memorandum - african development bank...dÉpartement de la stratÉgie et des politiques...
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BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT FONDS AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT
ADB/BD/WP/2017 ADF/BD/WP/2017
April 2017
Préparé par: SNSP
Original: anglais
Date probable de discussion par CODE:
25 avril 2017 POUR EXAMEN
MEMORANDUM
A: CONSEIL D’ADMINISTRATION
DE: Vincent NMEHIELLE
Secrétaire général
OBJET: NOUVEL INSTRUMENT DE POLITIQUE DU GROUPE DE LA BANQUE SUR LE
FINANCEMENT AXE SUR LES RESULTATS*
Veuillez trouver ci-joint, pour examen, un nouvel instrument de politique proposé pour le financement axé sur
les résultats (FAR) pour discussion par le comité CODE. Comme vous le savez, le continent africain est à un
moment unique où les pays exploitent de plus en plus les ressources pour leur transformation structurelle. À cet
égard, les pays membres régionaux (PMR) de la Banque recherchent de plus en plus du financement et de
l'expertise auprès des partenaires au développement, afin d'améliorer, de manière souple, l'efficacité et l'efficience
de leurs programmes de développement. Afin de répondre à cette demande croissante, la Banque propose ce
nouvel instrument FAR plus flexible qui complètera les instruments existants (prêt pour investissement et
opérations d'appui programmatique).
Lorsqu'il sera approuvé, le FAR sera un instrument de financement qui soutiendra les programmes
gouvernementaux et reliera directement les décaissements à la réalisation des résultats du programme. Il
contribuera donc à accentuer l'orientation de la Banque sur les résultats et à accroître l'importance accordée aux
investissements dans les cinq domaines prioritaires (Top 5). Ce faisant, la Banque augmentera la
responsabilisation et les incitations à fournir et à maintenir les résultats tout en promouvant le développement
institutionnel et en améliorant en même temps, l'efficacité du développement. Pièces jointes:
Cc: Le Président
*Toute question sur ce document devrait être référée à:
M. C. BOAMAH Vice Président Supérieur SNVP Poste 2003
M. K. KAPOOR Directeur SNSP Poste 2045
M. M. DIENE Chef de division SNSP Poste 3395
Mme. N. A. ALOLO Chargée principale de la stratégie SNSP Poste 3972
Mme. A. BAMBA Conseillère aux opérations SNOQ Poste 2145
M. E. NKOA Spécialiste en chef de la gestion
financière
SNFI Poste 2793
M. M. DIOP Chargé en chef des politiques de
sauvegarde
SNSC Poste 3831
SCCD:C
BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT
FONDS AFRICAIN DE DÉVELOPPEMENT
Politique du Groupe de la Banque relative au financement
axé sur les résultats
*Toute question sur ce document devrait être référée à:
M. C. BOAMAH Vice Président Supérieur SNVP Poste 2003
M. K. KAPOOR Directeur SNSP Poste 2045
M. M. DIENE Chef de division SNSP Poste 3395
Mme. N. A. ALOLO Chargée principale de la stratégie SNSP Poste 3972
Mme. A. BAMBA Conseillère aux opérations SNOQ Poste 2145
M. E. NKOA Spécialiste en chef de la gestion
financière
SNFI Poste 2793
M. M. DIOP Chargé en chef des politiques de
sauvegarde
SNSC Poste 3831
DÉPARTEMENT DE LA STRATÉGIE ET DES POLITIQUES OPÉRATIONNELLES (COSP)
JANVIER 2016
Politique du Groupe de la Banque relative au financement axé sur les
résultats (FAR)
Membres de
l'équipe de
travail
Mme Namawu ALOLO, chargée de la stratégie principale, SNSP
Mme Awa BAMBA, conseillère en opérations, SNOQ.1
Mme Amani Abou-Zeid, conseillère, ECNR
Mbarack DIOP, chargé en chef des politiques de sauvegarde, SNSC
Étienne NKOA, expert en chef de la gestion financière, SNFI.0
Ashraf AYAD, chargé en chef de la passation des marchés, SNFI.0
Al Hamdou DORSOUMA, chargé en chef du changement climatique, SNSC
Vincent CASTEL, économiste pays en chef, COMA
Olivier SHINGIRO, Chargé en chef de l’assurance qualité, SNOQ.2
Fabrice SERGENT, analyste en chef de la santé, AHHD.2
Uche DURU, Environnementaliste Principal, SNSC
Achraf TARSIM, macroéconomiste supérieur, COMA
Mme Adwoa AYISI-SALAWOU, consultante juridique, PGCL .1
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
AAA
ABP
AGC
AR
AS
Plan d'action d'Accra
Allocation basé sur la performance
Augmentation générale de capital
Audit de rentabilité
Approche sectorielle
BAD
BAsD
BID
BM
BP
BPS
CDMT
CE
Banque africaine de développement
Banque asiatique de développement
Banque interaméricaine de développement
Banque mondiale
Budgétisation programme
Système de passation des marchés de l’emprunteur
Cadre de dépenses à moyen terme
Commission européenne
DLI Indicateurs liés au décaissement
DSP Document de stratégie pays
DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté
EES Études économiques et sectorielles
FAR Financement axé sur les résultats
FAT Facilité d’appui à la transition
F&C Fraude et corruption
FEF Facilité en faveur des États fragiles
GF Gestion financière
GFP Gestion des finances publiques
IFD Institutions de financement de développement
ISCFP Institution supérieure de contrôle des finances publiques
OAP Opération d’appui programmatique
ODD Objectifs de développement durable
PAR Prêt axé sur les résultats
PFR Pays à faible revenu
PI Prêt à l'investissement
PMR Pays membres régionaux
PND Plan national de développement
RAP Rapport d'achèvement de projet
REP Rapport d'évaluation de programme
S&E Suivi et évaluation
SMCC Comité de coordination de la haute direction
SRP Stratégie de réduction de la pauvreté
SSC Système de sauvegarde climatique
SSI
Système de sauvegardes intégré
i
TABLE DES MATIÈRES
1. CONTEXTE STRATÉGIQUE ............................................................................. 1
1.1. Introduction ................................................................................................................. 1
1.2. Justification ................................................................................................................. 1
2. COMPLÉMENTARITÉ ENTRE LE FINANCEMENT AXÉ SUR LES
RÉSULTATS (FAR), LE PRÊT À L’INVESTISSEMENT (PI) ET LES
OPÉRATIONS D’APPUI PROGRAMMATIQUE (OAP) .......................... 2
3. DIRECTIVES D’ORIENTATION GÉNÉRALE RELATIVES AU
FINANCEMENT AXÉ SUR LES RÉSULTATS ........................................ 5
3.1. Définition ..................................................................................................................... 5
3.2. Vision ........................................................................................................................... 5
3.4. Objectifs du FAR ........................................................................................................ 5
3.5. Résultats attendus ....................................................................................................... 5
4. PRINCIPES DIRECTEURS CLÉS ..................................................................... 7
4.1. Appropriation par le gouvernement ......................................................................... 7
4.2. Accent mis sur les systèmes et les capacités institutionnelles .................................. 7
4.3. Flexibilité de l'approche ............................................................................................. 8
4.4. Harmonisation et coordination .................................................................................. 8
5. PRÉALABLES ET CRITÈRES DU FINANCEMENT AXÉ SUR LES
RÉSULTATS .................................................................................................... 8
5.1. Conditions générales ................................................................................................... 8
5.2. Critères d'éligibilité .................................................................................................... 9
6. FINANCEMENT DU FAR ................................................................................. 11
6.1. Catégories de pays et de guichets de financement................................................................. 11
6.2. Allocation de ressources ........................................................................................... 11
6.3. Financement des résultats préalables ...................................................................... 12
6.4. Financement sous forme d’avance .......................................................................... 13
6.5. Financement additionnel .......................................................................................... 13
6.6. Exclusions .................................................................................................................. 13
7. GESTION DES RISQUES .................................................................................. 13
ii
7.1. Responsabilité de la gestion des risques .................................................................. 13
8. RÉSOLUTION DES QUESTIONS FIDUCIAIRES ........................................ 14
9. SAUVEGARDES CLIMATIQUES, SOCIALES ET
ENVIRONNEMENTALES ........................................................................... 15
12. MISE EN ŒUVRE DE LA POLITIQUE .......................................................... 18
12.1. Fondement juridique de l'instrument et conformité aux accords portant création
de la Banque et du Fonds (les "Accords") .................................................................................... 18
12.2. Éléments clés de la mise en œuvre de la politique .................................................. 18
12.3. Orientation provisoire .............................................................................................. 19
12.4. Alignement de la politique ....................................................................................... 19
12.5. Revue de l'expérience en matière de mise en œuvre .............................................. 20
13. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS .................................................. 20
1
1. CONTEXTE STRATÉGIQUE
1.1. Introduction
1.1.1. Tel que spécifié dans ses Accords1, le mandat du Groupe de la Banque africaine de
développement (le "Groupe de la Banque" ou la "Banque") est de contribuer au développement
économique et au progrès social durables de ses États membres régionaux (PMR),
individuellement et collectivement. À cet égard, le Groupe de la Banque et d'autres banques
multilatérales de développement (BMD) sont invités à jouer un rôle majeur, à redoubler
d'efforts et à innover, afin de répondre aux besoins croissants de leurs clients, dans un
environnement de développement marqué par la volatilité, l'incertitude et la concurrence. Ces
appels ont, à leur tour, accordé une attention accrue aux résultats mesurables des dépenses
publiques. La Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide (2005) et ses plates-formes de
coordination ultérieures, telles que le Programme d'action d'Accra (2008) et le Forum sur
l'efficacité de l'aide de Busan (2011), semblent tous converger vers une utilisation accrue des
approches de financement axées sur les résultats pour démontrer des résultats mesurables à
partir des investissements d'aide. Eu égard à la modicité des ressources et à une aide au
développement en baisse continue, de nombreux partenaires au développement ont accédé à
ces appels et à cette demande croissante en introduisant le financement axé sur les résultats
(FAR)2, un instrument qui aligne les incitations sur les résultats.
1.1.2. Afin de renforcer l'engagement institutionnel pour l'efficacité de l'aide, l'optimisation
des ressources et le financement innovant, le Groupe de la Banque propose donc de piloter ce
nouveau et plus souple instrument de politique sur le financement axé sur les résultats (pour
cinq ans). Le FAR complètera les deux principaux instruments existants: les prêts à
l'investissement et les opérations axées sur les programmes (OAP). L'instrument FAR appuiera
les programmes sectoriels gouvernementaux et reliera directement les décaissements à l'atteinte
des résultats attendus des programmes. Ainsi, ce moyen permettra à la Banque d'accroître la
responsabilité et les incitations à produire et à soutenir les résultats, tout en améliorant
l'efficience et l'efficacité des programmes publics sectoriels. Ce nouvel instrument vise, par
ailleurs, à promouvoir le développement institutionnel et à renforcer l'efficacité du
développement dans son ensemble.
1.2. Justification
1.2.1. Les dirigeants mondiaux, en 2015, ont accepté un ensemble ambitieux d'objectifs de
développement durable (ODD), dans le but d'éliminer la pauvreté mondiale extrême d'ici 2030.
La vingt-deuxième Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques (COP-22)
a également établi un accord similaire ambitieux sur le changement climatique. Pour répondre
à ces ambitieux mandats de développement, les BMD ont été chargées par la communauté du
développement, d'intensifier considérablement leurs activités en attirant et tirant parti des
ressources financières. Notant que ces ambitieux objectifs de développement ne seront réalisés
que s'ils peuvent être atteints en Afrique, la Banque est en train de se repositionner et a affiné
1 L'Accord portant création de la Banque africaine de développement et celui portant création du Fonds africain de développement. 2 Aussi bien la Banque mondiale que la BAsD, la BIaD et DfID ont tous introduit des modalités de FAR dans leurs opérations de
financement. Ces partenaires ont différentes appellations pour cet instrument. Par exemple, la Banque mondiale l'appelle le Programme
pour les résultats (PforR), tandis que la BAsD lui donne le nom de Prêt axé sur les résultats (PAR); la BIaD l’appelle Prêt axé sur les
résultats (PAR) et DfID, Paiement axé sur les résultats. La BAD se propose de l'appeler Financement axé sur les résultats (FAR).
2
ses priorités3 afin de maximiser la concentration et l'efficacité dans la livraison de ses
opérations. La Banque subit également une transformation interne, améliore ses processus
opérationnels et explore des instruments innovants qui lui permettront d'accroitre ses
investissements et la mise en œuvre de ses secteurs prioritaires. En ce sens, la Banque propose
un FAR en tant qu'instrument complémentaire opportun qui permettra un meilleur levier et une
flexibilité accrue pour une collaboration plus approfondie avec d'autres partenaires, si
nécessaire pour respecter les ambitieux engagements internationaux. Le FAR permettra à la
Banque de tirer parti de son propre financement et d'améliorer la collaboration en mettant en
commun les ressources et les efforts collectifs pour soutenir les programmes gouvernementaux.
1.2.2 En outre, le paysage du développement évolue rapidement et les pays adoptent de plus
en plus leur propre programme de développement - en mettant en œuvre leurs propres
programmes et en faisant auprès des partenaires au développement des requêtes de financement
et d'expertise afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience de ces programmes dans le but de
fournir des résultats. À cet égard, il est impératif pour la Banque et d'autres partenaires de
développement d'élargir leur gamme de modalités de prêt pour répondre aux demandes des
clients. Grâce au FAR, la Banque subordonnera son soutien aux résultats des programmes
publics spécifiques de dépenses, incitant ainsi les gouvernements à mettre l'accent sur les effets
plutôt que sur les intrants, et les poussant à réorienter davantage les programmes de
développement vers les résultats. En effet, cet outil permettra à la Banque d'aligner directement
son appui sur les programmes publics, en se concentrant sur l'amélioration des systèmes en
place, le renforcement des capacités et le partenariat avec les gouvernements. Les
décaissements étant liés aux résultats, le Groupe de la Banque a l'occasion de tirer parti de son
expertise en matière de production de résultats et peut accroître considérablement la durabilité
de son impact. Cela contribuera à l'atteinte des objectifs visé par son programme d'efficacité
de l'aide, étant donné que cela permettra d’améliorer la gouvernance, l'efficience et l'efficacité
des programmes de développement.
1.2.3. Le FAR met l'accent sur le renforcement des capacités et systèmes institutionnels qui
sont indispensables pour mettre en œuvre les programmes et réaliser les résultats escomptés.
Ce moyen permettra donc à la Banque d'améliorer la gouvernance globale du programme en
insistant sur la transparence, la responsabilité et la participation, ce qui devrait accroître
l'impact et la durabilité dans le domaine du développement.
2. COMPLÉMENTARITÉ ENTRE LE FINANCEMENT AXÉ SUR
LES RÉSULTATS (FAR), LE PRÊT À L’INVESTISSEMENT (PI) ET LES
OPÉRATIONS D’APPUI PROGRAMMATIQUE (OAP)
2.1. Le FAR se situera quelque part entre le prêt à l'investissement et les opérations d’appui
programmatique (OAP).
En général, le prêt à l'investissement est un instrument basé sur des transactions,
procédurier de nature, qui sert à financer, au titre de projets spécifiques, les
dépenses afférentes aux intrants tels que les travaux, biens et services, et est
généralement assujetti aux règles de la Banque. Les dispositions de mise en
œuvre de projet sont généralement protégées par des mesures parallèles (par ex.,
3 Les priorités actuelles de la Banque sont articulées dans sa Stratégie décennale (TYS), avec un accent plus récent sur cinq
domaines prioritaires (Top 5), à savoir: Illuminer et énergiser l'Afrique, Nourrir l'Afrique, Industrialiser l'Afrique, Intégrer
l'Afrique et Améliorer la qualité de la vie pour les populations africaines.
3
à travers des cellules d’exécution de projet). La gestion du risque met
généralement l’accent sur l'approvisionnement et l'utilisation d'intrants, afin de
s'assurer de leur disponibilité et du bon déroulement de l'opération comme
prévue. À cet égard, le prêt à l'investissement est plus indiqué pour les
opérations d'investissement spécifiques, dont les transactions font l’objet d’un
suivi par la Banque.
Les OAP, pour leur part, soutiennent généralement les réformes et sont
décaissées en tranches sur la base de la réalisation des actions stratégiques
convenues. L’OAP est utilisée pour améliorer les réformes; elle apporte un
soutien budgétaire aux gouvernements. En général, la Banque ne suit ni ne
contrôle les transactions spécifiques qu'elle appuie financièrement. Par
conséquent, les OAP conviennent davantage aux opérations dans lesquelles la
Banque ne souhaite appuyer que les principales réformes stratégiques menées
notamment à travers le dialogue avec les gouvernements.
À l'inverse, le FAR finance et appuie les programmes de dépenses d'un
emprunteur et décaisse en échange non pas d'intrants ou d'actions mais de
résultats. La gestion du risque est basée sur des évaluations ex ante des
programmes et systèmes, un contrôle ex post des résultats, ainsi que sur un
développement institutionnel systématique. Ainsi, le FAR sera indiqué pour
appuyer la production de résultats dans un programme sectoriel, tout en utilisant
et améliorant les institutions et systèmes associés en vue de créer les
changements institutionnels et de comportement nécessaires pour atteindre et
pérenniser les résultats. Par conséquent, une fois approuvé, le FAR de la Banque
aura pour essence la production de résultats et le développement institutionnel,
les décaissements étant désormais conditionnés par les résultats obtenus.
2.2. À cet égard, le FAR complètera les deux principaux instruments existants, mais en
mettant spécifiquement l’accent sur les résultats et l'amélioration des systèmes en place. Cet
instrument est tout indiqué pour servir d'intermédiaire entre le prêt à l'investissement et l’OAP,
puisqu'il aidera la Banque à relever plus efficacement les défis sectoriels et à élargir sa gamme
de produits offerte aux PMR, qui choisiront en fonction de leurs différents problèmes de
développement. L'encadré 1 et la figure 1 ci-dessous illustrent les aspects complémentaires du
FAR, tandis que le tableau 1 montre les distinctions nettes entre le FAR et l'appui budgétaire
sectoriel (SBS) où réside une grande partie de la confusion sur les deux instruments.
Encadré 1: Le financement axé sur les résultats (FAR) viendra compléter les deux instruments existants,
à savoir le prêt à l'investissement et les OAP. À titre d'exemple, pour améliorer le développement des
infrastructures (bon réseau routier, etc.), il faut des actions stratégiques (ex.: stratégie sectorielle pour les
routes), mais également des activités d'investissement spécifiques (comme construire de nouvelles routes
ou conclure des contrats d'entretien routier). Malheureusement, dans bon nombre de situations, les actions
citées ci-dessus ne suffisent pas pour produire des résultats. On peut construire des routes, mais elles
peuvent manquer d'entretien à cause de l'absence de financement dans la durée, de la mauvaise gestion ou
de la corruption. Pour éliminer ces goulots d'étranglement, il convient d'améliorer les systèmes existants,
notamment en renforçant les capacités et en induisant des changements de mentalité à tous les niveaux. Et
c'est là qu'intervient le FAR, en appoint aux instruments existants, pour mieux s'attaquer à de tels défis de
développement, tout en améliorant la qualité des programmes publics et des systèmes y afférents. Il s'agit
d'un instrument flexible permettant de s'adapter aux besoins des pays ; il exige une gestion du secteur
public résolument axée sur les résultats, l'amélioration de la gouvernance des programmes et systèmes
4
institutionnels, et un changement des incitations et des mentalités de la part du gouvernement, des
prestataires de services et des usagers.
La figure 1 ci-après présente les principales caractéristiques des instruments de prêt de la
Banque.
Les principales distinctions entre le FAR et l'appui budgétaire sectoriel, comme illustré dans le
tableau 1 ci-dessous:
Tableau 1: Distinction clé entre FAR et Appui budgétaire sectoriel (SBS)
FAR SBS
Un instrument de financement - prêt ou don - pour
soutenir les investissements physiques ou non
physiques dans le cadre d'un programme
gouvernemental, les décaissements étant
principalement basés sur la réalisation des résultats
pré-convenus liés au programme soutenu par le FAR.
Le programme pourrait être pour un secteur entier,
un sous-secteur, thématique, sous-national ou
multisectoriel.
Un instrument de financement - prêt ou subvention -
qui soutient des réformes politiques et
institutionnelles discrètes dans un secteur
particulier, avec des décaissements basés sur la
réalisation de résultats antérieurs liés aux réformes
politiques.
Le FAR se concentre sur la réalisation des résultats
du programme et le renforcement systématique des
institutions et des systèmes du programme.
SBS se concentre sur les réformes politiques,
institutionnelles et / ou réglementaires de haut niveau
dans un secteur particulier.
Les fonds FAR sont utilisés pour couvrir les
dépenses et les transactions spécifiques d'un
programme gouvernemental.
Les ressources du SBS soutiennent le budget national
par l'intermédiaire de fonds non audités transférés
dans le Trésor.
Instruments de la BAD
Prêt à l'investissement Financement axé sur les résultats (qui est proposé)
Opérations d'appui programmatique
FIGURE 1: PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES INSTRUMENTS DE
PRET DE LA BAD
• Appui aux investissements
• Accent mis sur les transactions
• Décaissements contre dépenses sur les intrants
• En général, utilisation des procédures de la Banque
• Appui aux programmes sectoriels
• Accent mis sur les résultats et les systèmes
• Décaissements contre résultats
• Utilisation et amélioration des systèmes de programmes
• Appui aux réformes stratégiques
• Concentration sur les actions/politiques
• Décaissements en échange d'actions de réforme
• Utilisation de systèmes -pays
5
La Banque peut attribuer son soutien financier à la
réalisation de résultats spécifiques dans un
programme FAR.
La Banque ne peut attribuer son soutien financier à la
réalisation de résultats spécifiques, car les fonds sont
mélangés dans le compte du Trésor et ne peuvent être
facilement attribués à des dépenses spécifiques.
Les décaissements sont effectués lors de la
réalisation des résultats et des performances liés au
programme
Les décaissements sont effectués en fonction de la
preuve que les réformes sectorielles ont été adoptées
3. DIRECTIVES D’ORIENTATION GÉNÉRALE RELATIVES AU
FINANCEMENT AXÉ SUR LES RÉSULTATS
3.1. Définition. Le FAR est un instrument de financement que le Groupe de la Banque
proposera aux emprunteurs ou aux bénéficiaires, sous forme de prêt ou de don, lorsque
l'emprunteur ou le bénéficiaire (selon les cas), aura atteint les résultats convenus avec lui, en
utilisant et en améliorant les institutions et systèmes d'un programme sectoriel. Les
décaissements au titre du FAR seront effectués sur la base des résultats obtenus, et non sur la
base d'une preuve que les dépenses ont été effectivement engagées. Il s'ensuit que la production
des résultats est directement financée, et pas les intrants acquis par une entité d'exécution.
3.2. Vision. La Banque a pour vision d'accroître l'impact et la durabilité du développement
au sein des pays membres régionaux, en créant un environnement propice à l'amélioration de
partenariats visant la réduction de la pauvreté, la croissance inclusive et le passage à la
croissance verte. Le cas échéant, la Banque se servira donc du FAR comme partie intégrante
de sa gamme d'instruments variés et adaptés aux situations de chaque pays, pour consolider les
institutions et systèmes nationaux et contribuer à la production de résultats par les programmes
publics et, par conséquent, à la réduction de la pauvreté, à la croissance inclusive et à la
transition à une croissance verte.
3.4. Objectifs du FAR. En fonction des besoins de chaque pays et de son contexte
spécifique, le FAR servira à atteindre des résultats par le biais d'une efficience et efficacité
accrues des dépenses publiques ; l'objectif ultime sera aligné sur ce qui suit:
appuyer et rendre viables les programmes de développement (qu'ils soient
économiques, sectoriels, multisectoriels, institutionnels ou régionaux) qui
ambitionnent de résoudre les questions de dépenses prioritaires et les défis de
développement ; et
renforcer les systèmes des programmes et/ou des pays qui sont essentiels pour
atteindre les résultats attendus des programmes FAR, notamment les systèmes
de sauvegardes fiduciaires, climatiques, environnementales et sociales.
3.5. Résultats attendus. Les opérations FAR verront leurs résultats évalués et suivis à tous
les niveaux (cf. chaîne des résultats dans les Directives). Toutefois, sur le long terme, le FAR
devrait produire les effets suivants: i) amélioration de l’inclusivité et transition à une croissance
verte; ii) réduction de la pauvreté et amélioration du niveau de vie; et iii) atteinte de cibles
spécifiques des ODD. Ceci sera obtenu à travers des résultats ou des résultats provisoires, tels
que : a) production de livrables dans le cadre de programmes de développement nationaux ou
régionaux; b) des systèmes des programmes crédibles, exhaustifs, transparents, responsables et
6
efficaces; c) amélioration de la performance au niveau sectoriel; et d) amélioration des
capacités institutionnelles pour exécuter les programmes de développement.
3.6. Définition, mesure et vérification des résultats: les programmes appuyés par le FAR
feront des résultats la base des décaissements à l'aide d'un ensemble d'indicateurs appelés
Indicateurs liés au décaissement (DLI - voir l'encadré 2 ci-dessous). La mesure des résultats
sera le principal moteur du financement de la Banque qui veillera à ce qu'une opération de FAR
donnée comporte de fortes incitations intégrées pour que le gouvernement et la Banque porte
leur attention sur la définition, la réalisation et la mesure des résultats. Le Groupe de la Banque
et le Gouvernement identifieront donc et sélectionneront des résultats spécifiques pour le
programme, qui seront définis en fonction des objectifs spécifiques du programme et des délais
prévus pour atteindre ces objectifs. Par conséquent, les résultats du programme gouvernemental
seront les résultats de l'opération FAR. La Banque évaluera le cadre global des résultats du
programme gouvernemental qui définit les produits du programme, les effets intermédiaires,
les effets et les objectifs. Alors que les décaissements seront basés sur une sélection des
principaux jalons des indicateurs dans le cadre des résultats (les DLI), la Banque assurera une
compréhension claire de l'ensemble de la chaîne de résultats, ce qui est essentiel pour garantir
que les bonnes incitations soient en place pour l'amélioration et le renforcement du programme.
Encadré 2: Une combinaison de DLI à différents niveaux de mesure sera sélectionnée dans le FAR
afin de maximiser les possibilités d'atteindre les objectifs généraux du programme. Par exemple, en
fonction de la nature, du statut de la mise en œuvre et des objectifs généraux du programme
gouvernemental, la Banque et le gouvernement pourraient choisir et s'entendre sur:
DLI liés aux effets (par exemple, adéquation ou fiabilité de l'alimentation électrique, taux de
mortalité infantile, taux d'alphabétisation, etc.); aux produits (par exemple, nombre de lignes
de transmission à haute tension, taux d'immunisation, etc.);
Indicateurs d'effets intermédiaires, de produits ou de processus (par exemple, confirmation
de la participation substantielle à la prise de décision par des communautés déterminées);
Indicateurs de financement (par exemple, part de certaines activités / projets dans les
dépenses totales).
Autres indicateurs: le Groupe de la Banque et le gouvernement pourraient également sélectionner des
DLI qui représentent des actions clés visant à remédier à des risques ou des contraintes spécifiques à
la réalisation des résultats (par exemple, des actions visant à améliorer la gestion environnementale et
sociale et / ou le suivi-évaluation).
3.7. Le Groupe de la Banque utilisera le FAR pour renforcer ou instituer des systèmes de
collecte de données pour les indicateurs afin de faciliter des rapports précis et en temps
opportun. Les DLI seront étayés par un protocole de vérification indépendant crédible qui est
acceptable pour la Banque. Les mécanismes de vérification dépendront de la nature de
l'indicateur en question et peuvent inclure des données du programme si cela est jugé
acceptable, les données fournies par des audits indépendants ou par d'autres parties du
gouvernement (par exemple, le Bureau central des statistiques) ou par des organismes de
vérification indépendants. Les DLI et leur vérification, ainsi que les mises à jour sur leurs
progrès, seront disponibles dans le domaine public.
7
Encadré 3: Principales caractéristiques de l'instrument FAR
Appui aux programmes sectoriels de l’État. Le FAR sera utilisé pour appuyer les programmes sectoriels
de l'État et pour financer le cadre de dépenses de ces programmes. Ces programmes peuvent être
nouveaux ou déjà en exécution. Ils peuvent être de portée nationale, infranationale, multisectorielle,
sectorielle, sous-sectorielle ou intersectorielle (ex.: équité hommes-femmes, développement du secteur
privé, gestion financière, énergie et changements climatiques, etc.).
Décaissements directs contre résultats. Les décaissements seront directement liés à l’obtention des
résultats attendus des programmes, ainsi que le montreront les indicateurs liés au décaissement (DLI)
préalablement sélectionnés et acceptés tant par la Banque que par ses clients lors de l'évaluation. Dans
ce sens, les décaissements financeront les programmes de dépenses de l'emprunteur définis pour
atteindre des résultats spécifiques.
Appui au développement des institutions. Le développement des institutions constituera un objectif
essentiel du FAR, afin de renforcer les principaux systèmes des programmes, notamment le système
fiduciaire (gestion des finances, passation des marchés, mesures anti-corruption), et les systèmes de
sauvegarde, de suivi et d'évaluation. En retour, la responsabilité et les incitations aux résultats en
sortiront renforcées. Tout comme l'impact et la durabilité du développement.
Gestion appropriée du risque. La gestion appropriée du risque sera une caractéristique majeure du FAR.
Elle englobera des évaluations rigoureuses des systèmes pour la mise en œuvre des programmes, un
suivi des actions de renforcement des capacités, ainsi qu’un appui à la mise en œuvre.
4. PRINCIPES DIRECTEURS CLÉS
4.1. Appropriation par le gouvernement. Le FAR reflétera une forte appropriation par
le pays et l'engagement de celui-ci à obtenir des résultats, tout en améliorant les systèmes
disponibles. L'appropriation par le gouvernement sera démontrée à travers l'existence d'un
programme sectoriel gouvernemental, l'allocation de ressources et/ou la volonté d'améliorer
l'ensemble des systèmes, en s’engageant avec les partenaires au développement4. Le FAR
appuiera donc les programmes publics en adéquation avec les priorités opérationnelles de la
Banque et les priorités sectorielles du pays, en mettant un accent particulier sur le renforcement
des systèmes en place ainsi que sur la pérennité des programmes en question. Un programme
financé sur FAR sera inscrit au budget national et, dans la mesure du possible, utilisé comme
mécanisme pour une meilleure coordination avec les autres partenaires au développement.
4.2. Accent mis sur les systèmes et les capacités institutionnelles. Le FAR ambitionnera
de renforcer les capacités institutionnelles nécessaires pour qu'un programme FAR obtienne
les résultats souhaités. L'opération FAR devra, par conséquent, identifier les principales
faiblesses des institutions et des systèmes qui pourraient empêcher l'atteinte des résultats. À cet
effet, le programme financé devra inclure une composante de renforcement des capacités des
institutions et des systèmes concernés, là où c’est nécessaire.
4Des exemples d'engagement et d'appropriation du gouvernement comprennent: (i) les références spécifiques
faites au programme dans le plan de développement national ou le plan sectoriel pertinent du pays ou tout
document similaire; (ii) articulation des engagements des principaux décideurs au programme; (iii) engagement
des groupes d'intérêts pertinents au dialogue avec le gouvernement au sujet du programme; (iv) un bon bilan du
gouvernement dans la mise en œuvre du programme ou des programmes similaires; (v) démarches déjà entreprises
par le gouvernement pour traiter des questions clés du programme, y compris les budgets et les paiements.
8
4.3. Flexibilité de l'approche. Répondant à la demande croissante de financement et
d'expertise de la part des PMR afin d'améliorer leurs programmes, la Banque se montrera
flexible dans l'utilisation du FAR pour soutenir des environnements à différents niveaux de
capacité et contribuer à améliorer l'efficacité et l’efficience dans la recherche des résultats. La
flexibilité sera favorisée notamment par le recours aux systèmes propres du programme – dans
bon nombre de PMR – qui seront évalués et améliorés selon des principes de bonne pratique
internationalement reconnus.
4.4. Harmonisation et coordination. Le Groupe de la Banque améliorera l'harmonisation
et la coordination à l’échelle du pays, en rationalisant son approche globale du FAR avec celle
d'autres partenaires au développement, si nécessaire. En particulier, le FAR de la Banque
partagera – avec d'autres partenaires au développement, si possible et selon les circonstances –
un cadre commun des résultats publics, en utilisant des systèmes communs et en finançant un
cadre de dépenses commun pour les programmes.
5. PRÉALABLES ET CRITÈRES DU FINANCEMENT AXÉ SUR LES
RÉSULTATS
5.1. Conditions générales. Le FAR reposera sur trois évaluations solides (technique ;
fiduciaire ; environnementale, sociale et climatique) des systèmes du programme, ce qui
permettra de l’adapter au contexte particulier de chaque pays. Il comprendra également une
évaluation de jusqu'à quel point les conditions macroéconomiques peuvent affecter les
perspectives de mise en œuvre du programme FAR et de la cohérence avec le programme
budgétaire général du gouvernement. La Banque peut s'appuyer sur sa propre évaluation des
conditions macroéconomiques ou utiliser celle du FMI et / ou d'autres partenaires de
développement pertinents. Sur la base de ces évaluations, un programme qui bénéficie d’un
FAR devra remplir les conditions préalables suivantes – qui sont également indiquées à la
figure 3:
Justifications au regard des atouts du programme. Cela sera évalué sur la base
de la pertinence, l'adéquation et l'opportunité de ses modalités d'exécution.
Un cadre de dépenses et un plan de financement, qui doivent être évalués sur
la base de leur efficacité, efficience, adéquation et viabilité.
Les résultats attendus et leurs liens avec les décaissements, dont l'évaluation
sera axée sur l'opportunité du cadre de dépenses ainsi que sur la pertinence des
résultats choisis à atteindre.
La mise en place des institutions et des systèmes applicables, qui sera évaluée
sur la base des systèmes fiduciaires, de suivi et d'évaluation (S&E) ainsi que des
systèmes climatiques, sociaux et environnementaux, en fonction de leur
pertinence et de leur adéquation avec le programme.
9
5.2. Critères d'éligibilité. Le financement axé sur les résultats sera octroyé sur la base de
l'évaluation globale du programme du pays par la Banque, de la capacité institutionnelle à
produire les résultats attendus, de l'engagement des pouvoirs publics à améliorer les systèmes
et les institutions, et des risques inhérents au programme à financer. Le Groupe de la Banque
utilisera une approche adaptée lors de la gestion des risques et du renforcement de la robustesse
du FAR. Par conséquent, la décision d'utiliser le FAR s'appuiera sur:
a) Avantages relatifs et risques inhérents à une opération FAR:
Préférences du gouvernement pour le FAR et objectifs du programme à appuyer
en se servant des systèmes propres du programme.
Avantages potentiels de l'utilisation du FAR dans un programme sectoriel ou
tout autre programme de développement.
Risques potentiels inhérents au FAR, y compris d'ordre fiduciaire, politique, ou
affectant le développement ou la réputation.
b) Satisfaction des critères d'éligibilité spécifiques (voir ci-dessous).
5.2.1. Critères d'éligibilité spécifiques: L'éligibilité sera déterminée sur la base de la solidité
institutionnelle et opérationnelle de l'emprunteur ou du bénéficiaire, selon les cas. Une analyse
des forces et des faiblesses des systèmes en place sera effectuée de manière participative, en
s'appuyant sur les données existantes ou nouvelles collectées par la Banque, le gouvernement,
les partenaires au développement, la société civile ou d'autres sources. L'évaluation des risques
et leur atténuation se feront dans un processus dynamique, qui fera l’objet d’une mise à jour
tout au long de la préparation et de l'exécution des programmes. Si des faiblesses sont
identifiées, la Banque et le PMR concerné s'accorderont sur des mesures robustes de
renforcement des capacités et d'atténuation des risques. L'application des mesures d'atténuation
des risques exigera un engagement soutenu du gouvernement. Le Groupe de la Banque se
chargera, par conséquent, de contrôler la mise en œuvre de ces mesures, en plus du suivi-
évaluation propre au programme. Les facteurs clés à prendre en compte sont:
Stratégie sectorielle
Atouts du programme
Pertinence
Caractère adéquat
Dispositions de mise en oeuvre
Dépenses &
financement
Cadre de dépenses
Plan de financement
Résultats & DLIs
Résultats (effets, extrants, autres
résultats)
Liens avec les décaissements
Systèmes & institutions
S &E
Systèmes fiduciaires
Systèmes de sauvegasrde
Autres systèmes et aspects institutionnels pertinents
FIGURE 3: CONDITIONS PRÉALABLES À REMPLIR
POUR LE FAR
10
L'engagement des pouvoirs publics à obtenir des résultats et à améliorer les systèmes
disponibles, en vue de la réduction de la pauvreté, de la croissance inclusive et de la
transition à la croissance verte, comme en témoigne l'existence d'un programme
sectoriel/de développement assorti d'un cadre de dépenses et de mécanismes
d'exécution efficaces. L'engagement du gouvernement sera également démontré par des
allocations budgétaires pour la mise en œuvre de l'ensemble du programme que le FAR
soutiendra. En outre, la Banque s'assurera des engagements fermes des gouvernements
pour poursuivre les résultats de développement du programme dans toutes les
interventions FAR.
L'évaluation satisfaisante des systèmes fiduciaires par la Banque, afin de confirmer si
les systèmes des programmes sont adéquats ou en cours d’amélioration pour justifier
un financement axé sur les résultats. Cela inclut le cadre réglementaire de l'emprunteur
et sa capacité de gestion fiduciaire pour l’exécution d’un programme. Une évaluation
indiquant que les systèmes fiduciaires du programme sont satisfaisants ou, au moins,
en voie d’amélioration, avec un engagement ferme du gouvernement à améliorer les
systèmes donnera l’assurance à la Direction que ces systèmes sont suffisamment
robustes – ou , en cas d'existence de faiblesses, que celles-ci sont en train d’être aplanies
– pour protéger les ressources de la Banque (Cf. section 8 ci-dessous pour plus de
détails).
Les évaluations satisfaisantes des systèmes de sauvegarde, en vue de déterminer dans
quelle mesure les systèmes du programme pourront gérer et atténuer les effets
climatiques, sociaux et environnementaux, ainsi que les avantages du programme FAR.
Si une opération FAR produit un impact CES considérable, la Banque évalue, en
collaboration avec le gouvernement, l'applicabilité du système national, institutionnel
ou programmatique de sauvegarde et dresse un plan d'action de gestion et d'atténuation
obligatoire, à mettre en œuvre par le gouvernement. La plupart des systèmes nationaux
de sauvegarde n'étant pas assez robustes en Afrique pour assurer la viabilité des
programmes en matière de CES, la Banque n'exigera pas de minima pour les systèmes
CES. Au contraire, elle cherchera une trajectoire positive de changement qui traduise
l'engagement du gouvernement concerné à améliorer ces systèmes, en s’accordant avec
le gouvernement sur un plan d'action robuste et réaliste de développement des capacités,
assorti d'un train de mesures appropriées d'atténuation des risques susceptibles d'être
affinées au cours de l'exécution du programme (Cf. section 9 pour plus de détails). La
Banque reconnaît que, bien que des normes minimales soient très importantes, en
particulier dans le cadre de projets spécifiques, il est beaucoup plus important de
remédier aux faiblesses des systèmes et des capacités institutionnelles qui constituent
un environnement propice à la réalisation pratique de résultats positifs. L'instrument
FAR s'appuiera donc sur les outils de gestion des risques E & S, tels que l'évaluation
stratégique environnementale et sociale (SESA), en mettant l'accent sur le diagnostic et
l'amélioration des systèmes et des capacités. Les principales faiblesses seront
sélectionnées en tant que DLI qui seront liés aux décaissements lors de la réalisation ou
inclus dans le Plan d'action du Programme pour la mise en œuvre par le gouvernement,
et pour être surveillés par la Banque lors de la mise en œuvre. Sur la base des
évaluations CES, la Banque pourrait également fournir une assistance technique pour
construire et/ou renforcer les capacités du gouvernement, le cas échéant.
11
Il convient de noter qu’au cours de la phase pilote, la Politique de FAR ne soutiendra que les
composantes spécifiques des programmes gouvernementaux qui sont classés dans les
catégories 2 et 3 de la politique de la Banque sur les systèmes intégrés de sauvegarde (ISS). À
cet égard, cette politique sera mise en œuvre au cours d'une phase pilote, en mettant l'accent
uniquement sur les opérations de catégories 2 et 3. Les leçons apprises au cours de cette phase
seront ensuite utilisées pour soutenir la mise en œuvre des opérations de catégorie 1 après la
phase pilote
L'harmonisation, comme le démontreront des partenariats solides entre les donateurs
y compris les donateurs émergents et le secteur privé, le cas échéant. Dans la mesure du
possible, le FAR devrait tirer parti de l’efficacité des efforts collectifs des partenaires au
développement pour accroître l'efficience, en réduisant les coûts de transaction pour les
gouvernements ainsi que pour les partenaires mêmes. On peut y parvenir par le biais de
l’utilisation de schémas de financement parallèle ou de cofinancement, d’évaluations
conjointes/travaux analytiques ou de missions conjointes. Les possibilités de partenariats
public-privé peuvent également être explorées, le cas échéant. Toutefois, le critère
d'harmonisation ne devrait pas empêcher la Banque d'octroyer un FAR, au cas où aucun autre
partenaire au développement ne le ferait. Dans les cas où la Banque est le seul ou le premier
bailleur, elle tiendra compte du potentiel qu'a une opération FAR à attirer le soutien d'autres
donateurs pour le programme. De même, la Banque aura recours à un programme FAR comme
une occasion de rassembler d'autres partenaires autour d'un cadre harmonisé pour le
programme.
6. FINANCEMENT DU FAR
6.1. Catégories de pays et de guichets de financement. Le Groupe de la Banque pensera à
utiliser le FAR dans tous ses PMR, qu'ils soient des pays à faible revenu (PFR), à revenu
intermédiaire (PRI) ou des pays à financement mixte, sans oublier les États fragiles. Le Groupe
de la Banque se servira de guichets de financement en accord avec l’éligibilité des pays pour y
accéder, conformément aux règles du FAD en vigueur5 et à la politique de crédit du Groupe de
la Banque6. Le Groupe de la Banque peut recourir à d’autres ressources telles que la Facilité
d'appui à la transition (FAT) et les instruments de financement climatiques, pour appuyer les
programmes FAR dans différents contextes de pays, selon les cas.
6.2. Allocation de ressources. Etant donné qu’il s’agit d’un nouvel instrument, il est
important d’atténuer les risques au cours des premières années de mise en œuvre. À cet égard,
la Banque limitera l'allocation de ressources aux programmes FAR à 10%7 de l'enveloppe
globale BAD et FAD au cours des trois premières années. Ce taux sera révisé après trois ans
de mise en œuvre. Le volume total prévu (ou la part totale) affecté(e) à un pays devra
cependant être déterminé dans le DSP, en prenant en compte:
Les exigences de financement d'un pays: le DSP tiendra compte des actions
nécessaires pour atteindre les résultats attendus du FAR, les coûts de l'ensemble
du programme, le montant de financement que le gouvernement alloue au
5 Dans un cycle particulier du FAD. 6 La Banque a approuvé en 2014 une proposition stratégique qui permet aux pays FAD d'accéder aux ressources de la BAD au cas par cas.
Les opérations FAR pourront utiliser les ressources BAD dans les pays FAD si ces opérations sont destinées à financer des projets transformateurs viables et sont conformes à ladite proposition.
7 Ce taux de 10% est destiné à réduire les risques, mais aussi à garantir la disponibilité de ressources suffisantes pour satisfaire la
demande prévue des clients de la Banque.
12
programme, la taille et le profil de décaissement du programme de prêt du
Groupe de la Banque, le niveau de transparence et d'efficacité des dépenses
inclues dans le programme, les dépenses prioritaires engagées sur le programme
dans un cadre à moyen terme, ainsi que d'autres financements disponibles. Le
FAR devrait également être envisagé en relation avec les autres instruments de
financement de la Banque (par exemple, prêt à l’investissement et opérations
d’appui programmatique)
Les politiques spécifiques de financement. Dans les pays FAD et à financement
mixte, le DSP tiendra compte des règles applicables de chaque cycle du FAD
ainsi que de l'allocation relative de ressources concessionnelles disponibles pour
le pays. Dans les pays BAD, y compris les pays à financement mixte, le DSP
tiendra compte de la solvabilité et de l'exposition au risque du pays ainsi que de
l'impact des décaissements de grands prêts sur les ratios8 prudentiels de la
Banque. Concernant les pays FAD accédant au FAR par le biais des ressources
BAD, tout dépendra de la viabilité des dépenses liées à l'opération FAR
proposée, conformément à la politique visant à diversifier les produits de la
Banque pour fournir aux pays exclusivement FAD un accès au guichet
souverain BAD.
La soutenabilité de la dette globale du pays, sur la base d'une évaluation de
l'impact attendu de l'opération de financement axé sur les résultats sur la
situation de la dette du pays en question.
L'enveloppe de prêt envisagée et la part du FAR dans le volume global de prêt
indiqué dans le DSP.
La performance macroéconomique globale et la capacité d'absorption du pays.
L’intention d'autres donateurs de fournir un FAR.
6.2.1. Le montant peut être revu lors de la préparation d'un FAR, en fonction d’un
changement de circonstances dans le pays – par exemple , des changements dans les dépenses du
programme, dans l'affectation de ressources publiques au programme, ainsi que dans les
activités d'autres partenaires, notamment le secteur privé.
6.3. Financement des résultats préalables. La différence première entre le FAR et les
autres instruments de la Banque est que le décaissement est effectué contre obtention de
résultats tangibles et vérifiables (on parle d'indicateurs liés au décaissement ou DLI). Dans
certains cas, certains résultats doivent être obtenus avant la signature de l’accord de
financement entre la Banque et l'emprunteur ou le bénéficiaire, le cas échéant, afin d'inciter à
l'atteinte des résultats attendus du programme – par ex., collecter des données de base (situation
de référence) crédibles. En pareil cas, le Groupe de la Banque pourra décaisser en fonction des
DLI réalisés entre la date de l'examen de la note conceptuelle du programme et celle de l'accord
de financement, pour autant que le montant total du prêt alloué à ces DLI ne dépasse pas 25%
du montant total du financement octroyé par la Banque.
8L'impact des grands prêts devrait être déterminé sur la base de la Proposition du Groupe de la Banque pour un cadre de
gestion des ressources de l'AGC et des grands prêts (ADB / BD / WP / 2010/158 / Rev.2) ou sa version révisée,
13
6.4. Financement sous forme d’avance. Dans certains cas, les avances peuvent s'avérer
utiles, voire nécessaires, pour qu'un emprunteur ou un bénéficiaire puisse financer les activités
dont dépend l'atteinte des résultats visés dans un ou plusieurs DLI. Cela peut arriver, par
exemple, dans un État en transition ou sortant d'un conflit, ou bien dans le cas où le financement
axé sur les résultats appuie le lancement d'un nouveau programme dans un pays à faible budget.
Dans ces cas-là, le Groupe de la Banque inclura la possibilité d'octroyer des avances pour
atteindre, non seulement, le premier ensemble d'indicateurs liés au décaissement (DLI), mais
également ceux qui vont suivre durant la période d'exécution. Ces avances ne devraient
normalement pas dépasser 25% du FAR total. Le montant de l'avance sera déduit (recouvré)
du montant à décaisser en relation avec un DLI réalisé subséquemment. D’autres avances
peuvent être octroyées une fois qu'une avance aura été entièrement déduite ou partiellement
recouvrée, pour autant que la limite globale n’ait pas été franchie. Le montant cumulé du
financement pour les résultats préalables et les avances renouvelables ne doivent pas dépasser
30% de l'opération FAR.
6.5. Financement additionnel. La Banque accordera un financement additionnel à travers
de l'opération FAR dans des circonstances exceptionnelles, à la demande d’un pays. Un
financement additionnel peut être accordé dans les circonstances suivantes: a) d'importants
changements imprévisibles affectant les paramètres de dépenses exigés pour produire les
résultats du programme initial, ou pour respecter les indicateurs liés au décaissement (DLI);
ou b) des résultats nouveaux ou modifiés, à faire figurer dans les DLI nouveaux ou modifiés,
qui visent à accroitre l'impact sur le développement ou l'efficacité du programme original. La
décision de la Banque d’accorder du financement additionnel dépendra des mêmes
considérations que pour le financement du programme de départ. En outre, l'exécution et la
performance du programme de départ, tout comme les résultats des évaluations concernant les
DLI nouveaux ou modifiés et les résultats, devront satisfaire la Banque.9
6.6. Exclusions. Le FAR pour les programmes exclura les activités comportant une
passation de marchés de travaux, biens et services dont la valeur estimée des contrats est
supérieure aux seuils financiers spécifiés (marchés de grande valeur).10 Les montants
monétaires spécifiés seront harmonisés avec le financement du Programme pour les résultats
de la Banque mondiale afin de renforcer la coordination entre les deux institutions. Cependant,
la Banque mondiale a actuellement placé ces seuils sur une base variable11, variant en fonction
du niveau de risque. La Banque adaptera ces montants pour améliorer le
cofinancement/financement parallèle avec la Banque mondiale et d'autres partenaires.
7. GESTION DES RISQUES
7.1. Responsabilité de la gestion des risques. L'emprunteur sera le premier responsable
de la gestion des risques opérationnels. Toutefois, il appartiendra au Groupe de la Banque de
renforcer le rôle des PMR dans la gestion des risques, en identifiant de manière indépendante
les risques financiers et non financiers inhérents au FAR, notamment:
9 Une fois approuvée, la Politique relative au financement additionnel, à venir, orientera le personnel. 10 Les montants s'élèvent à 50 millions de dollars pour les contrats de travaux, de clés en main et de fourniture ainsi que pour
les contrats d'installation; 30 millions de dollars pour les biens; 20 millions de dollars pour les systèmes de technologie de
l'information et les services autres que de consultation; et 15 millions de dollars pour les services de consultation. 11 Par exemple, la révision permet maintenant à la Banque mondiale de financer des contrats à plus grande valeur (mais
inférieurs à 25% du prêt total), s'il peut être justifié de manière appropriée qu'ils sont jugés nécessaires pour atteindre les
objectifs du programme.
14
Les risques liés à l'environnement d’intervention, tels que le risque pays (ex.:
dans quelle mesure la situation macroéconomique peut affecter les chances
d'exécution du programme), risques d'ordre politique, juridique et
réglementaire, social, ou touchant à la réputation, la gouvernance (fraude,
corruption, etc.) ; et
Les risques inhérents au programme, tels que : a) les risques techniques – liés
à la solidité technique, aux capacités institutionnelles et à la durabilité, etc.; b)
les risques fiduciaires – définis comme étant les risques que les fonds octroyés
à l'emprunteur ne soient pas utilisés de manière économique et/ou efficace, du
fait de la fraude, de la corruption, d'une mauvaise allocation, du gaspillage, de
faibles capacités ou de faibles institutions; c) les risques climatiques, sociaux et
environnementaux – liés aux impacts potentiels du programme, aux systèmes en
place, et à la performance/capacité à éviter, atténuer ou gérer ces impacts; d) les
risques inhérents aux DLI – qui concerne le cadre de résultats du programme, le
type d'indicateurs choisis ainsi que l'évaluation et la vérification des résultats; et
e) les autres risques inhérents au programme qui ne sont pas classés dans les
quatre typologies susmentionnées.
8. RÉSOLUTION DES QUESTIONS FIDUCIAIRES
8.1. Les politiques de passation des marchés (2015) et de gestion financière (2014) du
Groupe de la Banque fournissent les cadres stratégiques essentiels requis pour le financement
axé sur les résultats. Ces politiques mettent l'accent sur l'efficacité des prestations aux citoyens
et une approche axée sur le risque fiduciaire, avec en plus une caractéristique fondamentale qui
est d’utiliser entièrement ou partiellement les systèmes de l'emprunteur, en fonction des
niveaux de risque. Ainsi, le FAR résoudra les questions fiduciaires comme suit (voir les
Directives pour plus de détails) :
Passation des marchés. La passation des marchés pour les biens, travaux et
services pour les FAR sera effectuée conformément au système de passation des
marchés de l'emprunteur (BPS). Le recours au BPS implique de faire confiance
aux lois et règlements propres du pays ainsi qu’à ses institutions de contrôle
interne, y compris contre la fraude et la corruption (F & C). Cela permettra à la
Banque de s'engager plus en profondeur et de manière plus significative dans
des discussions avec le pays sur l'adéquation et l'efficacité de ses institutions de
lutte contre la fraude et de contrôle de l'intégrité, mais aussi sur son rôle dans
l’optimisation des ressources dans la passation des marchés. Néanmoins, si
l’utilisation du BPS résulte en l’attribution d’un marché à une entreprise ou une
personne non éligible en vertu du règlement de la Banque, cette dernière ne
financera pas ledit marché. Des dispositions essentielles seront insérées dans
l'accord de financement. Le décaissement des fonds étant subordonné aux
résultats obtenus, le Groupe de la Banque n'approuvera pas les plans de
passation des marchés et n'entreprendra pas la gestion des contrats12. Toutefois,
elle apportera son soutien à l'emprunteur pour la conception des modalités de
passation des marchés pour une opération FAR et pour renforcer les capacités
dans les domaines présentant des faiblesses et des risques, sur la base de
12 En cas de FAR, la gestion du marché incombera à l'emprunteur, puisque le BPS est en vigueur. La Banque se limitera à s'assurer que les
DLI ont été bien réalisés, avant de procéder au paiement.
15
l'évaluation du BPS. En application des meilleures pratiques internationales, les
faiblesses en matière de passation des marchés ne seront cependant pas incluses
dans les DLI, mais plutôt dans le plan d'action convenu avec l'emprunteur et
suivi au cours des missions de supervision. Le Groupe de la Banque pensera à
utiliser d'autres instruments de financement, tels que le prêt à l'investissement,
si des faiblesses et risques considérables sont observés.
Gestion financière. La gestion financière (GF), qui inclue la budgétisation, la
comptabilité, l'audit interne, le mouvement des fonds, les rapports et l'audit
externe, suivra les mêmes principes que la passation des marchés, en utilisant
les systèmes de GF de l'emprunteur. Les carences de capacités observées lors de
l'évaluation des systèmes de GF de l'emprunteur seront incluses dans un plan
d'action de GF à suivre avec l'emprunteur au cours des missions de supervision.
Décaissements13. Le décaissement sera effectué sur la base de la réalisation des
indicateurs liés au décaissement (DLI). Les méthodes existantes de
décaissement du Groupe de la Banque ne s'appliqueront pas au FAR,
puisqu'elles reposent généralement sur la vérification des dépenses (intrants)
engagées. Les DLI seront dotés de protocoles de vérification clairs et
indépendants qui définissent la manière dont ils seront réalisés, évalués et
vérifiés. Le Groupe de la Banque acceptera des décaissements partiels dans les
cas où un DLI est partiellement réalisé. Cela permettra à l'institution d'exercer
de la flexibilité en cas de décalage entre les mises en œuvre prévues et
effectives.
9. SAUVEGARDES CLIMATIQUES, SOCIALES ET
ENVIRONNEMENTALES
9.1. Le Système de sauvegarde intégré (SSI) du Groupe de la Banque et le Système de
sauvegarde climatique (SSC) connexe constituent des outils stratégiques pour garantir une
conception durable des opérations financées par la Banque. La Banque aura recours au FAR
pour promouvoir la durabilité en recherchant, au-delà des spécificités techniques des projets,
les voies et moyens de renforcer la capacité des pays et des agences d’exécution à gérer
convenablement les questions d'ordre climatique, environnemental et social (CES). Évaluer les
sauvegardes et les améliorer, en s’appuyant sur un étalonnage complet par rapport au SSI en
termes d'équivalence et d'acceptabilité, aidera à adapter les systèmes des programmes à la
situation de chaque pays et à améliorer les systèmes des agences et des pays.
9.2. L'exécution de programmes FAR suivra les objectifs et principes contenus dans le
Système de sauvegardes intégré (2013), mais ne suivra pas de façon systématique les processus
d'attribution et procédures opérationnelles de ce dernier. Alors que les principes stratégiques
du SSI s'appliqueront largement au FAR, les outils de sauvegarde traditionnels utilisés pour les
vérifications préalables, par contre, ne conviennent pas à l’instrument FAR, parce qu’étant un
instrument basé sur les résultats attendus et non sur les intrants du projet. Le Groupe de la
Banque n'appliquera donc qu'un ensemble limité de principes et outils opérationnels issus du
13 Cf. Directives relatives au financement axé sur les résultats (FAR) de la Banque, pour plus de détails sur les dispositions en matière
décaissements, les indicateurs liés au décaissement (DLI) et la vérification des résultats.
16
SSI, le cas échéant; mais elle utilisera largement les systèmes de sauvegarde du pays afin
d'assurer la durabilité au titre du FAR14.
9.3. Pour l'intégration des mesures de sauvegarde et l’exécution de la vérification
préalable, le Groupe de la Banque s’appuiera sur trois piliers principaux:
Examinant les impacts potentiels. La Banque examinera les éventuels impacts du
programme, en termes de robustesse et de viabilité par la catégorisation, l'analyse des
résultats et l'évaluation des déclencheurs opérationnels pertinents, afin de déterminer
l'adéquation et les modalités d'utilisation des outils stratégiques de l'évaluation
environnementale – c'est-à-dire l'évaluation stratégique environnementale et sociale
(ESES) au niveau du programme/projet.
Politique et application des systèmes de sauvegarde. En s’appuyant sur les principes
du SSI et du SSC en tant que critères de référence, la Banque réalisera, au niveau du
pays, du programme et des secteurs, une évaluation diagnostique des lois, règlements,
règles et procédures pertinents et applicables afin de gérer et d'atténuer les impacts
environnementaux, sociaux et climatiques d'un programme RBF. Ces principes
incluent, la proportionnalité et la gestion adaptative, l'accès amélioré à l'information et
la divulgation maximale, les principes de compensation de la biodiversité et les
évaluations, etc., tels qu'ils sont énoncés dans les différentes procédures de sauvegarde
opérationnelle de l'ISS. Pour ce faire, la Banque s’appuiera sur les principes
d'équivalence et d'acceptabilité15, afin de voir dans quelle mesure les systèmes existants
peuvent gérer et atténuer les impacts significatifs du programme ou d’identifier les
aspects à améliorer. S'il est probable que l'impact d'une opération FAR soit modéré ou
considérable, les mesures d'atténuation prises devront être incluses comme partie
intégrante des indicateurs de décaissement ou dans un plan d'action spécifique de
renforcement de capacités, voire dans une matrice de résultats des sauvegardes qui fera
partie du plan d'action global du programme.
Planification du renforcement des capacités. La Banque et le PMR concerné
s’accorderont sur les mesures d'appui destinées à renforcer les systèmes de
sauvegarde du pays et inclure ces mesures dans un plan d'action qui fera l’objet
d’un suivi durant la mise en œuvre. La Banque pourrait recourir au financement
anticipé ou concevoir un programme d'assistance technique spécifique pour
14 Dans le contexte du SSI de la Banque, le système de sauvegardes d’un pays désigne l'ensemble des politiques, procédures
et mécanismes institutionnels propres à ce pays qui sont requis pour assurer la sauvegarde. Les fonctions essentielles des
agences publiques en matière de gestion de l'environnement comprennent la formulation des politiques et des lois, l'intégration
des politiques sociales et environnementales et la promotion de politiques de développement « vertes » l’établissement de
normes environnementales et sociales, la conformité et l'assurance qualité, l'appui aux entités publiques et privées en ce qui
concerne la gestion environnementale et sociale, ainsi que l'application des procédures de prise de décisions concernant la
prise en compte des changements climatiques dans les actions de développement. 15 Conformément à l'ISS de la Banque, les critères clés pour déterminer l'adéquation d'un système de PMR dans le contexte de
FAR seront "équivalence / acceptabilité". À cet égard, la Banque considérera le système de sauvegarde du PMR comme
équivalent à son propre système, s'il est conçu pour atteindre les objectifs et respecter les principes opérationnels applicables
aux sauvegardes de la Banque. L'équivalence sera évaluée avec le système du PMR dans son ensemble ou sur une base
fragmentée (politique par politique). Avant de décider du recours à un système-pays, la Banque évaluera également
l'acceptabilité des pratiques de mise en œuvre du PMR, ses antécédents et sa capacité.
17
renforcer la capacité des systèmes du pays en matière d’étalonnage et de mise à
niveau.16
10. CONFORMITÉ AVEC LES MECANISMES DE CONFORMITÉ CORPORATIFS
10.1. L'instrument FAR sera soumis aux mêmes fonctions de contrôle d'entreprise que les
autres instruments de prêt:
Le Département de l'intégrité et de la lutte contre la corruption a pour mandat
d'enquêter et de déterminer la véracité des allégations de corruption, de fraude et
d'autres pratiques sanctionnables dans les opérations financées par le Groupe de la
Banque.
L'Unité d'examen et de médiation, un mécanisme indépendant de reddition des
comptes et de recours qui pourrait enquêter sur les opérations de la Banque afin de
déterminer si la Banque s'est conformée à ses politiques et procédures opérationnelles
et de régler les problèmes connexes. Par conséquent, les personnes touchées par les
activités incluses dans le programme FAR peuvent soumettre à l'Unité de vérification
de la conformité et de médiation une demande. conformément aux exigences énoncées
dans le mécanisme d'évaluation indépendant. Les mêmes recours juridiques disponibles
pour le prêt d'investissement (IL) seront également disponibles pour le FAR. En cas de
non-respect des engagements contractuels entre la Banque et l'emprunteur, ces recours
seront appliqués.
Le Bureau du Vérificateur général fournit un examen et une évaluation objectifs et
indépendants des activités d'affaires et des contrôles du Groupe de la Banque.
Le Département de l'Evaluation indépendante du développement est chargé de fournir
une évaluation objective des résultats du travail du Groupe de la Banque ainsi que
d'identifier et de diffuser les leçons de l'expérience.
11. CONSULTATIONS ET PARTICIPATION
11.1. Le FAR offre l’opportunité de mener de larges consultations et d’organiser une
participation élargie, depuis la définition des contours du programme jusqu’à la sélection des
DLI et l’exécution dudit programme. Chaque étape donne l'occasion à la Banque de dialoguer
avec le gouvernement et les partenaires au développement en vue de concevoir et exécuter un
programme efficace, tout en mettant en place les systèmes et institutions du programme. En
outre, le Groupe de la Banque s'engagera de manière proactive dans le dialogue avec les
gouvernements et les autres partenaires au développement, autant que nécessaire pour les PMR,
afin d'approfondir les modalités pour des consultations et une participation à grande échelle au
FAR. Par ailleurs, le Groupe de la Banque conseillera les PMR pour la consultation des parties
prenantes clés du pays et leur participation dans le processus de formulation des stratégies et
plans de développement et nationaux. Le rapport d'évaluation du programme (REP) présentera
les dispositions prises par le pays en vue des consultations et de la participation à l'opération,
ainsi que les résultats du processus participatif qui seront adoptés durant la préparation du
programme FAR. Le Groupe de la Banque a le devoir de procéder à des consultations sur les
actions qu'il soutient. Les travaux analytiques pertinents conduits par le Groupe de la Banque,
en particulier sur les trois évaluations effectuées, seront mis à la disposition du public dans le
16 La Banque peut élaborer une assistance technique sous la forme d’un soutien autonome au titre de l'opération, à travers une activité
parallèle financée par des partenaires au développement ou par le biais d'autres dispositifs appropriés.
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cadre du processus de consultation, conformément à la politique de diffusion et d’accès à
l’information de la Banque ainsi que les procédures de participation de la Banque.
12. MISE EN ŒUVRE DE LA POLITIQUE
12.1. Fondement juridique de l'instrument et conformité aux accords portant création
de la Banque et du Fonds (les "Accords")17. Les Accords offrent un fondement juridique
suffisant qui permet au Conseil d’administration d'approuver ce nouvel instrument. Ils stipulent
en partie que les prêts accordés par la Banque devraient être utilisés pour contribuer au
développement économique durable et au progrès social des pays membres régionaux, au titre
de projets spécifiques (sauf dans des circonstances exceptionnelles) – notamment ceux qui font
partie du programme national de développement et tiennent dûment compte des considérations
d'économie et d'efficacité – et au titre de dépenses réellement engagées. Sous réserve de
l'approbation par le Conseil des recommandations de la politique visées dans le présent
document, la mise en œuvre du financement axé sur les résultats respecte les Accords de la
Banque.
12.2. Éléments clés de la mise en œuvre de la politique. Le FAR étant un nouvel
instrument, la mise en œuvre effective de la politique du Groupe de la Banque nécessitera des
efforts substantiels de la part du Groupe pour mobiliser et préparer le personnel, lui fournir des
orientations détaillées et moderniser les procédures. L'accent sera mis sur les éléments
suivants:
Approche dite d’« une seule Banque ».
Révision des procédures de traitement des opérations, afin d'intégrer le FAR.
Directives détaillées.
Conception et déploiement de communications externes et de programmes de
formation continue pour le personnel.
12.2.1. Approche dite d’« une seule Banque ». Compte tenu de l'importance grandissante
d'une Banque intégrée et de la valeur potentielle de l'utilisation de l'instrument FAR dans tous
les secteurs, il est nécessaire d'embrasser le concept d'approche dite d’« une seule Banque »,
selon lequel les départements régionaux de l'institution (englobant bureaux extérieurs et
directions générales) et les autres unités opérationnelles devront programmer régulièrement des
opérations FAR dans les DSP et opérationnaliser le FAR en tant que l'un de leurs instruments
de financement. Pour ce faire, il conviendra de : i) renforcer la capacité des départements
régionaux et des unités opérationnelles concernées à intégrer, de manière régulière, le FAR
dans les DSP ainsi qu’à concevoir et mettre en œuvre le FAR dans le cadre du programme de
prêt de la Banque ; ii) créer une collaboration entre les départements régionaux et les autres
unités opérationnelles; et iii) améliorer la capacité des bureaux extérieurs et des directions
générales à s'engager de façon proactive dans le dialogue au niveau du programme et à apporter
17 L'Accord portant création de la Banque africaine de développement et celui portant création du Fonds africain de développement.
19
un soutien essentiel aux autres unités opérationnelles dans la conception, la mise en œuvre et
l'évaluation du FAR.
12.2.2. Processus opérationnel. Les processus opérationnels, tant pour les prêts à
l’investissement que pour les OAP, s'appuient généralement sur les directives énoncées dans
la Directive présidentielle 03/2013 (concernant le processus de revue des opérations du Groupe
de la Banque). Ces processus seront révisés afin d'intégrer la valeur ajoutée à chacune des
étapes de l'identification, de la préparation, de l'évaluation et de la supervision d'un FAR, ainsi
que les éventuels gains de temps, notamment au moment où la Banque a besoin d'accroître sa
flexibilité et sa capacité de réaction face aux PMR. Ces révisions clarifieront également les
rôles et responsabilités au sein des départements-pays, des bureaux extérieurs et des directions
générales, des équipes et de la Direction, à toutes les étapes du processus. Les révisions seront
préparées par le Comité des opérations (OpsCom), en étroite collaboration avec le Département
de la stratégie et des politiques opérationnelles (SNSP) et d'autres départements.
12.2.3. Supervision renforcée. La Direction mettra en place des dispositifs institutionnels
renforcés de supervision au cours de la phase pilote. Il s'agira notamment d’une revue de tous
les programmes FAR par une équipe dédiée à l'échelle institutionnelle comprenant des
spécialistes sectoriels, de passation des marchés, de gestion financière, des questions
climatiques, sociales et environnementales. Cette revue aura lieu avant celle effectuée par
l'équipe-pays, afin d'apporter à cette dernière une contribution technique à ses discussions.
12.2.4. Directives détaillées. Les directives destinées au personnel ont été rédigées et
annexées à la Politique proposée ; elles insistent sur le mode d'opérationnalisation de
l'instrument pendant tout le cycle du programme FAR. La Direction concevra les modèles
d'évaluation et de supervision. La note conceptuelle et le rapport d'achèvement du programme
s'appuieront sur le modèle standard utilisé pour les prêts à l’investissement.
122.5. Formation. La mise en œuvre de la nouvelle politique FAR nécessitera l'élaboration
d'un programme de formation pour le personnel qui sera mis en œuvre sur une base progressive
au fil du temps. Cette formation comprendra tous les aspects de la nouvelle politique, en
particulier les modalités d'identification d'un programme public à financer, de conduite des
trois évaluations (technique ; fiduciaire ; et climatique, sociale et environnementale), et de
sélection des DLI, entre autres.
12.2.6. Communications et vulgarisation. Au-delà de l'orientation et de la formation du
personnel, l'introduction de l'instrument devra s'accompagner d'efforts conjugués de
communication et de vulgarisation aux niveaux interne et externe.
12.3. Orientation provisoire. La politique entrera en vigueur dès son approbation par le
Conseil. Son application devrait être progressive, à mesure que la Banque prépare les outils et
modèles, organise des formations à l'intention du personnel et actualise les DSP. Dans cette
phase transitoire, un soutien ciblé sera apporté aux équipes travaillant sur les premières
opérations et un service d'assistance sera mis en place pour répondre aux questions relatives au
FAR.
12.4. Alignement de la politique. Les politiques et stratégies du Groupe de la Banque, ainsi
que les règles administratives, procédures et directives opérationnelles y afférentes, seront
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alignées sur la présente Politique, le cas échéant, afin d'appuyer les exigences liées à son
application.
12.5. Revue de l'expérience en matière de mise en œuvre. Au terme de trois ans de mise
en œuvre, la Direction procédera à une revue initiale de l'expérience acquise avec le nouvel
instrument. En outre, le Département de l'évaluation du Groupe de la Banque devrait effectuer
une évaluation indépendante de la Politique après la fin de la phase pilote (dans la 5ème année
de mise en œuvre). Les conclusions de la revue seront envoyées au Conseil et serviront ainsi à
actualiser la Politique. Par ailleurs, le Département de la stratégie et des politiques
opérationnelles supervisera et rendra compte de l'utilisation de l'instrument FAR au Conseil
chaque année.
13. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
13.1. Le Conseil est prié d’approuver le nouvel instrument de financement axé sur les
résultats.
13.2. La Politique relative au financement axé sur les résultats, qui est proposée, entrera en
vigueur dès son approbation par le Conseil.