misiÓn de expertos de generaciÓn de ingresos
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En desarrollo de la Política de Generación de Ingresos (PGI), el Gobierno Nacional, por medio del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y con el apoyo del Programa de Políticas Públicas de USAID (cuya ejecución está a cargo de AECOM International Development), integró la Misión de Expertos de Generación de Ingresos (MGI). El objetivo primordial que se le fijó fue hacer recomendaciones para que las estrategias y programas de la política actual de generación de ingresos de la población en pobreza extrema y víctima del conflicto armado (PEPV) mejoren significativamente su cobertura, tengan un mayor impacto y garanticen su sostenibilidad. La Misión surgió como resultado de la voluntad del Gobierno Nacional de mejorar los aspectos operativos de corto plazo y de diseño de mediano y largo plazo de la PGI que se adoptó mediante el documento Conpes 3616 de 2009, Lineamientos de la Política de Generación de Ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento – PPED. En esa ocasión, se formuló un conjunto de herramientas dirigidas a que esta población superara su condición socioeconómica de manera sostenida, por medio del desarrollo y consolidación de su potencial productivo, y apoyándose en los servicios del Sistema de Protección Social.TRANSCRIPT
INFORME FINAL
MISIÓN DE EXPERTOS DE GENERACIÓN DE INGRESOS
DICIEMBRE DE 2013
“Esta publicación fue posible gracias al apoyo del pueblo de Estados Unidos, a través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Las opiniones expresadas en el presente documento son responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de USAID ni del gobierno de Estados Unidos.”
INFORME FINAL
MISIÓN DE EXPERTOS DE GENERACIÓN DE INGRESOS PARA POBLACIÓN EN EXTREMA POBREZA Y VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA
AUTORES EDITORArturo García Juan Carlos SalazarConsuelo CorredorLiliana Caballero Jairo Núñez
EQUIPO DE LA MISIÓN
PPP – USAID DPS OPORTUNIDAD ESTRATÉGICA
Arturo García Julio Alejandro Abril Jorge Hernán CárdenasConsuelo Corredor Juan Carlos SalazarLiliana Caballero María Camila PachecoJairo Núñez Andrea HigueraSandra AlzateMaría Gloria CanoGenni CavalliManuela MejíaFernando PérezMarcela Bustamante
AGRADECIMIENTOS ESPECIALES
A Sandra Acevedo, Juan Pablo Caicedo, Nury Bejarano y Diego Silva por los insumos ofrecidos. Así mismo, a Juan Mauricio Ramírez y Juan José Perfetti, Juan Manuel González, José Leibovich, Santiago Perry, Jorge Enrique Vargas, Juan Pablo Isaza y Alberto Castañeda por su asesoría y a los aportes de la Red Prodepaz y de la Red Adelco.
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TABLA DE CONTENIDOINTRODUCCIÓN........................................................................................................................ 5
I. ASPECTOS GENERALES DE LA MISIÓN................................................................................8a. ALCANCE...................................................................................................................... 8b. PRINCIPALES HALLAZGOS..............................................................................................8c. RECOMENDACIONES GENERALES................................................................................10
II. LA PROBLEMÁTICA.........................................................................................................13a. ANTECEDENTES........................................................................................................... 13b. LA SITUACIÓN ACTUAL: RURAL Y URBANO..................................................................15
LA PROBLEMÁTICA DE LA POBLACIÓN SUJETO DE LA POLÍTICA GI.......................................15EL SISTEMA EDUCATIVO Y SU IMPACTO EN LA INSERCIÓN LABORAL...................................20LA PROBLEMÁTICA DEL ENTORNO.......................................................................................25LA PROBLEMÁTICA DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA............................................................31
c. DIAGNÓSTICO DEL MARCO INSTITUCIONAL.................................................................33DEBILIDAD EN LA ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, EMPLEO,
DESARROLLO RURAL E INDUSTRIA Y COMERCIO...........................................................37CARENCIA DE LIDERAZGO EN LA COORDINACIÓN INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL Y
TERRITORIAL..................................................................................................................38LIMITACIONES DE LA INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL................................................40
d. INFORMACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN............................................................41
III. PROPUESTA PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE GENERACIÓN DE INGRESOS. .44a. UN PROPÓSITO NACIONAL..........................................................................................44b. ENFOQUE METODOLÓGICO DE LA ESTRATEGIA...........................................................46
DESCRIPCIÓN GENERAL........................................................................................................46ELEMENTOS DE LA ESTRATEGIA..........................................................................................46
CONDICIONES PREVIAS: CARACTERIZACIÓN Y DIFERENCIACIÓN DE LA POBLACIÓN Y LOS TERRITORIOS.................................................................................................................47
IDENTIFICACIÓN DE FACTORES CLAVE DEL DESARROLLO PARA LA ESTRUCTURACIÓN DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA.........................................................................................49
ESFUERZOS MÍNIMOS NECESARIOS.................................................................................49FOCALIZACIÓN Y PROPAGACIÓN DE IMPACTOS..............................................................51BASE ECONÓMICA PARA LA DEMOCRACIA Y EL BUEN FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO.53
c. COMPONENTES DE LA PROPUESTA PARA LA CPGI.......................................................53ALCANCE DE LAS PROPUESTAS PARA LOS ÁMBITOS RURAL Y URBANO...............................53LINEAMIENTOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE GENERACIÓN DE INGRESOS EN EL ÁMBITO RURAL.........................................................................................................54
VALIDACIÓN DE LA RUTA GENERAL DE ATENCIÓN..........................................................55TEMPORALIDAD...............................................................................................................58
IMPLEMENTACIÓN DE LA CPGI EN EL ÁMBITO URBANO......................................................59UNA VISIÓN GENERAL......................................................................................................59EJE INSTITUCIONAL..........................................................................................................60EJE TERRITORIAL..............................................................................................................63EJE PROGRAMÁTICO........................................................................................................67
ASPECTOS INSTITUCIONALES PARA LA CPGI.........................................................................69VISIÓN GENERAL..............................................................................................................69
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AJUSTES AL ARREGLO INSTITUCIONAL.............................................................................71INCREMENTO DE LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA GESTIÓN...........................................91
SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN (SM&E) PARA LA CPGI........................................93OBJETIVO Y FUNCIONES DEL SM&E.................................................................................93ASPECTOS GENERALES DE LA METODOLOGÍA.................................................................95LOS COMPONENTES DEL SM&E.......................................................................................95ARQUITECTURA INSTITUCIONAL......................................................................................98LA IMPLEMENTACIÓN....................................................................................................100
IV. ANEXO 1....................................................................................................................... 102
V. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................... 103
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INTRODUCCIÓN
En desarrollo de la Política de Generación de Ingresos (PGI), el Gobierno Nacional, por medio del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y con el apoyo del Programa de Políticas Públicas de USAID (cuya ejecución está a cargo de AECOM International Development), integró la Misión de Expertos de Generación de Ingresos (MGI).
El objetivo primordial que se le fijó fue hacer recomendaciones para que las estrategias y programas de la política actual de generación de ingresos de la población en pobreza extrema y víctima del conflicto armado (PEPV) mejoren significativamente su cobertura, tengan un mayor impacto y garanticen su sostenibilidad.
La Misión surgió como resultado de la voluntad del Gobierno Nacional de mejorar los aspectos operativos de corto plazo y de diseño de mediano y largo plazo de la PGI que se adoptó mediante el documento Conpes 3616 de 2009, Lineamientos de la Política de Generación de Ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento – PPED. En esa ocasión, se formuló un conjunto de herramientas dirigidas a que esta población superara su condición socioeconómica de manera sostenida, por medio del desarrollo y consolidación de su potencial productivo, y apoyándose en los servicios del Sistema de Protección Social.
Sin embargo, el reto en materia de esta política sigue siendo enorme, frente a la magnitud del problema. La PGI debe, no sólo desarrollar en la población en pobreza extrema y víctima del conflicto armado las capacidades necesarias para que se desarrolle su potencial productivo, sino también buscar la creación de instrumentos, entornos y condiciones de competitividad y sostenibilidad que propicien para esta población nuevas oportunidades para la creación de emprendimientos rentables, empleo estable y digno, y el fortalecimiento de sus iniciativas productivas.
Y ello demanda una revisión de fondo del enfoque de la estrategia de la PGI actual, de manera que se ofrezca posibilidades reales a las generaciones venideras de amplios sectores de la población colombiana de superar definitivamente la actual situación de pobreza. La generación de cambios estructurales que respondan al tamaño del reto de corregir la situación de exclusión productiva de esta población debe ser un propósito nacional. Y sus metas y plazos deben fijarse con un decidido sentido de urgencia.
Las condiciones son propicias. Entre ellas: el actual Gobierno ha puesto en el centro de sus preocupaciones disminuir el desempleo, eliminar la pobreza, saldar la
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deuda que se tiene con el campo y especialmente con la población víctima de la violencia. Se ha concretado la decisión de robustecer la institucionalidad mediante la creación y fortalecimiento de un conjunto de entidades por ejemplo, el DPS, la UARIV, la ANSPE, el Ministerio del Trabajo, el SENA, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el INCODER cuyo propósito es liderar y gestionar las iniciativas de política pública de inclusión social, atención y reparación integral a las víctimas de conflicto armado, generación de empleo y desarrollo rural, así como de expedir un marco normativo como es el caso de la Ley 1448 de 2011, o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que otorga herramientas para ello. Y se ha venido consolidando una oferta de instrumentos dirigida a alcanzar este propósito. Igualmente, las previsiones sobre el comportamiento de la economía colombiana durante la próxima década constituyen una oportunidad para promover la movilidad social.
El presente informe constituye un intento de la Secretaría Técnica1 de sintetizar e integrar los esfuerzos adelantados por los cuatro expertos que conformaron la Misión: Liliana Caballero, para el tema institucional; Consuelo Corredor, para el ámbito urbano; Arturo García, para el ámbito rural; y Jairo Núñez, para el tema de sistemas de seguimiento y evaluación de la política2. Y aspira a hacer justicia al rigor y riqueza de sus aportes, los cuales están recogidos en los informes que cada uno de ellos preparó en desarrollo de la Misión y que se relacionan en el Anexo 1 y en la sección de “Bibliografía” al final del presente documento. Se trata por lo tanto de una versión en construcción y para la discusión, que servirá de insumo para el Taller Final de la Misión, que tendrá lugar el 22 de noviembre de 2013. En él se espera la participación de distintos actores y recibir comentarios y sugerencias que permitan mejorar los análisis y recomendaciones para el Gobierno Nacional y así responder al desafío de construir una mejor política y una mejor gestión en materia de generación de ingresos para la PEPV.
Además de la presente introducción, el informe consta de tres capítulos más: el segundo resume aspectos generales del trabajo y resultados de la Misión; el tercero presenta el diagnóstico de la situación en materia de generación de ingresos en el país; y por último, en el cuarto capítulo, se presenta la propuesta de Consolidación de la Política de Generación de Ingresos (CPGI).
1 Por parte del Gobierno de Colombia, asumió la Secretaría Técnica Julio Abril, Director de Inclusión Productiva del DPS.
2 El equipo de expertos contó además con la retroalimentación de un equipo de asesores entre los que se destacan: Juan Mauricio Ramírez y Juan José Perfetti de Fedesarrollo, Juan Manuel González del CIDER, José Leibovich, Santiago Perry, Jorge Enrique Vargas, Juan Pablo Isaza, Alberto Castañeda y los aportes de la Red Prodepaz y de la Red Adelco.
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Este documento fue elaborado con el apoyo del equipo de Oportunidad Estratégica, conformado por Jorge Hernán Cárdenas, Juan Carlos Salazar, María Camila Pacheco, y Andrea Higuera. Así mismo, por parte del Programa Políticas Públicas de USAID, participaron como coordinadora General de la Misión Sandra Alzate (Gerente del componente de Víctimas), Manuela Mejía (Asistente), María Gloria Cano (consultora) y Genni Cavalli (consultora).
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I. ASPECTOS GENERALES DE LA MISIÓN
A. ALCANCE
La Misión dirigió sus esfuerzos a:
Entender mejor la problemática de la generación de ingresos y su dimensión, tanto a nivel nacional y regional, como a nivel de los hogares y grupos especiales de población, la cual incluye la población en pobreza extrema y la población víctima del conflicto armado. Este entendimiento reconoció asimismo con detalle las especificidades y diferencias de la problemática en los ámbitos urbano y rural.
Revisar, a la luz de criterios de eficiencia y efectividad, el diseño y concepción de la PGI, así como las estrategias y programas que la integran, a fin de proponer reformas y ajustes dirigidos a elevar, de acuerdo con la naturaleza, heterogeneidad y dimensión de la problemática, su impacto, cobertura y sostenibilidad.
Hacer un diagnóstico y recomendaciones para mejorar, sobre la base de las propuestas de carácter estratégico y programático, los arreglos institucionales (su arquitectura y los roles y competencias), y la capacidad de gestión y coordinación, tanto entre los actores públicos de los niveles nacional y territorial, como entre éstos y los actores privados, no gubernamentales y cooperación internacional.
Revisar el estado actual de los sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de los programas que hacen parte de la actual PGI, y en particular de un grupo de ellos. Y, con base en los hallazgos y en las recomendaciones de la Misión, proponer los lineamientos, criterios y componentes metodológicos para el diseño e implementación de un componente de monitoreo y seguimiento de la CPGI que contribuya a clarificar sus objetivos y los de sus programas, así como a encadenar programas y rutas de atención, establecer metas, medir avances y retroalimentar la gestión de la política. Una contribución de la Misión es ilustrar con seis ejemplos cómo se hace esto en la práctica y cómo se puede hacer de manera más generalizada para cada uno de los programas de la CPGI.
B. PRINCIPALES HALLAZGOS
La Misión se propuso lograr un mejor entendimiento de las especificidades de la problemática de generación de ingresos, teniendo en cuenta una caracterización de la PEPV y haciendo, desde una perspectiva territorial, un reconocimiento de la diversidad de entornos en los que tiene lugar esta problemática. E hizo un análisis de cómo, frente a esta problemática, la oferta programática ha venido respondiendo, tanto en el ámbito rural como en el urbano.
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La principal conclusión es que, no obstante los esfuerzos emprendidos, aún existe una limitada cobertura y eficacia de esta oferta programática, frente a la dimensión del problema, y, en consecuencia, persisten altos niveles de exclusión productiva y de carencia de autonomía socio-económica de la población en situación de extrema pobreza y víctima del conflicto armado.
Desde la perspectiva del diseño e implementación de la política pública, la Misión ha concluido que estas limitaciones obedecen a:
La existencia de múltiples programas relacionados con generación de ingresos, pero sin una política que los integre y asegure su complementariedad y sinergia.
La ausencia de una estrategia de mayor alcance que garantice, desde el más alto nivel del Gobierno Nacional, la articulación de la PGI con otras políticas que son esenciales para el logro de su objetivo, entre otras: la política macroeconómica, las políticas de educación, empleo, comercio exterior, industria, descentralización y desarrollo rural.
Debilidades de capacidad de gestión, tanto en las entidades centrales, como en las territoriales, así como de coordinación institucional entre entidades nacionales y entre éstas y las entidades del nivel territorial.
Carencia de mecanismos adecuados de información, monitoreo y seguimiento que den cuenta acerca de los avances y desafíos de tipo operativo, programático y estratégico de la PGI, y faciliten así un ajuste y mejoramiento sistemático de su orientación y componentes.
El hecho de que varios programas son recientes y no tienen un recorrido y una curva de aprendizaje suficientemente consolidados. Su creación en los últimos años ha obedecido a la voluntad de actuar en respuesta al desafío de la inclusión productiva de la población PEPV. Por lo tanto, es necesario seguir perfeccionando su diseño, sus bases conceptuales, su gestión y sus sistemas de seguimiento y evaluación de impacto.
Varios operadores han asumido la delicada tarea de gestionar tales programas, con modelos de gestión y resultados desiguales, y no con la suficiente comprensión de la política y de las características de la población sujeto de la política. Más que poner en duda la seriedad y compromiso de su trabajo, hacia adelante se debe buscar que los procesos y convocatorias para su selección, contratación y desarrollo de capacidades ofrezcan las condiciones y los incentivos para asegurar la calidad en cada una de sus actuaciones en el marco de la CPGI, de manera que concurran las entidades mejor preparadas para elevar la cobertura e impacto en la ejecución de la política.
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C. RECOMENDACIONES GENERALES
La Misión acoge en su esencia el objetivo primordial de la PGI propuesto en el documento Conpes 3616, pero propone un mayor énfasis a la necesidad de procurar mejores condiciones de entorno y perfeccionar la oferta programática:
Alcanzar la inclusión productiva y la estabilización y autonomía socio-económicas de la población en situación de extrema pobreza y la población víctima (PEPV), a través del desarrollo de sus capacidades, el acceso y acumulación de activos, el mejoramiento de sus entornos competitivos, y el aumento de la efectividad y el acceso a la oferta programática de generación de ingresos
Debe entonces adoptarse una nueva concepción y un nuevo enfoque para asegurar la Consolidación de la Política de Generación de Ingresos (CPGI), que efectivamente permita superar las enormes brechas que existen entre la dimensión de la problemática y la cobertura, calidad e impacto de la oferta programática actual, haciendo énfasis en la diferencia entre lo rural y lo urbano. Esto comporta una nueva estrategia que, habida cuenta de las restricciones presupuestales e institucionales, permita maximizar el gasto público y su impacto.
El enfoque que se propone es una alternativa para reorientar la oferta institucional y la asignación de recursos de acuerdo con una nueva concepción en la estrategia de desarrollo. No se debe continuar con la idea de maximizar la cobertura de la actual oferta programática mediante apoyos relativamente pequeños y de contenidos reducidos. En su lugar, debería adoptarse otra estrategia que otorgue apoyos más grandes e integrales a grupos más focalizados que serían mejor atendidos, pero asegurándose de que las condiciones de esta intervención son las requeridas para propiciar una propagación de impactos que multiplicaría su beneficio.
Este nuevo enfoque demandaría orientar de manera diferenciada la oferta programática, de acuerdo con una caracterización de las condiciones de entorno en cada territorio y de la población sujeto. En aquellas regiones en donde no existan condiciones mínimas para que se den efectos de propagación, se priorizaría el desarrollo de capacidades tanto a nivel del entorno como de la población. Y en las regiones que existan unas condiciones mínimas favorables, se concentraría la oferta programática de manera que en su implementación se den los “esfuerzos mínimos necesarios” para generar impactos positivos así como la propagación de éstos a través de efectos de desborde o de efectos demostración.
Desde el punto de vista institucional y programático, deberá consecuentemente haber un rediseño que apuntale este nuevo enfoque: tanto una redefinición de
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competencias y roles, como un proceso de fortalecimiento institucional en los distintos niveles de gobierno.
o En lo institucional:
En el mediano plazo, el Gobierno deberá concentrarse en su rol de definición de lineamientos de política y coordinación y no propiamente en el de ejecución; articular de manera sinérgica los distintos actores que deben converger en la PGI; proveer asistencia técnica y acompañamiento para el desarrollo de capacidades territoriales; y asumir un rol de liderazgo en materia de gestión del conocimiento, para orientar la oferta programática de acuerdo con la situación y dinámica de las condiciones de entorno y de la población, y para promover la propagación y multiplicación de impactos.
Asimismo es tarea fundamental del Gobierno el desarrollo de un modelo de monitoreo y seguimiento, y de crear las condiciones necesarias para el aseguramiento de calidad de cada uno de los operadores y programas.
El nivel territorial, por su parte, asumiría el desarrollo y ejecución de programas adaptados a los contextos locales y regionales; tendría a su cargo la integración de la oferta programática, pública, privada y de cooperación internacional, de acuerdo con los requerimientos actuales y futuros del mercado de trabajo, y de los sectores más promisorios regionales y locales; y aseguraría la articulación de la oferta de programas con Planes de Desarrollo, Planes Regionales de Competitividad y Planes Locales de Empleo, entre otros.
o En lo programático, se propone una modificación y ajuste de la oferta actual, reconociendo un punto de partida diferente entre el ámbito rural y urbano.
En el ámbito rural, se proponen los principios básicos de una estrategia de desarrollo integral. Esta incluiría: la verificación de unas condiciones mínimas, tanto del entorno como de la población; una revisión de la oferta programática, de manera que ésta corresponda a una ruta progresiva de complejidad acorde con las capacidades de lo población; un análisis de las condiciones de entorno y en general de competitividad local y regional; y la focalización de “esfuerzos mínimos necesarios” para generar los mayores impactos positivos y su propagación.
En el ámbito urbano, en donde existe mayor madurez en los acuerdos sobre el diseño e implementación de programas de generación de ingresos, se propone avanzar en una ruta integral a través de la Ventanilla Única de empleabilidad, emprendimiento y enganche laboral, que permitiría que en el nivel municipal confluyan la identificación del perfil socio laboral y productivo
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de la población, los requerimientos de la demanda de trabajo local y regional, la oferta programática de desarrollo de capacidades y acceso a capital, y la intermediación laboral; acompañada de una estrategia de contacto eficiente y oportuna con la población participante de la PGI.
Finalmente, estas recomendaciones, que se denominarán propuestas para la Consolidación de la Política de Generación de Ingresos (CPGI), demandan una decidida voluntad para el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación que garantice que los recursos que se destinen a la política se ejecuten con mayor eficiencia y eficacia.
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II. LA PROBLEMÁTICA
A. ANTECEDENTES
El documento Conpes 3616, Lineamientos de la Política de Generación de Ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento – PPED, propuso complementar las acciones que hasta entonces (2009) venían adelantándose en desarrollo de la política social. Para el efecto, formuló un conjunto de “herramientas que [permitieran] a esta población superar su condición socioeconómica de manera sostenida”, por medio del desarrollo y consolidación de su potencial productivo, y apoyándose en los servicios del Sistema de Protección Social.
El Conpes reconoce la generación de ingresos como uno de los mecanismos fundamentales para lograr que la PPED alcance el ejercicio pleno de sus derechos sociales y económicos. Así entonces, definió un conjunto de condiciones esenciales para la exitosa implementación de la política, las cuales se relacionan con la necesidad de:
Involucrar a la población de manera activa en el proceso, como sujeto que define su proyecto de vida.
Lograr intervenciones que se integren y articulen con las diferentes políticas sociales y la oferta del sector privado, a partir de los principios de complementariedad y subsidiariedad.
Tener claro un enfoque diferencial que responde a las particularidades propias de la PPED.
Reconocer la importancia del territorio como actor primordial en el diseño e implementación de las estrategias de generación de ingresos.
Tener en cuenta los requisitos mínimos establecidos por la Corte Constitucional, con relación a la sentencia T-025.
A partir de estas premisas, se estructuraron los cuatro componentes de la política, fijada en el 2009, los cuales fueron definidos de la siguiente manera:
Desarrollo de capacidades para incrementar el capital humano y social y el acceso y acumulación de capital productivo por parte de la PPED. Priorizar acciones que desarrollen las capacidades de esta población y creen oportunidades para el acceso y acumulación de activos, de manera que generen o fortalezcan las condiciones para desarrollar el potencial productivo de esta población.
Desarrollo local incluyente. Involucrar al territorio como actor relevante del proceso, fortaleciendo las capacidades de las entidades territoriales en cuanto a la
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promoción del desarrollo económico local y el desarrollo de iniciativas de generación de ingresos.
Marco institucional para la generación de ingresos. Superar las barreras del marco institucional a la implementación de estas iniciativas, como aquellas relacionadas con la coordinación, el seguimiento y la definición de competencias en los distintos niveles de gobierno, de tal forma que se consolide una ruta integral de generación de ingresos.
Sistema de protección social consolidado. Establecer de forma integral acciones destinadas a superar las restricciones para el acceso a los beneficios de la oferta de servicios de protección y promoción social.
Con base en estos componentes, se precisaron entonces estrategias en el marco de cinco ejes problemáticos que constituyen los componentes de la política. De esta manera, el Conpes adoptó un plan de acción para la implementación de la política que incluyó, para cada uno de los ejes, estrategias con metas de corto, mediano y largo plazo y acciones para alcanzar los objetivos de la política de generación de ingresos.
Este documento Conpes significó un primer paso fundamental para dimensionar el problema de la población en situación de extrema pobreza y en situación de desplazamiento forzado por la violencia. Elaboró un diagnóstico riguroso, a partir del cual se caracterizó en detalle la población sujeto de la política, así como la oferta programática y el marco institucional existentes entonces3.
En el marco de la generación de ingresos y, sobre todo, desde una perspectiva institucional, los avances derivados del plan de acción del Conpes han sido importantes. Además, la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, aportan elementos adicionales, primero, ampliando el espectro a todas las víctimas del conflicto armado4 y regulando temas relacionados con generación de ingresos como: capacitación para el trabajo, orientación ocupacional, empleo y proyectos productivos.
Se presenta entonces una oportunidad para continuar avanzando en la consolidación de una política de generación de ingresos para responder de manera efectiva y suficiente a las necesidades que este importante segmento de la sociedad colombiana requiere que les sean atendidas, tal como se evidencia a continuación.
3 Las entidades que hicieron parte de este proceso fueron: i) Departamento Nacional de Planeación (DNP), ii) Ministerio de la Protección Social, iii) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, iv) Ministerio de Educación Nacional, v) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, vi) Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, vii) Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y viii) Banca de Oportunidades.
4 Tal como lo define el Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
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B. LA SITUACIÓN ACTUAL: RURAL Y URBANO
LA PROBLEMÁTICA DE LA POBLACIÓN SUJETO DE LA POLÍTICA GI
A pesar de la disminución en la proporción de población en situación de pobreza y de pobreza extrema, la situación persiste, en especial en lo que se ha denominado área rural o resto5. La brecha entre las áreas urbanas y rurales ha venido agudizándose, fenómeno que se encuentra íntimamente relacionado con el bajo nivel educativo, que repercute en la segmentación del mercado laboral y la alta concentración de población en actividades económicas informales.
Los resultados de la medición de pobreza, utilizando el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)6, muestra, para el año 2012, que el 27% de la población en Colombia es pobre7, esto es: aproximadamente 2,4 millones de hogares, que corresponden a cerca de 11 millones de personas (20,6% en el área urbana y 48,3% en el área rural).
La variable que más explica esta situación es la prevalencia del empleo informal, que se presenta en el 80% de los hogares, lo cual tiene una estrecha relación con privaciones tales como bajo logro educativo y rezago escolar, que presentan valores altos a nivel nacional (53,1% y 33,3%, respectivamente), y más aún a nivel rural (84,9% y 40,6%, respectivamente).
Tabla 1. Porcentaje de hogares que enfrentan privación por variable, cabeceras y resto (2012)
Privación Nacional Cabecera Resto
Inadecuada eliminación de excreta 12,1 7,8 27,3
Barreras de acceso a servicios de salud 6,6 5,9 9,1
Bajo logro educativo 53,1 44,1 84,9
Barreras a servicios para cuidado de la primera infancia 9,4 9,8 7,9
Hacinamiento crítico 13,1 13,2 12,5
Sin aseguramiento en salud 17,9 18,3 16,7
Material inadecuado de paredes exteriores 2,2 2,1 2,2
Trabajo infantil 3,7 2,8 7,0
5En lo que corresponde a esta sección, área rural hace referencia a la definición de resto municipal establecida por el DANE: “Se caracteriza por la disposición dispersa de viviendas y explotaciones agropecuarias existentes en ella”. Ver: http://www.dane.gov.co/files/inf_geo/4Ge_ConceptosBasicos.pdf
6El IPM está compuesto por 5 dimensiones desagregadas en 15 indicadores, en donde se considera que un hogar es pobre si la suma ponderada de sus privaciones en estas variables es igual o superior a 5/15.
7DANE, 2013. Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia 2012.
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Privación Nacional Cabecera Resto
Rezago escolar 33,3 31,3 40,6
Inasistencia escolar 4,1 3,0 7,9
Material inadecuado de pisos 5,9 2,2 19,4
Empleo Informal 80,0 76,4 93,0
Analfabetismo 12,1 8,2 26,0
Sin acceso a fuente de agua mejorada 12,3 3,0 45,2
Desempleo de larga duración 10,0 10,6 7,9
Fuente: DANE (2013). Pobreza Monetaria y Multidimensional en Colombia 2012.
De estas variables, especialmente la de bajo logro educativo es la que presenta una mayor brecha entre las áreas rural y urbana: 40,8 puntos porcentuales de diferencia. También es preocupante la brecha en cuanto al nivel de analfabetismo: en el área rural es de 26%, en contraste con cabeceras, donde es 8,2%.
Mapa 1. Índice de Pobreza Multidimensional
Fuente: Econometría Consultores con base en información del DNP
Los municipios con mayor proporción de población en situación de pobreza multidimensional se encuentran en el occidente del país, en los nuevos departamentos y en la zona de la costa Caribe. Los municipios en mejores condiciones se ubican en un corredor que se concentra, en su mayoría, en la región centro y centro-oriente.
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Respecto a la pobreza monetaria, el porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza en el país es de 32,7%, lo cual equivale a unos 2,9 millones de hogares o cerca 13,8 millones de personas (28,4% en el área urbana y 46,8% en la rural). Por su parte, la incidencia de la pobreza extrema es del 10,4%8, donde la brecha entre el área rural y urbana es del 16 puntos porcentuales (6,6% urbana y 22,8% rural).
Ahora bien, aunque la proporción de población en pobreza y en pobreza extrema presentan disminuciones durante los últimos 10 años, según análisis del DNP, en estos años la brecha entre las áreas se ha ampliado de manera importante: en 2002 la incidencia de la pobreza extrema rural era equivalente a 2,7 veces la urbana, pero en 2012 fue 3,5.
Gráfica 1. Incidencia de la Pobreza Extrema: Nacional, Cabecera y Resto 2002-2012
En materia de desigualdad, el Coeficiente de Gini a nivel nacional pasó, entre 2002 y 2012, de 0,572 a 0,539, y en el último año se redujo 0,9 puntos9. Sin embargo, si bien esto significa una leve mejora en términos de equidad, al igual que en otros indicadores, el dominio resto registra condiciones aún muy desfavorables. A pesar de que en términos absolutos tiene un coeficiente menor, la tendencia de los últimos años ha sido bastante fluctuante, con un alza entre 2011 y 2012 de 0,006 puntos en la desigualdad de los ingresos de la población.
Mapa 2. Concentración de población víctima del desplazamiento forzado
8DANE, 2013. Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia 2012.9DNP, 2013. Pobreza monetaria y desigualdad del ingreso. Análisis de los resultados recientes 2010-2012.
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Fuente: Econometría Consultores con base en información del RUPD
En cuanto a la situación de la población víctima del conflicto armado interno, el Gobierno Nacional ha reconocido cerca de 5,8 millones de personas víctimas, de las cuales cerca de 5 millones (alrededor de un millón de hogares) han sufrido desplazamiento forzado10, en donde el 40% se concentra en hechos sucedidos entre 1999 y 2003.
Las estadísticas que se presentan a continuación se concentran en la población víctima del desplazamiento forzado por la disponibilidad de información. El mapa detalla los municipios con mayor índice de población que ha sufrido de desplazamiento forzado. Los 10 primeros municipios, con respecto a la población total y a la población de sí mismo, son, en su orden: Bogotá, Medellín, Santa Marta, Sincelejo, Florencia, Cali, Valledupar, Villavicencio, Buenaventura y Turbo11.
Las víctimas de desplazamiento forzado son una población en una situación extremadamente vulnerable. La mayor parte de las víctimas de desplazamiento forzado fueron expulsadas de la zona rural y hoy habitan en zonas urbanas: “60% de los grupos familiares de población desplazada incluida en el RUPD han sido expulsados
10Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?page_id=162911 La caracterización de esta población ha sido realizada, tanto por el Gobierno como por la Comisión de
Seguimiento a las Políticas Públicas sobre el Desplazamiento Forzado, basados en encuestas con muestras probabilísticas.
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de zonas rurales, 24% de centros poblados y 15,1% de cabeceras municipales”12. Adicionalmente, el 72,4% de los hogares preferirían permanecer en la ciudad de asentamiento; siendo la violencia, inseguridad y pérdida sufrida con el desplazamiento las razones principales de su “reticencia a volver”13.
Demográficamente, estos hogares tienen un mayor tamaño: mientras un hogar promedio colombiano tiene 3,7 personas, un hogar desplazado tiene 4,9. Por otra parte, tienen una elevada participación de niños y jóvenes, con un 66% de las personas menores de 25 años frente a 47,8% para el promedio nacional (ECV 2008). Así mismo, presentan un muy alto porcentaje de hogares monoparentales encabezados por mujeres jefe de hogar: un 29,9% de los hogares colombianos, en promedio, tiene jefatura femenina, mientras que en los hogares desplazados este porcentaje es del 45%; de estos el 68,8% carece de cónyuge (Censo 2005).
Algunos factores de vulnerabilidad adicional son anotados por la Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado (III Encuesta de Seguimiento, 2010):
Un 5% tienen dificultad física o mental.
Un 28,8% declara pertenecer a algún grupo étnico, siendo predominante el grupo negro o afrocolombiano.
El 14,9% de las personas de 15 años y más son analfabetos (20% en el caso de los jefes de hogar). Y adicionando aquéllos que no están estudiando y cursaron de uno a dos años de primaria, el porcentaje de analfabetismo funcional o total asciende a 24,9%.
En promedio, la población desplazada tiene 4,6 años de escolaridad, es decir, una primaria incompleta.
Teniendo en cuenta el tamaño del hogar y las personas ocupadas, se encuentra que, de cada persona ocupada en los hogares desplazados, hay 3,5 personas que dependen de ésta. En el caso de hogares con jefatura femenina, la situación es más grave, con una tasa de dependencia de 4,6.
En términos de pobreza, se tiene que un “97,6% de los hogares en el RUPD no alcanzan a contar con ingresos mensuales (laborales) necesarios para superar la línea de pobreza”14 y un 78,8% tiene ingresos inferiores a la línea de indigencia. Si se
12http://mesadesplazamientoydiscapacidad.files.wordpress.com/2011/01/iii-informe-de-verificacic3b3n-cs- 2010.pdf. Pág. 33.
13 Según la III Encuesta Nacional de Verificación, realizada en 2010 por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia –CID-, y cuyos resultados fueron entregados a la Corte Constitucional en ejercicio de las labores de seguimiento a la Sentencia -025 de 2004.
14 http://mesadesplazamientoydiscapacidad.files.wordpress.com/2011/01/iii-informe-de-verificacic3b3n-cs-2010.pdf. Pág. 183.
19
incluyen los ingresos totales del hogar, los porcentajes son muy similares. En otras palabras, la gran mayoría de hogares en pobreza se encuentran en situación de pobreza extrema.
Estas cifras estarían indicando que casi la totalidad del millón de hogares desplazados se encuentran en pobreza, lo que llega a ser un tercio del total de hogares pobres en el país. Y, del total de hogares en pobreza extrema en el país, que son alrededor de un millón, el 80% son desplazados, siendo los más pobres de los pobres.
EL SISTEMA EDUCATIVO Y SU IMPACTO EN LA INSERCIÓN LABORAL
En gran medida, las raíces de la problemática de generación de ingresos en la población vulnerable entendida como la población en extrema pobreza y víctimas del conflicto armado en pobreza se encuentran en las múltiples falencias del sistema educativo. La educación, que en otros países es un elemento que ayuda a cerrar las brechas de ingreso al nacer, en Colombia no cumple este papel. Para empezar, la cobertura en el ciclo preescolar es baja y desfavorable para aquellos que pertenecen a los primeros quintiles de ingreso. .
De esta manera, las diferencias que existen entre la población en términos de educación se generan desde la primera infancia: mientras el 82% de los niños de los hogares con mayores ingresos recibe educación preescolar, ésta cifra solamente asciende al 63% en el caso de los hogares más pobres (quintil 1), lo que se agudiza para los hogares desplazados, en donde la tasa de cobertura alcanza un 52,1% de los inscritos en el RUPD15.
Gráfica 2. Tasa de Cobertura Neta en Preescolar 2008
63%
70%
77%
80%
82%
72%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total
Tasa de Cobertura Neta en Preescolar
Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida (2008). Cálculos de Fedesarrollo
15III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, julio-agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN.
20
A lo anterior se suma el hecho de que la asistencia escolar comienza a deteriorarse con el paso de los años, por cuenta de un proceso de deserción acelerado, que repercute en un rezago escolar16, en términos de cantidad de años y calidad. En la Gráfica 3, a continuación, se puede observar que en las zonas urbanas los jóvenes entre 12 y 17 años mantienen un rezago escolar de 2,6 años en promedio. No obstante, es importante destacar que el rezago es la mitad entre aquellos niños que asistieron a educación preescolar.
Gráfica 3. Rezago escolar versus asistencia a Preescolar ámbito urbano 2008
1.98
1.65
1.30
0.86
0.59
1.31
2.93
2.53 2.55
2.00
1.44
2.59
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total
Rezago Escolar Niños de 12 a 17 años
Asistieron No asistieron
Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida (2008). Cálculos Fedesarrollo.
Sin embargo, relativamente las diferencias son más grandes entre los quintiles 4 y 5 que corresponde al 40% más rico de la población. En el primer quintil la diferencia relativa entre asistentes y no asistentes a educación preescolar es 32%, mientras que en el quintil 5 es más de la mitad (59%).
Las problemáticas expuestas anteriormente repercuten en el nivel de formación de la población económicamente activa en general. El promedio de años de educación a nivel nacional es de 7,6 años, y la diferencia entre las áreas urbana y rural es abismal: 8,4 años en el área urbana y 4,6 años en el área rural17. En el caso de población desplazada de 15 años y más, se tiene un promedio de años de educación de 4,6 años.
A su vez, datos de PNUD (2013) evidencian una relación directamente proporcional entre el número de años de escolaridad del jefe de hogar y el nivel de ingreso del mismo. En la Gráfica 4 se observa como los hogares con menos ingresos están liderados por personas con entre 4 y 5 años de educación, mientras que, en aquellos del 20% de mayor ingreso de la población, estas personas tienen más de 10 años (10 para el decil 9,9 y 13,2 para el decil 10).
16El rezago escolar es la diferencia de años de educación entre lo que tiene un niño que entra al colegio a los 7 años a primer grado sin interrumpir su ciclo y lo que realmente se observa. La sumatoria de estas diferencias se promedian según los factores de expansión de la encuesta.
17DANE; Encuesta de Calidad de Vida, 2011
21
Gráfica 4. Educación por deciles de ingreso
Fuente: Área Pobreza y Desarrollo Sostenible, PNUD, 2013
Las diferencias en asistencia, deserción y rezago escolar no sólo varían por nivel de ingreso sino también a nivel regional. El primer asunto corresponde a un problema de demanda por la baja capacidad de pago de los hogares más pobres; el segundo corresponde a uno de oferta (pública), que varía primordialmente entre los municipios más rurales, donde las tasas de cobertura son muy bajas con respecto al resto del país. La zona andina exhibe las mayores tasas de cobertura en grado 10 y 11. Por su parte, el litoral del Pacífico, la zona de La Mojana y el suroriente del país (Amazonia y Orinoquia) presentan tasas de cobertura por debajo del 60% y en algunos municipios inferior al 30%.
Mapa 3. Cobertura y Hot Spots de Educación Media 2011
Fuente: MEN, 2011. Cálculos Fedesarrollo.
22
Si se toma en cuenta que los estudiantes que entran a las mejores universidades del país tienen en promedio un puntaje superior a 55 sobre 100 en las pruebas del ICFES, y se analizan los resultados de este examen por decil, se evidencia que solamente los estudiantes de los deciles 9 y 10 cuentan con las garantías suficientes en términos de calidad para poder acceder a una educación superior en los mejores centros educativos del país.
Tabla 2. Proporción de P.E.A. por nivel educativo: Total, población UNIDOS (entre paréntesis)
Fuente: Cálculos Jairo Núñez a partir de ECV 2011, UNIDOS 2011.
Calificación Nivel Porcentaje Acumulado
Trabajador no Calificado
Ninguno 7% (16%)
56% (87%)Básica Primaria 34% (52%)
Básica Secundaria 15% (19%)
Trabajador Semi-calificado
Media 23% (11%)
33% (13%)Técnico 6% (1%)Tecnólogo 3% (0.2%)Universidad sin título
2% (0.4%)
Trabajador Calificado
Universidad con título
7% (0.1%)10% (0%)
Postgrado 3% (0%)
Proporción de P.E.A. por nivel educativo: Total, población UNIDOS (entre paréntesis)
Fuente: Cálculos de Jairo Núñez a partir de ECV 2011, UNIDOS 2011.
En este orden de ideas, es posible afirmar que los deficientes resultados de los estudiantes ubicados en los deciles más bajos son el reflejo de la baja cobertura preescolar (brecha de desarrollo sicosocial y cognitivo), la baja calidad de la educación primaria y secundaria, la deserción a partir del ingreso a secundaria y el rezago escolar que se presentaron anteriormente. Los estudiantes, bien sea por un problema de demanda o de oferta, quedan atrapados en una situación en la cual no pueden avanzar a estudios superiores, porque no terminan el ciclo de educación media o porque no han adquirido la calidad que exigen las instituciones de educación superior para continuar.
El resultado de una baja calificación de la población se expresa en la segmentación del mercado laboral, en donde un 56% de los trabajadores son no calificados, entendidos como aquellos con nivel educativo de básica secundaria o inferior; coinciden con gran parte de la población en extrema pobreza, excluidos del sector formal y el acceso a seguridad social que éste conlleva, dado que su baja productividad no compensa los costos del salario mínimo.
Si se tiene en cuenta solo la población de la Red UNIDOS, la proporción de población no calificada asciende a 87%.
23
Por otro lado, el 33% de la PEA corresponde a trabajadores semi-calificados que permanecen en un proceso de tránsito entre el desempleo, la informalidad y la formalidad, y al mismo tiempo entran y salen de la pobreza con igual regularidad. Finalmente, el 10% restante de la PEA corresponde a trabajadores calificados, con título profesional o algún tipo de postgrado, quienes en su mayoría tienen una vinculación formal en el mercado de trabajo, de tal forma que cuentan con estabilidad laboral, acceso a previsión y seguridad social, y posibilidades de ahorro y crédito18.
Basados en lo anterior, es posible afirmar que la estructura del mercado laboral en Colombia es un fiel reflejo de las calificaciones educativas de sus trabajadores, ya que el segmento informal agrupa gran parte de la PEA no calificada y semi-calificada, mientras que la población restante está en la formalidad.
Esto mismo se agudiza para la población desplazada. Según la III ENV-2010, se tiene que de la población desplazada de 12 años o más, un 47,1% es población económicamente activa, y presenta una tasa de desocupación cercana al 8%. Los que se encuentran ocupados están principalmente en trabajos informales: un 27,8% son empleados u obreros, de la que podría decirse que es población asalariada. Sin embargo, de éstos, sólo el 9,5% tiene acceso a la seguridad social y un “5,7% tienen contrato escrito a término indefinido y un 6% adicional a término fijo”19. El resto son trabajadores independientes, empleados domésticos, jornaleros o peones.
Es así como, excluido del mercado formal por su baja educación, el trabajador no calificado tiene que buscar actividades informales para percibir ingresos de subsistencia. Actividades por cuenta propia, asalariados sin contrato y sin seguridad social, jornaleros y otras ocupaciones de bajos ingresos son la única posibilidad que encuentran en la informalidad y el rebusque. Por ende, se puede afirmar que el nivel y la calidad de la educación que alcanza una persona forjarán su destino en el mercado laboral y la condición de pobreza y vulnerabilidad de los miembros de su hogar.
LA PROBLEMÁTICA DEL ENTORNO
La complejidad que caracteriza al problema de carencia de ingresos en población en extrema pobreza y víctima del conflicto armado, no se limita sólo a las características propias de la población. Las condiciones territoriales tienen también una incidencia fundamental. El territorio, en términos de Vargas (2013), no es simplemente un lugar, sino un sistema dinámico de relaciones socioculturales, económicas y ambientales entrelazadas y mutuamente imbricadas en una relación necesariamente sinérgica. Por eso en el mundo actual un territorio es una conjunción de población, mercado, recursos naturales e instituciones.
18Ibíd.19III ENV, 2010. Pg. 174.
24
En este marco, las estrategias enfocadas en la generación de ingresos no sólo deben trabajarse a partir de los problemas que enfrentan las personas, sino también deben tener en cuenta las dificultades de exclusión regional que desafían los municipios, las cuales se sintetizan en lo que Núñez (2012) denominó “Trampas de Desarrollo Local” (TDL).
Las TDL comprenden un conjunto de factores, generados a partir de diferentes causas económicas, sociales, políticas e institucionales, que crean condiciones que limitan el desarrollo de las zonas en donde existen. Según Núñez y Castillo (2013) 20, constituyen un problema inter-dimensional cuya interacción agrava las restricciones regionales para desarrollarse. Las trampas son de diversos tipos:
Trampas económicas: Existencia de una muy limitada actividad económica en la región para la generación de empleo e ingresos.
Trampas fiscales: no hay ingresos (recaudo) suficientes para las necesidades de inversión social del municipio.
Trampas de oferta de servicios públicos: no hay oferta suficiente de servicios de protección y asistencia social.
Trampas institucionales: las instituciones no pueden asumir adecuada y eficientemente las competencias asignadas por la Constitución.
Trampas ambientales: la degradación ambiental y explotación de recursos sin control aumentan los riesgos y desastres sociales y naturales.
Trampas geográficas: existen zonas apartadas sin vías de acceso, con suelos infértiles e insuficiencia de recursos hídricos.
La existencia de estas trampas origina divergencias regionales, desintegración y exclusión geográfica significativas: en grandes regiones confluyen problemas de interconexión vial, pobreza, baja oferta de servicios públicos y financieros y baja capacidad institucional. Como resultado, los niveles de pobreza son altos y las posibilidades de que los mercados funcionen adecuadamente son casi inexistentes.
La desintegración regional se explica principalmente por la desconexión vial que presentan múltiples regiones del país, especialmente en territorios ubicados en la periferia del sistema de ciudades. Solamente los municipios alrededor de las grandes ciudades pueden acceder fácilmente a los mercados que generan estas últimas. Por consiguiente, las firmas se instalan en las regiones donde pueden maximizar sus ventas (densidad poblacional) y reducir los costos de transporte (vías primarias y secundarias).
20La información aquí consignada referente a las TDL y las evidencias de desintegración regional relacionadas con infraestructura vial, localización de empresas formales y capacidad institucional, fue tomada de Núñez, J. y J. Castillo (2013) Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de Ingresos . Documento elaborado en el marco de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
25
Así mismo, las mayores falencias institucionales se manifiestan en los municipios más pobres y peor conectados del país, reforzando el argumento de las TDL.
En consecuencia, se han formado grandes aglomeraciones urbanas alrededor de las grandes ciudades, donde se observan relaciones funcionales entre una variedad de municipios. El país se encuentra económica y socialmente fragmentado: los territorios con posibilidades de desarrollo se concentran en pocas ciudades ubicadas en la zona andina. La pobreza es una característica predominante en gran parte de los municipios, especialmente en aquellos ubicados en el Pacífico, la mayoría del Caribe y el suroriente del país. Esto se evidencia en los resultados de la Misión del Sistema de Ciudades21, la cual identificó las principales aglomeraciones del país y propuso ejes urbanos donde se hacen evidentes relaciones permanentes de intercambio (ver Mapa 4)
Los nodos identificados por la Misión del Sistema de Ciudades están concentrados en las ciudades andinas con las principales áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y Cali, que en conjunto con Pereira, Ibagué, Cúcuta, Bucaramanga, entre otras, se complementan. Así mismo, se identifican nodos en la costa Caribe, con sus principales centros en Barranquilla y Cartagena. El sistema determina como ciudades de frontera aquellas que se encuentran entre las áreas andinas y las nuevas zonas de expansión petrolera en el oriente del país. Adicionalmente, aparecen dentro de la selección de áreas principales, aquellas que se encuentran como intersecciones de la red vial, en los cruces importantes del sistema vial nacional como son las ciudades del valle del Magdalena o las de paso entre las montañas y el Caribe.
21 El DNP, con el apoyo de Confecámaras y la Cámara de Comercio de Bogotá, durante 2012 conformó una misión con un grupo de profesionales sectoriales, con el fin de estructurar una visión integral del Sistema de Ciudades en los planos regional y local y definir una política a 2035 para fortalecer dicho sistema como motor de crecimiento del país.
26
Mapa 4. Principales áreas urbanas identificadas por la Misión del Sistema de Ciudades
Fuente: Misión Sistema de Ciudades
No obstante, las regiones donde se concentran los principales problemas de pobreza se caracterizan por ser zonas rurales. Por lo tanto, con el fin de incorporar en el análisis las particularidades propias de lo rural, se plantea la generación de un índice de ruralidad, a partir del planteado en el Informe Nacional de Desarrollo Humano del PNUD (2011)22. Este índice clasifica el territorio en tres categorías: i) Más rural: municipios con baja densidad poblacional y distantes de los nodos definidos por la Misión Sistema de Ciudades; ii) Intermedio: municipios con densidad poblacional intermedia y cercanos a los nodos; iii) Más urbano: municipios con alta densidad poblacional. Son los municipios definidos como nodos dentro de la Misión Sistema de Ciudades (ver Mapa 5).
22 Se construye una versión propia del índice de ruralidad con base en la metodología del índice de ruralidad propuesto por el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 del PNUD, en el cual el índice: “(a) combina la densidad demográfica con la distancia de los centros poblados menores a los mayores; (b) adopta el municipio como unidad de análisis y no el tamaño de las aglomeraciones (cabecera, centro poblado y rural disperso en el mismo municipio); y (c) asume la ruralidad como un continuo (municipios más o menos rurales), antes que como una dicotomía (urbano-rural).”(PNUD, Colombia, 2011, p. 18). El detalle de la construcción de este índice se puede consultar en García, A. (2013), Política de Generación de Ingresos Zona Rural (Informe No.1 – Diagnóstico). Documento elaborado en desarrollo de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
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Mapa 5 Índice de Ruralidad
Fuente: Econometría Consultores con base en información del PNUD, 2011
Con base en esta clasificación, se encuentra que la mayor proporción del territorio nacional se considera rural (66,1%). Tan sólo el 4,5% de los municipios se define como Más urbano, pero allí reside cerca de la mitad de la población (45,7%)23. Las áreas urbanas e intermedias se concentran sobre la región Andina y la costa Caribe. Sobre estas zonas, se evidencian dos fenómenos: i) la capital departamental y los municipios colindantes son urbanos; ii) a medida que los municipios se alejan de las aglomeraciones principales, estos van pasando a Intermedios y a Más rurales.
Como lo plantea García (2013), estos resultados generan un dilema complejo frente a la definición del territorio donde se deben ubicar las iniciativas de apoyo a la generación de ingresos. Por un lado, es recomendable que las áreas que tengan mayor probabilidad de éxito se focalicen en garantizar que las iniciativas logren ser sostenibles en el largo plazo. Por otro lado, se busca llegar a donde se encuentra la mayor proporción de población vulnerable o donde la población tiene más necesidades insatisfechas. No necesariamente ambos lugares coinciden.
Por consiguiente, es conveniente ahondar el análisis del territorio según sus niveles de competitividad, con el objetivo de incluir en el análisis las dimensiones económicas, fiscales, calidad de vida, servicios sociales e infraestructura, así como las distancias a centros primarios del estudio del sistema de ciudades. De esta manera, se focalizarían los esfuerzos en las zonas, donde se espera, los recursos tendrían un
23En la medida que la definición de ciudades mayores y los puntos de corte usados para este estudio son diferentes a los usados para el INDH 2011, los resultados de los que se considera rural o no varían, pero se pueden hacer compatibles si se considerase necesario.
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impacto positivo de mayor escala y especialmente donde la estructura económica y social existente es capaz de reproducir y mantener los procesos iniciados por las iniciativas de generación de ingresos. Para ello, se construye un índice de competitividad24 cuyos resultados se evidencian en el Mapa 625.
Mapa 6. Índice de competitividad municipal
Fuente: Econometría Consultores con base en información del DNP e IGAC.
Las zonas que alcanzan un mayor escalafón de competitividad son aquellas que, además de cumplir con buenos indicadores en las variables seleccionadas, hacen parte del grupo que la Misión Sistema de Ciudades denomina nodos principales. Las zonas aledañas a los nodos reciben una calificación elevada en el índice de competitividad calculado, no sólo por la ponderación de la cercanía al nodo, sino por el valor de variables relacionadas con infraestructura, educación y salud. En los niveles bajos de competitividad se observan municipios que por diversas razones no tienen buenos indicadores de ingresos, dependen de las transferencias, cuentan con bajos niveles de
24Para calcular un indicador de competitividad municipal en Colombia se utilizaron las categorías presentadas por Juan Carlos Ramírez y Rafael Isidro Parra-Peña en el documento CEPAL 2009 titulado Escalafón de competitividad de los departamentos en Colombia 2009. En su construcción se utilizó información desagradada al nivel municipal a la que se tenía acceso. Se definieron algunas proxies del análisis de Ramírez y Parra-Peña (2009) tratando de cubrir las diversas dimensiones necesarias para el análisis. El detalle de la construcción de este índice se puede consultar en García, A. (2013), Política de Generación de Ingresos Zona Rural (Informe No.1 – Diagnóstico). Documento elaborado en desarrollo de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
25El mapa utiliza una codificación tipo semáforo donde los colores verdes intensos demuestran mayor valor del índice (nivel 1), mientras que los rojos intensos se utilizan para los municipios con menor valor del índice de competitividad (nivel 5).
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infraestructura, educación, salud y están ubicados lejos de los nodos del sistema de ciudades.
En síntesis, el nivel 1 y 2 del índice se concentra en algunas áreas aledañas al sistema de ciudades. Así mismo se observa que existen regiones que obtienen valores intermedios a pesar de no estar en la proximidad urbana, lo cual se explica por dinámicas locales de generación de ingresos o de mejoras en variables que elevan la competitividad.
Al comparar los resultados del índice de competitividad con el índice de ruralidad26, se encuentra una correlación positiva entre altos niveles de competitividad y de urbanización. Por lo tanto, los municipios Más urbanos, en promedio, alcanzan un índice de competitividad mayor que los municipios Más rurales. Esto se puede explicar por la proximidad a la red principal identificada por el sistema de ciudades. En el caso del nivel de ruralidad Intermedia, se observa que se concentra en los niveles medios de competitividad dejando los extremos casi imperceptibles (ver Tabla 3).
Tabla 3. Número de municipios según Índice de ruralidad vs. Índice de competitividad
Índice de ruralidad
Más Urbano Intermedio Más Rural
Com
petiti
vida
d
Alta - Alta 20 14 0
Alta 18 123 68
Media 6 146 275
Baja 5 46 368
Baja - Baja 1 1 31
Fuente: Econometría Consultores, 2013.
En términos generales, el mayor número de municipios (800) se sitúa en el nivel 3 y nivel 4 de competitividad. Sin embargo cerca del 50% de la población habita en 34 municipios, los cuales hacen parte del nivel 1 de competitividad. Al analizar la distribución de la población de la base de datos de la red UNIDOS y cruzarla por niveles de ruralidad y de competitividad, se puede observar que el grueso de los habitantes del territorio catalogado como Más rural están en los niveles 3 y 4 de competitividad, mientras que en el caso de la población situada en las regiones categorizadas en Intermedia y Más urbana, la mayor proporción hacer parte de los niveles 1 y 2 (Ver Tabla 4)
26 El detalle se puede consultar en García, A. (2013), Política de Generación de Ingresos Zona Rural (Informe No.1 – Diagnóstico). Documento elaborado en desarrollo de la Misión de Generación de Ingresos.
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Tabla 4. Población UNIDOS / Nivel de ruralidad y competitividad
CompetitividadNo.
Municipios%
Población Municipal
% Total %Población "Más
Rural"%
Población "Intermedia"
%Población "Más
Urbana"%
Nivel 1 34 3.0% 22.729.646 48.3% 384.307 19.9% 0 0.0% 140.412 22.7% 243.895 39.4%Nivel 2 209 18.6% 8.522.216 18.1% 423.847 21.9% 93.185 10.6% 184.945 29.9% 145.717 23.5%Nivel 3 427 38.1% 9.034.147 19.2% 599.859 31.1% 360.082 40.9% 206.423 33.3% 33.354 5.4%Nivel 4 419 37.3% 6.595.836 14.0% 512.764 26.5% 421.198 47.9% 84.539 13.7% 7.027 1.1%Nivel 5 33 2.9% 182.840 0.4% 10.785 0.6% 5.677 0.6% 2.868 0.5% 2.477 0.4%Total 1122 47.064.685 1.931.562 880.142 619.187 432.470
Descriptivo municipios Población UNIDOS Nivel de ruralidad
Fuente: Econometría Consultores, 2013.
LA PROBLEMÁTICA DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA
Actualmente, es posible encontrar una oferta amplia y diversa de programas en materia de generación de ingresos, concentrados esencialmente en los componentes de formación y desarrollo de capacidades, inclusión financiera, acceso a capital, intermediación laboral y emprendimiento. La gran mayoría es ofrecida por el sector público, liderada por el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el SENA, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Artesanías de Colombia, entre otras entidades, para población en los ámbitos urbano y rural.
A pesar de que es posible afirmar que en los últimos años se han dado avances importantes en este aspecto, como la creación del sector de la inclusión social y la reconciliación, y su cabeza, el DPS, aún son evidentes las múltiples falencias que presenta la oferta programática referente a la inclusión productiva de población vulnerable en el país.
Para el presente diagnóstico, se realizó una revisión de los principales programas del sector público en la materia, con foco en variables como la pertinencia de la oferta teniendo en cuenta las necesidades de la población sujeto, su presencia en el territorio y su enfoque urbano o rural, sus niveles de cobertura, su complementariedad entre programas, y lo más importante, el impacto que tiene en la población.
A continuación se detallan los puntos críticos en los que se concentra su problemática:
La cobertura de las intervenciones es insuficiente frente a la magnitud del problema. Generalmente, los programas con apoyos robustos tienen coberturas muy limitadas, y los que sí logran llegar a un número significativo de personas, no cuentan con apoyos suficientes para tener un impacto significativo en la población.
Diversas entidades brindan programas con objetivos y modos de operar muy similares, más no actúan conjuntamente para unir esfuerzos, aprender de sus mejores prácticas, y definir metodologías comunes que lleven a resultados e
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impactos comunes. Esta duplicidad de iniciativas es en gran parte consecuencia de la falta de trabajo en equipo entre entidades.
Aunque se han hecho avances importantes para establecer rutas programáticas, aún no se observan lineamientos claros de complementariedad entre programas. Incluso dentro de una misma entidad, como es el caso del DPS, es evidente la falta de una guía sobre los caminos que deben tomar las personas, de acuerdo a su perfil socio-laboral.
A pesar de que ya se ha hecho conciencia de la inmensa necesidad de desarrollar habilidades no cognitivas en las personas para su inclusión productiva, hasta el momento no se ha establecido un modelo general de programa para este tipo de capacidades. En términos generales, cada programa tiene su propia forma de actuar en este aspecto, lo que dificulta medir su impacto, y por ende, mejorar su implementación a futuro.
Lo anterior también sucede con las líneas de orientación vocacional de los programa. Cada programa lo desarrolla a su manera, con metodologías y resultados diferentes.
Persisten los desafíos en la formulación de programas con enfoque diferencial, pues se tiende a ignorar las limitaciones de las condiciones iniciales de las personas y los entornos.
La atención psicosocial, elemento crítico de muchos programas, especialmente para la población víctima del conflicto, es parte de un gran porcentaje de la oferta actual de programas. Sin embargo, todavía presenta retos en términos de homogenización de su prestación (objetivos, metodologías y tiempos de intervención, principalmente).
Continúan múltiples falencias en las convocatorias:
o Dificultades en la accesibilidad a la información.o Barreras de acceso, como por ejemplo la inscripción a programas
únicamente por internet. o Requisitos de entrada muy exigentes, que no permiten que la
población sujeto tenga real acceso a la oferta. Esta característica es bastante común frente a los temas de titulación de tierras, organizaciones productivas, experiencia en negocios o proyectos rurales, alfabetización, nivel educativo y activos financieros.
o La falta de flexibilidad en los requisitos ante diferencias regionales. Ya se ha empezado a trabajar en proyectos como Alianzas Productivas del MADR, pero sigue como reto pendiente para otras entidades.
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Los programas de capacitación y asistencia técnica en muchos casos no toman en consideración los perfiles productivos de la población y las necesidades y vocación productiva de los territorios. Así mismo, no en todos los casos se realizan estudios en profundidad sobre las oportunidades de comercialización.
Los programas para el emprendimiento, como vía para la generación de ingresos tropiezan con varios obstáculos. En su mayoría están estandarizados, sin atender debidamente si se trata de negocios por necesidad o de supervivencia - lo cual alivia la situación y complementa ingresos pero no tiene un alcance que permita superar la situación de pobreza y desplazamiento-, o negocios por oportunidad que pueden tener una perspectiva de mayor escala y sostenibilidad.
La oferta de programas o módulos de programas sobre servicios financieros es insuficiente.
A nivel institucional, se dan las siguientes limitaciones que afectan la oferta programática (éstas se describirán en más detalle en el apartado de Problemática Institucional):
o La falta de articulación y coordinación entre entidades de los sectores público (central y territorial), privado y no gubernamental, afecta enormemente los niveles de pertinencia, integralidad y homogeneidad de la oferta. Como se mencionó anteriormente, se duplican iniciativas, se pierden esfuerzos y no se aprovechan aprendizajes conjuntos con miras a mejoramiento.
o La falta de capacidades en el nivel local sigue siendo una de las principales limitaciones para la implementación óptima de programas.
o Se presentan diversos conflictos con la administración de operadores. Estos temas se ahondarán en el apartado de la problemática institucional.
o Se requiere mayor exigencia en la certificación de operadores y en los procesos de acreditación y aseguramiento de calidad de los oferentes. Se deben implementar modelos efectivos en este sentido.
Finalmente, el escaso desarrollo de los sistemas de información, monitoreo y seguimiento, y las dificultades para hacerlos interoperables entre entidades, obstaculiza las oportunidades de identificar puntos de mejora en la oferta con fines a expandir su impacto en la población (esta problemática se describirá en más detalle en el apartado de diagnóstico de Información, Monitoreo y Seguimiento).
c. DIAGNÓSTICO DEL MARCO INSTITUCIONAL
Los esfuerzos gubernamentales han sido muy importantes en cuanto a políticas y programas que permitan coadyuvar a superar las trampas de la pobreza, así como
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aquellos dirigidos específicamente a crear oportunidades de inserción en el mercado de trabajo y de iniciativas productivas para la población pobre extrema y víctimas. No obstante, persisten deficiencias en la formulación de las políticas, en el diseño de los programas, en su implementación y en su escala, que resulta muy reducida frente a la magnitud del problema.
Sin duda alguna, en materia institucional de la PGI, a partir de 2011 se han presentado notables avances, que responden al principio de colaboración armónica establecido por nuestra Constitución en su artículo 113, según el cual “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
La creación del DPS y la conformación del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación con sus 5 entidades a su cargo: la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema-ANSPE, la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF y el Centro de Memoria Histórica (Decreto 4155 de 2011)
La “recreación” del Ministerio de Trabajo y su Viceministerio de Empleo (L. 1444/11 y Decreto 4108 de 2011). Así como, la institucionalización de los Planes Locales de Empleo –PLE-; la Ley 1636 de 1013 de Protección al Cesante, el Servicio Público de Empleo –SPE-(Decreto 722 de 2013) y los Observatorios Regionales de Mercado de Trabajo –ORMET, liderados por el PNUD.
Las modificaciones a la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante la creación del Viceministerio de Desarrollo Rural junto con sus tres Direcciones –Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y el Uso Productivo del Suelo, Gestión de Bienes Públicos Rurales y de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos (Decreto 1985 de 2013).
La Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Así como, la Sentencia T-025 y el cumplimiento del Gobierno a las Órdenes que presentan de los Autos de Seguimiento.
El traslado de la Coordinación de la PGI y la Secretaría Técnica de la Mesa Técnica de Generación de Ingresos, del DNP, encargado provisionalmente, al DPS para el cumplimiento de su función de coordinación.
A pesar de estos logros y los grandes esfuerzos en gestión, subsisten algunos problemas en materia institucional. Si bien algunos de estos problemas fueron identificados por el Documento CONPES 3616 de 2009 aún sobresale la carencia de integralidad de la política así como de una instancia de coordinación de los programas de GI en el orden nacional y el territorial. De la misma forma es evidente cómo la PGI
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presenta debilidades importantes en la focalización de sus beneficiarios en el ámbito rural.
La Política de Generación de Ingresos, según dispone el CONPES 3616, se orienta a consolidar una ruta integral de generación de ingresos que le permita a la población desplazada en pobreza extrema o víctima acceder a un esquema integral de servicios, para adquirir o aumentar sus capacidades y acumular activos. Dicho esquema se logra con una combinación de: i) caracterización e identificación de perfil laboral, vocacional y cultural; ii) orientación ocupacional; iii) educación y capacitación; y v) intermediación laboral y/o apoyo a nuevos emprendimientos y fortalecimiento a los existentes. La intervención psicosocial es un proceso transversal en la política.
El siguiente diagrama27 resume las etapas de la ruta integral de generación de ingresos; en ella se desagregan las diferentes actividades que se desarrollan en cada una de las entidades Nacionales que participan.
Diagrama 1. Participación de las Entidades Públicas del Nivel Nacional en la Ruta Integral de GI
Fuente: DNP
Son 5 los principales sectores con responsabilidades directas en la Política de Generación de Ingresos ((i) Inclusión Social y Reconciliación a la cabeza, junto con (ii) Planeación Nacional, (iii) Trabajo, (iv) Agricultura y Desarrollo Rural y, (v) Comercio, Industria y Comercio) y 22 de sus entidades del orden Nacional (7 ministerios, 2 departamentos administrativos y 13 entidades descentralizadas), de las cuales varias cuentan con presencia total o parcial en las regiones. En todos los departamentos tienen presencia, por medio de dependencias regionales, el DPS, la Unidad de Víctimas, la ANSPE a través de la Red UNIDOS, el ICBF, el Ministerio del Trabajo el SENA y el INCODER.
27Dirección de Programas Especiales, DNP
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No sobra reiterar la importancia de la participación directa y comprometida de los sectores de (i) Interior (ii) TIC, (iii) Ciencia, Tecnología e Innovación, y (vi) Función Púbica, cada uno de ellos en los ámbitos de sus competencias requeridas para la eficacia de la PGI.
Los entes territoriales, departamentos y municipios, en general de manera directa o indirecta han incluido la generación de ingresos en sus planes de desarrollo y ejecutan numerosos proyectos y programas. Sin embargo, como lo ha reconocido el gobierno la Ley 715 de 2001 no define responsabilidades claras en materia de generación de ingresos para los tres niveles de la institucionalidad pública. De acuerdo con la respuesta del DPS a la Corte Constitucional28, es bastante confusa la asignación de funciones, en la medida en que se asignan competencias casi iguales a departamentos y municipios, y se utiliza un lenguaje muy general e incluso ambiguo para definirlas. Por ejemplo, en cuanto a la promoción del empleo y protección de los desempleados, la Ley plantea que el departamento debe “participar” en esta labor; y respecto a los municipios, su competencia se describe con “promover”. No se cuenta con la definición precisa y explícita de los servicios que estos entes deben prestar a la población, como sí se da en los casos de educación y salud.
De la misma manera, la Ley no especifica las fuentes de financiación para las estrategias en generación de ingresos. Según el documento del DPS a la Corte29, “En el caso de los departamentos no hay posibilidad alguna de dirigir recurso del Sistema General de Participaciones (SGP) a estos propósitos, y en el caso de los municipios (…) de acuerdo con la discrecionalidad de los respectivos gobernantes municipales se podrían orientar recursos de la participación de propósito general del SGP”.
Por otro lado, las Agencias de Cooperación Internacional, las ONG y algunas empresas privadas se involucran directamente con la PGI, por sus implicaciones en la calidad de vida y en la competitividad. Esto lo hacen mediante la ejecución de programa y reiteran el llamado para que el Gobierno genere mecanismos formales de articulación que hoy no existen entre las esferas públicas y privadas.
Dentro de los temas que se evidencian como grandes debilidades de la implementación de la Política, desde el ámbito institucional, se pueden destacar tres de gran relevancia para asegurar en el futuro, el éxito de la Política:
Debilidad en la articulación con las políticas de educación, empleo, industria y comercio, y desarrollo rural.
Carencia de liderazgo en la coordinación institucional a nivel nacional y territorial.
Limitaciones en la institucionalidad territorial
28 Tercer Informe del Departamento para la Prosperidad Social sobre los avances de las actividades y cronograma establecido para dar respuesta a la Orden 10 del Auto 219 de 2011 de la Corte Constitucional. Pág. 34
29 Ibíd.
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DEBILIDAD EN LA ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN, EMPLEO, DESARROLLO RURAL E INDUSTRIA Y COMERCIO
El Plan Nacional de Desarrollo sostiene que el Sistema de Promoción Social presenta, como problemática en relación al componente institucional, la “debilidad en la articulación de la oferta (pública y privada) de servicios de promoción social, dispersión de esfuerzos y de recursos públicos y privados, falta de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno. Las coberturas de los programas de promoción y asistencia se han ampliado. Sin embargo, este incremento no ha contado con un acompañamiento técnico que defina condiciones de salida explícitas y de mecanismos de transición que garanticen que los beneficiarios transiten de una condición de privación a la superación de la misma y hacia mecanismos del mercado cuando haya lugar”30.
Esto ha estado además acompañado de debilidades claras de las entidades territoriales en su capacidad para gestionar acciones en la lucha contra la extrema pobreza: (i) desconocimiento del alcance de la estrategia para la superación de la pobreza extrema, (ii) carencias en el conocimiento y manejo de la Línea Base Familiar, (iii) ausencia de instrumentos de planeación y gestión territorial integral para la superación de la pobreza extrema, y (iv) falta de espacios de coordinación para la implementación territorial de la Red31.
Se relaciona, además, con el tema de carencia de liderazgo en la coordinación institucional a nivel nacional y territorial, a pesar de que existen una gran cantidad de instancias y mecanismos de coordinación que se han integrado formal o informalmente para la articulación de programas y actividades relacionadas con la GI, Aún persisten grandes dificultades en coordinación, y principalmente en articulación de políticas integrales.
Es así, como existen 15 instancias y mecanismos de coordinación32 y se identifican 7 instancias o mecanismos de coordinación que podríamos denominar conexos en la medida en que requieren o prestan servicios a la institucionalidad de los sectores directamente responsables33.
30Dirección de Programas Especiales, DNP31Ibíd.32 i) El SNARIV con su (ii) Comisión Intersectorial y su (iii) Comité Ejecutivo ; (iv) la Red UNIDOS, (v) su
Comisión Intersectorial y su (vi) Comité Técnico; (vii) el Sistema de Bienestar Familiar y las mesas de (viii) Generación de Ingresos, (ix) Estabilización Socioeconómica, (x) Retornos (xi) Ingresos y Trabajo, (xii) Bancarización y Ahorro y (xiii) Alianzas Público-Privadas, (xiv) Emprendimiento, y (xv) Desarrollo Rural
33 Sistemas de (i) Protección Social, (ii) Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (iii) Apoyo y Promoción a las MIPYME, (iv) Cooperación Internacional, (v) Formación de Capital Humano; (vi) Comisión Interinstitucional Banca de las Oportunidades, y (vii) Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional – CISAN
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En la actualidad, persiste la necesidad identificada en 2009, de una “instancia de coordinación de los programas de GI del orden nacional” que además asesore al DPS en la formulación de las políticas integrales y que consolide, mediante cuidadosa coordinación, la participación de todos los actores públicos, privados, de cooperación internacional, ONG y las organizaciones sociales. Adicionalmente, ciertos mecanismos de coordinación ya existentes requieren fortalecerse, como por ejemplo la Mesa de Generación de Ingresos, cuya coordinación y secretaría técnica está a cargo hoy del DPS, no tiene regladas ni su conformación ni sus funciones. A esta Mesa no asisten todos los representantes de las entidades públicas responsables ni se mantiene la presencia de quienes lo hacen.
Así mismo, no existe una estrategia concreta para potenciar la articulación de las distintas instancias o mecanismos de coordinación conexas con el Sector. Por último, es evidente la falta de coordinación sectorial entre las cabezas de los sectores y las entidades descentralizadas así como una duplicidad y traslape de funciones en temas como la empleabilidad entre el Ministerio de Trabajo y el SENA, así como falta de coordinación en las regiones entre departamentos y municipios.
CARENCIA DE LIDERAZGO EN LA COORDINACIÓN INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL
La falta de liderazgo en la coordinación institucional es un punto primordial a ser abordado. El DPS fue creado para fortalecer la política social y de atención a la población pobre, vulnerable y víctima de la violencia, así como la consolidación de territorios dentro de una estrategia que garantice la presencia del Estado y se le asignó la responsabilidad de fijar las políticas, planes generales, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación.
Entre sus funciones clave se le asignó: i) la coordinación interinstitucional para que los planes, programas, estrategias y proyectos que ejecute el Sector se desarrollen de manera ordenada y oportuna al territorio nacional para lo cual cuenta con el Comité Ejecutivo de Prosperidad Social ; ii) gestionar y generar alianzas estratégicas con otros gobiernos u organismos de carácter internacional que faciliten e impulsen el logro de los objetivos del Sector, en coordinación con las entidades estatales competentes; iii) orientar, coordinar y supervisar las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y funciones a cargo de sus entidades adscritas y vinculadas; iv) coordinar la definición y el desarrollo de estrategias de servicios compartidos encaminados a mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos del Sector y; v) promover el fortalecimiento de las capacidades institucionales territoriales en los asuntos de su competencia. Sin embargo, desde el punto de vista de la Misión, el DPS es “juez y parte” en la medida en que ejecuta programas de GI y, a su vez, es responsable de la formulación, coordinación y seguimiento de la política.
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Esto ha generado dificultades en hacer visible y clara la función de rector de la política, debido a lo siguiente34:
Para asumir la importante y gran responsabilidad en el tema de formulación, diseño y evaluación de políticas, la Dirección General del DPS cuenta con un área de gestión no formalizada35, de la cual hacen parte solamente 4 asesores.
Para la Planeación, Monitoreo y Evaluación36 cuenta con una Oficina, sin embargo el DPS no dispone de un mecanismo eficaz de seguimiento, monitoreo, evaluación y redición de cuentas que permita obtener información útil y oportuna para la verificación de resultados y la toma de decisiones37.
La Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad38 cuenta con 4 grupos internos de trabajo, uno de ellos, el de Generación de Ingresos y Empleabilidad, dedicado a la Generación de Ingresos cuyo recurso humano constituye el 64% del de la dependencia, 33 servidores, todos de planta. Se informa un alto porcentaje de deserción por bajos salarios y mejores oportunidades en agencias de cooperación internacional y ONG.
Las direcciones regionales cuentan con poco personal, participan en múltiples comisiones y mesas relacionadas con los temas de competencia del Sector.
Por otra parte, es importante potencializar los beneficios que se derivan del uso de operadores, dadas las dificultades de gestión de las entidades públicas en los territorios, dado que permite la participación de agencias de cooperación, ONG y el sector privado en la ejecución de las políticas. Para ello, se deben contar con mecanismos claros que permitan una selección técnica, pero sencilla y eficiente, con mecanismos de seguimiento y control unificados.
LIMITACIONES DE LA INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL
En materia de generación de ingresos, existen dos limitantes principales y claras para la ejecución de estas políticas a nivel local: la falta de claridad en las competencias que tienen los entes para implementar las políticas públicas de GI y la “heterogeneidad territorial” que implica que una grandísima porción de municipios
34 Ver Caballero (2013: 12-13)35 La Resolución 164 de 2012, por la cual se conforman las Áreas de Gestión y Grupos de Trabajo de la
Dirección General y de la Subdirección General; no la incluye.36 Ibíd. Art. 14.37 Ver informe Núñez, J. y J. Castillo (2013) Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de
Ingresos. Documento elaborado en el marco de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.38 Decreto 4155 de 2011. Art. 19.
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colombianos pertenezcan a las categorías quinta y sexta (pequeños en territorio y en capital).
En general puede decirse que la mayoría de los municipios categoría 5 y 6 de la Nación no cuentan con estructuras adecuadas para la gestión del proceso de desarrollo económico local; no cuentan con actores competentes y motivados ni con una agenda económica suficiente, que permita identificar las oportunidades de inversión y de generación de empleo. Además las autoridades no tienen un conocimiento claro sobre las necesidades de su población ni cuentan con la capacidad de planeación suficiente para dirigir sus acciones. En esa medida “no hay consenso sobre la estrategia de desarrollo territorial” y en la política local de estos pequeños entes territoriales no es primordial en las agendas de trabajo la generación de ingresos39.
Adicionalmente se identifican limitaciones en la capacidad de gestión y coordinación institucional entre los entes locales y regionales o las esferas pública y privada. Lo anterior, en todo caso, “lleva a bajos niveles de coordinación y organización de las oficinas de las alcaldías municipales y las gobernaciones (…)”40.
En este sentido, se confirma la prioridad de fortalecer las capacidades institucionales locales para contar con políticas de desarrollo económico incluyente. La formulación de la Política le corresponde a los entes rectores, cuyo alcance va hasta los componentes, las estrategias y los lineamientos programáticos, como también en lo relacionado con los sistemas de información y los sistemas de monitoreo y seguimiento. Se requiere de la asistencia técnica en lo local, diferenciada de acuerdo con las necesidades municipales y su influencia regional, para crear capacidades locales y lograr un desarrollo e implementación adecuada de las políticas y estrategias y acertar en la formulación y desarrollo de los programas que deben articularse en los planes de desarrollo, en los planes regionales de competitividad y en general a los macro proyectos de las regiones, desde en una perspectiva regional.
d. INFORMACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Actualmente, los programas en materia de generación de ingresos para población vulnerable no cuentan con un sistema de monitoreo y evaluación (SM&E) común que les permita conocer en detalle sus avances y oportunidades de mejora como estrategia integral. En la misma línea, a nivel individual, un grupo importante de programas tienen establecidos mecanismos de monitoreo y seguimiento, más éstos no son actualizados, dinámicos y precisos, lo que no permite usarlos efectivamente para
39DNP. Competencias territoriales en la política de generación de ingresos. Pg. 940Ibíd. Pg. 10.
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la toma de decisiones. Así mismo algunos programas tienen debilidades en sus mecanismos para la captura y administración de la información sobre beneficiarios.
Se ha carecido de una decisión política enfática y clara sobre la construcción de un SM&E de la política de generación de ingresos para la población en extrema pobreza y víctimas que sea una directriz desde el más alto nivel que implique la movilización de recursos financieros, institucionales y humanos a favor de este propósito. De tal forma que se tiene una situación con limitaciones como las siguientes:
Las metodologías de recolección de información, en términos de qué variables se busca identificar (qué), la periodicidad (cuándo o cada cuánto), y responsables de su obtención (quién), no están bien definidas o no están establecidas dentro de las entidades administradoras de los programas.
De la misma manera, existen falencias en los objetivos de uso de la información, los espacios de toma de decisiones con base a ésta, y quién debe definir las acciones a implementar de acuerdo a la situación encontrada.
Las debilidades en la comunicación y articulación interinstitucional, y la falta de claridad de roles genera que los sistemas de información no sean interoperables entre entidades nacionales, y entre los niveles central y territorial. Esto agudiza las dificultades de trabajo en equipo entre entidades y ocasiona que no sea posible orientar las decisiones al logro de un propósito común, en este caso la generación de ingresos para población vulnerable.
Múltiples falencias en la caracterización de la población, lo que dificulta enormemente el reconocimiento de las condiciones iniciales de los participantes (línea de base), y por ende limita la identificación de impactos de las intervenciones. Aunque ya se han hecho avances en materia de seguimiento a individuos, aún es un reto para el gobierno lograr conocer toda la ruta de atención por la que pasa cada persona, desde que se identifica su perfil socio laboral, pasando por todas las participaciones que tenga en la oferta programática disponible, hasta su “salida” de la ruta.
El poco aprovechamiento de recursos tecnológicos en los sistemas existentes hace que los procesos tomen mucho tiempo y sean operativamente desgastantes para las entidades que los operan.
Recurso humano insuficiente, o falta de personal idóneo para recolectar, organizar, y lo más importante, realizar un uso adecuado de la información para la identificación de puntos críticos de mejora de los programas.
Una de las iniciativas qué más exige sistemas de información, monitoreo y seguimiento de la mayor calidad y transparencia es el Sistema Público de Empleo (SPE),
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administrado por el Ministerio de Trabajo. Constituye la columna vertebral de su funcionamiento porque sólo a través de los datos oportunos y actualizados de la oferta y demanda de trabajo es posible cumplir con su objetivo primordial de intermediación laboral.
En este sentido, el Ministerio del Trabajo firmó un convenio de intercambio de información con el SENA para avanzar en el desarrollo de un aplicativo propio acorde a las necesidades del SPE. Por un lado, este convenio permitió el acceso a las bases de datos históricas de oferentes y demandantes, así como de las ofertas laborales, para así realizar un ejercicio de caracterización de la población a la cual esta entidad atendía –que incluya estadísticas como edad, intereses ocupacionales, nivel educativo, etc. Por otro lado, más allá de la información propiamente dicha, el convenio también permite que el Ministerio del Trabajo conozca al detalle cuál era la herramienta informática empleada por el SENA para hacer la intermediación, para examinar sus componentes y funcionalidades, de forma que se pueda enriquecer el aplicativo que está en proceso de desarrollo. Sin duda, poner a funcionar este sistema es uno de los principales retos de la Política de Generación de Ingresos.
A su vez, el Sistema de Formación para el Trabajo también presenta una inmensa dependencia a su sistema de información, monitoreo y seguimiento. Hasta el momento, el país no ha tenido una herramienta que le brinde información actualizada de las dinámicas del mercado laboral, que al mismo tiempo articule las distintas políticas activas para generación de empleo.
La falta de información y metodologías para su uso está teniendo repercusiones muy graves en cuanto a la pertinencia de la oferta programática, pues en la medida en que no se conocen las necesidades del sector empresarial, disminuye significativamente la probabilidad de que los usuarios del SNFT tengan la posibilidad de vincularse efectivamente al mercado laboral una vez han sido capacitados. Con base en lo anterior, en la medida en que haya una desvinculación entre los sistemas de información, monitoreo y seguimiento, y la estructuración e implementación de los programas de formación para el trabajo, los esfuerzos del SNFT quedarán a medias y no cumplirán con sus objetivos.
Por su parte, el Proyecto de Apoyo a Alianzas Productivas (PAAP) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a diferencia de la mayoría de la oferta pública actual en generación de ingresos, es un buen ejemplo de sistema de monitoreo y seguimiento bastante desarrollado que incorpora una amplia batería de indicadores. Éstos responden a las especificidades de cada alianza, con respecto a la adopción de prácticas (empresariales, agronómicas, productivas, etc.) y al desempeño de las organizaciones en lo relacionado con su actividad económica. De este modo, es posible que se compare la ejecución con “La información incluida en el Plan Operativo Anual de la Alianza (metas, recursos, tiempos, fuentes, responsables, supuestos y riesgos)”
42
para realizar los ajustes pertinentes y alcanzar así las metas establecidas (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2009: 63).
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III. PROPUESTA PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE GENERACIÓN DE INGRESOS
a. UN PROPÓSITO NACIONAL
El propósito de la propuesta para la Consolidación de la Política de Generación de Ingresos (CPGI) de la Misión mantiene en su esencia el mismo de la política del Conpes 3616, pero hace énfasis en la necesidad urgente de responder al hecho de que, pese a los avances de la PGI vigente, aún la cobertura y eficacia de la oferta programática actual son limitadas, frente a la dimensión del problema. En una importante porción de la población en general y sobre todo de la población víctima de desplazamiento forzado persiste una situación de extrema vulnerabilidad.
La consolidación de la política de generación de ingresos debe trascender la política social vigente, y extender su eficacia y cobertura más allá de la mera subsistencia, la formación de capital humano y el acceso y acumulación de activos. Su norte debe asegurar efectivamente estos logros, pero asimismo ser más ambicioso y buscar la creación de instrumentos, entornos y condiciones de competitividad y sostenibilidad que propicien para esta población nuevas oportunidades para la creación de emprendimientos rentables, empleo estable y digno, y el fortalecimiento de sus iniciativas productivas.
Las condiciones son propicias. Entre ellas: el actual gobierno ha puesto en el centro de sus preocupaciones disminuir el desempleo, eliminar la pobreza, saldar la deuda social que se tiene con el campo y especialmente con la población víctima de la violencia; se ha concretado la decisión de fortalecer la institucionalidad mediante la creación, tanto de un conjunto de entidades cuyo propósito es liderar y gestionar las iniciativas de política pública de inclusión social, generación de empleo y desarrollo rural, como de un marco normativo (como es el caso de la Ley de Víctimas) que otorga herramientas para ello; y se ha venido consolidando una oferta de instrumentos dirigida a alcanzar este propósito. Igualmente, las previsiones sobre el comportamiento de la economía colombiana durante la próxima década constituyen una oportunidad para promover la movilidad social. Pero el reto para la política pública sigue siendo formidable, ya que trasciende al propio Gobierno, involucra a todas las ramas del poder público y al sector privado.
Por lo tanto, el propósito de la Consolidación de la Política de Generación de Ingresos debe ser:
Alcanzar la inclusión productiva y la estabilización y autonomía socio-económicas de la población en situación de extrema pobreza y la población
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víctima41 (PEPV), a través del desarrollo de sus capacidades, el acceso y acumulación de activos, el mejoramiento de sus entornos competitivos, y el aumento de la efectividad y el acceso a la oferta programática de generación de ingresos.
Este propósito comporta necesariamente hacer una revisión de fondo del enfoque y la estrategia de la actual política de generación de ingresos (PGI). Por consiguiente, y habida cuenta de las restricciones presupuestales y de la persistencia de barreras institucionales, se deben superar estas últimas así como optimizar el gasto público en cuanto a la eficiencia, la cobertura y el impacto de las intervenciones.
En Colombia, la estrategia de atención en materia de generación de ingresos ha sido primordialmente de incremento de la cobertura. Sin embargo, las tendencias que se observan en el impacto de esta apuesta de política que se mostró en el diagnóstico del presente informe permiten concluir que, si se sigue esta senda, no existen posibilidades reales de universalización en un futuro relativamente cercano. En otras palabras, se estaría condenando a las siguientes generaciones de amplios sectores de la población a permanecer en la situación de pobreza actual.
La propuesta central de la MGI es migrar hacia una estrategia de generación de ingresos según la cual, dadas las restricciones de recursos, se le apueste, no a maximizar una cobertura de apoyos de bajo contenido que resultan en cambios relativamente marginales, sino a una estrategia que permita de forma realista un escalamiento de la cobertura y una mejora de la eficiencia y eficacia de la intervención estatal hasta llegar a la universalización de la inclusión productiva de la PEPV. La apuesta que propone la Misión es priorizar en el corto y mediano plazo el otorgamiento de apoyos mayores y suficientes a grupos de población mejor focalizados cuyas capacidades y entorno ofrezcan, tanto las condiciones necesarias para lograr impactos, como la posibilidad de que éstos se propaguen y multipliquen.
La generación de cambios estructurales, en particular en materia de fortalecimiento institucional y territorial, que respondan al tamaño del reto de corregir la situación de exclusión productiva de una significativa parte de la población debe ser un propósito nacional. Las metas y plazos deben fijarse con un decidido sentido de urgencia, en un horizonte de tiempo razonable. Experiencias de países como China, Corea, Malasia, entre varios otros, han mostrado que pueden hacerse cambios estructurales en períodos relativamente cortos, esto es, de dos o tres décadas. Tiempos mayores no son admisibles. De ahí la premura de una nueva concepción y enfoque de la estrategia de política.
41 De acuerdo con la definición del artículo 3º de la Ley 1448.
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b. ENFOQUE METODOLÓGICO DE LA ESTRATEGIA
DESCRIPCIÓN GENERAL
El enfoque general que se propone es una alternativa para rediseñar y reorientar la oferta institucional y la asignación de recursos limitados, de acuerdo con una nueva concepción de la estrategia de desarrollo.
Es cambiar la idea de maximizar la cobertura de la actual oferta programática en materia de generación de ingresos mediante apoyos relativamente pequeños y de contenidos reducidos. Si bien existen programas que han mostrado muy buenos resultados, en general sus coberturas siguen siendo muy bajas. Y esto no es aceptable. El Estado no cumple a cabalidad su función atendiendo un bajo porcentaje de la población, por muy bien que lo haga. Por supuesto, la meta del Gobierno de alcanzar una cobertura universal en cuanto a estándares mínimos aceptables de calidad de vida y de capacidades sigue siendo la prioridad. Pero desde una perspectiva de generación de ingresos, estos logros son una condición necesaria para garantizar la eficacia de las iniciativas de política pública.
En consecuencia, la MGI propone, para la inclusión productiva y la estabilización y autonomía socio-económicas de la PEPV, la adopción de una estrategia que otorgue apoyos más grandes a grupos mejor focalizados que serían mejor atendidos, pero asegurándose de que existen la condiciones de capacidades y de entorno necesarias para que las intervenciones en materia de generación de ingresos generen los impactos esperados, y éstos propaguen sus beneficios hacia una mayor población.
Este nuevo enfoque implica orientar de manera diferenciada la oferta programática, de acuerdo con una caracterización de las condiciones de entorno de cada territorio y de la población sujeto. En aquellas regiones en donde no existan condiciones mínimas para que se den efectos de propagación, se priorizaría el desarrollo de capacidades tanto a nivel de la población como del entorno. Así entonces, antes de focalizar la plena implementación de una oferta programática de generación de ingresos en una región y una población determinadas, debe verificarse que existen tales condiciones mínimas favorables. Allí se concentraría la oferta programática de manera que en su implementación se den los “esfuerzos mínimos necesarios” que garanticen la generación de impactos positivos así como su propagación.
ELEMENTOS DE LA ESTRATEGIA
La propuesta de la Misión es en esencia metodológica. Para su formulación, se han recogido conceptos de la teoría que la experiencia reciente de varias evaluaciones
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ha validado42. A partir de su análisis, se han identificado los elementos fundamentales que debe tener la estrategia para la Consolidación de la Política de Generación de Ingresos.
Como alternativa a la estrategia de política vigente, basada en pretensiones de cobertura, la Misión propone un enfoque de estrategia general cuya lógica podría aplicarse de manera comprensiva para los ámbitos rural y urbano. Este enfoque contempla una sucesión de etapas cuya secuencia sería la siguiente: a) la caracterización y verificación de condiciones previas, tanto de la población sujeto, como de su entorno; b) la identificación de las variables determinantes de los impactos de las intervenciones, las cuales deben tenerse en cuenta en el diseño e implementación de los programas de generación ingresos; c) la focalización de las intervenciones de manera que haya unos “esfuerzos mínimos necesarios” en términos de la dimensión y duración de los apoyos que aseguren un impacto significativo en las condiciones económicas, sociales y políticas en la población y el territorio objeto de la intervención, y donde la tecnología y su difusión y apropiación deben ser una variable central; d) el estímulo a la propagación de impactos, los cuales en algunos casos pueden tender a darse solos; y e) el desencadenamiento de círculos virtuosos de inclusión productiva y fortalecimiento de instituciones políticas más incluyentes. A continuación, se presentan en detalle estas etapas.
CONDICIONES PREVIAS: CARACTERIZACIÓN Y DIFERENCIACIÓN DE LA POBLACIÓN Y LOS TERRITORIOS
La estrategia que se propone debe seguir progresando en el desarrollo que ya se anunciaba en el Conpes 3616 de un enfoque que reconozca la diversidad de las condiciones y contextos territoriales y de las características y demandas de la población, y responder consecuentemente y de manera diferenciada a la heterogeneidad, tanto de las condiciones del entorno, como de las capacidades con que cuentan los sujetos de la política43.
Por lo tanto, antes de emprender una intervención focalizada orientada a promover la generación de ingresos, es fundamental hacer una caracterización en los dos niveles señalados, y verificar si existen las condiciones previas (Rostow, 1960) que permitan generar los impactos esperados. Contar con esas mínimas capacidades es en la práctica un prerrequisito para intervenir con una oferta programática de generación de ingresos.
Las condiciones de entorno en una región alude a varios aspectos: al ejercicio efectivo de la soberanía por parte del Estado; a las garantías de seguridad física para la
42 Ver García (2013)43 En este propósito valga mencionarse el trabajo que ha venido realizando el DNP en la definición tipologías
de familias rurales y urbanas.
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población, así como de no repetición para las víctimas; a la clara definición y protección de los derechos de propiedad; al nivel de desarrollo de la infraestructura de transporte y de comunicaciones necesaria para facilitar la circulación de bienes, servicios, personas, información y conocimiento y por lo tanto al nivel de integración de estas regiones con aquellas más desarrolladas económicamente; a la calidad de las instituciones políticas y de gobierno; al grado de desarrollo del tejido empresarial. Mínimas capacidades de la población se refieren, por ejemplo, a aspectos básicos como nutrición, salud, educación, vivienda, agua potable, saneamiento básico, así como al acceso a activos tales como tierra o capital.
En otras palabras, estos requisitos previos pueden corresponder a condiciones mínimas de competitividad y, más aun, de desarrollo social. Por ejemplo, sin vías terciarias no es factible desarrollar proyectos productivos que permitan generar ingresos adecuados. Igualmente pueden corresponder al desarrollo institucional de los gobiernos locales: una buena administración es fundamental para que la población cuente con bienes públicos como por ejemplo, educación, asistencia técnica, seguridad que garanticen y potencien el impacto de un paquete de programas de generación de ingresos.
Las regiones en las que tendrían lugar tales intervenciones serían aquellas en las que se desarrollan actividades económicas en sectores promisorios, esto es: con ventajas comparativas y con la posibilidad de evolucionar hacia renglones de mayor valor agregado; para los cuales se han identificado mercados (internos o externos) que brindan posibilidades de crecimiento en las zonas urbanas y rurales; y que ofrecen además oportunidades de demanda de empleo o de encadenamientos con actividades en las que podría participar la población sujeto de la intervención. Estos criterios de selección permitirían, adicionalmente, articular iniciativas entre los ámbitos urbano y rural.
Debe insistirse, de todas formas, en que la no existencia de condiciones previas en un territorio no constituye un factor de exclusión de la acción del Estado, como podría ser el caso cuando no están dadas tales condiciones para el retorno o reubicación de población víctima del desplazamiento forzado. Todo lo contrario. Es más bien una clara señal de que la intervención allí debe abordar de manera prioritaria tales carencias. Es hacer evidente la necesidad de formular e implementar estrategias más integrales de desarrollo regional. De hecho, esta situación como se muestra en García (2013) es la de un 40% de la PEPV. Lo cual tiene implicaciones muy importantes desde una perspectiva de política pública: no es factible separar la CPGI de un planteamiento más amplio sobre lo que sería, en el caso concreto por ejemplo del ámbito rural, una Política de Desarrollo Rural, que incluya tanto los componentes productivos, como los componentes sociales.
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IDENTIFICACIÓN DE FACTORES CLAVE DEL DESARROLLO PARA LA ESTRUCTURACIÓN DE LA OFERTA PROGRAMÁTICA
La estrategia alternativa que se propone requiere garantizar la eficacia de la oferta programática mediante la cual se lleva a cabo la intervención en una población y un territorio. En consecuencia, los programas deben dirigirse a estimular aquellos factores clave para alcanzar los objetivos de la política. De acuerdo con la teoría, existen muchos factores que pueden ser determinantes de la generación de ingresos. En la práctica algunos no son significativos. Y entre los que sí lo son, unos aportan más que otros. De manera que la identificación de los factores que tiene una mayor incidencia en la generación de impactos es fundamental para establecer las prioridades de los apoyos que deben brindarse por medio de la oferta programática. Para este propósito, se cuenta, al menos, con dos métodos: la estimación de modelos econométricos de crecimiento; y las evaluaciones de impacto de los programas vigentes.
En el caso de los modelos de crecimiento, la variable “ingresos” sería la dependiente (Sala-i-Martin, 1994), a partir de la cual se identifican factores determinantes de su cambio a nivel agregado (en este caso a nivel municipal). En un primer ejercicio realizado en desarrollo de la Misión, se hicieron unas primeras estimaciones cuyos resultados no fueron, hasta la fecha, del todo concluyentes44. Con todo, la idea de avanzar en este sentido resulta promisoria en el propósito de aportar sólidas evidencias empíricas y por lo tanto mayor robustez al rediseño y estructuración de una oferta programática. Por su lado, las evaluaciones de impacto ofrecen también la posibilidad de identificar factores determinantes similares, pero a nivel micro, es decir, en los hogares o en las unidades de producción.
ESFUERZOS MÍNIMOS NECESARIOS
El logro de los objetivos de la estrategia de la CPGI depende del impacto y sostenibilidad de las intervenciones que se realicen vía oferta programática. Sin embargo, en las evaluaciones de programas se ha encontrado con frecuencia que los apoyos brindados generan impactos de corto plazo que no necesariamente son sostenibles. Luego de que los individuos, los hogares, las unidades de producción, las comunidades o las regiones terminan de recibir un apoyo externo sin que hayan alcanzado un umbral es decir, un nivel mínimo en sus ingresos, capacidades o
44 Para las estimaciones hechas, la variable dependiente fue el logaritmo natural de los ingresos tributarios de los municipios entre 2007 y 2011, como proxy del PIB local. Como variables independientes, aquellas asociadas a los factores de producción trabajo, capital y tierra. Así por ejemplo, uso del suelo, existencia de clusters, nivel de concentración en la tierra, niveles de violencia (población en condición de desplazamiento forzado por la violencia), avalúos de la tierra, inversión municipal per cápita, crecimiento en el área agrícola sembrada y cambio en el índice de desempeño fiscal. Adicionalmente, los dominios de análisis corresponden a la clasificación del índice de ruralidad: “Más Rural”, “Intermedio”, “Más Urbano” (las aglomeraciones definidas en la Misión Sistema de Ciudades mayores de 130.000 habitantes).
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condiciones que les permitan superar su situación de privación o de exclusión previa al apoyo, muy probablemente caerán en un nivel inferior al que estaban al comienzo.
Esto se conoce como caer en situaciones tipo “trampa de pobreza” (Sala-i-Martin, 1994). La causa, en términos de Libenstein (1957), es la carencia de lo que él denominó el “esfuerzo mínimo necesario” de los apoyos. Los “esfuerzos mínimos necesarios” pueden corresponder a la dimensión de la asistencia o a la duración de la misma. En este sentido, una situación de “trampa de pobreza” puede darse en circunstancias en las que, debido a que hay más necesidades que posibilidades de atención, se tiende a reducir los apoyos por ejemplo, por persona o unidad de producción en monto o en tiempo. El apoyo, muy probablemente, no alcanza el umbral del esfuerzo mínimo necesario y en consecuencia, no sólo la intervención no genera impactos sostenibles, sino que podría eventualmente dejar al receptor en una condición por debajo de la inicial. O, en el caso de las víctimas, generar una acción de revictimización.
Por el contrario, alrededor de la entrega de apoyos también pueden darse otros efectos que sí serían los deseables y los que una intervención debería buscar. Es el caso de los “efectos crecientes a escala”, que se dan cuando los resultados crecen más que proporcionalmente con el crecimiento de los apoyos.45 O cuando se identifican “masas mínimas críticas”: como en el caso de pequeños productores que adelantan procesos asociativos que les permiten crear esas “masas mínimas críticas” y que hacen de la asociatividad una fuente de externalidades y les brindan la posibilidad de acceder a nuevas formas de producción, lograr economías de escala o mejorar su capacidad de negociación.46
En conclusión, la reestructuración y rediseño de una oferta programática debe considerar los posibles escenarios de una intervención descritos: al menos alcanzar “esfuerzos mínimos necesarios” y, en la medida de lo posible, buscar “efectos crecientes a escala” e identificar “masa mínimas críticas”. Ello podría significar cambios discretos, más que marginales, que conduzcan a mejoras significativas de las condiciones económicas, sociales y políticas. Lo que en la literatura sobre desarrollo suele denominarse “El gran empujón” (Big Push) o el impulso inicial (Rostow, 1960). En
45 En proyectos como en la línea de base de la Evaluación de los Programa de Desarrollo y Paz se encontraron resultados en esa dirección (Econometría-SEI-IFS, 2007).
46 Los resultados comparados de las evaluaciones de Pademer (Econometría, 2006), Alianzas Productivas (Econometría, 2008) y Agro Ingreso Seguro (Econometría-SEI, 2011) corroboran la relevancia de los procesos asociativos para los pequeños productores.
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la práctica, este impulso inicial puede estar asociado a un apoyo “grande”, a un apoyo sostenido en el tiempo47 o a un apoyo de carácter regional48.
FOCALIZACIÓN Y PROPAGACIÓN DE IMPACTOS
Este componente de la estrategia es el núcleo de la propuesta para superar el reto que plantea para la política pública la baja cobertura de la oferta institucional actual. El camino que se plantea es dirigir los esfuerzos hacia el escalamiento de las intervenciones. Para ello, no bastaría con mejoras en la eficiencia del enfoque actual, que sin duda constituirían avances meritorios. La situación de la cobertura de la que se parte limita la posibilidad de que el Estado cumpla su obligación de garantizar una cobertura universal.
Aun si se duplicase la eficiencia de todos los programas, lo cual por lo demás es un reto enorme, no se llegaría a coberturas individuales de programas al menos en el ámbito rural para el conjunto de la población (no sólo PEPV) superiores al 4% en cuatro años. Tampoco un aumento considerable del presupuesto algo también deseable sería suficiente para el logro del propósito de la universalización, pues igualmente plantea limitaciones que podrían ser similares e incluso mayores en términos de magnitud a los de mejorar la eficiencia.
Esto implica que la estrategia de atención debe repensarse de manera radical. La teoría de desarrollo y los resultados de evaluaciones que han tenido lugar en el país aportan elementos que permiten considerar los efectos de propagación como una alternativa de estrategia de intervención viable. La propagación de impactos se ha demostrado tanto a nivel de productores individuales49 como a nivel de municipios50 en Colombia. Y en este sentido, una estrategia basada en la propagación de impactos requiere de un aspecto muy mencionado, pero poco incluido en la práctica en los apoyos: ciencia, tecnología e innovación.
Se trata de la multiplicación, por efecto demostración, de innovaciones de muy variados tipos. Por ejemplo: institucionales; sociales; de formas de organización y de asociación; de comercialización; de tecnologías, prácticas o metodologías de trabajo que mejoren la productividad de actividades agropecuarias, extractivas,
47 Este puede ser el caso de Pademer, hoy Oportunidades Rurales, que contempla apoyos en tres fases secuenciales distintas que en conjunto pueden durar cerca de 3 años. Es una idea que también se recogió en el proyecto de ley de tierras y desarrollo rural
48 En el país existen programas como los de Desarrollo y Paz o la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción territorial, que son fundamentalmente trabajo de tipo regional.
49 Particularmente se encontró propagación de impactos a nivel de productores en las evaluaciones de los programas Alianzas y Pademer. En el programa AIS la muestra fue diseñada para validar propagación de impactos, pero no se encontraron; sin embargo debe tenerse en cuenta que no se encontraron mayores impactos.
50 En la evaluación del Programas AIS, particularmente en el análisis agregado se estimaron índices de Moran sobre la base de área, producción y rendimientos de productos agrícolas a nivel municipal y se encontró la existencia de correlaciones espaciales en algunos municipios, principalmente positivas, pero en unos poco casos negativas
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manufactureras o de servicios. Innovaciones que hayan probado su efectividad para contribuir a mejoras en la productividad así como a la inclusión productiva de la población sujeto de la política y que motiven su emulación.
Asimismo, la propagación de impactos puede darse por efectos de desborde, de externalidades positivas generadas por la mejor provisión de bienes y servicios públicos, y especialmente por el surgimiento o escalamiento de actividades económicas de mayor valor agregado, de mayor contenido tecnológico, ojalá orientadas al mercado exterior, que estimulan el desarrollo de complementariedades, esto es, que generen encadenamientos, hacia adelante y hacia atrás, de bienes y servicios que estimulan el desarrollo de nuevos mercados internos.51
Todo esto comporta mejorar las capacidades con que se cuenta en el país y en las regiones para el desarrollo de conocimiento, el desarrollo tecnológico y la innovación, así como para, entre otras actividades, la transferencia y difusión de tecnologías por medio de la prestación de servicios de asistencia técnica en el ámbito rural y de extensionismo tecnológico a las empresas en el ámbito urbano.
En el primer caso, por ejemplo, para garantizar una asistencia técnica agropecuaria pertinente, actualizada, oportuna y de calidad y que de manera prioritaria atienda a los pequeños productores de menor nivel de especialización, las intervenciones de política deberían fortalecer y articular la gestión de los niveles de gobierno municipal, departamental y nacional52 con los esfuerzos del sector privado (gremios, proveedores de servicios y de insumos) y de cooperantes, y especialmente de instituciones educativas y centros y grupos de investigación. La propagación de impactos conlleva entonces poner al servicio de la CPGI las capacidades del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y sus actores, así como de los Sistemas Regionales de Innovación, en concordancia con las necesidades de desarrollo social y con la vocaciones y apuestas productivas regionales y locales.
Adicionalmente, la propagación de impactos debería estimularse por medio de una gestión del conocimiento, que debería liderar el Gobierno Nacional. Gestión que podría comprender el desarrollo de actividades tales como la identificación, análisis, sistematización, intercambio, adaptación a contextos específicos, difusión y escalamiento, en el tema de generación de ingresos, de experiencias exitosas y de sus factores críticos, y de lecciones aprendidas, metodologías y buenas prácticas, tanto en lo urbano como en lo rural.
BASE ECONÓMICA PARA LA DEMOCRACIA Y EL BUEN FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO
51 Ver Ocampo y Martínez (2011).52 De hecho, la Ley 607 de 2000 ordena que los municipios deben garantizar la prestación de servicios de
asistencia técnica agropecuaria, en coordinación con los departamentos y los entes nacionales.
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El éxito de la CPGI está estrechamente relacionado con el fortalecimiento de las instituciones políticas. Depende de manera crítica de la efectividad en la provisión de servicios esenciales y de bienes públicos por parte del Estado, infraestructura física y social como vías, ciencia y tecnología, regulación, educación, salud. Es el caso, por ejemplo, de la implementación de programas públicos de generación de ingresos o de protección social que, incluso estando bien diseñados y validados, pueden resultar ineficaces si en la ejecución priman intereses, por ejemplo, clientelistas que desvirtúan los procesos de selección de beneficiarios y privilegian una población que no cuenta con los atributos para los cuales fueron diseñados los programas.
Un desarrollo productivo incluyente y orientado al mercado en el que los individuos y los hogares agencian sus propios ingresos y la acumulación de activos, y se benefician de los servicios y bienes que provee el estado y de su participación en los circuitos de la economía formal tiene efectos sobre las dinámicas políticas y en últimas sobre la calidad de la provisión de bienes y servicios públicos (Acemoglu y Robinson, 2006). Puede también constituirse en una gran fuerza que genere círculos virtuosos: avances en la inclusión productiva y la autonomía socio-económica de la población podrían propiciar de su parte una mayor participación política; participación a través de la cual esta población estaría en condiciones de exigir a sus gobernantes una mejor provisión de servicios y bienes públicos, que, a su vez, redundaría en un incremento de la efectividad de las intervenciones de política en materia de generación de ingresos.
c. COMPONENTES DE LA PROPUESTA PARA LA CPGI
ALCANCE DE LAS PROPUESTAS PARA LOS ÁMBITOS RURAL Y URBANO
En la propuesta que hace la Misión existen diferencias en el alcance y naturaleza de las recomendaciones para los ámbitos rural y urbano. Esto refleja el hecho, señalado en el diagnóstico, de que históricamente, y por razones que no se abordan en el presente informe, ha habido un sesgo que ha favorecido las políticas de desarrollo para el ámbito urbano frente al rural. El concepto de desarrollo se ha asociado con mayor frecuencia con las actividades que tienen lugar en lo urbano.
En términos prácticos, esto ha implicado no sólo una discriminación evidente al comparar los indicadores de desarrollo entre el campo y las ciudades sino, más grave aún, un desconocimiento de lo rural. Se han desaprovechado las ventajas comparativas con que cuenta el país en cuanto a la dotación relativa de factores para adelantar una actividad agropecuaria altamente competitiva, y por muchos años se ha privilegiado el desarrollo de nuevos sectores de la industria, el comercio o los servicios, todos preponderantemente urbanos. Esto, con resultados poco satisfactorios a juzgar por las elevadas tasas de informalidad y las disparidades entre municipios.
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Esto ha venido de la mano de un agravamiento durante las últimas décadas de la situación social en las áreas rurales. Así lo señala el actual Plan Nacional de Desarrollo: “Las zonas rurales tradicionalmente han sido el escenario de los principales problemas sociales y de violencia del país. A pesar de la mejoría que se ha presentado en los últimos años en las condiciones de pobreza, la brecha urbano-rural se ha incrementado, lo que indica una mayor incidencia de la pobreza en las zonas rurales. […] Adicionalmente, por cuenta de los fenómenos de desplazamiento forzado –708.910 hogares entre 2007 y 2010–, de despojo de tierras y de cultivos ilícitos, se ha agravado la situación social del campo. Lo anterior es el resultado de la ausencia de políticas integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el acceso de los hogares rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovecharlos, de forma que puedan superar su condición de pobreza e integrarse en condiciones justas y competitivas al mercado.” (Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Prosperidad para Todos, pp. 232-233)
Es claro entonces que las propuestas de la Misión para el ámbito rural, de un lado, y el urbano, del otro, parten de puntos distintos. Para el primero, aún es necesario lograr acuerdos sobre los principios básicos de una estrategia de desarrollo integral que permita trascender la realidad actual. Para el segundo, en cambio, pareciera que existen más acuerdos, y una mayor maduración y avance en cuanto al diseño e implementación de programas de generación de ingresos.
En consecuencia, las propuestas de implementación para ambos ámbito, si bien comparten de manera general el enfoque estratégico expuesto, no profundizan de la misma manera en cuanto a su implementación. Mientras que para el ámbito rural se proponen algunos lineamientos generales para su implementación, para el urbano la propuesta llega a un mayor detalle y se concreta esencialmente en la implementación de una Ruta de Intervención o Ventanilla Única.
LINEAMIENTOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA DE GENERACIÓN DE INGRESOS EN EL ÁMBITO RURAL53
Implementar una política como la que se propone, que implica un cambio conceptual de fondo con respecto a la política existente, requiere una transición cuidadosa. Los programas son un mundo de “pequeños reinos”, y su integración al planteamiento general propuesto puede generar resistencias.
Por eso se requiere la estructuración de un plan acción, de acuerdo con una secuencia, como la que se muestra en el Diagrama 1, en la que se van valorando dimensiones diferentes, pero relacionadas entre sí, que ayudan a focalizar el apoyo en
53 Se adopta el enfoque de ruralidad del PNUD a partir del índice de ruralidad.
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la población que más lo necesita y con el mayor potencial de aprovecharlo. La propuesta contempla:
Diagrama 2. Implementación de la CPGI en el Ámbito Rural
Demanda en PPED Oferta Restricciones
del entornoPotenciales
SpilloverEnfoque
Territorial
Nivel de desarrollo de capacidades
No tiene condiciones previas-Acceso a activos básicos
EducaciónSaludNutrición
Tiene condiciones previas-P.G.I.
-Tierra-Proyectos productivos y no productivos-Proyectos no agrícolas
• Público-privada
• Gradual• Integral
Que afectan P.G.I.
• Competitividad• Disponibilidad
de tierras• Violencia• Capacidad
institucional local.
• Dinámicas políticas
Se potencializan si:
• Existencia de cluster HHI
• IDF• Productividad
revelada• Inversión per
cápita• Ciencia y
tecnología• Transferencia
Experiencias quepodríanpotenciarse
• PNCRT• PDRIET• Programas
Regionales de Desarrollo y Paz
Fuente: Misión de Expertos de Generación de Ingresos
VALIDACIÓN DE LA RUTA GENERAL DE ATENCIÓN
Demanda. Si bien el punto de partida debería ser idealmente la población registrada en la Red Unidos, algunas limitaciones de la información allí registrada conducen a aconsejar el uso en principio de la información del SISBEN, en particular aquella sobre la población con los puntajes más bajos, que se clasificaría en dos grupos:
o Por un lado, la población que está en condiciones de demandar programas de generación de ingresos, en la medida en que cuenta con activos básicos como la tierra o tiene niveles de educación y edad adecuada (población joven con bachillerato que tiene acceso a empleabilidad, con o sin tierra).
o Por otro lado, está la población que requiere de manera prioritaria desarrollar sus capacidades básicas, o superar condiciones de emergencia, como es el caso de la población recientemente victimizada, antes de entrar a un programa de generación de ingresos.
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Oferta. Lo primero es la revisión individual de cada uno de los programas de la oferta, en el marco de una ruta progresiva de apoyos. Algunos están funcionando bien o requieren pequeños ajustes. Pero a la vez es necesario diseñar y estructurar programas inexistentes. La ruta que debería seguirse es la siguiente:
o En primera medida, desarrollar las capacidades básicas de la población que lo requiera, lo cual equivaldría a lograr que se cumplan los prerrequisitos para el ingreso a PGI y de esta manera haya mayores posibilidades de impacto. En esta medida, las estrategias deben apuntar al fortalecimiento de estas condiciones iniciales. Así por ejemplo, los apoyos psicosociales para la población víctima, y en general programas como Familias en Acción, Seguridad Alimentaria o Calidad para Todos.
o En segundo lugar, se debe fomentar el acceso a activos productivos básicos, como tierra si no se tiene, o a su titularización si la tiene pero no está formalizada, de manera tal que la población rural pueda derivar ingresos de las actividades realizadas en dicho recurso.
o Como tercer paso, se debe fomentar la formación para el trabajo y la intermediación laboral. Vía formación, capacitación e intermediación, se brinda a la población las herramientas necesarias para su desarrollo profesional y empresarial, las cuales se traducen en mayores ingresos futuros.
o En cuarto lugar, se deben fortalecer las actividades productivas a través de programas como: apoyos a proyectos productivos, ciencia y tecnología, asistencia técnica y comercialización, completando así la cadena de valor producción-comercialización. En particular el tema de comercialización, que es especialmente estratégico en el momento en que se escale la política, falta en la ruta general de atención. Igualmente es preciso aterrizar los temas de ciencia y tecnología de forma tal que lleguen a los apoyos específicos que se dan a la PEPV especialmente en lo que refiere a emprendimientos
o Por último, se debe impulsar y facilitar el acceso al crédito.
En esta secuencia podrían traslaparse algunos de los apoyos, pero en general son crecientes en complejidad y desarrollo de capacidades.
De cualquier forma, de manera complementaria a esta revisión de la oferta programática, debe tenerse en cuenta la oferta de instrumentos que existe en la actualidad para el ámbito rural y que está dirigida a facilitar el ordenamiento del uso del suelo y derechos sociales de la propiedad, la provisión de bienes públicos sociales y el desarrollo de capacidades territoriales y el acceso a activos.
Precisar la focalización de los programas. Un aspecto fundamental en la estrategia es identificar a quién se llega y cómo se llega.
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o El principal criterio de orientación es evitar caer en situaciones donde se esté por debajo del “esfuerzo mínimo necesario”.
o Convocatorias versus programas por oferta. Este es un tema de grandes debates. La discusión es cómo entregar los subsidios. Las dos opciones son subsidios a la oferta versus subsidios a la demanda. Cada opción plantea dificultades. De los subsidios a la demanda se podría decir que no llegan a quienes realmente los necesitan porque no tienen las capacidades para participar. De los subsidios a la oferta se plantea que se prestan para manejos clientelistas o para seleccionar ganadores y perdedores.
o La propuesta sería mantener subsidios a la demanda, pero con un programa de apoyos que permita a la población con menores capacidades estructurar proyectos. Esto ya se viene haciendo en programas como Alianzas Productivas cuando se desarrollan en las regiones de Consolidación.
o Los apoyos del Gobierno Nacional se otorgarían a través de grandes fondos cuyos recursos se asignarían por convocatorias. Estos fondos podrían potenciarse con numerosas iniciativas públicas nacionales o locales, privadas y de cooperación internacional que acompañan poblaciones específicas en procesos de inclusión o de desarrollo de capacidades. Complementar apoyos y acompañamiento tendría un mayor potencial de impacto y sostenibilidad, tal como lo han mostrado las evaluaciones de impacto de distintos programas.
Restricciones del entorno: Adicional al análisis de oferta y demanda, se deben tener en cuenta las condiciones del entorno y por tanto, las restricciones en competitividad, disponibilidad de tierras, institucionalidad y condiciones de seguridad, en la medida que estas limitaciones impactan directamente la posibilidad de desempeño de la PEPV en lo que respecta específicamente a la generación de ingresos. Al igual que en el análisis de las condiciones previas a nivel de las personas, si no se tienen unas mínimas condiciones en el entorno, los apoyos de una PGI pueden perderse.
Potenciales efectos de propagación: La posibilidad de coberturas significativas con programas de GI es limitada desde una perspectiva presupuestal. Sin embargo, la atención de unos pocos no es aceptable para el Estado, ni que así lo proponga una política. La alternativa es buscar la propagación de impactos geográficamente a partir de “efectos demostración” con grupos pequeños de productores. La búsqueda de esta propagación puede tomar como base dinámicas asociadas a: clusters productivos, desempeño institucional liderado por los municipios, mejoras de productividad, etc.
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Enfoque territorial: Todo lo anterior se da en espacios muy concretos. El territorio es la dimensión práctica donde se operacionaliza la CPGI. De ahí que sea fundamental, para lograr los resultados propuestos en la PEPV, integrar a la CPGI iniciativas territoriales, principalmente los Programas Regionales de Desarrollo y Paz (PRDP), así como la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT) y el Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDRIET).
TEMPORALIDAD
Cambios significativos en la política no pueden hacerse de la noche a la mañana. Es necesarios llevar todo un proceso donde al menos cuatro etapas deben contemplarse. Las primeras tres se proponen de un año cada una y la cuarta sería la etapa final que es la que permanecería indefinidamente.
Alistamiento. Es la etapa en la cual un esbozo como el que se plantea en este documento debe llegar a un diseño definitivo. Es una etapa donde lo fundamental son las evaluaciones de los programas existentes y el diseño de los nuevos programas necesarios; a la par que los temas institucionales deben crear las condiciones para la ejecución de la PGI.
Validación individual de programas. Con la perspectiva de que aún los programas existentes deben ajustarse y los nuevos deben probarse, esta etapa es básicamente de validación de los programas individuales que harán parte de la PGI. En esta validación debe prestarse especial atención a las condiciones en las cuales se podrían expandir los programas. Los programas no sólo deben funcionar bien, también deben poder ser escalables.
Bases para la expansión. Contado ya con programas que funcionen en una tercera fase debe adecuar la institucionalidad para la expansión. Lo que inicialmente se ha validado a escala “artesanal” debe poderse proyectar a escala “industrial”. Es necesario pasar del “prototipo” a la “producción masiva”. El énfasis serán las entidades a nivel regional, que podrían jugar un rol estratégico en la promoción. Instituciones como las gobernaciones y las cámaras de comercio serían clave, lo mismo que iniciativas de la sociedad civil como los PRDP.
Desarrollo de la política con perspectiva universal. Es la etapa final donde la PGI debe llegar en el menor tiempo posible a toda la población que la necesite.
La dimensión política. Las consideraciones sobre cómo las prácticas políticas pueden influir una PGI no suelen incluirse. Esto es crítico en al menos dos dimensiones:
o Primera, la implementación de la CPGI debe ser atractiva para los funcionarios de las administraciones: nacional y locales. La apuesta debe ser en
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términos de los valores de la democracia (votos para la elección de los próximos mandatarios) y teniendo siempre como referente la mejora del bienestar de la población. En tal sentido, un adecuado desarrollo de la CPGI debe ser favorable políticamente a quien la implemente. Y la temporalidad es muy importante. Lo mismo que los resultados de la CPGI sean masivos y palpables en el momento de los siguientes procesos electorales.
o Segunda, una adecuada implementación de la CPGI debe llevar a la creación de un círculo virtuoso. Las personas participantes deben al final tener una mayor posibilidad de agenciarse su propio ingreso y por tanto depender menos del Estado. Esto mismo debe llevar a que se tengan mayores posibilidades de exigir al Estado la prestación adecuada de servicios, y en particular no caer en situaciones clientelistas donde se pone en entredicho la solución de las necesidades de la gente. Mejores servicios públicos (vías, educación, asistencia técnica, etc.) crean a su vez mejores posibilidades para la población en términos de generación de ingresos.
IMPLEMENTACIÓN DE LA CPGI EN EL ÁMBITO URBANO
UNA VISIÓN GENERAL
En el ámbito urbano, la inclusión productiva y la estabilización y autonomía socio-económicas de la PEPV se lograrán mediante la ampliación de las oportunidades para el empleo, la creación de emprendimientos rentables y el fortalecimiento de iniciativas productivas. Sus entornos deberán ofrecer condiciones de competitividad y de sostenibilidad. Y la oferta programática de generación de ingresos habrá de responder de manera adecuada y flexible a las características y potenciales productivos de esta población, y de acuerdo, tanto con los requerimientos del mercado de trabajo local y regional, como con la dinámica de la estructura productiva de sus territorios.
En consecuencia, el rol, las competencias y las capacidades de los distintos actores locales, así como la cooperación y sinergia entre éstos y los niveles regional y nacional, serán decisivos para que en el nivel local se gestionen y desarrollen oportunidades de inclusión para la población sujeto de la política.
En este propósito, no se puede desconocer los esfuerzos gubernamentales dirigidos a superar las trampas de pobreza, a crear oportunidades de inserción en el mercado de trabajo, y a promover iniciativas productivas para la PEPV. No obstante, persisten deficiencias en la concepción y el diseño de las políticas; así como en el diseño de los programas, en su implementación y en su escala, que resulta insuficiente frente a la magnitud del problema.
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Por consiguiente, la recomendación que se hace para el ámbito urbano, conforme con el enfoque metodológico propuesto, busca sortear las restricciones presupuestales y en especial iniciar el escalamiento de la cobertura y la mejora de la efectividad de las intervenciones de política mediante la propagación de impactos vía efectos demostración y efectos de desborde. La propuesta conlleva focalizar en principio las intervenciones de política aun a costa de una menor cobertura en el corto plazo en regiones y sectores promisorios que ofrezcan oportunidades a la PEPV y que tengan ventajas comparativas para promover actividades con mayor valor agregado. Serían territorios y sectores que ofrezcan las condiciones propicias para alcanzar impactos y para su propagación. Por lo demás, esta apuesta permitiría articular iniciativas urbanas y rurales.
La propuesta finalmente se concreta en una Ruta de Intervención o Ventanilla Única que permita a las personas en edad de trabajar y en busca de una ocupación acceder a un proceso de inclusión productiva por medio de los servicios de gestión y colocación de empleo, con eficiencia y calidad. La implementación de la Ventanilla Única implica por lo tanto la concurrencia de muy distintos esfuerzos.
En efecto, es preciso avanzar resueltamente, de un lado, en un ajuste del actual arreglo institucional y en el desarrollo de capacidades, especialmente a nivel local, que permitan superar las debilidades y restricciones que aún subsisten en este campo; y de otro, en el desarrollo de políticas y programas que, con flexibilidad y sinergia, garanticen un enfoque diferencial en lo poblacional y territorial, y permitan mejorar específicamente la oferta en materia de formación para el trabajo, emprendimiento e intermediación laboral.
La propuesta de CPGI para la PEPV en el ámbito urbano plantea tres ejes para la acción: el institucional, el territorial y programático. Igualmente plantea un conjunto de recomendaciones para ajustar el diseño, la intervención y los programas de generación de ingresos, con el fin de propiciar el logro de los resultados indicados en materia de efectividad y cobertura.
EJE INSTITUCIONAL
Una propuesta de ajustes al arreglo institucional en torno a la política de generación de ingresos y de mejora de la eficiencia y eficacia de la gestión de quienes participan en ella, se presenta con mayor detalle más adelante en el presente informe, bajo el componente institucional. Sin embargo, la exposición de la propuesta de la MGI para el ámbito urbano demanda, en aras de su mejor comprensión, anticipar a continuación algunos elementos esenciales en tal sentido.
El escalamiento de la cobertura y el mejoramiento de la pertinencia y calidad de la CPGI plantean, desde una perspectiva institucional, dos retos fundamentales: de un lado, definir con precisión las competencias de las entidades nacionales y territoriales,
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de manera que se asegure la especialización y sinergia de los roles en cada de estos niveles, así como la articulación de las entidades del nivel nacional; y de otro, fortalecer la institucionalidad local, tanto pública como privada, para que allí se ejerza un liderazgo y un empoderamiento efectivo para la formulación y ejecución de iniciativas de generación de empleo e ingresos. Así, estas iniciativas serán pertinentes en el contexto político, económico, social y cultural de cada una las distintas regiones del país.
En cuanto a las competencias, en el nivel nacional las entidades deben concentrarse en su rol de entes rectores. Esto es: formular las políticas y sus estrategias correspondientes, garantizando que haya una integralidad y coordinación de las mismas; establecer los lineamientos de orden general de los programas, de manera que se garanticen la complementariedad, sinergia y flexibilidad, para su desarrollo y ejecución por parte de los entes territoriales; brindar directamente o a través de sus dependencias territoriales asistencia técnica a los entes territoriales para el mejoramiento de sus capacidades institucionales; liderar y coordinar el desarrollo y gestión de los sistemas de información que brindarán soporte a la operación de los distintos programas, así como al diseño, desarrollo y funcionamiento de un sistema de seguimiento y evaluación de la PGI; y liderar una estrategia de gestión del conocimiento que contribuya a generar aprendizajes sobre la política y los programas de generación y de ingresos, y se estimule así la propagación de impactos.
Entre los entes rectores y las áreas correspondientes relacionadas con la CPGI están: el Ministerio de Educación Nacional, en temas como la cobertura, calidad y pertinencia de los programas de educación y formación, y la acreditación de las instituciones y programas de formación para el trabajo y el desarrollo humano (FTDH), así como de instituciones y programas técnicos y tecnológicos (T&T); el ICETEX, en la financiación de la educación superior; el Ministerio del Trabajo, en materia, por ejemplo, de legislación laboral, políticas activas para el mercado laboral y de precios y salarios; el SENA, en la formación para el trabajo y la certificación de competencias laborales; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en temas como desarrollo empresarial, competitividad, política industrial, financiación y formalización de las MIPYMES, mercados y comercialización; y el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), en todo lo relacionado con la inclusión productiva y la generación de ingresos. Adicionalmente, está la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el diseño de programas de generación de ingreso; en la implementación de programas de acompañamiento para promover la inversión adecuada de los recursos de indemnización administrativa; así como en el diseño y desarrollo de esquemas de acompañamiento en los aspectos de retorno y reubicación, urbana y rural, de las víctimas.
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Por lo que corresponde al nivel territorial, las competencias que la presente política recomienda precisar se refieren fundamentalmente a la formulación, desarrollo y ejecución de los programas de generación de empleo e ingresos, de acuerdo con las políticas y lineamientos que se fijen en el nivel nacional. Competencias que tendrán que articularse con los planes de desarrollo departamental y local, los planes regionales de competitividad, los planes locales de empleo, entre otras iniciativas. Los entes en este nivel serían los gobiernos departamentales y locales, operadores y proveedores de servicios, instituciones de educación superior y de formación para el trabajo y el derecho humano, las dependencias regionales de instituciones como el SENA, la ESAP y, especialmente, las oficinas del Servicio Público de Empleo (SPE).
Ahora bien, el fortalecimiento de la institucionalidad local está dirigido esencialmente a sus capacidades para adelantar de manera cabal la formulación, desarrollo y ejecución de los programas de generación de empleo e ingresos. Y en este sentido, valga aclarar que las recomendaciones a continuación se hacen bajo el entendido de que la problemática de la capacidad institucional, asociadas a las trampas de subdesarrollo local que se presentan en el diagnóstico del presente informe54, trascienden el alcance de la MGI. Con todo, la idea central es lograr que los territorios cuenten con las dotaciones necesarias y suficientes para el fin específico propuesto para la CPGI.
Ello pasa por el reconocimiento de las diferentes categorías de los municipios y sus áreas de influencia; por una fuerte asistencia técnica de parte de los entes rectores y sus dependencias territoriales; por la acreditación de las IES y especialmente de las IETDH, así como de sus programas; por el fomento a un mercado cualificado de proveedores de servicios, que incluya el fortalecimiento integral de operadores especializados con capacidad para moverse en todos los eslabones de la inclusión productiva; y por disponer de una oferta para todos los eslabones y para todos los servicios, incluidos los habilitantes y complementarios. Igualmente se requiere del apoyo para que en los entes territoriales se disponga de la información pertinente para la implementación y desarrollo de la Ventanilla Única, como se detalla más adelante, y la adecuada formulación e implementación de los programas.
Para que la asistencia técnica que se le brinde a los municipios sea efectiva, se requiere de una articulación entre los actores nacionales con presencia territorial, como el Ministerio de Educación Nacional, las Oficinas de Ministerio del Trabajo, el SPE, el SENA, todo ello con el liderazgo del DPS. Los actores locales más llamados a recibir esta asistencia técnica son las administraciones públicas departamentales y
54 Un análisis de esta problemática se presenta en Núñez, J. y J. Castillo (2013) “Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de Ingresos (Tercer Informe)”, el cual fue elaborado en el marco de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
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municipales, a través de entidades como: Secretarías de Educación, Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Hacienda, Planeación, Gobierno y dependencias afines a la CPGI.
EJE TERRITORIAL
La apuesta central de este eje es la creación de una Ventanilla Única: como puerta de entrada para la PEPV, que la conducirá, en un continuo, hacia las diversas oportunidades de inclusión productiva. Una cadena de eslabonamientos que le ofrecerá a esta población opciones de empleabilidad, emprendimiento e intermediación laboral.
La Ventanilla Única se sitúa bajo este eje porque es en los territorios en donde se conocen y fortalecen las oportunidades de inclusión productiva para la PEPV. Donde se concretan la demanda de trabajo, los requerimientos en materia de perfiles ocupacionales y competencias, y las necesidades de formación. Donde se dan las oportunidades de negocio y se desarrolla el potencial de los sectores promisorios. Donde se encuentran los aliados estratégicos, públicos, privados y de cooperación internacional, que pueden apostar al objetivo común de generar empleo e ingresos, teniendo en consideración la diversidad de los grupos poblacionales. Donde se definen las necesidades de atención diferencial y preferencial de grupos específicos de población. Y donde se desarrollan las alianzas público-privadas, que aportan distintas perspectivas y abren la puerta a diversas formas de prestación y entrega de servicios.55
Es allí, en suma, donde es posible comprometer las potencialidades en materia de recurso humano de la población sujeto de la política, las capacidades organizacionales, los recursos físicos y los sectores promisorios; los planes y programas de orden público y privado, y las capacidades para su diseño, gestión e implementación; así como las alianzas estratégicas de diverso orden y nivel territorial, públicas y privadas, así como del tercer sector y de cooperación internacional.
La recomendación de la Misión es que la Ventanilla Única se implemente aprovechando la reciente creación del SPE56. Si bien se trata de una iniciativa de gestión y colocación, bien puede ser la Ventanilla Única, entendida como un espacio de encuentro y de articulación entre todos los agentes del mercado de trabajo, de los diversos niveles de gobierno y los de carácter público y privado, que permite movilizar
55 Ramírez, C. (2013) “Documento de trabajo”. PNUD
56 El Servicio Público de Empleo se creó mediante Decreto 722 del 15 de abril de 2013 del Ministerio de Trabajo, que establece los procesos para la acreditación como agencias de empleo a los públicos y privados, indicando la prestación de servicios de gestión y de colocación y regulando su funcionamiento. Los primeros comenzaron a operar el 1º de mayo de 2013 y a 2014 esperan tener 120 puntos de atención en todo el país. Una presentación en detalle de lo contemplado en el Decreto se puede ver en Núñez, J. (2013) Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de Ingresos. (Segundo Informe), preparado en el marco de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
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todos los recursos disponibles para ampliar las oportunidades de empleo e ingreso para toda la población en edad de trabajar que busca una ocupación.
Aunque el SPE tiene un carácter universal para toda la población mayor de 18 años, esto no riñe con la propuesta de que sirva como ventanilla única. Justamente por su carácter público es una instancia adecuada para crear en él un subsistema para la inclusión productiva de todas las personas que por diversas razones se enfrentan con las mayores barreras, como es el caso de la PEPV. Ese subsistema debe abordar al individuo, la familia y la comunidad. El itinerario que se siga debe partir de una orientación o enrutamiento pertinente, “a la medida”, que conduzca hacia los servicios requeridos de acuerdo con su situación y condición.
Por eso debe tener servicios directos de empleabilidad, emprendimiento e intermediación laboral p. ej. FTDH y formación T&T, certificación de competencias, servicios empresariales, servicios financieros, beneficios para el cesante, así como también los servicios habilitantes lecto-escritura, alfabetización para adultos, programas extra-edad de validación de la primaria y secundaria, y servicios complementarios en especial de apoyo sicosocial para la población víctima, servicios para la primera infancia, cuidado de personas con atención especial como los adultos mayores y las personas en condición de discapacidad, sin los cuales las personas no pueden atender con éxito la oportunidad de adelantar su proceso de inclusión productiva, dadas sus características.
Esta propuesta permite acoger lo establecido en el Conpes 3616, donde señala la inexistencia de una ruta integral para la PEPV que “le permita acceder a un esquema integral de servicios” (p.76), que permita contar con “una instancia de coordinación para integrar la oferta existente, que provea de una ruta integral de atención a la PEPV que incluya las siguientes ofertas: i) caracterización e identificación del perfil laboral; ii) orientación ocupacional; iii) educación, capacitación e intervención sicosocial; iv) intermediación laboral y/o apoyo a nuevos emprendimientos y a fortalecimiento de los existentes.” (p.79)
Así entonces, habría tres rutas posibles: la de empleabilidad, la de emprendimiento y la de intermediación laboral.
En la ruta de empleabilidad se debe diferenciar los eslabonamientos para el desempleo friccional y para el desempleo estructural, pues para el primero el más importante es la intermediación laboral, mientras que para el segundo se compromete la gestión del empleo, macroproceso orientado a superar las barreras a la inserción en el mercado de trabajo.
En la ruta de emprendimiento conviene diferenciar los emprendimientos por necesidad, los de oportunidad, los programas de desarrollo de proveedores (PDP), los servicios financieros y no financieros que requieren el desarrollo empresarial, según su
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carácter y alcance, y los servicios de intermediación de mercados para facilitar la comercialización de productos. También, considerar la posibilidad de procesos a nivel individual o asociativo, ya sea para adquisición de insumos, producción o comercialización. Y no sólo brindar capacitación sino también acompañamiento in situ.
En la intermediación laboral se debe diferenciar a los buscadores de empleo que por su formación, experiencia y tiempo de búsqueda están en desempleo friccional, de aquellos que lo están en desempleo estructural en razón a las características socioeconómicas que les cierran las oportunidades de un enganche en condiciones dignas.
Adicionalmente a las recomendaciones generales para el ámbito urbano y a las propuestas sobre la orientación y principios de la Ventanilla Única que se propone, en seguida se señalan otros requerimientos más específicos que deben cumplirse para su implementación57:
Capacidad para la caracterización de la población, y dar cuenta de sus habilidades, experticias, intereses y requerimientos de servicios complementarios, habilitantes y directos.
Capacidades para brindar orientación profesional de las más altas competencias hacia la formación sicosocial, actitudinal, comunicacional; la formación para el empleo; la formación para el emprendimiento; la intermediación laboral; y lo servicios empresariales.
Información sobre la oferta programática disponible para todos los eslabones de la cadena de inclusión productiva, que incluya servicios directos complementarios y habilitantes, y los diferencie según el perfil de los buscadores de empleo. Para ello, el desarrollo de Mapas de Servicios Sociales y Servicios Asociados a la Inclusión Productiva (públicos y privados) sería una herramienta muy útil para la articulación, referenciación y prestación de tales servicios. Lo mismo que el aprovechamiento de la Red de Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo (Red ORMET).
Integrar mejor los programas del sector de inclusión social, como es el caso de los cogestores de algunos de estos programas, quienes podrían apoyar con el seguimiento a Jóvenes en Acción, articular la oferta territorial y facilitar el enrutamiento de los jóvenes de la Red Unidos y de Jóvenes en Acción al SPE. Esto implicaría cualificar este recurso humano.
Una plataforma de información robusta, que permita la interoperabilidad con otros sistemas de información afines a los servicios que se prestan.
57 Una mayor elaboración acerca de estos requerimientos (en lo institucional, lo territorial y lo programático) se puede consultar en Corredor, C. (2013), Propuesta de política para la generación de empleo e ingreso para la PPED y Lineamientos en materia de gestión, rutas de intervención y ajuste de programas. Documento elaborado en desarrollo de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos.
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Disponer de la información sobre los nodos de competitividad, los sectores promisorios, los requerimientos del mercado de trabajo y los proyectos de inversión pública y privada que puedan ser oportunidades promisorias de inclusión productiva en materia de empleabilidad y emprendimiento. Para este fin, es indispensable contar con agendas empresariales territoriales para empleo y emprendimiento. Así como identificar la cadena de eslabonamientos de la inclusión productiva, hacia atrás y hacia delante, derivados del contexto socioeconómico regional y local.
Desarrollar un mercado de proveedores, con agentes de capacitación y de servicios de calidad y como socios estratégicos, en lo posible con portafolios amplios y diversificados. La formación de consultores especializados para apoyar los emprendimientos por oportunidad y los PDP contribuiría al cumplimiento de este requerimiento.
La ubicación de la Ventanilla Única en los puntos del SPE es crucial para facilitar el acceso de la población, en particular la PEPV. Es el caso, de significativa importancia para el propósito de la CPGI, de los puntos de atención de la Unidad de Víctimas, así como los Centros Regionales de Atención de Víctimas (i.e. los centros “Dignificar” del Distrito Capital o los Centros Municipales de Atención a Víctimas del Conflicto Armado de Medellín, entre otros), las instalaciones del SENA, los centros de emprendimiento (como los Cemprende) y los Centros de Orientación para el Empleo y el Emprendimiento (COEE) del DPS. Igualmente, podrían operar en fundaciones afines, Cámaras de Comercio y Cajas de Compensación, pues significan oportunidades para articular y propiciar sinergias.
En los municipios de mayor tamaño y con mayor concentración de PEPV, podrían montarse también puntos satélites del SPE con una menor complejidad, para orientar y referenciar a los servicios pertinentes. Los puntos Vive Digital, del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, así como los Puntos de Intermediación Laboral (PIL) en Medellín, o las subsecretarías locales de la Secretaría de Integración Social en Bogotá, son un buen ejemplo de posibles satélites del SPE. Todos estos deberían operar con una adecuada coordinación y articulación con el SPE, que, como centro matriz, tendría un mayor nivel de complejidad.
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Diagrama 3.Propuesta de Ruta de Intervención de la Ventanilla Única
Fuente: Corredor, C. (2013) “Documento de trabajo para el SPE del Ministerio del Trabajo”. PNUD
EJE PROGRAMÁTICO
La propuesta para la CPGI busca superar deficiencias que pueden originarse cuando el diseño de los programas se hace de manera centralizada. La estandarización de los procesos, que si bien puede facilitar su contratación y ejecución, lo mismo que su control, evaluación y seguimiento, así mismo puede limitar la flexibilidad de los mismos para responder a la heterogeneidad y las especificidades de las características y necesidades de la población y de los territorios.
La experiencia ha demostrado que el arreglo más adecuado es aquel en el que la formulación de las políticas y las estrategias de orden general la realiza el ente rector o quien lidera la iniciativa, en tanto que su diseño específico, su desarrollo y su ejecución corresponden a los actores territoriales y locales. Así se logra una mayor flexibilidad y pertinencia en las intervenciones, pues se crean las condiciones para atender a las especificidades de la población y los territorios, en concordancia con los planes de desarrollo, las vocaciones y las apuestas locales y regionales.
En consecuencia, la propuesta de la Misión es que el rol de los entes rectores se concentre en formular la PGEI y sus estrategias, y dar lineamientos programáticos de orden general que sean consistentes con las políticas y estrategias, y que guíen en lo local la formulación, desarrollo y ejecución de los programas. Para ello se requiere de una visión que integre las experticias, habilidades, intereses y brechas de partida, del lado de la oferta, con los requerimientos actuales y futuros del mercado de trabajo, de las competencias requeridas, de los sectores más promisorios para vincular esta población sujeto, del lado de la demanda.
Igualmente, los programas deben estar asociados a los compromisos establecidos en los planes de desarrollo, en los planes regionales de competitividad y
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en los planes locales de empleo, en una perspectiva ciudad-región, procurando programas robustos que hagan apuestas integrales para evitar las acciones puntuales y dispersas.
En este orden de ideas, se recomiendan las siguientes iniciativas para el desarrollo del eje programático
Cualificación del recurso humano que imparte los programas de GEI. El recurso humano que imparte los programas en algunas ocasiones no tiene los perfiles adecuados y la capacitación pertinente para adelantar su labor con el rigor y la actualización requeridos. Por ello se debe tener una estrategia de formación continua que permita que el recurso humano responda a las necesidades de los diversos grupos poblacionales y que tengan flexibilidad y conocimiento de los requerimientos en materia de competencias específicas. Incluso el proceso de certificación de las instituciones es un escenario propicio para iniciar esta práctica de formación permanente como requisito de dicha certificación
Fortalecimiento técnico para la formulación, ejecución y supervisión de programas. Con el fin de crear capacidades locales y asumir el desarrollo de los programas, es importante el trabajo conjunto entre los técnicos de la administración municipal que sean responsables de las políticas de generación de empleo e ingresos; y técnicos expertos en la formulación, ejecución y supervisión de programas, para que haya una transferencia de conocimiento y puedan ir construyendo autonomía en la formulación y gestión de programas, aun más cuando, con cada cambio de administración, se ven abocados a ello.
Creación de instancias colectivas para la identificación de programas robustos e integrales que tengan mayor impacto. Los diferentes aliados estratégicos que aporten a la oferta programática, liderados por el SENA, deben aportar desde su conocimiento a la definición de las áreas más pertinentes de formación, y contar con instrumentos para conocer de primera mano los requerimientos futuros de tal forma que se pueda anticipar la formación adecuada, ya sea hacia la empleabilidad o el emprendimiento. En esta estrategia el aporte de los ORMET es de la mayor importancia.
Elaborar Planes de Acción que concreten las responsabilidades institucionales en materia programática. Esto permitiría, además, el monitoreo y seguimiento. Dado que son varios los actores públicos y privados que participan de la política de generación de empleo e ingresos, conviene concertar periódicamente planes de acción que definan con claridad los compromisos de cada uno y sus responsabilidades, precisando tiempos y recursos, así como los indicadores de seguimiento para asumir los correctivos con acierto y oportunidad.
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Levantar los Mapas de Servicios directos, complementarios y habilitantes para poder dar a conocer la oferta programática a todos los agentes del mercado de trabajo y enrutar adecuadamente a la PEPV.
La propuesta para la CPGI plantea un conjunto de lineamientos que, para su efectiva implementación, comportan igualmente que la oferta programática se ajuste en su formulación y se logre que su desarrollo y ejecución se den de acuerdo con las especificidades locales y con arreglo a lo establecido normativa y legalmente.
El detalle de estos ajustes no se presenta, por su extensión, en el presente informe. Pero pueden consultarse en Corredor (2013), donde se presentan en detalle recomendaciones específicas para ajustar la gestión de las políticas y programas de generación de empleo e ingresos, la forma de intervención que se hace en los territorios y los programas de generación de empleo e ingresos. Igualmente se hacen sugerencias: a) de ajuste para lograr un enfoque diferencial poblacional y territorial y flexibilizar programas e instrumentos (incluye lo referente a mercados y perfiles productivos); b) de ajuste por tipo de programas (Transferencias Monetarias Condicionadas, empleabilidad, emprendimiento, bancarización y ahorro, e intermediación laboral); y c) específicas de ajuste a programas del DPS (Jóvenes en Acción, Red Unidos, ICE, Capitalización Microempresarial, Ruta de Ingresos y Empresarismo, y Mujeres Ahorradoras en Acción).
ASPECTOS INSTITUCIONALES PARA LA CPGI58
VISIÓN GENERAL
La CPGI requiere la adopción de medidas de tipo institucional orientadas a crear las condiciones necesarias para la implementación del cambio de enfoque que propone la MGI, facilitar y dinamizar en el mediano plazo los ajustes necesarios a los programas de generación de ingresos, y mejorar en el corto plazo aspectos operativos. Así entonces, abarcan ajustes al arreglo institucional y mejoras en la eficacia y eficiencia de la gestión.
Sobre el arreglo institucional, los principales desafíos se refieren en esencia a la coordinación de la diversidad de todos los actores que participan en la PGI, y a la necesidad de hacer una clara definición de sus roles, competencias y responsabilidades, frente al logro de metas conjuntas. La eficacia alude al impacto de los programas, es decir, a qué tanto de lo que se ejecuta asumiendo que se hace eficientemente es adecuado para atender las necesidades de la población a la que, por ejemplo, un programa pretende llegar. En cuanto a la eficiencia, ésta se entiende como el cumplimiento por parte de los operadores de metas, tiempos de ejecución y
58 Esta sección se basa esencialmente en la propuesta de Caballero, L. (2013b)
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estándares mínimos de calidad en la ejecución de los programas y la prestación de servicios.
En el presente capítulo se exponen los elementos de una “red de gestión de la política de Generación de Ingresos” para garantizar su eficiencia en gestión y funcionalidad. Y se proponen fórmulas de participación de las entidades gubernamentales tanto del orden nacional como el territorial involucradas en el desarrollo de esta política, así como de integración de los demás actores que participan activamente en la misma: el sector empresarial, ONG y agencias de cooperación internacional. La adecuada articulación e interacción entre todos los actores, así como de éstos con la población sujeto de la política, deberán promover una mejora en la cobertura, el impacto y la sostenibilidad de las intervenciones de política que propone la MGI.
En resumen, como se muestra en el Diagrama 4, los ajustes al arreglo institucional que se plantean están dirigidos a la implementación de nuevos y efectivos mecanismos de coordinación y al ajuste de la estructura y gestión del DPS. Y en lo que respecta al mejoramiento de la eficiencia y eficacia de la gestión, están relacionados con la planeación contractual y con la eficiencia y eficacia de los operadores. Para tal efecto, el presente capítulo consta de dos secciones que abordan estos temas.
Diagrama 4. Desafío y propuestas de la NPGO en materia institucional
Fuente: Misión de Expertos de Generación de Ingresos
AJUSTES AL ARREGLO INSTITUCIONAL
La cantidad de programas con los que cuenta la PGI es bastante amplia por lo que, como se ha señalado, la participación de un gran número de actores hace muy compleja su coordinación. Se ha desarrollado una propuesta sobre la ruta de los
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programas ofrecidos en la PGI relacionados directamente con un análisis de oferta-demanda. En esta se evidencia la complejidad comunicativa existente entre los grupos de población, las entidades encargadas de prestar el servicio y el perfil de gente que, realmente, necesita acceder a estos beneficios. Es necesario hacer hincapié en las grandes dificultades que presenta la PGI para, efectivamente, llegar –y de manera masiva– a la población que es objetivo real de los programas.
Es, entonces, tan necesaria la coordinación en la gestión pública que diversas normas constitucionales y legales se han ocupado de reglarla y de señalar los límites del accionar de los distintos niveles de la Administración Pública, cuyo alcance vale la pena recapitular.
El principio de coordinación y colaboración. Las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, deben prestar su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se deben abstener de impedir o estorbar su cumplimiento por parte de los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares59.
Las competencias de orientación y control. Corresponde al Presidente de la República la orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas. Así mismo, y en su respectivo nivel, la orientación y control está a cargo de los ministros, los directores de departamento administrativo, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas en los niveles nacional y territorial60.
La coordinación y orientación sectorial. En el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento de las funciones de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas que integren el Sector Administrativo correspondiente, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan61.
La participación de las entidades descentralizadas en la política gubernamental. Los organismos y entidades descentralizados deben participar en la formulación de la política, en la elaboración de los programas sectoriales y en la ejecución de los mismos, bajo la orientación de los ministerios y departamentos administrativos respectivos62.
59 Artículo 113 Constitución Política de Colombia60 Artículo 188 y ss. Constitución Política de Colombia. 61 Artículo 208 y ss. de la Constitución Política.62 Artículo 298 y ss. de la Constitución Política
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La coordinación y control en el nivel territorial. En el orden territorial, la orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas corresponden a los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas63.
La Nación, la descentralización administrativa y autonomía de las entidades territoriales. El Gobierno Nacional debe ser especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. Debe seguir en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponde a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación. Igualmente al interior de las entidades nacionales descentralizadas el gobierno debe velar “porque se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función”64.
Ahora bien los esfuerzos que se hagan en el mediano y el largo plazo, en este caso concreto, deben ahondar en la coordinación entre las cabezas de cada uno de los sectores involucrados con sus entidades descentralizadas (si las hay) y los entes territoriales en los que se ejecuta cada una de las ofertas desarrolladas para la GI; la coordinación intersectorial y la participación de los actores diferentes a los públicos comprometidos con la GI, como elemento fundamental para la superación de la pobreza extrema y las difíciles condiciones de la población vulnerable. Este tipo de esfuerzos administrativos deben verse plasmados en la nueva política que se adopte, el arreglo institucional es, sin duda alguna, uno de los instrumentos más importantes para el logro de las metas propuestas.
De la misma manera deben incorporarse los mecanismos e instancias de coordinación conexos que puedan influir en el buen desarrollo de la política.
Se propone un arreglo institucional basado en la claridad de roles y participación de los actores, eficientes instancias de apoyo a la adopción de políticas, que en materia de la generación de ingresos para la población en pobreza extrema y vulnerable por Ley corresponde al DPS, y mecanismos de coordinación con los otros sectores a cuyo cargo se encuentran los temas que hacen parte de la ruta de GI (educación, empleabilidad, emprendimiento), tanto en el ámbito urbano como el rural.
63 Artículo 303 de la Constitución Política
64 Artículo 7º. Ley 489 de 1998
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Las acciones en materia institucional deben desplegarse en todos los niveles de gobierno: nacional, departamental y municipal, desarrollando las competencias de cada uno de ellos y los mecanismos para la necesaria coordinación y articulación. Es crucial entender que la ejecución de la PGI no puede ser viable ni efectiva, sin la implementación de un sistema que permita recopilar la información necesaria para realizar las labores de monitoreo y evaluación de las acciones orientadas a la población vulnerable rural y urbana.
Si bien, parecerá contradictoria con el diagnóstico la propuesta de crear nuevos mecanismos de coordinación, es claro que éstos, debidamente reglamentados, con un adecuado apoyo técnico y seguimiento y monitoreo propiciarán la urgente articulación de manera inmediata y facilitarán el cumplimiento de las funciones legales, que en esta materia tiene el DPS, como se propone a continuación.
Nivel Nacional
Comisión Intersectorial para la Generación de Ingresos de la población vulnerable
Se propone la creación, mediante Decreto, de una Comisión Intersectorial65
dedicada a tratar los temas de Generación de Ingresos de la población vulnerable. Debe señalarse de manera preliminar que si las normas no vienen acompañadas de compromiso político e institucional para procurar su eficaz ejecución, su implementación será de corto aliento y, probablemente, no existirá instancia alguna que garantice una mayor efectividad o cobertura de ninguno de los programas de esta política.
Consideramos, no obstante, que un efectivo diseño de la Comisión permitiría que, en dos reuniones anuales lideradas por el Presidente de la República, se tomen las decisiones estratégicas y políticas de rigor para echar a andar, desde lo operativo, cada uno de los programas y planes ideados por el DPS, en cumplimiento de sus obligaciones legales. Insistimos en la idea concreta de fortalecer el liderazgo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en representación del Presidente de la República, en la coordinación y funcionamiento de la Comisión.
65 Según el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, estas comisiones pueden ser creadas por el Gobierno Nacional para la coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos, cuando por mandato legal o en razón de sus características, estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las competencias específicas de cada uno de ellos. El Gobierno podrá establecer la sujeción de las medidas y actos concretos de los organismos y entidades competentes a la previa adopción de los programas y proyectos de acción por parte de la Comisión Intersectorial y delegarle algunas de las funciones que le corresponden. Las comisiones intersectoriales estarán integradas por los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de los organismos y entidades que tengan a su cargo las funciones y actividades en referencia.
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De otra parte, la creación de esta Comisión es urgente puesto que, como se reseñó de manera exhaustiva en el diagnóstico detallado66, la presencia de una “mesa de trabajo” no ha sido suficiente ni en el diseño de la PGI, ni en la toma de decisiones, ni en el alcance operativo. Sobre la marcha se podrían fusionar o suprimir otras instancias que, por su diseño inicial, no generan las sinergias necesarias. Es imperante que esta instancia de coordinación global, liderada por el Director del DPS, pueda generar el ambiente propicio para la adopción de políticas y la toma de decisiones e involucre los resultados del análisis en terreno de cada uno de los programas que se prestan.
Esta Comisión que, bajo la dirección del Presidente de la República y el Director del DPS, en su reemplazo, con la secretaría técnica del Subdirector del DPS, estaría integrada por las siguientes entidades cabeza de sector por las competencias que a ellas ha asignado la ley:
El Ministro de Trabajo (intermediación laboral, y apoyo a los nuevos emprendimientos y fortalecimiento de los existentes),
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural (PGI en las áreas rurales),
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo (apoyo a la actividad empresarial, productora de bienes, servicios, con el fin de mejorar la competitividad, la sostenibilidad e incentivar mayor valor agregado),
El Ministro de Educación Nacional (educación básica y superior población vulnerable en coordinación con los departamentos y los municipios certificados),
El Ministro de Vivienda (asistencia técnica, acceso y financiación de vivienda, y de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico),
El Ministro de Hacienda (presupuesto, manejo vigencias futuras CONFIS),
El Ministro de Interior (Integración de la Nación con las entidades territoriales, seguridad y convivencia ciudadana, asuntos étnicos, comunidad LGBTI y población vulnerable,
El Ministro de las TIC (incrementar y facilitar el acceso de la población vulnerable a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, facilitando el acceso a la oferta),
El Director del Departamento Nacional de Planeación (evaluación de resultados de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público, y control de asignación de recursos presupuestales).
66 Ver Caballero, Liliana para USAID Colombia (2013). Misión de Generación de Ingresos – Componente Institucional Producto 1: Diagnóstico.
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El Director del Departamento de Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación –COLCIENCIAS (fortalecer la CTeI en el entorno, regional, para desarrollar los sectores productivo, económico, social y ambiental de Colombia, a través de la formación de que promuevan el emprendimiento y la creación de empresas y que influyan constructivamente en el desarrollo económico, cultural y social), y
El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP (Potenciar el desarrollo del talento humano orientado a la innovación, la cultura del servicio y la confianza ciudadana, así como el mejoramiento de la gestión pública en las entidades territoriales, propiciando la eficacia de la PGI)
No se prevé la posibilidad de delegación ya que la participación de los ministros y directores de departamento administrativo es de suma importancia y garantizará que se comprometan con las responsabilidades que deben asumir en la ruta de GI, y se logrará que las dependencias de sus despachos y las entidades de sus correspondientes sectores ejecuten adecuadamente las decisiones.
Como invitados serán convocadas a la Comisión Intersectorial, cuando así se estime pertinente y para los temas de su competencia, las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores ministerios y departamentos administrativos, entre las cuales obviamente se encuentran las del Sector de Inclusión Social. Con esta figura se busca propiciar la coordinación intra-sectorial. La siguiente tabla muestra cuáles serían ellas y el Ministerio o Departamento Administrativo que las representaría, como cabeza de sector, en la Comisión.
Tabla 5. Institucionalidad de la PGI.
NIVEL CENTRAL NIVEL DESCENTRALIZADO
Departamento de la Prosperidad Social –DPS
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras DespojadasUnidad Administrativa Especial de las Organizaciones SolidariasUnidad de Atención y Reparación Integral a las VíctimasUnidad Administrativa Especial para la Consolidación TerritorialAgencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema –ANSPEInstituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF
Ministerio de Trabajo Servicio Nacional de Aprendizaje –SENAUnidad Administrativa Especial de las Organizaciones Solidarias
Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de EmpleoMinisterio de Agricultura y Desarrollo Rural
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERBanco Agrario de Colombia -BANAGRARIO Fondo para el fortalecimiento del Sector Agropecuario - FINAGRO
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Banco de Comercio Exterior –BANCOLDEX
Ministerio de Educación NacionalMinisterio de Vivienda Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDAMinisterio de Hacienda
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NIVEL CENTRAL NIVEL DESCENTRALIZADO
Ministerio del InteriorMinisterio de Tecnologías de Información y ComunicacionesDepartamento Nacional de Planeación –DNPCOLCIENCIASDepartamento Administrativo de la Función Pública
ESAP
Fuente: Elaboración Propia
Esta Comisión, como ya se anotó, debe reunirse dos veces al año, una para adoptar decisiones y otra para evaluarlas, hacer los ajustes necesarios y adoptar las del siguiente año.
Además de adoptar y hacer seguimiento, monitoreo y evaluación de la política, la idea es que esta instancia permita articular la oferta institucional nacional y regional y la participación y apoyo del Sector en las instancias y mecanismos de coordinación conexos.
Esta Comisión estructurará una agenda común y una hoja de ruta que permee todos los distintos pasos de la ruta de la PGI en las zonas urbanas y las rurales, con intención real de provocar un impacto colectivo certero67.
La Comisión Intersectorial cumpliría las siguientes funciones:
Asesorar al Presidente y al Director del DPS en el diseño de la política.
Adoptar el marco general de coordinación de acciones claramente definidas a sus distintos miembros. Esto implica el acuerdo sobre compromisos claros en la Ruta de GI, cuáles de ellos son de su directa responsabilidad o cuáles en cooperación.
Señalar criterios para la focalización territorial y por población, la articulación de recursos, las prioridades de ejecución y la mejor cobertura.
Adoptar criterios para la cooperación y coordinación con los entes territoriales, el sector privado, las ONG y cooperación internacional
67 Al respecto sostiene Consuelo Corredor en el documento ya citado que “el reto de lograr políticas e intervenciones integrales en materia de GEI requiere no solo superar los problemas de descoordinación institucional, sino también construir una visión consensuada de la política, y superar la mirada e intervención pública de carácter sectorial y puntual. Igualmente hay que evitar la duplicidad de funciones entre entidades, y la apuesta misional individual de cada una de ellas, problemas que se presentan en todos los niveles de gobierno, y que son una continua amenaza para lograr intervenciones efectivas. No es suficiente una “instancia de coordinación de los programas de GI”, pues el problema, más que en los programas, está justamente en las dificultades institucionales y locales. Por ello se requiere fortalecer las capacidades institucionales locales para que tengan un rol protagónico en una PGEI para PPED y que tengan la capacidad de liderar las intervenciones estratégicas y programáticas pertinentes”
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Concertar los compromisos intersectoriales
Las demás que considere necesarias para cumplir con su papel de instancia principal de coordinación de la PGI.
La Secretaría Técnica de la Comisión, para efectos de las convocatorias, seguimiento, etc., estaría a cargo de la Subdirección del DPS, que contará con una institucionalidad adecuada como se mostrará adelante.
Comité Operativo de Generación de Ingresos
Para fortalecer y formalizar la Mesa Técnica de Generación de Ingresos, se propone la creación de un comité operativo, instancia que tendría a cargo el apoyo técnico a la Comisión Intersectorial y al DPS, desarrollará las acciones necesarias para dar cumplimiento a los compromisos interinstitucionales y a los objetivos de la PGI, según las directrices de la Comisión y tendría las siguientes características.
El Subdirector del DPS ejercería la coordinación, serviría de enlace entre el Comité y la Comisión Intersectorial y garantizaría la articulación de todas las entidades y de éstas en los mecanismos e instancias de coordinación conexos.
Estaría integrado por los delegados permanentes de las entidades centrales que no tengan entidades adscritas o vinculadas competentes y de las descentralizadas que brindarían apoyo técnico y se encargarían de responder por los compromisos señalados por la Comisión Intersectorial.
El DNP, brindaría apoyo técnico y garantizaría la alineación de recursos.
En representación de las entidades, asistirían los directores, subdirectores, o servidores públicos de nivel directivo, designados por cada una de ellas, responsables de los componentes de la Ruta de GI. La asistencia debe ser permanente e indelegable.
Podrán ser convocados, los responsables de programas de GI y las demás personas que estime pertinente el Comité.
Estaría organizado en 4 mesas temáticas, correspondientes a los pasos de la Ruta de GI y en las cuales se abordarían los enfoques rural y urbano, claramente diferenciados:
o Caracterización-e identificación Laboral y orientación laboral,
o Formación, capacitación y atención psicosocial,
o Intermediación Laboral y Empleo,
o Emprendimiento y Proyectos Productivos.
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Se proponen las siguientes funciones para la plenaria del Comité Operativo de Generación de Ingresos, además de la de garantizar la ejecución de las directrices señaladas por la Comisión Intersectorial:
Adelantar los análisis que requiera la Comisión Intersectorial y hacer recomendaciones pertinentes para el cumplimiento de los objetivos de la PGI.
Adoptar los planes regionales de GI presentados por las Comisiones Regionales y hacer seguimiento permanente de su desarrollo y avance.
Coordinar los compromisos interinstitucionales en la ejecución nacional y regional de la PGI, según directrices de la Comisión Intersectorial.
Verificar y hacer seguimiento a la ejecución de las partidas presupuestales de las entidades participantes en la PGI para la ejecución de los programas y planes de GI.
Acordar y proponer orientaciones y ajustes de la oferta institucional con enfoque territorial teniendo en cuenta la demanda de la PPED y la Ruta de Atención Integral.
Nivel Departamental
Como se ha establecido a lo largo de toda esta propuesta el rol de los niveles territoriales debe ser ampliamente fortalecido puesto que, sobra advertir que el conocimiento de las particularidades de cada región en sus ámbitos rural y urbano, y sus necesidades lo tienen las autoridades locales. Además, el trato con la ciudadanía es mucho más directo en el territorio y es allí donde operan las agencias de cooperación internacional, las ONG, el sector privado y las organizaciones sociales. Se considera que uno de los mayores problemas que ha presentado la implementación de la PGI en las regiones ha sido la falta de cobertura antes que la carencia de eficiencia. Por más que se logre potenciar al máximo la eficiencia de un modelo de implementación sin la cobertura suficiente el impacto jamás va a acercarse al deseado68. Hace falta, entonces, fortalecer el poderío territorial y, con él, el desarrollo rural de las distintas zonas del país. Los actores territoriales deben entenderse como fundamentales a la hora de implementar estas políticas pues es allí en donde los procesos de desarrollo se llevan a cabo.
68 Sostiene García en su texto: Dada las bajas coberturas de la oferta institucional, tiene que hacerse un esfuerzo muy grande en buscar la forma de escalar la intervención. Mejoras en eficiencia podrían generar un aporte, pero las bajas coberturas de las que se parte muestran el límite de iniciativas en este sentido. Si imaginamos que de alguna manera se duplicase la eficiencia de todos los programas (algo por cierto bien difícil), no se llegarían a coberturas individuales de programas para el conjunto de la población (no solo PPED) superiores al 4% en cuatro años!. (sic) Recurrir a presupuesto que podría ser otra alternativa, también tiene límites que pueden ser muy similares e incluso mayores en términos de magnitud a los de eficiencia. Ver. García, Arturo. (Octubre 2013) Op. Cit pg 48.
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La Misión coincide con Perry, Barberi y Garay en “Propuestas de política pública para el desarrollo de la economía campesina en Colombia” respecto al rol que, para ellos, tienen los entes territoriales en el desarrollo de las sociedades rurales. Dicen los autores que los sistemas regionales y locales deben asumir un rol fundamental en la coordinación de los distintos actores que participan en sistemas como los de GI. Estas autoridades locales deben, además, “definir las prioridades locales y regionales, promover el intercambio de experiencias, conocimiento y metodologías y propiciar la integración de los procesos locales para conseguir impacto y visión de región. Para lograrlo los cuerpos coordinadores no deben reducirse a entidades públicas con representación mínima de la sociedad civil, más bien deben ser espacios en los que todos los actores tengan representación y puedan discutir los asuntos que afectan a las comunidades rurales y definan acciones coordinadas para fortalecer estos procesos”69.
Ahora bien, en suma, “un enfoque territorial incluye conocer y fortalecer las oportunidades de inclusión productiva para la PPED – a través del empleo o del emprendimiento -, lo que compromete sus potencialidades en materia de recurso humano, organizacional, recursos físicos, sectores promisorios, planes y programas de orden público y/o privado, capacidad de diseño, gestión, implementación, así como las alianzas estratégicas de diverso orden y nivel territorial, públicas y privadas70”.
Es necesario, así mismo, señalar en este aparte algunas herramientas o buenas prácticas construidas con esfuerzos internacionales y nacionales para fortalecer el desarrollo regional y la competitividad. Las instituciones departamentales y locales deben aunar esfuerzos para facilitar y apoyar las iniciativas que a continuación se reseñan. Se consideran estos dos esfuerzos muy relevantes para consolidar la productividad en las regiones. Si este tipo de metodologías dan los frutos esperados serán decisivas para mantener a la población objetivo activa en las regiones y, en esa medida, se contendrá la excesiva migración hacia las grandes urbes en búsqueda de oportunidades. La Misión sugiere entonces, como énfasis al desarrollo en el nivel territorial, fortalecer este tipo de iniciativas en Colombia.
En primer lugar está la Red de Agencias de Desarrollo Local –Red ADELCO la cual es de suma relevancia al momento de analizar la relación que pueden tener los entes públicos y privados con las regiones. Según la misma Red ésta se define como “una estructura legal, sin ánimo de lucro, de propiedad de las entidades públicas y privadas de un territorio, a través del cual los actores locales planifican y activan, de manera compartida, iniciativas para el desarrollo social y económico territorial; identifican
69 Perry, Barberi, Garay. (2013). Propuestas de política pública para el desarrollo de la economía campesina en Colombia, en Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia, problemáticas y retos actuales , Bogotá. P. 24.
70 Corredor, Consuelo para USAID Colombia (Octubre 2013) Misión de Generación de Ingresos. Propuesta de Política para la Generación de Empleo e Ingresos para PPED y Lineamientos en materia de Gestión, Rutas de Intervención y Ajuste de Programas.
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instrumentos adecuados para su implementación; y encuentran un sistema coherente para el apoyo técnico y financiero”71.
Como se ve su carácter territorial, mixto y de participación de los diferentes actores permite que esta Red sea entendida como una herramienta positiva para fortalecer la planificación, ejecución y consolidación de acciones en los territorios con la intención de fortalecer la generación de ingresos de las poblaciones más vulnerables. Según la misma Red su población objetivo son los productores rurales y los microempresarios rurales y urbanos. Actualmente la Red ADELCO hace presencia, entre otros, en áreas de Boyacá y Santander operan en los municipios de Vélez y Ricaurte involucrando a estos actores en las cadenas productivas del bocadillo y en la caña panelera de esa área.
Se busca, entonces, acompañar la ejecución de planes de negocios de los microempresarios y estimular la asociatividad empresarial con la intención de potenciar la capacidad productiva de la población objetivo. Esto tiene un impacto positivo, además, en la formalización y la consecución de empleo así como en la competitividad de estos sectores de la economía. En general es una estructura normativa muy llamativa que debe tenerse más en cuenta, de manera integrada, con las administraciones locales.
Además, existe una metodología, desarrollada por el PNUD en México, que pretende mejorar no sólo la competitividad de un país y la productividad de sus empresas sino el potenciamiento de la producción local desde la cooperación internacional. El Programa de Desarrollo de Proveedores –PDP resulta ser, exactamente, un fruto de esta metodología que ha logrado, en los últimos años, resultados importantes de conexión entre las grandes empresas y las mipymes en México y El Salvador principalmente.
Según argumenta el PNUD se busca fortalecer el trabajo de las Mipymes que ya son o que tienen el potencial para ser proveedoras de empresas líderes, anclas o tractoras, de tal forma que sean competitivas con respecto a otras alternativas de abastecimiento de otras regiones o internacionales. Se argumenta que potenciar el desarrollo de proveedores locales en cadenas productivas que permitan la coexistencia y la simbiosis entre mipymes y grandes empresas en relaciones de proveeduría es una de las más eficaces formas de insertar las pequeñas empresas en la economía globalizada.
Algunos de los resultados del PDP en los países en los que se ha implantado han demostrado que sí es posible transitare hacia entornos competitivos con esta metodología y, podrían rescatarse, como grandes logros:
Reducción de costos de operación en las cadenas de valor intervenidas.
71 ¿Qué es una ADEL? En http://www.redadelco.org/que-es-una-adel Visitado el 15-11-13.
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Transferencia de buenas prácticas administrativas, comerciales y operativas entre empresas líderes y sus proveedores o comercializadores.
Mejoramiento de los índices de sostenibilidad de las empresas y sus proveedores.
Generación de empleo decente y contratos formales.
Logro de estándares de calidad mundiales en las cadenas de valor que facilitan a las empresas su inserción o el poder competir en mercados internacionales de cara a los Tratados de Libre Comercio.
Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las empresas proveedoras en proporcionar productos que cumplan con los requisitos de calidad de la empresa líder.
Fortalecimiento de las relaciones de confianza entre la empresa Líder y los proveedores que participan del programa con la posibilidad de sostener una oferta competitiva.
Mejoramiento de la satisfacción del cliente y su fidelización.
Propicia la transferencia de tecnología, información y capacitación de la empresa cliente a las empresas proveedoras72.
Esta metodología propuesta por el PNUD, que se está implementado en Colombia desde el segundo semestre de 2012, debe ser tenida en cuenta como una herramienta para fortalecer la generación de ingresos en las regiones puesto que busca fortalecer, precisamente, el componente de emprendimiento de la PGI en las poblaciones más vulnerables. Sobre este particular el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo argumenta que “convencidos de que la competitividad y la inclusión productiva de poblaciones en pobreza y vulnerabilidad son posibles, ha decidido adaptar la metodología del PDP (…) como instrumento práctico que aporte y (…) facilite la inclusión económica de poblaciones menos favorecidas en las cadenas de valor, buscando impactar en la generación de empleo para población en situación de desplazamiento y vulnerabilidad”73.
En ese sentido, el desarrollo de Comisiones Regionales Intersectoriales, que se proponen más adelante, podría ser una herramienta integradora que acerque la
72 Para conocer más cifras y en mayor detalle el Programa de Desarrollo de Proveedores –PDP ver: http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?x=66867#.UopGonBLPe4 y http://www.undp.org/content/honduras/es/home/operations/projects/poverty_reduction/programa-desarrollo-de-proveedores---pdp----.html
73 Convocatoria de Calificación de consultores empresariales para formar parte de la red de consultores de desarrollo de proveedores de PNUD Colombia. En http://pnud.org.co/img_upload/61626461626434343535373737353535/2012/Convocatoria%20a%20Curso%20PDP.pdf Visitado 12 – 11 -2013
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Política de Generación de Ingresos a la realidad territorial y propenda, de la misma forma, por la toma de decisiones y la comunicación a nivel territorial que pueda tener un impacto suficiente sobre la estructura. En estas, como se explicará a continuación, debe participar la Nación (a través del DPS por ser la coordinación interinstitucional e interregional una de sus funciones legales más relevantes y significativas) junto con entes del orden departamental y municipal y, en la medida de lo posible, debe contar con la intervención activa de miembros de la sociedad civil.
Sobre la experiencia, se “ha demostrado que es un camino más adecuado formular las políticas con sus componentes por parte del ente rector o quien lidera la iniciativa, trazar estrategias de orden general y darle a los actores locales una mayor flexibilidad para desarrollar e implementar las políticas y estrategias mediante planes y programas acordes con las especificidades de su población y territorio y en concordancia con los planes de desarrollo y las apuesta locales y regionales.
Por lo anterior se ha insistido en que el rol de los entes rectores es formular la PGEI, con sus estrategias correspondientes y dar lineamientos programáticos de orden general, que sean consistentes con las políticas y estrategias, y que guíen en lo local la formulación, desarrollo y ejecución de los programas”74.
Comisiones Regionales Intersectoriales
En los territorios se ejecuta la política, allí confluyen todos los actores y sus programas, en consecuencia la articulación debe ser cuidadosa y efectiva, por esta razón, se sugiere concentrar en una sola instancia todas las que trabajan en los departamentos y grandes ciudades capitales que determine la Comisión Intersectorial. Mientras esto se logra, es necesario formalizar una instancia para la GI, cuyas funciones serán las equivalentes a las del Comité Operativo Nacional, en el departamento, coordinando los municipios.
Las Comisiones Regionales Intersectoriales, deben organizarse según las características y especificidades propias y bajo el liderazgo de las Direcciones Regionales del DPS estarían integradas por todas las entidades que trabajan en GI: las Gobernaciones, (sus dependencias y entidades descentralizadas, siempre con la presencia de las secretarias de agricultura y desarrollo rural o las que hagan sus veces para tener la seguridad de la diferenciación con el enfoque urbano y que sirvan de articuladores con las instancias de coordinación del desarrollo rural que se analizan adelante), los representantes de las agencias de cooperación internacional, empresa privada y las ONG en el departamento y sus municipios y, las entidades nacionales
74 Corredor, Consuelo para USAID Colombia (Octubre 2013) Misión de Generación de Ingresos. Propuesta de Política para la Generación de Empleo e Ingresos para PPED y Lineamientos en materia de Gestión, Rutas de Intervención y Ajuste de Programas.
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comprometidas con la PGI, a través de sus regionales o seccionales cuya presencia se pueden observar en la Tabla 5.
Teniendo en cuenta el rol tan importante que, en materia regional, debe cumplir la nueva estructura de desarrollo rural y que, además, la mayoría de las economías regionales subsisten a través de la participación del campo consideramos especialmente relevante integrar a las diferentes Secretarías, Oficinas o Dependencias encargadas de la agricultura y el desarrollo rural en cada uno de los territorios. La participación, la voz y el voto de estas dependencias debe ser fundamental para la toma de decisiones que se adelante en estas Comisiones así mismo, servirán como articuladoras de todas las instancias ya creadas para la planeación dl desarrollo rural, esto es:
Consejos Municipales de Desarrollo Rural: organismos de concertación para el desarrollo rural, en el que participan las asociaciones de campesinos, los gremios con presencia en el municipio.
Comité Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria: instancia de concertación entre las autoridades departamentales, las comunidades rurales y las entidades públicas y privadas en materia de desarrollo rural y reforma agraria. Debe coordinar la concordancia entre las Acciones y el uso de los recursos en los Planes, programas y proyectos departamentales para el desarrollo rural y la reforma agraria; y las prioridades establecidas por los municipios en los CMDR.
Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario- CONSEA: instancia encargada de:
o Coordinar la ejecución de la política agraria y pesquera, los programas especiales y la prestación de los servicios agropecuarios.
o Evaluar, discutir y validar el Plan Departamental de Desarrollo Agropecuario y Pesquero.
o Concertar y recomendar la distribución de los recursos de inversión de las entidades adscritas y vinculadas al ministerio y de los programas especiales.
o Identificar y promover los proyectos agropecuarios, pesqueros y de desarrollo rural de carácter departamental.
Consejos Regionales de Secretarias de Agricultura –CORSA: orientan y coordinan las actividades de las Secretarias de Agricultura de acuerdo con la Política del Sector nacional en el sector e identifican las necesidades regionales para ser gestionadas ante el nivel nacional.
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Consejo Nacional de Secretarias de Agricultura –CONSA: asesora y apoya al Ministro en las actividades de planeación sectorial75.
Ahora bien es claro que la articulación entre el Gobierno Nacional y los niveles territoriales es, sin duda, de la mayor importancia. La Ley 715 de 2001 establece que son los departamentos los entes territoriales encargados de coordinar las acciones de articulación con los municipios. Como bien lo plantea el DNP en su “Propuesta de asistencia Técnica a la Generación de Ingresos” (2012) la Constitución y la Ley “brinda[n] unos lineamientos claros acerca de cómo deben ser diseñadas e implementadas las intervenciones del gobierno nacional en materia de asistencia técnica. Este esquema es reforzado por la ley del Plan Nacional de Desarrollo y la Ley de Ordenamiento Territorial; y así de esta manera ha sido abordada en el “Programa de generación y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial”76.
Este texto defiende una tesis que la Misión comparte y que establece que, si bien los departamentos son los niveles intermedios entre los diálogos institucionales de la Nación y los municipios, no existen suficientes competencias para generar impacto en programas específicos como los de GI. En ese sentido, sería de vital importancia reglamentar la Ley 715 para dotar de herramientas a los niveles territoriales con la intención de potenciar no solo su acceso a la información sino también su capacidad de ejecución, de gestión fiscal y de implementación en terreno de todos los programas de GI ideados por el nivel Nacional.
De esta manera el nivel departamental podría, realmente, encargarse de garantizar que sus municipios cumplan con las políticas proyectadas desde los altos niveles de gobierno y, a su vez, podría transmitir, realmente, las necesidades concretas que cada municipio –o grupo de municipios- tiene para darle un uso más efectivo y eficiente a los recursos públicos. El rol de los entes territoriales, como se verá y se ha diagnosticado, es fundamental para poder consolidar una política con un mayor alcance y mejores resultados.
Nivel Municipal
Debe hacerse referencia también que son los municipios los encargados de ejecutar, junto con los agentes de cooperación, ONG y empresas privadas los distintos programas que se proyectan desde la Nación dentro del marco de la PGI. En esa
75 http://www.misionrural.net/experiencia/consejos/secciones/que_son/planeacion.htm 76 Departamento Nacional de Planeación. Propuesta de asistencia Técnica a la Generación de Ingresos. 2012.
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medida el rol de los gobiernos locales, al igual que con el nivel departamental, debe ser mucho más preponderante. Para lograr consolidar la descentralización y con una institucionalidad que responda efectivamente y desde cualquier nivel administrativo a las políticas de Estado es necesario fortalecer el nivel municipal.
Concretamente debe fortalecerse la capacidad de gestión y de comunicación con los operadores para que los municipios no sólo asuman mayor apropiación y beneficios directos de los PGI sino que, además, puedan involucrarse directamente en la toma de decisiones y la implementación de las políticas y programas con la población. Esto, como se ha señalado en el nivel departamental, es de vital importancia para potenciar de manera efectiva el alcance de la PGI.
Teniendo en cuenta que, además, todos los programas de Generación de Ingresos se ejecutan y se operan en territorio bajo la supervisión de las Direcciones Regionales del DPS y, se supone, coordinado con la acción municipal. Este punto, como lo señala el DNP en su “Propuesta de asistencia Técnica a la Generación de Ingresos” debe trabajarse de manera enfática para fortalecer no solo el desarrollo regional y territorial sino fortalecer la descentralización administrativa de nuestro Estado y, por ende, la implementación de todos los programas de la PGI. Para esto, como ya se comentó, una debida reglamentación de la Ley 715 permitiría potenciar el alcance de la Política de Generación de Ingresos. Que sea el nivel municipal capaz de asumir ese rol de “Estado” frente a los operadores y la población objetivo es una meta que, de concretarse, fortalecería la política.
Otros componentes del arreglo institucional
Centro de Identificación de Oportunidades de Inclusión Social
En cada Departamento o eventualmente por regiones previamente organizadas, se establecerán Centros de Identificación de Oportunidades de Inclusión Social coordinados con la Red de Observatorios Regionales de Mercado de Trabajo –Red ORMET y otras iniciativas públicas y privadas y académicas que trabajarán en equipo con las direcciones regionales del DPS y serán proveedores de información para el monitoreo y evaluación.
Estos centros servirán básicamente como observatorios, reciben información de la oferta de servicios y programas y de la demanda en el departamento, y como resultado, identifican oportunidades para la población objetivo generando así planes de acción departamentales. Ellos además deben ser articuladores y proactivos.
Ventanilla Única
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Para el ámbito urbano se propone una Ruta de Intervención o Ventanilla Única, que facilite el acceso de las personas en edad de trabajar que buscan una ocupación, a un proceso de inclusión productiva a través de la empleabilidad o del emprendimiento, mediante la oferta de servicios de gestión y colocación de empleo, con eficiencia y calidad. Su propuesta desarrolla los requerimientos desde lo institucional, lo territorial y lo programático, así como, su ubicación, entre otros aspectos relevantes.
La propuesta, podría denominarse el “back office” (oficina trasera u oficina de trastienda), aquellas dependencias y actividades con las que la población objetivo no tendrá contacto directo, pero la cual es esencial para la buena gestión de la “front office” donde se da la interacción de los ciudadanos con las entidades estatales responsables, presencial, virtual o telefónicamente.
Es evidente el gran esfuerzo de las distintas entidades que atienden población vulnerable para prestar el mejor servicio e información, sin embargo, son múltiples “las ventanillas” o centros de acceso. A los ciudadanos no les corresponde saber cómo está organizada la oferta, quien debe responder por cada tema, a los ciudadanos se les debe facilitar los trámites y la información de la oferta, en un mediano plazo deberían concentrase todas ellas.
Experiencias como los SuperCades en Bogotá, donde en un solo lugar físico, se concentran los servicios, han demostrado que es posible aunar esfuerzos que promueven la recuperación de confianza en el Estado. Otros ejercicios como las Ferias de Servicios y demás espacios de interacción directa entre los usuarios y los servidores de todos los niveles construyen espacios de institucionalidad en los que la comunicación y la fluidez de información pueden facilitar el acceso y el conocimiento de los usuarios de cada uno de los servicios que el Estado ofrece.
La propuesta de Ventanilla Única de servicios debe entenderse como una concentración de información y soluciones que presta el Estado en un solo espacio físico a lo largo y ancho del territorio. Si bien sería óptimo que todas las soluciones se puedan prestar desde un solo punto y bajo una imagen institucional consolidada reconocemos que en el plano rural –por costos de operación y alcance- se hace complicado adelantar un proyecto tan ambicioso en el corto plazo. No obstante sí es importante, para lograr la cobertura y el alcance requerido y propuesto en la PGI, unificar el acceso a la información y facilitarlo no solo a través de los operadores sino a través de todas las entidades que hagan presencia en el territorio.
Es claro que esta propuesta debe enfatizarse en las zonas rurales puesto que uno de los objetivos del PGI es acercar a estas poblaciones a los diferentes programas que ofrece el Estado. El análisis realizado sobre las poblaciones rurales propone un cambio conceptual de fondo en el que se migre del centro hacia el territorio de una manera integrada e integradora. En esa medida se requiere contar con una Ruta General de
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Atención en la que se identifique, mediante estrategia, las personas que deben ser beneficiarios reales de los programas y que éstos se “comercialicen” para que los ciudadanos puedan conocerlos y saber cuándo y cómo pueden acceder a ellos.
Se considera, que un mejor manejo de la información de los programas en todo el territorio permitirá un uso más eficiente de los recursos y un potenciamiento de la institucionalidad en el país. Sin embargo, mientras esto se logra, todas y cada una de las entidades involucradas, nacionales o territoriales, deben contar con la información necesaria para facilitar la relación de la población vulnerable con el Estado y, una vez se consolide la información, estas ventanillas pueden ser apoyadas con líneas telefónicas únicas de servicio gratuitas. Esta figura, como por ejemplo la Línea 195 de Bogotá permite, previa capacitación de los operadores, facilitar el acceso a la oferta de programas y servicios.
Para que estas iniciativas puedan ponerse en práctica, será necesario consolidar el “Portafolio de Servicios” para la población vulnerable, en él deben incluirse entidades públicas y privadas, ONG, cooperación internacional, ubicaciones, contactos, programas, requisitos, etc. Es decir toda la información de la oferta77.
Sin exagerar podría pensarse en que toda la atención se preste bajo una misma imagen institucional, para lo cual será necesario que las instituciones públicas y privadas entiendan que más importante que ser identificados es la atención integral de la población objetivo.
La institucionalidad propuesta en los distintos niveles de gobierno, debe estar articulada con la Ruta de Atención integral para la población objetivo, y soportarse en el Sistema de Información, monitoreo y evaluación que apoye su gestión y contar con un esquema financiero que garantice su funcionamiento y viabilidad, quedando así completo el modelo de gestión, tal como se puede observar en el siguiente diagrama.
Como se ha comentado, esta iniciativa debe combinarse con la propuesta de creación de una “ventanilla única, una puerta de entrada para la PPED que conduzca a las diversas oportunidades de inclusión productiva, vista como un contínuum, como una cadena de eslabonamientos entre los que se destacan las opciones de empleabilidad, emprendimiento e intermediación laboral”, la cual ubica alrededor de la institucionalidad del recientemente creado Sistema Público de Empleo, lo cual sustenta argumentando “El que el SPE78 sea de carácter universal, para toda la población mayor de 18 años, no riñe con la propuesta de que sirva como ventanilla única, pues justamente por su carácter público es una instancia adecuada para crear
77 El Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, está trabajando en conjunto con la Unidad de Consolidación, unos Centros Integrados de Servicio en ciudades como Chaparral.
78 Señala la Experta que en buena hora el Sena, contempla la atención a poblaciones vulnerables en su transformación en Agencia Pública de Empleo –APE-, dentro del SPE.
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en él un subsistema para la Inclusión Productiva de todas las personas que por diversas razones se enfrentan con las mayores barreras, como es el caso de la PPED”
Así, los requerimientos en lo Institucional para el logro de los propósitos de la ventanilla única, tanto para el back, como el front office son:
Una coordinación y relaciones de cooperación entre las entidades nacionales y locales, tanto rectoras como ejecutoras, para aportar al desarrollo e implementación de la PGEI, con todos sus componentes, estrategias y programas.
Una clara asignación de funciones y de responsabilidades entre las instituciones que tienen compromisos misionales con el SPE, en los diversos niveles de gobierno.
Una estrategia de financiación o de cofinanciación para garantizar la disponibilidad de la oferta de servicios, en aquellos municipios que por su categoría no disponen de oferta de calidad y pertinente para la inclusión productiva de PPED”
En resumen, la siguiente ilustración representa la propuesta de Arreglo institucional requerida para la PGI.
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Ilustración 1. Propuesta Arreglo Institucional de la PGI
Fuente: Elaboración propia
El rol del DPS en el arreglo institucional
Teniendo en cuenta todos los asuntos anteriormente señalados así como la estructura actual del Departamento para la Prosperidad Social –DPS proponemos los siguientes cambios en su funcionamiento y estructura para fortalecer su rol en la PGI:
Fortalecer y hacer seguimiento detallado a sus funciones de coordinación que se recogen en la siguiente ilustración:
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Ilustración 2. Funciones de coordinación del DPS en los niveles nacional y territorial
Fuente: Elaboración propia
El DPS debe ser el órgano rector de la formulación de la política, que según señala Consuelo Corredor79, debe abarcar los componentes, las estrategias y los lineamientos programáticos, como también en lo relacionado con los sistemas de información y los sistemas de monitoreo y seguimiento y debería contar con tres ejes: Institucional, Territorial y Programático. Para ello el DPS necesariamente debe fortalecerse internamente. El área no formalizada de formulación y diseño de políticas públicas, debe transformase en una Dirección. Así mismo, debe empoderase y asumir todas las funciones de coordinación intersectorial que le fueron asignadas al momento de su creación. Para asumir su nuevo rol de ente rector de la política y la coordinación, debería trasladar paulatinamente los programas que hoy ejecuta a las entidades descentralizadas del Sector según sus competencias, pero especialmente a la ANSPE.
Para la coordinación, la Subdirección General, que sería la coordinadora del Comité Operativo, tendría a su cargo el tema de la ventanilla única de oportunidades, el portafolio de servicios y las líneas gratuitas, para lo cual contaría con el apoyo del Grupo de Trabajo de Servicio al Ciudadano.
Para la Planeación, Monitoreo y Evaluación80 debe fortalecerse la Oficina de Planeación.
79 Corredor, Consuelo para USAID Colombia (Octubre 2013) Misión de Generación de Ingresos. Propuesta de Política para la Generación de Empleo e Ingresos para PPED y Lineamientos en materia de Gestión, Rutas de Intervención y Ajuste de Programas.
80 Ibid. Art. 14.
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En la Dirección de Inclusión Productiva y Sostenibilidad81 se debe crear la Subdirección de Generación de Ingresos y Empleabilidad, en reemplazo del Grupo Interno de Trabajo actual.
Las direcciones regionales deben fortalecerse y contar con el apoyo de comisiones únicas para todos los temas del Sector.
En la siguiente ilustración se señalan en azul oscuro los cambios propuestos en la estructura del DPS.
Ilustración 3. Propuesta Arreglo institucional interno del DPS
Fuente: Elaboración propia
INCREMENTO DE LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA GESTIÓN
En esta sección se recomienda la utilización de algunos instrumentos que pueden contribuir a darle mayor eficiencia y eficacia a los procesos de planificación y contratación necesarios para ejecutar la CPGI. En otras palabras, pueden ayudar a operacionalizar el sistema de coordinación entre los actores que participan en la CPGI, tanto de los tres niveles de gobierno como de la sociedad civil y el sector privado, en especial los operadores.
Tales instrumentos deben contribuir a generar incentivos y condiciones para que haya un fortalecimiento y un mejor aprovechamiento de las capacidades de los operadores; a corregir la dispersión de formas como se llega a la población sujeto de la política; a mejorar los procesos de planificación y así garantizar la oportuna y eficaz
81 Decreto 4155 de 2011. Art. 19.
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ejecución de recursos de inversión; y a potenciar la coordinación y liderazgo de los entes territoriales.
Un primer instrumento es el de los Convenios-Plan82, figura que permite articular e integrar los tres niveles de gobierno, la sociedad civil y el sector privado, cuando las funciones o servicios del Estado no están distribuidos de manera precisa legalmente, que podría ser el caso de la generación de ingresos para la PEPV. Mediante este instrumento, además, se puede incluir aportes del presupuesto nacional con la intención de potenciar la coordinación y el liderazgo de los entes territoriales. De esta manera, no sólo se interviene efectivamente en las finanzas y proyectos territoriales de las regiones, sino también se articula la acción de todos los actores en torno a un objetivo común.
Un segundo instrumento es la figura de las vigencias futuras, que permite evitar las restricciones que eventualmente pueden surgir por el principio de anualidad que establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto. Su adecuada utilización debe ser el resultado de una rigurosa planificación que permita garantizar la estabilidad del trabajo que adelanta el DPS con los operadores y así sortear los cortes anuales que se derivan de las vigencias fiscales.
Un tercer instrumento que se recomienda al DPS estudiar es la posibilidad de utilizar la figura de los Acuerdos Marco de Precios83, que administra la Agencia Colombia Compra Eficiente, para facilitar y agilizar algunos procesos contractuales, en la medida en que brindan más tiempo de maniobra e incentivan una mejor estructuración a los servicios que prestan los operadores en las regiones. Dado que la norma indica que los acuerdos sólo funcionan para los bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, habría que estudiar con la Agencia las posibilidades de utilizar esta figura. Para lo cual se tendría que identificar las labores que los operadores realizan en terreno que pueden catalogarse como servicios de este tipo y que serían susceptibles de incorporarse en un Acuerdo Marco de Precios.
Finalmente, se recomienda promover el desarrollo de capacidades y la creación de incentivos para mejorar la eficiencia, calidad y pertinencia de los servicios que proveen los operadores. Para lo cual se sugiere el desarrollo de programas de formación y de mecanismos de certificación y reconocimiento de la experiencia,
82 Según el artículo 8 de la Ley 1450, el Convenio-Plan “se entenderá como un acuerdo marco de voluntades entre la Nación y las entidades territoriales, cuyas cláusulas establecerán los mecanismos específicos para el desarrollo de programas establecidos en la presente ley que, por su naturaleza, hacen conveniente que se emprendan mancomunadamente con una o varias Entidades Territoriales.”
83 Se trata de “Un contrato entre un representante de los compradores y uno o varios proveedores, que contiene la identificación del bien o servicio, el precio máximo de adquisición, las garantías mínimas y el plazo mínimo de entrega, así como las condiciones a través de las cuales un comprador puede vincularse al acuerdo. Generalmente, los compradores se vinculan a un Acuerdo Marco de Precios mediante una manifestación de su compromiso de cumplir las condiciones del mismo y la colocación de una orden de compra para la adquisición de los bienes o servicios previstos en el acuerdo”. Ver . Colombia Compra Eficiente (2011) Guía para entender los Acuerdos Marco de Precios, p. 2. Citado por Caballero (2013)
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reputación y capacidades de los operadores en la gestión de iniciativas de generación de ingresos y empleabilidad directamente con la PEPV. Así como el fomento a la prestación de servicios por parte de operadores con capacidad para ejecutar, con calidad y eficiencia, programas de manera integral, de acuerdo con las necesidades específicas de los distintos territorios y poblaciones sujeto de la CPGI.
SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN (SM&E) PARA LA CPGI84
OBJETIVO Y FUNCIONES DEL SM&E85
La implementación y desarrollo de la CPGI demanda un Sistema de Monitoreo y Evaluación (SM&E) que sea la carta de navegación del Gobierno para garantizar el logro de los resultados propuestos por la MGI. Deber ser también una herramienta para la mejora continua de las actividades, los procesos y la asignación de recursos en la ejecución de la política, y para que efectivamente se dé un aprendizaje sistemático por parte de quienes participan en ella.
La recolección, análisis y difusión de información que se realicen como parte de las actividades de M&E deberán realimentar la toma de decisiones sobre la operación de proyectos, programas y sistemas, y sus diseños, así como nutrir un sistema de gestión del conocimiento que estimule la propagación de los impactos que se propone como parte esencial de la estrategia para la CPGI. En este orden de ideas, el presente capítulo propone un esquema general que sirve como base para el diseño e implementación del SM&E que cumpla con los objetivos señalados.
El diseño de un SM&E parte del hecho de que las políticas y los programas se conciben bajo dos supuestos: primero, la identificación de un problema y el estudio de sus causas; y segundo, el planteamiento de una solución, que se convierte en una política o en un instrumento de la misma. Bajo estos dos supuestos, se plantea una forma de implementar la solución, que consiste en la forma de realizar una intervención de política, o de suministrar un apoyo a través de un programa.
La implementación, a su vez, requiere de unos responsables que actúen coordinadamente (institucionalidad) para alcanzar el propósito común de la política. El propósito se consigue, por un lado, si las hipótesis sobre el problema, sus causas y su solución son verdaderas y, por el otro, si la implementación cuenta con una
84 Esta sección se elaboró con base en Núñez, J. y Castillo, J. (2013) Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de Ingresos (Tercer Informe), el cual fue elaborado en el marco de la Misión de Expertos de Generación de Ingresos. En este estudio se analizaron seis programas: Jóvenes en Acción-Línea de Formación, Capitalización Microempresarial-Línea de Emprendimiento, Ruta de Ingresos y Empresarismo-Línea de Emprendimiento, SPE-Línea de Intermediación Laboral, Proyecto de Apoyo a Alianzas Productivas-Línea de Emprendimiento y Sistema Nacional de Formación para el Trabajo-Línea de Formación. El diagnóstico y los principales hallazgos y recomendaciones derivados de estos análisis sirvieron de base para la elaboración de la propuesta del SM&E de la NPGI.
85 En esta sección se hablará indiferentemente del SM&S y del SM&E. El primero hace referencia a seguimiento de actividades, componentes, propósitos y fines, mientras que el segundo incluye el primero más las evaluaciones de impacto.
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institucionalidad adecuada. Es decir, la solución y su institucionalidad son hipótesis sobre una forma de eliminar o reducir el problema.
Así entonces, las funciones del SM&E deben ser:
Monitorear si las hipótesis que se plantearon como solución al problema se están cumpliendo, en qué medida, dónde y cuándo. Y de esta manera, hacer observaciones sobre la evolución del problema y la eficacia de la solución.
Monitorear si cada actividad se cumple satisfactoriamente en los tiempos dispuestos, identificar las fallas de la política, poner las alarmas para que se dé su correcto funcionamiento y por último apoyar la gestión gubernamental tanto en el corto como en el mediano plazo.
Monitorear que cada componente (bienes y servicios) de la política (o el programa) sean de la calidad y la pertinencia establecida para resolver el problema, pues de otra forma la política no podrá o el programa no podrá cumplir con los estándares de eficacia que se ha trazado.
Facilitar la coordinación, tanto de las actividades y procesos que se realizan en varias organizaciones o agentes que hacen parte de la solución planteada, como de la interacción entre agentes o entre las organizaciones que, por la naturaleza de la CPGI, participan de la misma. El sistema debe servir para alinear los incentivos interinstitucionales mediante la definición y control del cumplimiento de metas parciales y la identificación de cuellos de botella y sus responsables.
Registrar quién entra en la ruta de atención de la política o de los programas, cómo entra (línea de base) y quién termina, cómo termina el proceso. Lo cual permitirá evaluar los resultados de política y hacer el seguimiento a las rutas definidas dentro de la solución planteada por el gobierno.
Y finalmente, evaluar el impacto de mediano y largo plazo de las políticas y los programas.
Ahora bien, el impacto de la política no depende exclusivamente de la gestión de las organizaciones responsables. También obedece a los contextos socioeconómicos y culturales donde funcionan los programas, a las características exógenas de la población sujeto (observadas y no observadas), a los eventos externos que incluyen los riesgos idiosincrásicos y covariados que enfrenta la población, entre otras variables que no están bajo el control de quienes responden por la política. Todos estos, factores clave del enfoque diferencial que desde lo territorial y lo poblacional se propone para la CPGI. Por lo tanto, las evaluaciones de impacto deberán ayudar a identificarlos, de tal forma que se puedan hacer los ajustes necesarios en la política o en los programas. Para lo cual se puede usar un combinación de métodos cuantitativos y cualitativos (Mixed Methods).
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ASPECTOS GENERALES DE LA METODOLOGÍA
Para el diseño del SM&E se propone la utilización de la Metodología de Marco Lógico, la cual se orienta a solucionar problemas específicos. El primer paso es identificar, por medio de un diagnóstico sistémico, el problema que se va a resolver, sus causas y por qué no ha logrado ser resuelto. De esta manera, se delimita lo que se debe monitorear y evaluar de manera concreta. Para la elaboración del diagnóstico sobre las causas del problema, se plantea la elaboración de un árbol de problemas.
Posteriormente se elabora una matriz de marco lógico (MML) en la cual se establece cómo se va solucionar el problema, esto es, las actividades y los componentes de la solución (propósitos y fines). Y teniendo como base una lógica de cómo opera la solución del problema (la MML), se establecen los indicadores del SM&E.
En suma, la lógica general del sistema se pregunta por las causas del problema, la solución, la institucionalidad y los indicadores de seguimiento que garantizan la ejecución y la gestión de la política y de sus programas.
LOS COMPONENTES DEL SM&E
El SM&E para la NPGI debe constar de cuatro componentes que interactúen entre sí. A continuación se describe cada uno de ellos.
Diagrama 5. Componentes del SM&E
Seguimiento a individuos
• Líneas de Base• Construcción y
Reconstrucción de Rutas
• Registro de atención individual
• Módulo de gestión y control para individuos
Seguimiento a actividades y componentes
• Matrices de Seguimiento
• Indicadores• Medios de
verificación• Metas• Tablero de control
Seguimiento propósitos, fines
• Matriz de marco lógico
• Indicadores• Medios de
verificación• Acciones para
cada rango
Evaluación de Impacto
• Mecanismo de selección de beneficiarios
• Grupos de control• Metodología• Líneas de base• Definición de
variables• Agenda de
evaluaciones
Procesos deInscripción, Evolución
y Desempeño
GestiónInterna
Corto Plazo
Evaluación de ResultadosMediano Plazo
Evaluación deLargo Plazo
Coordinación Institucional, Rendición de cuentas, Eficacia en la política
Fuente: Misión de Expertos de Generación de Ingresos
Sistema de Seguimiento a Individuos. Tiene como objetivo la construcción del registro de línea de base (caracterización inicial de las personas), por medio del cual se
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debe diseñar la ruta de Generación de Ingresos de cada individuo86 y el seguimiento a personas a través de las rutas. Cada ruta debe seguir un modelo lógico de solución del problema (con su correspondiente árbol de problemas) y combinar diferentes acciones que sean complementarias entre sí. La línea de base debe ser el punto de partida para construir la ruta de cada individuo según sus características socioeconómicas, sus necesidades y su historia laboral87. Posteriormente debe recolectarse la información sobre la atención individual; algunas de las variables claves que deben reposar en este sistema son la identificación, la fecha y lugar de entrada, el servicio, apoyo o programa recibido, las fechas de cuándo es atendido (o recibe subsidio), el registro de interrupciones, retrasos, problemas y la fecha de salida88. Las fechas registradas en cada programa se deben utilizar para reconstruir las rutas de cada individuo y las demoras que surjan entre cada eslabón de la ruta. Para ello, el SM&E debe tener un módulo tanto de gestión, como de control, sobre la evolución y el desempeño de las personas a través de las rutas, el cual es la base de articulación institucional de la CPGI. Y en particular para la información de la población víctima, debe articularse con los avances existentes en el sistema de registro (RUV) y seguimiento en la atención y reparación a las víctimas, VIVANTO.
Sistema de Seguimiento a Actividades y Componentes de los Programas. Tiene como objetivo hacer seguimiento y gestión interna de los programas. Es necesario elaborar la matriz de marco lógico para cada programa que actúe en la Red de Generación de Ingresos, construir las matrices de seguimiento, diseñar los indicadores, los medios de verificación y sus metas, y diseñar el tablero de control de los programas. En este componente debe hacerse seguimiento a las acciones y condiciones necesarias para la generación de productos (Actividades) y a los productos como tal (componentes) en términos de cantidad y especialmente de calidad y pertinencia.
Sistema de Seguimiento a Propósitos y Fines de los Programas y la PGI. Su objetivo es el seguimiento al alcance de la situación deseada para la población sujeto de la política (propósito y fines de los programas y la CPGI). Puesto que la situación deseada requiere la suma y articulación de varios agentes y niveles de gobierno, es necesario hacer seguimiento a los programas individualmente y a la CPGI a nivel general, en término de los objetivos últimos de la política: la inclusión productiva y la estabilización y autonomía socio-económicas de la PEPV. Al igual que en el componente anterior, en este debe terminarse el modelo lógico y las matrices de seguimiento para los programas que finalmente queden en Red.
86 O grupo de personas de características similares.87 Las bases de datos de INFOUNIDOS, el RUV y el SISBEN pueden servir inicialmente.88 La base de datos del RUAF puede servir inicialmente.
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Diagrama 6. Red de información: interoperatividad entre sistemas de información
Red de Interconexión
RUV y PNARIV
(Víctimas)
RUPD
(Desplazados)
RUAF
(Afiliados)
PILA
(Cotizantes)
SISBENINFOUNIDOS
Sistemas propios
Registraduría
Operadores
Registro único
Sofia +, SM&S, AP,DPS, SPE
Fuente: Misión de Expertos de Generación de Ingresos
El funcionamiento de los tres sistemas anteriormente descritos requiere de una red de información interoperativa entre los diferentes sistemas de información. Se trata de una red que lea información de los sistemas propios que tiene cada institución (P.ej. RUV-VIVANTO, Sofia +, los SM&S de cada institución, como en el caso de Alianzas Productivas, DPS o el Servicio Público de Empleo, que estará en cabeza del Ministerio del Trabajo).
Para tener un registro único, este sistema debe contar con la plataforma de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de validar la identificación de las personas. No se trata de una Red que administre la información de cada entidad. Consiste, más bien, en el desarrollo de una plataforma tecnológica que lea los sistemas de información para unificar los sistemas de seguimiento a personas, actividades, componentes, propósitos y fin, y producir los informes de seguimiento a la política.
Sistema de Evaluación de impacto. El impacto consiste en medir en el mediano y largo plazo la diferencia, en variables objetivo de la intervención, entre la situación con y sin el beneficio recibido por algún programa en particular o la política en general. Dichas mediciones requieren, en su orden: a) conocer los mecanismos de selección de beneficiarios; b) determinar un grupo de control que hará las veces de los beneficiarios sin intervención; y c) elaborar una metodología para medir las diferencias en la evolución de las variables entre el grupo de tratamiento (intervenidos) y el grupo de control.
Los mecanismos de selección en algunos programas no están claramente definidos o son variables según la intervención o los requisitos que establezca cada institución. Esta situación implica que la construcción de un grupo de control “puro” es
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imposible, puesto que se observa que las intervenciones llegan de manera dispersa sin que haya mecanismos de coordinación que hagan fácil la tarea de escoger un adecuado grupo de control. En estos casos, la literatura de evaluación de impacto indica que la mejor alternativa es escoger los grupos de control según la intensidad del tratamiento y hacer comparaciones entre los veteranos (quienes llevan más tiempo intervenidos) y los que están ingresando al programa (primíparos). De esta forma, el impacto será la diferencia en las variables claves entre los veteranos y los primíparos.
ARQUITECTURA INSTITUCIONAL
Implementación del seguimiento a individuos. En el caso de los individuos que accedan a la Ventanilla Única que se propone para el ámbito urbano en el presente informe, el seguimiento a individuos se origina con la información que se provea a los participantes. Según esta propuesta, las Ventanillas Únicas deben estar localizadas en todas aquellas oficinas de las agencias del Servicio Público de Empleo, los puntos de atención de la UARIV, centros regionales, cajas de compensación y otros actores con quienes se logre generar acuerdos. Por lo tanto, éstas deben tener la posibilidad de inter-operar, no sólo porque una persona puede registrarse o solicitar información en varios municipios o zonas de una misma ciudad, sino porque es necesario que la información de las N ventanillas distribuidas a lo largo del país esté centralizada y pueda ser analizada de la misma manera por la entidad encargada de ello, que se recomienda sea el DPS, como líder de la NPGI, y como coordinador del Comité Operativo de Generación de Ingresos, tal como se propone en el presente informe en la sección de Aspectos Institucionales.
La implementación del SM&S. Las funciones del SM&S se deben administrar en diferentes niveles de la estructura de una institución. La cabeza de la institución tiene a cargo definir las metas de los programas según el presupuesto y las restricciones técnico-operativas que se identifiquen. A partir de estas metas la oficina de planeación debe establecer un tablero de control que garantice el cumplimiento de estas metas, teniendo como base diferentes acciones para cada rango de atraso en cada uno de los indicadores definidos. La gestión, por lo tanto, se realiza con base en los resultados del tablero de control y, en caso de desviaciones, se debe tener un(os) responsable(s) de cada indicador, quien(es) debe(n) ejecutar las acciones contempladas para cada rango de retraso o desviación.
Adicionalmente está la operación local. Cada región debe manejar los operadores u oficinas locales (región 1 a N , según Diagrama 7). Éstas deben estar encargadas de la supervisión de las metas y de que la información cargada para cada indicador en el SM&S sea verídica y verificable. A ese nivel, el supervisor debe recibir los informes de seguimiento de los operadores y de la interventoría (cuando sea del caso), para analizar los avances (o retrasos) y ejecutar la gestión de los proyectos, es decir tomar las acciones que indique el tablero de control para cada rango de retraso.
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En este sentido, los verdaderos responsables del tablero de control son las oficinas regionales, quienes pueden ejercer control real de los operadores u oficinas locales. Nótese que el Diagrama 7 corresponde a una institución. La agregación de la información de las oficinas de planeación debe centralizarse en DPS para aquellas instituciones que operen en la Red de Generación de Ingresos (RGI).
Diagrama 7. Estructura institucional para el SM&S
Institución 1
Regional 1
Operador 11
Participante111
Participante 11n
Operador 1n
Regional n
Oficina de Planeación
Establecimiento de metas
Tablero de Control
Supervisión
Información de indicadoresInformes de seguimiento Interventoría
Interventoría aleatoria
Fuente: Misión de Expertos de Generación de Ingresos
Nótese también que existe una diferencia fundamental entre el seguimiento a los individuos que son atendidos a través de la Ventanilla Única, y el seguimiento a indicadores: mientras que la interoperabilidad entre ventanillas de todo el país se requiere para poder implementar el subcomponente de seguimiento a individuos, la estructura institucional de 5 niveles se requiere para: a) supervisar y auditar los programas en el nivel local; b) centralizar información en las oficina de planeación y desde allí gestionar los programas a través del tablero de control; y c) coordinar las instituciones que estén en la RGI. En suma, el esquema de seguimiento a individuos mediante las ventanillas únicas interconectadas es complementario al esquema institucional del SM&S.
LA IMPLEMENTACIÓN
La implementación de los cuatro componentes clave del SM&E de la NPGI, así como el desarrollo de la plataforma interoperativa de los sistemas de información y el establecimiento de la estructura institucional para su funcionamiento y supervisión, requiere una decidida voluntad política y, consecuentemente, de una mayor elaboración de su planificación financiera, técnica e institucional.
La adopción de CPGI por parte del Gobierno deberá: desarrollar las soluciones al árbol de problemas planteado, la configuración final del marco lógico de la política y la elaboración de la matriz de seguimiento de todos y cada uno de los programas, así
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como incluir para cada indicador las metas, los medios de verificación, la frecuencia y los responsables que permitan desarrollar el tablero de control de la política y los programas, y especialmente, el desarrollo e interacción de los cuatro componentes clave del SM&E.
También deberá contemplar el diseño de una plataforma tecnológica capaz de leer y procesar la información de cada institución u operador, entre otros actores. Plataforma que deberá ser administrada y coordinada por el DPS. Para ello se deberán expedir las normas de estandarización de información de cada uno de los agentes involucrados y todas las actividades de coordinación, tales como los flujos y tiempos de información.
Se deberán definir las formas de generar información (estándares), el proceso de seguimiento, el proceso de gestión basado en los indicadores y sus desviaciones, las modificaciones a los manuales operativos de los programas, el uso y la gestión de las mediciones de desempeño, así como los cambios y mejoras institucionales que requiera la organización y los programas en caso de desviaciones. También se deben establecer las responsabilidades en materia de supervisión de los operadores, los medios de verificación de la información y las acciones a seguir en cada rango específico de atraso de las metas establecidas.
En suma, habrá de definirse una estructura institucional que facilite el funcionamiento del SM&E y provea instrumentos para la coordinación de los cuatros subsistemas propuestos, con el objetivo de tener un sistema que apoye la gestión del Gobierno Nacional y asegure la eficacia general de la CPGI.
Con el producto de esta Misión, se espera que el Gobierno Nacional cuente con más elementos para ajustar la política de generación de ingresos dirigida a la población en pobreza extrema y víctimas del conflicto armado; dinamizar la operación de los programas en lo urbano y llegar a los acuerdos de principios necesarios en lo rural. Asimismo, se espera haber ofrecido el soporte a decisiones importantes en materia de arquitectura institucional y del sistema de monitoreo, evaluación y seguimiento de la política.
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IV. ANEXO 1
Resumen contenido de los informes de los expertosExpertos Informe Contenido de los informes
Consuelo Corredor
• “Políticas en Generación de Empleo e Ingreso en Colombia. Estado actual, alcances y limitaciones. Propuestas de ajuste para lograr una política integral con enfoque diferencial y territorial”. Producto 1 y 2.
• “Propuesta de política para la generación de empleo e ingreso para la PPED y Lineamientos en materia de gestión, rutas de intervención y ajuste de programas”. Producto 3. Versión Final.
• Documento técnico que contiene el diagnóstico sobre los modelos de gestión de iniciativas exitosas para el ámbito urbano y la oferta de generación de ingresos para población en pobreza extrema y víctima del conflicto. En éste se analizan: políticas, planes y programas de orden nacional, regional y los programas de generación de ingresos para el ámbito urbano, con énfasis en los objetivos, asignación presupuestal, número de beneficiarios, principales actividades, e indicadores.
• Documento que contiene una propuesta de los lineamientos de Política para dar respuesta a la necesidad de rediseño de modelos de gestión, rutas de intervención (procesos de secuencialidad), y el ajuste a la oferta de generación de ingresos para población en pobreza extrema y víctima del conflicto, en el ámbito urbano.
Arturo García
• “Diagnóstico Zona Rural. Política de Generación de Ingresos”. Producto 1.
• “Política de Generación de Ingresos para la Zonas Rurales. Informe Nº 3. Lineamientos para la formulación de una política”. Producto 3. Versión Final.
• Documento que contiene un diagnóstico sobre: i) el entorno y el contexto donde la población se encuentra o retorna; ii) caracterización de población rural; iii) oferta, programas e instrumentos de orden nacional de generación de ingresos rural, sus respectivas evaluaciones (existentes) y fichas de inversión; y por último iv) iniciativas del orden territorial que se consideren innovadoras, efectivas y/o exitosas en materia de generación de ingresos en el ámbito rural.
• Documento con lineamientos de Política para dar respuesta a la necesidad de diseño de modelos de gestión, teniendo en cuenta criterios como el entorno, caracterización poblacional y la oferta (programas e instrumentos) existente. Se proponen estrategias y mecanismos para que la población sujeto, pueda acceder efectivamente a programas, teniendo en cuenta las restricciones políticas, presupuestales, jurídicas y técnicas de las entidades.
Liliana Caballero
• “Diagnóstico Componente Institucional. Política de Generación de Ingresos”. Primer producto.
• “Política de Generación de Ingresos. Componente Institucional”. Tercer Producto. Propuestas. Versión Final.
• Documento diagnóstico sobre sobre: i) competencias institucionales de las entidades pertinentes, ii) instancias de coordinación existentes en el nivel nacional en materia de generación de ingresos, iii) cuellos de botella en el diseño y funcionamiento de programas de generación de ingresos (ej. Contratación, vigencias fiscales, etc.) y iv) cruce de competencias de entidades con programas de generación de ingresos.
• Documento que contiene una propuesta de una red de gestión de la Política de Generación de Ingresos, para garantizar su eficiencia en gestión y funcionalidad. La propuesta debe diferencias la gestión institucional y programática para el ámbito urbano y rural.
Jairo Núñez • Núñez, J. y Castillo, J. “Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de Ingresos: Las causas del problema de generación de ingresos, un enfoque desde el ciclo de vida de las personas y los problemas de desarrollo local”. Producto 1.
• Núñez, J. y Castillo, J. “Monitoreo y Seguimiento para la Estrategia de Generación de Ingresos”. Producto 3. Versión Final.
• Documento en el cual se desarrolla un diagnóstico general sobre la generación de ingresos a partir de un enfoque del ciclo de vida de las personas y de las trampas de desarrollo local que enfrentan las regiones. Con base en ello, se construye un árbol que resume los problemas determinantes en cuanto a generación de ingresos. En éste se identifican una serie de limitaciones a nivel macroeconómico, estructural, así como microeconómico.
• Informe con el análisis, organizado a partir del esquema de cadena de valor, de seis programas, sistemas y servicios que desempeñan un papel crucial en cada una de las tres estrategias para generación de ingresos, a saber: formación (Jóvenes en Acción y Sistema Nacional de Formación para el Trabajo); emprendimiento (Capitalización Micro-empresarial, Ruta de Ingresos y Empresarismo y Alianzas Productivas); e intermediación laboral (Servicio Público de Empleo). A partir de
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Expertos Informe Contenido de los informes
ello, se construye una matriz de marco lógico, que sirven como referencia para la consolidación de un sistema de monitoreo y seguimiento.
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