á milli staðfests skipulags og tjóns en þar sagði: ,,Nú gerir staðfest skipulag ráð fyrir því, að lóð rýrni svo

mjög [...]“. Í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga laga nr. 73/1997 var skilyrðið orðað með eftirfarandi hætti:

,,Nú veldur gildistaka skipulags því að verðmæti fasteignar lækkar [...]“. Í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010,

áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, var eftirfarandi tekið fram: ,,Nú veldur gildistaka

skipulagsáætlana því að verðmæti fasteignar lækkar [...]“. [leturbr. höf.] 61 Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2.

33

3.4.2 Eldri dómaframkvæmd og orsakasamband

(a) Skipulag eða breyting á skipulagi þarf að valda tjóni og hafa tilgreind áhrif

Skilyrðið um orsakasamband samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. felur í sér, eins og áður hefur verið

vikið að, að skipulag eða skipulagsbreyting hafi valdið tjóni. Ef tjón leiðir af öðrum ástæðum en

skipulagi eða skipulagsbreytingum getur bótaskylda samkvæmt ákvæðinu ekki stofnast. Sama

túlkun var lögð til grundvallar í dómaframkvæmd varðandi eldri bótaákvæði skipulagslaga, sbr.

Hrd. 1971, bls. 957 (Vestmannaeyjabær).

Aðdragandi málsins var að H fékk úthlutaðar viðbótarlóðir undir bifreiðarverkstæði með

lóðarleigusamningi við bæjaryfirvöld. Á viðbótalóðinni voru skúrbyggingar annars manns. Eigandi

þeirra neitaði að fjarlægja byggingarnar og krafðist lögbanns á fyrirhugaðar framkvæmdir á lóð H.

Fór ágreiningur aðilanna fyrir Hæstarétt, sem staðfesti að eiganda skúrbygginganna yrði ekki gert

skylt að fjarlægja þær. H taldi að bæjaryfirvöld hefðu, með úthlutun viðbótalóða sem H var meinað

að byggja á, valdið honum tjóni sem skylt væri að bæta eftir 29. gr. þágildandi skipulagslaga nr.

19/1964. Í málinu kom fram að engin skipulagsbreyting hefði átt sér stað á gildandi skipulagi

Vestmannaeyjabæjar í tilefni af úthlutun viðbótarlóðarinnar. Samkvæmt gildandi skipulagi bæjarins

var stefnanda því óheimilt að hagnýta sér þau réttindi sem honum var úthlutað. Í forsendum

héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram: ,,Þessi lóðarúthlutun braut í bága við gildandi skipulag

Vestmannaeyjakaupstaðar, og var engin lögleg breyting gerð á skipulagi kaupstaðarins í samræmi

við hana og stendur svo enn, og hefur stefnandi því ekki getað hagnýtt sér viðbótarlóðarréttindi af

þeim sökum.“ [leturbr. höf.] Málinu var áfrýjað til Hæstaréttar sem tók eftirfarandi fram: ,,Hvorki

skipulagslög, önnur lög né meginstafir skaðabótaréttar standa til þess, að gagnáfrýjanda verði dæmt

að kaupa fyrir eignarnámsverð nefnt bifreiðarverkstæði aðaláfrýjanda með lóðarréttindum og

viðbótarleigulóðarréttindum. Verður því að hafna kröfu aðaláfrýjanda um dóm á hendur

gagnáfrýjanda um slík kaup.“

Af dóminum má ráða að tjón stefnanda leiddi af lóðarúthlutun bæjaryfirvalda sem braut í bága við

gildandi skipulag bæjarins. Af þessum sökum stöfuðu takmarkanirnar, sem stefnandi krafðist tjóns

fyrir, ekki af skipulagi eða skipulagsbreytingum og skorti því skilyrðið um orsakasamband.

Af skilyrðinu um orsakasamband samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. leiðir einnig að skipulag eða

skipulagsbreytingar verða að hafa í för með sér tilgreind áhrif á réttindi aðila svo að bótaskylda

stofnist; skipulag þarf að valda skerðingu á verðmæti fasteignar. Þar sem ákvæðið gerir kröfu um

tiltekin áhrif kemur bótaskylda ekki til greina ef skipulag hefur engin eða önnur áhrif á hagsmuni

hlutaðeigandi aðila. Í eldri bótaákvæðum skipulagslaga var einnig gerð krafa um tilgreind áhrif en

á álitaefni af þessu tagi reyndi í Hrd. 18. nóvember 2010 (265/2010) (innlausn fasteignar). Í málinu

34

var aðalkrafa R og A þess efnis að sveitarfélaginu Vogum yrði gert að innleysa fasteign þeirra á

grundvelli 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.62

Málavextir voru þeir að í júlí 2002 keyptu R og A einbýlishús í Vatnsleysustrandarhreppi og skráðu

lögheimili sitt þar. Húsið var á svæði sem var skilgreint í aðalskipulagi sem opið óbyggt svæði. Stuttu

eftir kaupin var ákveðið að skipuleggja frístundabyggð á svæðinu. Í kjölfar dóms Hæstaréttar nr.

474/2004, þar sem Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að hver sem er gæti skráð lögheimili sitt í

frístundabyggð, að uppfylltum skilyrðum um fasta búsetu, var ákveðið að breyta lögheimilislögum.

Lögunum var breytt á þann veg að lagt var bann við skráningu lögheimilis í skipulagðri

frístundabyggð. Í lögunum var að finna bráðabirgðaákvæði sem kvað á um að breytingin raskaði ekki

lögheimilisskráningum sem hefðu átt sér stað fyrir gildistöku laganna, en hins vegar félli skráningin

endanlega niður ef lögheimilið væri fært eftir að lögin tóku gildi. R og A héldu því fram að þetta ylli

þeim tjóni með tvennum hætti; annars vegar að ekki væri hægt að selja húsið til fastrar búsetu og

hins vegar gætu þau glatað réttinum til að búa í eigin húsi, ef þau ættu lögheimili annars staðar um

skamman tíma. Ágreiningur aðila var fyrst og fremst um hvort hús R og A hefði verið samþykkt sem

íbúðarhúsnæði en V hélt því fram að húsið hefði aldrei verið samþykkt sem íbúðarhúsnæði og því

hefði aðalskipulagið engu breytt um leyfða notkun hússins.

Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að hús stefnenda hefði ekki verið samþykkt sem

íbúðarhúsnæði. Niðurstaðan var fyrst og fremst byggð á þeirri staðreynd að sveitarfélagið hafði

ekki samþykkt breytta notkun hússins, eins og áskilið var samkvæmt 43. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997. Þar sem hús stefnenda hafði ekki verið samþykkt sem íbúðarhúsnæði

breytti gildistaka aðalskipulagsins engu um leyfða notkun hússins og takmarkaði ekki möguleika

R og A á því að skrá lögheimili sitt þar. Hið meinta tjón R og A átti sér ekki stað fyrr en með

lagabreytingunni, þar sem ákveðið var að föst búseta í frístundabyggð væri óheimil. Af þessum

sökum hafði aðalskipulagið engin áhrif á hagsmuni stefnenda og skorti því orsakasamband milli

þess að skipulagið tók gildi og meints tjóns stefnenda.63 Að þessu virtu sýknaði héraðsdómur V af

kröfum R og A um innlausn fasteignarinnar og Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms um

þennan þátt málsins með vísun til forsendna.

(b) Koma bætur til greina ef tjón á sér stað áður en skipulag tekur gildi?

Í kafla 3.3.3 og 3.3.6 voru þær ályktanir dregnar að bótaskylda sveitarfélags gæti í fyrsta lagi

stofnast þegar nýtt skipulag eða skipulagsbreytingar tækju gildi í samræmi við ákvæði

62 Í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var tekið fram að bóta- eða innlausnarskylda gæti stofnast

ef gildistaka skipulagsáætlunar ylli því að verðmæti fasteignar lækkaði, nýtingarmöguleikar hennar skertust frá því

sem áður var heimilt eða hún rýrnaði svo að hún nýttist ekki til sömu nota og áður. 63 Sjá einnig Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) en þar var fallist á að orsakasamband væri fyrir hendi á

milli gildistöku deiliskipulags og lyktarmengunar sem stafaði af svínabúi.

35

skipulagslaga. Enn fremur voru leiddar líkur að því að aðili, sem verður fyrir tjóni vegna gildistöku

skipulags, þyrfti ekki að bíða þess að skipulagið kæmi til framkvæmda svo að bótakrafa hans væri

gjaldkræf.

Að þessu virtu er hægt að draga frekari ályktanir varðandi beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl. með

tilliti til kröfu ákvæðisins um orsakasamband. Annars vegar er hægt að álykta að nægjanlegt sé að

tjónþoli sýni fram á orsakasamband á milli þess að skipulagið eða skipulagsbreytingar hafi tekið

gildi og tjóns. Af þessu leiðir að ekki er nauðsynlegt fyrir tjónþola að bíða framkvæmdar

skipulagsins ef hægt er að sýna fram á orsakasamband á fyrri tímapunkti, sbr. Hrd. 1991, bls. 1368

(Brúarhóll II) sem var nánar reifaður í kafla 3.3.5. Hins vegar er hægt að álykta að krafan um

orsakasamband leiði til þess að ekki sé hægt að krefjast bóta vegna tjóns sem leiðir af skipulagi

eða skipulagsbreytingum sem ekki hafa tekið gildi í samræmi við ákvæði skipulagslaga, sbr. Hrd.

1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012) (Ásborgir) sem voru reifaðir

nánar í kafla 3.3.2

Þar sem skipulag eða skipulagsbreyting, sem hefur tekið gildi í samræmi við ákvæði

skipulagslaga, þarf að vera orsök tjóns mætti álykta að skipulag þyrfti að taka gildi á undan eða

samhliða tjónsatburði. Í Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) reyndi á álitaefni þessu tengdu.

Aðdragandi málsins var að H hafði á árinu 1987 fengið leyfi til að byggja flugskýli við flugvöll. Með

breytingum á aðalskipulagi Ólafsfjarðar, sem samþykktar voru af umhverfisráðherra 4. apríl 2007,

var flugvöllurinn lagður niður. Framkvæmdir höfðu hafist á flugvellinum í ágúst 2006, rúmu ári áður

en aðalskipulagið tók formlega gildi. Framkvæmdirnar gerðu það að verkum að ómögulegt var að

nýta flugvöllinn sem lendingarstað og H taldi sig ekki lengur hafa not af flugskýlinu. H höfðaði því

mál og krafðist m.a. bóta á grundvelli 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í

málinu var m.a. deilt um hvort orsakasamband væri á milli þess að skipulagið hefði tekið gildi og

meints tjóns H. Í dómi Hæstaréttar var tekið fram að í málatilbúnaði stefnda hefði verið byggt á því

,,að rekstri flugvallarins hafi verið hætt áður en nýtt aðalskipulag tók gildi. Hafi flugvöllurinn því

ekki verið lagður niður vegna breytinga á aðalskipulagi heldur hafi aðalskipulagi verið breytt eftir að

rekstri flugvallarins var hætt.“ Í málinu lá fyrir að rekstri flugvallarins hafi verið hætt árið 2002 en

hins vegar hafði H not af flugvellinum sem lendingarstað allt þar til framkvæmdir hófust í ágúst

2006. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að orsakasamband væri til staðar með eftirfarandi

ummælum: ,,Umræddar framkvæmdir við göngin byggðust á hinu breytta aðalskipulagi enda þótt

þær hafi hafist áður en skipulagið tók endanlega gildi á árinu 2007. Er því ljóst að gildistaka hins

breytta skipulags var ástæða þess að áfrýjandi gat ekki lengur nýtt flugskýlið til að geyma þar

flugvélar eins og tilgangur með byggingu þess var.“ [leturbr. höf.]

Ofangreint mál er sérstakt þar sem skipulagsbreytingin í málinu tók gildi eftir að tjón hafði átt sér

stað. Málið virðist við fyrstu sýn fela í sér frávik frá þeirri túlkun sem var lögð til grundvallar í

Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012) (Ásborgir). Málið er hins

36

vegar frábrugðið Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012)

(Ásborgir) að því leyti að skipulagsbreytingin hafði síðar tekið gildi í samræmi við ákvæði

skipulagslaga. Í hinum málunum hafði ekki átt sér stað lögmæt skipulagsbreyting eftir að tjón hafði

átt sér stað. Með hliðsjón af forsendum Hæstaréttar í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og

forsendum héraðsdóms í Hrd. 19. desember 2012 (222/2012) (Ásborgir) má álykta að ef ekki hefði

orðið af gildistöku aðalskipulagsins, sem veitti framkvæmdunum í Hrd. 22. mars 2012 (516/2011)

(Ósbrekka) ,,afturvirkt“ lögmætt gildi, þá hefði bótaskylda sveitarfélagsins ekki geta stuðst við 1.

mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.64

Samandregið má draga þá ályktun af Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) að ekki sé

það fortakslaust skilyrði að skipulag hafi öðlast gildi þegar tjón á sér stað ef tjónþoli getur sýnt

fram á orsakasamband milli tjónsins og skipulags eða breytinga á skipulagi sem síðar taka gildi.

3.4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl.: ,,Leiði skipulag eða breyting á skipulagi [...]“

Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að bæta skuli tjón sem leiðir af skipulagi eða

skipulagsbreytingum. Áður hefur verið ályktað að dómstólar muni líklega túlka skilyrði 1. mgr.

51. gr. skpl. um orsakasamband með sama hætti og gert var í gildistíð eldri bótaákvæða

skipulagslaga. Það er hins vegar ljóst að skilyrðið er ekki orðað með sama hætti og gert var í eldri

bótaákvæðum skipulagslaga. Það er því álitaefni hvort breyting frá orðalagi eldri laga hafi

einhverja þýðingu í þessu samhengi.

Eins og áður segir var skilyrðið um orsakasamband samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga

nr. 123/2010, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, áður en ákvæðinu

var breytt með lögum nr. 59/2014, orðað með þeim hætti að valdi ,,gildistaka skipulagsáætlana því

að verðmæti fasteignar lækkar [...]“. Ef einungis væri byggt á texta eldri ákvæðanna mætti álykta

að tjón þyrfti í öllum tilvikum að eiga sér stað eftir að skipulag eða breyting á því tæki gildi. Þessi

ályktun samrýmist hins vegar ekki þeirri túlkun sem var lögð til grundvallar í dómaframkvæmd,

sbr. Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka).

64 Í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) var sérstaklega tekið fram í forsendum Hæstaréttar að ekki hafi ,,síðar verið gerð

lögleg breyting á skipulagi Keflavíkurkaupstaðar til samræmis við umrædda samþykkt bæjarstjórnarinnar.“ Með

þessum orðum virðist Hæstiréttur hafa gefið óbeint til kynna að ef lögleg breyting hefði verið gerð á skipulagi

kaupstaðarins til samræmis við samþykkt bæjarstjórnarinnar hefði bótaskylda hugsanlega komið til greina samkvæmt

bótaákvæðum laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921.

37

Að framangreindu virtu er það mat höfundar að breytingarnar á texta 1. mgr. 51. gr. skpl. að

þessu leyti hafi fyrst og fremst verið gerðar til að samræma texta ákvæðisins þeirri túlkun sem lögð

var til grundvallar í dómaframkvæmd að því er varðaði eldri bótaákvæði skipulagslaga. Þessu til

stuðnings má vísa til þess að vitnað var til Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) í

athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, og hafa

breytingarnar á ákvæðinu hugsanlega tekið mið af niðurstöðunni í málinu.65 Það má því álykta að

breytingarnar á texta 1. mgr. 51. gr. skpl. muni ekki hafa í för með sér breytingar á fyrirliggjandi

dómaframkvæmd varðandi skilyrðið um orsakasamband.

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir skilyrðinu um orsakasamband og þær kröfur

afmarkaðar sem gerðar hafa verið til skipulags og skipulagsbreytinga. Það er hins vegar ekki

nægjanlegt fyrir tjónþola að sýna fram á að skipulag eða skipulagsbreyting hafi valdið tjóni heldur

verður tjónið að vera tiltekinnar tegundar en í 1. mgr. 51. gr. skpl. er gert það skilyrði að tjón hafi

orðið á verðmæti fasteignar.

65 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9.

38

4 Verðmæti fasteigna samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.

4.1 Inngangur

Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að ef ,,verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem

við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á

bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.“ Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð

að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að 1. mgr. 51. gr. skpl. væri aðeins ætlað að bæta fjárhagslegt

tjón.66 Af framansögðu leiðir að tjónþoli þarf að sanna að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir

fjárhagslegu tjóni. Markmiðið með þessum kafla er að taka til skoðunar hvers konar tjón verður

bætt á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl., hvað fellur undir verðmæti fasteigna í skilningi ákvæðisins

og hvaða kröfur eru gerðar til sönnunar tjónþola þegar nýtingarmöguleikar fasteigna verða fyrir

skerðingu.

4.2 Eldri bótaákvæði og krafan um beint fjárhagslegt tjón

Sönnun á tjóni er háð því að tjónþoli sýni fram á að verðmæti fasteignar hafi skerst vegna skipulags

eða skipulagsbreytinga. Í eldri bótaákvæðum skipulagslaga hafa verið gerðar sambærilegar

kröfur.67 Við túlkun á því sem telst til verðmætis fasteigna í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. má hafa

hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en því var breytt með lögum

nr. 59/2014, en ákvæðið var nánast samhljóða 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.

73/1997. Bætur samkvæmt ákvæðunum voru, líkt og í 1. mgr. 51. gr. skpl., miðaðar við rýrnun á

verðmæti fasteignar. Í Hrd. 10. júní 2010 (501/2009) (Eddufell) var ágreiningur um hvers konar

tjón skyldi bætt á grundvelli 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Í málinu hafði R sóst eftir því að fá byggingar- og vínveitingaleyfi. R sóttist eftir leyfinu í því skyni

að breyta húsnæði sínu og nýta það undir rekstur vínveitingastaðar, en tveir mögulegir leigjendur

höfðu sett sig í samband við R. Skipulags- og byggingarnefnd frestaði afgreiðslu umsóknar R á þeim

grundvelli að vinna við deiliskipulag stæði yfir. Nýtt deiliskipulag, sem tók m.a. til húsnæðis R, tók

í kjölfarið gildi en samkvæmt skipulaginu var ekki gert ráð fyrir vínveitingastað í húsi hans en R

fékk byggingarrétt fyrir allt að 19 íbúðum og bílastæðakjallara. R krafðist bóta fyrir tjón sitt m.a.

samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. R hélt því fram að hið nýja

deiliskipulag hefði ekki verið í samræmi við óskir hans um nýtingu fasteignarinnar og taldi að bætur

66 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23. 67 Samkvæmt 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var hægt að sækja bætur ef hús eða lóðir

höfðu meira eða minna ónýst við skipulagsgerð. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga var áskilið að lóð væri orðin illa nothæf

til byggingar vegna staðfests skipulags. Þrátt fyrir að orðið fasteign hafi ekki verið að finna í texta framangreindra

ákvæða var ljóst að bótaskylda samkvæmt ákvæðunum var bundin því skilyrði að tjón hafi orðið á fasteignum eða

réttindum sem þeim tengdust.

39

ættu að miðast við tapaðar leigutekjur frá því að deiliskipulagið tók gildi. Hæstiréttur tók eftirfarandi

fram um kröfu R: ,,Ákvæði þessi [1. og 2. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997] veita

áfrýjanda ekki heimild til að krefjast bóta fyrir tjón vegna afnotamissis fasteignarinnar með þeim

hætti sem hann gerir heldur ber að miða við ætlaða rýrnun á verði fasteignarinnar vegna gildistöku

deiliskipulagsins.“ [leturbr. höf.]

Af forsendum Hæstaréttar má ráða að leigutekjur hafi ekki talist hluti af verðmæti fasteigna í

skilningi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Líklegt er að dómstólar muni

túlka 1. mgr. 51. gr. skpl. þröngt og með sambærilegum hætti og gert var í Hrd. 10. júní 2010

(501/2009) (Eddufell). Af þessum sökum má ætla að nauðsynlegt sé fyrir aðila, sem sækjast eftir

bótum á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl., að miða kröfugerð sína við beint fjárhagslegt tjón og að

ákvæðið muni ekki bæta afleitt tjón sem t.d. getur falist í afnotamissi eða glötuðum leigutekjum.

Að sama skapi er ólíklegt að tjón vegna óþæginda eða rasks, sem leiðir af skipulagi eða

skipulagsbreytingum, verði bætt á grundvelli ákvæðisins.

Að kröfugerð skuli miðast við beint fjárhagslegt tjón veitir vísbendingar um hvers konar tjón

skuli bætt samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Hins vegar sker það ekki endilega úr um hvers konar

skerðingar geti verið andlag bótakröfu samkvæmt ákvæðinu. Helgast þetta af þeirri ástæðu að allar

skerðingar, sem valda beinu fjárhagslegu tjóni á verðmæti fasteigna, og leiða af skipulagi eða

skipulagsbreytingum geta orðið til þess, að öðrum skilyrðum 1. mgr. 51. gr. skpl. uppfylltum, að

bótaskylda stofnist samkvæmt ákvæðinu.

Verður nú reynt að afmarka nánar hvað fellur undir verðmæti fasteigna í skilningi 1. mgr. 51.

gr. skpl. en nauðsynlegur upphafspunktur í þeirri umfjöllun er að taka til skoðunar inntak

hugtaksins fasteign í skilningi ákvæðisins.

4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og fasteignarhugtakið

4.3.1 Fasteign í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.

Verðmæti einstakra fasteigna byggist eðli málsins samkvæmt á mati hverju sinni. Sem dæmi um

atriði sem geta haft áhrif á verðmæti fasteigna er staðsetning, hvaða mannvirki eru á eigninni,

nánasta umhverfi, jarðefni og nýtingarmöguleikar. Eignarréttur yfir fasteignum takmarkast þó við

þau verðmæti sem teljast til fasteignar eða fylgifjár hennar.68 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. er

einungis ætlað að bæta skerðingar á verðmæti fasteigna og því hefur það grundvallarþýðingu að

afmarka hvað felst í hugtakinu fasteign samkvæmt ákvæðinu.

68 Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 30.

40

Hefðbundna skilgreiningin á fasteignarhugtakinu er að fasteign sé ,,afmarkað land ásamt

eðlilegum hlutum landsins, lífrænum og ólífrænum, og þeim mannvirkjum, sem varanlega eru við

landið skeytt.“69 Ásamt hinni hefðbundnu skilgreiningu eru einnig sértækari skilgreiningar í

lögum, eins og t.d. í lögum nr. 40/2002 um fasteignarkaup og lögum nr. 26/1994 um fjöleignarhús.

Í skipulagslögum er hugtakið fasteign ekki sérstaklega skilgreint. Það er því álitamál hvert sé

nánara efnisinntak hugtaksins samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Ákveðnar vísbendingar má ráða af

dómaframkvæmd um túlkun ákvæðisins að þessu leyti, sbr. Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-

4100/2013) (Stórikriki).

Um var að ræða nokkur mál sem vörðuðu öll sömu málsatvik og fór aðalmeðferð málanna fram í

einu lagi. Í málunum höfðu stefnendur keypt íbúðir í fjöleignarhúsi í Mosfellsbæ. Samkvæmt

deiliskipulagi, sem var í gildi þegar kaupin áttu sér stað, var gert ráð fyrir leikskóla í nágrenni

eignarinnar. Deiliskipulaginu var síðan breytt með þeim hætti að fyrirhugað var að reisa leik- og

grunnskóla á tveimur hæðum með tilheyrandi stækkun lóðarinnar. Stefnendur byggðu á því að

breytingarnar á deiliskipulaginu hefðu rýrt verðmæti fasteigna þeirra og reistu kröfur sínar á 1. mgr.

33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að

Mosfellsbær væri bótaskyldur gagnvart hverjum eiganda fyrir sig.

Ekki var sérstaklega vikið að því í forsendum héraðsdóms hvað fælist í hugtakinu fasteign í

skilningi þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Af forsendunum má

þó ráða að hugtakið var túlkað með hliðsjón af 11. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994.70 Af

þeim sökum taldist hver eignarhluti í fjöleignarhúsinu sjálfstæð fasteign í skilningi 1. mgr. 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og var því Mosfellsbær bótaskyldur gagnvart hverjum

eiganda fyrir sig.

Að mati höfundar verður að teljast líklegt að sömu aðferðarfræði verði beitt við túlkun 1. mgr.

51. gr. skpl. Það má því álykta að niðurstaða um hvort tiltekin eign teljist fasteign í skilningi 1.

mgr. 51. gr. skpl. ráðist af mati hverju sinni með hliðsjón af hefðbundnu skilgreiningunni á

hugtakinu fasteign og eftir atvikum sértækari skilgreiningum samkvæmt lögum.

4.3.2 Mannvirki sem hluti fasteignarhugtaksins samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.

Eignarskerðingum sem leiða af skipulagi er hægt að skipta í tvo meginflokka: Annars vegar

skerðingar á áþreifanlegum verðmætum fasteigna og hins vegar skerðingar á nýtingarmöguleikum

69 Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 30. Sjá einnig Þorgeir Örlygsson: Kaflar úr eignarrétti I, bls. 59. 70 Ákvæði 11. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 er svohljóðandi: ,,Hver eignarhluti telst, ásamt því sem honum

fylgir sérstaklega og eignarhluta í sameign, sérstök fasteign, enda sé fullnægt skilyrðum laga um skráningu og mat

fasteigna.“

41

þeirra. Þessir flokkar eru ekki alltaf aðskiljanlegir; skerðing á nýtingarmöguleikum getur haft í för

með sér lækkun á verðgildi áþreifanlegra verðmæta og öfugt.

Raunhæfasta álitaefnið varðandi tjón á áþreifanlegum verðmætum fasteigna samkvæmt 1. mgr.

51. gr. skpl. er skerðing á verðgildi mannvirkja. Skerðing á verðgildi mannvirkja getur verið af

margvíslegum toga. Sem dæmi má nefna skuggavarp, skerðingu á útsýni og sjón-, hljóð- og

lyktarmengun. Það hefur ekki mikla þýðingu að reyna að afmarka þessi atriði með tæmandi hætti.

Það skiptir hins vegar máli að kanna ákveðin meginskilyrði sem gilda um mannvirki sem hluta

fasteignarhugtaksins í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.

Það má álykta að ekki sé gert að skilyrði við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl. að eigendur

mannvirkja séu jafnframt eigendur þess lands sem þau standa á. Þetta helgast m.a. af þeirri ástæðu

að aðstaðan í þéttbýli er almennt sú að eigendur mannvirkja eru ekki jafnframt lóðaeigendur.71 Að

sama skapi myndu sérstakar skilgreiningar á fasteignarhugtakinu, t.d. ef tjónþoli ætti eignarhluta í

fjöleignarhúsi, almennt leiða til þess að slíkt mannvirki teldist sérstök fasteign í skilningi 1. mgr.

51. gr. skpl., sbr. áðurgreindir Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-4100/2013 (Stórikriki). Það væri

óeðlilegt ef beiting 1. mgr. 51. gr. skpl. kæmi ekki til greina í þessum tilvikum og ekki verður séð

að slík krafa hafi verið gerð í dómum Hæstaréttar varðandi bótaákvæði eldri skipulagslaga, sbr.

Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún), Hrd. 1. mars 2012 (478/2012) (Holtsgötureitur) og Hrd. 22. mars

2012 (516/2011) (Ósbrekka).72

Orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. virðist jafnframt hlutlaust gagnvart því hver sækir bætur á

grundvelli ákvæðisins. Því virðist ekki vera skilyrði að aðili eigi beinan eignarrétt að mannvirki

sem telst vera hluti fasteignar. Veðhafar og aðrir sem njóta óbeins eignarréttar gætu því líklega

höfðað bótamál á grundvelli ákvæðisins.73 Bótakrafa er þó ávallt háð því skilyrði að aðili sé eigandi

réttinda sem falla undir gildissvið 1. mgr. 51. gr. skpl.

Það má einnig álykta að gert sé það skilyrði samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að mannvirki teljist

hluti af fasteign. Í sumum tilvikum getur vafi leikið á um hvort tiltekin verðmæti eða réttindi teljist

hluti fasteignar. Niðurstaðan um slíkt ræðst einkum af því ,,[a]nnars vegar hversu varanlegur

71 Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24. 72 Í Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún) hélt stefndi því fram ,,að stefnandi geti ekki átt rétt til bóta vegna breytinga á

lóðum eða götum á hinu umrædda svæði, þar eð hann sé ekki eigandi lóðar þeirrar, er hús hans stendur á, heldur hafi

hana einungis á leigu.“ Héraðsdómur hafnaði röksemdum stefnda og felldi fébótaábyrgð á hann. Hæstiréttur sýknaði

hins vegar stefnda af kröfum stefnanda en af forsendum Hæstaréttar má ráða að bótaskyldu var ekki hafnað á þeim

grundvelli að stefnandi væri aðeins eigandi hússins en ekki lóðarinnar. 73 Í slíkum tilvikum getur hins vegar verið vandkvæðum bundið að meta tjónið, sbr. Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009)

(Vatnsendalóðir) þar sem krafist var viðurkenningar á bótaskyldu K vegna skerðingar á óbeinum eignarréttindum.

42

frágangur er á tengslum mannvirkis við land og hins vegar hve varanleg þau réttindi eru, sem

eigandi mannvirkis hefur til að láta það standa á landi.“74 Fyrra atriðið veldur sjaldan vafa en hins

vegar getur verið vafi um hversu varanleg réttindi til lands þurfa að vera. Ef eigandi mannvirkis

hefur sem dæmi gert lóðarleigusamning er slíkur vafi almennt ekki fyrir hendi, sbr. Hrd. 22. mars

2012 (516/2011) (Ósbrekka), en hið gagnstæða getur átt við ef mannvirki eru reist án heimildar

eða á grundvelli óljósrar heimildar.75 Ef mannvirki telst ekki vera varanlega skeytt við land er það

ekki hluti af eigninni, samkvæmt hefðbundnu skilgreiningunni á hugtakinu fasteign. Með

gagnályktun frá 1. mgr. 51. gr. skpl. ætti tjón á slíku mannvirki ekki að geta verið andlag bótakröfu

samkvæmt ákvæðinu, sbr. Hérd. Austurl. 20 maí 2008 (E-307/2007) (Votahvammur).76

Aðdragandi málsins var að árið 1970 fékk hópur hestamanna leyfi til að reisa hesthús og tengda

aðstöðu í Votahvammi í Egilsstaðarhrepp. Í bókun hreppsnefndar um samþykkt leyfisins var m.a.

tekið fram að ,,[l]eyfið tekur ekki til neins ákveðins tíma, heldur skoðast sem hver önnur

bráðabirgðaráðstöfun á svæðinu meðan það er óskipulagt.“ Á grundvelli leyfisins risu átta hús á

svæðinu og voru þau án lóðarréttinda. Árið 2003 var eigendum húsanna tilkynnt að rýma þyrfti

svæðið vegna fyrirhugaðrar íbúðabyggðar. Deilur hófust í kjölfarið um hvort sveitarfélagið ætti að

greiða eigendunum fyrir húsin en engar sáttir tókust á milli aðila og voru húsin fjarlægð. Eftir að

húsin voru fjarlægð höfðuðu eigendur hesthúsanna mál á hendur sveitarfélaginu og kröfðust m.a.

bóta samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í málatilbúnaði

sveitarfélagsins var því haldið fram að hesthúsaeigendurnir væru ekki eigendur fasteigna í skilningi

1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þessu til stuðnings var vísað til þess að

hesthúsunum fylgdu engin lóðarréttindi og þau hefðu því ekki varanleg tengsl við landið.

Héraðsdómur féllst á þessar röksemdir og hafnaði kröfu hesthúsaeigenda með eftirfarandi orðum: ,,Í

þessu máli háttar svo til, að margumrædd hesthús voru reist, án lóðarréttinda, á landi sem aðeins

skyldi vera til þeirra nota til bráðabirgða, þar til landið yrði skipulagt. [...] Hér höfðu hestamenn

einfaldlega reist sér hús, lóðarréttindalaust, á landi í annars eigu og var ætíð gert ráð fyrir því að svo

stæði aðeins til bráðabirgða þar til landið yrði skipulagt. Þykir umrædd lagagrein því ekki veita

stefnanda bótarétt í þessu máli.“

Af forsendum héraðsdóms má ráða að tengsl hesthúsanna við landið voru ekki nægilega varanleg.

Af þeim sökum voru hesthúsin ekki talin vera hluti fasteignarinnar heldur aðeins hús án

lóðarréttinda. Þar sem hesthúsin töldust ekki vera hluti viðkomandi fasteignar kom beiting 1. mgr.

33. gr. skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997 ekki til greina.

74 Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24. 75 Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24–25. Í Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) hafði

stefnandi gert lóðarleigusamning til 75 ára og reist á lóðinni flugskýli. Í málinu var ekki deilt um varanleg tengsl

mannvirkisins við lóðina og með hliðsjón af málatilbúnaði stefnenda og stefnda má ráða að þeir hafi gengið út frá því

sem gefnu að flugskýlið teldist hluti fasteignarinnar. 76 Um var að ræða nokkur mál sem vörðuðu öll sömu málsatvik. Málin voru Hérd. Austurl. 20. maí 2008 (E-303-

308/2007).

43

Krafan um að mannvirki skuli vera varanlega skeytt við land leiddi ekki beint af orðalagi 1.

mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Niðurstaða héraðsdóms í Hérd. Austurl. 20

maí 2008 (E-307/2007) (Votahvammur) byggðist því á atriðum sem voru undirliggjandi við

beitingu ákvæðisins. Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. gerir, líkt og 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997, ekki beinlínis kröfu um að mannvirki skuli vera varanlega skeytt við

land. Það má hins vegar álykta að þau atriði sem voru undirliggjandi við beitingu 1. mgr. 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 muni gilda við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. Það má því

álykta að sambærilegar kröfur verði gerðar við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl. og gerðar voru í Hérd.

Austurl. 20 maí 2008 (E-307/2007) (Votahvammur). Það er hins vegar nauðsynlegt að árétta að

vafi um varanleg tengsl mannvirkis við land er almennt ekki fyrir hendi og því myndi einungis

reyna á atriði af þessu tagi í undantekningartilvikum.

Verðmæti fasteigna ræðst ekki eingöngu af verðgildi mannvirkja eða annarra áþreifanlegra

verðmæta. Verðmætið getur að miklu leyti ráðist af þeim nýtingarmöguleikum sem tengjast

fasteignum.77

4.4 Skerðing á nýtingarmöguleikum sem andlag bótakröfu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.

4.4.1 Almennt

Nýtingarmöguleikar fasteigna geta verið margvíslegir. Sem dæmi um slíkt má nefna áform um

framtíðaruppbyggingu, byggingarrétt eða annan rétt til framkvæmda og réttindi til að stunda

tiltekna starfsemi. Eigendur slíkra réttinda geta bæði verið fasteignaeigendur og aðrir rétthafar.78

Skipulagsáætlanir geta haft í för með sér ýmis konar takmarkanir á nýtingarmöguleikum fasteigna.

Eins og áður hefur verið vikið að hafa skipulagsáætlanir hins vegar almennt ekki áhrif á nýtingu

lands, sem þegar er til staðar, þótt slíkt fari í bága við skipulagið. Takmarkanir sem leiða af efni

skipulagsáætlana hafa því fyrst og fremst áhrif á heimildir til fyrirhugaðrar nýtingar.

Þrátt fyrir að takmarkanir sem leiða af efni skipulagsáætlana hafi fyrst og fremst áhrif á

heimildir til fyrirhugaðrar nýtingar geta mikil verðmæti verið fólgin í slíkum heimildum. Það hefur

77 Viðar Már tók fram að þótt hefðbundna skilgreiningin á hugtakinu fasteign ,,miði einungis við hlutræna þætti eru

ýmis konar réttindi oft hluti fasteignarhugtaksins.“ Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24. Sjá einnig

1. mgr. 3. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 þar sem tekið er fram að hugtakið fasteign nái einnig til

þeirra réttinda sem fylgja fasteigninni. 78 Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að

tilgangurinn með lagabreytingunum væri að gera 51. gr. skpl. ,,skýrara um það hvenær bótaréttur til handa

fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum stofnast vegna gildistöku eða framkvæmda skipulagsáætlun.“

Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6.

44

því mikla þýðingu að afmarka hvenær aðilar geta sótt bætur vegna skerðinga á

nýtingarmöguleikum og hvenær þeir þurfa að halda að sér höndum.

Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014,

var fjallað um nýtingarmöguleika fasteigna í tengslum við bótaskyldu. Þar var tekið fram að

almennt mætti gera ráð fyrir að byggingarréttur og önnur réttindi til nýtingar fasteignar, sem

fasteignareigandi hefði fengið við gildistöku skipulags, gætu notið verndar sem eignarréttindi í

skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr.79 Af dómaframkvæmd Hæstaréttar og texta bótaákvæða eldri

skipulagslaga má einnig álykta að slík réttindi hafi notið verndar samkvæmt ákvæðunum. Þessu

til stuðnings má benda á að sérstaklega var tekið fram í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga

nr. 73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, að heimilt væri að sækja bætur

vegna tjóns sem leiddi af skerðingum á nýtingarmöguleikum fasteigna.80 Hins vegar má ráða, með

hliðsjón af dómaframkvæmd Hæstaréttar, að ákveðnar kröfur hafi verið gerðar til sönnunar

tjónþola í þessum tilvikum.

Í eftirfarandi umfjöllun verður eldri dómaframkvæmd tekin til skoðunar í tengslum við

skerðingar á nýtingarmöguleikum fasteigna og ályktanir dregnar um beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.

Í kafla 4.4.6 er síðan sérstaklega kannað hvort breytt orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. muni hafa í för

með sér frávik frá eldri dómaframkvæmd í þessum efnum.

4.4.2 Hlutlægar heimildir

Ef tjónþoli krefst bóta vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteignar má segja að hann sé um

leið að halda því fram að tilteknar heimildir eða réttindi fylgi eigninni en efni skipulagsáætlana er

almennt forsenda tiltekinnar nýtingar. Ef fasteignareigandi ætlar sem dæmi að byggja á eign sinni

er slík nýting almennt háð útgáfu byggingarleyfis sem þarf að vera í samræmi við skipulag.

Álitaefnið í þessu samhengi er því hvort þess sé krafist að sýnt sé fram á að möguleikar til nýtingar

styðjist við hlutlægar heimildir. Hlutlægar heimildir í þessu samhengi gætu sem dæmi verið

heimildir samkvæmt eldra skipulagi eða samningsbundinn réttur til nýtingar.

79 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7. 80 Í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, sbr. einnig 1. mgr.

33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, var eftirfarandi tekið fram: ,,Nú veldur gildistaka skipulagsáætlana

því að verðmæti fasteignar lækkar, nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún rýrnar

svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður [...]“ [leturbr. höf.]

45

Þetta má útskýra nánar með dæmi. Fasteignareigandi hefur hug á því að skipuleggja og reisa

sumarbústaðarbyggð á eign sinni. Áður en hugmyndir eigandans koma til framkvæmda er reist

svínabú, samkvæmt heimild í deiliskipulagi, á aðliggjandi eign sem gera fyriráætlanir eigandans

að engu. Eigandinn ákveður að krefjast bóta vegna skerðingar á nýtingarmöguleikum og höfðar

mál samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í málinu liggur fyrir að fasteign eigandans er á svæði sem er

skilgreint sem opið svæði og samkvæmt gildandi skipulagi hefði verið óheimilt að reisa

sumarbústaðarbyggð á fasteigninni. Álitaefnið í þessu samhengi er hvort nægjanlegt sé að sýna

fram á að fasteignin verði framvegis ekki nýtt með ákveðnum hætti eða hvort nauðsynlegt sé að

sýna fram á að nýtingarmöguleikar hafi raunverulega verið fyrir hendi samkvæmt hlutlægum

heimildum.

Með hliðsjón af eldri dómaframkvæmd má álykta að nauðsynlegt hafi verið fyrir tjónþola að

sýna fram á að nýtingarmöguleikar hafi raunverulega verið fyrir hendi samkvæmt hlutlægum

heimildum. Þessu til stuðnings má í fyrsta lagi nefna Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009)

(Óttarsstaðir). Í málinu var meðal annars ágreiningur um hvort ákvæði í aðalskipulagi H hefði

takmarkað heimildir tiltekinna landeigenda til nýtingar fasteignar.

Málið átti rætur sínar að rekja til samnings sem H hafði gert við Alcan á Íslandi hf. árið 1966 um

leigu á lóð undir álbræðslu. S o.fl. höfðuðu mál gegn H o.fl. og kröfðust viðurkenningar á

skaðabótaskyldu stefndu vegna skerðinga sem álverið í Straumsvík hafði haft í för með sér á hluta af

landi innan jarðarinnar Óttarsstaða í Hafnarfirði. Kröfur S o.fl. voru m.a. byggðar á 1. mgr. 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þeir héldu því fram að afmörkun svokallaðs

þynningarsvæðis í aðalskipulagi H kæmi í veg fyrir uppbyggingu íbúðarbyggðar á Óttarsstöðum.

Aðalskipulagið var í samræmi við fyrirmæli 23. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, en

þar var kveðið á um bann við því að íbúðarhúsnæði væri á þynningarsvæðinu. Í skýringum við

gildandi aðalskipulag H, sem tók til áranna 2005–2025, var tekið fram að ekki væri gert ráð fyrir

búsetu á þynningarsvæðinu, auk þess sem takmarkanir yrðu gerðar á framleiðslu matvæla, en það

sama hafði verið tekið fram í eldra aðalskipulagi H, sem tók til áranna 1995–2015. Jafnframt var

tekið fram í eldra og gildandi aðalskipulagi að deiliskipulag og byggingarleyfi yrðu háð þessum

takmörkunum. Hæstiréttur kannaði hvernig eldra aðalskipulagi H hafði verið háttað með tilliti til

nýtingarmöguleika á Óttarstöðum og tók eftirfarandi fram: ,,Samkvæmt gögnum málsins hefur land

innan merkja Óttarstaða, sem fellur undir þynningarsvæði vegna álbræðslu stefnda Alcan á Íslandi

hf., aldrei á fyrri stigum verið afmarkað í aðalskipulagi sem byggingarland fyrir íbúðarhúsnæði eða

til afnota við aðra starfsemi, sem nú yrði útilokuð vegna þynningarsvæðisins. Áfrýjendur hafa heldur

ekki fært viðhlítandi rök fyrir því að verðmæti þessa lands, að því leyti sem það hefur verið eða kann

í framtíðinni að vera skipulagt fyrir iðnað, þjónustustofnanir og hafnarstarfsemi, yrði minna en ef

nýta mætti það undir íbúðarbyggð, landbúnað eða matvælaframleiðslu, en ekki stoðar þeim að bera

því við að slíkt sé alkunnugt í skilningi 3. mgr. 44. g. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.“

[leturbr. höf.] Að þessu virtu sýknaði Hæstiréttur H af kröfum S o.fl. sem byggðust á 1. mgr. 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

46

Af forsendum Hæstaréttar má ráða að niðurstaðan um sýknu H hafi verið byggð á tvenns konar

röksemdum: Annars vegar að engar takmarkanir hafi verið gerðar á nýtingarmöguleikum

jarðarinnar Óttarsstaða með gildistöku aðalskipulagsins. Þessu til stuðnings má benda á að

bótakrafan í málinu var fyrst og fremst byggð á því að ákvæði í aðalskipulagi H kæmu í veg fyrir

að íbúðarbyggð yrði reist á jörðinni. Þar sem slík nýting hafði ekki verið leyfð í eldra aðalskipulagi

hafði nýja aðalskipulagið ekki í för með sér frekari takmarkanir að þessu leyti. Hins vegar tók

Hæstiréttur fram að landeigendur hefðu ekki sannað að verðmæti landsins væri minna, með tilliti

til þeirra nýtingarmöguleika sem fyrir voru á jörðinni og framtíðarmöguleika, en ef heimilt væri

að nýta landið undir íbúðarbyggð. Í þessu samhengi var ekki nægjanlegt fyrir landeigendurna að

vísa til þess að slíkt væri alkunnugt í skilningi 3. mgr. 44. gr. laga um meðferð einkamála nr.

91/1991.

Samandregið var niðurstaða Hæstaréttar að áfrýjendur hefðu ekki orðið fyrir tjóni. Það má

einnig ráða af forsendum Hæstaréttar að ef lagt hefði verið til grundvallar að áfrýjendur hefðu

orðið fyrir tjóni hefðu ekki verið færðar fram viðhlítandi sönnur fyrir því. Forsendur Hæstaréttar

gefa einnig óbeint til kynna að ef heimilt hefði verið að nýta jörðina sem byggingarland fyrir

íbúðarhúsnæði samkvæmt eldra skipulagi eða á fyrri stigum hefði bótaréttur hugsanlega geta

stofnast.

Hér má einnig vísa í Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes).

H taldi sig hafa orðið fyrir tjóni vegna synjunar Á á umsóknum hans um byggingar á landareign

sinni, Hlíðsnesi, og með samþykkt á nýju aðalskipulagi. Áform H lutu að því að byggja lágreista

íbúðarbyggð á lóð sinni en erindi hans var hafnað á fundi skipulagsnefndar Á. Einnig var hafnað

erindi H um að byggja eitt einbýlishús á lóðinni. Eftir að erindum H hafði verið hafnað tók gildi nýtt

aðalskipulag. Samkvæmt skipulaginu var ekki lengur gert ráð fyrir skilgreindu íbúðarsvæði á landi

H heldur var það skilgreint sem opið svæði. H taldi að gildistaka aðalskipulagsins hefði leitt til

rýrnunar á verðmæti fasteignar sinnar og krafðist aðallega bóta með vísan til þágildandi 1. mgr. 33.

gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Forsendur héraðsdóms, sem staðfestar voru með

athugasemdum af Hæstarétti, fjölluðu ítarlega um hagnýtingarheimildir sem H hafði á grundvelli

eldra aðalskipulags Bessastaðahrepps. Á landnotkunarkorti fyrir eldra aðalskipulagið var Hlíðsnes

skilgreint sem íbúðarsvæði en í greinargerð með aðalskipulaginu var sérstaklega tekið fram að ekki

væri gert ráð fyrir frekari fjölgun húsa á landinu. Héraðsdómur tók fram að með ,,þessu aðalskipulagi

markaði stefndi þá áætlun að land stefnanda yrði ekki nýtt til íbúðarbyggðar og fylgdi stefndi þessari

afstöðu sinni eftir með því að beita sér fyrir rannsóknum á lífríki svæðisins.“ Að þessu virtu tók

héraðsdómur fram að gildistaka hins nýja aðalskipulags hefði ekki falið í sér frekari takmarkanir,

með tilliti til uppbyggingar íbúðarbyggðar á Hlíðsnesi, en höfðu gilt í tíð eldra aðalskipulagsins og

að ,,þessum atriðum virtum er það mat dómsins að stefnandi hafi ekki getað vænst þess, eftir

gildistöku aðalskipulagsins 1993, að fá heimild til að byggja á landi sínu í Hlíðsnesi.“ Að

framangreindu virtu komst héraðsdómur að þeirri niðurstöðu að H hefði ekki sýnt fram á að hann

hefði orðið fyrir fjártjóni vegna samþykktar og birtingar á aðalskipulaginu.

47

Niðurstaðan í málinu réðst nær alfarið af þeim nýtingarmöguleikum sem H hafði samkvæmt eldra

aðalskipulagi Bessastaðahrepps. Forsendur héraðsdóms gefa til kynna, líkt og forsendur

Hæstaréttar í Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir), að skerðing á nýtingarmöguleikum

fasteignarinnar hefðu getað orðið grundvöllur bótaréttar. H gat hins vegar ekki sýnt fram á að sú

nýting, sem hann hélt fram að hefði verið takmörkuð þegar nýja aðalskipulagið tók gildi, hafi

staðið honum til boða í gildistíð eldra aðalskipulagsins. Af þessum sökum gat hann ekki sannað

að hann hefði orðið fyrir tjóni. Í málinu var einnig áhugavert að landnotkunarkort, sem sýndi að

Hlíðsnes var skilgreint sem íbúðarsvæði, hafði ekki þýðingu gagnvart skýrum athugasemdum í

greinargerð með aðalskipulaginu.

Af Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011)

(Hlíðsnes) má ráða ákveðið meginskilyrði sem gilti ef fasteignareigandi ætlaði að krefjast bóta

vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteignar. Fasteignareigandi varð að sýna fram á heimild

til þeirrar nýtingar sem hann taldi að hefði orðið fyrir skerðingu. Í þessum efnum var ekki

nægjanlegt fyrir fasteignareiganda að sýna fram á að fasteignin yrði framvegis ekki nýtt með

ákveðnum hætti ef slík nýting var ekki leyfð á fasteigninni fyrir.81 Það má því álykta að bótaskylda

samkvæmt bótaákvæðum eldri skipulagslaga, vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum, hafi ekki

geta stofnast nema réttur til nýtingar hafi stuðst við hlutlægar heimildir. Með hliðsjón af forsendum

og niðurstöðum í Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012

(563/2011) (Hlíðsnes) virðast hlutlægar heimildir í þessu samhengi hafa verið eldra skipulag.82

81 Eldri bótaákvæðum skipulagslaga virðist hafa verið beitt með strangari hætti að þessu leyti en lagt hefur verið til

grundvallar í málum þar sem bætur hafa verið sóttar á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. eða samkvæmt óskráðum

meginreglum nábýlisréttar. Hér má sem dæmi nefna Hrd. 10. júní 1999 (461/1998) (Auðsholt). Í málinu dæmdi

Hæstiréttur bætur á þeim grundvelli að fyriráætlanir um sumarhúsabyggð höfðu ekki gengið eftir vegna starfsemi

sorpurðunarstöðvar. Í málinu lá fyrir að landareignin, sem varð fyrir tjóni, hafði ekki verið afmörkuð í skipulagi sem

byggingarland fyrir sumarhúsabyggð. Að auki höfðu engar breytingar verið gerðar á skipulagi svæðisins með tilliti til

sumarhúsabyggðar og eigendur jarðarinnar höfðu ekki sótt um framkvæmda- eða byggingarleyfi fyrir jörðina. Sjá

einnig Hrd. 1984, bls. 904 og Hrd. 1996, bls. 53 þar sem tekið var tillit til nýtingar, sem ekki voru heimildir til

samkvæmt eldra skipulagi, við mat á fjárhæð eignarnámsbóta. 82 Hér má einnig benda á Hrd. 14. apríl 2016 (549/2015) (Ylrækt). Í málinu krafðist D bóta á grundvelli 1. mgr. 33.

gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. D hélt því fram að gildistaka deiliskipulags hefði rýrt verðmæti jarðar

hans og valdið verulegri skerðingu á nýtingarmöguleikum hennar. Með hinu umdeilda deiliskipulagi var landnotkun

á landi D takmörkuð við ylrækt en í málinu kom fram að sömu takmarkanir höfðu gilt samkvæmt eldra og gildandi

aðalskipulagi. Héraðsdómur tók fram að Hveragerðisbæ hefði verið heimilt ,,að takmarka ráðstöfunarrétt stefnanda

enda verður að telja að ekki hafi verið gengið lengra en heimilt var á grundvelli eldra skipulags á svæðinu.“ Að þessu

virtu komst héraðsdómur að þeirri niðurstöðu að D hefði ekki sýnt fram á að hann hefði orðið fyrir fjártjóni í skilningi

1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Niðurstaða héraðsdóms er í samræmi við Hrd. 4. nóvember

2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes). Fyrirvara verður hins vegar að gera við

forsendur héraðsdóms þar sem Hæstiréttur sýknaði Hveragerðisbæ á þeim grundvelli að krafa D væri fyrnd.

48

Það er einnig áhugavert að velta því upp hvort skerðing á öðrum heimildum til nýtingar en sem

leiddu af skipulagi hafi komið til greina sem andlag bótakröfu samkvæmt eldri bótaákvæðum

skipulagslaga. Í þessu samhengi er álitamál hvort bótaskylda hafi geta stofnast ef aðili fékk rétt til

nýtingar fasteignar samkvæmt samningi og aðgerðir skipulagsyfirvalda skertu slíkan rétt. Af Hrd.

4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes) má

álykta að ef samningsbundinn réttur til nýtingar fasteignar rúmaðist innan heimilda samkvæmt

skipulagi hefði bótaskylda geta stofnast ef slík réttindi yrðu fyrir skerðingu vegna skipulags eða

skipulagsbreytinga, sbr. einnig Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) sem er reifaður

í kafla 4.4.5.

Að framangreindu virtu má álykta að nauðsynlegt hafi verið fyrir tjónþola að sýna fram á að

tilteknar heimildir til nýtingar hafi verið til staðar. Enn fremur að heimildirnar hafi orðið að styðjast

við eða leiða af skipulagi. Hins vegar var slík sönnun ekki alltaf nægjanleg heldur þurfti einnig að

vera um afmörkuð og tilgreind réttindi að ræða.

4.4.3 Afmörkuð og tilgreind réttindi

Að réttindi skuli vera nægjanlega afmörkuð og tilgreind er eðlilegt framhald af því að þau byggist

á hlutlægum heimildum. Krafan um afmörkuð og tilgreind réttindi felur í sér að tjónþoli skuli færa

fram sönnur fyrir því að tilteknar og afmarkaðar heimildir fylgi viðkomandi fasteign og þær hafi

orðið fyrir skerðingu vegna skipulags eða skipulagsbreytinga. Í nýlegu máli, Hérd. Rvk. 25.

september 2015 (E-1549/2014) (Klapparstígur 9), reyndi á hvort réttur fasteignareiganda til

nýtingar væri nægilega afmarkaður og tilgreindur.

Aðdragandi málsins var að árið 2004 tók gildi nýtt deiliskipulag. Stefnendur héldu því fram að með

hinu nýja deiliskipulagi hefði nýtingarhlutfall á lóð þeirra, Klapparstíg 19, verið skert en samkvæmt

deiliskipulaginu var nýtingarhlutfall lóðarinnar ákveðið 0,69. Deila málsins snerist að miklu leyti um

hvert hefði verið leyfilegt nýtingarhlutfall lóðarinnar áður en hið nýja deiliskipulag tók gildi. Í eldra

deiliskipulagi hafði ekki verið mælt fyrir um leyfilegt nýtingarhlutfall á lóðinni, en í málinu lá hins

vegar fyrir að í eldra aðalskipulagi var tekið fram að heimilt nýtingarhlutfall á reitnum væri allt að

1,5. Héraðsdómur rakti ítarlega ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 og ákvæði skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997, með tilliti til aðal- og deiliskipulags, og tók fram að deiliskipulagið yrði

ekki túlkað án tillits til staðfests aðalskipulags fyrir umrætt svæði. Einnig að það hefði ekki verið fyrr

en á því tímamarki þegar nýja deiliskipulagið tók gildi sem nýtingarhlutfallið á lóð stefnenda hefði

verið ákveðið. Að þessu virtu tók héraðsdómur eftirfarandi fram: ,,Samkvæmt þessu er það

niðurstaða dómsins að ekki sé unnt að túlka orðalagið allt að 1,5. í aðalskipulaginu fyrir

Skúlagötusvæðið frá árinu 1985, öðruvísi en að verið sé að skírskota til hámarksnýtingarhlutfalls á

viðkomandi byggingarreitum. Í því hafi falist að nýtingarhlutfall á einstökum byggingarreitum gæti

verið að hámarki 1,5 en samkvæmt nánari útfærslu í deiliskipulagi. Með fyrirmælum um

49

hámarksnýtingarhlutfall, hafi einungis verið mótaður rammi fyrir eftirfarandi deiliskipulag.

Samkvæmt þessu er hafnað þeirri túlkun stefnenda að nýtingarhlutfall lóðar þeirra að Klappastíg 19,

hafi verið lækkað með gildandi deiliskipulagi (..)“ [leturbr. höf.] Að þessu virtu komst héraðsdómur

að þeirri niðurstöðu að stefnendur hefðu ekki orðið fyrir tjóni sem R bæri ábyrgð á samkvæmt 1.

mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Málinu svipar til Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012

(563/2011) (Hlíðsnes) í þeim skilningi að tjónþola tókst ekki að sanna að nýtingarmöguleikar

fasteignar hefðu verið skertir. Með hliðsjón af málinu má enn fremur draga þá ályktun að ekki hafi

það stoðað fyrir tjónþola að reyna að byggja rétt sinn á leyfilegri hámarksnýtingu fyrir viðkomandi

svæði samkvæmt aðalskipulagi heldur yrðu þetta að vera nánar afmörkuð og tilgreind réttindi.

Hér má einnig benda á Hrd. 1. mars 2012 (478/2011) (Holtsgötureitur).

Aðdragandi málsins var að skipulags- og byggingarnefnd R hafði samþykkt deiliskipulag fyrir

svokallaðan Holtsgötureit. H, sem var eigandi fasteignarinnar Holtsgötu 5, taldi sig hafa orðið fyrir

tjóni vegna gildistöku skipulagsins og höfðaði mál á hendur R. Í skipulagsforsögn um reitinn var

m.a. tekið fram að nýtingarhlutfall mætti vera allt að 1,5 á reitnum en einnig voru gerðir ákveðnir

fyrirvarar. H hélt því fram að nýtingarhlutfall lóðarinnar hefði verið ákvarðað mun lægra en á öðrum

lóðum innan deiliskipulagsreitsins og vísaði til þess að lítið samhengi hefði verið á milli

skipulagsforsagnarinnar og endanlega skipulagsins. Í forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði

að sínum eigin, var eftirfarandi tekið fram um kröfur H sem lutu að nýtingarhlutfalli lóðar hennar:

,,Þótt skipulagsforsögn sé ekki bindandi undanfari deiliskipulags samkvæmt skipulags- og

byggingarlögum tíðkast þó hjá stefnda að útbúa slíkar forsagnir til hægðarauka fyrir

deiliskipulagsferlið. Þeir fyrirvarar eru þó settir að á síðari stigum deiliskipulagsvinnunnar geti orðið

breytingar frá upphaflegri forsögn enda segir í forsögninni um Holtsgötureit: ,,er lagt til að

nýtingarhlutfall megi verða allt að 1,5, þó fer það eftir aðstæðum og verður að skoða nánar í

deiliskipulagsvinnunni.“ Ekki verður talið að stefndi [sic] geti byggt bótaábyrgð á hendur stefnda

vegna þessa.“

Af forsendum héraðsdóms má ráða að H gat ekki byggt rétt sinn á skipulagsforsögninni þar sem

fyrirvarar voru gerðir við skuldbindingargildi slíkrar forsagnar og hún þarfnaðist nánari útfærslu í

deiliskipulagsvinnunni. Að þessu leyti svipar málinu til Hérd. Rvk. 25. september 2015 (E-

1549/2014) (Klapparstígur 9), þar sem í báðum tilvikum var um að ræða hámarksnýtingarhlutfall

lóðar og réttindin voru ekki nægjanlega afmörkuð og tilgreind.

Af Hérd. Rvk. 25. september 2015 (E-1549/2014) (Klapparstígur 9) og Hrd. 1. mars 2012

(478/2011) (Holtsgötureitur) má álykta að tjónþoli hafi þurft að sýna fram á að afmörkuð og

tilgreind réttindi til nýtingar fasteignar hafi orðið fyrir skerðingu. Það má einnig álykta að tiltekið

hámarksnýtingarhlutfall í skipulagsáætlun, sem tók til margra eigna á tilteknu svæði, hafi ekki

talist vera nægilega afmörkuð réttindi í þessum skilningi. Jafnframt að ekki hafi verið nægjanlegt

50

fyrir tjónþola að byggja rétt sinn á skipulagsforsögnum eða skipulagstillögum sem þörfnuðust

nánari útfærslu í skipulagsáætlun.

Að réttindi skuli vera afmörkuð og tilgreind getur leitt til þess að skerðing á

nýtingarmöguleikum horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort um er að ræða réttindi samkvæmt

svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Eins og áður segir felur aðal- og svæðisskipulag yfirleitt í sér

almenna stefnumótun sem tekur að jafnaði til allra eigna af tilteknu tagi. Almenn stefnumótun í

þessu samhengi getur t.d. verið ákvörðun um hámarksnýtingarhlutfall á tilteknu svæði. Ef krafan

um afmörkuð og tilgreind réttindi er borin saman við hlutverk og viðfangsefni aðal- og

svæðisskipulags má álykta að það geti verið vandkvæðum bundið fyrir tjónþola að sýna fram á að

hann hafi öðlast nægjanlega afmarkaðan og tilgreindan rétt á grundvelli slíkra skipulagsáætlana.

Slíkir erfiðleikar ættu hins vegar síður við um réttindi sem leiða af deiliskipulagi. Leiðir þetta

af eðli deiliskipulags. Eins og áður segir tekur deiliskipulag að jafnaði til svæða sem mynda

heildstæða einingu og getur náð til einstakra mannvirkja eða lóða. Nýtingarmöguleikar sem fengnir

eru einstökum lóðum samkvæmt deiliskipulagi myndu almennt teljast til nægilega afmarkaðra og

tilgreindra réttinda. Að þessu virtu er hægt að orða þá almennu reglu að líklegra sé að bótaskylda

stofnist vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum samkvæmt deiliskipulagi heldur en svæðis- eða

aðalskipulagi. Helgast þetta af þeirri ástæðu að auðveldara er fyrir tjónþola að sýna fram á að

réttindi samkvæmt deiliskipulagi séu afmörkuð og tilgreind.

4.4.4 Bótaskylda vegna skerðinga á byggingarheimildum

Byggingarheimildir eru mikilvægur þáttur í nýtingarmöguleikum fasteigna og mikil verðmæti geta

verið fólgin í slíkum heimildum.83 Eins og áður hefur verið vikið að skal gera deiliskipulag fyrir

svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og bindandi skilmálar deiliskipulags eru grundvöllur

fyrir veitingu byggingar- og framkvæmdaleyfa.84

Þar sem bindandi skilmálar deiliskipulags eru grundvöllur fyrir veitingu byggingar- og

framkvæmdaleyfa má almennt ætla að réttur aðila til þess að byggja á fasteign sinni leiði af

heimildum í deiliskipulagi. Ef aðili fengi sérstakar heimildir samkvæmt deiliskipulagi til þess að

83 Í b-lið 5.3.2.1. gr. skprl. er m.a. fjallað um byggingarheimildir og í bókstafsliðnum eru ítarleg fyrirmæli um hvaða

atriði skal fjalla um í deiliskipulagi varðandi byggingar og önnur mannvirki. 84 Frá þessu er ein undantekning í 5. mgr. 13. gr. skpl. Þar er tekið fram að sveitarstjórn geti veitt framkvæmdaleyfi,

án þess að deiliskipulag liggi fyrir, ef um er að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag varðandi

landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og að undangenginni grenndarkynningu.

51

byggja á fasteign mætti almennt ætla að slíkar heimildir væru nægjanlega afmarkaðar og

tilgreindar. Samhengisins vegna þykir rétt að víkja hér stuttlega að bótaskyldu vegna skerðinga á

byggingarheimildum þar sem 1. mgr. 51. gr. skpl. er í sumum tilvikum beitt með sérstökum hætti

við þessar aðstæður.

Sérstök beiting 1. mgr. 51. gr. skpl. stafar af fyrirmælum 5. mgr. 51. gr. skpl. en ákvæðið er

svohljóðandi:

Ef deiliskipulagi á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi áður en framkvæmdatíma

áætlunarinnar lýkur á sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þeim sökum rétt á bótum

með vísan til 1. mgr. Ef deiliskipulagi á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi eftir að

framkvæmdatíma áætlunar lýkur getur einungis orðið um bótarétt að ræða ef sá sem fyrir tjóni verður

af þeim sökum hefur fengið samþykkt byggingaráform eða útgefið byggingarleyfi sem enn er í

gildi.85

Ákvæðið var nýmæli og kom inn í skipulagslög á grundvelli breytingartillögu umhverfis- og

samgöngunefndar Alþingis við frumvarp til laga nr. 59/2014.86 Tillagan var byggð á umsögn

umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við frumvarpið.87

Af orðalagi 5. mgr. 51. gr. skpl. má ráða að ákvæðinu sé ætlað að sporna við þeim aðstæðum

þegar aðili, sem fengið hefur byggingarheimildir á grundvelli deiliskipulags, nýtir sér ekki

réttindin. Ef slíkar heimildir eru ónýttar eða eigandi þeirra grípur ekki til þeirra ráðstafana sem

ákvæðið mælir fyrir um, þ.e. sækir um byggingarleyfi eða fær samþykkt byggingaráform við lok

framkvæmdatíma áætlunarinnar, þá geta réttindi glatast. Ákvæði 5. mgr. 51. gr. skpl. skapar því

hvata fyrir hlutaðeigandi aðila til þess að halda ekki að sér höndum við nýtingu byggingarheimilda.

85 Um deiliskipulag á þróunarsvæði er fjallað í 6. mgr. 37. gr. skpl. og 2. mgr. 5.3.2.20. gr. skprl. en þó er hvorki í

skipulagslögum né skipulagsreglugerð að finna nánari leiðbeiningar um hvað felst í orðinu þróunarsvæði. Af 6. mgr.

37. gr. skpl. er þó ljóst að heimild til að skilgreina afmarkað svæði sem þróunarsvæði verður virk við

deiliskipulagsgerð í þegar byggðu hverfi. Deiliskipulag á þróunarsvæði er síðan háð tilteknum hámarks- og

lágmarksframkvæmdatíma; það má ekki vera styttra en fimm ár og ekki lengra en fimmtán ár. 86 Um breytingartillöguna var eftirfarandi tekið fram í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis: ,,Ekki

er ljóst samkvæmt frumvarpinu hvort fasteignareigandi getur byggt einhvern rétt á þróunaráætlun eftir að hún er úr

gildi fallin og framkvæmdir ekki hafnar ef ekki er vilji til þess að festa fyrri áætlanir í sessi í því deiliskipulagi sem

tekur við að liðnum framkvæmdatíma þróunaráætlunarinnar þar sem ekki er tekin afstaða til þess hvort sveitarfélög

hafa ótvíræðar heimildir til þess að ákveða að deiliskipulagsáætlanir hafi tiltekinn gildistíma. Þetta álitaefni hefur

augljóslega mikla þýðingu um inntak og tímalengd hugsanlegrar skaðabótaskyldu sveitarfélaga vegna breytinga á

skipulagi.“ [leturbr. höf.] Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2. 87 Mikið var rætt um bótarétt vegna byggingarheimilda í tilefni af lögfestingu laga nr. 59/2014. Tveir aðilar, sem létu

í té umsagnir við frumvarp til laga nr. 59/2014, lýstu áhyggjum sínum yfir stöðu mála. Reykjavíkurborg taldi ótækt

að sveitarstjórnum væri ekki kleift að breyta deiliskipulagi án þess að eiga hættu á bótakröfum frá aðilum sem ættu

ónýttar byggingarheimildir. Sjónarmið borgarinnar byggðust í raun á þeirri hugsun að einstakir fasteignaeigendur gætu

haldið þróun skipulagsáætlana í ,,gíslingu“ ef fallist væri á víðtæka bótaskyldu sveitarfélaganna við þessar aðstæður.

Umsögn umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við frumvarp til laga nr. 59/2014: erindi nr. Þ 143/1756,

bls. 1–2.

52

Ákvæði 5. mgr. 51. gr. skpl. er nátengt ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. Þýðing fyrrgreinda

ákvæðisins er fyrst og fremst að reisa skorður við því að aðilar geti sótt bætur vegna skerðinga á

byggingarheimildum. Réttarstaðan er síðan mismunandi eftir því hvenær skerðingin á sér stað. Ef

deiliskipulag á þróunarsvæði er annars vegar fellt úr gildi eða breytt áður en framkvæmdatíma

áætlunarinnar lýkur, getur aðili átt rétt á bótum samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í þessum tilvikum

reynir ekki frekar á beitingu 5. mgr. 51. gr. skpl. og 1. mgr. 51. gr. skpl. er ráðandi um afdrif

bótakröfunnar. Ef deiliskipulag á þróunarsvæði er hins vegar fellt úr gildi eða breytt eftir að

framkvæmdatíma áætlunarinnar lýkur, getur aðili einungis átt rétt á bótum ef hann hefur

annaðhvort fengið samþykkt byggingaráform eða útgefið byggingarleyfi sem enn er í gildi. Í

5.3.2.20. gr. skprl. er tekið fram að óheimilt sé að endurnýja eða samþykkja ný byggingar- eða

framkvæmdaleyfi eftir að framkvæmdatíma lýkur. Af þessu leiðir að aðili þarf að grípa til þeirra

ráðstafana sem 5. mgr. 51. gr. skpl. mælir fyrir um áður en áætlunin fellur úr gildi.

Ekki er að finna nánari leiðbeiningar um beitingu 5. mgr. 51. gr. skpl. í athugasemdum í

greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, eða nefndaráliti umhverfis- og

samgöngunefndar Alþingis og ekki hefur reynt á ákvæðið fyrir dómstólum. Það er því

vandkvæðum bundið að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvernig ákvæðinu verði beitt. Það er

hins vegar ljóst að ákvæðið veitir sveitarfélögunum svigrúm til að bregðast við breyttum aðstæðum

með breytingum á deiliskipulagi. Með því að skilgreina svæði sem þróunarsvæði skapast því rýmri

heimildir fyrir sveitarfélög til að breyta áætlunum eftir að framkvæmdatíma þeirra lýkur, án þess

að af því leiði bótaskylt tjón samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.

Af ofangreindri umfjöllun má ráða að í sumum tilvikum geta skorður verið settar við bótarétti

vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna, þ.e. byggingarheimildum, og þess krafist að

aðilar haldi ekki að sér höndum við nýtingu heimildanna. Það er hins vegar álitamál hvort slíkar

kröfur séu einnig gerðar í öðrum tilvikum.

4.4.5 Raunveruleg hagnýting og bótaskylda

Aðstæður geta verið með þeim hætti að eigendur fasteigna eða aðrir rétthafar hafi nægjanlega

afmarkaðan og tilgreindan rétt til nýtingar fasteignar án þess þó að réttindi séu nýtt. Mikilvægt er

því að afmarka hvort þess sé krafist að aðilar raunverulega nýti réttindi sín svo að bótaskylda geti

stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) var

53

meðal annars deilt um hvort skylt væri að eigendur tilgreindra og afmarkaðra réttinda til nýtingar

fasteignar hefðu nýtt sér réttindin.

Aðdragandi málsins var sá að K tók eignarnámi hluta af landi jarðarinnar Vatnsenda. Í kjölfarið tók

gildi nýtt aðal- og deiliskipulag fyrir svæðið þar sem landnotkun á svæðinu var breytt úr

frístundabyggð í íbúðabyggð. H o.fl. voru rétthafar samkvæmt lóðarleigusamningi sem tók til tveggja

leigulóða. Þeir héldu því fram að hið nýja skipulag hefði gert lóðirnar ónothæfar, skert

nýtingarmöguleika þeirra á leigurétti að lóðunum og að K bæri bótaábyrgð á aðgerðum sínum

samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. K byggði m.a. á þeirri

málsástæðu að stefnendur hefðu aldrei nýtt réttindi sín til lóðanna. Um bótaskyldu K tók Hæstiréttur

fram að ,,[n]álægt helmingur leigutímans var enn eftir og getur ekki ráðið úrslitum um bótarétt

stefndu þótt þeir hafi fram til þess tíma, er atvik málsins urðu, í raun ekki nýtt lóðirnar. Vegna þeirra

aðgerða áfrýjanda sem áður var getið, sbr. einnig 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997,

verður fallist á viðurkenningarkröfu stefndu um bótaskyldu áfrýjanda vegna skerðinga á

lóðarleiguréttindum stefndu.“ [leturbr. höf.]

Af dóminum má ráða að bótaskylda K var byggð á því að lóðarleiguhafar gátu ekki nýtt

lóðarleiguréttindin með sama hætti fyrir og eftir að aðal- og deiliskipulagið tók gildi. Í málinu kom

fram að engin mannvirki hefðu verið á lóðunum og lóðarleiguhafar hefðu ekki verið að nýta

leiguréttindin. Samkvæmt niðurstöðu Hæstaréttar hafði fyrirliggjandi nýting lóðanna ekki þýðingu

heldur skipti meginmáli hvort tiltekin og afmörkuð réttindi til nýtingar lóðanna hefðu verið til

staðar. Af dóminum má því álykta að nægjanlegt sé að nýtingarmöguleikar séu til staðar og aðilar

geti haldið að sér höndum við nýtingu réttindanna án þess að bótaréttur glatist. Hér er þó

nauðsynlegt að árétta, eins og greint var frá í kafla 4.4.4, að í sumum tilvikum gilda sérstök

sjónarmið um byggingarheimildir að þessu leyti.

Hér að framan hafa verið raktir þó nokkrir dómar sem geta varpað ljósi á það hvernig eldri

bótaákvæðum skipulagslaga hefur verið beitt með tilliti til skerðinga á nýtingarmöguleikum

fasteigna. Það er hins vegar álitaefni hvort lögfesting 1. mgr. 51. gr. skpl. hafi átt að hafa í för með

sér breytingar á fyrirliggjandi réttarframkvæmd varðandi bætur fyrir slíkar skerðingar.

4.4.6 Er ekki lengur hægt að sækja bætur vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna?

Bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er einskorðuð við að veruleg skerðing hafi orðið á

verðmæti fasteignar. Við fyrstu sýn mætti ætla, með samanburði á orðalagi ákvæðisins og eldri

bótaákvæðum, þá sérstaklega 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig

1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, að bótarétturinn hafi verið þrengdur þegar lög nr.

59/2014 tóku gildi. Þetta virðist vera nokkuð augljós niðurstaða þar sem möguleikum tjónþola til

54

að rökstyðja bótakröfu sína var fækkað og ekki er lengur tekið fram í 1. mgr. 51. gr. skpl. að

tjónþoli geti sótt bætur á þeim grunni að nýtingarmöguleikar fasteignar hafi skerst.

Andspænt þessu er hins vegar hægt að líta til þess sem felst í skerðingu á nýtingarmöguleikum

fasteignar. Ef nýtingarmöguleikar fasteignar skerðast er það oft óhjákvæmilegur fylgifiskur að

fasteignin lækkar í verði. Það má því álykta að hægt sé að fella skerðingu á nýtingarmöguleikum

fasteignar undir sama hatt og skerðingu á verðmæti hennar, þ.e.a.s. að þessi atriði hnígi í átt að

sömu niðurstöðu; að fasteignin lækki í verði. Í ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. virðist jafnframt ekki

verið tekið af skarið um hvert skuli vera eðli skerðingar á verðmæti fasteignar ef efnisskilyrði

ákvæðisins eru að öðru leyti uppfyllt. Ef tjónþola tekst að sýna fram á að verðmæti fasteignar hans

hafi orðið fyrir skerðingu, vegna takmarkana á nýtingarmöguleikum, virðist bótaskylda koma til

greina. Það má því álykta að þeir dómar og þær ályktanir sem voru dregnar í köflum 4.4.2, 4.4.3

og 4.4.5 hafi fordæmisgildi við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.

Þrátt fyrir að dómarnir hafi fordæmisgildi getur breytt orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. haft í för

með sér tiltekin frávik frá beitingu eldri bótaákvæða. Hér má sem dæmi nefna þau tilvik þegar

takmarkanir á nýtingarmöguleikum fasteigna valda ekki samhliða skerðingu á verðmæti þeirra.

Þrátt fyrir að skerðing á nýtingarmöguleikum geti í mörgum tilvikum haft þau samhliða áhrif að

fasteign lækki í verði er slíkt ekki algilt. Hér má taka sem dæmi málavexti í Hrd. 25. febrúar 2010

(334/2009) (Vatnsendalóðir), sem var nánar reifaður í kafla 4.4.5, en almennt mætti ætla að

verðgildi fasteignar hækki við breytingu á nýtingu lands úr frístundabyggð í íbúðarbyggð, eins og

átti sér stað í málinu. Að sama skapi má hugsa sér að skerðing á óbeinum eignarréttindum yfir

fasteign, eins og t.d. samningsbundnum afnota- eða ítaksréttindum, myndi í mörgum tilvikum ekki

hafa í för með sér samhliða lækkun á verðgildi hennar. Í þessum tilvikum virðist orðalag 1. mgr.

51. gr. skpl. ekki gera ráð fyrir því að bætt sé skerðing á nýtingarmöguleikum án þess að fasteignin

lækki jafnframt í verði. Stafar þetta af fortakslausri kröfu ákvæðisins um að verðmæti fasteignar

verði fyrir skerðingu. Að þessu leyti er því hægt að álykta að bótarétturinn hafi verið þrengdur með

breytingum á 1. mgr. 51. gr. skpl.

Það er þó ekki hægt að útiloka að dómstólar muni líta á afmörkuð og tilgreind réttindi til

nýtingar sem sjálfstæð verðmæti fasteigna samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Það er hins vegar

vandséð að slík túlkun myndi í öllum tilvikum samrýmast texta ákvæðisins. Hér er þó nauðsynlegt

55

að árétta að ákvæði 1. mgr. 51. gr. útilokar ekki að aðilar byggi kröfur sínar á öðrum grunni.88

Þrátt fyrir að bótakrafa verði ekki reist á ákvæðinu er ekki þar með sagt að aðilar þurfi að þola

eignarskerðingu án bóta.

Eins og áður segir er bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ekki einskorðuð við ákveðnar

skerðingar á verðmæti fasteignar. Því er ekki nauðsynlegt að nýtingarmöguleikar hafi verið skertir

heldur geta ýmsar aðrar ástæður legið að baki því að fasteign lækki í verði. Í öllum tilvikum er

hins vegar gerð krafa um að skerðing á verðmæti fasteignar sé veruleg og sérstök.

88 Í Hrd. 10. júní 1999 (461/1998) (Auðsholt) krafðist stefndi m.a. sýknu á grundvelli aðildarskorts en hann hélt því

fram að einungis væri hægt að sækja kröfur á hendur sveitarfélaganna ef skipulagsbreyting hefði orsakað tjón.

Héraðsdómur hafnaði málsástæðu stefnda með eftirfarandi orðum: ,,Ákvæði skipulags- og byggingarlaga girða, hvorki

samkvæmt beinum ákvæðum sínum né eðli máls, fyrir að þeir leiti réttar síns fyrir dómstólum sem telja sig eiga bótarétt

á öðrum grundvelli en þeim sem bótaregla 29. gr. laga nr. 19/1964 er reist á. Þannig geta stefnendur leitað álits

dómstóla á því hvort stefndi, sem rekur starfsemi á nágrannajörð, hefur með þeirri starfsemi bakað sér bótaábyrgð

gagnvart stefnendum á grundvelli almennra reglna skaðabótaréttarins, ákvæða stjórnarskrár eða grenndarréttar eða

með yfirlýsingum sínum.“ [leturbr. höf.]

56

5 Sérstakar og verulegar eignarskerðingar samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.

5.1 Inngangur

Bótaákvæði skipulagslaga hafa almennt verið byggð á því að ekki sé skylt að láta bætur koma fyrir

hvers konar eignartakmarkanir. Þetta mátti ráða af texta eldri bótaákvæða sem innihéldu að jafnaði

fyrirvara sem ætlað var að undanþiggja tilteknar eignartakmarkanir bótaskyldu.89 Hins vegar var

einnig byggt á að í sumum tilvikum hefði skipulag eða skipulagsbreytingar í för með sér svo

sérstakar og íþyngjandi skerðingar að skylt væri að láta bætur koma fyrir.

Skilyrði bóta samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. byggir aðallega á því að skipulag eða breyting á

skipulagi hafi valdið verulegri og sérstakri skerðingu á verðmæti fasteignar. Sönnunarbyrði um að

skilyrðið sé uppfyllt er lögð á meintan tjónþola. Markmiðið með þessum kafla er að taka til

skoðunar hvenær skerðing telst sérstök og veruleg í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Í því skyni verður

fyrst og fremst litið til dómaframkvæmdar og skilnings fræðimanna á eldri bótaákvæðum

skipulagslaga. Áður en leitast verður við að skýra skilyrðið um sérstakar og verulegar

eignarskerðingar er hér rétt að víkja stuttlega að samspili 1. mgr. 51. gr. skpl. við 1. mgr. 72. gr.

stjskr. og hvernig skilyrðið tengist eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar.

5.2 Bótaskylda samkvæmt skipulagslögum og samkvæmt eignarréttarákvæði

stjórnarskrárinnar

5.2.1 Skipulag og stjórnarskrárbundin réttindi

Erfitt er að gera eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar skilmerkilega grein í stuttu máli. Með tilliti

til markmiða ritgerðarinnar er ekki nauðsynlegt að gera ákvæðinu ítarleg skil en þó er mikilvægt

að tæpa á fáeinum atriðum sem skipta máli í þessu samhengi.

Í 1. mgr. 72. gr. stjskr. er eignarrétturinn lýstur friðhelgur og með ákvæðinu er eignarréttindum

tryggð stjórnskipuleg vernd gegn tilteknum skerðingum.90 Nauðsynlegt er að hafa í huga að þær

89 Slíka fyrirvara mátti bæði finna í 25. og 26. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og 2. og 3.

mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Í ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig

1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, var hins vegar ekki

að finna slíka fyrirvara. Nánar er fjallað um hvaða þýðingu skortur á slíkum fyrirvörum hafði við túlkun ákvæðanna í

köflum 5.3.1 og 5.5.3. 90 Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 85. Um þýðingu yfirlýsingarinnar um friðhelgi eignarréttarins sjá Gaukur

Jörundsson: Um eignarnám, bls. 11–36 og Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 446–447. Björg tók fram að

yfirlýsingin geti ,,haft þýðingu sem meginregla, sem beri ævinlega að hafa í huga þegar þessi réttindi eru takmörkuð.

Að því leyti er hún til þess fallin að treysta réttaröryggi.“ Hafsteinn Dan tók fram að haldbærar röksemdir bentu til að

upphafsorð 72. gr. stjskr. hefðu að geyma efnisreglu en ekki einungis stefnuyfirlýsingu. Sjá Hafsteinn Dan

57

eignarskerðingar, sem leiða af skipulagi eða breytingum á skipulagi, snerta réttindi og eignir sem

almennt njóta verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr.91 Við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. þarf því

að huga að samspili ákvæðisins við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Þessu til stuðnings má

hér nefna Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) en í málinu, sem er nánar reifað í kafla 6.2.2, reyndi á 3.

og 5. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Í 5. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var tekið fram að þeir, sem teldu sig eiga rétt á bótum

samkvæmt 2. og 3. mgr. 29. gr. laganna, skyldu senda kröfu sína til sveitarstjórnar innan tilskilins

frests. Stefnandi höfðaði mál og krafðist bóta samkvæmt 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964

vegna meintra skerðinga á verðmæti fasteignar. Stefndi hélt því fram að stefnandi hefði glatað rétti

sínum til bóta þar sem hann hefði ekki gert athugasemdir við tillögu að aðalskipulagi innan tilskilins

frests. Hæstiréttur hafnaði þessari málsástæðu og tók fram að ,,eigi verður 5. mgr. 29. gr.

skipulagslaga nr. 19/1964 skilin svo, að fasteignareigandi firri sig bótarétti vegna eignarskerðinga af

völdum skipulags, þótt hann lýsi ekki athugasemdum innan átta vikna við skipulagstillögu, sem

auglýst hefur verið samkvæmt 17. gr. laganna, sbr. 67. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.“ [leturbr.

höf.]

Í málinu voru þágildandi bótaákvæði skipulagslaga nr. 19/1964 túlkuð með hliðsjón af þágildandi

eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að tímafrestir í

skipulagslögum gætu ekki firrt aðila réttinum til að sækja bætur vegna takmarkana á

stjórnarskrárbundnum réttindum.92 Í gildandi skipulagslögum er ekki að finna ákvæði sambærilegt

5. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Áðurrakinn dómur ber hins vegar með sér að við túlkun

1. mgr. 51. gr. skpl. getur þurft að hafa hliðsjón af því að um er að ræða takmarkanir á

stjórnarskrárbundnum réttindum.93

Kristjánsson: ,,,,Eignarrétturinn er friðhelgur“ Eru upphafsorð 72. gr. stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?“, bls.

59-63. 91 Orðið eign í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr. hefur löngum verið túlkað rúmt með þeim hætti að það taki ekki aðeins

til líkamlegra muna heldur til allra verðmæta réttinda manna. Sjá nánar Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls.

447–459. Almennt má einnig gera ráð fyrir að afmörkuð og tilgreind réttindi til nýtingar fasteignar, sem

fasteignareigandi hefur öðlast við gildistöku skipulags, geti notið verndar sem eignarréttindi í skilningi 1. mgr. 72. gr.

stjskr. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7. 92 Sem dæmi um nýlegra mál, þar sem svipað ágreiningsefni var til úrlausnar, má hér nefna Hérd. Suðl. 2. júlí 2009

(E-913/2008) (Hveragerðisbær). Í málinu reyndi á 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Stefndi

hélt því fram að stefnandi hefði fyrirgert rétti sínum til bóta þar sem hann hafði ekki gert athugasemdir við

skipulagstillögu innan tilgreinds frests samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Héraðsdómur vísaði til

niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) og tók fram að fasteignareigandi firrti sig ekki ,,bótarétti vegna

eignarskerðingar af völdum skipulags, þótt hann lýsi ekki athugasemdum sínum við auglýsta skipulagstillögu innan

tilskilins frests.“ 93 Hér má einnig benda á forsendur héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, í Hrd. 23. apríl 2008 (418/2007)

en þar var eftirfarandi tekið fram: ,,Í eignarrétti stefndu að landinu felst heimild þeirra til að ráða yfir því innan þeirra

marka sem sett eru í lögum og eru þessi réttindi varin af 72. gr. stjórnarskrárinnar. [...] Við lögskýringu ber að hafa

hliðsjón af því að um er að ræða takmarkanir á stjórnarskrárbundnum réttindum [...]“ [leturbr. höf] Málið varðaði að

vísu ekki bótaákvæði skipulagslaga en engu að síður má hafa hliðsjón af forsendum Hæstaréttar í þessu samhengi.

Það er einnig mjög algengt í dómsmálum, sem varða beitingu bótaákvæða skipulagslöggjafarinnar, að vísað sé til 1.

58

Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og 1. mgr. 72. gr. stjskr. eiga það ekki eitt sameiginlegt að vernda

stjórnarskrárbundin réttindi. Augljósari tenging birtist í texta 1. mgr. 51. gr. skpl. en orðalag

ákvæðisins á margt sammerkt með þeim meginröksemdum sem réttarvernd 1. mgr. 72. gr. stjskr.

hvílir á.

5.2.2 Réttarvernd 1. mgr. 72. gr. skpl. og tenging hennar við skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl.

Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var

fjallað um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar og eftirfarandi tekið fram um tilgang breytinganna

á 1. mgr. 51. gr. skpl.:

Hvað varðar breytingu á bótaákvæði 51. gr. gildandi skipulagslaga er tilgangurinn sá að gera ákvæðið

skýrara um það hvenær bótaréttur til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum,

stofnast vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Tilgangur tillögunnar er jafnframt að

færa orðalag ákvæðisins nær því að lýsa tilvikum sem eru eða ætla má samkvæmt fyrirliggjandi

réttarframkvæmd að séu bótaskyld á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar.94

[leturbr. höf.]

Af ummælunum má ráða að tilgangurinn með lögum nr. 59/2014 hafi m.a. verið að færa orðalag

1. mgr. 51. gr. skpl. nær þeim tilvikum þegar fasteignareigandi ætti rétt til eignarnámsbóta, eða

sambærilega bóta, á grundvelli 72. gr. stjskr.

Í vernd eignarréttar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. felst að enginn verður skyldaður til að láta

eign sína af hendi nema lög bjóði, almenningsþörf krefji og fullt verð komi fyrir. Ákvæðið nefnir

ekki hugtakið eignarnám en lagt hefur verið til grundvallar að vernd ákvæðisins eigi fyrst og fremst

við í þeim tilvikum þegar um skyldubundið afsal eigna er að ræða.95 Þrátt fyrir að skyldubundið

afsal eignar sé eitt megineinkenni eignarnáms er vernd 1. mgr. 72. gr. stjskr. ekki bundin við slík

tilvik.96

mgr. 72. gr. skpl. í málatilbúnaði stefnenda, sbr. t.d. Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir), Hrd. 22. mars

2012 (516/2011) (Ósbrekka) og Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir). 94 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6. 95 Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 464. 96 Í íslenskri dómaframkvæmd og í skrifum fræðimanna hefur verið viðurkennt að fasteignareigandi geti átt rétt til

eignarnámsbóta í fleiri tilvikum en þeim þegar eignarheimildir skipta með beinum hætti um hendur á grundvelli

ákvörðunar um eignarnám. Vernd stjórnarskrárinnar hefur verið teygð yfir tilvik þar sem aðilum eru með öllu

fyrirmunuð venjuleg og eðlileg umráð og afnot eigna sinna, þrátt fyrir að ekki hafi verið tekin formleg ákvörðun um

að skyldu þeirra til nauðaafhendingar eignarinnar. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7. Sjá einnig Gunnar G. Schram:

Stjórnskipunarréttur, bls. 554 og Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, bls. 454. Hér má einnig benda á forsendur

og niðurstöður Hæstaréttar í Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata) og Hrd. 1964, bls. 573 (Sundmarðarmálið). Í

síðargreinda málinu var eftirfarandi tekið fram í forsendum héraðsdóms: ,,Ástæða er til að geta þess, að í 67. gr.

stjórnarskrárinnar segir, að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína, nema sérstaklega standi á. Telja verður,

59

Þegar hefðbundin einkenni eignarnáms skortir er vandkvæðum bundið að afmarka muninn á

bótaskyldum skerðingum samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. og skerðingum sem aðilar þurfa að þola

bótalaust. Ekki er hægt að gefa einhlítt svör í þeim efnum.97 Sem dæmi um atriði sem hafa verið

talin skipta máli er hvort skerðing taki til allra eigna af tilteknu tagi og hvort hún sé veruleg.98 Í

þessum atriðum birtast snertifletir 1. mgr. 51. gr. skpl. við stjórnskipulega vernd eignarréttarins

samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. Hér verður þó að árétta að hvort skerðing taki til allra eigna af

tilteknu tagi eða hvort hún sé veruleg eru ekki einu atriðin sem skipta máli við matið.99

Með hliðsjón af texta 1. mgr. 51. gr. skpl. og markmiðum ritgerðarinnar verður eftirfarandi

umfjöllun einskorðuð við það hvernig skuli túlka skilyrðið um sérstakar og verulegar

eignarskerðingar í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Einnig verður sérstaklega tekið til skoðunar hvort

1. mgr. 51. gr. skpl. áskilji að einungis skuli bæta eignarskerðingar sem eru þess eðlis að þeim yrði

jafnað til eignarnáms í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr.

5.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar

5.3.1 Sérstakar eignarskerðingar og eldri bótaákvæði skipulagslaga

Við mat á því hvort tiltekin skerðing sé bótaskyld á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. hefur verið

litið til þess í dómaframkvæmd hvort takmörkun sé almenn, þ.e. hvort hún taki til allra eigna af

tilteknu tagi.100 Ef eignarskerðing er almenn er oftast rætt um almennar takmarkanir á eignarráðum

að þetta taki til þess, er mönnum er með öllu meinað að nota eignir sínar, eins og er í þessu máli. Er það því ekki atriði,

sem orkar á úrslit málsins, að hér var ekki um að ræða yfirfærslu eignarréttar til ríkisins að ræða, heldur að eignir

voru gerðar verðlausar. Styðst þessi niðurstaða við, að fjártjónið er hið sama, hvort heldur er.“ [leturbr. höf.] 97 Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 489 og Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, bls. 455. 98 Hér má benda á Hrd. 1937, bls. 312 (Fossagata). Í málinu, sem er nánar reifað í kafla 5.5.4, hafði það úrslitaþýðingu

að eignarskerðingin var mjög umfangsmikil. Sjá einnig Hrd. 1964, bls. 573 (Sundmarðarmálið) og Hrd. 1997, bls.

2488 (Laxastigi). Í síðargreinda málinu tók Hæstiréttur fram að eðlilegt væri að skýra bótaákvæði þágildandi laga um

náttúruvernd nr. 36/1974 með þeim hætti að bætur skyldu einungis koma fyrir ,,eignartakmarkanir sem eru svo

umfangsmiklar, að þær jafngildi eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar [...]“ 99 Björg Thorarensen tók fram að þau atriði sem skiptu mestu máli í þessu samhengi væru hvort að í fyrsta lagi ,,stofnað

er til nýrra eignarheimilda, í öðru lagi að hverjum eignarskerðingin beinist, í þriðja lagi á hvaða röksemdum hún hvílir

og loks í fjórða lagi hversu umfangsmikil eða þungbær hún er.“ Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 490. 100 Hér má benda á forsendur héraðsdóms í Hrd. 1964, bls. 573 (Sundmarðarmálið), sem Hæstiréttur staðfesti með

athugasemdum, en þar sagði: ,,Þau lagaákvæði og dómar, sem nú hafa verið nefnd, sýna, að það er mikilvægt almennt

sjónarmið við mat á því, hvort um bótaskyldu sé að ræða, hvort um er að tefla almennar takmarkanir á eignarrétti, sem

taka til allra, sem eins stendur á um og ákvæðin efni sínu samkvæmt geta náð til. Eru bætur ekki taldar laganauðsyn,

þar sem þetta sjónarmið á við.“ Í Hrd. 1997, bls. 2488 (Laxastigi) komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að skerðing

á eignarráðum væri ekki bótaskyld samkvæmt 72. gr. stjskr. og tók m.a. fram að ákvörðunin, sem áfrýjendur kröfðust

bóta vegna, hefði falið ,,í sér takmörkun eignarréttinda allra þeirra, sem eins er ástatt um og eiga réttindi í Laxá ofan

Brúa.“

60

sem hafa að jafnaði ekki í för með sér bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stsjkr.101Andstæðan

við að eignarskerðing taki til allra eigna af tilteknu tagi er að hún taki til fárra eða jafnvel einstakra

eigna en eitt megineinkenni eignarnáms er að það er bundið við einstaka menn eða eignir.102

Álitaefni er hvort og þá með hvaða hætti 1. mgr. 51. gr. skpl. undanskilur almennar takmarkanir

eignarráða bótaskyldu. Áður en vikið verður að texta ákvæðisins er hér rétt að taka stuttlega til

skoðunar bótaákvæði eldri skipulagslaga.

Í texta eldri bótaákvæða skipulagslaga var ekki tekið fram berum orðum að sérstök

eignarskerðing væri forsenda bótaábyrgðar. Það virðist þó hafa verið lagt til grundvallar að

bótaskylda væri bundin við slíkar skerðingar. Nokkra vísbendingu um meginsjónarmið

skipulagslaga nr. 19/1964, varðandi bætur fyrir eignarskerðingar, var að finna í athugasemdum í

greinargerð með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum nr. 19/1964. Í athugasemdunum var

gerð grein fyrir aðgreiningunni á milli almennra takmarkana eignarráða og eignarnáms. Þar var

tekið fram að heimilt væri að takmarka eignarráð, án þess að bótaskyldu varðaði, ef takmarkanirnar

uppfylltu m.a. það skilyrði að taka til allra eigna af tilteknu tagi en væru ekki lagðar á fáa eigendur

af handahófi.103

Í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var sérstaklega tekið fram að við mat á bótaskyldu

ætti að kanna hagnýtingu fasteigna í næsta nágrenni. Matið fól í sér að hagnýting á aðliggjandi

eignum var tekin til skoðunar með tilliti til þess hvort hagnýting eignarinnar, sem krafist var bóta

fyrir, hefði verið skert umfram nágrannaeignir. Matið samkvæmt 3. mgr. 29. gr. laganna fól í sér

skírskotun til þess að einungis ættu að koma bætur fyrir sérstakar takmarkanir á nýtingu fasteigna.

Að framangreindu virtu má álykta að bótaskylda samkvæmt 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 hafi

verið bundin við að eignarskerðing væri sérstök.

Ekki var áskilið í texta 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að

eignarskerðing skyldi vera sérstök. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að

lögum nr. 73/1997, var ekki vikið að því hvort ákvæðinu væri einungis ætlað að bæta sérstakar

101 Björg Thorarensen skilgreinir almennar takmarkanir eignarráða með þeim hætti að í ,,lögum séu settar takmarkanir,

sem ná til allra eigna af tilteknu tagi og af ástæðum sem einnig verða taldar af almennum toga. Verði takmörkunin

hins vegar aðeins lögð á nokkra eigendur slíkra eigna af handahófi er ekki lengur um almennar takmarkanir að ræða.“

Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 491. Í skýrslu stjórnlaganefndar frá 2011 var tekið fram að allt frá

gildistöku stjórnarskrárinnar 1874 hafi verið viðurkennt að heimilt væri að setja eignarréttinum almennar takmarkanir

án bóta og sem dæmi um slíkt væru ,,margvíslegar reglur um skipulag, hagnýtingu og meðferð fasteigna.“ Skýrsla

stjórnlaganefndar 2011, bls. 196. 102 Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 377. 103 Alþt. 1961–1962, A-deild, bls. 1095. Sjá einnig Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 311–312.

61

eignarskerðingar. Ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga var síðan tekið upp nánast

óbreytt sem 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.104

Í dómaframkvæmd var ekki fyllilega skorið úr um hvort bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997 væri bundin við sérstakar eignarskerðingar. Stafar þetta

af þeirri ástæðu að dómsmálin, þar sem reyndi á 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.

73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, vörðuðu að jafnaði ,,einstök tilvik

þar sem tiltekin og almennt veruleg skerðing eignarráða eða rýrnun á verðmætum eignar hefur

komið harkalegar niður á einstakri eða einstökum eignum en almennt á við um sambærilegar

eignir.“105 Með öðrum orðum komu ekki til úrlausnar Hæstaréttar, í gildistíð skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997 eða skipulagslaga nr. 123/2010, mál þar sem reyndi sérstaklega á

eignarskerðingu sem tók til allra eigna af tilteknu tagi, sjá þó Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-

4100/2013) (Stórikriki).

Þrátt fyrir að ekki hefði komið til úrlausnar Hæstaréttar mál þar sem reyndi sérstaklega á

eignarskerðingu, sem teljast myndi almenn, má finna ákveðnar vísbendingar í dómaframkvæmd

um að bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi verið

bundin við sérstakar eignarskerðingar. Það má álykta að sjónarmið um sérstakar eignarskerðingar

hafi verið undirliggjandi þeirri aðferðarfræði sem héraðsdómur beitti í Hrd. 26. apríl 2012

(523/2011) (Stjörnugrís III). Í málinu, sem er nánar reifað í kafla 5.4.3 hér á eftir, átti sér stað tjón

vegna lyktarmengunar frá svínabúi. Samt sem áður var tekið til skoðunar hvaða skerðingu

sambærilegar eignir í næsta nágrenni hefðu orðið fyrir. Ef einungis texti 1. mgr. 33. gr. skipulags-

og byggingarlaga. nr. 73/1997 hefði verið lagður til grundvallar við úrlausn málsins hefði slík

athugun ekki þurft að fara fram.

Niðurstaða héraðsdóms í Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4100/2013) (Stórikriki), sem var nánar

reifaður í kafla 4.3.1, bendir til þess að 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997

hafi ekki gert kröfu um sérstakar eignarskerðingar. Í málinu reyndi í fyrsta skipti á skerðingu sem

teljast myndi almenn en tjón, sem leiddi af breytingum af deiliskipulagi, kom einnig niður á

fasteignum í næsta nágrenni. Dómurinn gaf til kynna að almennar skerðingar á eignarráðum, sem

104 Þskj. 742, 138. lögþ, 2009–2010, bls. 55. 105 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9. Sjá eftirfarandi dóma: Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III), Hrd.

10. júní 2010 (501/2009 (Eddufell) og Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka).

62

leiddu af skipulagi eða skipulagsbreytingum, skyldu bættar samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags-

og byggingarlaga. nr. 73/1997.

Með hliðsjón af Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) er ekki hægt að útiloka að 1.

mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.

123/2010, hafi gert kröfu um sérstaka eignarskerðingu. Hins vegar er ekki hægt að slá neinu föstu

í þeim efnum, sbr. Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4100/2013) (Stórikriki).

5.3.2 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar

Ákvæði gildandi 1. mgr. 51. gr. skpl. sker sig frá eldri bótaákvæðum skipulagslaga að því leyti

hversu skýrlega má sjá kröfuna um sérstakar eignarskerðingar í texta ákvæðisins. Í 1. mgr. 51. gr.

skpl. er gert það skilyrði að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir verulegri skerðingu umfram það

sem við á um aðrar sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Með þessu eru þær takmarkanir sem

teljast myndu almennar undanþegnar bótaskyldu. Það er því hægt að slá því föstu að einungis

sérstakar eignarskerðingar geti bakað sveitarfélögum bótaskyldu á grundvelli 1. mgr. 51. gr.

skpl.106

Orðalag ákvæðisins kallar á samanburðarmat. Matið felur í sér að skerðing á verðmæti

fasteignar er borin saman við þá skerðingu sem sambærilegar fasteignir í næsta nágrenni hafa orðið

fyrir. Sem dæmi má nefna að ef ákvörðun væri tekin í deiliskipulagi um að lækka nýtingarhlutfall

á einstakri fasteign gæti slíkt falið í sér sérstaka eignarskerðingu. Ákvörðun í aðalskipulagi um að

lækka hámarksnýtingarhlutfall á tilteknu svæði, sem tæki til margra fasteigna, myndi hins vegar

að jafnaði fela í sér almenna eignarskerðingu. Áður hefur verið fjallað um samspil einstakra

skipulagsáætlana við 1. mgr. 51. gr. skpl. og þá sérstaklega kröfuna um sérstakar eignarskerðingar

en um það má vísa til umfjöllunar í kafla 3.2.

Orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. virðist gera þá kröfu að takmörkun á eignarráðum sé mjög sérstök;

komi sérstaklega niður á verðmæti einnar fasteignar. Afmörkun á því hvaða áhrif skipulag eða

skipulagsbreyting hefur á sambærilegar eignir í næsta nágrenni skiptir því miklu máli við túlkun

ákvæðisins. Eins og áður hefur verið vikið að hefur ekki reynt á 1. mgr. 51. gr. skpl. fyrir

dómstólum. Texti eldri bótaákvæða og beiting þeirra gefur ekki nánari vísbendingar um hvernig

106 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að orðalagi

ákvæðisins væri ætlað að leggja áherslu á að bótaréttur samkvæmt ákvæðinu stofnaðist ekki vegna tjóns sem leiddi af

almennum takmörkunum eignarráða. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23.

63

skuli túlka 1. mgr. 51. gr. skpl. að þessu leyti en það má þó draga ákveðnar ályktanir af texta

ákvæðisins.

Við skýringu 1. mgr. 51. gr. skpl. verður annars vegar að kanna staðsetningu þeirrar eignar,

sem orðið hefur fyrir meintri skerðingu, og afmarka hvað telst vera næsta nágrenni viðkomandi

eignar. Hins vegar verður að kanna hvaða eignir í næsta nágrenni teljast sambærilegar eigninni og

hvort skerðingin teljist vera umfram það sem þær þurfa að þola.

Af almennri málvitund má draga þá ályktun að næsta nágrenni í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.

geti vísað til reits sem fasteign stendur á, götu sem fasteign stendur við eða jafnvel hverfis sem

fasteign tilheyrir. Ekki er þó hægt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um nánara efnisinntak

orðalagsins. Stafar þetta af þeirri ástæðu að niðurstaða um hvert sé næsta nágrenni fasteignar muni

að öllum líkindum vera háð mati á aðstæðum hverju sinni. Þannig er til að mynda ekki hægt að

gefa sér að næsta nágrenni yrði skilgreint með sama hætti vegna skerðingar á verðmæti fasteignar

sem staðsett væri í þéttbýli og fasteignar í dreifbýli. Hins vegar er hægt að álykta að aðliggjandi

eignir, ef þær teljast sambærilegar, myndu ávallt teljast til næsta nágrennis þar sem nauðsynlegt er

að framkvæma samanburðarmat við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.

Að sama skapi er erfitt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um nánari þýðingu orðsins

sambærilegar eignir í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Af almennri málvitund má draga þá ályktun

að orðið sambærilegt feli í sér að hægt sé að jafna upp að ákveðnu marki stöðu eins við stöðu

annars.107 Eðli málsins samkvæmt þurfa líkindi að vera til staðar svo að hægt sé að tala um

sambærileika. Ekki er þó hægt að gefa sér fyrir fram hvenær tvær eða fleiri eignir teljast

sambærilegar í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Beiting ákvæðisins er ekki háð því að eignir séu

bornar saman með hliðsjón af fastmótuðum viðmiðum heldur er það háð mati hverju sinni hvort

tvær eða fleiri fasteignir teljist sambærilegar. Samkvæmt texta ákvæðisins getur sambærileg eign

þó ekki haft áhrif á matið nema hún sé í næsta nágrenni. Því væri eðlilegt og rökrétt við túlkun

ákvæðisins að afmarka fyrst það sem telst vera næsta nágrenni fasteignar áður en litið væri til

þeirra eigna sem teldust sambærilegar.

Að framansögðu má ráða að óvissa ríkir um nánara efnisinntak orðalagsins umfram það sem

við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni; orðalagið er matskennt og beiting þess ekki háð

107 Að eignarskerðing taki jafnt til aðila í sambærilegri stöðu skiptir máli við mat á því hvort skerðing sé bótaskyld á

grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. Þessu til stuðnings má vísa til forsendna Hæstaréttar í Hrd. 1997, bls. 2488 (Laxastigi)

en þar var tekið fram að engu máli skipti ,,þótt þessi ákvörðun hafi ekki náð til allra rétthafa á verndunarsvæði laga

nr. 36/1974, en hagsmunir veiðiréttar- og landeigenda ofan og neðan Brúarfossa í Laxá eru hér ekki sambærilegir.“

64

fastmótuðum viðmiðum. Þetta er að öllum líkindum með ráðum gert þar sem 1. mgr. 51. gr. skpl.

er ætlað að taka á hinum ýmsu aðstæðum og verður ákvæðið því að vera teygjanlegt. Samandregið

felur orðalagið í sér tilvísun til þess að eignarskerðingar sem taka jafnt til allra eigna af tilteknu

tagi séu undanþegnar bótaskyldu.

Að framangreindu virtu má slá því föstu að nauðsynlegt sé fyrir tjónþola að sýna fram á að

verðmæti fasteignar hans hafi orðið fyrir sérstakri skerðingu og að takmarkanir sem teljast myndu

almennar séu undanþegnar bótaskyldu. Slík sönnun er hins vegar ekki nægjanleg til þess að

bótaskylda stofnist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í öllum tilvikum þarf tjónþoli einnig að sýna

fram á að verðmæti fasteignar hans hafi orðið fyrir verulegri skerðingu.

5.4 Krafa 1. mgr. 51. gr. skpl. um verulega skerðingu á verðmæti fasteignar

5.4.1 Almennt

Við mat á bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. skiptir mestu máli að kanna hvort skerðing

telst veruleg. Minniháttar skerðing, sama hversu sérstök hún er, getur ekki orðið andlag bótakröfu

samkvæmt ákvæðinu. Þetta leiðir af texta ákvæðisins en þar er þess fortakslaust krafist að

verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir verulegri skerðingu.

Eins og vikið var að hér að ofan gerir ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. kröfu um að skerðing á

verðmæti fasteignar sé sérstök, þ.e. umfram það sem við á um sambærilegar fasteignir í næsta

nágrenni. Almennt myndi það ekki valda verulegum vandkvæðum að afmarka hvort

eignarskerðing teldist vera sérstök eða almenn í þessum skilningi. Túlkun á því hvað felst í

verulegri skerðingu á verðmæti fasteignar er hins vegar vandmeðfarnasta atriðið við skýringu 1.

mgr. 51. gr. skpl.

Erfitt er að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvenær skerðing telst veruleg. Þetta helgast m.a.

af þeirri ástæðu að niðurstaða um slíkt ræðst að einhverju leyti af mati á aðstæðum og atvikum

hverju sinni. Við mat á hvort skerðing telst veruleg getur sem dæmi skipt máli hvaða

landnotkunarflokkur er í gildi fyrir viðkomandi svæði, hvar fasteignin er staðsett og hvaða

nýtingarmöguleikar fylgja eigninni. Ef fasteign stendur á svæði, sem er afmarkað samkvæmt

skipulagi sem landbúnaðar- eða iðnaðarsvæði, myndi mat á því hvort tiltekin skerðing væri veruleg

vera ólík því sem myndi gilda ef viðkomandi svæði væri skilgreint til annarra nota. Sem dæmi má

nefna að lyktarmengun frá fiskiverksmiðju gæti orsakað verulega skerðingu á verðmæti fasteignar

sem væri ætluð til íbúðarbyggðar á meðan slík mengun myndi hafa lítil sem engin áhrif á fasteign

65

sem væri eingöngu ætluð til iðnaðarnota.108 Einnig hefur verið byggt á því sjónarmiði, við túlkun

eldri bótaákvæða skipulagslaga, að tjón sem er fyrirsjáanlegt með hliðsjón af skipulagi, teljist að

jafnaði ekki verulegt.109

Eins og áður segir er 1. mgr. 51. gr. skpl. nýlegt ákvæði og ekki hefur reynt á það fyrir

dómstólum. Það má hins vegar álykta að eldri dómaframkvæmd geti veitt leiðbeiningar um hvernig

skilyrðið um verulega skerðingu skuli túlkað. Ályktunin finnur sér stoð í almennum

athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014. Þar var tekið fram

að breytingar á 1. mgr. 51. gr. skpl. væru gerðar í því skyni að gera bótarétt aðila skýrari en í þeim

fælist ekki veigamikil efnisbreyting á þeim bótarétti sem þegar væri lögfestur.110 Í nefndaráliti

umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis var enn fremur tekið fram að lagabreytingunum væri

ekki ætlað að breyta fyrirliggjandi dómaframkvæmd um hvenær skerðing teldist veruleg í skilningi

1. mgr. 51. gr. skpl.111

5.4.2 Krafan um verulega skerðingu og eldri bótaákvæði skipulagslaga

(a) 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga

nr. 19/1964

Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var mælt fyrir um bótaskyldu ef

hús eða lóðir ónýttust meira eða minna við skipulagsgerð. Einnig var þar tekið fram að skaðabætur

kæmu aðeins til greina ef eign hefði í heild sinni rýrnað í verðmæti. Af dómaframkvæmd mátti

ráða að skýra ætti ákvæðið þröngt og með þeim hætti að bætur kæmu einungis til greina ef veruleg

108 Niðurstaða héraðsdóms í Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) styður sjónarmið um atviksbundna

beitingu eldri bótaákvæða skipulagslaga. Niðurstaðan, sem staðfest var með vísun til forsenda af Hæstarétti, var að

lyktarmengun vegna svínabús væri veruleg og ,,mun meiri en almennt megi gera ráð fyrir til sveita þar sem stundaður

er landbúnaður.“ Af framangreindum ummælum má álykta að ákveðinn þolmarkaþröskuldur hafi verið til staðar, sem

m.a. ræðst af staðsetningu eignarinnar á landbúnaðarsvæði og að almennt mætti gera ráð fyrir nokkurri lyktarmengun

á landbúnaðarsvæðum. 109 Hér má nefna Hrd. 1948, bls. 363 (Bárustígur). Í forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin,

var tekið fram að hús K hefði ,,frá upphafi staðið við eina fjölförnustu götu kaupstaðarins. Eigendur hússins höfðu því

ástæðu til að gera ráð fyrir, að stærri hús en þau, er fyrir voru, myndu rísa upp við götuna er tímar liðu og bærinn

stækkaði.“ [leturb. höf] Héraðsdómur tók jafnframt fram að með tilliti til ,,legu lóðarinnar í aðalverzlunarhverfi

kaupstaðarins, verður að líta svo á, að hækkun hússins hafi verið eðlileg og réttmæt hagnýting hennar, sem stefnandi

mátti búast við, og hafði hvorki rétt til að afstýra né öðlaðist rétt til bóta fyrir það tjón og óhagræði, sem af hækkuninni

leiddi, þar sem það virðist ekki hafa orðið annað né meira en fyrirsjáanlegt var.“ [leturb. höf.] 110 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6. 111 Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2.

66

rýrnun yrði á verðmæti lóðar.112 Gaukur Jörundsson taldi hins vegar að bótafyrirmæli ákvæðisins

takmörkuðust ekki við að um eignarnám í skilningi þágildandi 67. gr. stjskr. væri að ræða.113

Í málum Hæstaréttar, sem féllu í gildistíð laganna, var ekki að finna nánari vísbendingar um

hversu veruleg eignarskerðing skyldi vera svo að bótaskylda gæti stofnast á grundvelli ákvæðisins.

Helgaðist þetta af þeirri ástæðu að í dómaframkvæmd var bótaskyldu samkvæmt ákvæðinu

annaðhvort hafnað af dómstólum eða hún byggð á öðrum grunni. Í forsendum og niðurstöðum

dómstóla var því ekki að finna nánari vísbendingar um túlkun skilyrðisins að þessu leyti.114

Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var forsenda bótaskyldu að lóð hefði rýrnað svo

mjög að hún yrði illa nothæf til byggingar. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem

varð að lögum nr. 19/1964, var tekið fram að ákvæðið mælti fyrir um möguleikann á bótum ef

mjög mikil skerðing yrði á tiltekinni eign.115 Af athugasemdum í greinargerð með ákvæðinu má

hins vegar draga þær ályktanir að bótaskylda hafi ekki verið einskorðuð við skerðingar sem yrði

jafnað til eignarnáms.116 Í dómaframkvæmd Hæstaréttar var ekki skorið úr um hversu veruleg

skerðing þyrfti að vera þar sem aldrei reyndi á beitingu ákvæðisins.

Ákvæði 25. gr. laga nr. 55/1921 um skipulag kauptúna og sjávarþorpa og ákvæði 2. mgr. 29.

gr. skipulagslaga nr. 19/1964 áttu það sammerkt að gerð var krafa um verulega skerðingu og að

bótaskylda ætti að heyra til undantekninga. Ekki var skýrlega tekið fram í orðalagi ákvæðanna að

eignarskerðing skyldi að vera sérstök. Það virðist því hafa verið lögð áhersla á að stig

skerðingarinnar ætti að skipta höfuðmáli við túlkun ákvæðanna. Hins vegar er ekki hægt að slá því

föstu að ákvæðin hafi gert þá kröfu að eignarskerðing þyrfti að vera svo umfangsmikil að henni

yrði jafnað til eignarnáms.

112 Í Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún) var ákvæðið túlkað þröngt en þar var tekið fram að það yrði ,,hvorki í ákvæðum

laga nr. 55 27. júní 1921 um skipulag kauptúna og sjávarþorpa né öðrum réttarreglum talin felast heimild til að leggja

fébótaábyrgð á bæjar- eða sveitarfélög fyrir skipulagsákvarðanir, sem, eins og þær ákvarðanir, er hér ræðir um, hafa í

för með sér breytingu á afstöðu húsa til gatna.“ Af forsendum héraðsdóms í Hrd. 1948, bls. 363 (Bárustígur) má álykta

að ákvæði hafi gert kröfu um verulega skerðingu. Í málinu krafðist stefnandi bóta vegna uppbyggingar samkvæmt

skipulagsuppdrætti á aðliggjandi eign. Í forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, var tekið fram

að skipulagsuppdrátturinn hefði breytt ,,í engu lóð hússins, en ætlaðist til að einungis tvílyft hús yrðu reist við götuna

og þar á meðal á lóðinni fyrir sunnan húsið, lóð kaupfélagsins. Verður ekki unnt að fallast á, að með þessari ákvörðun

hafi verið gengið svo á rétt stefnanda að til bóta geti komið.“ [leturb. höf.] 113 Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 305. 114 Hér má benda á eftirfarandi dóma: Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata), Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún), Hrd. 1948,

bls. 363 (Bárustígur), Hrd. 1955, bls. 316, Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 1971, bls. 1189 (Framnesvegur). 115 Alþt. 1961–62, A-deild, bls. 1095. 116 Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 313.

67

(b) 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.

123/2010

Ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var sérstakt í samanburði við eldri

bótaákvæði skipulagslaga. Eins og áður hefur verið vikið að var ákvæðið nánast efnislega

samhljóða 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem síðar var breytt með lögum nr. 59/2014.

Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að skipulags- og byggingarlögum nr.

73/1997, var tekið fram að 1. mgr. 33. gr. laganna væri sambærileg 29. gr. skipulagslaga nr.

19/1964.117

Ef orðalag þessara tveggja ákvæða er borið saman er vart hægt að tala um sambærileika.

Ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafði að geyma þríþættan

grundvöll fyrir bótum: Í fyrsta lagi að skerðing hefði orðið á verðmæti fasteignar, í öðru lagi að

skerðing hefði orðið á nýtingarmöguleikum fasteignar eða í þriðja lagi að fasteign hefði rýrnað

þannig að hún nýtist ekki með sama hætti og áður. Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. laga nr. 19/1964

miðuðust bætur einungis við þau tilvik þegar rýrnun lóðar gerði hana illa nothæfa til byggingar.

Að sama skapi voru gerðir fyrirvarar í orðalagi 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 um að

skerðing þyrfti að vera veruleg en enga slíka fyrirvara var að finna í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997.118

Ef einungis er litið til texta ákvæðanna mætti álykta að bótaréttur fasteignaeigenda hefði verið

rýmkaður með gildistöku skipulags- og byggingarlaga laga nr. 73/1997. Með tilliti til orðalags 1.

mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 vaknaði upp óvissa um hvernig ákvæðið

skyldi túlkað og hvort minniháttar tjón skyldi bætt á grundvelli þess.119

5.4.3 Krafan um verulega skerðingu og eldri dómaframkvæmd

Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var

vísað til Hrd. 1997, bls. 2488 (Laxastigi).120 Í málinu reyndi á bótaákvæði 36. gr. þágildandi laga

um náttúruvernd nr. 47/1971.121 Ákvæðið var sambærilegt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

117 Alþt. 1995–96, A-deild, bls. 2074. 118 Sjá einnig Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, bls. 14 og 16. 119 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10. 120 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9–10. 121 Ákvæði 36. gr. þágildandi laga um náttúruvernd nr. 47/1971 var svohljóðandi: ,,Hver sá, er fyrir fjártjóni verður

vegna framkvæmdar á framangreindum ákvæðum, á rétt til skaðabóta úr ríkissjóði. Ef samkomulag næst ekki um

bætur, skulu þær ákveðnar eftir reglum laga um eignarnám, nr. 11/1973.“

68

byggingarlaga nr. 73/1997 í þeim skilningi að við lestur þess mátti álykta að mjög víðtækur

bótaréttur væri fyrir hendi en í ákvæðinu var ekki gerður fyrirvari um að minniháttar tjón væri

undanþegið bótaskyldu. Í málinu höfðu fasteignaeigendur krafist bóta vegna þess að þeim var

meinað að reisa laxastiga í veiðiá á landi sínu. Hæstiréttur tók eftirfarandi fram varðandi skýringu

36. gr. laganna:

Þetta síðara ákvæði [36. gr. laga um náttúruvernd nr. 47/1971] getur eftir orðum sínum átt við allar

reglur laganna, sem valda takmörkun á eignarrétti yfir fasteignum. Sá skýringarkostur myndi hins

vegar leiða til þess, að skylt væri að greiða bætur fyrir allt fjártjón, sem rakið yrði til hvers konar

takmarkana á eignarráðum yfir fasteignum samkvæmt lögum nr. 47/1971. Hefur ekki verið bent á

rök, er styðja svo víðtæka bótaábyrgð. Þykir eðlilegt að skýra 36. gr. svo, að í henni felist einungis,

að bætur skuli koma fyrir eignartakmarkanir, sem eru svo umfangsmiklar, að þær jafngildi

eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 10. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. [leturbr.

höf.]

Hæstiréttur túlkaði ákvæði laganna þröngt og með þeim hætti að einungis skyldu koma bætur fyrir

eignarskerðingar sem yrði jafnað til eignarnáms. Þar sem ákvæði 36. gr. þágildandi laga um

náttúruvernd nr. 47/1971 var sambærilegt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997

mætti draga þá ályktun að ákvæðin ættu að vera túlkuð með sama hætti; að eignarskerðing vegna

skipulags eða skipulagsbreytinga samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.

73/1997 þyrfti að vera svo veruleg að hægt væri að jafna henni til eignarnáms.

Í nokkrum dómum, sem vörðuðu beitingu 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.

73/1997., var ekki skorið úr um hvort eignarskerðing þyrfti að jafngilda eignarnámi svo að

bótaskylda samkvæmt ákvæðinu kæmi til greina. Helgaðist þetta af þeirri ástæðu að

eignarskerðingarnar í málunum voru svo verulegar að þær hefðu líklega einnig verið bættar á

grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. Hér má nefna Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka), sem

var reifaður nánar í kafla 3.4.2.

H hélt því fram að hann hefði orðið fyrir altjóni vegna gildistöku aðalskipulags, þar sem hann gat

ekki lengur nýtt sér flugskýli sitt til að geyma þar flugvélar, og byggði kröfur sínar m.a. á 1. mgr. 33.

gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að breytingin á

nýtingu fasteignarinnar hefði verið til þess fallin að rýra verðgildi hennar og féllst á kröfu H um að

F yrði gert skylt að innleysa fasteignina samkvæmt ákvæðinu.

Í forsendum Hæstaréttar var ekki vikið að því hvort bæta skyldi eignarskerðingu H á grundvelli 1.

mgr. 72. gr. stjskr. eða hvort eignarskerðingin hefði verið þess eðlis að hægt væri að jafna henni

til eignarnáms. Með hliðsjón af málavöxtum má hins vegar álykta að umrædd skerðing hefði verið

69

bætt á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. ef beiting 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga hefði

ekki komið til álita í málinu. Þessari ályktun til stuðnings má vísa til þess að eignarskerðingin var

sérstök og hún var mjög umfangsmikil. Í reynd með þeim hætti að flugskýlið varð H einskis virði,

eins og skýrlega má sjá af málatilbúnaði hans, en hann taldi sig hafa orðið fyrir altjóni vegna

skipulagsbreytinganna.122

Í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir), sem var nánar reifaður í kafla 4.4.5,

reyndi einnig á umfangsmikla skerðingu á eignarráðum. Það má álykta, með hliðsjón af

málavöxtum málsins, að ef beiting 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hefði

ekki komið til greina hefði tjón stefnenda verið bætt á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr., líkt og í

áðurgreindum Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka). Þessu til frekari stuðnings má benda á

málatilbúnað stefnenda. Þar var m.a. tekið fram að með ,,því að hefja framkvæmdir þvert á þinglýst

eignarréttindi stefnenda sé um de facto eignarnám að ræða þar sem stefnendum sé gert ómögulegt

að nýta eign sína, enda hafi stefndi tekið hana til eigin nota, án greiðslu bóta.“

Hæstiréttur féllst á bótaskyldu K vegna skerðinga á lóðarleiguréttindum stefnenda. Í forsendum

Hæstaréttar var ekki vikið að 1. mgr. 72. gr. stjskr. eða tekið fram að skerðingin þyrfti að jafngilda

eignarnámi. Forsendur Hæstaréttar eru engu að síður áhugaverðar. Þar var m.a. tekið fram að

,,[v]egna þeirra aðgerða áfrýjanda sem áður var getið, sbr. einnig 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997, verður fallist á viðurkenningarkröfu stefndu um bótaskyldu áfrýjanda

vegna skerðinga á lóðarleiguréttindum stefndu.“ [leturbr. höf.] Að mati höfundar virðist

Hæstiréttur, með hinum tilvitnuðu orðum, hafa gefið til kynna að annar bótagrundvöllur hafi verið

undirliggjandi niðurstöðunni í málinu. Með hliðsjón af málavöxtum og málatilbúnaði stefnenda

má álykta að Hæstiréttur hafi verið að vísa til 1. mgr. 72. gr. stjskr. en þar sem slíkt var ekki

beinlínis tekið fram er ekki hægt að slá neinu föstu í þeim efnum.123

122 Hér má einnig benda á Hérd. Suðl. 2. júlí 2009 (E-913/2008) (Hveragerðisbær). H hélt því fram að hann hefði

verið sviptur eignarráðum að eignarlóð sinni með gildistöku deiliskipulags og byggði bótakröfu sína aðallega á 1. mgr.

33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í málatilbúnaði H var tekið fram að ,,um slíka skerðingu á

eignarráðum hans sé að ræða sem jafna beri við hreina eignarsviptingu, eða de facto eignarnám [...]“. Í forsendum

héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram: ,,Telja verður nægilega sannað í máli þessu að stefnandi hafi með aðgerðum

sem stefndi ber ábyrgð á verið sviptur umráðum eignarlóðar sinnar og á hann af þeim sökum rétt á bótum úr hendi

stefnda í samræmi við ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.“ [leturbr. höf.] 123 Í kjölfar dóms Hæstaréttar í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) hafnaði K að greiða bætur til

stefnenda. Endanlega var leyst úr málinu í Hrd. 10. apríl 2014 (802/2013) (Vatnsendalóðir II). Í forsendum

Hæstaréttar var tekið fram að af atvikum málsins leiddi ,,að við ákvörðun skaðabóta vegna skerðingar

lóðarleiguréttindanna verður ekki einvörðungu byggt á ákvæðum 33. gr. laga nr. 73/1997, sbr. nú 51. gr. laga nr.

123/2010, heldur jafnframt á þeim almennu reglum sem gilda þegar ákvarðaðar eru bætur fyrir eignarnumin

verðmæti.“ [leturbr. höf.] Forsendur Hæstaréttar virðast renna stoðum undir þá ályktun að 72. gr. stjskr. hafi, ásamt 1.

70

Í nokkrum öðrum málum, sem komu fyrir Hæstarétt og vörðuðu beitingu 1. mgr. 33. gr.

skipulags- og byggingarlaga, var jafnframt ekki gerður fyrirvari um að eignarskerðing þyrfti að

vera veruleg eða að hún þyrfti að vera þess eðlis að henni yrði jafnað til eignarnáms, sbr. Hrd. 4.

nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir), Hrd. 18. nóvember 2010 (265/2010) (innlausn

fasteignar), Hrd. 26. ágúst 2010 (478/2010) (Holtsgötureitur), Hrd. 14. júní 2012 (563/2011)

(Hlíðsnes) og Hrd. 10. júní 2010 (501/2009) (Eddufell). Í síðastgreinda málinu var tekið fram í

forsendum Hæstaréttar að kröfu um bætur bæri ,,að miða við ætlaða rýrnun á verði fasteignarinnar

vegna gildistöku deiliskipulagsins.“ Í forsendunum var hvorki að finna fyrirvara um að

verðmætisrýrnunin þyrfti að vera veruleg né að rýrnunin skyldi vera svo umfangsmikil að henni

yrði jafnað til eignarnáms. Það er hins vegar óvarlegt að slá því föstu að slíkir fyrirvarar hafi ekki

gilt þar sem niðurstaðan í málinu ræðst ekki af því hvort skerðingin teldist veruleg heldur af

kröfugerð áfrýjanda.

Tveir nýlegir dómar veittu nákvæmari vísbendingar um hvernig skyldi túlka skilyrðið um

verulega skerðingu á verðmæti fasteignar og hvort ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997 hafi yfir höfuð haft að geyma slíkt skilyrði. Í fyrsta lagi má hér nefna

Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III). Í málinu reyndi á bótaskyldu Hvalfjarðarsveitar

vegna tjóns sem leiddi af deiliskipulagi.

Aðdragandi málsins var að hlutafélagið Stjörnugrís festi kaup á jörðinni Melum í Borgarfirði.

Fyriráætlun Stjörnugríss var að reisa þar svínabú. Eftir sölu jarðarinnar hófst vinna við deiliskipulag

fyrir þann hluta hennar þar sem ætlunin var að reisa svínabú og var skipulagið samþykkt árið 1999.

Stefnendur töldu sig hafa orðið fyrir tjóni vegna starfsemi svínabúsins og byggðu kröfu sína m.a. á

þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þeir héldu því fram að verðmæti

jarðar þeirra hefði rýrnað í verði vegna lyktarmengunar frá svínabúinu og dreifingu úrgangs á

landsvæðum aðliggjandi jörðinni. Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu, sem staðfest var með

vísun til forsendna af Hæstarétti, að lyktarmengunin frá svínabúinu gagnvart Melaleiti væri veruleg.

Héraðsdómur lagði til grundvallar niðurstöður yfirmatsmanna um verðmætisrýrnun jarðarinnar og

lagði bótaskyldu á H. Bótakrafan, sem tekin var til greina í málinu, nam 6,6 milljónum eða 20% af

heildarverðmæti jarðarinnar.

Ofangreindur dómur var fyrsta málið sem gaf til kynna hvað fælist í kröfunni um verulega

eignarskerðingu. Með hliðsjón af dóminum má álykta að skerðing sem var 20% eða meira af

heildarverðmæti fasteignar hafi talist veruleg í skilningi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga

nr. 73/1997.

mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, verið bótagrundvöllurinn í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009)

(Vatnsendalóðir).

71

Þrátt fyrir niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) er ekki

hægt að slá því föstu að í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi falist

áskilnaður um verulega eignarskerðingu eða hvernig skyldi túlka slíkan áskilnað. Í þessu sambandi

má vísa til Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4100/2013) (Stórikriki), sem var nánar reifaður í kafla 4.3.1.

Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að stefndi bæri bótaábyrgð á tjóni stefnenda á grundvelli

1. mgr. 33. gr. laga nr. 73/1997 og dæmdi hann til greiðslu 3.624.000 króna, sem var u.þ.b. 12%

af heildarverðmæti eignarinnar. Málið var eitt af nokkrum bótamálum sem vörðuðu sömu

málsatvik. Málin voru rekin samhliða og fór aðalmeðferð þeirra fram samtímis. Í öllum málunum

voru bótakröfur fasteignaeigendanna teknar til greina en tjónið í hinum málunum nam frá 11% til

12% af heildarverðmætum fasteignanna.124

Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094/2013 til E-4100/2013) (Stórikriki) voru frábrugðnir öllum

öðrum dómum sem féllu um beitingu 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997. Í

forsendum héraðsdóms var hvergi vikið að því að eignarskerðingin væri veruleg og ekki var að sjá

að héraðsdómur hafi talið að slíkur áskilnaður væri fyrir hendi. Að mati höfundar byggðist

niðurstaða héraðsdóms fyrst og fremst á fyrirvaralausu orðalagi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997 en eins og áður hefur verið vikið að var þar hvorki gerð krafa um að

skerðing skyldi vera veruleg né sérstök.

Þegar þetta er skrifað hefur málunum verið áfrýjað.125 Áhugavert verður að sjá hvernig

Hæstiréttur leysir úr málunum. Niðurstaða Hæstaréttar mun líklega endanlega skera úr því hvort

bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997 hafi verið háð

verulegri skerðingu á verðmæti fasteignar. Ef bótakröfum stefnenda verður hafnað á þeim

grundvelli að skerðingin sé ekki nægilega veruleg mun dómurinn jafnframt veita vísbendingar um

hvar þolmörkin liggja, þ.e.a.s. að skerðing teljist veruleg samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997 ef hún er einhvers staðar á bilinu 12% til 20% af heildarverðmæti

eignarinnar.

5.4.4 Er þess krafist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að hægt sé að jafna skerðingu til eignarnáms?

Við túlkun eldri bótaákvæða skipulagslaga, þá sérstaklega 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, var álitaefni

124 Hin málin voru Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094/2013 til E-4099/2013). 125 Samkvæmt dagskrá Hæstaréttar verða málin flutt 4. maí 2016. Vefsíða Hæstaréttar Íslands, www.haestirettur.is.

72

hvert væri inntak þess bótaréttar sem þar var lögfestur. Gildandi 1. mgr. 51. gr. skpl. hefur að sumu

leyti svarað þessum álitaefnum. Því má slá föstu að einungis verulegar skerðingar geti bakað

sveitarfélögunum bótaskyldu á grundvelli ákvæðisins. Það er hins vegar enn álitaefni hversu

veruleg skerðing skal vera svo að bótaskylda samkvæmt ákvæðinu geti stofnast.

Eins og áður segir er erfitt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvenær skerðing telst veruleg í

skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Þetta helgast m.a. af þeirri ástæðu að niðurstaða um slíkt ræðst að

einhverju leyti af mati á aðstæðum og atvikum hverju sinni. Þó má finna vísbendingar um hvernig

skuli túlka ákvæðið í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr.

59/2014. Þar var m.a. fjallað um samspilið á milli 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. og eftirfarandi tekið

fram:

Með því, eins og nánar leiðir af orðalagi ákvæðanna eða samanburði á orðalagi þeirra, er lagt til

grundvallar að ekki þurfi alltaf jafn verulega skerðingu svo bótaréttur stofnist skv. 2. mgr. og vera

mundi skv. 1. mgr., enda mæla sanngirnisrök með þeirri niðurstöðu. Í því felst að 2. mgr. getur

mögulega veitt fasteignareiganda eitthvað rýmri bótarétt en einvörðungu mundi leiða af bótaskyldu

vegna eignarnáms eða skerðingar eignarréttinda sem telst ígildi eignarnáms.126 [leturb. höf.]

Af ummælunum má álykta að þess sé krafist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að skerðing skuli vera

þess eðlis að hægt sé að jafna henni til eignarnáms. Eins og áður segir er almennt litið til þess hvort

skerðing sé sérstök og veruleg, ásamt öðrum atriðum, þegar metið er hvort hún teljist eignarnám í

þeim tilvikum þegar hefðbundin einkenni þess eru ekki fyrir hendi. Ef lagt er til grundvallar að

tiltekin skerðing sé sérstök er álitaefni hversu veruleg hún skal vera svo að hægt sé að jafna henni

til eignarnáms. Hér má hafa hliðsjón af Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata).

Í málinu hafði J keypt lóð við Fossagötu af félaginu Titan hf. Lóðin var seld sem byggingarlóð

samkvæmt skipulagi sem félagið hafði látið gera. Eftir kaupin hafði J sótt um byggingarleyfi til að

byggja íbúðarhús á lóðinni en beiðninni var synjað af byggingarnefnd og bæjarstjórn. Ástæðan var

sú að meirihluti lóðar J átti að fara undir lagningu götu samkvæmt skipulagsuppdrætti. Í málinu var

ágreiningslaust með aðilum að skipulagsbreytingin hafði gert lóð J verðlausa. Ágreiningur var

hinsvegar um hvort bótakrafa hans væri orðin gjaldkræf þar sem lagning götu, samkvæmt

skipulagsuppdrættinum, var ekki enn komin til framkvæmdar. Héraðsdómur komst að þeirri

niðurstöðu að bótakrafan væri gjaldkræf og að stefndi væri bótaskyldur á grundvelli bótaákvæða laga

um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Í forsendum Hæstaréttar var tekið fram að

eignarskerðing málsins yrði bætt samkvæmt grundvallarreglu þágildandi eignarréttarákvæðis

stjórnarskrárinnar, án tillits til þess hvernig bæri að skilja orðalag þágildandi 28. gr. laga um skipulag

kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Í forsendum Hæstaréttar var eftirfarandi tekið fram: ,,Það

virðist einsætt, að lóðareigandi beri mjög skarðan hlut frá skiptum sínum við áfrýjanda, ef hann skyldi

sitja með lóðina ónotaða og ónothæfa til þess, er ætlað var, greiða af henni skatt og gjöld og missa

126 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24.

73

vaxta af fé því, er hann hefur fest í henni, alla þá stund, er áfrýjandi kynni að fresta fyrirhugaðri

götulagningu og torggerð. Eins og hér stendur á, þykir verða að líta svo á, að eignarnám á oftnefndri

lóð sé raunverulega framkvæmt gagnvart stefnda um leið og honum er meinað að nota lóðina til þess

að reisa hús á henni, með því að hún er þá orðin honum einskis virði eða jafnvel til fjárhagslegrar

byrði.“ [leturb. höf.]

Í málinu hafði ekki verið tekin ákvörðun um að taka lóð J eignarnámi en heimild til þess var að

finna í 24. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Niðurstaða Hæstaréttar var

byggð á því að eignarnám hefði farið fram án tillits til þess hvort ákvörðun um slíkt hefði verið

tekin. Eignarskerðingunni var því jafnað til eignarnáms. Í málinu var skerðingin svo umfangsmikil

að eignarréttindi stefnanda urðu einskis virði. Áðurrakinn dómur er eina málið þar sem komist

hefur verið að þeirri niðurstöðu að skipulag eða skipulagsbreyting hafi haft í för með sér svo

verulega skerðingu á eignarráðum að hún teljist ígildi eignarnáms. Með hliðsjón af forsendum

Hæstaréttar má álykta að skerðing skuli gera eign verðlausa svo að henni verði jafnað til

eignarnáms.

Það má velta því upp hvort 1. mgr. 51. gr. skpl. geri þá kröfu að skerðing skuli gera eign

verðlausa svo að bætur samkvæmt ákvæðinu komi til greina. Eins og áður segir var tekið fram í

nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis að eldri dómaframkvæmd hefði þegar

svarað spurningum um hvenær skerðing teldist veruleg. Þær ályktanir voru dregnar í kafla 5.4.3

að eignarskerðingarnar í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) og Hrd. 22. mars

2012 (516/2011) (Ósbrekka) hafi líklega verið þess eðlis að þær hefðu einnig verið bættar

samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. Þessir dómar og aðrir skáru þannig ekki úr um hvort 1. mgr. 33.

gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 væri einungis ætlað að bæta eignarskerðingar sem yrði

jafnað til eignarnáms.

Í Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) komst héraðsdómur hins vegar að þeirri

niðurstöðu, sem staðfest var með vísun til forsendna af Hæstarétti, að 20% skerðing á verðmæti

fasteignar hefði verið veruleg í skilningi ákvæðisins. Það má draga þá ályktun af forsendum og

niðurstöðum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, að 1. mgr. 33. gr. skipulags- og

byggingarlaga nr. 73/1997 hafi ekki einungis verið ætlað að bæta eignarskerðingar sem yrði jafnað

til eignarnáms. Skerðingin í málinu bar þó ákveðin einkenni eignarnáms, þ.e. hún kom sérstaklega

hart niður á einstakri fasteign í samanburði við sambærilegar eignir í næsta nágrenni og var

veruleg. Hins vegar er vandséð að eignarskerðingin í málinu hafi verið nægilega umfangsmikil til

að henni yrði jafnað til eignarnáms. Helgast þetta af þeirri ástæðu að eigendur jarðarinnar gátu enn

74

haft not af jörðinni og því má álykta að skipulagsbreytingin hafi ekki gert fasteignina verðlausa,

líkt og átti sér stað í Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata).

Ef litið er til dómaframkvæmdar og skilnings fræðimanna á eldri bótaákvæðum

skipulagslöggjafarinnar verður ekki séð að þess hafi verið krafist að eignarskerðing skyldi vera

þess eðlis að hægt væri að jafna henni til eignarnáms. Ef 1. mgr. 51. gr. skpl. verður túlkuð með

þeim hætti að einungis skuli bæta eignarskerðingar, sem eru þess eðlis að þeim yrði jafnað til

eignarnáms, er ljóst að bótaákvæðið mun ekki veita fasteignaeigendum frekari viðbótarvernd

heldur en leiðir af stjórnskipulegri vernd eignarréttarins samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr.

5.5 Samantekt

Orðalag 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr.

59/2014, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, var opið og hafði í

för með sér ákveðna réttaróvissu bæði fyrir tjónþola og sveitarfélögin. Það er hægt að slá því föstu

að orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. sé mun skýrara en eldri bótaákvæði skipulagslaga og að orðalag

ákvæðisins hafi verið fært nær þeirri vernd sem stjórnarskráin veitir eignarréttindum. Ákvæði 51.

gr. skpl. sker sig þannig frá eldri bótaákvæðum skipulagslaga að því leyti hversu skýrlega má sjá

viðkomandi atriði í texta lagaákvæðisins.

Þrátt fyrir að texti ákvæðisins hafi augljósa snertifleti við stjórnskipulega vernd eignarréttarins

er hins vegar óvarlegt að slá því föstu að 1. mgr. 51. gr. skpl. muni einungis bæta eignarskerðingar

sem verður jafnað til eignarnáms. Stafar þetta af þeirri ástæðu að orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. er

ráðandi við túlkun ákvæðisins. Ef skipulag eða skipulagsbreyting hefur í för með sér tjón og aðili

reisir kröfur sínar á 1. mgr. 51. gr. skpl. er það í höndum dómstóla að afmarka nánar hvað felst í

kröfu ákvæðisins um verulegar skerðingar á verðmæti fasteigna.

Margt er óljóst um nánari skýringu 1. mgr. 51. gr. skpl. og fellur það í skaut dómstóla að svara

spurningum um frekari túlkun ákvæðisins. Það er hins vegar engum vafa undirorpið að bótaréttur

er skilgreindur mjög þröngt samkvæmt ákvæðinu. Að því virtu má álykta að bætur samkvæmt 1.

mgr. 51. gr. skpl., vegna skipulags- eða skipulagsbreytinga, muni einungis koma til greina í

sérstökum undantekningartilvikum.

75

6 Ákvæði 2. mgr. 51. gr. skpl.

6.1 Inngangur

Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. er ekki eina bótaákvæði skipulagslaga sem veitir eignarréttindum

vernd. Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er einnig fjallað um bótaskyldu sveitarfélaga vegna eignarskerðinga

sem leiða af skipulagi. Til þess að gera bótaákvæðum skipulagslaga viðhlítandi skil er hér rétt að

víkja stuttlega að meginskilyrðum 2. mgr. 51. gr. skpl.

Eins og áður segir leiðir af texta 51. gr. skpl. að 1. mgr. ákvæðisins er almenn bótaregla á

meðan 2. mgr. er sértæk. Beiting síðarnefnda ákvæðisins kemur aðeins til greina í afmörkuðum

tilvikum. Ákveðinn aðdragandi þarf að eiga sér stað svo að tjónþoli geti reist kröfu sína á ákvæðinu

en það er svohljóðandi:

Ef með skipulagi hefur verið tekin ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa, svo

sem undir götu eða veg, og slíkt leiðir til þess að fasteign verður ekki nýtt eins og eðlilegt er miðað

við aðstæður, m.a. hagnýtingu eigna í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum

rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Ekki hefur reynt á 2. mgr. 51. gr. skpl. fyrir dómstólum og athugasemdir í greinargerð, með

frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, veita takmarkaðar vísbendingar um nánari túlkun

ákvæðisins. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var

þó tekið fram að 2. mgr. 51. gr. skpl. væri nánast efnislega samhljóða 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga

nr. 19/1964.127 Af þeim sökum mun eftirfarandi umfjöllun fyrst og fremst taka mið af túlkun

sambærilegra efnisatriða í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

6.2 Meginskilyrði 2. mgr. 51. gr. skpl.

6.2.1 Almennt um beitingu ákvæðisins

Meginregla 2. mgr. 51. gr. skpl. er að bótaskylda skuli einungis koma til greina í

undantekningartilvikum. Ákvæðið skal túlka þröngt og ef ákveðið tilvik fellur ekki skýrlega innan

gildissviðs þess stofnast ekki bótaskylda.128

127 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24. Ákvæði 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var svohljóðandi: ,,Nú er

ákveðin á staðfestum skipulagsuppdrætti tiltekin lega götu eða vegar eða að tiltekið svæði skuli tekið til

almenningsnota, og slíkt veldur því, að dómi dómkvaddra manna, að eigandi fasteignar getur ekki nýtt hana eins og

eðlilegt er miðað við allar aðstæður, m.a. hagnýtingu fasteigna í næsta nágrenni, og á hann þá rétt á bótum. Ef eigandi

krefst, er sveitarstjórn skylt að kaupa eignina fullu verði.“ 128 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að 2. mgr. 51.

gr. skpl. bæri ,,samkvæmt orðalagi sínu, líkt og 1. mgr., að túlka fremur þröngt.“ Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls.

24. Hér má einnig benda á að sama túlkun var lögð til grundvallar varðandi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

76

Eins og áður hefur verið vikið að eru ákvæði 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. um margt ólík. Þrátt

fyrir að ákvæðin séu ólík má álykta að gerð séu sömu meginskilyrði fyrir stofnun bótaskyldu. Þessi

ályktun finnur sér meðal annars stoð í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð

að lögum nr. 59/2014. Þar var tekið fram að 2. mgr. 51. gr. skpl. væri ,,ætlað að tryggja

fasteignareiganda bótarétt vegna sérstakra skerðinga á eignarráðum sem leiða til verulegs

fjárhagslegs tjóns fyrir hann umfram fasteignareigendur í sambærilegri stöðu [...]“129 Af þessu má

álykta að 2. mgr. 51. gr. áskilji, líkt og 1. mgr. ákvæðisins, að eignarskerðing sé bæði veruleg og

sérstök svo að bótaskylda stofnist.130

Að eignarskerðing skuli vera sérstök má ráða skýrlega af orðalagi 2. mgr. 51. gr. skpl., þá fyrst

og fremst af tilvísun ákvæðisins til hagnýtingar fasteigna í næsta nágrenni og að tekin hafi verið

ákvörðun í skipulagi um að nýta ,,tiltekið svæði“ til almenningsþarfa. Að einungis verulegar

skerðingar á eignarráðum muni verða bættar samkvæmt 2. mgr. 51. gr. skpl. finnur sér stoð í þeirri

túlkun sem var lögð til grundvallar varðandi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Í

athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 19/1964, var tekið fram

að ákvæðinu væri ætlað að bæta skerðingar sem leiddu til verulegs fjárhagslegs tjóns fyrir eiganda

tiltekinnar fasteignar. Í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II), sem er nánar reifaður í kafla 6.2.2., var

enn fremur tekið fram að ,,telja verður þetta tjón stefnda það mikið, að bótaskylt sé samkvæmt

tilvitnuðu ákvæði [3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964].“ [leturbr. höf.]

Að framangreindu virtu má leiða sterkum líkum að því að 2. mgr. 51. gr. skpl. muni einungis

bæta eignarskerðingar sem hafa í för með sér verulegt og sérstakt fjárhagslegt tjón. Það er hins

vegar ekki sjálfgefið að 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. verði túlkuð með sama hætti um hversu veruleg

eignarskerðing skal vera. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum

nr. 59/2014, var tekið fram ,,að ekki þurfi alltaf jafn verulega skerðingu svo bótaréttur stofnist skv.

2. mgr. og vera mundi skv. 1. mgr., enda mæla sanngirnisrök með þeirri niðurstöðu.“131

Ásamt því að skerðing skuli vera veruleg og sérstök er einnig áskilið í texta 2. mgr. 51. gr.

skpl. að tekin hafi verið ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa.

Enn fremur að slík ákvörðun hafi orðið til þess að fasteign verði ekki nýtt með eðlilegum hætti

Þessu til stuðnings má vísa til forsendna Hæstaréttar í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) en þar var tekið fram að 3.

mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 væri ,,undantekningarákvæði, sem skýra ber þröngt.“ 129 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24. 130 Alþt. 1961–62, A-deild, bls. 1095. 131 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24.

77

miðað við aðstæður. Við skýringu 2. mgr. 51. gr. skpl. reynir á tvö meginálitaefni; annars vegar

hvaða skilning skuli leggja í orðalagið ,,til almenningsþarfa“ og hins vegar hvað teljist til eðlilegrar

nýtingar fasteignar miðað við aðstæður.

6.2.2 Almenningsþörf

(a) Almennt

Erfitt er að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvað felst í orðunum ,,til almenningsþarfa“ í skilningi

2. mgr. 51. gr. skpl. Ákvæðið nefnir í dæmaskyni að svæðið sé tekið undir veg eða götu en af texta

þess má ráða að ekki er um tæmandi talningu að ræða. Í þessu samhengi er einnig hægt að hafa

hliðsjón af fyrirmælum 1. mgr. 39. gr. skpl. Þar eru tekin dæmi um tilvik sem geta falið í sér að

hlutar lands séu teknir til almenningsþarfa en ákvæðið nefnir götur, leikvelli og opin svæði.132

Það má álykta að ekki skipti öllu máli hvort tiltekið svæði skuli nýtt í þágu hagsmuna hins

opinbera eða einkahagsmuna svo að svæði teljist nýtt til almenningsþarfa. Enn fremur að ekki sé

skylt að hagsmunir margra standi að baki ákvörðun um nýtingu svæðis til almenningsþarfa. Þessar

ályktanir finna sér stoð í þeirri túlkun sem lögð hefur verið til grundvallar við beitingu 1. tölul. 2.

mgr. 50. gr. skpl. en samkvæmt töluliðnum er sveitarstjórnum heimilt að taka fasteignir eignarnámi

sem nauðsynlegt er að fá umráð yfir vegna almannaþarfa, sbr. Hrd. 15. október 2015 (306/2015)

(Umferðarréttur).133

Að öðru leyti mun niðurstaða um hvort tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa líklegast

fyrst og fremst byggjast á mati með tilliti til atvika og aðstæðna hverju sinni. Ákveðnar

vísbendingar má þó leiða af eldri dómaframkvæmd og texta 2. mgr. 51. gr. skpl.

(b) Er ákvörðun um eignarnám nauðsynlegur undanfari beitingar 2. mgr. 51. gr. skpl.?

Túlkunin sem liggur beinast við, með hliðsjón af orðalagi 2. mgr. 51. gr. skpl., er að heimild sé

samkvæmt skipulagi til að taka tiltekið svæði eignarnámi. Þessu til stuðnings má benda á þau atriði

132 Almennt má ætla að orð eða hugtök í mismunandi lagaákvæðum innan sama lagabálks hafi sömu efnismerkingu,

sjá Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 83. 133 Í málinu var deilt um gildi ákvörðunar Reykjavíkurborgar um að taka tiltekið svæði fasteignar eignarnámi til að

framfylgja ákvörðun um umferðarrétt samkvæmt deiliskipulagi. H hélt því m.a. fram að skilyrði um almenningsþörf

væri ekki uppfyllt þar sem ákvörðunin hefði einungis verið tekin til hagsbóta fyrir eigendur nærliggjandi eigna.

Hæstiréttur hafnaði málsástæðu með eftirfarandi orðum: ,,Leggja verður til grundvallar að stefndi hafi neytt heimildar

til hins umþætta eignarnáms í því skyni að hrinda deiliskipulaginu í framkvæmd þar sem ekki tókust samningar milli

málsaðila um kaup á umferðarréttinum. Eignarnámsheimildarinnar var því neytt í þágu almannahagsmuna. Í því

sambandi verður að horfa til eðlis deiliskipulags eins og það er skilgreint í 7. tölulið 2. gr. skipulagslaga [...]. Ræðst

þá eðli málsins samkvæmt af atvikum hverju sinni hvort eignarnámið snertir hagsmuni margra eða fárra.“

78

sem 2. mgr. 51. gr. skpl. tiltekur í dæmaskyni, þ.e. að svæði skuli vera nýtt undir götu eða veg.

Almennt mætti ætla að ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt með framangreindum

hætti yrði framfylgt með eignarnámi. Einnig má benda hér á að skilyrðið um almenningsþörf í 2.

mgr. 51. gr. skpl. á sér augljósa snertifleti við stjórnskipulega vernd 1. mgr. 72. gr. stjskr., sbr.

umfjöllun í kafla 5.2.2.

Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var hins

vegar tekið fram að bótaréttur samkvæmt 2. mgr. 51. gr. skpl. væri miðaður við að eiginlegt

eignarnám hefði ekki farið fram.134 Nærtækasta skýringin á 2. mgr. 51. gr. skpl. er því sú að

ákvæðið taki ekki af skarið um hvort eða hvernig ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til

almenningsþarfa sé nánar framfylgt. Þessi ályktun finnur sér hljómgrunn í beitingu 3. mgr. 29. gr.

skipulagslaga nr. 19/1964. Hér má vísa til Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) en málavextir

málsins eru reifaðir nánar í kafla 3.3.5.

Í málatilbúnaði stefnanda var m.a. tekið fram að ef skipulagið kæmi til framkvæmda þá væri

skerðingin ,,sennilega svo mikil, að vafalaust verði um að ræða skaðabætur eða hreint eignarnám á

grundvelli vegalaga, þegar að því komi.“ Stefndi hélt því fram að bótaskylda málsins ætti ekki að

byggjast á skipulagslögum heldur þágildandi ákvæðum vegalaga nr. 6/1977 og lögum um

framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. Enn fremur að þar sem ekki væri búið að veita fé til

vegagerðarinnar þá væru skilyrði til bóta samkvæmt þeim lögum ekki uppfyllt. Héraðsdómur og

Hæstiréttur komust að þeirri niðurstöðu að 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 næði til þess

tilviks sem um var deilt í málinu.

Af málatilbúnaði stefnda má ráða að lagning vegar samkvæmt staðfesta aðalskipulaginu hefði

líklega verið framfylgt með ákvörðun um eignarnám samkvæmt þágildandi vegalögum nr. 6/1977.

M taldi að bótakrafan ætti ekki að vera gjaldkræf fyrr en á því tímamarki og ætti að auki að styðjast

við ákvæði vegalaga nr. 6/1977 og laga um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. Héraðsdómur og

Hæstiréttur féllust hins vegar ekki á þær röksemdir. Af niðurstöðu Hæstaréttar má álykta að ef

ákvörðun er tekin í skipulagi um að tiltekið svæði skuli vera nýtt undir veg eða til annarra

almenningsþarfa er tímamark tjónsatburðar þegar ákvörðunin er tekin, án tillits til þess hvernig

slíkri ákvörðun verður nánar framfylgt. Á því tímamarki er hagnýting fasteignarinnar takmörkuð

og virðist 2. mgr. 51. gr. skpl. byggja á þeim röksemdum að ekki sé tækt að fasteignareigandi sé

háður nánari ákvörðunum stjórnvalda um hvort, hvenær eða hvernig framkvæmd skipulagsins

muni eiga sér stað.

134 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24.

79

Með hliðsjón af Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) má jafnframt álykta að ekki sé skilyrði

fyrir beitingu 2. mgr. 51. gr. skpl. að fasteign sé í heild sinni nýtt til almenningsþarfa. Sama

niðurstaða leiðir einnig af samanburðarskýringu á 2. og 4. mgr. 51. gr. skpl. Í síðargreinda

ákvæðinu, sem fjallar um yfirtökuskyldu sveitarfélaga, er sérstaklega gert ráð fyrir því að tjón

samkvæmt 2. mgr. 51. gr. skpl. geti tekið til hluta fasteignar.135

Túlkunin sem var lögð til grundvallar í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) sýnir fram á að 2.

mgr. 51. gr. skpl. getur haft verulega þýðingu fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa. Ef t.d.

ákvörðun væri tekin í deiliskipulagi um að nýta ætti tiltekið svæði undir veg eða götu yrði slíkri

ákvörðun líklegast framfylgt með eignarnámi samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 50. gr. skpl. Langur tími

getur liðið frá því að skipulagið tekur gildi og þar til að tekin er ákvörðun um eignarnám eða aðrar

aðgerðir. Í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) höfðu sem dæmi liðið fimm ár frá því að lagning

vegar var ákveðin samkvæmt aðalskipulagi en ekki hafði verið tekin ákvörðun um eignarnám eða

aðrar aðgerðir. Í þessu og sambærilegum tilvikum má almennt gera ráð fyrir að fasteignin lækki í

verði strax þegar skipulagið tekur gildi. Það getur því verið verulega íþyngjandi fyrir

fasteignaeigendur eða aðra rétthafa að þurfa að bíða nánari ákvarðana skipulagsyfirvalda við

þessar aðstæður. Ákvæði 2. mgr. 51. gr. skpl. býður fasteignaeigendum upp á möguleikann til að

höfða bótamál strax þegar skipulagið tekur gildi. Aðilar þurfa því ekki að sitja uppi með

viðkomandi eignir til lengri tíma þegar fyrirséð er að þær muni verða nýttar til almenningsþarfa.

(c) Ákvörðun um nýtingu lands og almenningsþörf

Hér að framan hefur verið fjallað um almenningsþörf í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl. í tengslum

við ákvarðanir um eignarnám. Ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt til

almenningsþarfa þarf hins vegar ekki að fela í sér að svæði skuli tekið undir veg, götu eða til

annarra sambærilegra þarfa. Í sumum tilvikum getur ákvörðun um nýtingu lands í skipulagi haft

þau áhrif á tiltekið svæði telst í raun og veru nýtt til almenningsþarfa.

Eins og vikið var að í kafla 2.2.2 er greint á milli 24 ólíkra landnotkunarflokka í

skipulagsreglugerð. Sumir af þessum flokkum byggja á sjónarmiðum tengdum almenningsþörf.

135 4. mgr. 51. gr. skpl. er svohljóðandi: ,,Í stað bóta skv. 1. eða 2. mgr. getur eigandi krafist yfirtöku eignar í heild

gegn fullu verði, enda taki tjónið til eignar í heild eða sá hluti hennar sem eftir stendur verður ekki nýtilegur á eðlilegan

og sanngjarnan hátt sem sjálfstæð fasteign. Taki takmörkun á nýtingu eignar skv. 2. mgr. aðeins til hluta eignar getur

eigandi jafnframt krafist yfirtöku á þeim hluta hennar gegn fullu verði í stað bóta. Aðeins er skylt að verða við kröfu

um yfirtöku eignar eða hluta hennar ef hún skerðist þannig að hún verður ekki nýtt á eðlilegan hátt í samræmi við

hefðbundna notkun aðliggjandi eigna.“ [leturbr. höf.]

80

Sem dæmi má nefna flokkana ,,kirkjugarðar og grafreitir“, ,,opin svæði“ og ,,óbyggð svæði“, sbr.

k-, l- og s-liður 2. mgr. 6.2 gr. skprl. Ef nýting lands á svæði, sem áður var óskipulagt eða skipulagt

til annarra þarfa, er t.d. ákveðin með þeim hætti að þar skuli vera ,,opið svæði“ geta álitaefni

vaknað um hvort viðkomandi svæði skuli framvegis nýtt til almenningsþarfa. Á álitaefni af þessu

tagi reyndi í Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka).

K var eigandi landsins Brekku í Grafavogi. Samkvæmt þágildandi aðalskipulagi Reykjavíkurborgar

var gert ráð fyrir því að land hans yrði tekið undir opið útivistarsvæði fyrir nálæga byggð á svæðinu.

K taldi að með þessum ráðstöfunum hefði land hans verið tekið til almenningsnota í skilningi 3. mgr.

29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 og krafðist þess aðallega að Reykjavíkurborg yrði gert skylt til að

kaupa landið fullu verði. Í málinu voru dómkvaddir yfirmatsmenn en í yfirmatsgerðinni var m.a.

tekið fram að Brekkuland væri ,,ætlað til útivistar samkvæmt aðalskipulaginu og ekki upplýst, að

fyrirhuguð sé önnur notkun á landinu. Að öllu óbreyttu virðist önnur notkun á Brekkulandi

samkvæmt aðalskipulagi ekki koma til greina.“ Hæstiréttur rakti þær ráðstafanir sem um var deilt í

málinu og vísaði til þess að K hefði verið synjað um heimild til að byggja á landi sínu og gæti ekki

nýtt það með öðrum hætti. Að þessu virtu féllst meirihluti Hæstaréttar á niðurstöðu yfirmatsmanna

um að land K hefði verið tekið til almenningsþarfa í skilningi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr.

19/1964.136

Í málinu lá fyrir að ákveðið var samkvæmt aðalskipulagi R að land K skyldi vera opið

útivistarsvæði fyrir nálæga byggð, þ.e.a.s. að landið skyldi nýtt í þágu annarra en K. Þrátt fyrir að

ekki hafi verið vikið beinlínis að þessum atriðum í forsendum Hæstaréttar má álykta að þau hafi

legið til grundvallar niðurstöðunni um að landið hefði verið tekið til almenningsþarfa. Af dóminum

má álykta að ef tekin er ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt í þágu annarra, með

ákvörðun um nýtingu lands í skipulagi, geti slík ákvörðun haft þau áhrif að svæðið skuli framvegis

nýtt til almenningsþarfa í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl.

Það er nauðsynlegt en ekki nægjanlegt fyrir tjónþola að sýna fram á að ákvörðun hafi verið

tekin í skipulagi um að nýta eign hans til almenningsþarfa. Tjónþoli þarf einnig að sýna fram á að

slík ákvörðun leiði til þess að fasteign hans verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við

aðstæður.

136 Tveir Hæstaréttardómarar skiluðu sératkvæði í málinu og töldu að sýkna ætti R af kröfum K. Í sératkvæðinu var

m.a. eftirfarandi tekið fram. ,,Landið hefur ekki að okkar áliti verið tekið til almenningsnota, og aðaláfrýjandi getur,

sem fyrr segir, nýtt þessa eign sína á sama hátt og hún hefur hingað til verið notuð. Þær takmarkanir, sem eru á

eignarráðum hans á landi sínu, eru almenns eðlis og taka jafnt til allra, sem svipað er ástatt um með tilliti til skipulags.“

81

6.2.3 Eðlileg hagnýting

(a) Almennt

Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að ákvörðun um nýtingu svæðis til almenningsþarfa þurfi að

leiða til þess að fasteign verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við aðstæður. Sambærilegt

ákvæði norskra skipulagslaga hefur verið túlkað með þeim hætti að takmörkun á nýtingu verði að

fela í sér að útilokað sé að nota eignina á arðbæran máta eftir að skipulagið hefur tekið gildi.137

Það má álykta að skilyrðið um takmörkun á eðlilegri nýtingu í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl. geri

ekki slíkan áskilnað. Þessi ályktun finnur sér stoð í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi

því sem varð að lögum nr. 59/2014. Þar var tekið fram að 2. mgr. 51. gr. skpl. veitti landeiganda

rétt á bótum ,,vegna tiltölulega umfangsmikilla og sérstakra skerðinga sem til koma vegna þess að

tiltekið land skal nota til almannaþarfa, jafnvel þó viðkomandi svæði verði eiganda ekki ónothæft

til allra nota sambærilegs lands.“138

(b) Eldri dómaframkvæmd

Ákveðnar vísbendingar um túlkun 2. mgr. 51. gr. skpl. að þessu leyti má finna í eldri

dómaframkvæmd Hæstaréttar. Í áðurnefndum Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) var eftirfarandi

tekið fram í forsendum héraðsdóms um hvað teldist til eðlilegrar nýtingar:

Það að geta selt fasteign á því markaðsverði, sem til boða stendur á hverjum tíma á hliðstæðum

eignum í næsta nágrenni verður að telja eðlilega nýtingu í skilningi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga [nr.

19/1964]. Telja verður í ljós leitt í máli þessu, að stefnanda hafi ekki verið og sé ekki unnt að selja

umræddar eignir á eðlilegu markaðsverði fasteigna á svipuðum slóðum vegna fyrirhugaðrar

vegalagningar eftir aðalskipulaginu.

Í málinu komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að skerðing sem nam 12% af heildarverðmæti

fasteignarinnar væri bótaskyld samkvæmt 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Það má álykta

að Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) gefi nokkuð nákvæmar leiðbeiningar um hvernig skuli

uppfylla skilyrðið um að fasteign verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við aðstæður. Ef

eigandi fasteignar getur framvísað matsgerð eða öðrum fullnægjandi sönnunargögnum sem sýna

fram á að verðmæti fasteignar hafi lækkað um 12% eða meira, miðað við sambærilegar fasteignir

í næsta nágrenni, má álykta að hann sé með sterk sönnunargögn. Því má einnig slá föstu að 2. mgr.

137 Hér er verið að vísa til ákvæðis 15.1 í lov nr. 71, om planlegging og byggesaksbehandling. Sjá einnig Carl Whilhem

Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 238. 138 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 25.

82

51. gr. skpl. verði túlkuð með sama hætti og gert var í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II). Þessu

til stuðnings má benda á athugasemdir í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr.

59/2014, en þar var sérstaklega tekið fram í skýringum við 2. mgr. 51. gr. skpl. að ,,til að taka af

allan vafa, að til eðlilegrar hagnýtingar eignar getur m.a. talist sala hennar á því markaðsverði sem

stendur á hverjum tíma á hliðstæðum eignum í næsta nágrenni.“139

Að öðru leyti en að ofan greinir er erfitt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvað telst til

eðlilegrar nýtingar fasteignar. Þetta stafar af texta 2. mgr. 51. gr. skpl., sem vísar til aðstæðna

viðkomandi fasteignar, og því er í rauninni óhjákvæmilegt að það sem teljist til eðlilegrar nýtingar

byggist að einhverju leyti á mati á aðstæðum og atvikum hverju sinni. Af orðalagi ákvæðisins má

sjá að skylt er að líta til hagnýtingar eigna í næsta nágrenni en hins vegar er þar ekki um tæmandi

talningu að ræða.

Sem dæmi um beitingu ákvæðisins að þessu leyti má hér vísa til áðurgreinds Hrd. 1993, bls.

2205 (Brekka). Í forsendum Hæstaréttar var staðháttum Brekku, landspildu K, lýst með

nákvæmum hætti. Hæstiréttur tók því næst til skoðunar þær hagnýtingaheimildir sem stóðu K til

boða eftir að aðalskipulagið hafði verið staðfest. Í málinu var óumdeilt að K hefði verið synjað um

byggingarleyfi á lóð sinni og Hæstiréttur tók eftirfarandi fram:

Við flutning málsins hefur gagnáfrýjandi [Reykjavíkurborg] lýst þeirri skoðun, að aðaláfrýjanda væri

fullheimilt að loka landi sínu með girðingu og byggja þar aftur svipað hús og áður hefði verið.

Vandséð er miðað við það horf, sem þegar er komið á skipulag og byggð í nágrenni landsins, að

slíkar ráðstafanir gætu orðið til annars en algjörra bráðabirgða.

Í málinu voru teknar til skoðunar þær afleiðingar sem ákvörðun R hafði fyrir hagnýtingarheimildir

K. Í málinu lá fyrir að K var óheimilt að byggja á landinu eða nýta það með öðrum hætti eftir að

aðalskipulagið var staðfest. Með hliðsjón af áðurröktum ummælum má álykta að skilningur

Hæstaréttar hafi verið sá að hagnýtingarheimildir K hefðu verið takmarkaðar að öllu leyti.

Hæstiréttur tók því næst til skoðunar hvernig hagnýtingu eigna í næsta nágrenni var háttað. Þar

sem 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga innihélt fyrirmæli um að m.a. ætti að miða við hagnýtingu

fasteigna í næsta nágrenni hljóta þessi efnisatriði ákvæðisins að hafa verið óaðskiljanleg, þ.e.a.s.

að með því að líta til hagnýtingar aðliggjandi fasteigna var Hæstiréttur um leið að afmarka næsta

nágrenni fasteignarinnar. Um hagnýtingu eigna í næsta nágrenni tók Hæstiréttur eftirfarandi fram:

139 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 25.

83

Fallast verður á það með yfirmatsmönnum, að með fyrrgreindum aðgerðum hafi land aðaláfrýjanda

verið tekið til almenningsnota og eðlileg notkun þess hindruð með þeim hætti, sem við er miðað í 3.

mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Er þá meðal annars til þess litið, að land hans hefur ekki

aðeins verið lýst útivistarsvæði, heldur er það nánast umkringt landi í eigu opinberra aðila, sem

ætlað er til mikilvægra nota samkvæmt hugmyndum, sem þegar eru mótaðar að nokkru. [leturbr.

höf.]

Af ummælunum má ráða að ekki var aðeins miðað við þá hagnýtingu sem þegar fór fram á

aðliggjandi eignum heldur einnig fyrirhugaðri nýtingu þeirra. Í forsendum héraðsdóms var einnig

tekið tillit til fyrirhugaðrar nýtingar og tekið fram að hún væri ,,komin í það fastar skorður og það

fyrirsjáanleg, að taka megi fullt tillit til hennar við mat á aðstæðum.“

Það er einnig áhugavert við Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) að bæði meirihluti Hæstaréttar og

héraðsdómur lögðu til grundvallar að hagnýtingarheimildir K samkvæmt eldra skipulagi hefðu

ekki þýðingu við úrlausn málsins. Minnihluti Hæstaréttar vildi sýkna R m.a. á þeim grundvelli að

,,aðaláfrýjandi getur, sem fyrr segir, nýtt þessa eign sína á sama hátt og hún hefur hingað til verið

notuð“.140 Meirihluti Hæstaréttar lagði hins vegar til grundvallar að K bæri ekki skylda til að sýna

fram á að honum hafi staðið til boða að byggja á landi sínu eða nýta það með öðrum hætti

samkvæmt eldra skipulagi.

Af Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) má álykta að ekki séu gerðar sömu kröfur um tilvist

nýtingarmöguleika samkvæmt 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. Eins og áður segir eru gerðar nokkuð

strangar kröfur samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. um að sýnt sé fram á að nýtingarmöguleikar byggist

á hlutlægum heimildum og séu nægjanlega afmarkaðir og tilgreindir. Það má hins vegar álykta að

fyrirliggjandi hagnýtingarheimildir eða skortur á slíkum heimildum ráði ekki úrslitum um það sem

teljist til eðlilegrar nýtingar fasteignar í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl.

Hér að framan hefur verið gerð stuttlega grein fyrir meginatriðum 2. mgr. 51. gr. skpl. Áður en

endanlega verður skilið við bótaákvæði skipulagslöggjafarinnar er hér rétt að víkja að

bótaákvæðum norskra og danskra skipulagslaga en þau eru að sumu leyti sambærileg

bótaákvæðum íslenskra skipulagslaga.

140 Í yfirmatsgerð, sem lögð var til grundvallar við úrlausn málsins, var eftirfarandi tekið fram: ,,Í eignartíð Karls J.

Steingrímssonar á Brekkulandi og fyrr hefur legið ljóst fyrir, að velflestar framkvæmdir á landinu væru háðar leyfum

borgaryfirvalda og notkun þess að því leyti bundin sömu takmörkunum og notkun annars lands, sem skipulagsskylda

nær. Þessi staðreynd þykir þó ekki breyta því að meta verður án tillits til hennar, hvort ákvæði 3. mgr. 29. gr.

skipulagslaga nr. 19/1964 eigi hér við.“ [leturb. höf.]

84

7 Bótaákvæði danskra og norskra skipulagslaga

7.1 Almennt

Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð eru í gildi skipulagslög sem í grunninn byggjast á sambærilegu

kerfi og hin íslenska skipulagslöggjöf. Skipulagslög þessara landa hafa einnig nýlega tekið

breytingum en byggja, líkt og skipulagslög hér á landi, á gömlum merg.141 Í almennum

athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram

að ákvæði um bótarétt fasteignaeigenda í Danmörku, Noregi og Svíþjóð hefðu verið höfð til

hliðsjónar við undirbúning frumvarpsins.142

Bótaákvæði sænskra skipulagslaga eru frábrugðin sambærilegum ákvæðum í íslenskum,

dönskum og norskum skipulagslögum. Þar er ítarlega greint frá þeim aðstæðum sem geta haft í för

með sér bótaskyldu fyrir skipulagsyfirvöld. Helgast þetta af þeirri ástæðu að ákvæði sænskra

skipulagslaga eru mun ítarlegri um þær takmarkanir sem gera má á eignarráðum fasteignaeigenda

heldur en dönsk, norsk og íslensk skipulagslög.143 Bótaákvæði íslenskra laga, þá sérstaklega 2.

mgr. 51. gr. skpl., eiga margt sambærilegt með bótaákvæðum danskra og norskra skipulagslaga en

minna sammerkt með bótaákvæðum sænskra skipulagslaga. Af þessum sökum verður í eftirfarandi

umfjöllun einungis fjallað um bótaákvæði danskra og norskra skipulagslaga.

Í kaflanum verður leitast við að gefa yfirlit yfir helstu atriði bótaákvæða norskra og danskra

skipulagslaga. Umfjölluninni verður hagað þannig að fyrst verða ákvæði laganna tekin til skoðunar

og gerð grein fyrir þeim aðstæðum sem geta kallað á beitingu þeirra. Síðan verður stuttlega vikið

að túlkun einstakra efnisatriða og þeirra meginsjónarmiða sem gilda um bótarétt samkvæmt

ákvæðunum. Að því frágengnu verða bótaákvæði íslenskra skipulagslaga borin saman við

sambærileg ákvæði í skipulagslögum Danmerkur og Noregs.

7.2 Norskur réttur

7.2.1 Almennt

Meginviðfangsefni norskra skipulagslaga lúta að fasteignum og réttindum sem þeim tengjast.

Gildandi skipulags- og byggingarlög Noregs eru lov 2008 nr. 71, om planlegging og

141 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10. 142 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10. Í athugasemdunum var vísað til ummæla í álitsgerð sem unnin hafði verið

fyrir umhverfisráðuneytið við gerð frumvarpsins, sbr. Álitsgerð um bætur samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.

123/2010, bls. 18. 143 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10.

85

byggesaksbehandling (hér eftir skammstafað nskpl.). Í lögunum, líkt og í íslenskum

skipulagslögum, er gerður greinarmunur annars vegar á bóta – og innlausnarskyldu vegna

skipulags og skipulagsbreytinga og hins vegar vegna eignarnáms í þágu skipulags. Í 15. kafla

nskpl., sem ber heitið ,,Innløsning og erstatning“, er fjallað um innlausnar- og bótaskyldu

sveitarfélaganna vegna skipulags eða skipulagsbreytinga og í 16. kafla nskpl., sem ber heitið

,,Ekspropriasjon“, er fjallað um eignarnám og eignarnámsbætur.

Um innlausnar- og bótaskyldu sveitarfélaganna vegna skipulags eða skipulagsbreytinga er

fjallað í þremur bótaákvæðum; 15.1–15.3 gr. nskpl. Ákvæðin eru um margt ólík og er ætlað að

taka á mismunandi aðstæðum. Þrátt fyrir að ákvæðin séu ólík hafa þau að geyma sambærileg

skilyrði fyrir stofnun innlausnar- og bótaskyldu. Einnig er sameiginlegur sá meginþáttur þessara

ákvæða að innlausnar- og bótarétti er skorinn þröngur stakkur.

7.2.2 Ákvæði 15.1–15.3 nskpl.

Norsk sveitarfélög hafa heimild til að ákveða nýtingu lands með nákvæmum hætti í

,,kommuneplan“.144 Slíkar ákvarðanir eru bindandi fyrir einstaka fasteignaeigendur við samþykkt

skipulagsins. Ákvæði 15.1 nskpl. fjallar um innlausnar- og bótaskyldu sveitarfélaga vegna

takmarkana á eignarráðum sem leiða af slíkum ákvörðunum.145

Ákvæðið fjallar um þau tilvik þegar óskipulagt svæði eða meirihlutinn af slíku svæði er

skipulagt til almenningsnota samkvæmt ákvörðun um nýtingu lands í ,,kommuneplan“, t.d. sem

svæði fyrir kirkjugarða eða frístundasvæði fyrir almenning. Við þessar aðstæður getur

fasteignareigandi krafist bóta á grundvelli mats eða innlausnar. Gert er það meginskilyrði að

fasteignin geti ekki verið nýtt á arðbæran máta eftir að skipulagið tekur gildi (n. regningssvarende

måte).

Innlausnar- eða bótakrafa samkvæmt 15.1. gr. nskpl. er ekki gjaldkræf fyrr en að liðnum fjórum

árum frá því að ,,kommuneplan“ tekur gildi. Í ákvæðinu er einnig gert það skilyrði að svæðið hafi

ekki verið skipulagt til annarra þarfa eða að önnur nýting lands hafi verið ákveðin innan þess tíma.

Helgast þetta af þeirri ástæðu að óvissa getur ríkt um ákvarðanir um nýtingu lands samkvæmt

,,kommuneplan“. Í mörgum tilvikum þarfnast slíkar ákvarðanir nánari útfærslu og ekki er alltaf

144 Um ,,kommuneplan“ er fjallað í 11. kafla nskpl. og samsvarar slík skipulagsáætlun í megindráttum aðalskipulagi

samkvæmt íslenskum rétti. 145 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 237.

86

öruggt að endanleg nýting lands verði í samræmi við það sem ákveðið var samkvæmt

,,kommuneplan“.146

Ákvæði 15.2 gr. nskpl. mælir aðeins fyrir um innlausnarskyldu sveitarfélaganna.

Fasteignareigandi getur því ekki sótt bætur á grundvelli ákvæðisins nema hann afsali sér jafnframt

eignarrétti yfir fasteigninni. Innlausnarskyldan getur orðið virk við tvenns konar aðstæður: Annars

vegar ef ,,reguleringsplan“ hefur að geyma heimild fyrir sveitarstjórn til að taka óskipulagða

fasteign í heild sinni til tiltekinna almenningsnota.147 Ef slík heimild er til staðar getur

fasteignareigandi eða lóðarleiguhafi krafist þess að sveitarstjórn sé gert skylt að innleysa

fasteignina strax, sbr. 1. mgr. 15.2 gr. nskpl. Ef hins vegar sveitarstjórn hefur heimild samkvæmt

,,reguleringsplan“ til að taka óskipulagðan hluta fasteignar til tiltekinna almenningsnota getur

fasteignareigandi eða lóðarleiguhafi krafist þess að sveitarstjórnin innleysi fasteignina í heild sinni.

Slík krafa er hins vegar háð því meginskilyrði að sá hluti fasteignarinnar, sem eftir stendur, verði

ekki nýttur á arðbæran máta, sbr. 2. mgr. 15.2 gr. nskpl.

Ákvæði 15.3 gr. nskpl. fjallar um bótaskyldu sveitarfélags vegna rýrnunar á verðmæti

fasteignar. Af samanburði við önnur bótaákvæði 15. kafla nskpl. má segja að 15.3. gr. nskpl. sé

hin ,,hreina“ bótaregla laganna, þ.e.a.s. bætur á grundvelli ákvæðisins haldast ekki í hendur við að

svæði hafi verið tekið til almenningsnota eða að fasteignareigandi verði jafnframt að krefjast

innlausnar.

Ákvæði 15.3 gr. nskpl. skiptist í sex málsgreinar. Í 1.–4. mgr. er fjallað um bótakröfur á hendur

sveitarfélögum og ríkinu. Hin eiginlega bótaregla kemur fram í 1. mgr. ákvæðisins. Þar er mælt

fyrir um bótarétt vegna ákvæða í ,,reguleringsplan“ um byggingarmörk (n. byggegrense). Í

ákvæðinu er tekið fram að bótaréttur geti stofnast ef fasteign eyðileggst sem byggingarlóð og geti

jafnframt ekki verið nýtt á annan arðbæran máta vegna þess að eignin lendir innan veglínu eða

annarra sérstakra aðstæðna.

Sambærilegt ákvæði eldri norskra skipulagslaga var túlkað með þeim hætti að bótaskylda gæti

einungis stofnast ef um væri að ræða töluvert inngrip inn í eignarréttindi fasteignareiganda og að

146 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 238. 147 Um ,,reguleringsplan“ er fjallað í 12. kafla nskpl. og samsvarar slík skipulagsáætlun í megindráttum deiliskipulagi

samkvæmt íslenskum rétti.

87

minniháttar takmarkanir hefðu almennt ekki í för með sér bótaskyldu þrátt fyrir að fjárhagslegir

hagsmunir eigandans yrðu fyrir tjóni.148

Í 5. mgr. 15.3 nskpl. er að finna áhugaverða heimild. Þar er tekið fram að landeigendur, sem

verða fyrir tjóni vegna skipulags eða skipulagsbreytinga, geti krafist bóta af öðrum landeigendum

sem hafa notið ávinnings af skipulaginu. Málsgreinin tekur til þeirra aðstæðna þegar tiltekinn

landeigandi fær töluvert ríkari heimildir til nýtingu eignar en aðrir landeigendur í næsta nágrenni.

Sem dæmi um aðstæður sem geta kallað á beitingu 5. mgr. 15.3 gr. nskpl. má nefna að tiltekinn

landeigandi fær leyfi á grundvelli skipulags til að reisa háa byggingu á landareign sinni og

nágrannar verða fyrir tjóni vegna skuggavarps.149

7.2.3 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða norskra skipulagslaga

Ekki liggur fyrir mikil réttarframkvæmd um gildandi bótaákvæði norskra skipulagslaga en þau eru

nánast efnislega samhljóða eldri bótaákvæðum. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því

sem varð að lov 2008 nr. 71, om planlegging og byggesaksbehandling, var tekið fram að nýju

bótaákvæðunum væri ekki ætlað að hafa áhrif á fyrirliggjandi réttarframkvæmd. Þar var einnig

tekið fram að breytingar á ákvæðunum stöfuðu fyrst og fremst af lagatæknilegum ástæðum.150 Að

þessu virtu má álykta að eldri réttarframkvæmd hafi þýðingu við túlkun ákvæðanna.

Ákvæðum 15.–15.3 gr. nskpl. er ætlað að taka á mismunandi aðstæðum en skilyrðin sem

ákvæðin setja eru sambærileg í meginatriðum.151 Þannig er til að mynda gert það skilyrði í öllum

bótaákvæðunum að fasteign geti ekki verið nýtt á arðbæran máta eftir að skipulag tekur gildi.

Skilyrðið er líklega það sem veldur mestum vandkvæðum við skýringu ákvæðanna. Carl Whilem

Týren tók fram að erfitt væri að setja almennar viðmiðunarreglur og að túlkun skilyrðisins væri

háð sérstöku mati hverju sinni. Hann tók hins vegar fram að þrátt fyrir að tiltekin nýting eignar

væri útilokuð leiddi það ekki sjálfkrafa til þess að innlausnar- eða bótaskylda stofnaðist ef hægt

væri að nýta eignina á annan arðbæran máta.152 Að bóta- eða innlausnarskylda stofnist ekki

sjálfkrafa þrátt fyrir að tiltekin nýting sé útilokuð finnur sér einnig hljómgrunn í túlkun eldri

148 Ákvæðið sem hér er rætt um er 32. gr. plan og bygningsloven nr. 77/1985. Sjá Carl Whilelm Týren ofl.: Plan- og

bygningsloven og forskriftene i praksis, bls. 143. 149 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 247–248. 150Athugasemdir í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2008, om planlegging og

byggesaksbehandling, hluti 5.7.1. 151 Í Rt. 1998, bls. 1140 (Nora-málið) var eftirfarandi tekið fram í forsendum Hæstaréttar um bótaákvæði eldri norskra

skipulagslaga: ,,De har sammenfallende vilkår, men ulikt anvendelsesområde.“ 152 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 240.

88

bótaákvæða norskra skipulagslaga. Í eldri dómaframkvæmd var lagt til grundvallar að ekki hefði

það þýðingu að bera saman nýtingarmöguleika fasteigna fyrir og eftir gildistöku skipulagsins

heldur skipti meginmáli að kanna hvort eignin gæti verið nýtt á arðbæran máta eftir að skipulag

tæki gildi.153

Í norskum skipulagslögum er sá háttur hafður að skilgreina með fremur nákvæmum hætti þær

aðstæður sem geta orðið til þess að bóta- eða innlausnarskylda sveitarfélaga stofnast. Af skilyrðinu,

um að arðbær nýting fasteignar skuli vera útilokuð, má einnig sjá að töluverðar kröfur eru gerðar

í þessum efnum. Með hliðsjón af orðalagi 15.1–15.3 nskpl. og túlkun skilyrðisins um arðbæra

nýtingu má álykta að meginreglan samkvæmt bótaákvæðum norskra skipulagslaga sé að bóta- eða

innlausnarskylda skuli heyra til undantekninga.

Að framangreindu virtu má álykta að í mörgum tilvikum komi ekki til greina að beita

bótaákvæðum norskra skipulagslaga. Við þessar aðstæður getur fasteignareigandi byggt á 105. gr.

norsku grundvallarlaganna en ákvæðið veitir eignarréttindum stjórnskipulega vernd.154 Í þeim

tilvikum er það á forræði norskra dómstóla að úrskurða um hvort skipulagsaðgerðir hafi í för með

sér bótaskyldu með hliðsjón af atvikum og aðstæðum hverju sinni.155 Í dómaframkvæmd hefur

verið lagt til grundvallar að almennar bindandi ákvarðanir um nýtingu lands samkvæmt skipulagi

leiði ekki til bótaskyldu samkvæmt 105. gr. norsku grundvallarlaganna.156

153 Hér má benda á Rt. 1998, bls. 1140 (Nora-málið). Deila málsins laut að túlkun 42. gr. plan- og bygningsloven nr.

77/1986, sem var nánast efnislega samhljóða 15.2 gr. nskpl. Í málinu var deilt um hvort litið skyldi til mögulegrar

nýtingar fasteignarinnar fyrir og eftir að skipulagið tók gildi við mat á því hvort fasteignin gæti verið nýtt á arðbæran

máta. Í forsendum Hæstaréttar Noregs var tekið fram að það skipti ekki máli hvort tiltekin nýting hefði verið útilokuð

með skipulaginu. Það sem skipti öllu máli var að kanna hvort fasteignin gæti verið nýtt með arðbærum máta eftir að

skipulagið tók gildi. Hér má einnig nefna Rt. 2002, bls. 64 (Lagning þjóðvegar). Í málinu var deilt um túlkun 32. gr.

plan- og bygningsloven nr. 77/1986, sem var nánast efnislega samhljóða 15.3 gr. nskpl., og hvað fælist í skilyrði

ákvæðisins um að fasteign hefði ónýst sem byggingarlóð og gæti ekki verið nýtt á annan arðbæran máta. Í forsendum

Hæstaréttar Noregs var lagt til grundvallar að túlka ætti skilyrðið með sama hætti og í Rt. 1998, bls. 1140 (Nora-

málið). Þar var einnig tekið fram að ekki ætti að líta til þeirrar nýtingar sem stóð til boða áður en skipulagið tók gildi.

Niðurstaða Hæstaréttar Noregs var sú að leggja ætti áherslu á að kanna þá nýtingarmöguleika sem væru fyrir hendi,

eftir að skipulagið tók gildi, með tilliti til þess hvort mögulegt væri að nýta eignina á arðbæran máta. 154 Carl August Fleischer: Plan- og byggningsretten, bls. 637. 155 Carl Whilhelm Týren: Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis, bls. 143. 156 Hér má benda á forsendur Hæstaréttar Noregs í Rt. 1970, bls. 67 (Strandlagadómur). Dómurinn varðaði ekki beint

beitingu eldri bótaákvæða norskra skipulagslaga en mikilvægar vísbendingar um túlkun ákvæðanna mátti finna í

forsendum réttarins. Í forsendunum var fjallað almennt um takmarkanir á hagnýtingarrétti fasteignareiganda.

Hæstiréttur Noregs tók fram að þrátt fyrir að slíkar takmarkanir gætu haft víðtæk áhrif á fjárhagslega hagsmuni

fasteignareiganda kæmu bætur einungis til greina í sérstökum undantekningartilvikum (n. ,,men bare i særlig

unntakstilfelle kan det bli tale om erstatning for slike inngrep...“). Hér má einnig nefna Rt. 1997, bls. 1471. Í forsendum

Hæstaréttar Noregs var tekið fram að ekki færi það í bága við 105. gr. norsku grundvallarlaganna að ákveða með

almennum hætti skipulagningu lands án þess að bætur kæmu fyrir.

89

7.3 Danskur réttur

7.3.1 Almennt

Meginreglan í dönskum skipulagsrétti er að tjón vegna skipulags eða breytinga á skipulagi hafi

ekki í för með sér bótaskyldu fyrir skipulagsyfirvöld.157 Í dönskum skipulagslögum, lov om

planlægning nr. 937/2009, með síðari breytingum (hér eftir skammstafað sem dskpl.), er að finna

undantekningar frá þessari meginreglu í 11. kafla laganna.

Í ákvæðum 47. gr. A, 48. gr. og 49. gr. dskpl., sem eru að finna í 11. kafla laganna, er fjallað

um bóta- og innlausnarskyldu sveitarfélaga vegna skipulagsákvarðana. Ákvæði 47. gr. A og 49.

gr. dskpl. gegna sérhæfðum tilgangi og ekki liggur fyrir mikil réttarframkvæmd um ákvæðin. Í

eftirfarandi umfjöllun verður því greint stuttlega frá 47. gr. A og 49. gr. dskpl. en megináherslan

verður á 48. dskpl.

7.3.2 47. gr. A og 49. gr. dskpl.

Í 47. gr. A dskpl. er tekið fram að eigandi fasteignar geti krafist yfirtöku fasteignar gegn bótum við

tilteknar aðstæður. Heimildin verður virk ef landnotkunarflokki fasteignar, sem er nýtt til

landbúnaðar, garðyrkju, gróðurræktunar eða ávaxtaræktunar (d. landbrug, gartneri, planteskole,

eller frugtplantage), er breytt úr landsvæði sem ætlað er til landbúnaðar eða skógræktar (d.

landzone) í borgarland eða sumarbústaðasvæði (d. byzoner eller sommerhuseområde). Ákvæði 47.

gr. A. á sér ekki samsvarandi ákvæði í eldri skipulagslögum og lítið hefur reynt á ákvæðið.158 Við

lestur ákvæðisins má ráða að ekki eru gerð frekari viðbótarskilyrði fyrir beitingu ákvæðisins ef

þær aðstæður sem ákvæðið mælir fyrir um eru fyrir hendi.

Ákvæði 49. gr. dskpl. mælir einnig fyrir um yfirtökuskyldu sveitarfélaganna í afmörkuðum

tilvikum.159 Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. dskpl. getur eigandi fasteignar krafist yfirtöku ef skipulag

bannar meiriháttar framkvæmdir eða að byggingar á fasteigninni séu rifnar niður nema samkvæmt

leyfi sveitarstjórnar. Að auki verður sveitarstjórn að hafa hafnað útgáfu slíks leyfis svo að

yfirtökuskylda geti stofnast.

157 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 744. 158 Í einum dómi Hæstaréttar Danmörku reyndi þó á ákvæðið en í málinu var deilt um hvernig bætur skyldu reiknaðar

út. Í málinu UfR. 2008, bls. 2823 var deilt um hvernig ætti að meta verðmæti jarðar sem hafði verið nýtt til landbúnaðar.

Eigandi fasteignarinnar taldi að meta ætti verðmæti jarðarinnar með tilliti til þess að ákveðið hafði verið að breyta

nýtingu landsvæðisins í borgarland (d. byzone). Hæstiréttur Danmerkur komst að þeirri niðurstöðu að verðmæti

fasteignarinnar ætti að miðast við verðmæti jarðarinnar sem landbúnaðarjarðar og ætti ekki að byggjast á þeirri nýtingu

sem fyrirhuguð var samkvæmt skipulagi. 159 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 755.

90

Í 2. mgr. 49. gr. dskpl. er sett það viðbótarskilyrði að töluverður munur sé á mögulegum

hagnaði af fasteigninni, þar sem niðurrif eða meiriháttar framkvæmdir eru óheimilar, og

mögulegum hagnaði annarra sambærilegra fasteigna á sama svæði, þar sem heimilt er að rífa niður

byggingar eða grípa til meiriháttar framkvæmda. Með hliðsjón af 2. mgr. 49. gr. dskpl. má álykta

að takmarkanir þurfi að koma sérstaklega hart niður á einstökum fasteignaeigendum. Takmarkanir,

sem koma jafnt niður á fasteignaeigendum á tilteknu svæði, myndu með hliðsjón af orðalagi

ákvæðisins ekki hafa í för með sér yfirtökuskyldu fyrir viðkomandi sveitarfélag.160

7.3.3 48. gr. dönsku skipulagslaganna

(a) Um ákvæðið

Ákvæði 48. gr. dskpl. byggir á gömlum merg og er nánast efnislega samhljóða 48. gr. lov om

planlægning nr. 388/1991 og 32. gr. lov om kommuneplanlægning nr. 287/1975. Í ákvæðinu er

fjallað um þau tilvik þegar fasteign, samkvæmt skipulagi, skal nýtt til almenningsþarfa. Í þessum

tilvikum getur fasteignareigandi krafist að sveitarstjórn leysi til sín eignina gegn greiðslu bóta að

uppfylltum tilteknum skilyrðum.161 Tilgangur ákvæðisins er að vernda hagsmuni fasteignaeigenda,

sem geta verið opinberir eða einkaaðilar, gagnvart takmörkunum sem hindra eðlilega og réttmæta

hagnýtingu fasteigna.162

Hægt er að skipta ákvæðinu í tvo hluta eftir umfangi eignarskerðingar. Fasteignareigandi getur

annars vegar krafist þess að sveitarfélagið yfirtaki alla eignina ef hún skal í heild sinni nýtt til

almenningsþarfa, sbr. 1. mgr. 48. gr. dskpl. Ef einungis hluti fasteignar skal hins vegar nýttur til

almenningsþarfa, getur eigandi krafist yfirtöku þess hluta, sbr. 1. ml. 2. mgr. 48. gr. dskpl. Í

síðarnefndu tilvikunum getur fasteignareigandi einnig krafist yfirtöku allrar eignarinnar ef sá hluti

hennar, sem eftir stendur, verður ekki nýttur með sanngjörnum hætti sem sjálfstæð fasteign (d.

ikke kan udnyttes på rimelig måde som sælvstandig ejendom), sbr. 2. ml. 2. mgr. 48. gr. dskpl. Í

3. mgr. 48. gr. dskpl. koma síðan fram sameiginleg skilyrði sem gilda við beitingu 1. og 2. mgr.

160 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 756. 161 Ásamt því að vera bær til að setja fram kröfu um yfirtöku hefur einnig verið lagt til grundvallar í dómaframkvæmd

að fasteignareigandi geti afturkallað slíka kröfu. Þessu til stuðnings má benda á UfR 2005, bls. 2195. Í málinu höfðu

fasteignaeigendur krafist yfirtöku eignar samkvæmt 48. gr. dkspl. en vildu draga kröfuna til baka. Hæstiréttur

Danmerkur féllst á að fasteignaeigendur hefðu heimild til þess að afturkalla kröfuna. 162 Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 280. Í UfR. 1979, bls. 989 tók Hæstiréttur Danmerkur fram að 48. gr.

lov om kommuneplanlægning nr. 287/1975 gerði ekki kröfu um að landeigandi væri einkaaðili. Hæstiréttur

Danmerkur komst að þeirri niðurstöðu að opinber eigandi lands, sem væri nýtt til almenningsþarfa samkvæmt

skipulagi, gæti höfðað kröfu á grundvelli ákvæðisins og krafist innlausnar.

91

ákvæðisins. Þar er tekið fram að yfirtökuskylda sveitarfélags geti einungis stofnast ef ekki er hægt

að hafa arð af eigninni með eðlilegri nýtingu (d. ikke kan udnyttes på økonomisk rimelig måde) í

samanburði við raunverulega notkun aðliggjandi fasteigna.

(b) Skilyrði 48. gr. dskpl.

Óljóst er hvernig túlka skal orðalagið ,,til almenningsþarfa“ í skilningi 48. gr. dskpl. Ef fasteign

skal nýtt til opinberra þarfa, svo sem undir skóla, kirkjugarð, vegi, járnbrautir eða á annan

sambærilega máta, felur það að jafnaði í sér nýtingu til almenningsþarfa.163 Í öðrum tilvikum þarf

að meta aðstæður og atvik hverju sinni með hliðsjón af efni ákvörðunar og þeim áhrifum sem hún

hefur á nýtingarmöguleika tiltekinnar fasteignar.164 Í þessu samhengi hefur ekki verið talið skipta

máli hvort ákvörðunin sé í þágu einkaaðila eða opinberra aðila. Sem dæmi má nefna að bæði þau

tilvik þegar svæði er tekið undir veg í þágu hins opinbera eða bílastæði í þágu einkaaðila geti falið

í sér nýtingu svæðis til almenningsþarfa.165

Það nægir ekki fyrir eiganda fasteignar að sýna fram á að hún skuli nýtt til almenningsþarfa.

Lykilatriði við beitingu 48. gr. dskpl. er að komast að niðurstöðu um hvort hægt sé að hafa arð af

eigninni með eðlilegri nýtingu í samanburði við raunverulega notkun aðliggjandi eigna. Það er

fasteignareigandi sem þarf að sýna fram á að skilyrðið sé uppfyllt og þarf hann einnig að sýna fram

á tilvist orsakasambands milli skipulags og þess að fasteignin verði ekki nýtt með framangreindum

hætti.166

Það veltur á mati hverju sinni hvort eigandi fasteignar geti haft arð af eigninni með eðlilegri

nýtingu hennar eftir að skipulag tekur gildi. Við túlkun 3. mgr. 48. gr. dskpl. er hins vegar lagt til

grundvallar að minniháttar takmarkanir á nýtingu hafi ekki í för með sér að yfirtökuskylda stofnist

heldur þurfi meira að koma til. Sem dæmi má nefna að ekki er sjálfgefið að fasteignareigandi geti

krafist yfirtöku þrátt fyrir að hann geti ekki selt eignina á sama verði fyrir og eftir gildistöku

skipulagsins.167

163 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 749. 164 Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 280. 165 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 749. Sambærileg túlkun var einnig lögð til grundvallar varðandi eldri

bótaákvæði, sjá Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 280 og Bendt Andersen og Ole Christiansen,

Kommuneplanloven, bls. 286. 166 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 748 og 751. 167 Þessu til stuðnings má benda á UfR. 2007, bls. 2012. Í málinu var komist að þeirri niðurstöðu að nýting fasteignar

hefði ekki verið hindruð með ,,lokalplan“. Hæstiréttur Danmerkur tók fram að ekki væri nægjanlegt fyrir

92

Orðalag 3. mgr. 48. gr. dskpl. leggur áherslu á að bera saman nýtingu fasteignar, sem er í heild

eða hluta tekin til almenningsþarfa, við raunverulega nýtingu aðliggjandi eigna. Raunveruleg

nýting í þessu samhengi er tilvísun til þeirrar hagnýtingar sem hefur farið fram á aðliggjandi

eignum áður en skipulagið tekur gildi.168 Álykta má að þetta skilyrði feli í sér að einungis sérstakar

takmarkanir á eignarráðum geti orðið til þess að yfirtökuskylda sveitarfélags stofnist samkvæmt

48. gr. dskpl.

7.3.4 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða danskra skipulagslaga

Bótaákvæði danskra skipulagslaga byggja á því meginsjónarmiði að bætur skuli einungis koma til

greina þegar sveitarfélagi er jafnframt gert skylt að innleysa fasteign. Í ákvæðunum er því ekki

mælt fyrir um möguleika tjónþola á að viðhalda eignarrétti sínum yfir fasteign og krefjast jafnframt

bóta vegna eignarskerðinga sem leiða af skipulagi eða breytingum á því.

Meginreglan í dönskum skipulagslögum er að bætur skuli einungis koma til greina í

undantekningartilvikum. Einnig eru gerð þau skilyrði samkvæmt 48. gr. og 49. gr. dskpl. að

takmarkanir skuli vera sérstakar og koma hart niður á einstökum fasteignaeigendum. Ákvæði 47.

gr. A er sérstakt í þessu samhengi þar sem ekki eru gerð frekari skilyrði fyrir yfirtökuskyldu

sveitarfélags ef þær aðstæður, sem ákvæðið mælir fyrir um, eru til staðar.

Ef skipulag eða skipulagsbreyting hefur í för með sér eignarskerðingu, sem ekki fellur innan

gildissviðs 47. gr. A, 48. gr. eða 49. gr. dskpl., verður fasteignareigandi að byggja kröfu sína á

öðrum bótagrundvelli en dönskum skipulagslögum. Stafar þetta af þeim ástæðum að ákvæðin eru

túlkuð þröngt og þau tilvik sem geta haft í för með sér bótaskyldu eru þar tæmandi talin. Í þessum

tilvikum kemur þá einkum til skoðunar hvort eignarskerðingin sé bótaskyld samkvæmt 73. gr.

dönsku grundvallarlaganna, sem veitir eignarréttindum stjórnskipulega vernd.169

7.4 Samanburður

Af framangreindri umfjöllun má ráða að bótaákvæði norskra og danskra skipulagslaga byggja á

sambærilegum grunni og bótaákvæði íslenskra skipulagslaga. Sú meginregla er sameiginleg

danskri, norskri og íslenskri skipulagslöggjöf að bótaskylda vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi

fasteignareiganda að sýna fram á að hann gæti ekki selt fasteignina á sama verði fyrir og eftir gildistöku skipulags svo

að innlausnarskylda samkvæmt 48. gr. dskpl. gæti stofnast. 168 Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 281. 169 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 754.

93

eða breytingum á skipulagi, heyrir til undantekninga. Einstök ákvæði norskra og danskra

skipulagslaga svipa einnig til bótaákvæða íslenskra skipulagslaga en þar má helst nefna ákvæði

15.2 nskpl. og 48. gr. dskpl. sem setja sambærileg skilyrði og 2. mgr. 51. gr. skpl. Þrátt fyrir að

margt sé sameiginlegt í löggjöf þessara landa eru bótaákvæði íslenskra skipulagslaga þó að mörgu

leyti frábrugðin sambærilegum ákvæðum í danskri og norskri skipulagslöggjöf.

Úrræði íslenskra fasteignaeigenda og annarra rétthafa eru almennt fjölbreyttari en sömu aðila

í Danmörku og Noregi. Meginreglan samkvæmt íslenskum skipulagslögum er að

fasteignaeigendum er í sjálfsvald sett hvort þeir krefjist yfirtöku fasteignar eða bóta.170 Í dönskum

skipulagslögum er ekki til staðar ákvæði sem veitir fasteignaeigendum rétt á því að krefjast bóta

án þess að afsala sér jafnframt eignarréttinum yfir fasteigninni. Að meginstefnu til er sami háttur

hafður í norskum skipulagslögum með þeirri undantekningu að fasteignaeigendur geta sótt bætur

samkvæmt 15.3 gr. nskpl., án þess að krefjast jafnframt yfirtöku eignarinnar, og í sumum tilvikum

samkvæmt 15.1 gr. nskpl.

Gildissvið bótaákvæða íslenskra skipulagslaga er einnig frábrugðið sambærilegum ákvæðum í

dönskum og norskum skipulagslögum. Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er bótaskylda ekki bundin við

afmörkuð tilvik. Ákvæðið er almennt og verður því beitt um hinar ýmsu eignarskerðingar, sem

leiða af skipulagi eða skipulagsbreytingum, svo fremi sem efnisskilyrði þess séu uppfyllt. Í

dönskum og norskum skipulagslögum er skilgreint með frekar ítarlegum hætti hvaða aðstæður geta

kallað á beitingu bótaákvæðanna, sbr. t.d. 49. gr. dskpl. og 15.3. gr. nskpl. Jafnframt er ekki að

finna í skipulagslöggjöf þessara landa ákvæði sem er sambærilegt 1. mgr. 51. gr. skpl.

Áður en skilið verður við bótaákvæði skipulagslaga Noregs og Danmerkur er hér rétt að víkja

stuttlega að tveimur áhugaverðum fyrirmælum sem er að finna í bótaákvæðum norskra

skipulagslaga.

Í 15.1 nskpl. er mælt fyrir um að innlausnar- eða bótakrafa sé ekki gjaldkræf fyrr en að liðnum

fjórum árum frá því að ,,kommuneplan“ tekur gildi. Eins og áður segir samsvarar ,,kommuneplan“

í meginatriðum því sem er nefnt aðalskipulag í íslenskum rétti. Í bótaákvæðum íslenskra

skipulagslaga er ekki gerður greinarmunur á því hvort krafist sé bóta vegna skerðinga sem leiða af

svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Hins vegar má álykta að þær röksemdir sem tímafrestirnir í 15.1

nskpl. hvíla á, þ.e. að óvissa geti ríkt um hvort endanleg nýting lands verði í samræmi við

170 Í ákvæði 4. mgr. 51. gr. skpl., sem ekki hefur verið sérstaklega fjallað um í ritgerðinni, er mælt fyrir um möguleika

fasteignaeigenda til að krefjast yfirtöku fasteignar.

94

ákvarðanir í ,,kommuneplan“, eigi einnig við um aðalskipulag samkvæmt íslenskum rétti. Þessu

til frekari stuðnings má nefna að í nokkrum dómsmálum hafa íslensk sveitarfélög hreyft við

sjónarmiðum sem svipa mjög til þeirra röksemda sem tímafrestirnir í 15.1 gr. nskpl. byggjast á.171

Að mati höfundar er hins vegar ekki endilega tilefni til að lögfesta slíka heimild í íslenskum rétti.

Þetta helgast af þeim ástæðum að íslenskir dómstólar virðast gera nokkuð strangar kröfur til

sönnunar í þessum tilvikum, þ.e. að fasteignareigandi sýni fram á að endanleg nýting landsins verði

í samræmi við aðalskipulag.172 Með slíkum sönnunarkröfum er komið til móts við þá óvissu sem

getur ríkt um ákvarðanir í aðalskipulagi.

Í 5. mgr. 15.3 nskpl. er tekið fram að landeigendur, sem verða fyrir tjóni vegna skipulags eða

skipulagsbreytinga, geti krafist bóta af öðrum landeigendum sem hafa notið ávinnings af

skipulaginu. Töluvert var rætt um lögfestingu heimildar, sem byggðist á sambærilegri

grunnhugsun, í íslenskum lögum um miðbik síðustu aldar. Slík heimild var ekki lögfest þá og er

heldur ekki að finna í gildandi skipulagslögum.173 Það er hins vegar tilefni til að huga að vægi

slíkra heimilda, þar sem nokkur mál hafa verið höfðuð á hendur sveitarstjórnum vegna

eignarskerðinga sem leiddu af nýtingu fasteigna á grundvelli heimilda í skipulagi.174 Í þessum

tilvikum væri hægt að yfirfæra bótaskylduna frá viðkomandi sveitarfélagi yfir á þá aðila sem

raunverulega njóta hagnaðar af heimildunum. Að mati höfundar er eðlilegt að þeir aðilar, sem fá

171 Sjá sem dæmi Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes). Í fyrrnefnda málinu,

þar sem deilt var um bótaskyldu vegna fyrirhugaðrar vegalagningar samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, var eftirfarandi

tekið fram í málatilbúnaði stefnda: ,,Staðfest aðalskipulag hafi það ekki ótvírætt í för með sér, að framkvæmdir verði

nákvæmlega í samræmi við það, en ekkert sé því í vegi, að breytingar geti orðið á staðfestu aðalskipulagi. Það sé eigi

því fullvíst, hvort sá vegarkafli, sem hér um ræðir, verði lagður nákvæmlega eins og aðalskipulagið segi til um eða

hvernig verði staðið að vegalagningunni að öðru leyti, ef til hennar komi.“ 172 Þessu til stuðnings má benda á forsendur héraðsdóms í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II). Þar var sérstaklega

tekið fram að fimm ár væru liðin frá því að lagning vegar hefði verið ákveðin samkvæmt aðalskipulagi og að vegurinn

væri mikilvægur þáttur í aðalskipulaginu. Héraðsdómur tók fram að ekki væru fyrirhugaðar breytingar á aðalskipulagi

og lagði til grundvallar að vegurinn yrði lagður eins og aðalskipulagið gerði ráð fyrir. Hæstiréttur sýknaði hins vegar

bæjarsjóð Mosfellsbæjar að því varðaði fasteignina Brúarhóll II að svo stöddu og sýndi niðurstaðan fram á erfiðleika

stefnanda við að sanna tjón við þær aðstæður sem voru fyrir hendi í málinu. 173 Hugmyndin var sú að eigendur fasteigna sem nytu hagnaðar af opinberum framkvæmdum eða heimildum

samkvæmt skipulagi skyldu greiða sérstakan verðhækkunarskatt. Árið 1933 var lagt fram frumvarp til laga um

vegarstæði og götulóðir í kaupstöðum og kauptúnum sem var reist á slíkum hugmyndum. Í athugasemdum í

greinargerð með frumvarpinu var m.a. tekið fram að ákvæðum laganna væri ætlað ,,að losa bæjarsjóð eða sveitarsjóð

við að greiða bætur þeim, sem verða fyrir skaða af götugerðinni eða veginum, að svo miklu leyti sem aðrir hagnast á

því. Það verður að teljast rétt og sanngjarnt að hinir síðartöldu, en ekki bæjarsjóður eða hreppssjóður, greiði halla

hinna fyrrgreindu af verkinu.“ [leturbr. höf.] Alþt. 1931, A-hluti, bls. 123. Ákvæði frumvarpsins byggðust á

sambærilegri grunnhugsun og heimildin í norskum skipulagslögum, þ.e. að yfirfæra hluta kostnaðarins af

skipulagsaðgerðum yfir á þá sem raunverulega njóta hagnaðar af þeim en frumvarpið varð ekki að lögum. Sjá nánari

umfjöllun um hugmyndir um verðhækkunarskatt, Páll Líndal: Bæirnir byggjast, bls. 124-126. 174 Hér má nefna Hrd. 1948, bls. 363 (39/1947) (Bárugata), Hrd. 1971, bls. 1189 (43/1970) (Framnesvegur), Hrd. 1.

mars 2012 (478/2011) (Holtsgötureitur) og Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III).

95

verðmætar heimildir samkvæmt skipulagi, greiði bætur ef eignarskerðingar leiða af nýtingu slíkra

heimilda.

96

8 Niðurstöður

Í 51. gr. skpl. er mælt fyrir um bótarétt fasteignaeigenda og eftir atvikum annarra rétthafa vegna

tjóns sem leiðir af skipulagi eða breytingum á skipulagi. Í 1. og 2. mgr. ákvæðisins er að finna

hinar eiginlegu bótareglur sem eru um margt ólíkar. Af texta ákvæðanna leiðir að 1. mgr. er almenn

bótaregla á meðan 2. mgr. er sértæk. Með tilliti til þessa má gera ráð fyrir að í réttarframkvæmd

muni reyna meira á beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.

Í ritgerðinni er lögð áhersla á að skýra inntak gildandi bótaákvæða skipulagslaga, fyrst og

fremst skilyrðum bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Ákvæðið er matskennt þar sem hvorki

þar né annars staðar í skipulagslögum er að finna nákvæma skilgreiningu á því sem felst í orðunum

að verðmæti fasteignar skerðist verulega eða þýðingu þess að verðmæti fasteignar skerðist umfram

það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Af þessu leiðir að túlkun ákvæðisins

getur verið vandasöm og flókið að afmarka nánar þann bótarétt sem þar er lögfestur. Ákvæðið

byggir þó á gömlum merg og við skýringu þess má hafa hliðsjón af sambærilegum efnisatriðum í

eldri bótaákvæðum skipulagslaga.

Við túlkun ákvæðisins er mikilvægt að huga að þeim hagsmunum sem eru undirliggjandi

beitingu þess. Hægt er að greina tvo meginhagsmuni sem liggja að baki ákvæðinu; almanna- og

einkahagsmuni. Í einfölduðu máli þjónar það almannahagsmunum á bestan hátt að bótaréttur sé

skilgreindur þröngt en hið gagnstæða á við ef áhersla er lögð á mikilvægi einkahagsmuna. Með

hliðsjón af texta bótaákvæða skipulagslaga eru hvorki almanna- né einkahagsmunir algjörlega

ráðandi í þessu samhengi. Með tilliti til skilyrða 1. mgr. 51. gr. skpl. má hins vegar ráða að áhersla

hefur verið lögð á mikilvægi almannahagsmuna og hagsmuna sveitarfélaganna við þróun og

breytingar á skipulagi.

Ásamt því að brýnt sé að greina þá hagsmuni sem liggja að baki ákvæðinu er mikilvægt að

kanna hvernig efni skipulagsáætlana getur haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og

annarra rétthafa. Við mat á áhrifum skipulagsáætlana á hagsmuni hlutaðeigandi aðila þarf að huga

að samspili þeirra við ákvæði skipulagslaga. Ákvæðið sem er undirliggjandi flestum takmörkunum

sem geta leitt af efni skipulagsáætlana er 1. mgr. 12. gr. skpl. Í ákvæðinu og öðrum

lagafyrirmælum, sem geta haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og annarra rétthafa,

er að jafnaði vísað til efnis skipulagsáætlana. Það má því segja að efni og áhrif skipulagsáætlana

verði ekki skýrð sjálfstætt og án tillits til ákvæða skipulagslaga. Með hliðsjón af ákvæðum

skipulagslaga eru skipulagsáætlanir forsenda allra framkvæmda og mannvirkjagerða og ef

97

leyfisveiting er grundvöllur tiltekinna aðgerða er einnig almennt skilyrði að þær séu í samræmi við

efni skipulagsáætlana. Efni skipulagsáætlana getur því haft mikil áhrif á verðgildi fasteigna og þar

með fjárhagslega hagsmuni eigenda þeirra og annarra rétthafa.

Forsenda bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er að skipulag eða skipulagsbreytingar

hafi valdið tjóni. Ákvæðið tekur ekki af skarið um hvað falli undir hugtakið skipulag og því má

álykta að bótaskylt tjón geti leitt af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl.

um sérstakar eignarskerðingar gerir það hins vegar að verkum að til bótaskyldu horfir með ólíkum

hætti út frá tjóni af völdum svæðis-, aðal- eða deiliskipulags. Með hliðsjón af skilyrðinu eru

almennt meiri líkur á að bótaskylda stofnist eftir því sem útfærslan í skipulagsgerð er nákvæmari.

Af því leiðir að deiliskipulag, sem getur tekið til einstakra fasteigna eða lóða, er líklegra að hafa í

för með sér bótaskylt tjón heldur en svæðis- eða aðalskipulag sem taka yfirleitt jafnt til allra eigna

af tilteknu tagi. Þrátt fyrir að bótaskylda horfi við með ólíkum hætti er það skilyrði samkvæmt 1.

mgr. 51. gr. skpl., hvort sem tjón leiðir af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi, að skipulag hafi tekið

gildi í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Að skipulag hafi tekið gildi er nauðsynlegt og

nægjanlegt og þess er ekki krafist að framkvæmdir eða aðrar aðgerðir á grundvelli skipulags séu

hafnar svo að bótakrafa samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. sé gjaldkræf. Í þeim tilvikum getur hins

vegar verið vandkvæðum bundið fyrir tjónþola að sanna umfang og tilvist tjóns.

Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. er hlutlæg bótaregla. Það er því ekki skilyrði samkvæmt ákvæðinu

að tjóni hafi verið valdið með saknæmum eða ólögmætum hætti. Það er hins vegar skilyrði að

tjónþoli sýni fram á tilvist orsakasambands á milli tjóns og skipulags eða skipulagsbreytinga. Ef

tjón leiðir af öðrum ástæðum en skipulagi eða breytingum á skipulagi er tjónþoli almennt

nauðbeygður til að byggja kröfu sína á öðrum grundvelli. Af skilyrðinu um orsakasamband leiðir

einnig að skipulag eða skipulagsbreytingar verða að hafa í för með sér tilgreind áhrif á réttindi

aðila svo að bótaskylda stofnist; skipulag þarf að valda skerðingu á verðmæti fasteignar. Þar sem

ákvæðið gerir kröfu um tiltekin áhrif, kemur bótaskylda ekki til greina ef skipulag hefur engin eða

önnur áhrif á hagsmuni hlutaðeigandi aðila. Af eldri dómaframkvæmd má enn fremur ráða að þess

hafi verið krafist að orsakasamband sé á milli skipulags eða skipulagsbreytinga sem hafa tekið

gildi á lögmætan hátt í samræmi við ákvæði skipulags. Hins vegar er það ekki fortakslaust skilyrði

að skipulag eða breytingar á skipulagi hafi öðlast endanlegt gildi þegar tjón á sér stað. Þetta er þó

háð því að skipulagið eða breytingar á því hafi tekið gildi á einhverjum tímapunkti eftir að tjón á

sér stað.

98

Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess krafist að um beint fjárhagslegt tjón sé að ræða. Almennt kemur

því ekki til greina að sækja bætur vegna glataðra leigutekna, afnotamissis eða annars óbeins tjóns

á grundvelli ákvæðisins. Ásamt því að krafa sé gerð um beint fjárhagslegt tjón verður tjónið að

felast í skerðingu á verðmæti fasteigna.

Í ritgerðinni er verðmætum fasteigna skipt í tvo meginflokka; áþreifanleg verðmæti og

nýtingarmöguleika. Raunhæfasta álitaefnið varðandi bótaskylt tjón á áþreifanlegum verðmætum

er skerðing á verðgildi mannvirkja. Samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess ekki krafist að eigandi

mannvirkis sé jafnframt lóðareigandi og enn fremur virðist ákvæðið ekki útiloka að aðilar sem eiga

óbein eignarréttindi sæki bætur á grundvelli þess. Almenna reglan er þó sú að mannvirki skuli

teljast hluti fasteignar. Ef mannvirki hefur ekki varanleg tengsl við land telst það ekki hluti

fasteignarhugtaksins og með gagnályktun frá 1. mgr. 51. gr. skpl. ætti tjón á slíku mannvirki ekki

vera bætt samkvæmt ákvæðinu.

Ásamt því að hafa áhrif á verðgildi mannvirkja geta skipulagsáætlanir haft margvísleg áhrif á

nýtingarmöguleika fasteigna. Í eldri dómaframkvæmd voru gerðar tiltölulega strangar kröfur til

sönnunar þegar krafist var bóta vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum. Þannig var það í höndum

tjónþola að sýna fram á að réttindi væru nægjanlega afmörkuð og tilgreind og að þau hafi stuðst

við hlutlægar heimildir. Krafan um hlutlægar heimildir felur í sér að tjónþoli þarf að sýna fram á

heimild til þeirrar nýtingar, sem hann telur að hafi orðið fyrir skerðingu, samkvæmt eldra skipulagi.

Það nægir ekki halda því fram að fasteignin verði framvegis ekki nýtt með ákveðnum hætti ef slík

nýting var ekki leyfð á fasteigninni fyrir. Að réttindi séu nægjanleg afmörkuð og tilgreind er

eðlilegt og rökrétt framhald af þeirri kröfu að um hlutlægar heimildir sé að ræða. Réttindi eru

nægjanlega afmörkuð og tilgreind ef tjónþoli getur sýnt fram á að slík réttindi fylgi viðkomandi

fasteign. Ákvarðanir um hámarksnýtingarhlutfall í skipulagi, sem taka til margra eigna, eða

skipulagstillögur, sem þarfnast nánari útfærslu, myndu almennt ekki uppfylla slíkan áskilnað.

Bótaskylda vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort

réttindi leiða af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Með hliðsjón af hlutverki og viðfangsefni aðal-

og svæðisskipulags má ráða að erfitt geti verið fyrir tjónþola að sýna fram á að hann hafi öðlast

réttindi til nýtingar á grundvelli slíkra skipulagsáætlana. Slíkir erfiðleikar ættu hins vegar síður við

um nýtingarmöguleika sem fengnir eru einstökum lóðum samkvæmt deiliskipulagi en þeir myndu

almennt teljast til nægilega afmarkaðra og tilgreindra réttinda. Almenna reglan er því sú að líklegra

99

sé að bótaskylda stofnist vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum ef slík réttindi leiða af

deiliskipulagi heldur en svæðis- eða aðalskipulagi.

Bótaákvæðum skipulagslaga er í sumum tilvikum beitt með sérstökum hætti varðandi

skerðingar á nýtingarmöguleikum fasteigna vegna fyrirmæla 5. mgr. 51. gr. skpl. Af texta

ákvæðisins má ráða að því er ætlað að sporna við þeim aðstæðum þegar aðili, sem fengið hefur

byggingarheimildir á grundvelli deiliskipulags, nýtir sér ekki réttindin. Ef slíkar heimildir eru

ónýttar eða eigandi þeirra grípur ekki til ráðstafana sem ákvæðið mælir fyrir um, hefur skerðing á

slíkum heimildum ekki í för með sér bótaskyldu fyrir sveitarfélögin. Ákvæði 5. mgr. 51. gr. skpl.

skapar því hvata fyrir hlutaðeigandi aðila til þess að halda ekki að sér höndum við nýtingu

byggingarheimilda og skapar svigrúm fyrir sveitarfélögin til að bregðast við breyttum aðstæðum

með breytingum á skipulagsáætlunum án hættunnar á bótaskyldu. Í öðrum tilvikum er þess ekki

krafist að fasteignaeigandi eða aðrir rétthafar nýti réttindin svo að bótaskylda samkvæmt 1. mgr.

51. gr. skpl. geti stofnast. Aðalatriðið er því að réttindi til nýtingar séu afmörkuð, tilgreind og

styðjist við hlutlægar heimildir en ekki hvort þau hafi verið raunverulega nýtt.

Þrátt fyrir breytingar á orðalagi ákvæðisins má álykta að 1. mgr. 51. gr. skpl. útiloki ekki að

fasteignaeigendur og aðrir rétthafar sækir bætur vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna.

Stafar þetta af þeim ástæðum að í texta 1. mgr. 51. gr. skpl. er ekki tekið af skarið um eðli

skerðingar á verðmæti fasteignar ef efnisskilyrði ákvæðisins eru að öðru leyti uppfyllt. Almenna

reglan er því sú að ef fasteignareiganda eða öðrum rétthafa tekst að sýna fram á að verðmæti

fasteignar hans hafi orðið fyrir tjóni, vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum, kemur bótaskylda til

greina. Það má því leiða sterkar líkur að því að 1. mgr. 51. gr. skpl. verði túlkuð með sambærilegum

hætti og eldri bótaákvæði ef krafist er bóta vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum.

Meginskilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. er að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir verulegri og

sérstakri skerðingu. Eignarskerðingar, sem leiða af skipulagi eða breytingum á skipulagi, snerta

réttindi og eignir sem almennt njóta einnig verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. Við túlkun

ákvæðisins þarf því að huga að samspili þess við 1. mgr. 72. gr. stjskr. Skilyrðið hefur einnig

snertifleti við stjórnskipulega vernd eignarréttarins en á meðal atriða sem litið er til, þegar

afmarkað er hvort skerðing teljist bótaskyld samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr., er hvort hún sé

veruleg og hvort hún taki til allra eigna af tilteknu tagi.

Samkvæmt texta 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess krafist að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir

skerðingu umfram sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Með orðalaginu eru þær skerðingar sem

100

teljast myndu almennar undanþegnar bótaskyldu. Það er því hægt að slá því föstu að einungis

sérstakar skerðingar á verðmæti fasteigna geti bakað sveitarfélögum bótaskyldu á grundvelli 1.

mgr. 51. gr. skpl. Ekki er hægt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um nánara efnisinntak orðanna

,,næsta nágrenni“ eða ,,sambærilegar eignir“ þar sem niðurstaða um þessi atriði mun ráðast af mati

á aðstæðum og atvikum hverju sinni. Samandregið felur orðalagið í sér tilvísun til þess að

eignarskerðingar sem taka jafnt til allra eigna af tilteknu tagi séu undanþegnar bótaskyldu.

Ekki er nægjanlegt fyrir meintan tjónþola að sanna að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir

sérstakri skerðingu heldur er í öllum tilvikum jafnframt krafist að skerðing sé veruleg. Hægt er að

slá því föstu að einungis verulegar eignarskerðingar geti bakað sveitarfélögunum bótaskyldu á

grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. Það er hins vegar vafi um hversu veruleg eignarskerðing skal vera

og hvort skerðing skuli vera þess eðlis að hægt sé að jafna henni til eignarnáms.

Af dómaframkvæmd Hæstaréttar má álykta að eignarskerðing, sem leiðir af skipulagi eða

breytingum á skipulagi, skuli gera eign verðlausa svo að hægt sé að jafna henni til eignarnáms. Ef

slík túlkun á 1. mgr. 51. gr. skpl. er lögð til grundvallar er ljóst að ákvæðið veitir eignarréttindum

ekki frekari viðbótarvernd en leiðir af stjórnskipulegri vernd 1. mgr. 72. gr. stjskr. Það er hins

vegar óvarlegt að slá því föstu að 1. mgr. 51. gr. skpl. muni einungis bæta eignarskerðingar sem

verði jafnað til eignarnáms. Stafar þetta af þeirri ástæðu að orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. er ráðandi

við túlkun ákvæðisins. Ef skipulag eða skipulagsbreyting hefur í för með sér tjón og aðili reisir

kröfur sínar á 1. mgr. 51. gr. skpl., er það í höndum dómstóla að afmarka nánar kröfu ákvæðisins

um verulega skerðingu á verðmæti fasteigna. Hins vegar má slá því föstu að skilyrði 1. mgr. 51.

gr. skpl. um sérstakar og verulegar eignarskerðingar muni gera það verkum að bótaskylda muni

einungis koma til greina í sérstökum undantekningartilvikum.

Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er mælt fyrir um bótaskyldu sveitarfélaganna vegna eignarskerðinga sem

leiða af skipulagi. Ákvæði byggir á sömu grunnsjónarmiðum og 1. mgr. 51. gr. skpl. og er því

einungis ætlað að bæta tjón sem leiðir af sérstökum og verulegum eignarskerðingum. Ákvæðið

skal túlka þröngt og ásamt því að skerðing skuli vera veruleg og sérstök þurfa aðstæður að falla

beinlínis undir texta þess. Samkvæmt texta ákvæðisins er þess krafist að fasteign skuli nýtt til

almenningsþarfa samkvæmt ákvörðun í skipulagi og að sú ákvörðun leiði til þess að fasteignin

verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við aðstæður.

Ekki er hægt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um það sem fellur undir orðin ,,til

almenningsþarfa“ og mun niðurstaðan líklegast ráðast af mati hverju sinni. Beiting 2. mgr. 51. gr.

101

skpl. er hins vegar ekki háð því að eignarnám hafi farið fram og virðist ákvæðið ekki taka af skarið

um hvort, hvernig og hvenær ákvörðun um nýtingu svæðis til almenningsþarfa er framfylgt. Að

sama skapi er ekki nauðsynlegt að til standi að taka tiltekið svæði eignarnámi svo að beiting

ákvæðisins komi til greina. Ákvarðanir um nýtingu lands geta í sumum tilvikum haft þau áhrif að

tiltekið svæði skuli framvegis nýtt til almenningsþarfa.

Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að ákvörðun í skipulagi, um að tiltekið svæði skuli nýtt til

almenningsþarfa, þurfi að hafa í för með sér að fasteign geti ekki verið nýtt með eðlilegum hætti

miðað við aðstæður. Með hliðsjón af eldri dómaframkvæmd og athugasemdum í greinargerð, með

frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, má slá því föstu að til eðlilegrar nýtingar teljist það

að geta selt fasteign á því markaðsverði sem stendur til boða á hliðstæðum eignum í næsta

nágrenni. Einnig má álykta að ekki séu gerðar sömu kröfur til sönnunar þegar nýtingarmöguleikar

eru skertir samkvæmt 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. og að fyrirliggjandi hagnýtingarheimildir eða

skortur á slíkum heimildum ráði ekki úrslitum um hvað teljist til eðlilegra nýtingar fasteignar í

skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl.

Bótaákvæði norskra og danskra skipulagslaga byggja á sambærilegum grunni og bótaákvæði

íslenskra skipulagslaga. Sú meginregla er sameiginleg danskri, norskri og íslenskri

skipulagslöggjöf að bótaskylda vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi eða breytingum á skipulagi,

heyrir til undantekninga. Bótaákvæði íslenskra skipulagslaga eru þó að mörgu leyti frábrugðin

sambærilegum ákvæðum í norskum og dönskum skipulagslögum. Má þar nefna að úrræði

fasteignaeigenda og annarra rétthafa eru almennt fjölbreyttari en sömu aðila í Danmörku og Noregi

þar sem meginreglan í íslenskum skipulagslögum er að tjónþola er í sjálfsvald sett hvort hann

krefst yfirtöku eignarinnar eða bóta. Einnig er gildissvið bótaákvæða íslenskra skipulagslaga

afmarkað með ólíkum hætti en ekki er að finna almennt bótaákvæði sem samsvarar 1. mgr. 51. gr.

skpl. í skipulagslöggjöf Danmerkur og Noregs.

Skipulag hefur mikil áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Það

er í stöðugri þróun og tekur breytingum eftir áherslum hverju sinni. Með tilliti til texta og skilyrða

gildandi bótaákvæða skipulagslaga má slá því föstu að bótaskylda heyri til undantekninga og erfitt

geti verið fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa að sýna fram á að skilyrði ákvæðanna séu

uppfyllt. Það má enn fremur slá því föstu að gildandi bótaákvæði skipulagslaga séu skýrari um

inntak bótaréttarins og hvers er krafist svo að bætur komi til greina heldur en bótaákvæði eldri

skipulagslaga. Með hliðsjón af matskenndu orðalagi ákvæðanna og þeim áhrifum sem efni

102

skipulagsáætlana getur haft á hagsmuni fasteignaeigenda og annarra rétthafa er fullvíst að

ágreiningsmál er varða 1. mgr. og 2. mgr. 51. gr. skpl. munu koma fyrir dómstóla í náinni framtíð.

Áhugavert verður að sjá hvernig dómstólar munu túlka ákvæðin og hvort slík túlkun samrýmist

þeim niðurstöðum sem hér hafa verið settar fram.

103

HEIMILDASKRÁ

Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“.

Afmælisrit. Páll Sigurðsson sjötugur. Reykjavík 2014, bls. 1–29.

Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Inngangur að umhverfisrétti“. Afmælisrit Lagadeildar Háskóla

Íslands. Ritstj. María Thejll. Reykjavík 2008, bls. 9–44.

Alþingistíðindi

Aðalskipulag Reykjavíkurborgar 2010–2030, A-hluti.

Anne Birte Boeck: Lov om planlægning. Kaupmannahöfn 1994.

Bendt Andersen og Ole Christiansen: Kommuneplanloven. 2. útgáfa. Kaupmannahöfn 1979.

Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Reykjavík 2008.

Carl August Fleischer: Plan- og bygningsretten. Osló 1992.

Carl Wilhelm Týren: Plan- og bygningsloven. Osló 2010.

Carl Whilhelm Týren ofl.: Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis. 4. útgáfa. Osló 2000.

Eiríkur Jónsson og Viðar Már Matthíasson: Bótaréttur I. Reykjavík 2015.

Gaukur Jörundsson: Um eignarnám. Reykjavík 1969.

Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I. Reykjavík 1982.

Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur. Reykjavík 1999.

Gunnar G. Schram: Umhverfisréttur. Verndun náttúru Íslands. Reykjavík 1995.

Hafsteinn Dan Kristjánsson: ,,,,Eignarrétturinn er friðhelgur.“ Eru upphafsorð 72. gr.

stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?“ Úlfljótur, 1. tbl. 2013, bls. 29-65.

Skýrsla stjórnlaganefndar 2011. 2. bindi. Stjórnlaganefnd, Reykjavík 2011.

Helen Tegner Anker: Planloven med kommentarer. Kaupmannahöfn 2013.

Margrét Heinreiksdóttir: ,,Skipulagslög í 75 ár“. Erindi flutt á skipulagsþingi 1. nóvember 1996.

Reykjavík 1996, bls. 7–16.

Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða. Reykjavík 2007.

104

Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Umhverfisráðuneytið.

Reykjavík 2012. (óbirt)

Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands. Reykjavík 1960.

Ólafur Lárusson: Eignarréttur I. Reykjavík 1950.

Páll Líndal: Bæirnir byggjast. Yfirlit um þróun skipulagsmála á Íslandi til ársins 1938. Reykjavík

1982.

Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2015–2040: Höfuðborgarsvæðið 2040.

Þorgeir Örlygsson: Kaflar úr eignarrétti I. Viðfangsefni eignarréttar. Íslenskt forráðasvæði.

Fasteignir. Reykjavík 1998.

Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignahugtakið“. Ársskýrsla Fasteignamats ríkisins 2003. 1. tbl.

2003, bls. 21–40.

105

DÓMASKRÁ

Dómar Hæstaréttar:

Hrd. 1937, bls. 492

Hrd. 1947, bls. 412

Hrd. 1948, bls. 363

Hrd. 1955, bls. 316

Hrd. 1959, bls. 541

Hrd. 1964, bls. 573

Hrd. 1965, bls. 773

Hrd. 1971, bls. 1189

Hrd. 1971, bls. 957

Hrd. 1983, bls. 2148

Hrd. 1984, bls. 904

Hrd. 1991, bls. 1368

Hrd. 1993, bls. 2205

Hrd. 1996, bls. 53

Hrd. 1997, bls. 2488

Hrd. 10. júní 1999 (461/1998)

Hrd. 13. desember 2007 (292/2007)

Hrd. 23. apríl 2008 (418/2007)

Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009)

Hrd. 10. júní 2010 (501/2009)

Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009)

Hrd. 18. nóvember 2010 (265/2010)

Hrd. 1. mars 2012 (478/2012)

Hrd. 22. mars 2012 (516/2011)

Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011)

Hrd. 14. júní 2012 (563/2011)

Hrd. 7. febrúar 2013 (439/2012)

Hrd. 10. apríl 2014 (802/2013)

Hrd. 15. október 2015 (306/2015)

Hrd. 14. apríl 2016 (549/2015)

Dómar héraðsdóms:

Hérd. Austurl. 20 maí 2008 (E-303-308/2007)

Hérd. Suðl. 2. júlí 2009 (E-913/2008)

Hérd. Rvk. 15. apríl 2015 (E-2550/2014)

Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-4100/2013)

Hérd. Rvk. 25. september 2015 (E-1549/2014)

106

Norskir dómar:

Rt. 1970, bls. 67

Rt. 1998, bls. 1140

Rt. 2002, bls. 64.

Danskir dómar:

UfR. 1979, bls. 989

UfR. 2007, bls. 2012

UfR. 2008, bls. 2823.