Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 1

Catatan Puguh Bodro Irawan (Wina-Austria, 1 Januari 2012)

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA: pengaturan produksi vs. pengelolaan cadangan strategis minyak

Oleh Puguh Bodro Irawan1 irawanpb@gmail.com

OPEC versus IEA: ‘lawan’ tapi juga ‘teman’

Organisasi Negara-negara Pengekspor Minyak (Organization of Petroleum Exporting Countries - OPEC) dan Badan Eneji Internasional (International Energy Agency - IEA) adalah dua organisasi enerji dunia yang bisa dikonotasikan seperti sekeping koin mata uang. Dua muka, dua penampakan yang berbeda. Begitu pula latar-belakang dan tujuan keduanya juga berbeda, sering kali bertolak-belakang. Tetapi keduanya saling membutuhkan. Kepentingan enerji mereka saling melengkapi satu sama lain. Sederhananya, yang satu penjual sedangkan yang lainnya pembeli minyak mentah (crude oil). OPEC berupaya untuk menjual minyaknya dengan harga setinggi mungkin, sebagai upaya untuk mengoptimalkan pendapatan negaranya. Sebaliknya IEA berusaha menurunkan harga pembelian minyak mentah serendah mungkin, untuk menekan ongkos input produksi dalam pengilangan minyak mentah untuk menjadi produk siap pakai untuk konsumen akhir, seperti bensin, solar, jet kerosene.

OPEC adalah kumpulan negara-negara produsen minyak mentah terkemuka dunia. Semua negara anggotanya masih tergolong sebagai negara berkembang. Sedangkan IEA mengidentifikasikan diri sebagai perwakilan negara-negara konsumen minyak utama dunia. Mereka semua anggota Organisasi untuk Kerjasama dan Pembangunan Ekonomi (Organization for Economic Co-operation and Development – OECD), alias negara-negara industri maju. Baik Sekretariat OPEC maupun IEA pada dasarnya adalah lembaga ‘think-tank’ dengan rutinitas melakukan riset, kajian dan monitoring tentang kondisi pasar minyak/enerji dunia terkini. Hasil kajian-kajiannya digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan oleh kedua organisasi untuk kepentingan negara-negara anggotanya.

1 Penulis adalah analis yang mencermati masalah-masalah social-ekonomi ketenagakerjaan, kemiskinan &

ketimpangan, pembangunan sumber daya manusia, lingkungan hidup & pengelolaan sumber daya alam, dan ekonomi perminyakan & pasar enerji. Saat ini penulis tinggal di Wina, Austria. Karya tulis ini adalah murni pendapat penulis secara pribadi dan tidak terikat.

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 2

OPEC, dengan kantor sekretariatnya di Wina – Austria, mempunyai tugas

utama untuk mengkoordinasikan strategi dari 12 negara anggotanya melalui pengaturan produksi minyak (production management).2 OPEC didirikan pada 14 September 19603 di Baghdad – Irak, dengan kantor sekretariat awalnya di Geneva – Swiss sebelum pindah ke Wina tahun 1962. OPEC didirikan sebagai upaya kerjasama negara-negara penghasil minyak dalam menyikapi harga minyak yang saat itu secara eksklusif diatur oleh perusahaan-perusahaan minyak international utama, atau dikenal dengan “Seven Sisters” of international oil majors.4 Pendirian organisasi ini menjadi semacam protes atau ‘perlawanan’ dari negara-negara OPEC terhadap perusahaan-perusahaan minyak multinasional dari negara-negara industri maju yang telah mengeksploitasi sumber-sumber kekayaan alam mereka.

“Seven Sisters” saat itu sepenuhnya menguasai berbagai akses terhadap

lokasi-lokasi cadangan minyak di negara-negara OPEC, teknologi eksplorasi & produksi, distribusi dan penjualan produk. Dan bahkan yang paling kritis, mereka juga mengatur atau menentukan harga jual minyak mentah ke pasar dunia. Dengan berdirinya OPEC, negara-negara anggota menasionalisasi perusahaan-perusahaan minyak asing, dan secara kolektif mulai mengatur sendiri produksi, penjualan dan harga minyak ke pasar dunia.

Badan Enerji Internasional (IEA) adalah organisasi antar-negara yang

berotonomi dan berkedudukan di Paris – Perancis. IEA didirikan dalam kerangka OECD pada tahun 1974, yang dilatarbelakangi oleh krisis minyak tahun 1973 ketika OAPEC5 melakukan embargo penjualan minyak sebagai protes atas keputusan pemerintah Amerika Serikat mendukung Israel dalam perang Yon Kipur. IEA punya misi untuk memperjuangkan 28 negara anggotanya dalam kepentingan memenuhi kebutuhan enerji mereka.6 Bertolak-belakang dengan

2 Negara-negara anggota OPEC adalah Algeria, Angola, Ecuador, Iran, Irak, Kuwait, Libya, Nigeria, Qatar, Saudi

Arabia, United Arab Emirates, dan Venezuela. Indonesia pernah jadi anggota OPEC selama periode 1962-2008, dan Gabon dalam periode 1975-1994. 3 Negara-negara pendiri OPEC pada tahun 1960 adalah Saudi Arabia, Venezuela, Irak, Iran dan Kuwait.

4 Perusahaan minyak international “Seven Sisters” terdiri dari Standard Oil of New Jersey & Standard Oil Company

of New York (sekarang dikenal ExxonMobil); Standard Oil of California (sekarang dikenal Chevron), Gulf Oil (diambil alih oleh Chevron pada 1985), Texaco; Royal Dutch Shell; dan Anglo-Persian Oil Company (sekarang dikenal BP). 5 Organisasi Negara-Negara Pengekspor Minyak Arab (Organization of Arab Petroleum Exporting Countries –

OAPEC) beranggotakan semua negara Arab anggota OPEC (Algeria, Arab Saudi, Irak, Kuwait, Libya, Qatar dan UAE), ditambah Bahrain, Mesir. Syria dan Tunisia. http://www.oapecorg.org/ 6 Negara-negara anggota IEA adalah Australia, Austria, Belgia, Canada, Ceko, Denmark, Finlandia, Prancis, Jerman,

Yunani, Hongaria, Irlandia, Italia, Jepang, Korea Selatan, Luxemburg, Belanda, Selandia Baru, Norwegia, Polandia, Portugal, Slovakia, Spanyol, Swedia, Swis, Turki, Inggris, dan AS. Chili, Estonia, Islandia, Israel, Mexico dan Slovenia adalah anggota OECD, tetapi saat ini bukan anggota IEA. http://www.iea.org/country/index.asp

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 3

OPEC, perjuangan IEA menitikberatkan pada perlu adanya ‘jaminan pasokan minyak’ atau ‘supply security’.

IEA pada awalnya didirikan untuk mengatasi berbagai gangguan fisik atas

pasokan minyak mentah (supply disruptions), seperti gangguan keamanan di negara pemasok utama. Dan juga IEA saat itu diharapkan sebagai lembaga penyedia informasi/data tentang pasar minyak internasional dan enerji lainnya. IEA bertindak sebagai ‘penasehat kebijakan’ bagi negara-negara anggotanya, dan juga bekerjasama dengan negara-negara bukan anggota, seperti Rusia, Cina dan India.

Mandat utama dari IEA adalah menitikberatkan pada kebijakan enerji yang

jelas dengan 3E – ‘energy security’ (keamanan/jaminan pasokan enerji), ‘economic development’ (pembangunan ekonomi), dan ‘environmental protection’ (perlindungan lingkungan hidup). E yang terakhir memfokuskan pada strategi mengatasi perubahan iklim (climate change). Belakangan ini IEA gencar mempromosikan perlunya pengembangan radikal terhadap sumber-sumber enerji alternatif (termasuk enerji terbarukan atau renewable energy). Lembaga ini juga sering mengkampanyekan tentang pentingnya kebijakan enerji yang rasional, seperti penghapusan subsidi harga enerji, dan juga perlunya kerjasama internasional untuk pengembangan teknologi enerji.

Pada perkembangan selanjutnya, IEA mewajibkan negara-negara

anggotanya untuk menyimpan stok minyak dalam negeri sedikitnya setara dengan 90 hari dari volume impor neto minyak tahun lalu. Stok atau cadangan minyak yang memadai, baik untuk kepentingan strategis/publik maupun untuk kepentingan komersial/industri, adalah kekuatan utama IEA untuk mengimbangi strategi pengelolaan pasokan minyak dunia dari negara-negara produsen - terutama OPEC dalam mempengaruhi pasar minyak dunia. Pengaturan Produksi Minyak: Fungsi kunci OPEC

Tujuan utama OPEC sesuai dengan statutanya adalah untuk mengkoordinasikan dan menyatukan kebijakan-kebijakan perminyakan dari negara-negara anggotanya, dan memastikan stabilisasi pasar minyak melalui pasokan minyak yang efisien, ekonomis dan ajeg ke konsumen, serta menjamin pendapatan yang stabil bagi produsen dan investor pada industri perminyakan.7 Sebagai negara-negara yang sedang berkembang, ekonomi dari semua anggota OPEC sangat tergantung pada pendapatan dari ekspor minyak mentah ke pasar

7 http://www.opec.org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/OS.pdf

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 4

dunia. Karena ketergantungan ini, OPEC secara kolektif selalu memperjuangkan agar pasar minyak dunia stabil dengan harga yang ‘fair’. Yaitu harga yang menguntungkan bagi negara-negara penghasil dan investor tetapi tidak memberatkan bagi perekonomian negara-negara konsumen.

Gejolak harga minyak yang kentara dan cepat (oil price volatility) akan

melemahkan berbagai indikator ekonomi makro di seluruh dunia. Ini termasuk turunnya pertumbuhan ekonomi dunia, meningkatnya tekanan inflasi, mendorong ketidakpastian kondisi ekonomi secara menyeluruh sehingga menghambat investasi di industri perminyakan. Apalagi kondisi pasar minyak yang ketat juga dapat menimbulkan ketakutan akan kelangkaan minyak, yang kemudian mengarah pada kekawatiran pada jaminan atas pasokan enerji (energy security).

Volatilitas harga minyak dunia secara langsung mempengaruhi tingkat

permintaan minyak dari negara-negara industri konsumen utama-OECD terhadap produsen minyak utama dunia, baik negara-negara OPEC maupun bukan OPEC. Penurunan produksi bagi OPEC berarti penurunan pendapatan dari ekspor minyak. Ini tentunya tidak diharapkan oleh semua negara-negara anggota OPEC yang umumnya masih sangat tergantung pada pendapatan dari ekspor minyak untuk mendukung pembangunan negaranya.

Itu berarti untuk mestabilisasikan pasar minyak, tidak hanya pasokan

minyak yang terjamin dan efisien, tetapi juga perlu adanya “jaminan permintaan minyak”, alias “demand security” dari negara-negara konsumen, khususnya OECD. Kunci kekuatan OPEC adalah penguasaan cadangan minyak (oil reserves) yang luar biasa besar sekitar 1,2 milyar barel, atau 81% dari total cadangan minyak dunia (1,5 milyar barel). Lebih dari itu, OPEC punya keleluasaan untuk mengelola (menaikkan/menurunkan) pasokan minyak ke pasar dunia dengan volume produksi tahun 2010 sekitar 29,2 juta barel/hari (hampir 42% dari total produksi minyak dunia).8

Volume produksi ini masih sangat leluasa untuk dinaikkan mengingat

kapasitas produksi minyak (crude oil production capacity) dari negara-negara OPEC diperkirakan saat ini mencapai sekitar 34,2 juta barel/hari. Ini artinya OPEC mempunyai kapasitas produksi cadangan (spare capacity) sekitar 5 juta barel/hari, yang siap digelontorkan untuk memasok pasar minyak dunia dalam waktu yang singkat.9

8 OPEC (2011) ‘Annual Statistical Bulletin 2010/2011 Edition”.

9 Kapasitas produksi minyak yang ajeg (sustainable crude oil production capacity) biasanya didefinisikan sebagai

tingkat produksi minyak mentah harian maksimum yang dapat dicapai dalam 30 hari, dan dapat dipertahankan minimal selama 90 hari.

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 5

Strategi OPEC terfokus pada pengaturan produksi minyak mentah

(production management) dari negara-negara anggotanya, yang bertujuan untuk menstabilkan pasar minyak dunia. Jika perkembangan harga minyak cenderung turun tajam dalam suatu kurun waktu tertentu, yang biasanya dipengaruhi oleh turunnya permintaan dan naiknya cadangan komersial/industri di negara-negara OECD secara kentara, OPEC dalam pertemuan rutin konferensi para menterinya (Meeting of Ministerial Conference) cenderung akan memutuskan untuk mengurangi tingkat produksi minyak dari seluruh anggotanya. Sebaliknya bila harga cenderung naik secara cepat, dan mungkin dibarengi dengan penarikan cadangan komersial OECD, OPEC biasanya mengambil keputusan untuk ‘menambah pasokan’ dengan meningkatkan produksi dari negara-negara anggotanya.

Strategi pengurangan atau peningkatan produksi ini diharapkan akan menstabilkan keseimbangan antara pasokan dan permintaan minyak dunia. Volume pengurangan atau penambahan produksi minyak yang diputuskan oleh konferensi menteri-menteri OPEC secara aklamasi akan dialokasikan ke setiap negara anggota secara proporsional berdasarkan tingkat produksi saat itu dibandingkan dengan total produksi seluruh anggota OPEC saat itu (atau sering disebut dengan ‘quota’ atau ‘production allocation’).

Kedua kondisi tersebut: “harga turun » pengurangan produksi” dan “harga naik » penambahan produksi” cenderung menghasilkan keputusan yang jelas dan dapat diprediksi oleh kalangan pemangku kepentingan industri minyak di dunia. Apalagi kalau kedua kondisi tersebut dengan gamblang diikuti oleh pola perkembangan permintaan dan ketersediaan cadangan minyak komersial dan strategis di negara-negara OECD. Tapi dalam beberapa kasus, kedua kondisi ini bisa tidak berlaku. Misalnya, harga terus naik, tetapi stok minyak OECD masih memadai. Dan begitu juga dengan permintaan minyak dunia (oil demand) juga cenderung stagnan. Atau pasar minyak dunia secara menyeluruh tidak menentu, karena adanya ketidakpastian pada kondisi perekonomian dunia, atau kondisi geo-politik karena keamanan di suatu wilayah pasokan minyak vital terganggu. Ketika pasar minyak dunia secara menyeluruh tidak menentu seperti ini, OPEC biasanya memutuskan untuk mempertahankan tingkat produksi minyak saat itu.

Pengambilan keputusan OPEC untuk pengurangan/penambahan produksi

minyak senantiasa berdasarkan analisis pasar minyak dunia dengan melihat perkembangan tingkat harga dan neraca penawaran-permintaan (supply-demand balance). Analisis ‘supply-demand balance’ dilihat dari perspektif kepentingan OPEC dapat digunakan sebagai basis untuk mengestimasikan

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 6

seberapa besar kekurangan atau kelebihan pasokan minyak (balance) setelah membandingkan antara (1) ‘permintaan minyak dunia’, (2) ‘total pasokan di luar produksi minyak OPEC’, dan (3) ‘produksi minyak OPEC’. Komponen (2) ‘total pasokan di luar produksi OPEC’ adalah sangat krusial dalam kajian neraca pasokan-permintaan minyak dunia, sehingga dinamika dari komponen ini senantiasa diikuti secara cermat. Komponen (2) terdiri dari dua sumber utama, yaitu ‘pasokan minyak dari negara-negara bukan OPEC’ (seperti Rusia, Meksiko, Brazil, AS, Norwegia, Indonesia, negara-negara bekas Soviet, dll) dan ‘produksi NGL dan minyak non-konvensional OPEC’.

Tabel 1 mencoba mengilustrasikan suatu kajian neraca penawaran-

permintaan yang dipublikasikan oleh OPEC. Kajian ini dipercaya dijadikan dasar keputusan Konferensi OPEC untuk menurunkan tingkat produksi minyak dari seluruh anggota OPEC total sebesar 4,2 juta barel/hari yang terjadi pada bulan Desember 2008. 10

Tabel 1. Neraca Penawaran-Permintaan Minyak dari Perspektif OPEC, Desember 2008 (Estimasi 2008 & Ramalan 2009, dalam juta barel/hari)

2007 1Q08 2Q08 3Q08 4Q08 2008 1Q09 2Q09 3Q09 4Q09 2009

(1) World oil demand 85.9 86.7 85.4 85.0 86.3 85.8 85.9 85.0 85.1 86.8 85.7

(2) Total supply excluding

OPEC crude

53.7

54.2

54.5

53.4

54.7

54.2

55.7

55.3

55.2

55.7

55.5

Non-OPEC supply 49.5 49.7 49.9 48.8 49.9 49.6 50.7 50.2 49.8 50.2 50.2

OPEC NGLs &

non-conventionals

4.1 4.4 4.6 4.6 4.8 4.6 5.0 5.1 5.3 5.4 5.2

(3) Difference (1) – (2)

‘Call on OPEC’

32.2 32.5 30.9 31.5 31.6 31.6 30.2 29.7 29.9 31.1 30.2

(4) OPEC crude oil production 29.9 32.1 32.1 32.3

(5) Balance -1.3 -0.4 1.2 0.8

Sumber: OPEC Monthly Oil Market Report, December 2008, Table 32 & 33 (p. 58).

Catatan: (1) Permintaan minyak dunia, (2) Total pasokan di luar produksi minyak OPEC, yang terdiri dari dua yaitu

‘pasokan minyak dari negara-negara bukan OPEC’ dan ‘produksi gas alam cair (natural gas liquids atau NGLs) dan

minyak non-konvensional OPEC’, (3) Perbedaan antara (1) dan (2), yang juga sering disebut sebagai ‘Call on OPEC’

(lihat catatan kaki 9), (4) Produksi minyak mentah OPEC yang dilaporkan, (5) Neraca, dihitung sebagai

perbandingan antara (4) dan (3).

10

Keputusan penurunan produksi sebesar 4,2 juta dari produksi September 2008 sebesar 29,045 juta barrel/hari menjadi sekitar 24,845 juta barrel/hari diumumkan dalam Press Release dari 151

st (Extraordinary) Meeting of the

OPEC Conference, 17 December 2008, Oran, Algeria. http://www.opec.org/opec_web/en/945.htm

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 7

Pertama, neraca penawaran-permintaan 2008 mencerminkan ekspektasi fundamental pasar minyak dunia yang menurun. Permintaan untuk minyak OPEC tahun 2008, seperti yang diindikasikan oleh ‘Difference (1)–(2)’ atau juga disebut ‘Call on OPEC’11, diestimasikan sebesar 31.6 juta barrel/hari, atau suatu penurunan sekitar 0,6 juta barrel/hari dari tahun 2007. Yang menarik, analisis per-kuartal tahun 2008 mengindikasikan bahwa ‘Call on OPEC’ pada kuartal-1 lebih besar daripada tingkat produksi minyak OPEC yang dilaporkan (OPEC crude oil production), yaitu 32.5 berbanding 32.1, yang berarti neraca mengalami defisit sebesar minus 0,4 juta barrel/hari. Akan tetapi, pada kuartal-2 neraca menjadi surplus 1,2 juta barrel/hari sebagai akibat lebih besarnya produksi minyak OPEC daripada ‘Call on OPEC’. Begitu juga dengan estimasi kuartal-3, neraca mengalami surplus 0,8 juta barel/hari. Surplus atau kelebihan pasokan minyak ini dipercaya akan terjadi juga di kuartal-4, 2008.

Kedua, prospek 2009 juga memberikan kecenderungan terjadinya neraca

surplus, mengingat permintaan minyak dunia relatif stabil, sementara total pasokan di luar minyak OPEC – khususnya pasokan dari negara-negara non-OPEC terus meningkat. Jika situasi ini dibiarkan, neraca surplus akan menyebabkan pasokan minyak mentah dunia yang akan berlebihan, yang pada gilirannya akan menekan harga minyak mentah dunia. Situasi pasar minyak dunia seperti ini tentunya tidak diharapkan oleh negara-negara produsen minyak, khususnya OPEC, dan juga para investor minyak. Berdasarkan kajian seperti ini, OPEC memutuskan untuk memangkas tingkat produksi minyaknya sebesar 4,2 juta barel, dari 29,045 juta barel/hari (data September 2008 sebagai basis) menjadi 24,845 juta barel/hari. Irak dikecualikan dari pemangkasan produksi ini.

Sejauh mana implikasi dari keputusan OPEC dalam penurunan produksi

minyak sebesar 4,2 juta barel/hari tersebut terhadap upaya OPEC untuk menstabilkan harga minyak dunia menjadi menarik untuk ditelaah. Dengan kata lain, apakah OPEC sebagai kumpulan negara produsen utama minyak, kalau tidak mau dikatakan sebagai kartel komoditi enerji terpenting dunia, masih efektif untuk mengatur pasar minyak dunia? Analisis perkembangan harga minyak mentah dunia menunjukkan bahwa harga minyak dunia cenderung meningkat sejak keputusan penurunan produksi minyak negara-negara OPEC diambil pada Desember 2008.

11

Permintaan untuk minyak OPEC atau perbedaan antara ‘permintaan minyak dunia’ (world oil demand) dan ‘total pasokan diluar minyak OPEC’ (total supply excluding OPEC crude) juga sering diistilahkan sebagai “Call on OPEC”, atau besaran minyak mentah yang idealnya dipasok oleh OPEC untuk menstabilkan neraca penawaran-permintaan minyak mentah dunia.

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 8

Grafik 1 melaporkan bahwa rata-rata harga minyak Brent pada Desember 2008 sekitar US$40/barel. Harga ini kemudian naik sedikit menjadi $44 pada Januari 2009, $50 pada April 2009, dan menjadi sekitar $70 pada akhir tahun 2009. Walaupun realisasi penurunan produksi yang telah disetujui bersama tersebut (atau sering disebut dengan ‘compliance’) hanya berkisar 75% atau kurang, keputusan tersebut diakui oleh banyak kalangan bahwa strategi OPEC masih cukup efektif dalam pengaturan produksi minyak untuk mempengaruhi pasar minyak dunia.

Daya guna strategi OPEC dalam pengaturan produksi minyaknya saat ini

juga sedang diamati oleh banyak pihak. Hal ini khususnya dalam menyikapi tingkat harga minyak dunia yang cenderung ‘membandel’ pada kisaran di atas US$100/barel sejak Februari 2011 sampai Februari 2012. Pada pertemuan Konferensi para menteri OPEC yang terkini pada 14 Desember 201112, Konferensi mengkaji perkembangkan terakhir pasar minyak dunia, khususnya proyeksi atau outlook pasokan-permintaan minyak dunia pada tahun 2012. Menurut Konferensi OPEC, volatilitas harga minyak yang terjadi selama tahun 2011 dipercaya lebih sebagai refleksi dari meningkatnya praktik-praktik spekulasi pasar komoditi, dan

12

Pertemuan Konferensi para menteri Negara-negara OPEC ke-160 diselenggarakan di Wina, Austria, pada tanggal 14 Desember 2011.

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 9

diperburuk oleh faktor geopolitik – khususnya di Timur Tengah dan Afrika Utara, daripada disebabkan semata-mata oleh faktor-faktor fundamental pasar minyak. Berbagai resiko negatif (downside risks) yang dihadapi perekonomian dunia juga ditelaah, termasuk krisis utang Euro-zone, berlanjutnya pengangguran yang tinggi di beberapa negara maju, dan resiko inflasi di negara-negara berkembang utama (emerging economies).

Kebijakan pengetatan anggaran di Eurozone dan Negara OECD lainnya

sangat mungkin akan mempengaruhi pertumbuhan ekonomi di kemudian hari. Walaupun permintaan minyak diramalkan sedikit naik selama tahun 2012, kenaikan ini diperkirakan akan diimbangi oleh meningkatnya pasokan minyak dari negara-negara produsen bukan OPEC. Sejalan dengan ketidakpastian permintaan minyak dunia, konferensi OPEC pada pertemuan Desember 2012 memutuskan untuk mempertahankan tingkat produksi OPEC saat ini sebesar 30 juta barel/hari.

Keputusan OPEC untuk mempertahankan tingkat produksinya saat ini

secara tidak langsung mengindikasikan bahwa negara-negara OPEC tampaknya ‘tidak keberatan’ – kalau tidak mau dikatakan puas, dengan tingkat harga minyak mentah yang berkisar sekitar US$110/barel. Ketika konferensi diadakan pada Desember 2011, rata-rata harga bulanan Brent pada November 2011 adalah sekitar $111/barel. Tingkat harga ini sempat turun sedikit menjadi $108 pada Desember 2011, kemudian meningkat menjadi $111 pada Januari 2012, dan $115 pada awal Februari 2012. Sejauh mana asosiasi antara keputusan OPEC untuk mempertahankan produksinya dan perkembangan harga minyak 3 bulan kemudian sebelum konferensi selanjutnya diadakan padan Juni 2012, tentunya hal ini akan menarik untuk ditelaah – melihat efektifitas OPEC dalam mempengaruhi pasar minyak dunia.

Stok Minyak: Senjata Utama IEA

Fungsi utama IEA berkaitan dengan mekanisme untuk mengatasi kondisi darurat pasokan minyak yang dihadapi 28 negara anggotanya, penyediaan kajian-kajian resmi tentang pasar enerji, promosi untuk pengembangan teknologi-teknologi dengan kadar karbon rendah dan efisien enerji (low-carbon and energy-efficient). Fungsi sebagai mekanisme mengatasi keadaan darurat pasokan minyak adalah sangat krusial bagi keberlangsungan IEA. Dalam menjalankan fungsi ini, IEA mewajibkan para anggotanya untuk memiliki stok minyak minimum (minimum stockholding obligation) sebesar 90 hari net impor.13 13

Sebagai contoh, total rata-rata impor minyak mentah dan produk petroleum dari AS adalah 11,2 juta barel/hari pada tahun 2011. Pada tahun yang sama, volume ekspor minyak mentah dan produk petroleum dari AS sekitar 2,4

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 10

Hanya 3 dari 28 negara anggota IEA, yaitu Canada, Denmark dan Norway, tidak memiliki kewajiban ini karena ketiganya adalah net eksportir.

Saat ini, total cadangan minyak strategis (Stategic Petroleum Reserve –

SPR) dari negara-negara OECD diperkirakan sekitar 4,2 milyar barel, yang terdiri dari sekitar 1,5 milyar SPR yang dikontrol oleh pemerintah, dan sekitar 2,7 milyar sebagai cadangan komersial/industry yang dikuasai oleh swasta.14 Sekitar 1,8 milyar atau 43% dari total SPR OECD ini dikuasai oleh AS. Dari estimasi kasar penulis sendiri berdasarkan berbagai sumber informasi, SPR dari negara-negara non-OECD diperkirakan sekitar 3,4 milyar barel pada akhir tahun 2011, yang sebagian besar dipegang oleh China (470 juta), Saudi Arabia (315 juta), dan Rusia (276 juta). Beberapa negara ASEAN juga memiliki SPR, misalnya Indonesia sekitar 38 juta barel, begitu juga dengan Singapura (24 juta), Thailand (40 juta), dan Philippines (12 juta). Dengan konsumsi minyak sekitar 1,1 juta barel/hari, SPR Indonesia hanya mampu digunakan sekitar 35 hari, jika keadaan darurat terjadi di negara ini.

Kembali ke bahasan tentang SPR dari negara-negara OECD, yang juga

sebagian besar sebagai anggota IEA, penguasaan SPR sejauh ini memungkinkan negara-negara IEA secara kolektif untuk mengelola cadangan minyaknya pada saat-saat darurat. Di saat damai, dan tentunya sering dibarengi dengan harga minyak yang relatif murah, negara-negara IEA bisa melakukan penumpukan cadangan minyak (stocks build). Sebaliknya, di saat pasokan minyak dari negara-negara produsen mengalami gangguan kronis, yang terkadang diiringi dengan meningkatnya harga minyak yang kentara, IEA bisa mengantisipasi dengan pelepasan cadangan minyak ke pasar (stocks withdrawal).

Intervensi negara-negara IEA untuk melakukan penumpukan atau

pelepasan SPRnya merupakan strategi kunci untuk ‘mengatur’ pasar minyak dunia yang tentunya secara optimal menguntungkan untuk kepentingan negara anggota IEA. Yaitu kepentingan yang tidak mengganggu kelancaran kegiatan-kegiatan ekonominya yang pasti memerlukan konsumsi enerji dalam jumlah yang

juta barel ( http://www.eia.gov ), sehingga AS mengalami net import sebesar = 11,2 – 2,4 juta barel = 8,8 juta barel/hari. Oleh karena itu, pada tahun 2012, AS diwajibkan untuk menguasai stok sekitar = 90 hari X 8,8 juta barel = 792 juta barel. Berdasarkan data U.S. Energy Information Administration (EIA) yang terkini, total cadangan minyak stratejik (strategic petroleum reserves – SPR) AS awal tahun 2012 ini sekitar 1,756 milyar barel, yang terdiri dari 696 juta barel sebagai SPR yang dikontrol pemerintah dan 1,060 milyar sebagai cadangan komersial/industry oleh swasta. Jika konsumsi minyak AS diestimasikan sekitar 18,5 juta barel/hari pada tahun 2012 (sedikit turun dibandingkan dengan tingkat konsumsi tahun 2011 sebesar 19 juta barel/hari), maka stok minyak sebesar 1,757 milyar barel dalam keadaan darurat bisa mencakup (1,757 milyar : 18,5 juta) sekitar 95 hari konsumsi minyak. 14

http://www.eia.gov/emeu/ipsr/appa.html.

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 11

luar biasa, termasuk untuk menggerakkan kegiatan industri, tranportasi, kebutuhan enerji rumahtangga, militer.

Contoh yang terkini terjadi pada tanggal 23 Juni 2011, ketika IEA

memutuskan untuk melepaskan 59.8 juta barel dari SPRnya selama sebulan, dengan sekitar 40 juta barel berasal dari cadangan publik dan sisanya dari kewajiban cadangan komersial/industri. AS sendiri melepaskan 30,6 juta barel ‘light-sweet crude’nya dari cadangan minyak strategisnya melalui lelang. Sementara itu, negara-negara OECD Pasifik dan Eropa masing-masing menggelontorkan sekitar 6 dan 3.6 juta barel minyak mentah, serta 5.4 dan 14,3 juta barel produk miyak kilangan dengan setengahnya solar.

Keputusan IEA untuk melepaskan stok minyak dari SPR diduga sebagai upaya untuk mengatasi gangguan pasokan minyak dari Libya, dibarengi dengan kegagalan OPEC untuk sepakat menaikkan pasokan di konferensi para menterinya pada 8 Juni 2011, dan juga kekawatiran atas kondisi pemulihan ekonomi dunia saat itu. Keterlibatan IEA dalam melepaskan cadangan minyak strategisnya tersebut adalah yang ketiga kalinya sejauh ini. Yang pertama terjadi tahun 1991 sebagai jawaban dari serangan Irak terhadap Kuwait, yang menghilangkan pasokan minyak dunia sekitar 4,3 juta barel/hari dari produksi kedua negara saat itu. IEA, bersama dengan negara-negara lainnya, memutuskan pada Januari 1991 untuk melepaskan sebanyak 21 juta barel dari stok mereka. Intervensi yang kedua dibuat tahun 2005 sebagai reaksi dari dampak badai Katrina dan Rita di Teluk Meksiko. IEA saat itu memutuskan untuk menggunakan 60 juta barrel cadangan darurat, dan juga dibarengi dengan kebijakan meningkatkan produksi sendiri dan pembatasan permintaan minyak.

Kedua langkah tersebut diambil seketika setelah gangguan pasokan terjadi. Sedangkan langkah IEA yang terkini pada Juni 2011 diputuskan lebih dari tiga bulan setelah gangguan di Libya terjadi. Keputusan yang terakhir in ditujukan untuk mempengaruhi terjadinya sentimen pasar terhadap harga minyak semata, Dan bukannya untuk memenuhi kekurangan pasokan minyak di pasar dunia. Walaupun impor minyak AS dari Libya sedikit, keputusan untuk melepas cadangan minyak strategis yang dipimpin oleh pemerintah AS sangat kontroversial. Banyak para pemerhati pasar minyak dunia mengkritik keputusan tersebut berbau politis, sekedar untuk menyenangkan konsumen yang marah dengan kenaikan harga gasoline yang mencapai hampir US$4 per gallon.

Bagaimana dengan dampaknya pelepasan cadangan minyak strategis dari

negara-negara IEA ini terhadap pasar minyak dunia, seperti yang diindikasikan oleh harga minyak? Setelah keputusan IEA tentang rencana pelepasan cadangan minyak pada tanggal 23 Juni 2011, harga minyak mentah ICE Brent dan Nymex

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 12

WTI jatuh masing-masing sekitar $7 dan $4.4, menjadi $107.3 dan $91/barel di akhir hari tersebut. Harga terus turun selama tiga hari berikutnya. Akan tetapi, seminggu kemudian, harga minyak pulih kembali ke hampir tingkat harga yang sama sebelum keputusan tentang rencana tersebut diambil. OPEC versus IEA: Efektifitas strategi mereka

Baik OPEC maupun IEA pada prinsipnya mempunyai tujuan yang sama. Bagaimana secara optimal kedua lembaga ini memperjuangkan kepentingan ekonomi dari negara-negara anggotanya. Di satu pihak OPEC mengontrol sisi pasokan pada neraca pasar minyak. Di pihak lain, IEA berusaha keras mengefisiensikan sisi permintaan/konsumsi dan mengelola stok, sedemikian rupa sehingga tidak mengganggu kestabilan tingkat harga minyak yang diharapkan (secara berbeda) oleh keduanya.

Lebih tepatnya, bagi OPEC kestabilan harga minyak diartikan sebagai

tingkat harga yang menguntungkan bagi produsen (OPEC) dan investor, juga tidak memberatkan bagi konsumen (dibaca: negara-negara OECD/IEA). Yaitu harga yang memberikan kontribusi pada peningkatan pendapatan negara, dan keuntungan ekonomis bagi investor. Tetapi juga tingkat harga yang bisa diterima pasar atau tidak terlalu berpengaruh terhadap permintaan pasar atas pasokan/produksi minyak dari negara-negara OPEC. Oleh karena itu bagi OPEC, harga US$75/barel sudah dianggap ‘reasonable’, alias menguntungkan. Dan tentunya, harga minyak yang saat ini mencapai sekitar US$110 per barel semestinya dianggap ‘terlalu mahal’.

Tetapi dengan argumen bahwa neraca pasokan-permintaan minyak dunia

selama tahun 2011 dan proyeksi 2012 diperkirakan ‘berimbang’15, maka tingkat harga minyak sebesar US$110/barel masih dianggap bisa diserap oleh pasar. Oleh karena itu, dalam Konferensinya yang terakhir pada Desember 2011, para menteri OPEC memutuskan untuk mempertahankan tingkat produksi minyak saat ini sebesar 30 juta barel/hari, yang efektif diimplementasikan per Januari 2012.

Keputusan OPEC yang terkini ini tentunya perlu waktu untuk melihat

sejauh mana efektivitasnya dalam mempengaruhi sentimen pasar minyak, apakah 15

Berdasarkan publikasi terkini OPEC (Monthly Oil Market Report, February 2012), permintaan minyak dunia diestimasikan sebesar 87,8 juta barel/hari dan pasokan minyak dunia sekitar 87,5 juta barel/hari, dengan produksi OPEC sebesar 29,8 juta barel/hari. Ini berarti terjadi ‘balance’ sebesar -300 ribu barel, atau masih dianggap sebagai cukup ‘berimbang’. Outlook 2012 dalam laporan ini juga memproyeksikan neraca pasokan-permintaan yang relative berimbang, yaitu permintaan sebesar 88.8 juta barel/hari dibandingkan dengan pasokan non-OPEC & OPEC NGLs sebesar 58,7 juta barel. Sehingga jika OPEC memproduksi sebesar 30 juta barel/hari, maka total pasokan dunia akan mencapai 88,7 barel/hari, yang berarti akan menghasilkan ‘balance’ hanya -100 ribu barel.

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 13

harga minyak akan tetap stabil atau berfluktuasi dengan volatilitas yang tinggi. Namun begitu, keputusan Konferensi OPEC sebelumnya pada Desember 2008 untuk memotong produksi sebesar 4,2 juta barel dianggap cukup efektif dalam mengendalikan tingkat harga minyak saat itu.

Tingkat harga minyak saat itu meningkat sebesar 75% dari akhir 2008 ke

akhir 2009. Terlepas dari tidak sepenuhnya kompak semua anggota OPEC untuk patuh terhadap penurunan produksi yang dialokasikan untuk negaranya masing-masing, keputusan tersebut secara umum memberikan sentimen yang sangat positif terhadap pasar minyak dunia. Selain itu, kondisi pasar minyak pada tahun 2009 juga mendukung atas kenaikan harga minyak. Hal ini mengingat saat itu pasar minyak dunia sesungguhnya relatif kurang berimbang – yaitu dengan ‘balance’ sebesar -500 ribu barel. Angka ‘balance’ ini berdasarkan permintaan sebesar 84,7 juta barel/hari dan pasokan sebesar 84,2 juta barel/hari, sementara produksi minyak OPEC sebesar 28,8 juta barel/hari pada tahun 2009, jauh lebih rendah dibandingkan produksi tahun 2008 sebesar 31,3 juta barel/hari, atau terjadi penurunan pasokan sebesar 2,5 juta barel/hari.

Secara ringkas, daya guna dari pengaruh strategi pengelolaan produksi

minyak OPEC terhadap pasar minyak dunia (harga) tergantung sebagian pada kondisi neraca pasokan-permintaan minyak. Besarnya volume pengurangan atau penambahan produksi minyak oleh OPEC, dan juga seberapa besar tingkat kepatuhan (compliance) dari seluruh angota secara kolektif terhadap komitmen perubahan produksinya, sudah barang tentu juga memainkan peran penting untuk menentukan efektivitas kebijakan oPEC dalam pengontrolan produksi minyaknya.

Bagaimana dengan IEA? Dari bahasan sebelumnya, keputusan IEA untuk

melepaskan SPRnya pada 23 Juni 2011 terbukti hanya menimbulkan sentimen pasar minyak yang bersifat sesaat saja. Dengan kata lain, strategi IEA ini terbukti kurang efektif dalam mempengaruhi harga minyak saat itu. Pertama, jumlah stok IEA yang dilepaskan sesungguhnya tidak terlalu signifikan, yaitu 59,8 juta barel selama sebulan. Angka ini tentunya tidak banyak membantu jika dibandingkan dengan total permintaan minyak dunia yang mencapai rata-rata sekitar 87,8 juta barel/hari pada tahun 2011, di mana hampir 46 juta barel/hari dari total dunia tersebut (52%) untuk konsumsi negara-negara OECD sendiri.16

Kedua, pengaruh faktor-faktor fundamental pasar (pasokan, permintaan

dan stok) terhadap dinamika pasar minyak dunia tampaknya belakangan ini semakin melemah, sejalan dengan semakin besarnya peran faktor-faktor non-

16

OPEC, Monthly Oil Market Report, February 2012, p. 67.

Memahami persaingan global antara OPEC dan IEA – Puguh Bodro Irawan (01.01.2012) Page 14

fundamental, khususnya praktik-praktik spekulasi dalam pasar komoditi. Faktor-faktor non-fundamental ini sangat menarik untuk dibahas lebih rinci dan hati-hati, sehingga nantinya bisa memberikan gambaran menyeluruh yang bermanfaat untuk peringatan dini dalam menyikapi dinamika pasar minyak dan enerji di kemudian hari.

**********