mere podsticaja i moguĆa transformacija · pdf filetakva agrarna politika koja će biti...

Balkanija Nenad M. Ilić

52

MERE PODSTICAJA I MOGUĆA TRANSFORMACIJA POLJOPRIVREDNE PROIZVODNJE I AGROEKONOMIJE U CILJU VEĆE KONKURENTNOSTI I RURALNOG RAZVOJA U SRBIJI

Nenad M. Ilić 1

Rezime

Mere podsticaja u poljoprivrednoj proizvodnji i agroekonomiji ne mogu se posmatrati ni kao šira socijalna ni kao uža spekulativna i političko-stranačka kategorija (npr. vid stranačke kampanje, sistemska korupcija kod realizacije sredstava podsticaja, itd.). Bez odgovarajućeg zakonodavnog okvira i podrške sa odgovarajućeg srednjeg nivoa – pre svega državnom koordinacijom (za mere podsticaja jedinica lokalne samouprave) i većim stručno-savetodavnim angažmanom na terenu u sprovođenju planirane poljoprivredne i ruralne politike (što može biti politika na nivou najmanje jednog administrativnog upravnog okruga) ne mogu se ostvariti poželjni transformacioni efekti.

Suštinski, sadašnje stanje u poljoprivrednoj proizvodnji i agroekonomiji Srbije sa stanovišta konkurentnosti jeste dugoročno neodrživo, jer je izražena potreba za adaptivnim razvojem, dobrim delom i zbog sve većeg usklađivanja sa poljoprivrednom i ruralnom politikom EU na zajedničkom tržištu. Bez adaptivnog razvoja u tom smislu, prete nepovoljni efekti koji se odražavaju na sve veću depopulaciju u ruralnim područjima, na visoku stopu nezaposlenosti, kao i na sve veću stopu starosti ruralnog stanovništva.

U dosadašnjem sprovođenju mera podsticaja, tzv. politika catch all, bez dovoljno razvijenih strateških usmerenja i definisanih nosilaca agroekonomije u sistemskom pristupu koji treba da jača vezu između poljoprivredne proizvodnje i izvozno orijentisane privrede, nema izgleda za uspeh. Zapostavlja se i pozitivni efekat vremenskog perioda realizacije mera podsticaja (gde god je moguće, treba vršiti isplate podsticaja korisnicima u proleće za tekuću godinu). Važna je i svaka druga prednost koja se ostvaruje ovim merama, a koja utiče na smanjenje nestabilne (i dobrim delom u sivoj zoni) prodajno-nabavne funkcije većine korisnika podsticaja na tržištu (odgovarajuća integracija u primarne i sekundarne zadruge, razvoj konkurentnih komercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdinstava u PDV sistemu i sa najmanje jednim zaposlenim licem), kao i na smanjenje neusklađenosti poljoprivredne proizvodnje i prerađivačkih aktivnosti u vezi sa bezbednošću hrane i životnom sredinom.

Ključne reči: poljoprivredna proizvodnja, agroekonomija, mere podsticaja, transformacija, konkurentnost, ruralni razvoj.

1 e-mail: [email protected].

Nenad M. Ilić Balkanija

53

Uvod

U ovom radu se ukazuje na mogući efekat mera podsticaja imajući u vidu najvažnije direktne (konkurentnost, zapošljavanje, bezbednost hrane) i indirektne ciljeve (produktivnost, ruralni razvoj, smanjenje korupcije, smanjenje sive zone u privredi, zdrava životna sredina) u transformaciji poljoprivredne proizvodnje i agroekonomije. Identifikuju se i odgovarajući predlozi za mogući alternativni model.

Za razmatranje ovih pitanja bitno je istaći karakteristične procese za evropski agroekonomski prostor, gde se posebno ističe značaj koji imaju tradicionalne strukture kao što su poljoprivredne zadruge ili komercijalna porodična poljoprivredna gazdinstva.

Ljudska svest se teže menja (potrebno je vreme), ali mere podsticaja ili kaznene politike koje sistemski utiču na ponašanje i razvoj i institucija i društva se mogu menjati odmah. Mere koje preduzimaju institucije treba da budu adaptivne i da podstiču poželjno ponašanje koje se u razvoju očekuje od društva. One treba da budu deo jednog šireg evolutivnog pristupa koji postepeno usklađuje postojeće mogućnosti sa potrebama i donosi u srednjoročnom i dugoročnom periodu konkretne rezultate (transformacione efekte).

„Država je samo važniji činilac između drugih, ali ona će, ma koliko njena uloga bila važna, malo vredeti ako između njenih postupaka i postupaka ostalih činilaca ne vlada skladnost, uzajmica i saglasnost. Zato se sa razlogom može kazati da će državna intervencija u oblasti ekonomskoga života imati srećnih posledica samo onda i samo onde gde država bude umela potpuno da iskoristi aktivnu snagu privatne inicijative i preduzimljivosti.“ (Avramović, M, 1912).

Zadruga je poslovni model koji ostvaruje ekonomske i društvene efekte razvoja što je prepoznato u Evropi i svetu gde polovina svetskog stanovništva ostvaruje prihode od zadruga (Sudarić, Tihana i dr, 2011).

„Rast intenzivnosti proizvodnje u drugim zemljama, rastenje spreme i produktivnosti rada stranoga proizvođača, sve to, bez odgovornosti našeg proizvođača, stavlja ovoga u teži i zavisniji položaj prema tuđinu i dovodi ga dotle da on ne može sam da odbrani i obezbedi svoj opstanak. Zakon velikoga broja, primenjen na privredni život i sudbinu, osnova je zadrugarstva u njegovim odnosima kako sa unutrašnjim tako i sa spoljašnjim svetom.“ (Avramović, M., 1912). Dalje Avramović navodi da „posle slobode svesti pojedinaca koju garantuje država, druga pogodba koja je potrebna zadrugarstvu jeste takva agrarna politika koja će biti pogodna velikome broju građana… Zadrugarstvo se ne može pomiriti s politikom, koja u laisser faire laisser passer provodi vreme ili koja zasniva sreću države na blagostanju i bogatstvu maloga broja ljudi ili samo pojedinih delova – klasa“. Stabilne jedinke treba da pomognu, a svest „samo ja“ kod pojedinaca je negacija zadrugarstva. Zadruga jeste zajedničko društveno pomaganje i ujedno zajednički poslovni poduhvat.


54

„U današnjem vremenu, ideja zadruge može biti još više verodostojna otvarajući mogućnosti za mlade ljude – otvorene i kreativne ljude raspoložene za razvoj pravednijih odnosa u zajednicama i novog ruralnog prostora i poslovnog ambijenta.“ (Ilić, N, 2013:45)

Malim proizvođačima upravo zadruga treba da omogući koncentraciju jednakih mogućnosti na tržištu i da im lakše obezbedi da postanu proizvođači srednjeg kapaciteta (FAO, 2013).

Gde su mogućnosti za alternativni model?

U razvijenim i u državama u razvoju je poslednjih nekoliko desetina godina prisutan rast finansiranja u poljoprivrednoj proizvodnji i agroekonomiji. Međutim, opšti, klasičan model podsticaja (finansiranja) je za razvoj i očuvanje konkurentnosti manje rizičan, ali i više efikasan u razvijenim ekonomskim strukturama gde je jasno definisana uloga u lancu i odgovarajuća ravnoteža snaga u svim segmentima koji utiču na tržište. U principu, razni podsticaji predstavljaju najčešći oblik državne intervencije sa ciljem izgradnje konkurentnosti.

Sama uloga alternativnog modela, za razliku od klasičnog, jeste da bude više adaptivan za potrebe transformacionog razvoja. U slučaju Srbije, ovakav pristup je sa stanovišta održivog razvoja neophodan, budući da su utvrđeni brojni propusti u vezi sa netransparentnim procesom ili spekulantskom preraspodelom agroekonomskog kapitala u većem broju slučajeva u toku privatizacije. Spekulacije u vezi sa kapitalom su, nažalost, mnogobrojne u odnosu na pozitivne efekte koji je trebalo da dovedu do rasta poljoprivredne proizvodnje i konkurentnosti agroekonomije.

Neadekvatnu tranzicionu preraspodelu agroekonomskog kapitala prati i neodgovarajuća finansijska podrška. Afere, koje su u Srbiji vezane za kredite dodeljene privilegovanim privatnim preduzećima pod direktnim uticajem političara, samo su jedan od pokazatelja da je neophodno dublje preispitati klasičan model podsticaja. U isto vreme, ne postoji poseban ruralni kreditno-garantni sistem (državni ili uzajamni fond) kome treba da bude prioritet da unapredi razvoj malih preduzeća u odnosu na odgovarajući godišnji obrt u lancu agro-vrednosti i tranziciju prosečnih po veličini komercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdinstava u ona veća (u sistemu PDV-a).

Alternativni model može biti okrenut postepenoj izgradnji sistemskog okruženja gde su poljoprivredne zadruge (primarne i sekundarne) prepoznate kao tradicionalno utvrđeni subjekti u agroekonomiji (legalni i pouzdani finansijski tokovi pre svega u prodajno-nabavnoj funkciji), sa aktivnom ulogom u ruralnom razvoju i zaštiti životne sredine, ali i sa doprinosom u razvoju međunarodne konkurentnosti u sektorima u kojima deluju. I za razliku od primene opšteg – klasičnog (catch all) modela


55

podsticaja, poljoprivredne zadruge treba sistemski posmatrati u razvoju poljoprivredne proizvodnje i agroekonomije i zato im omogućiti postepene (fazne) podsticaje u njihovom razvoju.

Mataga, Ž. i dr. (2009) navode kako je snaga zadruga u starijim članicama EU (osim Velike Britanije, gde je nakon Drugog svetskog rata nadjačao veliki obrt trgovinom jeftine hrane uz već uspostavljen sistem velikih poljoprivrednih gazdinstava) posledica višedecenijskih sistemskih podsticaja kroz zakonodavne i ekonomske instrumente država članica, gde se negovalo udruživanje, regionalni i ruralni razvoj, zapošljavanje – pre svega unapređenjem i jačanjem uloge zadruga u lokalnoj zajednici.

Prema Olila, P. i Nilson, J. (1997:131), u razvijenim evropskim državama poljoprivredne zadruge su najjače upravo u sektorima gde su sirovinski resursi u vlasništvu domaćih proizvođača. Posebno se ističu zbog svog značaja podsticaji u sektorima mlekarstva i stočarstva.

Činjenica je da su američke mlekarske i stočarske zadruge u odnosu na evropske jednako jake u fazi primarne proizvodnje i prodajno-nabavne funkcije (vertikalna koordinacija), dok je njihova uloga daleko slabija u kasnijim (prerađivačkim) fazama i razvoju snažnijeg marketinga. Ovo se može tumačiti i objašnjenjem da evropske kolege brinu o internoj konkurenciji između različitih država članica EU. Olila i Nilson dalje su našli da veliki tržišni udeo koji imaju ove zadruge u razvijenim evropskim državama smanjuje nestabilnost cena i povećava korist domaćih proizvođača u celokupnom sektoru. Međutim, pozitivni efekti su takođe i na bezbednost potrošača, osim ako udeo jedne zadruge na tržištu u maloprodaji nije veći od 85% (usled tzv. zatvorenih kanala distribucije).

Poljoprivredna zadruga i komercijalna porodična poljoprivredna gazdinstva u sistemu PDV-a (porez na dodatu vrednost) treba da budu strukture privilegovane sistemskim merama, kako bi se ispravila postojeća nedoslednost države prema agroekonomskoj celini i unapredila njena konkurentnost (npr. privatna preduzeća bi ostvarivala pravo samo na polovinu vrednosti podsticaja koje pod istim uslovima ostvaruju poljoprivredne zadruge ili komercijalna porodična poljoprivredna gazdinstva u sistemu PDV-a).

Vikramasinge, U. i dr. (2012) navode kako su južnokorejske vlasti iskazale snažno liderstvo još 60-tih godina XX veka kada su garantovale kredite poljoprivrednicima pod povoljnim uslovima ukoliko svoju robu isporučuju preko poljoprivrednih zadruga. U isto vreme su podsticale i tzv. rurbanizaciju u zajednicama sela kako bi se umanjio negativan efekat jačanja velikih (u to vreme sve snažnijih) industrijskih gradova u odnosu na ruralno okruženje. Politika je davala podršku samoorganizovanju u izgradnji neophodne infrastrukture kako bi se podigao moderan i ekološki prihvatljiv ruralni prostor sa odgovarajućim socio-kulturnim sadržajima u zajednicama.


56

Srbija može biti jako interesantna za ovakvu vrstu restrukturiranja jer, pored prednosti na domaćem tržištu, izvozno orijentisana agroekonomija i u određenom stepenu revitalizovan ruralni prostor mogu imati svoj oslonac u slobodnom pristupu tržištu EU, kao i tržištu Ruske Federacije (i Zajednice nezavisnih država). Za srpsku agroekonomiju je interesantan slučaj i bivše Istočne Nemačke. Posle perioda komunizma a nakon ujedinjenja Nemačke, procenjeno je da je efikasnije tadašnje agro-kombinate transformisati voljom zadrugara (proizvođača koji su sa teritorije istog agro-kombinata) u tzv. novo-registrovane zadruge, pri čemu se od novonastale ili stare zadružne imovine profit deli na komercijalna porodična poljoprivredna gazdinstva zadrugara, ili se njihovom odlukom zadruga gasi i pojedinačno uvećava površina aktivnih gazdinstava svakog od njih. Većina tzv. starih zadruga je transformisala imovinu ovih agro-kombinata u aktivnu zadružnu imovinu tako što je izvršena njihova registracija u nove opšte poljoprivredne zadruge po Rajfajzen modelu.

I same mere zajedničke agrarne politike Evropske unije (Todić, S. i dr, 2010) se sve više okreću u pravcu finansiranja zajedničkog dobra, odnosno podsticajima razvoja društvenog kapitala: ukupnog znanja, inovativnosti, saradnje i umrežavanja na nivou lokalnih ruralnih područja, podržavanjem multifunkcionalnih i multisektorskih modela. U tom smislu, moguće je opšte poljoprivredne zadruge jačati i okupljati preko mlekarstva ili stočarstva kao vodeće njihove delatnosti kako bi se na nivou opšte sekundarne zadruge (teritorija najmanje jednog administrativnog upravnog okruga) podsticala konkurentnost agroekonomije, kao i sam regionalni i ruralni razvoj. U slučaju specijalizovanih poljoprivrednih zadruga potrebno je podsticati sekundarno udruživanje na nivou nešto veće teritorije (Vojvodina, Beograd ili najmanje dva granična administrativna upravna okruga). Potrebni su podsticaji, ali i kaznene mere u cilju većeg stručno-savetodavnog angažmana na terenu – eksternim doprinosom poljoprivredne stručno-savetodavne službe, kada su u pitanju opšte poljoprivredne zadruge, i internim (agronomi stručni savetodavci u proizvođačko-stručnim zadrugama), kada su u pitanju specijalizovane poljoprivredne zadruge.

Finska se može uzeti kao uspešan primer transformacije agroekonomije. Pre ulaska u EU imala je proizvodnju dominantno okrenutu ka domaćem tržištu (pre 1990. godine i na tržište bivšeg Sovjetskog Saveza). Između 1990. i 1995. godine Finska je snažnije podsticala spajanje primarnih zadruga na regionalnom (okružnom) nivou, ili razvoj na drugom stepenu sekundarnih zadruga sa ciljem prerađivačko-marketinških aktivnosti i povećanja izvoza (pre svega na rusko, baltičko i nemačko tržište). Ove visoke (transformacione!) subvencije su tek ulaskom u EU postepeno smanjene. Naročito je podstican sektor mlekarstva i stočarstva.

Iako je Finska oduvek bila zemlja malih i srednjih poljoprivrednika koji su posedovali sopstvene farme sa tradicijom zajedničkog rada i saradnje – sistemski pristup


57

u razvoju primarnih i sekundarnih zadruga omogućio je da se ogromna većina prometa (preko 90%) u poljoprivrednom, prehrambenom i šumarskom sektoru obavlja preko poljoprivednih zadruga i da se ujedno uveća konkurentnost i na drugim tržištima.

Drugi primer za uspešan evolutivan (fazni) pristup u razvoju konkurentnosti je Holandija. Primarne zadruge tamo uspešno obavljaju svoju osnovnu prodajno-nabavnu funkciju i niže oblike prerade po potrebi, dok su sekundarne zadruge te koje specijalizovano prerađuju, promovišu i dominantno izoze prepoznatljive proizvode. U poslednje vreme su tako npr. pojedini španski regioni (Andaluzija, Castilja Leon i dr.) uveli visoke podsticaje za spajanja primarnih zadruga i pokretanje sekundarnih zadruga na regionalnom nivou. Slično su učinile npr. Kina i Gruzija, koje su uvele posebne podsticaje na osnovu usvojenih Zakona o proizvođačko-stručnim/poljoprivrednim zadrugama.

Važan činilac za pravac transformacije treba da budu i sektorske analize (na nivou proizvođačkog regiona ili države u određenom domenu poljoprivredne proizvodnje i agroekonomije).

Sve je više u savremenoj poljoprivredi i agroekonomiji neophodno obezbediti odgovarajuće mere za što bezbolniji prelazak aktivnosti koju obavlja jedna generacija na aktivnost koju će obavljati druga generacija, u skladu sa zahtevom održivosti u ruralnom prostoru. Ova negativna struktura (dominantni su poljoprivrednici starije dobi za razliku od mladih, naročito visokoobrazovanih poljoprivrednika) zastupljena je i u razvijenijim državama, ali je još izraženija u državama koje su posle perioda komunizma obavile prenos privrednih aktivnosti (manje ili više uspešno!) na nove nosioce tržišne ekonomije. U tom smislu je potrebno u većem stepenu podsticati mlade poljoprivredne proizvođače (ispod 40 godina starosti) kao nosioce komercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdinstava. Klasičan, većim delom statičan tržišni pristup po pitanju ekonomske strukture u podsticajima je u ovom trenutku nedovoljan da bi se obezbedila konkurentnost i odgovarajuća održivost ruralnog prostora u Srbiji.


58

Tabela 1. Primeri za mogući model podsticaja u odnosu na ciljeve transformacije

R.B Opis podsticaja Karakteristike

1. Premije su novčani iznosi koji se ispla-ćuju poljoprivrednim proizvođačima za isporučene poljoprivredne proizvode A klase, preko primarne poljoprivredne zadruge ili komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva u sistemu PDV-a.

Dovodi do povećanja konkurentnosti.

2. Podsticaji za proizvodnju su novčani iznosi koji se isplaćuju po jedinici mere za poseban usev, višegodišnji zasad, od-nosno stoku odgovarajuće vrste i to po dvomesečnim periodima isplate, kako je utvrđeno za svaki sektor posebno. Korisnici su poljoprivredna gazdinstva, primarne poljoprivredne zadruge i dru-ga pravna lica. Podsticaji za biljnu proi-zvodnju se isplaćuju za posede između 0,4 i 100 ha.

Npr. u februaru i martu se isplaćuju podsticaji za pčelare po pčelinjem dru-štvu (najmanje za 20, a najviše za 300).

3. Regresi su novčani iznosi koji se u odre-đenom procentu isplaćuju poljoprivred-nim proizvođačima preko primarne po-ljoprivredne zadruge ili komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva u sistemu PDV-a za kupljenu količinu inputa za poljoprivrednu proizvodnju (gorivo, đubrivo, seme i drugi repro-duktivni materijal), usluge osiguranja i troškove skladištenja u javnim skladišti-ma.

Dovodi do povećanja konkurentnosti.

4. Kreditna podrška preko zadružnog fonda je vrsta podsticaja poljoprivred-nim gazdinstvima (omogućava se olak-šan pristup korišćenju kredita) koja kredit otplaćuju isporukom poljopri-vrednih proizvoda preko poljoprivred-ne zadruge.

Npr. ukrupnjavanje poljoprivrednih ga-zdinstava do površine od 10 ha za mlade poljoprivrednike do 40 godina starosti, kao nosioce komercijalnog porodičnog poljoprivrednog gazdinstva, ili za na-bavku visoko-rasnih mlečnih krava uz izgradnju mini farme po sistemu „ključ u ruke“.


59


5. Podsticaji za sprovođenje agroekolo-ških mera za poljoprivredna gazdinstva preko poljoprivredne zadruge.

Npr. doprinose razvoju projekata ob-novljivih izvora energije, eko – turizma i poljoprivrednih vikenda za urbano stanovništvo, stručnoj obuci za dobru poljoprivrednu praksu, stručnom ospo-sobljavanju i edukaciji o standardima za upravljanje tečnim otpadom u stočar-stvu i stručnom osposobljavanju i edu-kaciji o standardima za nitrate.

6. Podsticaji za stručno osposobljavanje i edukaciju poljoprivrednih proizvo-đača o organskoj i integralnoj proi-zvodnji preko proizvođačko– stručne (specijalizovane) zadruge.

Doprinosi razvoju integralne i organske proizvodnje u odgovarajućem obimu i uz odgovarajuću kontrolu.

7. Posebni podsticaji za samostalne tr-govinske radnje sa do 5 zaposlenih lica, koje otkupljuju od poljoprivrednih zadruga sveže povrće i voće, sveže mleko i meso, organske ili integralne proizvo-de, crni ili integralni hleb, med.

Razvoj odgovarajuće proizvodnje za lokalnu/regionalnu mrežu maloproda-je je važan faktor održivog lanca poljo-privredne proizvodnje i agroekonomije u skladu sa savremenim zahtevima be-zbednosti hrane, zdravljem ljudi i zdra-vom životnom sredinom.

8. Zadružni fond. Obezbeđuju se odgovarajuća kreditna sredstva sa kamatnom stopom do 5% za održivi razvoj poslovanja poljoprivred-nih zadruga (obrtni kapital i investicije)

9. Povraćaj iznosa PDV nadoknade ob-računate za promet poljoprivrednih proizvoda obvezniku PDV za reali-zovan otkup preko primarne poljo-privredne zadruge ili preko poljopri-vrednog gazdinstva u sistemu PDV.

Dovodi do sigurnijeg plasmana poljo-privrednih proizvoda i povećanja obima poljoprivredne proizvodnje, do većeg stepena dorade poljoprivrednih proi-zvoda u poljoprivrednim zadrugama (jer tada poljoprivredna zadruga ima in-teres da vrši i otkup, a ne samo trgovin-sko zastupanje članova i kooperanata), i povećanja zapošljavanja (poljoprivred-ne zadruge i poljoprivredna gazdinstva u sistemu PDV su obavezna da imaju najmanje 1 zaposleno lice).


60


10. Poljoprivredne zadruge su izuzete od bilo kakvih poreza za poslovne trans-akcije sa članovima.

Poljoprivredne zadruge imaju obavezu da posluju najviše 30% u prometu sa ko-operantima, a članovi da najmanje 70% prometa obavljaju preko zadruge.

11. Nova ruralna infrastruktura, ekološki prihvatljiv način života i privređivanje sa pratećim socijalno-kulturnim sadr-žajima.

Samoorganizovanje i uzajamnosti u za-jednicama doprinose da nekoliko nase-lja stvaraju kulturno povezane zajednice za veću ravnotežu na relaciji urbanog i ruralnog razvoja.

12. Podsticaji za projekte melioracije, na-vodnjavanja i zatvorene (plasteničke) proizvodnje preko primarnih poljo-privrednih zadruga i komercijalnih porodičnih poljoprivrednih gazdin-stava u sistemu PDV-a.

Unapređuje se obim proizvodnje i kon-kurentnost agroekonomije.

Zaključak

Klasičan model u politici podsticaja je u ovom sektoru tokom tranzicije zanemario strukturalne probleme koji se ispoljavaju sve više i samim tokom integracija Srbije u EU. Nedostaje održiv (evolutivan) pristup u razvoju konkurentnosti. Važno je obezbediti razvoj i opstanak subjekata koji će moći u ruralnom prostoru da održivo upravljaju i prirodnim i ljudskim resursima.

U državama koje su posle perioda komunizma obavile prenos privrednih aktivnosti (manje ili više uspešno!) na tzv. nove nosioce tržišne ekonomije – uticaj podsticaja (i celokupnih državnih intervencija) može dati efekte i na dalje uvećanje razlika u bogatstvu unutar ovog lanca, i na smanjenje efekata podsticaja na ključne elemente u lancu (poljoprivredno zemljište, poljoprivredni inputi, poljoprivredni rizik, proizvodnja i maloprodaja hrane, nova generacija poljoprivrednika). Tu se prepoznaju sledeće slabosti:

1) zamagljena je granica transformacionog finansiranja i uvećanja bogatstva različitih subjekata u lancu (najčešće u direktnoj sprezi sa lokalnom ili nacionalnom politikom podsticaja);

2) finansiranje je ojačalo položaj krajnjih trgovinskih lanaca u maloprodaji (koji su dominantno u stranom vlasništvu);


61

3) klasično finansiranje je intenziviralo korišćenje jeftine radne snage na velikim posedima (plaćanje nadnice), a smanjilo zapošljavanje, ili su nadnice za rad sve niže;

4) mali i srednji poljoprivrednici su najviše pogođeni vremenskim odstupanjima u isplati podsticaja u odnosu na tekuće potrebe u proizvodnji.

Povećanje produktivnosti treba da bude pre svega uloga aktera na tržištu, a transformacija u cilju veće konkurentnosti je primarno područje koje treba da usmerava sistem podsticaja. Veće privatne firme i velika gazdinstva se zadužuju lakše i pod povoljnijim uslovima, i imaju veću dostupnost da plate premiju osiguranja. Njima sa stanovišta transformacije nisu ni potrebni podsticaji u većem obimu.

Vodeća snaga promena u sadašnjim transformacionim uslovima su visokoobrazovani i stanovništvo grada koje se okreće poljoprivredi (mahom integralnoj i organskoj) i ruralnoj sredini sa zdravom životnom sredinom. Što se tiče većine ruralnog stanovništva (naročito sa nižim stepenom obrazovanja), ono je spremno da prati sve tendencije u onom momentu kada one budu i prepoznatljive u primeni mera podsticaja i kaznenih odredbi.

Mere podsticaja u poljoprivrednoj proizvodnji i agroekonomiji ne mogu se posmatrati ni kao šira socijalna, ni kao uža spekulativna i političko-stranačka kategorija (npr. vid stranačke kampanje, sistemska korupcija kod realizacije sredstava podsticaja, itd.). Bez odgovarajućeg zakonodavnog okvira (Zakona o zadrugama i, naročito, Zakona o poljoprivrednim zadrugama, i unapređenja postojećeg Zakona o podsticajima u poljoprivredi i ruralnom razvoju) i podrške sa odgovarajućeg srednjeg nivoa, pre svega državnom koordinacijom (za mere podsticaja jedinica lokalne samouprave) i većim stručno-savetodavnim angažmanom na terenu u sprovođenju planirane poljoprivredne i ruralne politike (što može biti politika na nivou najmanje jednog administrativnog upravnog okruga), ne mogu se ostvariti željeni transformacioni efekti.

Bibliografija

• Avramović, M. (1912). Država i zadrugarstvo. Beograd• Choi, J. H.. (2006). Agricultural cooperatives in Korea, FFTC-NACF International

Seminar on Agricultural Cooperatives in Asia: Innovations and Opportunities in the 21st Century, Seoul, Korea, 11–15 September 2006.

• FAO (2013). Credit guarantee systems for agriculture and rural enterprise development, Rome.


62

• Ilić, N. (2013). Fenomen uzajamnosti u zadružnim organizacijama: prikaz italijanskog modela i mogućnosti razvoja u Srbiji, Savremena politika i upravljanje, Broj 1, 44–57.

• Mataga, Ž. i dr. (2009). Poljoprivredne zadruge u zemljama Evropske Unije, Sociologija i prostor, Vol. 43 No 1 (167), str. 215– 277.

• Ollila, P. and Nilsson, J. (1997). The Position of Agricultural Cooperatives in the Changing Food Industry of Europe, In: Nilsson, Jerker, and Gert van Dijk. (ed.) Strategies and structures in the Agro-food industries. Van Gorcum & Comp. B.V.

• Sudarić, Tihana i dr. (2011). „Zadrugarstvo – potencijal razvoja gospodarstva.“ Proceedings. 46th Croatian and 6th International Symposium on Agriculture. Opatija. Croatia. Vol. 333.

• Tolić, S. i dr. (2010). Od zajedničke poljoprivredne do zajedničke okolišne i ruralne politike. Poljoprivreda u zaštiti prirode i okoliša. Vukovar, 2010, Zbornik radova. 274–279.

• Wickramasinghe, U. et al. (2012). The Role of Policies in Agricultural Transformation: Lessons from Brazil, Indonesia and the Republic of Korea (CAPSA Working Paper No. 106), CAPSA-ESCAP – Indonesia.

Veran Stančetić Balkanija

63

VERAN STANČETIĆ (Šabac, 1981) završio je gimnaziju u Sremskoj Mitrovici, a diplomirao, magistrirao i doktorirao na Fakultetu političkih nauka u Beogradu. Magistrirao je 2008. godine na temi regionalnog razvoja i regionalizacije na odseku Javne politike i upravljanje. Godine 2010. je odbranio doktorsku disertaciju na temu reforme javnog upravljanja i decentralizacije evropskih država. Učestvovao je na velikom broju edukativnih seminara i obuka u oblasti lokalne samouprave, regionalizma, institucionalnih reformi, evropskih integracija, javnih nastupa i lobiranja. Učesnik je nekoliko istraživačkih projekata i brojnih naučnih konferencija. Autor je dve knjige i većeg broja naučnih tekstova. Povremeno objavljuje analitičke tekstove u dnevnim listovima. Od 2008. do 2011. radio je u Ministarstvu ekonomije i regionalnog razvoja, a od 2011. zaposlen je na Fakultetu za evropske pravno-političke studije. Oblasti interesovanja: javna uprava, javne politike i analiza javnih (praktičnih) politika, regionalne politike, lokalna samouprava i lokalni ekonomski razvoj, političke partije, javne finansije, dobro upravljanje, regionalizacija, decentralizacija, e-vladavina, informaciono društvo, lobiranje.

Balkanija Veran Stančetić

64

JAVNO UPRAVLJANJE I INSTITUCIJE U SRBIJI – KLJUČNI FAKTORI INVESTICIJA I RAZVOJA

Veran Stančetić

Uvod

U Srbiji je, kao i u mnogim državama u okruženju, izražen problem nezaposlenosti i slabog ekonomskog učinka. Jedno od opredeljenja vlasti u Srbiji, kada je u pitanju ekonomski i društveni razvoj, jeste da direktne investicije (naročito strane) doprinose većem zapošljavanju građana Srbije, povećanju kupovne moći i uopšte ekonomskom progresu. O ovome svedoče brojne povlastice i finansijska podrška koju Vlada Srbije nudi potencijalnim investitorima. Pored toga, Republika Srbija ima dobre razvojne potencijale i društvene i prirodne resurse. Ipak, ukupni učinak razvojne politike je minimalan i Srbija se dugi niz godina suočava sa velikom nezaposlenošću, nedovoljnim investicijama i sporim ekonomskim rastom. Sve ovo nameće pitanje šta je istinski uzrok slabog ekonomskog učinka i nedovoljnosti investicija uprkos stimulativnoj politici. Odgovor je da uprkos svim pogodnostima koje država nudi problemi leže u nečem drugom, a to su pre svega okoštala birokratija, neracionalnost javnog sektora i pravna nesigurnost. Cilj ovog rada je da se upravo ova veza (institucija i kvaliteta javnog upravljanja, sa jedne, i razvoja, sa druge strane) objasni i da se ukaže na moguće i poželjne pravce daljih reformi u Republici Srbiji, koje mogu podstaći, između ostalog, intenzivniji ekonomski razvoj.

Ključne reči: javna uprava, decentralizacija, Srbija, investicija, vlada

Trenutno stanje, potencijali i razvojne mogućnosti

Po popisu iz 2011. godine u Srbiji živi 7.186.862 stanovnika. Od toga je radno sposobno, odnosno radnu snagu čini 3,17 miliona (2012).1 Međutim, uznemiravajući je podatak da je od ovog broja svega 1,7 miliona zaposlenih. Stopa nezaposlenih je najveća među mladima. Na primer, 2010. godine kada je Vlada kreirala desetogodišnju agendu, stopa nezaposlenosti među mladima je bila čak 46,1 odsto. Takođe nije povoljan ni podatak da je od ukupnog broja zaposlenih čak 780.000 zaposleno u javnom sektoru. To znači da država direktno ili indirektno zapošljava i finansira oko 45% svih zaposlenih. U istočnoevropskim zemljama taj broj se kreće oko 18%, dok je u zemljama EU ovaj broj oko 12%. Pored toga i BDP po glavi stanovnika pokazuje da se Srbija nalazi pri dnu evropskih zemalja. Naime,

1 Vodič za investitore, Privredna komora Beograda, Beograd, oktobar 2013.


65

BDPpc je u 2012. godini iznosio 4 134 evra. Gledajući po sektorima, BDP za poljoprivredu iznosi ispod 10%, za industrija oko 30% i za usluge oko 60%.

Ovi podaci ukazuju na slab ekonomski učinak, ali isto tako i na potencijale privatnog sektora koji tek treba da se intezivno razvije. Faktori koji utiču na slab ekonomski učinak neće biti detaljno objašnjavani već samo pomenuti, a fokus rada će biti na razvojnim potencijalima koje Srbija ima, potom na dosadašnjoj politici usmerenoj na privlačenje investicija i ulaganjima u razvoj, kao i njihovim rezultatima.

Srbija je država u kojoj Vlada posvećuje veliku pažnju investicijama, kako domaćim tako i inostranim. O tome svedoče brojne povlastice i subvencije investitorima. Osnov za ovo opredeljenje leži u uverenju da investicije najpre mogu doprineti rastu zapošljavanja i povećanju kupovne moći građana.

Ipak priliv investicija u Srbiju nije zadovoljavajući. Prema podacima Ujedinjenih nacija (sektor za razvoj) za 2012. godinu, po prilivu stranih direktnih investicija od zemalja u regionu prednjači Republika Hrvatska (koja je 1. jula 2013 postala članica EU), sa 1,25 milijardi dolara, potom Albanija sa 957 miliona dolara, Bosna i Hercegovina sa 633 miliona dolara, Crna Gora sa 609 miliona dolara, zatim Srbija sa 352 miliona dolara. Iza Srbije su jedino Slovenija, sa 145 miliona i Makedonija, sa 135 miliona dolara. Treba podsetiti da je od svih pomenutih država Srbija znatno veća, i po površini i po broju stanovnika, te proporcionalno gledajući strane direktne investicije predstavljaju još slabiji rezultat.

Slika 1. Bivše jugoslovenske republike


66

S obzirom na veoma podsticajnu politiku Vlade Republike Srbije prema stranim investicijama i slabe rezultate, očito je da su problemi u nečemu drugom i da su za investitore značajniji drugi faktori. Problemi koje strani investitori navode, a koji su teret i za sve druge poslovne subjekte u Srbiji, su najpre okoštala birokratija i pravna nesigurnost. U osnovi ovoga (tromost sistema, loši zakoni ili zakoni koji se ne sprovode) se zapravo nalazi slaba organizacija javnog sektora – slabe institucije i slab kvalitet upravljanja javnim sektorom (poor governance). Konačno, u osnovi svega je (ne)odgovornost ili neuspeh političke elite.

Uprkos pomenutim problemima koji još uvek ograničavaju investicije i intenzivniji razvoj, a leže prvenstveno u institucionalnom i organizacionom okviru, treba istaći i to da Republika Srbija poseduje sasvim solidne razvojne potencijale. U tu grupu spadaju objektivne, geografske razvojne pretpostavke, kao i finansijsko-političke, što bi trebalo da privuče investitore. Najpre, Republika Srbija se nalazi u jugoistočnoj Evropi i relativno je blizu istočnjačkih, azijskih država i severne Afrike. Površina Srbije je 88.361 km2. Od već pomenutog ukupnog broja stanovnika, oko 1,7 miliona živi u glavnom gradu. Srbija je i raskrsnica evropskih koridora VII i X, te povezuje jugoistočnu, centralnu i zapadnu Evropu. Pored toga, Srbija je i podunavska zemlja: dužina plovne reke Dunav kroz Srbiju iznosi 580 km. Dužina granica je 2.114,2 km. Graniči se sa osam zemalja. Srbija takođe raspolaže sa 3.809 km železničke mreže, 39.719 km kategorisanih puteva, 5 aerodroma, 372 km naftovoda, 1.169 km gasovoda, kao i 23 pretplatnika fiksne telefonije na 100 stanovnika. Treba istaći među razvojnim potencijalima i vodni potencijal Srbije (površinske i podzemne vode) i velike energetske izvore. Srbiju generalno karakterišu povoljni uslovi i veliki prirodni resursi, ali i veoma česta neracionalnost u iskorišćavanju istih. Od društvenih pogodnosti (naročito za investitore) treba istaći i obrazovanu radnu snagu dostupnu po konkurentnim cenama.

Slika 2. Lokacija Srbije na evropskoj karti


67

Pored ovih prirodno-društvenih karakteristika, duga je i lista pogodnosti koju su srpske vlade u toku proteklih godina usvajale u cilju privlačenja investicija. Pre svega, u Srbiji je izuzetno niska stopa poreza na dobit – svega 15% (jedino Bugarska ima nižu stopu 10%, dok je u Rumuniji 16%, u Češkoj, Poljskoj i Mađarskoj 19%, u Hrvatskoj 20%, a u Sloveniji 23%). Međutim, pod određenim uslovima preduzeća se oslobađaju čak i ovog poreza (ukoliko je investicija veća od 7 miliona evra ili ukoliko se zaposli najmanje 100 novih radnika). Pored toga, zakonom je regulisan i poreski kredit u iznosu od 80% od izvršenog investiranja. Tu je još izuzimanje od plaćanja carine pri uvozu opreme ili materijala pod određenim okolnostima, i krediti i pogodnosti za grinfild investicije, kao i stimulacije za one koji kreiraju uslove za zapošljavanje.

Iako postoje problemi u birokratiji i procedurama, neki pomaci su već učinjeni. Kao pozitivan primer treba istaći centralno telo zaduženo za poslove osnivanja firmi. Ovo telo se naziva Agencija za privredne registre i dužno je da registruje firmu u roku od pet dana od podnošenja zahteva za registraciju. Radi se, dakle, o izuzetno brzom procesu otvaranja firme, a minimalni osnivački kapital je svega 100 dinara (manje od 1 evra).

Sledeći set instrumenata donetih sa ciljem podsticanja investiranja jeste finansijska podrška za investitore. Naime, po programu koji je usvojila Vlada Republike Srbije, investitor koji investira u delu Srbije označenom kao devastirano područje najmanje pola miliona evra i otvori najmanje 50 novih radnih mesta od Vlade dobija finansijsku podršku od 4.000 do 10.000 evra po novom radnom mestu. Po istim kriterijumima finansijska sredstva dobijaju investitori koji ulažu u automobilsku, elektronsku ili ICT industriju u iznosu od 5.000 do 10.000 evra, dok se za investicije u proizvodnom sektoru realizovane u bilo kom području Srbije, za minimalan ulog od 1 milion evra i najmanje 50 novih radnih mesta dobija od 2.000 do 5.000 po novom radnom mestu. Pored navedenih primera, postoji još nekoliko formula za ulaganja u sektor usluga i za velika ulaganja od preko 50 i 200 miliona evra.

Širok je dijapazon i poreskih kredita i olakšica. Iako je u Srbiji niska stopa poreza na dobit, postoje i krediti za investiranje u osnovna sredstva, za zapošljavanje radnika na neodređeno vreme i brojna poreska oslobađanja.

U Srbiji se zadnjih godina pažnja posvećuje i poslovnoj infrastrukturi – izgradnji industrijskih parkova, biznis inkubatora za mala i srednja preduzeća i kreiranje klastera. Bitan podsticajni instrument su i slobodne carinske zone kojih u Srbiji ima više od 10. Ove zone investitorima pružaju brojne pogodnosti, kao što su razne fiskalne olakšice, slobodan protok dividendi, kapitala i profita, efikasna administracija, jednostavna i brza carinska procedura.

Konačno, kao dobar podsticaj za investicije mogu se navesti i brojni sporazumi o slobodnoj trgovini koje je Srbija potpisala: CEFTA (Albanija, Bosna i Hercegovina, Makedonija, Moldavija, Crna Gora i UNMIK/Kosovo), EFTA (Island, Lihtenštajn, Norveška, Švajcarska), zatim sporazumi o slobodnoj trgovini sa Rusijom, Belorusijom, Turskom, Kazahstanom i SAD (opšti sistem preferencijala). Ipak, kao kuriozitet treba


68

posebno istaći sporazum sa Rusijom. Naime, Srbija je jedina država u Evropi (pored nekih članica Zajednice nezavisnih država) koja ima potpisan Sporazum o slobodnoj trgovini sa Rusijom. Po ovom sporazumu, za robu koja je poreklom iz Srbije (kriterijum da ima više od 50% sadržaja iz Srbije) ne plaća se carina kada je namenjena za tržište Rusije. Ovaj sporazum predstavlja jednu od najvažnijih komparativnih prednosti Srbije u odnosu na druge zemlje s obzirom na to da slobodnu trgovinu sa Rusijom, osim bivših sovjetskih republika, nema više ni jedna zemlja na svetu.

Uprkos svemu slab učinak

Ipak, uprkos povoljnim objektivnim – prirodnim, geografskim i društveno-političkim karakteristikama, stepen ulaganja u Republici Srbiji je, kao što je već pokazano, na niskom, nezadovoljavajućem nivou.

Naime, postavlja se pitanje opravdanosti svih pogodnosti koje Vlada Srbije daje investitorima u uslovima kada postoji nepovoljan ambijent u smislu velikog stepena korupcije, nepodobnih zakona i komplikovanih i sporih administrativnih procedura. Sledeći logiku kapitala i investitora, kapital prirodno teži mestima gde može da donese profit. Sudeći po izjavama investitora i potencijalnih investitora u Srbiji, problemi leže pre svega u lošim zakonima i korupciji. Jedan od često pominjanih je Zakon o radu2, koji datira još iz vremena Jugoslavije i socijalističkog samoupravljanja. On je prilično destimulativan za poslodavce jer se na osnovu njega teško može otpustiti radnik bez isplaćivanja velikih naknada. Tako su potencijalni poslodavci razapeti između, s jedne strane, povoljnih subvencija i kredita, ali i nestimulativnih zakonskih rešenja o radu, sa druge strane. Veliki problem predstavljaju i lokacije na kojima mogu da se grade građevinski objekti. Prilično su složene procedure dobijanja građevinske dozvole, a često nerešen imovinski status zemljišta stvara pravnu nesigurnost i usložnjava proces izdavanja građevinske dozvole. Konačno, najčešći problem koji investitori navode je korupcija – poslovni subjekti u Srbiji još uvek se suočavaju sa odsustvom transparentnosti i poštovanja zakona.

Da je ovo tačno ilustruju i analize međunarodnih organizacija. Na primer, po izveštaju Svetskog ekonomskog foruma koji utvrđuje konkurentnost privrede, u periodu 2013–2014, Srbija se nalazi na 101. mestu od 148 država sveta.3 Kao najveći problem i

2 Novi Zakon o radu usvojen je 2014.3 ' e Global Competitiveness Report 2013–2014, Klaus Schwab, World Economic Forum Geneva, 2013, p. 15. dostupno i na: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf. Ovaj indeks se utvrđuje na osnovu većeg broja elemenata: institucije, infrastruktura, makroekonomsko okruženje, zdravlje i osnovno obrazovanje, visoko obrazovanje i obuka, e8 kasnost tržišta roba, e8 kasnost tržišta rada, razvoj 8 nansijskog tržišta, tehnološka opremljenost, veličina tržišta, so8 sticiranost biznisa, inovacije.


69

prepreka daljem razvoju biznisa u istom izveštaju se navode: korupcija, neefikasna državna birokratija, pristup finansijama, nestabilnost Vlade, neadekvatna infrastruktura, devizni propisi, kriminal, inflacija, poreska stopa, politička nestabilnost, poreski zakoni, loša radna etika, neadekvatno obrazovana radna snaga, nedovoljni kapaciteti za inovacije, restriktivni propisi o radu, loš zdravstveni sistem.

Ipak, postoje i određeni pomaci u protekle dve godine, kada je u pitanju borba protiv korupcije i organizovanog kriminala. Naime, po izveštaju eminentne svetske organizacije Internacionalna transparentnost, kojim se utvrđuje stepen, odnosno pozicija zemlje na osnovu visine korupcije, Srbija se 2013. godine našla na 72. mestu od ukupno 177 rangiranih zemalja.4 Na kraju 2012. Srbija je bila na 80. mestu. Sudeći i prema časopisu Doing Business 2014, u poređenju sa 189 analiziranih država Srbija ima najbolji rezultat kada je u pitanju dobijanje kredita (42. mesto), registracija imovine (44) i započinjanje biznisa (45). Međutim, daleko lošiji plasman je u oblasti sprovođenja stečaja (103), izvršavanja ugovora (116), plaćanja poreza (161), a u oblasti dobijanja građevinskih dozvola je na samom dnu (182. mesto). Značajno je i to da je u oblasti sprovođenja mera antimonopolske politike Srbija takođe slaba i zauzima 141. poziciju.5

Sve ovo ukazuje na to da su za intenzivnije ekonomske performanse i više investicija potrebne, pre svega, političke i ekonomske reforme javnog sektora, odnosno reforma javnih preduzeća, penzionog sistema, depolitizacija javnog sektora, korporativno upravljanje, profesionalizacija, dosledna privatizacija i investicije po modelu javno-privatnih partnerstava. Sve ovo treba da vodi do racionalizacije javnog sektora odnosno smanjenja javne potrošnje i poreskih reformi kojima će se smanjiti opterećenje po osnovu rada. Uz ove procese su neminovne i reforme u oblasti obrazovanja u skladu sa zahtevima tržišta.

Ogroman problem većine privrednih subjekata jeste nelikvidnost, što utiče na to da značajan broj preduzeća ne može da vraća skupe kredite pa odlaze u stečaj i sa tim se povećava nezaposlenost stanovništva, a to je sigurno jedan od najvećih problema naše zemlje. Preterano „administriranje“ države u privredne i ekonomske tokove je naročito izraženo u skoro svim bivšim socijalističkim zemljama, pa i kod nas. Ono što muči privrednike jesu preveliki uplivi državne administracije, neefikasan rad inspekcijskih organa, ali i različit odnos vlasti prema domaćim i stranim investitorima. Pored ovih problema, privrednici ističu da se nedostaci u kreiranju boljeg poslovnog ambijenta ispoljavaju i zbog neusklađenosti propisa na centralnom i lokalnom nivou, naplati PDV-a, visokoj inflaciji, finansijskoj blokadi preduzeća, visokoj stopi poreza i doprinosa na zarade

4 Transparency International, http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/.5 Doing Business 2014 – Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, World Bank and International Finance Corporation, 2013, str. 221.


70

zaposlenih. U tom smislu, važno je da postoji volja Vlade Srbije da što više finansijski „rastereti“ privredne subjekte (pre svega male i srednje preduzetnike) kako bi mogli da efikasnije obavljaju privredne aktivnosti i zapošljavaju novu radnu snagu. Zbog toga je važno da se u našoj zemlji pristupi ozbiljnim reformama u oblasti finansijskog i poreskog sistema i ukidanja velikog broja fiskalnih i parafiskalnih nameta koji opterećuju privredu. Uloga države mora da bude u kreiranju uslova za jačanje kreditne aktivnosti i snižavanje cena kapitala, ali i donošenje programa reformi inspekcijskih poslova.

Na osnovu rečenog, ključni problemi koje treba rešiti su: veliki javni trošak kao posledica velike redistributivne uloge države i mešanja u privredne tokove (tzv. koncept velike države), suviše centralizovan politički sistem i državna regulacija, što za posledicu ima stvaranje većih mogućnosti za korupciju.

Sada je potrebno izvršiti analizu dva konstatovana opštа problema i potkrepiti argumentima date tvrdnje. Ovo istovremeno predstavlja putokaz u kom smeru treba da teku buduće reforme u Srbiji.

Stepen (de)centralizovanosti Srbije i kvalitet javnog upravljanja

Po Ustavu, Republika Srbija je asimetrično uređena država. U njoj postoje dve autonomne pokrajine, jedna na severu, druga na jugu. Južna pokrajina Kosovo i Metohija je proglasila nezavisnost i de facto je van kotrole Republike Srbije. Severna autonomna pokrajina je Vojvodina i, za razliku od Kosova, to je stabilan i nesporan deo Republike Srbije. Na teritoriji tzv. uže ili centralne Srbije ne postoje autonomne pokrajine, niti bilo koji drugi oblik regionalne samoupravne vlasti. To znači da, pored centralne vlasti, u AP Vojvodini postoje dva nivoa vlasti ili upravljanja (lokalni i regionalni), a u centralnoj Srbiji samo lokalni nivo. Po Ustavu, lokalna samouprava je monotipska i jednostepena, a subjekti lokalne samouprave su: opštine, gradovi i grad Beograd. Opštine i gradovi su uređeni jednim Zakonom o lokalnoj samoupravi, dok je status glavnog grada kao metropolitskog područja uređen posebnim zakonom. U savremenom sistemu lokalne samouprave postoji 150 opština, 23 grada i grad Beograd. Opštine u Srbiji spadaju u veće i prosečan broj stanovnika po opštini je oko 40.000. Ovo ukazuje i na objektivno veće mogućnosti opština da učestvuju u razvojnim politikama i da podstiču lokalni ekonomski razvoj, naravno ukoliko im zakoni i centralna vlast to omoguće. Pored opština, gradova i autonomne pokrajine kao teritorijalne jedinice, postoje još i upravni okruzi (29). Međutim, za razliku od opština i gradova, oni ne predstavljaju nivo lokalne samouprave već dekoncentraciju centralne vlasti, tj. prostornu ispostavu centralnih organa. Upravni okruzi nemaju pravni subjektivitet, svoj budžet niti neposredno birane predstavnike vlasti.

Negde od 2009. godine dolazi do naznaka intenzivnijih reformi u pravcu modernizacije uprave, decentralizacije i deregulacije. Najpre dolazi do intenziviranja


71

zahteva lokalnih zajednica za decentralizacijom i regionalizacijom. Drugi razlog su evropske integracije, a jedan od uslova za prijem u EU je efikasna javna uprava i lokalna samouprava. Pitanje statusa Vojvodine, kao i donošenje Zakona o regionalnom razvoju, podstakli su da decentralizacija i regionalizacija postanu jedna od dominantnijih tema u javnom diskursu. Uprkos tome, ipak nisu načinjeni veći pomaci, što znači da poslovi decentralizacije i racionalizacije javnog sektora tek treba da budu obavljeni.

Sa aspekta razvojne politike, kroz ove procese treba da se racionalizuje javni sektor, stvore bolji uslovi za poslovanje, a davanjem većih ovlašćenja i finansijske moći jedinicama lokalne samouprave postiže se veća fleksibilnost sistema, dok opštine i gradovi dobijaju moćne instrumente za vođenje razvojne politike i privlačenje investicija.

Iako se i za Srbiju kao i za gotovo sve države u okruženju govori da su suviše centralizovane (što je posledica višedecenijske planske privrede i socijalističkog uređenja države), nameće se pitanje preciziranja ovog izraza, kao i posledica koje proizilaze. Dakle, šta znači da je jedna država suviše centralizovana? Na osnovu čega se može meriti stepen (de)centralizovanosti jedne države i, konačno, da li i kakve posledice to prouzrokuje?

Izvestan odgovor i metoda merenja stepena decentralizovanosti dati su u knjizi Reforma upravljanja u savremenoj državi.6 U njoj je, između ostalog, utvrđena sveobuhvatna definicija decentralizacije, modeli, metoda merenja i posledice odnosno pojave sa kojima je ona u vezi. Tri osnovne relacije su decentralizacija, sa jedne, i kvalitet javnog upravljanja, demokratičnost i korupcija, sa druge strane.

Da bi se ovo objasnilo bitno je poći od elemenata decentralizacije i strukture organizacije vlasti i javnog upravljanja (governance) u jednoj državi.

Bitan element definicije su nadležnosti koje se prenose na niže nivoe vlasti (šta se prenosi, u kom obimu i kome se prenosi). Shodno ovome, suštinu decentralizacije predstavljaju dve ravni: formalno prenošenje – prepuštanje poslova i ovlašćenja (donošenja odluka), i prepuštanje – davanje dovoljne finansijske slobode i količine novca dovoljne za efikasno obavljanje predatih poslova. Tek na osnovu ova dva elementa se može suditi o stepenu decentralizacije.

Drugi važan element je struktura i organizacija vlasti (upravljanja) u jednoj državi i nju čine:

1) Nivoi vlasti i status prvog nivoa ispod centralne (lokalna samouprava, autonomna pokrajina, federalna jedinica);

2) Njihova finansijska autonomija (struktura budžeta – udeo izvornog prihoda);3) Opseg poslova i donošenja odluka

6 Stančetić, Veran. (2012). Reforma upravljanja u savremenoj državi – razvojni i demokratski potencijali decentralizovane države, Službeni glasnik, Beograd.


72

Primenom ove metode dobija se sledeća lista: 7

Bugarska 2Srbija 3Hrvatska 4Grēka 5Portugal 5Rumunija 5Albanija 5Slovaēka 6�eška 6MaĜarska 7Holandija 8Finska 8Irska 8Velika Britanija 8Norveška 9Italija 10Danska 10Poljska 10Francuska 10Španija 11Austrija 11Švedska 12Nemaēka 12Švajcarska 13Belgija 13

I grupa: Najmanje decentralizovane

centralizovane evropske države

II grupa: Umereno decentralizovane

III grupa: Ekstenzivno

decentralizovane

IV grupa: najdecentralizovanije

Iz dobijenih rezultata i ove liste se može izvesti nekoliko poučnih zaključaka. Jedan zaključak je da su gotovo sve decentralizovanije države iz treće i četvrte grupe uspešne i razvijene države. Izuzev Poljske, koja ima strukturalnih problema što se reflektuje i u ekonomskoj snazi i BDPpc, sve ostale države spadaju u red razvijenijih, pri tome poslednje četiri države su i najbogatije evropske države. Nasuprot tome, najmanje decentralizovane

7 Relevantnost ovog metoda na malim državama se smanjuje zato što su na malom prostoru ljudi bliži vlasti. Zbog toga, na primer, za Makedoniju ili Sloveniju u prva dva kriterijuma bi vrednosti bile minimalne. Pogrešno bi u tom slučaju bilo zaključiti da se radi o centralizovanosti, već razlog malih vrednosti može da bude nepostojanje realne potrebe za jednim ili više srednjih nivoa vlasti. Metoda je detaljno objašnjena na stranama 72–74, Veran Stančetić, Idem.


73

odnosno najviše centralizovane države su one koje se mogu oceniti i ekonomski slabijim i manje konkurentnim državama.

Ipak, uprkos ovoj opštoj metodi, svaka država je specifičan slučaj kada se istražuje priroda njene organizacije, stepena decentralizovanosti i kvaliteta javnog upravljanja. Interesantno je objasniti prirodu centralizovanosti političkog sistema u Srbiji i posledice koje ona stvara.

Osnova centralizovanosti političkog sistema Republike Srbije može se opisati modelom koji se sastoji iz tri elementa, a to su građani, donosioci odluka – političari i privatni ekonomski giganti. Važno je ustanoviti tokove novca između ove tri ravni, kontrolu trošenja javnih budžeta i preraspodelu. Treba istaći da država ima veliki javni trošak i redistributivnu funkciju. Međutim, ovde se stvara i prostor za sistemsku korupciju kada se redistribucija ne odvija na legalan i legitiman način. Postoji čak viši i sofisticiraniji oblik korupcije, a to je kada je zakon ili politička odluka doneta u skladu sa interesom onoga ko je blizak vlasti, a na štetu većine građana. Tada se radi o „legalnoj“ korupciji koja svakako nije legitimna niti etička.

Na ovoj, na prvi pogled komplikovanoj slici, radi se o sledećem: u Srbiji postoji manji broj velikih kapitalista ili trgovaca kojima je u interesu da imaju monopolske pozicije kako bi ostvarivali što veći profit. Sa druge strane, iz političke teorije, a i prakse, znamo da politička elita nastoji da uvećava ili bar sačuva moć koju ima. Analiza političkog sistema


74

Srbije, naročito njegovih elemenata (partijski i izborni sistem) ukazuje na to da moć političara ne zavisi toliko od volje i podrške građana (osim na izborima, što je relativno retko), koliko od podrške i veza sa ekonomskim centrima moći odnosno sa pomenutim kapitalistima i posednicima (Goati, 2004). Stoga se političkoj eliti isplati da zastupa interese najbogatijih.

Sa druge strane, partijski sistem u Srbiji omogućuje laku kontrolu političara. Naime, partije u Srbiji su prilično autoritarne organizacije (Goati, 2004). To su stranke u kojima glavnu reč imaju partijske vođe i njihov najbliži krug saradnika. Pored toga, te iste stranke su do poslednjih izbora bile praktično vlasnici mandata (sistem vezanih mandata) i javnih službi. Takozvani „partijski kolač“ koji se deli nakon pobede na izborima je veliki u Srbiji, jer su brojne nadležnosti i funkcije države. S obzirom na problem nezaposlenosti, mnogi svoju šansu traže upravo u partijskom angažmanu i nekoj funkciji. I tako, s obzirom na partijsku autoritarnost, kao i na motive zbog kojih se najveći broj ljudi angažuje u partijskim aktivnostima, političar koji obavlja javnu funkciju u ime svoje stranke uvek može da bude smenjen ukoliko uradi nešto protivno stranačkom interesu. Drugim rečima, političar se na javnoj funkciji ponaša u skladu sa principima i interesima onako kako ih definiše stranka, odnosno njen predsednik i uzak krug ljudi oko njega. Iako u Srbiji formalno postoji balans moći, on je u realnosti gotovo nevidljiv. Neposredno birani predsednik (karakteristika predsedničkih sistema), sa relativno malo ovlašćenja (karakteristika parlamentarnih sistema), svrstava Srbiju u polupredsednički sistem. Ideja je da se napravi izvestan balans između predsednika, koga građani direktno biraju, i premijera i vlade, koje bira skupština. Međutim, ako jedna stranka poseduje i predsednički mandat i mandat predsednika vlade, jasno je da balansa ne može da bude i da će dominirati onaj ko je u isto vreme i predsednik stranke.

Ovakva situacija pogoduje najbogatijima iz privatne sfere. Usled tranzicije slabe pravne države, neki od njih su svoja ogromna bogatstva stekli u procesu privatizacije koji se opet odvijao pod kontrolom političke elite. Pored toga, dalje bogaćenje i jačanje je izuzetno intenzivno u slučaju posedovanja monopolske pozicije na tržištu. Upravo ovakve pozicije mogu da obezbede političari donošenjem odgovarajućih odluka. Stoga se biznismenu više isplati da deo novca preusmeri na političare i tako sačuva svoju monopolsku poziciju nego da dozvoli konkurentnost sa drugim domaćim ili stranim subjektima. Jasno je da monopoli izazivaju pogubne posledice po životni standard prosečnog građanina. Najveći problem nije taj što se privatniku isplati da uloži novac u političare, već što politički sistem omogućava taj proces. Budući da politička volja zavisi od nekoliko ključnih ljudi koji se lako mogu identifikovati, veleposednik će to lako učiniti i stupiti u kontakt sa njima. U slučaju disperziranosti moći i velikog broja ljudi koji raspolažu segmentom moći, ovaj proces je daleko teže izvesti. Da su ove pretpostavke osnovane svedoči i netransparentnost stranačkih budžeta. I pored obaveze stranaka da dostave javnosti na uvid svoje račune i


75

količinu novca kojom raspolažu, ovo se veoma teško sprovodi i političke stranke u Srbiji uglavnom nerado to čine.

Kao kontrateža zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, koja bi trebalo da deluje u slučajevima kršenja zakona i ljudskih prava, stoji sudska vlast. Međutim, i u pojedinim segmentima sudske vlasti učinjen je korak ka centralizaciji i, faktički, ka zavisnosti od izvršne vlasti. Na primer, Ustavni sud Republike Srbije ima 15 članova, od kojih po 172. članu Ustava pet bira Narodna skupština, pet imenuje predsednik Republike, a pet opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda Srbije. Kada jedna stranka dominira vladom, a posredno i skupštinom, a pri tome raspolaže i predsedničkim mandatom, jasno je kolika je mogućnost uticaja političara ili, preciznije, vladajuće stranke na Ustavni sud. Još jedan problem predstavlja i sudski budžet, odnosno količina novca namenjenog za potrebe sudstva. Uskraćivanjem finansijskih sredstava vlast ima mogućnost da vrši pritisak na rad sudova i da, ukoliko je to u interesu političara na vlasti, usporava donošenje sudskih presuda.

Na trećoj strani se nalaze građani koji svoj demokratski kapacitet iskorišćavaju praktično samo na dan izbora. Veoma oslabljenja srednja klasa, nizak životni standard, apatija usled zbivanja proteklih godina učinili su građane prilično inertnim. Pri tome, centralizacija donošenja odluka, daljina glavnog grada i nedostupnost ljudi u vrhu vlasti čine uticaj građana na donošenje odluka još manjim. Konačno, i treći element, a to je niska politička svest i kultura i mentalitet građana koji je takav da oni uvek očekuju da probleme reši neko drugi, bez njihovog angažmana, takođe utiče na veoma slab uticaj građana na donošenje odluka vlasti.

Sa druge strane, poreski sistem i sistemi obaveznog osiguranja u Srbiji favorizuju bogatije tako da oni, proporcionalno gledano, plaćaju manje namete, dok su prosečni građani opterećeni visokim državnim nametima. Solidan deo ovog novca koji se sliva u budžet Republike Srbije pokriva troškove rada javnih preduzeća koje opet kontrolišu stranke preko svojih odbora i direktora. Rad velikih javnih preduzeća je takođe netransparentan, naročito njihovi prihodi i rashodi, tako da postoje osnovane pretpostavke da preko ovih preduzećea stranke različitim mehanizmima prelivaju deo novca iz budžeta u svoje stranačke budžete. Na taj način politička elita, pored saradnje sa velikim ekonomskim igračima, uvećava svoje finansijske resurse, a time i svoju moć.

Opisana situacija je nepovoljna po stabilnost Republike Srbije. Jasno je da u ovakvom sistemu najviše strada većina, odnosno građani i tzv. srednji sloj, dok se jedan veoma mali broj ljudi enormno bogati. Ovakva situacija dovodi do krize države i tenzija u društvu. Jedna od osnova legitimiteta države je njena solidarnost i demokratičnost u smislu brige o svim građanima i zajedničkom interesu. Zato je razgradnja ovako postavljenog sistema i preraspodela moći, horizontalna i vertikalna, jedan od neminovnih procesa u daljem razvoju i demokratičnosti Srbije. Neshvatanje ovih relacija može dovesti


76

Srbiju do potpune anomije: osiromašenja građana što sa sobom povlači ekstremne stavove, manjine se pored nezadovoljstva životnim standardom više homogenizuju i počinju da zahtevaju samostalnost ili priključenje uspelijim državama, a vlast, nastojeći da reši ove probleme, počinje sve više da upotrebljava silu, da uskraćuje prava i time postepeno tone u autoritarizam. Pored već odavno postojećih negativnih trendova u mnogim oblastima (demografija, broj mladih, stanje privrede, obrazovanje), i onih koji će se nastaviti ukoliko ne dođe do institucionalnih i organizacionih promena, može se zaključiti da Srbiji preti institucionalni i sistemski kolaps i dalji gubitak razvojnih i demokratskih potencijala.

Državna potrošnja, javni trošak – racionalnost javnog sektora u Srbiji

Drugi veliki indikator koji ukazuje na stanje javnog sektora u Srbiji je državna potrošnja, odnosno javni trošak i njegova struktura. Naime, poznato je da je javni trošak od Drugog svetskog rata drastično rastao i raste praktično u celom svetu. Brojni su razlozi za ovu pojavu, te će njihovo objašnjenje izostati, ali valja pomenuti nekoliko faktora koji su, pored onih opštih, specifični za Srbiju, ali i za zemlje u okruženju. Naime, Srbija je kao federalna jedinica bivše SFRJ bila uređena na socijalističkim principima. Iako je socijalizam u SFRJ bio specifičan i nešto liberalniji u odnosu na države nekadašnjeg istočnog bloka, višedecenijska ideologija koja je podrazumevala plansku privredu, dominaciju državne i društvene svojine i veliku redistributivnu ulogu države ostavila je duboke posledice do današnjih dana po pitanju koncepcije države i javnog sektora. Državna potrošnja koja se obično izražava u procentu od ukupnog bruto društvenog proizovda (BDP) u Srbiji iznosi oko 45%. Ovaj procenat zapravo ne odudara mnogo od drugih evropskih država. Štaviše, veliku državnu potrošnju imaju severnoevropske i zapadne zemlje (Švedska, Danska, Finska, Belgija) i ona iznosi oko ili više od 60%. Međutim, ove zemlje istovremeno imaju već dostignut visok nivo ekonomskog i društvenog razvoja, ali i veoma nizak rast. Zapravo, ključni razlog zbog čega se državna potrošnja i pominje u ovom radu jeste osnovana pretpostavka o postojanju veze između državne potrošnje, s jedne, i privrednog rasta i ekonomskih sloboda, sa druge strane. Analiza podataka za 23 zemlje OECD u periodu 1960–96, koje su u političkom, privrednom i zakonskom pogledu relativno slične, pokazala je da postoji snažna korelacija državne potrošnje i privrednog rasta. Državna potrošnja ispod 25% BDP omogućuje rast u proseku od 6,6% godišnje, potrošnja od 25–30% omogućuje rast od 4,7%, potrošnja od 30–40% omogućuje rast od 3,8%, zatim potrošnja od 40–50% rast od 2,8%, potrošnja 50–60% rast od 2% i, konačno, potrošnja iznad 60% omogućuje rast najviše 1,6% godišnje (Prokopijević, 2000:317).

Ovoj veličini treba dodati i fiskalno opterećenje koje predstavlja ukupne poreze koje država uzima izražene u procentima u odnosu na BDP. Jedna od najčešćih definicija


77

i klasifikacija koja se uzima je ona od OECD. Razlog ovome je to što struktura državne potrošnje i ukazuje na to da je tzv. fiskalno opterećenje relativno. Stoga i postoji izraz „relativni poreski pritisak“. To znači da realna težina fiskalnog tereta ne zavisi samo od visine fiskalnih prihoda, već i od toga kako se fiskalni prihodi upotrebljavaju. Ako se javni rashodi racionalno upotrebe na uvećanje proizvodnje i društvenog proizvoda, na unapređenje privrede i obezbeđivanje socijalnih ustanova, onda fiskalno opterećenje, teorijski posmatrano, može da bude i povećano, a da to ne smeta ni privredi, ni pojedincima jer se u stvari svodi na ekonomsko ulaganje sredstava i na zadovoljavanje opštih i zajedničkih potreba. Drugim rečima, ako se fiskalni prihodi vraćaju privredi u obliku subvencija, te stanovništvu u obliku socijalnih davanja, ili na neke druge načine, njihov pritisak je manji nego što to po podacima o izdvajanjima izgleda (Radičić , 2008:21). Naravno, ostaje večito pitanje da li je takva preraspodela efektnija u odnosu na tržišnu. Liberalniji ekonomisti navode uglavnom štetne efekte povećanja fiskalnog opterećenja i državne potrošnje (izuzev potrošnje za tzv. klasične državne funkcije). Po njima, subvencije, direktna državna ulaganja i socijalni transferi (bar njihov veći deo) nisu štetni samo zato što povećavaju državnu potrošnju, nego i zato što imaju loše sporedne efekte, time što često daju pogrešne podsticaje. Pored toga, širenje aktivnosti države sužava prostor za preduzetništvo kroz zabrane ili regulacije. Konačno, umesto da dohodak traže na tržištu, pojedinci i firme su sve više upućeni da to čine u politici ili uz pomoć politike, što vodi pojavi traženja renti i široko otvara vrata za pojavu korupcije.

Da su ovakve pretpostavke osnovane govore i uporedne analize ekonomskih sloboda. Po izveštaju fondacije Heritidž (Heritage),8 Srbija je u 2014. godini napredovala za 0,8 poena u indeksu ekonomskih sloboda, ali se sa 59,4 poena i dalje nalazi u grupi „ekonomski uglavnom neslobodnih zemalja“. Srbija je pri samom dnu među evropskim državama i ispod svetskog proseka, a indikativno je da su među najlošijim tačkama državna potrošnja i monetarne slobode. Po državnoj potrošnji, od 178 država Srbija je na 154. mestu. Ovim je na izvestan način anuliran napredak u drugim oblastima, kao što su investicione slobode (napredak za čak 35 poena u odnosu na prošli izveštaj), a izvestan napredak je zabeležen i u oblasti monetarnih sloboda i slobode od korupcije.9

Potpuniju sliku o racionalnosti državne potrošnje daje struktura državnih prihoda i rashoda.

8 Izvor: www.heritage.org9 Izvor: http://www.euractiv.rs/srbija-i-eu/6735-ekonomske-slobode-u-srbiji-ispod-svetskog-proseka


78

Gra* kon 1. Struktura konsolidovanih javnih prihoda u 2013.

Gra* kon 2. Struktura konsolidovanih javnih rashoda u 2013.


79

Sa ove grafike se vidi da najveći deo prihoda dolazi od poreza na dodatu vrednost (25,9%), akciza (13,9%) i socijalnih doprinosa (28,5%). Indikativno je da veliki deo prihoda dolazi od poreza na dodatu vrednost (PDV), što znači da teret ovog nameta snose krajnji potrošači neke robe, odnosno građani. Pored toga, i akcize u krajnjoj instanci padaju na teret potrošača, budući da one utiču na cenu robe ili usluge. Treći veliki segment prihoda su socijalni samodoprinosi (28,5%). Ova kategorija je obavezna, po Zakonu o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje iz 2004. godine, kojim se uvode doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Obveznici su zaposleni, poslodavci, preduzetnici i poljoprivrednici, a porez se utvrđuje na osnovu zarade kao osnovice.10

Na drugoj slici se vidi da su najveći rashodi penzije i rashodi za zaposlene u javnom sektoru (54%). Na osnovu strukture prihoda i rashoda može se videti da najveći teret javne potrošnje podnose svi građani (kroz akcize i PDV), a da deo stanovništva koje je zaposleno, kao i njihovih poslodavaca, takođe snose veliki deo državnih prihoda. Međutim, problematičnije je što se najveći deo troši na penzije i plate zaposlenih u javnom sektoru, što spada u tekuće troškove. Treba videti da se u ovom sistemu praktično ista količina finansija preliva iz jednih ruku u druge, a da se veoma malo stvaraju nove vrednosti. Subvencije o kojima je raspravljano u prvom delu ovog rada iznose 6,1% javnog troška, međutim, veliko je pitanje koliki su efekti budući da nema koherentnih analiza da li je ovaj novac stigao do onih koji ga objektivno zaslužuju ili do onih koji su bliski vlastima.

Zaključak

Na osnovu svega do sada rečenog treba dati zbirnu ocenu trenutnog stanja u Srbiji i po pitanju institucija i upravljanja, kao i privrednog razvoja, i ponuditi smernice ka prevazilaženju problema. Iako je na početku objašnjeno da Srbija ima solidne razvojne potencijale, kao i da Vlada nudi brojne subvencije investitorima, naročito inostranim, rezultati su ipak slabi. To ukazuje da problemi leže u drugim oblastima, a to su stabilnost institucija, funkcionisanje ukupnog političkog sistema i koncepcija državne uloge u privredi. S tim u vezi objašnjena je i veza političkog sistema, njegove centralizovanosti i ekonomskog razvoja.

10 Indikativno je da je kapitalni prihod svega 0,4% iako je po projektu iz 2012, Katastar nepokretnosti i upis prava u Srbiji, utvrđeno sledeće: država je evidentirana kao vlasnik više stotina hiljada objekata, stanova, poslovnih prostora. Tačnije, država ima više od 19.000 službenih zgrada i 4.700 poslovnih zgrada. U vlasništvu ima i 884.000 hektara poljoprivrednog zemljišta, blizu milion hektara šumskog i više od 400.000 hektara građevinskog zemljišta. Videti više na: http://www.danas.rs/dodaci/vikend/plave_strane/neiskorisceni_resursi__pa_sta_cemu_zurba.45.html?news_id=246899


80

Ukratko, dosadašnje izlaganje ukazuje na ispravnost teze i veze između institucija i privrednog rasta i društvenog razvoja uopšte. Očito je da ekonomska politika kojom se daju finansijski podsticaji ne daje rezultate ukoliko zemlju karakterišu slabe institucije, suviše centralizovan i inertan politički sistem i prevelika država (javni trošak). O vezi institucija i ekonomskog razvoja u svetu je objavljen veliki broj studija. Neki od poznatijih radova su knjiga Why Nations Fail (Acemoglu, Robinson, 2012), kao i radovi Civilization i The Great Degeneration (Niall Ferguson, 2011, 2013). Suština argumenata je da su institucije pravila koja podstiču da se nešto radi ili ne radi.

Shodno ovome, problem slabih institucija u Srbiji se manifestuje i u slabom kvalitetu javnog upravljanja.

Zbog svega navedenog, tri strateška opredeljenja za koja Srbija treba da se opredeli su decentralizacija, racionalizacija javnog troška i povlačenje države iz redistributivne funkcije kroz deregulaciju i uvođenje više tržišnih sloboda. Međutim, problem je što su ovo sve procesi u kojima se političarima smanjuje moć, a ne treba izgubiti iz vida da je moć osnovna kategorija u politici.

Ipak, ohrabrujuće je da rešenja postoje i da ovi procesi mogu da dovedu do pozitivnih ekonomskih kretanja. Razvoj Srbije zavisi pre svega od potencijala Srbije, ali i ispravne politike, odnosno zavisi u velikoj meri od političke elite. Dana 27. aprila 2014. Srbija je dobila novu Vladu. Radi se o veoma širokoj Vladi Srpske napredne stranke (SNS) koja je osvojila čak 156 od ukupno 250 mandata (što se retko dešavalo u istoriji srpskog parlamentarizma). Iako je SNS mogla sama da formira Vladu, ipak su pozvali i partnera iz prethodnog saziva, Socijalističku partiju Srbije (SPS) koja je osvojila 44 mandata. Radi se, dakle, o širokoj i stabilnoj većini i vladi koja ima legitimitet da preduzme ozbiljne reformske procese. Ostaje da se vidi hoće li se to i desiti.

Treba istaći i to da je tokom poslednjih dvadeset godina došlo u izvesnom smislu do konsolidacije opštih ciljeva kojima Republika Srbija stremi, a partijski sistem se, od nekada polarizovanog sistema, pretvorio u umereni višepartizam. Naime, i vladajuće i opozicione partije se zalažu za evropske integracije, borbu protiv korupcije, vladavinu prava, slobodno tržište i ostale vrednosti karakteristične za zapadni svet. U srpskom parlamentu nema tzv. antisistemskih partija, pa čak ni ekstremne levice i desnice. Današnja sporenja partija nisu oko toga u kom pravcu treba da se kreće Srbija, već u tome ko je bolji u sprovođenju onoga što gotovo svi zastupaju. To donekle može da bude i problem zbog nemogućnosti da se čuju i drugačija mišljenja. Međutim, sa druge strane, ovo konačno stvara jednu mirniju političku scenu iz koje proizilazi i stabilnost celokupnog političkog sistema. Pored toga, u Srbiji dolazi postepeno i do sazrevanja demokratije. Već godinama dolazi do demokratskih promena vlasti, a političke partije, i pored uobičajenih međusobnih kritika, ipak neguju politički diskurs koji je poslednjih godina znatno demokratskiji i primereniji demokratskoj kulturi nego ranije.


81

Bibliografija

• Doing Business 2014 – Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, World Bank and International Finance Corporation, 2013.

• Radičić, Marko i Raičević, Božidar. (2008). Javne finansije, teorija i praksa, Ekonomski fakultet Univerziteta u Novom Sadu.

• Prokopijević, Miroslav. (2000). Konstitucionalna ekonomija, E-press, Beograd, pág. 317.

• The global Competetiveness Report 2013–2014, Klaus Schwab, World Economic Forum Geneva, 2013.

• Transparency International, http://cpi.transparency.org/cpi2013/results.• Stančetić, Veran. (2012). Reforma upravljanja u savremenoj državi – razvojni i

demokratski potencijali decentralizovane države, Službeni glasnik, Beograd.• Goati, Vladimir. (2004). Partije i partijski sistemi u Srbiji, Odbor za građansku

inicijativu – OGIcentar, Niš.• Vodič za investitore, Privredna komora Beograda, Beograd, oktobar 2013.• www.euractiv.rs. • www.heritage.org.

Marko Malović • Duško Bodroža Balkanija

83

MARKO MALOVIĆ (Beograd, 1975) za šesnaest godina akademske karijere, izvodio je nastavu i vežbe na nekoliko državnih i privatnih univerziteta u Srbiji i regionu. Gostovao je kao istraživač, doktorand ili nastavnik na šest univerziteta u SAD, Velikoj Britaniji, Nemačkoj i Italiji. Učestvovao je na brojnim naučnim skupovima u zemlji i inostranstvu. Član je Naučnog društva ekonomista, Beogradske poslovne inicijative, GEPS, Srpskog LSE Alumni-ja, DAAD Alumni-ja, kao i predsedništva alumnija BOŠ. Glavni je koordinator časopisa „Makroekonomske analize i prognoze“, koji šestomesečnom dinamikom prati privredna kretanja u Srbiji i u svetu. Autor je 35 naučnih radova i tri knjige, a pojavljuje se kao prilagač ili redaktor u još desetak zapaženih

publikacija iz oblasti međunarodne ekonomije. Istraživačka interesovanja: međunarodne finansije, međunarodno bankarstvo, proširenje EU, ECB i EMU, razvojni problemi u otvorenoj privredi, integracija finansijskih tržišta..

DUŠKO BODROŽA (Banja Luka, 1987) osnovnu i srednju ekonomsku školu završio je u Banja Luci. Diplomirao je na Beogradskoj bankarskoj akademiji u Beogradu, 2009. godine (smer Investiciono bankarstvo), sa diplomskim radom na temu „Tržište osiguranja Republike Srpske“. Master tezu pod nazivom „Municipalne obveznice kao izvor finansiranja lokalnih samouprava“ odbranio je na Beogradskoj bankarskoj akademiji u Beogradu, 2011. godine. Oktobra 2011. godine upisao je doktorske studije na Ekonomskom fakultetu Tehničkog univerziteta u Košicama. Od januara 2010. godine zaposlen je na Institutu ekonomskih nauka u Beogradu.

Balkanija Marko Malović • Duško Bodroža

84

ISTINE I ZABLUDE O PRIVLAČENJU, ULOZI I „GENOTIPU“ STRANIH DIREKTNIH ULAGANJA: SLUČAJ REPUBLIKE SRBIJE

Marko Malović1

Duško Bodroža2

Strana direktna ulaganja u Srbiji – stilizovane činjenice

Tranzicioni model privrednog rasta u Srbiji koji je započet 2000. godine nakon peto-oktobarskih promena bio je uglavnom zasnovan na privlačenju stranih direktnih ulaganja (SDU) kroz privatizaciju, i imao je za cilj da modernizuje i oporavi tadašnju privredu. Sam proces do sada nije dao vidljive rezultate. Posmatrajući efekte koji je trebalo da budu ostvareni kroz proces privatizacije, čini se da osim transfera vlasništva, makroekonomski pokazatelji nisu dramatično popravljeni. Drugačije rečeno, proces privatizacije nije uspeo da pokrene industrijsku proizvodnju, niti da poboljša izvozne performanse srpske privrede. Posledice ovako sprovedene privatizacije su brojne i ogledaju se u platnobilansnom deficitu, visokoj nezaposlenosti, slabim izvoznim rezultatima, visokoj stopi inflacije i nestabilnosti deviznog kursa.

Mnogi autori neuspeh modela rasta baziranog na privlačenju SDU vide, pre svega, kao posledicu katastrofalno sprovedene privatizacije u kojoj su, pored veoma poznatih svetskih kompanija, učestvovali i vlasnici kapitala nepoznatog i sumnjivog porekla, sa kratkoročnim motivima.

Nivo i dinamika stranih direktnih ulaganja u periodu 2001–2013. godine bili su veoma neravnomerni. Takva kretanja bila su posledica i unutrašnjih i spoljnih faktora. Od unutrašnjih faktora na prvom mestu je politička i ekonomska nestabilnost, kao i neizgrađenost institucija. Važni spoljni faktori koji su uticali na strane direktne investicije bili su relativno obilje kapitala koje je bilo prisutno do kraja 2007. godine na svetskom tržištu, kao i finansijska kriza i povlačenje stranih, naročito portfolio investitora, od 2008. godine.

U ovom radu, međutim, pozabavićemo se ključnim istinama i, naročito, zabludama u vezi sa SDU čije je previđanje ili prećutkivanje uslovilo krah razvojne strategije sa ključnim osloncem upravo na ovom obliku međunarodnog kretanja (priliva) kapitala. Krenimo, dakle, redom.

Ukupan neto priliv SDU u periodu 2001–2013 iznosio je 15,8 milijardi EUR.

1 Vanredni profesor, Institut ekonomskih nauka-Beograd, [email protected] Istraživač-saradnik, Instutut ekonomskih nauka-Beograd, [email protected]


85

Gra* kon 1. Strane direktne investicije, neto, u mil EUR

Izvor: Narodna banka Srbije

Procenjuje se da su ukupne investicije u Srbiji u periodu 2001–2013 rasle po prosečnoj godišnjoj stopi od oko 50%, i da je obim investicija u periodu ekonomske krize (2009–2013) smanjen za oko 82,2%, u odnosu na prethodnih pet godina.

U strukturi ukupnih investicija u periodu 2004–2013 najveći udeo od 25,1% investicija zabeležen je u sektoru finansijske delatnosti i delatnosti osiguranja. Na drugom i trećem mestu po obimu ukupnih investicija nalaze se prerađivačka industrija (24,1%), odnosno trgovina na veliko i trgovina na malo, i popravka motornih vozila i motocikala (16%).

Gra* kon 2. Sektori sa najvećim stranim direktnim investicijama (iznad milijarde EUR)

Izvor: NBS


86

Ako posmatramo prilive SDU po zemljama, zemlje Evropske unije (EU) predstavljaju najveće investitore u našu privredu. U periodu 2005–2013, jedino Ruska Federacija, koja je na 8. mestu, nije članica EU. Posmatrajući zemlje iz kojih potiču najznačajniji investitori u posmatranom periodu, Austrija je ubedljivo na 1. mestu, sa 2,388 milijarde evra SDU. Zatim slede Norveška, sa 1,311 milijardi evra SDU, Luksemburg, sa 1,240 milijarde evra SDU, Nemačka, sa 1,152 milijarde evra i Italija, sa 972 miliona evra SDU.

Tabela 1. Strana direktna ulaganja neto u periodu 2005–2013, po zemljama

Red.broj Zemlja Iznos u EUR Učešće u %

1 Austrija 2.388.486.320 17,97

2 Norveška 1.311.415.340 9,87

3 Luksemburg 1.239.581.030 9,33

4 Nemačka 1.151.772.950 8,67

5 Italija 972.385.681 7,32

6 Holandija 962.026.350 7,24

7 Grčka 939.728.100 7,07

8 Ruska Federacija 598.767.270 4,51

9 Slovenija 522.876.650 3,93

10 Ostali 1.910.396.370 14,4

Izvor: NBS

Upada pritom u oči i to da je pretežan deo, posebno većih SDU u Srbiju ostvaren kroz privatizaciju, dok je broj ulaganja od ledine, pa i mrkih/sivih investicija, sprovedenih posredstvom tržišta kapitala, bio relativno skroman.


87

Tabela 2. Najveća SDU u Srbiji, po ulagačima

Kompanija Zemlja porekla Delatnost ulaganja Investicioni tip Iznos

(€ mil)Telenor Norveška Telekomunikacije Privatizacija 1.602Gazprom Ne? Rusija Energetika Privatizacija 947Fiat Automobili Srbija Italija Automobilska Preuzimanje 940

Delhaize Belgija Maloprodaja Preuzimanje 933Philip Morris SAD Duvanska Privatizacija 733Stada – Hemofarm Nemačka Farmacija Preuzimanje 650Mobilkom-Vip Mobile Austrija Telekomunikacije Od ledine 633

Agrokor Hrvatska Prehrambena Od ledine 614Intesa Sanpaolo Italija Bankarstvo Preuzimanje 508Salford Investment Fund Velika Britanija Prehrambena Preuzimanje 500

Izvor: SIEPA

Analizirajući osnovne tokove u prilivu SDU u Srbiju može se konstatovati da je ukupan obim priliva SDU bio isprva relativno izdašan, ali uglavnom protraćen, dok je, naročito nakon izbijanja svetske ekonomske krize, u novije vreme izrazito nizak. Najveći deo SDU ostvaren je kroz prilično stihijsku privatizaciju realnog sektora i akviziciju velikog broja domaćih privrednih subjekata u oblasti finansijskog sektora i usluga. Broj greenfield investicija, posebno finansijski velikih, bio je mali. Takođe, pretežan deo SDU bio je usmeren na „kupovinu lokalnog tržišta“, ili je čak u začetku ciljao na sektor nerazmenjivih dobara: bankarstvo, osiguranje, energetiku, telekomunikacije, nekretnine i trgovinu na malo. Veoma mali broj stranih direktnih investicija bio je delimično izvozno orijentisan. Kvalitetna izvozno orijentisana SDU, koja imaju presudnu ulogu u razvoju privrede, u Srbiji su i pre, a posebno nakon tranzicionih promena, bila skromna.

Model rasta zasnovan na SDU– istine i zablude

Priliv stranih direktnih ulaganja u 2013. i početkom 2014. nastavlja se u malaksavajućem, drastično skromnijem ritmu u odnosu na razdoblje pre svetske finansijske krize. Ipak, kako smo u ranijim radovima i na brojnim skupovima neprestano tvrdili, jenjavajući priliv SDU nije isključiva ni prevashodna posledica globalne krize, već neumitni ishod egzogenih


88

faktora (nasleđene konstelacije), te konkretnih pristupa i propusta u njihovom privlačenju u Republici Srbiji za poslednjih trinaest godina.

Kada pogledamo po granama delatnosti, možemo videti da trgovina na veliko i malo, uz prerađivačku industriju, i dalje prednjači, sa gotovo polovinom od vrednosti ukupnih ulaganja nerezidenata u Srbiju; na drugom mestu su građevinarstvo, zatim finansijske delatnosti i osiguranje. Suštinski, i dalje su iste delatnosti atraktivne (više godina unazad).

Koncepcijski, model rasta zasnovan na SDU, pogotovu kada je ovakva njihova struktura, pati od krupne matematičke i logičke manjkavosti, o kojoj je javnost, pa doskora i političari, držana u zabludi, ili se pak istina namerno prećutkivala. Naime, čitava strategija rasta oslonjena na priliv stranog vlasničkog paketa kapitala shvaćena je kao svojevrsni konverzioni aranžman „debt-equity swap“ provenijencije. U poletnim i analitički površnim opisima ovih aranžmana, stvara se utisak da konverzija duga zapuštenih preduzeća i države u strani akcijski kapital uložen u vlasnički kontrolisano preduzeće rešava sve probleme odjednom: prezadužena i tehnološki posustala privreda simultano uživa priliv svežeg kapitala, tehnologije i know-how, uz rasterećenje od nagomilanih finansijskih obaveza i mogućnost da se naporedo čak dodatno zadužuje. Ne samo da je brzina i namera izvozne orijentacije (sa ekspanzijom na veća tržišta i sticanjem deviznog priliva) ostala upitna, već je i stepen potonje (eventualno očekivane ili tenderom predviđene) dokapitalizacije dobio – na primerima zemalja u razvoju – empirijski klimavu potporu. Osim toga, izjave niza političara iz prethodne vlasti o tome da je jedini način da eliminišemo neprihvatljivo veliki platnobilansni deficit upravo imperativ privlačenja što više SDU, odiše logičkim sofizmom, s obzirom na makroekonomski identitet u otvorenoj privredi na osnovu koga je jasno da dok god bivamo kao privreda neto-primalac inostranog kapitala, neizbežno ćemo povećavati, a ne smanjivati deficit u bilansu plaćanja!

Uostalom, i pokretačke snage, odnosno motivi međunarodnog kretanja kapitala, napravili su otklon u odnosu na u nas još uvek uvreženu međunarodnu ekonomsku teoriju. Najnovije analize pokazuju da bi kapitalnu intenzivnost trebalo meriti količnikom angažovanog kapitala i proizvodnje, a ne kapitalnom opremljenošću radne snage, što rešava jedan deo nedoumice zašto kapital ne teče od bogatih ka siromašnijim i nerazvijenijim zemljama. Drugi deo objašnjenja krije se u činjenici da kamatni diferencijali nisu opredeljujući faktor pri međunarodnom kretanju kapitala, već se presudnim pokazuju politički rizik i, naročito, istorijski, dakle dugoročnije pređašnji kredibilitet institucija. U kontekstu dinamike i prirode SDU preduzetih u Srbiji, takođe nailazimo na kuriozitet karakterističan za zemlje gubitnike tranzicije, ili zemlje koje su propustile da se valjano i planski uključe u međunarodnu podelu rada.


89

Gra* kon 3. Neto priliv SDU u Srbiji po sektorima u hiljadama EUR u prva dva kvartala 2012/2013. godine

Izvor: NBS

Naime, teorija SDU nalaže da bi u male otvorene privrede u tranziciji, koje su relativno bogat(ij)e prirodnim resursima, jeftinom, a relativno kvalitetnom i kvalifikovanom radnom snagom, trebalo da dolaze pretežno vertikalno integrisana SDU, sračunata na ovladavanje celinom reprodukcionog lanca. Kod nas, u Srbiji, međutim, dominiraju horizontalno integrisane strane investicije, za koje razlika u faktorskoj raspoloživosti ne igra pretežnu ulogu, već ove po pravilu bivaju privučene prohibitivno visokim transportnim troškovima finalnih dobara i izraženim trgovinskim protekcionizmom, iako ni jedan od navedenih preduslova u slučaju Srbije i većine njenih ključnih investitora nije ispunjen, naprotiv. Međutim, privatizacijom privučena SDU kao motive za dolazak po pravilu imaju brz profit, kupovinu tržišta namesto kupovine kapaciteta (tj. preduzeća), eksploataciju zatečenih postrojenja bez ikakve, odnosno uz minimalnu dokapitalizaciju, orijentaciju na postrojenja i output koji ne iziskuju visok kvalitet, niti prisustvo šire infrastrukture ili efekte aglomeracije. Takođe, čitav niz propusta i pristupa privlačenju SDU doveo je do pada njihovog priliva. Nakon što je nekako rešena rak-rana našeg zakonodavstva, u vezi sa usus fructus, ali ne i sa vlasništvom nad zemljom na kojoj se preduzima greenfield investicija, primera radi, gorući problem ostaje potreba za izdavanjem građevinskih dozvola stranim ulagačima. Po brzini izdavanja građevinskih dozvola investitorima, Srbija spada u deset najgore plasiranih zemalja na svetu, prema publikaciji Svetske banke Doing Business 2014. Takođe, izdašno subvencionisanje


90

zapošljavanja kod stranih investitora, bez jasnog kriterijuma, izrazitije margine neto izvoznog rezultata, po pravilu daje signal stranom ulagaču da svoj poslovni koncept baš i ne mora da bazira na dugoročno probitačnom poslovanju. Ovo rađa privremenu, ili čak veštačku zaposlenost u privatnom sektoru (koju zapravo plaća budžet, odnosno poreski obveznik), a često može prouzrokovati i pogrešnu alokaciju resursa koja se ne zadržava nužno samo na dotičnom stranom investitoru. Najzad, možda najjači uzročnik suzdržanosti ili otvorenog nepoverenja stranih ulagača ogleda se u okoštaloj, a pokatkad i otvoreno koruptibilnoj birokratiji i bezrazložno komplikovanim, neanticipiranim promenama pravnog okvira, osobito kada usled političkog ciklusa ili eksternih diktata nije jasno da li je implementirana promena konačna i dugoročno važeća.

Gra* kon 4. SDU, u periodu januar-septembar 2013. godine, po zemljama, u milionima evra

Izvor: NBS

U strukturi priliva SDU po zemljama, i dalje prednjače zemlje Evropske unije (EU). Najviše SDU je došlo iz Holandije – oko 58 miliona evra, Belgije – 51 milion evra i Mađarske – 48 miliona evra. Za razliku od prethodnih godina, kada su naglo rasli neto prilivi SDU iz Hrvatske (koja se nalazila među prvih pet najvećih investitora), sadašnja situacija beleži Hrvatsku na 88. mestu po SDU, a ovaj put su u prva tri kvartala odlivi veći od priliva, pa neto vrednost beleži minus. Rumunija je na četvrtom mestu po SDU, sa 41 milionom evra, a Nemačka na petom mestu, sa 36 miliona evra, vrlo slične vrednosti (oko 30 miliona evra imaju i ostale SDU zemlje sa grafikona). Moramo imati u vidu i to da je u periodu januar-septembar 2013. godine privučeno manje SDU, nego u periodu prva dva kvartala 2012. godine.


91

Zaključak

Sve u svemu, naša je prognoza da osim sporadičnih uloga (koje su dosad po pravilu bile horizontalno integrišućeg karaktera), ne možemo očekivati ozbiljnije prilive stranih direktnih ulaganja dok se: značajno ne uprosti papirologija, ne suzbije iznuda i korupcija, ne uvede kancelarija za brze odgovore sa administracijom na jednom mestu za sve što se ne može popuniti i odobriti on-line, ne ponude višegodišnji zakovani paketi uslova ulagačima koji se potom mogu korigovati samo nabolje, dok se ne ukinu nerazumni nameti poslodavcima, ne donese jedinstveni zakon o inspektoratima i inspekcijama, dok se ne istisnu javna preduzeća iz lanca odobravanja zahteva i dozvola stranim ulagačima i ne liberalizuje zakon o radu i kolektivnim ugovorima. Najzad, takav jedan zdraviji investicioni ambijent pogodovaće revitalizaciji domaće privrede i lokalnih preduzetnika, a poznato je da SDU bivaju privučena razvijenom infrastrukturom, stabilnim i jednostavnim zakonima i privrednim rastom koji je već začet, koji već postoji i na koga se strana ulaganja kaleme, pre nego li da su SDU po sebi promotor rasta. Tek tada, dakle, možemo očekivati ozbiljnije i dugoročnije investicije, i to najverovatnije u sferi poljoprivrede, banjskog/medicinskog turizma, obnovljive energije, IT tehnologija i zaštite čovekove okoline.

Bibliografija

• Malović, M.. (2002), „Strategijska analiza upravljanja spoljnim dugom“, Ekonomsku fakultet, Univerzitet u Beogradu.

• Malović, M.-Petrović, V.. (2009), „Foreign Direct Investment in Bosnia and Herzegovina– lingua franca or perplexity of original sin?”, in Cantino, V. et alia (eds.) “Business Opportunities in Serbia: The Case of Italian Business Sector and the Role of Management Education”, European Commission Tempus Conference Proceedings, Belgrade.

• Malović, M.. (2010), „“FDI Transfusion in Serbia: Are we getting the blood type that we need”, in Šoltes, V. et alia “Influence of Global Economic Crisis on CEE Region-Possible Way Out”, Visegrad Fund, Faculty of Economics of TU Košice/BBA/IES, Košice.

• MAP(2013) „Makroekonomske analize i prognoze“, br. 3–4, Institut ekonomskih nauka, Beograd.

• NBS: Narodna banka Srbije, zvanična mrežna stranica, www.nbs.rs• SIEPA: Srbijanska agencija za promciju investicija i izvoza, zvanična mrežna stranica,

www.siepa.gov.rs

Rade Škorić Balkanija

93

RADE ŠKORIĆ (Bjeljina, 1989) završio je osnovnu i srednju ekonomsku školu u Bjeljini. Ekonomski fakultet – Pale, Univerziteta u Istočnom Sarajevu, upisao je 2008. godine, a diplomirao 2012. godine. Master studije, smer Međunarodna ekonomija, upisao je 2012. godine na Fakultetu poslovne ekonomije Univerziteta u Istočnom Sarajevu, na kome trenutno ima status magistranda.

Balkanija Rade Škorić

94

TRGOVINSKI ODNOSI NA ZAPADNOM BALKANU NAKON ISTUPANJA HRVATSKE IZ CEFTA

Rade Škorić1

Uvod

Najpre, definišimo pojam Zapadni Balkan. Zapadni Balkan je relativno nov termin koji Evropska unija koristi od početka XXI veka kako bi, pre svega, označila države na teritoriji Balkana koje nisu članice Evropske unije (osim Turske).

Prvobitne države koje su kročile na put regionalnog ekonomskog integrisanja na prostorima Istočne Evrope su: Čehoslovačka, Mađarska i Poljska. Do prvog proširenja Višegradske grupe (preteče CEFTA2) dolazi 1993. godine, odnosno dolazi do proširenja u pogledu broja članica s obzirom na podelu Čehoslovačke na Češku i Slovačku koje kao samostalne zemlje nastavljaju putem regionalnog ekonomskog integrisanja, te u tom trenutku ne dolazi do teritorijalnog proširenja integracije. Nakon završetka pregovora u okviru Višegradske grupe dolazi do potpisivanja Centralno evropskog ugovora o slobodnoj trgovini (CEFTA) u Krakovu, zemlje potpisnice su: Poljska, Mađarska, Češka i Slovačka, a ugovor stupa na snagu 1. marta 1993. godine. CEFTA-i se priključuju Slovenija (1996), Rumunija (1997) i Bugarska (1999). Prva članica CEFTA sa prostora Zapadnog Balkana postaje Hrvatska 2003. godine, a ostale zemlje Zapadnog Balkana postaju članice CEFTA nakon potpisivanja ugovora iz Bukurešta koji je stupio na snagu početkom 2007. godine, osim Makedonije koje je postala članica godinu dana ranije.

CEFTA sporazum je osmišljen sa ciljem da pomogne u ekonomskom oporavku i razvoju privreda zemalja potpisnica, te da pripremi zemlje potpisnice za članstvo u Evropskoj uniji.

Novi momenat za CEFTA sporazum se dogodio 1. jula 2013. godine kada je Hrvatska postala članica Evropske unije, a samim tim napustila CEFTA sporzum. Napuštanjem CEFTA sporazuma Hrvatska gubi sve dotadašnje preferencijale koje je uživala kao potpisnica Sporazuma, te je njena trgovina sa zemljama CEFTA regulisana Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju između Evropske unije i zemalja CEFTA. U daljem tekstu ćemo pokušati da damo barem deo odgovora kakve efekte ovaj događaj ima na trgovinske odnose na Zapadnom Balkanu.

Ključne reči: Hrvatska, CEFTA, tržiste, liberalizacija, trgovina

1 e-mail: [email protected] Central European Free Trade Agreement


95

Proces liberalizacije trgovine u jugoistočnoj Evropi

Prvi koraci u pravcu liberalizacije trgovine na prostoru jugoistočne Evrope počinju osnivanjem Pakta stabilnosti za jugoistočnu Evropu. Na inicijativu Evropske unije, juna 1999. godine usvojen je osnivački dokument Pakta stabilnosti za jugoistočnu Evropu, kojim je nešto više od 40 država i međunarodnih organizacija na sebe preuzelo obavezu pružanja podrške zemljama jugoistočne Evrope u njihovim naporima na uspostavljanju i unapređenju: mira, demokratije, ljudskih prava i ekonomskog prosperiteta, a time obezbedilo stabilnost u čitavom regionu. Političku potvrdu Pakt je dobio prilikom sastanka na vrhu u Sarajevu u julu mesecu 1999. godine. Države koje su obuhvać ene Paktom su: Albanija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Bugarska, Rumunija, Srbija, Crna Gora3, Makedonija i Moldavija. Glavni politički instrument Pakta stabilnosti je Regionalni sto koji okuplja najviše predstavnike kako država regiona tako i država članica Pakta i međunarodnih organizacija.

Jedan od glavnih ciljeva Pakta definisan je aneksom sporazuma koji se bavi ulogama i ciljevima svakog od radnih stolova. Aneksom je predviđeno da ć e se Radni sto II (ekonomska rekonstrukcija, saradnja i razvoj) baviti, pored ostalog, promocijom slobodnih trgovinskih zona. Memorandum o razumevanju koji će definisati pitanja vezana za liberalizaciju trgovine potpisan je juna meseca 2001. godine na sastanku u Briselu. Zemlje potpisnice Memoranduma su se obavezale da ć e najkasnije do kraja 2002. godine zaključiti bilateralne ugovore o slobodnoj trgovini, kojima ć e se omoguć iti slobodan protok bez ikakvih carinskih optereć enja i ograničenja za najmanje 90% roba. Na osnovu Memoranduma zemlje regiona su potpisale 32 bilateralna ugovora o slobodnoj trgovini.

Ubrzo nakon potpisivanja bilateralnih sporazuma uvidelo se da ovo i nije najsrećnije rešenje, s obzirom da je svaki od sporazuma imao svoje specifičnosti i da sporazumi ne regulišu na isti način istovetna pitanja. Sa ciljem prevazilaženja nastalog problema, i sa namerom da se unapredi proces trgovine i nastavi započeta trgovinska liberalizacija, ministri zemalja potpisnica sporazuma su na sastanku održanom u Rimu (2003. godine) usvojili ministarsku izjavu kojom se traži od radne grupe Pakta da preporuči na koji način je najbolje harmonizovati bilateralne ugovore o slobodnoj trgovini, kako bi se poboljšala transparentnost mreže bilateralnih ugovora o slobodnoj trgovini i njena efikasna administracija.

Nakon sastanka u Sofiji (2005. godine), radna grupa Pakta je dobila zadatak da osmisli jedinstven ugovor po uzoru na CEFTA, koji će zameniti dotadašnja 32 bilateralna sporazuma koja su regulisala trgovinska pitanja između zemalja regiona. Po okončanju procesa pregovaranja, u Bukureštu su, 6. aprila 2006. godine, premijeri zemalja jugoistočne

3 Srbija i Crna Gora kao deo Savezne Republike Jugoslavije


96

Evrope usvojili zajedničku izjavu kojom su, između ostalog, dali nalog nadležnim ministrima da zaključe sporazum, istovremeno osiguravajuć i pristupanje CEFTA za zemlje koje nisu članice, kao i izmenu postojeć eg sporazuma uz saglasnost svih strana.

CEFTA 2006

CEFTA sporazum je, u poređenju sa bilateralnim ugovorima, daleko kompleksniji i sveobuhvatniji. Osim što je u pitanju plurilateralni sporazum, on obuhvata i neka nova pitanja koja ranije nisu bila obuhvać ena, ili značajno unapređuje odredbe za koje se u bilateralnim ugovorima pokazalo da su nedovoljno precizne ili efikasne u primeni. Imajuć i u vidu da se „stara“ CEFTA pokazala kao dobra priprema za članstvo u Evropskoj uniji njenih potpisnica, logična je bila odluka da forma novog sporazuma bude u izmeni starog sporazuma i istovremenom pristupanju novih članica. Otuda i naziv sporazuma „Sporazum o izmeni i pristupanju Centralnoevropskom sporazumu o slobodnoj trgovini“, popularno CEFTA 2006.

Sporazum CEFTA 2006 je značajno modernizovan u odnosu na „stari“ CEFTA sporazum, unapređenja se odnose kako na formu tako i na sadržaj sporazuma. Sporazum CEFTA 2006 se sastoji iz glavnog teksta i aneksa sporazuma. Glavni tekst Sporazuma ima svega četiri člana: pristupanje, strane, amandmani CEFTA i stupanje na snagu. Aneks I „Sporazuma o izmenama i pristupanju sporazumu o slobodnoj trgovini u centralnoj Evropi“ sastoji se od devet podaneksa koji čine okosnicu i vitalni deo samog Sporazuma. Aneksom I tretiraju se, između ostalih, pitanja vezana za: spisak industrijskih proizvoda koji nisu liberalizovani na dan stupanja na snagu Sporazuma, koncesije u poljoprivredi, definisanje pojma „proizvod sa poreklom“, zaštitu prava intelektualne svojine, imenovanje medijatora i slično. Aneks II „Bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini čije važenje prestaje stupanjem na snagu CEFTA 2006“ imao je ulogu premosnice između dotadašnjih bilateralnih sporazuma i novog jedinstvenog Sporazuma, s obzirom da je bilo nemoguće očekivati istovremeno interno ratifikovanje sporazuma od strane svih potpisnica. Na ovaj način se izbegla mogućnost da kašnjenje u ratifikaciji Sporazuma od strane jedne potpisnice blokira efikasnost Sporazuma za ostale potpisnice.

Trgovinski odnosi unutar CEFTA pre pristupa Hrvatske Evropskoj uniji4

Hrvatska je uz Srbiju bez ikakve sumnje bila glavna trgovinska snaga unutar CEFTA, naročito u izvozu prema ostalim članicama CEFTA, dok je interno najveći uvoznik Bosna i Hercegovina. U prilog ovome govore i sledeći grafikoni:

4 Pristupom Hrvatske Evropskoj uniji Hrvatska napušta CEFTA.


97

Gra* kon 1 i 2. Struktura uvoza (levo) i struktura izvoza (desno) unutar CEFTA tržišta u 2012. godini5

Na osnovu grafika br. 1 možemo videti da Hrvatska u intra CEFTA izvozu učestvuje sa 28% i da je u ovom segmentu vrlo značajan učesnik, odnosno najveći intra CEFTA izvoznik nakon Srbije. U pogledu internog uvoza ukupno gledano Hrvatska ne zauzima naročito značajno mesto, ali je bitno naglasiti da se 57% ukupnog uvoza Hrvatske sa CEFTA tržišta odnosi na uvoz iz Bosne i Hercegovine. Republika Srbija predstavlja najvećeg izvoznika na CEFTA tržište i ona u ukupnom izvozu učestvuje sa 36%; najveći deo izvoza iz Srbije, nešto više od trećine, prema članicama CEFTA odlazi u Bosnu i Hercegovinu. Bosna i Hercegovina je interno najveći uvoznik, najvažniji trgovinski partneri po pitanju uvoza iz zemalja CEFTA su Hrvatska, na koju se odnosi 57% ukupnog uvoza, te vrednost uvezene robe i usluga iznosi cirka 1.129.510.000 evra; uz Hrvatsku najveći izvoznik u Bosnu i Hercegovinu je Srbija koja u uvozu Bosne i Hercegoine učestvuje sa 37%6.

U ovom delu rada pažnja će biti posvećena trgovinskoj razmeni Hrvatske sa ostalim članicama CEFTA; razlog ovome je sadržan i u samom naslovu rada. Najveći deo trgovinske razmene Hrvatska ostvaruje sa Evropskom unijom, ali ne mali deo trgovinske razmene Hrvatska ostvaruje sa zemljama CEFTA naročito u pogledu izvoza.

5 Izvor: CEFTA trgovinski portal: http://www.ce? atradeportal.com6 Izvor :Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine: http://www.bhas.ba (podaci se odnose na 2012. godinu).


98

Gra* kon 3 i 4. Struktura izvoza (levo) i uvoza (desno) Republike Hrvatske prema ekonomskim grupacijama7 (podaci za 2012. godinu)

U pogledu uvoza, Hrvatska je dominantno orijentisana prema zemljama Evropske unije, te zemlje Evropske unije u uvozu Hrvatske učestvuju sa nešto manje od dve trećine. Zemlje članice CEFTA u hrvatskom uvozu učestvuju sa svega 7%.

Najveći trgovinski partner Hrvatske među zemljama CEFTA je Bosna i Hercegovina sa kojom ostvaruje 62% od ukupnog izvoza prema CEFTA članicama i 57% uvoza.

Gra* kon 5 i 6. Struktura izvoza (levo) i uvoza (desno) Republike Hrvatske sa zemljama članicama CEFTA 8

7 Izvor: Državni zavod za statistiku Republike Hrvatske : http://www.dzs.hr/8 Izvor: CEFTA trgovinski portal: http://www.ce? atradeportal.com


99

Osim Bosne i Hercegovine, i za Srbiju možemo reći da ima važnu ulogu u trgovinskim odnosima Hrvatske sa zemljama CEFTA. Ukupan izvoz Hrvatske prema zemljama CEFTA je na nivou od 2 mlrd. evra, dok je uvoz 990.463.000 evra. Zbirno gledano, vrednost robne razmene koju Hrvatska ostvari sa zemljama CEFTA iznosi circa 3 mlrd. evra, pri čemu ostvaruje milijardu evra spoljnotrgovinskog suficita.

Iz svega navedenog možemo reći da je Hrvatska bila veoma važna članica CEFTA sporazuma, a naročito važna za Bosnu i Hercegovinu i Srbiju sa kojima ostvaruje preko 80% trgovinske razmene unutar CEFTA. Nakon izlaska Hrvatske iz CEFTA ne bi trebalo očekivati neke spektakularne promene u pogledu trgovinske razmene, ali do određenih promena će sigurno doći kako u pogledu trgovine između Hrvatske i CEFTA članica, tako i u samoj trgovinskoj razmeni između preostalih članica CEFTA.

Trgovinski odnosi na zapadnom Balkanu nakon pristupa Hrvatske Evropskoj uniji

Sa pristupanjem Evropskoj uniji Hrvatska napušta CEFTA sporazum, te je od 1. jula 2013. godine trgovinska razmena između Hrvatske i članica CEFTA uređena Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju. Napuštanjem CEFTA sporazuma Hrvatska gubi preferencijale koje je do tada uživala kao članica; sa druge strane možemo reći i da ostale članice CEFTA gube određene pogodnosti koje su do tada imale prilikom izvoza na tržište Hrvatske.

U prethodnom poglavlju videli smo da je Bosna i Hercegovina ubedljivo najveći trgovinski partner Hrvatske među članicama CEFTA. U ovom delu rada ćemo pokušati da prikažemo kako novonastala situacija utiče na trgovinsku razmenu Bosne i Hercegovine i Hrvatske. Ovaj primer u mnogome reprezentuje i trgovinsku razmenu Hrvatske sa ostalim članicama CEFTA.

Kako bi uvideli nastale promene, prvo ćemo videti obim trgovinske razmene između Hrvatske i Bosne i Hercegovine u prvom polugodištu 2013. godine9. Ukupna vrednost trgovinske razmene u ovom periodu iznosila je 823.806.000 evra, od čega je izvoz Bosne i Hercegovine bio 334.617.000 evra, a uvoz 489.189.000 evra. Značajno je istaći da je izvoz Bosne i Hercegovine u Hrvatsku u prvoj polovini 2013. godine bio za 11,6% veći nego u istom periodu 2012. godine, dok je na ukupnom nivo (prema svim zemljama) izvoz Bosne i Hercegovine porastao za 8,7%, a izvoz prema članicama CEFTA za svega 2,7%. U istom periodu uvoz iz Hrvatske je smanjen za 6,3%, ali i ukupno gledano uvoz je smanjen za 1,3, a uvoz od članica CEFTA za 5,3%.

Sada kada imamo podatke o trgovinskoj razmeni u prvoj polovini 2013. godine pažnju ćemo usmeriti na obim trgovinske razmene u drugoj polovini 2013. godine, kao i na prvi kvartal 2014. godine.

9 Napomena: u tom periodu Hrvatska je bila članica CEFTA


100

U drugoj polovini 2013. godine primetno je izvesno usporavanje, odnosno smanjenje obima trgovinske razmene. To usporavanje ima za rezultat smanjenje izvoza Bosne i Hercegovine za 17%, te u ovom periodu izvoz Bosne i Hercegovine u Hrvatsku iznosi 278.016.000 evra. Sa druge strane izvoz Hrvatske prema Bosni i Hercegovini beleži blagi rast od 5% u odnosu na prvu polovinu godine i iznosi 514.069.000 evra. Ali ako ovaj rezultat uporedimo sa istim periodom 2012. godine, doći ćemo do zaključka da je izvoz Hrvatske smanjen za 15,4%. Treba napomenuti da ukupan izvoz Bosne i Hercegovine u ovom periodu u odnosu na prvu polovinu godine ostaje skoro nepromenjen, odnosno beleži blagi pad od svega 0,7%, dok ukupan uvoz beleži rast od 8,2%. Naročito je zanimljiv podatak da je uvoz Bosne i Hercegovine u drugoj polovini 2013 godine veći za 8% u odnosu na isti period 2012. godine, a ako imamo u vidu da je uvoz iz Hrvatske u tom periodu manji za 15,4% u odnosu na isti period 2012. godine lako je zaključiti da Hrvatska gubi značajan deo tržišta Bosne i Hercegovine, a možemo reći da se isti proces odvija i u drugom smeru, i to sa većim intezitetom10. Ovi rezultati predstavljaju ne malo smanjenje trgovinske razmene, naravno napuštanje CEFTA sporazuma od strane Hrvatske nije jedini faktor koji je opredelio ovakve rezultate, ali je sigurno jedan od važnijih11.

U prvom kvartalu 2014. godine nastavlja se trend smanjenja obima trgovinske razmene između Bosne i Hercegovine i Hrvatske, i to i na strani uvoza i izvoza. U ovom delu rada ćemo prevashodno pokušati da damo odgovore na pitanje koje grupe proizvoda beleže najveće smanjenje obima izvoza odnosno uvoza, a koje grupe proizvoda se odupiru trendu smanjenja ukupne trgovinske razmene. Pre svega, treba konstatovati da je izvoz Bosne i Hercegovine u Hrvatsku u prvom kvartalu 2014. godine manji za čitavih 20% u odnosu na isti period prethodne godine, a uvoz beleži blagi pad od 2,3%. Značajna smanjenja trgovinske razmene sa Hrvatskom Bosna i Hercegovina na izvestan način kompenzuje kroz povećanje trgovinske razmene sa zemljama CEFTA, i to za 16,7% u sferi izvoza i 14,8% u sferi uvoza12.

Na graficima dole prikazanim dobićemo odgovor na pitanje koje grupe proizvoda su najosetljivije na novonastalu situaciju, odnosno napuštanje CEFTA sporazuma od strane Republike Hrvatske.

10 Imamo u vidu značajno smanjenje izvoza Bosne i Hercegovine u Hrvatsku11 Izvor podataka: Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine: http://www.bhas.ba12 Podaci za prvi kvartal 2014. godine u odnosu na prvi kvartal 2013. godine


101

Gra* kon 7. Izvoz Bosne i Hercegovine u Hrvatsku po grupama proizvoda (u 000 BAM)13

Možemo primetiti da su najveća smanjenja izvoza iz Bosne i Hercegovine prema Hrvatskoj u sektoru poljoprivrede, odnosno relativno najveće smanjenje izvoza beleže dve grupe proizvoda: hrana i žive životinje i životinjska i biljna ulja, masti i voskovi. Zabeležena smanjenja su po svom obimu izuzetno velika, tako da je smanjenje izvoza hrane i živih životinja 45%, dok je smanjenje izvoza grupe proizvoda životinjska i biljna ulja, masti i voskovi skoro pa neverovatnih 81%. I druge grupe proizvoda takođe beleže prilično značajna smanjenja izvoza, dok samo tri grupe proizvoda ostvaruju rast, ali ni izbliza dovoljan da kompenzuju smanjenja izvoza ostalih grupa proizvoda. Za davanje sveobuhvatnijeg odgovora na pitanje zašto baš ove grupe proizvoda beleže pad izvoza i zašto trgovinska razmena ukupno gledano usporava, trebao bi nam poseban rad posvećen baš tom pitanju. U najkraćem možemo reći da je smanjenje izvoza baš ovih grupa proizvoda posledica nespremnosti proizvođača iz Bosne i Hercegovine da se prilagode strogim standardima koje zahteva Evropska unija u pogledu izvoza hrane, proizvoda životinjskog porekla i poljoprivrednih proizvoda u celosti na tržište Unije, naravno na ovakav rezultat utiče još mnoštvo faktora.

13 Podaci korišteni za izradu gra8 kona dostupni na: http://www.bhas.ba


102

Na grafikonu 8 prikazan je uvoz Bosne i Hercegovine iz Hrvatske u prvom kvartalu 2014. godine u odnosu na prvi kvartal prethodne godine po grupama proizvoda.

Gra* kon 8. Izvoz Hrvatske u Bosnu i Hercegovinu po grupama proizvoda (u 000 BAM)14

U izvozu Hrvatske prema Bosni i Hercegovini ne primećujemo da neka grupa proizvoda beleži drastičan pad izvoza, kao što je bio slučaj u izvozu Bosne i Hercegovine u Hrvatsku. Ipak, treba konstatovati pad izvoza grupe proizvoda hrana i žive životinje i piće i duvan. Izvoz hrane i živih životinja beleži pad od 19%, a izvoz pića i duvana od 9%, s tim da izvoz duvana beleži daleko veći pad. Nećemo pogrešiti ako ovakve rezultate pripišemo gubitku preferencijala koje je Hrvatska imala na tržištu Bosne i Hercegovine prema CEFTA sporazumu, ali ne treba isključiti ni još neke faktore.

Zaključak

Hrvatska će bez sumnje i dalje ostati vrlo važan trgovinski partner u regionu Zapadnog Balkana, iako trenutno beleži smanjenje trgovinske razmene sa zemljama CEFTA. Najbliže istini bi bilo da ovo smanjenje pripišemo prelasku Hrvatske iz trgovinskog režima koji je

14 Podaci korišteni za izradu gra8 kona dostupni na: http://www.bhas.ba


103

bio definisan CEFTA sporazumom u trgovinski režim uređen Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, uvažavajući i ostale faktore koji su doprineli smanjenju trgovinske razmene. U budućnosti bi trebalo očekivati povećanje trgovinske razmene između Hrvatske i zemalja CEFTA, ili barem vraćanje na isti nivo od pre uslaska Hrvatske u Evropsku uniju. To očekivanje se temelji na budućoj dodatnoj liberalizaciji trgovine poljoprivrednim i nekim industrijskim proizvodima u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, te na razvoju sposobnosti proizvođača iz CEFTA zemalja (pre svega Bosne i Hercegovine) da odgovore na standarde koje postavlja Evropska unija u pogledu izvoza na njeno tržište. Nakon izlaska Hrvatske iz CEFTA sporazuma, Srbija je učvrstila svoj položaj kao najvažniji trgovinski partner među članicama CEFTA; za očekivati je da će pre svega poljoprivredni proizvođači iz Srbije valorizovati novonastalu situaciju i iskoristiti preferencijale koje imaju u trgovini sa zemljama CEFTA na uštrb Hrvatske čiji su proizvodi opterećeni carinama.

Bibliografija

• Jovanović, M. (2004). „Evropska ekonomska integracija”, Ekonomski fakultet Beograd, Beograd

• Tisma, S. Samardžija. V i Jurlin, K. (2012). „Hrvatska i Europska Unija – Prednosti i izazovi clanstva“, Institut za međunarodne odnose, Zagreb.

• Baldwin R. and Wyplosz C. (2009). „The Economics of European Integration“, McGraw Hill Int.

• Kotevska, A. (2013). „Croatia’s EU Accession: Economic Implications for the Balkan Countries“, PECOB

• Bijelić, P. (2011). „Međunarodna trgovina”, Ekonomski fakultet, 3 izdanje, Beograd.

Internet linkovi:

– Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine: http://www.bhas.ba – CEFTA trgovinski portal: http://www.ceftatradeportal.com – Državni zavod za statistiku Republike Hrvatske: http://www.dzs.hr – Republika Srbija, Republički zavod za statistiku: http://webrzs.stat.gov.rs/WebSite – ОЕCD: http://www.oecd.org/ – Kancelarija za evropske integracije: http://www.seio.gov.rs

mere podsticaja i moguĆa transformacija · pdf filetakva agrarna politika koja će biti...

Documents