UPPSALA UNIVERSITET

Företagsekonomiska institutionen

Företagsekonomi C, VT 2008

Kandidatuppsats, 15 hp

Målutformning i VägverketEn undersökning av Vägverkets process att utforma styrkortsmål

Författare:

Ellinor Haglind

Amanda Ryde

Handledare:

Ulf Olsson

2

Sammandrag

I en målstyrd verksamhet är det av största vikt att målen är rätt utformade för att

verksamheten ska fungera så effektivt som möjligt.

Vägverket har sedan år 2000 använt sig av styrkortsmodellen. Syftet med vår uppsats är att

undersöka hur Vägverket arbetar med framtagande av styrkortsmål. Vi utvärderar denna

process genom att titta på vilka konsekvenser som kan uppstå beroende på vilken nivå i

organisationen styrkortsmål utformas, samt hur Vägverket kan säkerställa att optimala mål

formuleras. För att kunna svara på dessa frågeställningar har vi intervjuat nyckelpersoner på

tre av sju regioner och på Vägverkets huvudkontor.

Vår slutsats är att Vägverkets ansvarsfördelning i styrkortsmodellen är en blandning av

top-down och bottom-up, vilket vi anser är en bra fördelning. Huvudkontoret är de som har en

helhetsbild av vad som är viktigt för hela Vägverket och utifrån detta formulerar de

övergripande mål. Vi kommer dock fram till att bland annat kommunikationen och samarbetet

måste förbättras mellan huvudkontor och regioner. Hela processen att utforma och fastställa

mål måste vara effektiv, vilket innebär att organisationen så produktivt som möjligt ska

omvandla resurser till prestationer. Det kritiska i styrkortsmodellen är att processen i sig ska

säkerställa att målen är optimalt utformade.

3

Innehållsförteckning

Sammandrag

1. Inledning ............................................................................................................................... 51.1 Syfte och frågeställningar.......................................................................................................... 6

2. Teoretisk referensram.......................................................................................................... 72.1 Mål- och resultatstyrning inom statsförvaltningen.................................................................. 72.2 Mål och målformulering inom en organisation........................................................................ 72.3 SMART-kriterier ........................................................................................................................ 82.4 Betydelse av vilken nivå i organisationen som utformar styrkort.......................................... 9

3. Metod................................................................................................................................... 113.1 Ämnesval.................................................................................................................................... 113.2 Tillvägagångssätt....................................................................................................................... 113.3 Datainsamling............................................................................................................................ 12

3.3.1 Urval av respondenter.......................................................................................................... 123.3.2 Genomförande av intervjuer ................................................................................................ 123.3.3 Övrig datainsamling............................................................................................................. 13

4. Om Vägverket..................................................................................................................... 14

5. Beskrivning av Vägverkets styrkortsmodell.................................................................... 155.1 Om styrkortsmodellen .............................................................................................................. 155.2 Grundläggande tillämpning av modellen................................................................................ 15

6. Framtagande av styrkortsmål........................................................................................... 186.1 Framtagande av direktiv och målutspel ................................................................................. 18

6.1.1 Verksamhetsplaneringen inleds ........................................................................................... 186.1.2 Styrkortsmål och resurser .................................................................................................... 196.1 3 Kunskap om regionernas behov och förutsättningar ........................................................... 206.1.4 Forum för kommunikation................................................................................................... 216.1 5 Målutformning och SMART-kriterier ................................................................................. 226.1.6 Från remiss till direktiv........................................................................................................ 22

6.2 Bearbetning av direktiv på regionen....................................................................................... 236.2.1 Svårigheter vid tolkning av mål........................................................................................... 246.2.2 Beräkningar på målen.......................................................................................................... 256.2.3 SMART-kriterierna inom regionerna .................................................................................. 25

6.3 Dialog med generaldirektören och den årliga överenskommelsen....................................... 266.3.1 Hur regionernas bidrag möts upp ........................................................................................ 276.3.2 Från dialog till överenskommelse........................................................................................ 28

7. Analys .................................................................................................................................. 307.1 Konsekvenser av ansvarsfördelningen i processen att utforma styrkortsmål..................... 30

7.1.1 Top-down............................................................................................................................. 307.1.2 Styrkort som övervakningsmekanism, en del av top-down................................................. 317.1.3 Bottom-up............................................................................................................................ 327.1.4 Top-down eller bottom-up................................................................................................... 33

7.2 Att utforma optimala mål......................................................................................................... 337.2.1 Användandet av SMART .................................................................................................... 337.2.2 Specifikt............................................................................................................................... 337.2.3 Mätbart................................................................................................................................. 347.2.4 Accepterat............................................................................................................................ 357.2.5 Realistiskt ............................................................................................................................ 357.2.6 Tidssatt................................................................................................................................. 36

4

8. Slutsats................................................................................................................................. 37

Källförteckning....................................................................................................................... 40

BilagorBilaga 1 – Presentation av respondenterBilaga 2 – Intervjumall för regionrepresentanterBilaga 3 – Intervjumall för HuvudkontoretBilaga 4 – Intervjumall för Britta ForsbergBilaga 5 – Kompletterande frågor

5

1. Inledning

I en målstyrd verksamhet är det av största vikt att målen är rätt utformade för att

verksamheten ska fungera så effektivt som möjligt. Men hur vet man att de mål som sätts upp

inom en organisation är optimala för dess verksamhet?

Vägverket har sedan år 2000 använt sig av styrkortsmodellen, vilken de utvecklat utifrån

Robert S. Kaplan och David P. Nortons modell för verksamhetsstyrning, Balanced Scorecard.

Syftet med införandet av styrkortsmodellen var för Vägverket att fokusera än mer på mål- och

resultattänkande och komma från bland annat detaljstyrning.1

Inom Vägverket finns ett övergripande styrkort för hela organisationen med mål som ska

uppnås under året. Vägverket har idag sju regioner runt om i landet, vilka bedriver Vägverkets

kärnverksamhet. Respektive region har ett eget övergripande styrkort.

Huvudkontoret arbetar under våren fram verksamhetsplaneringsdirektiv (VP-direktiv) till

regionerna. Direktiven är ramar och riktlinjer för planering av nästa års verksamhet, och

innehåller bland annat preliminära mål för Vägverkets övergripande styrkort. Dessa

preliminära mål kallas för målutspel, och regionerna ska varje år ge förslag på vad de kan

bidra med för att uppnå målen. Flertalet av dessa bidrag är mål som även kommer att finnas

med i regionernas egna styrkort. Regionernas styrkort fastställs i slutet av varje år i en

överenskommelse mellan respektive regionchef och generaldirektören.

Det är viktigt att målen i Vägverkets övergripande styrkort och regionernas styrkort är

optimalt utformade för att arbetet med att uppnå dessa mål ska fungera så effektivt som

möjligt. Akademin för ekonomistyrning i staten beskriver i rapporten Balanserad styrning

och medborgarperspektiv hur den offentliga sektorn har stora krav på sig att bedriva sin

verksamhet effektivt och att medborgarna ska få valuta för sina skattepengar. Författarna tar

upp tre punkter som beskriver på vilket sätt detta ska ske:

Economy – Organisationerna måste hushålla med sina resurser, det vill säga att inte

spendera mer än nödvändigt av tilldelade medel.2

1 Eriksson, Lars-Åke, 2007a: Beskrivning av Vägverkets styrkortsmodell, Vägverket, ver. 3.0, s. 4. 2 Akademin för ekonomistyrning i staten, 2005:1, Balanserad styrning och medborgarperspektiv – statlig ekonomistyrning i två dimensioner. Stockholms universitet, s. 7.

6

Efficiency – Att organisationerna så produktivt som möjligt omvandlar resurser till

prestationer och använder bästa kända teknik.3

Effectiveness – Att de prestationerna som organisationerna redovisar också ger den

önskvärda effekten.4

För Vägverket bör det vara viktigt att ovanstående kriterier uppfylls. Både arbetet med att ta

fram mål och att uppnå mål ska fungera effektivt. Om processen att ta fram mål fungerar

effektivt, bör det leda till att optimala mål formuleras och då skapas förutsättningar för att nå

god måluppfyllelse. Detta gör att kriterierna lättare kan infrias.

Arbetet med att bryta ner vision och strategier i konkreta mål för verksamheten är väl

etablerad i Vägverkets organisation. Däremot saknas det en samlad bild av hur det i praktiken

går till när huvudkontor och regionerna tar fram och fastställer styrkortsmål, det vill säga

processen från framtagande av VP-direktiv till den årliga överenskommelse där styrkort

fastställs.

Genom att skapa en samlad bild av hur huvudkontoret och regionerna arbetar i denna process

vill vi undersöka om det uppstår några problem eller svårigheter när styrkortsmål utformas.

Vi ser denna process utifrån två perspektiv som kan påverka hur effektiva målen blir: dels på

vilken nivå i organisationen målen utformas och dels själva utformandet av målen.

1.1 Syfte och frågeställningar

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur Vägverkets huvudkontor och regioner i praktiken

arbetar med framtagande av mål till regionernas styrkort, dels för att det idag saknas kunskap

om detta område och dels för att kunna identifiera var det kan ske eventuella förbättringar av

processen. För att uppnå syftet avser vi svara på följande frågor:

Vilken ansvarsfördelning finns mellan huvudkontor och region i processen att utforma

regionernas styrkort, och vilka för- och nackdelar har denna fördelning?

Hur kan Vägverket säkerställa att målen blir optimalt utformade?

3 Akademin för ekonomistyrning i staten, 2005:1, s. 7.4 Akademin för ekonomistyrning i staten, 2005:1, s. 7.

7

2. Teoretisk referensram

Nedan ger vi en kort beskrivning av mål- och resultatstyrning, eftersom regering och riksdag

använder denna styrform för att leda Vägverket. Inom Vägverket är styrkortsmodellen ett

viktigt styrmedel, vilken är en form av mål- och resultatstyrning.

2.1 Mål- och resultatstyrning inom statsförvaltningen

Riksdag och regering styr myndigheter främst genom lagar och förordningar, men även

genom beslut om uppdrag, mål och resurser. Regeringens två viktigaste verktyg för att styra

myndigheternas verksamhet är instruktionen och regleringsbrevet. Instruktionen definierar

myndighetens arbetsuppgifter och ansvarområden medan regleringsbrevet ”styr myndighetens

verksamhet i syfte att nå de politiska målen inom de politiska ramar som riksdagen fattat

beslut om”.5

Mål- och resultatstyrning introducerades på 1980-talet i den svenska statsförvaltningen med

syftet att bland annat skapa en effektivare förvaltning. Detta skulle även öka riksdag och

regerings möjligheter till kontroll och styrning. Den största skillnaden mot tidigare styrning är

att myndigheterna inom ramen för mål- och resultatstyrning själva bestämmer hur något ska

genomföras och organiseras – riksdag och regering sätter tydliga mål och avgör inriktning för

verksamheten. Mål- och resultatstyrningen ”innebär att mål anges för en verksamhet, att

resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot

uppställda mål”.6 Detta betyder att mål- och resultatstyrning kan vara ett verktyg för att

kontrollera om myndigheten gjort det den ska, att den levt upp till uppställda mål samt

”fullgjort sitt uppdrag på ett effektivt sätt”.7

2.2 Mål och målformulering inom en organisation

”Ett mål beskriver ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt”.8

Enligt Ekonomistyrningsverket är formuleringen av mål en ”väsentlig del av

resultatstyrningen i statförvaltningen”.9

5 ESV 2006:11, Inspirationsbok: Anpassade styrmodeller – Balanserat styrkort i statsförvaltningen, Stockholm: Ekonomistyrningsverket, s. 28.6 ESV 2004:14, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten, Stockholm: Ekonomistyrningsverket, s. 40.7 ESV 2004:14, s. 40.8 ESV 2004:14, s. 28.9 ESV 2004:14, s. 28.

8

Mål används för både styrning och uppföljning i verksamheten. Ytterligare ett syfte med

målstyrning är att skapa förståelse hos medarbetarna i organisationen, att de ingår i ett

sammanhang. Mål fungerar även som motivationskälla och ett slags kontrollverktyg.10

Myndighetsinterna mål är ofta produktionsnära och avser prestationer eller aktiviteter i dess

verksamhet. 11

Latham och Locke skriver i sin artikel, Enhancing the benefits and overcoming the pitfalls of

goal setting, att utmanande specifika mål är ett bra medel för att öka prestationsförmågan hos

en person. Detta oavsett vilken metod som används för att sätta målen, d.v.s. vare sig om

personen själv eller en överordnad utformat målen. Mål är effektiva eftersom de är en

nivåbestämning av en prestation vi vill åstadkomma. Om en person är engagerad i att uppnå

ett mål kommer denne att anstränga sig och arbeta strategiskt för att lyckas med det.12

Ett sätt att säkerställa att målen är bra utformade för en organisations verksamhet är att

använda sig av de s.k. SMART-kriterierna, vilka vi beskriver nedan.

2.3 SMART-kriterier

Termen SMART kommer från fem kriterier som tillsammans bildar detta ord – Specific,

Measurable, Attainable, Realistic och Time-sensitive. Ekonomistyrningsverkets svenska

översättning är Specifikt, Mätbart, Accepterat, Realistiskt och Tidssatt.13 Skillnaden i denna

översättning är kriteriet Attainable som i Ekonomistyrningsverkets version blir Accepterat

och ändrar viss innebörd. Vi väljer att utgå från den svenska översättningen för att beskriva

SMART-kriterierna.

Specifikt står för att målet ska vara tydligt och konkret så att alla inblandade kan se

målet framför sig.14 Specifika mål gör det lättare att ge någon ansvar för prestationen

som ska genomföras.15

10 ESV 2004:14, s. 29.11 ESV 2004:14, s. 28.12 Latham, Gary P. och Locke, Edvin A., 2006: “Enhancing the Benefits and Overcoming the Pitfalls of Goal Setting”, Organizational Dynamics, Vol. 35, Nr. 4, s. 332.13 ESV 2004:14, s. 43.14 ESV 2004:14, s. 43.15 Mahbod, M. Ali och Shalin, Arash, 2006: “Prioritization of key performance indicators – An integration of analytical hierarchy process and goal setting”, International Journal of Productivity and Performance Management, Vol. 56, Nr 3. s. 228.

9

Mätbart innebär att målen ska vara tydliga och konkreta, detta för att kunna avgöra

om man lyckats med att uppnå ett mål,16 ”att det går att avgöra i vilken utsträckning

målet är uppnått.”17

Accepterat betyder ”att de som berörs av målet faktiskt accepterar det som ett mål att

sträva efter. Detta uppnås ofta om målen tas fram i en dialog med de berörda.”18

Realistiskt står för ”att målet är möjligt att uppnå. Ett mål är därvid något annat än en

vision eller ett idealtillstånd”.19 Om målet ska kunna uppnås måste det också vara

realistiskt i den miljö man arbetar i. Framförallt handlar det om att det måste finnas

resurser för att kunna uppnå målet.20

Med tidssatt menas att ”det anges när ett visst resultat ska vara uppnått”.21 Detta gör

att man lättare kan se hur arbetet med att uppnå målet fortskrider. Ett tidsangivet mål

tillför struktur och gör det lättare att ta fram konkreta handlingsplaner.22

Hur ”smarta” mål är kan vara avgörande för hur effektivt arbetet bedrivs i en målstyrd

verksamhet. Vissa menar även att effektiviteten påverkas av vem i organisationen som

utformar målen, vi kommer här att beskriva vilken betydelse detta har.

2.4 Betydelse av vilken nivå i organisationen som utformar styrkort

Tillvägagångssättet när mål utformas är av stor betydelse menar Olve m.fl. i boken

Framgångsrikt styrkortsarbete – Metoder och erfarenheter. I boken nämner de begreppen

bottom-up och top-down.23 Vi väljer att använda begreppen för att definiera vilken nivå i

organisationen som utformar målen – när enheten vars styrkort ska utformas själv tar fram

målen till styrkortet är det bottom-up metoden som används och när en överordnad enhet

sätter målen är det en form av top-down.

När det är styrkortsspecialister, controllers eller chefer på överordnad nivå, som utformar och

fastställer målen för underordnad enhet finns det risk för att styrkortet ses som en form av

övervakningsmekanism. Enhetens, vars styrkort ska utformas, drivkraft blir då att kunna

16 Mahbod och Shahin, 2006, s. 228.17 ESV 2004:14, s. 43.18 ESV 2004:14, s. 43.19 ESV 2004:14, s. 43.20 Mahbod och Shahin, 2006, s. 228.21 ESV 2004:14, s. 43.22 Mahbod och Shahin, 2006, s. 228.23 Olve, Nils-Göran, m.fl., 2003: Framgångsrikt styrkortsarbete – Metoder och erfarenheter. Malmö: Liber ekonomi, s. 198.

10

överträffa målen. Detta leder i sin tur till att det blir en slags förhandlingsprocess mellan över-

och underordnad enhet, där processen karaktäriseras av att den underordnade enheten försöker

sätta så låga mål som möjligt.24

När styrkortens mål istället utformas av den enhet som styrkortet tillhör är det enligt

författarna mer troligt att målen i styrkortet blir ambitiöst tilltagna. Detta innebär att målen

inte blir alltför enkla att nå upp till under året, att de blir utmanade.25 Om enhetens styrkort

har utformats på någon annan nivå än enhetens finns det stor risk för att styrkortet inte ger en

korrekt bild av vad som är viktigt i verksamheten, vilket gör att enhetens chef inte heller

kommer att uppmärksamma styrkortet tillräckligt mycket.26

Olve m.fl. beskriver vidare hur dialoger mellan enhetens chefer och överordnad chef kan se

ut. Författarna menar att ledningsgruppen på en enhet bör använda sitt styrkort i sin dialog

med närmaste chef. Det är dock viktigt att styrkortet inte blir ett slags kontrollverktyg utan att

det istället är en ”välgrundad” bild av enhetens verksamhet. Om styrkortet används som ett

kontrollhjälpmedel finns risken att enheten beskriver en alltför optimistisk bild i sitt styrkort,

”istället för att visa de verkliga resultaten eller de intressanta utmaningarna”27 När enheten

uppmuntras till att själv ta fram styrkortet och strategikartan kommer styrkortet ge en mer

verklig beskrivning av årets uppnådda prestationer. 28

Top-down bör enligt Olve m.fl. endast användas om ”identiska indikatorer används på alla

hierarkiska nivåer i en organisation”.29 Om det däremot finns enhetsspecifika mått i styrkortet

bör bottom-up metoden användas, eftersom det krävs förståelse för verksamheten för att

kunna sätta sådana mål. Bottom-up är mer effektivt än top-down för att skapa engagemang

inför målen.30

24 Olve m.fl., 2003, s. 196..25 Olve m.fl., 2003, s. 197.26 Olve m.fl., 2003, s. 188 f.27 Olve m.fl., 2003, s. 187 f.28 Olve m.fl., 2003, s. 188.29 Olve m.fl., 2003, s. 198 f.30 Olve m.fl., 2003, s. 199.

11

3. Metod

3.1 Ämnesval

Val av ämne grundar sig i första hand på ett uppsatsförslag inom området ledningssystem som

fanns på Vägverkets hemsida. Efter diskussion med Lars-Åke Eriksson, förvaltare av

Vägverkets styrkortsmodell, kring tillämpandet av styrkortsmodellen valde vi att undersöka

processen att utforma styrkortsmål.

Vägverket har använt sig av styrkortsmodellen under ett antal år och den har hunnit bli väl

förankrad i organisationen. Modellen är genomarbetad och det finns inte längre några tydliga

”barnsjukdomar”. Med anledning av detta tycker vi att det är intressant att göra en fallstudie

på Vägverkets styrkortsmodell. Genom att skapa en samlad bild av hur processen att ta fram

och fastställa mål går till i praktiken, vill vi utreda om processen kan utvecklas ytterligare.

3.2 Tillvägagångssätt

För att ta reda på hur processen går till att ta fram och fastställa mål i Vägverket har vi använt

oss av intervjuer. Vi valde att använda intervjuer eftersom det ger en nyanserad bild av

processen och skapar diskussion om de problem och svårigheter som kan tänkas existera.

Vägverkets riktlinjer och beskrivningar av modellen är inte tillräckligt material för att vi ska

kunna uppnå vårt syfte, eftersom dessa mer beskriver hur processen går till teoretiskt sett.

Dokumenten har vi använt som en grund i undersökningen och för att ta reda på hur det går

till i praktiken har intervjuerna varit vår främsta källa.

För att kunna svara på vilka konsekvenser Vägverkets ansvarsfördelning får i processen att

utforma mål i regionernas styrkort, samt hur Vägverket kan säkerställa att målen blir optimalt

utformade väljer vi att analysera vår beskrivning av processen utifrån delar av den teoretiska

referensramen. Vid diskussionen kring ansvarfördelningen använde vi oss av teorier från

boken Framgångsrikt styrkortsarbete – Metoder och erfarenheter skriven av Olve m.fl.

Boken är baserad på erfarenheter från internationellt verksamma företag och offentlig

verksamhet som länge arbetat med Balanced Scorecard. Eftersom Olve m.fl. analyserar

organisationerna och diskuterar problem och erfarenheter utifrån detta, är teorierna relevanta

för vår undersökning. SMART-kriterierna är vår utgångspunkt när vi analyserar hur

Vägverket kan säkerställa att målen blir optimalt utformade. Vi anser att kriterierna säger

mycket om hur mål bör formuleras för att arbetet med dessa ska bli så effektivt som möjligt.

Eftersom Vägverket avser använda SMART-kriterierna i processen att utforma mål är dessa

12

en bra utgångspunkt för att kunna identifiera svårigheter och problem relaterade till de olika

kriterierna. Utifrån våra analyser diskuterar vi sedan förslag på hur processen kan förbättras.

3.3 Datainsamling

3.3.1 Urval av respondenter

I vår undersökning avser vi beskriva processen utifrån huvudkontorets och regionens

perspektiv. Lars-Åke Eriksson rekommenderade tre personer att kontakta på huvudkontoret,

vilka vi valde att intervjua. Dessa personer har olika arbetsuppgifter i förhållande till

styrkortsarbetet, vilket gör att undersökningen täcker alla delar av processen. Vi valde även

att intervjua representanter från tre av sju regioner, vilket vi anser ge oss en tillräcklig grund

för att analysera processen. Vår avsikt är inte att generalisera alla regioner, utan vi vill ge en

samlad bild utifrån regionerna vi intervjuat. Vi valde själva ut de tre regioner vi ville

intervjua, därefter rekommenderade Lars-Åke Eriksson en person från varje region utifrån

våra val. Representanterna är ansvariga för processen på respektive region, därav kan de ge

oss en trovärdig bild av det vi undersöker.

Vi ansåg oss inte ha tillräcklig kunskap om Vägverkets organisation och styrkortsmodell för

att själva kunna välja ut respondenter, vare sig på huvudkontoret eller på regionerna. Genom

vår undersökning vill vi ge en samlad bild av hur processen går till för att utforma och

fastställa styrkortsmål, vilken Vägverket i sin tur kan använda sig av för att utveckla

processen. Vi ser därför inget incitament för Lars-Åke Eriksson att rekommendera personer

som förskönar processen, detta eftersom alla borde ha ett intresse av att processen ska bli

bättre.

Regionrepresentanterna vi intervjuat kommer från Vägverket Region Väst, Vägverket Region

Mitt och Vägverket Region Stockholm. Representanten från Vägverket Region Stockholm är

dock för tillfället utlånad till Vägverket Region Mälardalen. Vid intervjutillfället på

Vägverket Region Mitt deltog två respondenter samtidigt. Alla respondenter finns

presenterade i bilaga 1.

3.3.2 Genomförande av intervjuer

Vi kontaktade de personer vi fått rekommenderade via e-post eller telefon, informerade om

vår undersökning och frågade om de ville ställa upp på en intervju för att diskutera processen

att utforma styrkortsmål.

13

Av de intervjuer vi genomfört har fyra ägt rum på respondenternas egna arbetsplatser och två

per telefon. Vår önskan var att träffa alla personligen, men på grund av tidsbrist valde vi att

genomföra två intervjuer per telefon. Nackdelen med telefonintervjuer är att diskussionen kan

bli något begränsad på grund av svårigheten att läsa av respondenten, till exempel att de

förstått frågan rätt. Vi upplevde dock att både telefonintervjuerna och de personliga

intervjuerna var avslappnade och diskussionen flöt på utan problem.

Inför intervjuerna arbetade vi fram intervjumallar utifrån den kunskap vi tillägnat oss kring

Vägverkets styrkortsmodell och den teoretiska referensramen. Vid genomförandet av

intervjuerna utgick vi från mallarna och utvecklade följdfrågor under tiden. Detta för att ge

respondenten möjlighet att fritt resonera kring våra frågor. Vi skapade en intervjumall för

regionrepresentanterna och en mall för två av representanterna från huvudkontoret (se bilaga

2 och 3). Syftet med intervjun av den tredje personen på huvudkontoret var att vi som

uppsatsförfattare skulle få en informativ bild av delarna i processen, samt Vägverkets så

kallade mål- och måttdatabas (se bilaga 4). Endast en liten del av denna intervju används i vår

faktiska undersökning. Vi har även haft möjlighet att ställa kompletterande frågor per e-post

(se bilaga 5).

Vi uppsatsförfattare deltog båda två aktivt vid varje intervjutillfälle, såväl vid

telefonintervjuerna som vid de personliga intervjuerna, det vill säga båda antecknade och

hade möjlighet att ställa frågor. Det fanns dock en viss uppdelning, en av oss antecknade

noggrant under hela intervjun och en av oss höll i diskussionen och ställde därmed merparten

av frågorna. Detta gjorde att vi kunde få utförliga anteckningar samtidigt som vi var

uppmärksamma på respondenten, vilket gav en bra diskussion. Direkt efter varje intervju

diskuterade vi informationen med varandra och sammanställde våra anteckningar.

3.3.3 Övrig datainsamling

Vi har i undersökningen också använt oss av Vägverkets mål- och måttdatabas som är

Vägverkets systemverktyg för att arbeta med styrkortsmodellen. Mål- och måttdatabasen har

vi använt för att hämta information om Vägverkets styrkort för år 2008. I databasen finns

information om Vägverkets styrkort på alla nivåer.

Fastställda beskrivningar av styrkortsmodellen samt verksamhetsplaneringen i Vägverket har

vi använt för att teoretiskt beskriva processen vi undersöker.

14

4. Om Vägverket

Regeringen utser den styrelse som leder och ansvarar för Vägverkets verksamhet.

Generaldirektören är chef för Vägverket, vilken leder och ansvarar för den löpande

verksamheten efter styrelsens direktiv och riktlinjer. 31 Vägverket är uppdelat i ett

huvudkontor, två nationella stöd- och utvecklingsenheter, sju regioner, tre affärsenheter, tre

resultatenheter och en internrevision.32 Organisationskarta presenteras i figur 1..

Figur 1: Vägverkets organisationskarta.

Källa: Vägverket, 2007b: Organisation, http://www.vv.se/templates/page3____11901(2008-05-14)

Huvudkontoret är placerat i Borlänge och ansvarar inför generaldirektören. Huvudkontorets

personal hjälper generaldirektören i dennes styrning, prioritering och uppföljning av

verksamheten. De är även ett stöd i generaldirektörens kontakter med regering och riksdag.

Med utgångspunkt i medborgarnas och näringslivets behov och förutsättningar ska

huvudkontoret se till att Vägverket presterar ett resultat som medverkar till att de

transportpolitiska målen uppfylls.33

Vägverket har sju regioner, dessa ansvarar för den regionala verksamheten. De ska inom sina

geografiska områden medverka till Vägverkets sammanlagda resultat.34

31 Vägverket, 2007b: Organisation, http://www.vv.se/templates/page3____11901 (2008-05-14)32 Vägverket, 2007b33 Vägverket, 2007a: Huvudkontoret, http://www.vv.se/templates/page3____16319.aspx (2008-05-14)34 Vägverket, 2007c: Regioner, http://www.vv.se/templates/page3____11911.aspx (2008-05-14)

15

5. Beskrivning av Vägverkets styrkortsmodell

Nedan beskriver vi Vägverkets styrkortsmodell så som den är förklarad i fastställda

dokument. Detta för att placera vårt specifika undersökningsområde i ett sammanhang, och

göra det lättare för läsaren att förstå delar i vår faktiska undersökning.

5.1 Om styrkortsmodellen

Ett övergripande styrkort skapas för hela Vägverket och för exempelvis varje region. Ett

styrkort ger en bild av ett antal målnivåer uppdelat på fokusområden. Vägverket har tydliga

riktlinjer för hur organisationens styrkort ska upprättas.35

Styrkortet är ett hjälpmedel som tydliggör för Vägverket som organisation vad som måste

genomföras för att uppfylla regering och riksdags mål och krav. Vägverkets modell för

styrkort gör det lättare att se hur organisationen ska prioritera idag och i framtiden. Det är

också ett verktyg för att skapa förståelse och diskutera verksamheten för hela

organisationen.36

Ett styrkort ska vara kortfattat och tydligt så att organisationen enkelt kan samtala om

strategier, resultat och mål. Det är också något som gör att styrningen sammanlänkas ”mellan

verksamheter, organisationsnivåer, på kort och lång sikt och mellan planering och

uppföljning.”37

5.2 Grundläggande tillämpning av modellen

Vägverkets styrkortsmodell utgår från transportpolitiska mål och Vägverkets vision och

verksamhetsidé.38

Verksamheten är uppdelad i olika fokusområden. Detta för att Vägverket tydligt ska kunna

planera och följa upp verksamheten under året och få en bra översikt. Vägverket har valt att

ha fem fokusområden i styrkorten, indelningen har sin grund i olika perspektiv på

verksamheten.39 De fem fokusområdena förklaras här närmare:

Uppdragsgivarfokus, där uppdragsgivaren kan vara regeringen, generaldirektören eller

enhetschefen (exempelvis regionchefen) beroende på vilken nivå styrkortet tillhör. I

35 Eriksson, Lars-Åke, 2007b: Riktlinjer för Vägverkets styrkortsmodell. Vägverket, ver. 7.0, s. 4 ff.36 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 4.37 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 5.38 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 5.39 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 10.

16

Vägverkets övergripande styrkort är utgångspunken i uppdragsgivarfokuset

regeringens mål och krav, i enhetens styrkort är det generaldirektörens mål och krav.40

Kundfokus innefattar mål för att tillfredsställa kundens behov. I huvudsak utgår målen

från sammanställda och prioriterade kundbehov, vilka är avstämda mot krav och mål

från uppdragsgivaren.41

Internt/finansiellt fokus syftar till att skapa en hög inre effektivitet, vilket i huvudsak

är resursförbrukning och produktivitet. Mål inom detta fokusområde är därmed ett

stöd till att uppdragsgivarens och kundernas krav uppnås på ett effektivt sätt.42

Utvecklingsfokus är ett stöd för att nå målen i övriga fokus på längre sikt. Det är ett

innovationsinriktat fokus som exempelvis omfattar mål för att utveckla metoder och

arbetssätt.43

Medarbetarfokus består av mål som syftar till att Vägverket ska kunna säkra rätt

kompetens och skapa nöjda medarbetare. Medarbetarfokus ger förutsättningar för

bättre måluppfyllelse inom övriga fokusområden.44

Att Vägverket väljer att dela upp uppdragsgivarfokus och kundfokus i två olika områden trots

att de tillsammans bildar det ”externa perspektivet” beror på att de till viss mån vill särskilja

kundbehov och krav från regering. Vägverkets relation till kunder och regering skiljer sig

nämligen åt.

”På kort sikt kan det finnas skillnader mellan kundernas prioriteringar (i rollen som medborgare)

och riksdagens och regeringens prioriteringar. Riksdagen och regeringen företräder dessutom det

samhällsintresse som inte fångas upp via sammanställningar av individuella kundbehov.”45

Till varje fokusområde kopplas ett antal strategiska mål, det vill säga långsiktiga mål som

medverkar till att uppnå Vägverkets vision och de transportpolitiska målen.46 Ett exempel på

strategiskt mål är: ”Antalet dödade och svårt skadade till följd av vägtrafikolyckor ska

minska”. 47

40 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 10.41 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 11.42 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 12.43 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 12.44 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 12.45 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 11.46 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 6.47 Vägverket, 2008: Vägverkets mål- och måttdatabas (2008-05-12)

17

För att lyckas med de strategiska målen måste det finnas tydliga kritiska framgångsfaktorer.

En kritisk framgångsfaktor är det som måste ske i verksamheten för att det strategiska målet

ska kunna uppfyllas. En kritisk framgångsfaktor kopplad till ovanstående exempel på

strategiskt mål är: ”Hastigheten och vägtransportsystemet harmoniserar”.48

Till dessa kritiska framgångsfaktorer kopplas mått som ska visa om verksamheten är på rätt

väg eller om ett mål har uppnåtts. Exempel på mått är ”Regionala vägar, som försetts med

mötesseparering/mitträcke, antal km”.49

Därefter utformas resultatmål för verksamhetsåret, vilket är en nivåbestämning av respektive

mått. Ett exempel på resultatmål är ”75 km mötesseparerad väg på det regionala vägnätet,

påbörjad med trafiköppning senast 2009”.50 Resultatmål i styrkorten ska utformas enligt de

s.k. SMART-kriterierna: Specifikt, Mätbart, Accepterat, Realistiskt och Tidssatt.51 Under

arbetets gång måste resultatmålen följas upp för att Vägverket ska se hur verksamheten ligger

till, det sker både under året och vid årets slut.52 Figur 2 visar hur ett strategiskt mål inom

uppdragsgivarfokus bryts ner till resultatmål.

Fokusområde

Strategiskt mål

Kritisk framgångsfaktor

Mått

Resultatmål

Figur 2: Från indelning i fokusområden till ett resultatmål i styrkortet

Källa: Vägverket, 2008: Vägverkets mål- och måttdatabas (2008-05-12)

48 Vägverket, 200849 Vägverket, 200850 Vägverket, 200851 Eriksson, Lars-Åke, 2007b, s. 8.52 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 5 ff.

18

6. Framtagande av styrkortsmål

Utifrån en kronologisk beskrivning, från framtagande av målutspel till fastställande av

styrkort, kommer vi nedan redogöra för den process vi undersöker. Vi väljer att belysa

specifika delar som vi anser vara av extra vikt. Figur 3 beskriver de kronologiska stegen i

processen.

Figur 3: Processen att ta fram övergripande styrkort

Källa: Egen modell utifrån undersökningen av processen

6.1 Framtagande av direktiv och målutspel

6.1.1 Verksamhetsplaneringen inleds

Processen börjar under våren då Vägverket bestämmer vilka områden som ska analyseras

djupare innan verksamhetsplaneringen.53 Strategiska mål och kritiska framgångsfaktorer i den

strategiska planen för de närmaste tio åren fungerar som underlag för dessa analyser.54 Arne

Johansson, verksamhetsansvarig på huvudkontoret för området drift och underhåll, säger att

det egentligen är tre processer på gång i princip samtidigt – avslutandet av Vägverkets

årsuppföljning för föregående år, uppföljning av första tertialet innevarande år, samt

verksamhetsplanering för nästkommande år.55 Gunilla Hedin, som ansvarar för

verksamhetsplaneringen på huvudkontoret, berättar att hon i april varje år samlar ihop den

53 Hedin, Gunilla, 2004: Processbeskrivning – Verksamhetsplanera. Vägverket, ver. 2.0, s 154 Hedin, Gunilla, 2004, s. 3.55 Johansson, Arne, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamheten inom drift och underhåll, personlig intervju, Borlänge, 14 april, 2008a.

19

grupp som arbetar med planeringen. Gruppen lämnar förslag på verksamhetens inriktning och

Vägverkets övergripande styrkort.56 Vägverkets övergripande styrkort ska spegla det som är

kritiskt för Vägverket,57 det vill säga de faktorer som är avgörande att lyckas med för att bidra

till de strategiska målen.58 Figur 4 visar exempel på resultatmål i det förslag på Vägverkets

övergripande styrkort som huvudkontoret formulerade inför 2008 års verksamhet.

Mått Reslutatmål

Minskade koldioxidutsläpp CO2 till följd av

Vägverkets insatser, antal ton

Minst 40 000 ton mindre CO2-utsläpp genom

Vägverkets insatser

NKI (nöjdkundindex) för transportföretag, indexvärde

(0-100)

NKI för transportföretag ≥ 47

Regionala vägar, som försetts med

mötesseparering/mitträcke, antal km

100 km mötesseparerad väg på det regionala

vägnätet, påbörjad med trafiköppning senast 2009

Figur 4: Exempel på resultatmål från det ursprungliga förslaget på Vägverkets

övergripande styrkort i verksamhetsplaneringen under 2007.

Källa: Hedin, Gunilla, 2007: Gemensamt direktiv för planering av

verksamheten. Vägverket, ver 1.0

6.1.2 Styrkortsmål och resurser

Huvudkontoret gör enligt Arne Johansson beräkningar för att avgöra vilken målnivå som ska

sättas i Vägverkets övergripande styrkort. För flera mått används beräkningsmodeller – t ex

för måttet ”minskade koldioxidutsläpp”.59 Gunilla Hedin menar att viss beräkning görs på

styrkortsmål, dock inte på alla mål i styrkortet. Vissa mål leder till nytta indirekt vilket gör

dem svåra att räkna på.60 Johansson säger att det måste finnas en överensstämmelse mellan de

resultatmål huvudkontoret tar fram och de finansiella ramar som ges i VP-direktiven.61

Gunilla hävdar dock att styrkortsmålen och de finansiella ramarna som finns i direktiven till

regionerna lever åtskilda liv.62

56 Hedin, Gunilla, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamhetsplaneringen, telefonintervju, 5 maj, 200857 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 5.58 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 15.59 Johansson, Arne, 2008a.60 Hedin, Gunilla, 2008.61 Johansson, Arne, 2008a.62 Hedin, Gunilla, 2008.

20

Anna Emnegard och Inger Nilerdal från Vägverket Region Mitt säger att det ibland finns

samband mellan resurser och resultatmålnivå i VP-direktiven, till exempel om huvudkontoret

vill ha extra insatser – då får regionerna också extra pengar. Ett konkret exempel på detta var

det så kallade trafiksäkerhetsåret 2007, då mötesseparerad väg fick hög prioritet.63 Det finns

dock ingen direkt koppling mellan de anslag regionen får och de mål som ska uppnås under

året. De menar att styrkortsmålen ”inte står och faller med pengarna”.64

Magnus Axberg som arbetar på Vägverket Region Mälardalen, och tidigare arbetat på

Vägverket Region Stockholm, bekräftar det Gunilla Hedin säger - att det inte finns något

samband mellan styrkortsmål och finansiella ramar.65 Pierre Glans från Vägverket Region

Väst upplever dock att det finns en koppling mellan de finansiella ramarna i direktivet och

huvudkontorets förslag på övergripande resultatmål.66

Beräkningsmodeller kan vara en bas för att avgöra vilken målnivå som ska sättas i VP-

direktivet. Underlag för att bestämma målnivåer i Vägverkets övergripande styrkort bör även

ha en grund i regionernas förutsättningar.

6.1 3 Kunskap om regionernas behov och förutsättningar

Magnus Axberg anser att huvudkontoret varken har eller kan ha tillräckligt med kunskap om

regionen för att kunna utforma målutspel. Han menar att målnivåerna ibland känns lite tagna

ur luften, att det känns som huvudkontoret använder en fördelningsmodell.67

Anna Emnegard och Inger Nilerdal menar till skillnad mot detta att huvudkontoret har

tillräcklig kunskap för att ta fram målnivåer – att huvudkontoret har bra underlag. Enligt dem

fungerar det som det ser ut idag.68

Arne Johansson på huvudkontoret menar att kunskapen finns både på huvudkontoret och på

regionerna. Expertisen finns dock på huvudkontoret.69

Pierre Glans säger att huvudkontoret oftast har tillräcklig kunskap för att sätta målnivåer i

utspelet. Huvudkontoret ”ser uteslutande från ett helhetsperspektiv för Vägverket och har 63 Emnegard, Anna, och Nilerdal, Inger, Vägverket Region Mitt, Härnösand, verksamhetsplanering, personlig intervju, Härnösand, 6 maj, 2008.64 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.65 Axberg, Magnus, Vägverket Region Stockholm, Solna, strategisk planering, personlig intervju, Solna, 24 april, 2008a.66 Glans, Pierre, Vägverket Region Väst, Göteborg, arbetar med verksamhetsplanering och uppföljning, e-post, 14 maj, 2008b.67 Axberg, Magnus, 2008a.68 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.69 Johansson, Arne, 2008

21

sällan detaljkunskaper om regionernas förutsättningar”.70 Om kunskap saknas löser

huvudkontoret och regionerna det i processen när styrkortet tas fram.71 Därmed är

kommunikationen mellan huvudkontor och region viktig.

6.1.4 Forum för kommunikation

Arne Johansson menar att det kontinuerligt pågår en diskussion med regionerna kring

verksamheten, bland annat när utspelen ska fastställas.72 Representanterna från Vägverket

Region Mitt säger att delaktigheten är väldigt viktig - att huvudkontoret involverar regionerna

innan VP-direktivet kommer.73 De säger att huvudkontoret kontinuerligt samlar in

information under året bland annat genom så kallade nätverksmöten.74 Britta Forsberg berättar

att det finns flera olika nätverk och att dessa är knutna till Vägverkets olika processer. I

nätverken finns oftast representanter från både huvudkontoret och regionerna.

Nätverksmötena är ett forum för att diskutera svårigheter, styrkortsmål, verksamheten med

mera.75

Pierre Glans säger att det finns ett VP/VU-råd76 där frågor som är relevanta för

verksamhetsplaneringen tas upp. Han berättar även att de använder sig av mål- och

måttdatabasen för frågor och svar och att de har kontakt per telefon. Glans menar dock att

huvudkontoret inte alltid förmedlar varför olika styrkortsmål är kritiska, i de fallen är

kommunikationen bristfällig.77

Magnus Axberg efterfrågar mer kommunikation där man kan avhandla oklarheter, dock har

system och verktyg (läs mål- och måttdatabasen) gjort processen lättare och bättre.78

Anledningen till att oklarheter kan uppstå kan vara att målen inte är ”smart” utformade. I

följande stycke beskriver vi hur huvudkontoret arbetar med SMART-kriterierna, och om

regionerna upplever att målen i utspelet är ”smarta”.

70 Glans, Pierre, 2008b71 Glans, Pierre, 2008b.72 Johansson, Arne, 200873 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.74 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.75 Forsberg, Britta, Huvudkontoret, Borlänge, samordnar verksamhetsplaneringen, personlig intervju, Borlänge, 14 april, 2008.76 VP - Verksamhetsplanering, VU - verksamhetsuppföljning77 Glans, Pierre, Vägverket Region Väst, Göteborg, arbetar med verksamhetsplanering och uppföljning, telefonintervju, 7 maj, 2008a.78 Axberg, Magnus, 2008a.

22

6.1 5 Målutformning och SMART-kriterier

Gunilla Hedin menar att huvudkontoret inte går igenom SMART-kriterierna steg för steg,

men att de idag har så pass mycket rutin på arbetet att kriterierna ändå finns med i tanken när

de utformar mål.79 Arne Johansson är av samma uppfattning, att det inte görs en systematisk

avstämning mot kriterierna, utan att huvudkontoret istället har dem med sig ”i ryggen”.

Hedin anser att det viktiga är att målen är mätbara, vilket kan vara ett problem idag. Det kan

finnas olika tolkningar hos regionerna av hur ett mål ska mätas.80 Enligt Pierre Glans är vissa

styrkortsmål inte ”smarta”. Problemet finns oftast i kriteriet mätbart, om det inte är tydligt hur

ett mål ska mätas kan det sluta med att regionerna mäter målet på olika sätt.81 Anna Emnegard

och Inger Nilerdal berättar även de att svårigheten ligger i mätbarheten, detta gäller

framförallt nya mål. När det finns rutin på hur det ska mätas fungerar det bra.82 Magnus

Axberg säger att målen i utspelet är avstämda mot kriterierna.83

Gunilla Hedin diskuterar också kriteriet realistiskt – det måste finnas ekonomiska resurser för

att uppnå ett mål, vilket gör att tillgängliga medel påverkar målnivåerna.84

6.1.6 Från remiss till direktiv

I juni skickar huvudkontoret ut en remiss på VP-direktiv till regionerna.85 Remissen

innehåller bland annat förslag på Vägverkets övergripande styrkortsmål och preliminär

fördelning av resurser till regionerna.86 Enligt Hedin är remissen egentligen inget som

regionerna måste svara på. Den är till för att regionerna ska kunna gå igenom framförallt nya

mått innan VP-direktivet kommer i slutet av augusti. För varje mått finns det kontaktpersoner,

det vill säga måttansvariga, som regionerna kan kontakta vid frågor. Remissen på VP-

direktivet gör att i synnerhet nya mått kan förtydligas inför formuleringen av det faktiska VP-

direktivet.87

Pierre Glans säger att regionen försöker sprida ut ansvaret till regionens controllers när

remissen kommer. Arbetet med verksamhetsplaneringen för nästkommande års verksamhet

79 Hedin, Gunilla, 2008.80 Hedin, Gunilla, 2008.81 Glans, Pierre, 2008a.82 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.83 Axberg, Magnus, 2008a.84 Hedin, Gunilla, 2008.85 Johansson, Arne, 2008a.86 Hedin, Gunilla, 2008.87 Hedin, Gunilla, 2008.

23

börjar med frågeställningen ”hur ser läget ut med innevarande års verksamhet?”88 Vägverket

Region Mitt arbetar på ungefär samma sätt, de försöker samla ihop arbetet och ordnar

kontaktpersoner på varje avdelning inom regionen.89

Magnus Axberg berättar att regionen går igenom remissen för att bland annat se om målnivåer

är rimliga och om finansiella ramar motsvarar prognoser för den pågående verksamheten.90

I slutet av augusti skickas de färdiga VP-direktiven ut till respektive region.91 Där ingår

utspelet, vilket innehåller de preliminära målnivåer regionerna ska utföra för att Vägverkets

övergripande styrkortsmål ska uppnås.92

6.2 Bearbetning av direktiv på regionen

Gunilla Hedin berättar att regionerna själva väljer vilka av Vägverkets övergripande

styrkortsmål som de vill lägga in i sitt styrkort.93 Britta Forsberg berättar att mål i utspelet

som inte är kritiska för en region inte ska vara med i dess styrkort, däremot ska det finnas med

i regionens bidrag till Vägverkets övergripande styrkort.94

Regionerna börjar med att tolka och konkretisera direktiven och den strategiska planen, samt

hur dessa kommer att påverka regionen.95 Representanterna från Vägverket Region Mitt

berättar att arbetet med direktivet inleds med ett möte som Anna Emnegard ordnar underlag

till. Vid mötet benar de ut hur regionen ska omhänderta utspelet och varje mått får en ansvarig

inom regionen. Utifrån beräkningsmodeller kommer de fram till hur mycket Vägverket

Region Mitt kan bidra med till Vägverkets övergripande styrkort. De berättar att det görs

riskanalyser på målen i utspelet för att se hur kritiskt det är för regionen. Är målen inte

kritiska för regionen ska de heller inte finnas med i styrkortet, de kan dock ligga kvar i mål-

och måttdatabasen. Därmed kommer regionens styrkort att spegla det som är kritiskt i

regionen.96

Pierre Glans är projektledare för en grupp representanter från alla verksamhetsdelar inom

Vägverket Region Väst. Denna grupp utreder vad det är huvudkontoret vill att regionen ska

göra utifrån utspelet. Han anser att det ibland kan finnas mål i utspelet som är svåra att förstå 88 Glans, Pierre, 2008a.89 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.90 Axberg, Magnus, Vägverket Region Stockholm, Solna, strategisk planering, e-post, 14 maj, 2008b.91 Johansson, Arne, 2008a.92 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 18.93 Hedin, Gunilla, 200894 Forsberg, Britta, 2008.95 Hedin, Gunilla, 2004, s. 3.96 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.

24

varför de är kritiska, dock förlitar sig regionen på att huvudkontoret gör de rätta valen när de

formulerar förslag på målnivåer. Vägverket Region Väst försöker därefter tolka målen, göra

prioriteringar och bestämma en passande målnivå. De ser till vad som är kritiskt för regionen,

om målen inte är kritiska måste de kunna argumentera för anledningen till detta. Anledningar

till att mål inte är kritiska kan vara att regionen inte har tillräckligt med monetära medel för

att kunna uppnå mål, eller att de kommit så pass långt i arbetet med ett mål att det inte längre

är kritiskt för regionen.97

Enligt Magnus Axberg är Vägverket Region Stockholms förslag på målnivåer baserade på

utspelet, budget och innevarande års resultat. En samlad bedömning av innevarande års

verksamhet fås enligt Axberg vid uppföljningen av andra tertialet (kallad T2). Denna

information har inte huvudkontoret när de formulerar direktiven eftersom uppföljningen av

T2 inte är klar när direktiven skickas ut.98

6.2.1 Svårigheter vid tolkning av mål

Enligt regionerna är det ibland svårt att tolka de mål och mått som finns i direktivet. Pierre

Glans säger att det kan finnas fall där huvudkontoret är otydliga med hur ett mål ska

behandlas, att det brister i kommunikationen. Han menar att regionen då måste härleda vem

som skapat målet. Det kan göras utifrån Vägverkets mål- och måttdatabas. När de tagit reda

på vem upphovsmannen till målet är ber de om ett förtydligande från denna. Glans berättar att

det finns mål i årets styrkort som regionen fortfarande inte kan tolka. Han tror att en

anledning till att Vägverket Region Väst kan ha svårt att tolka vissa mått är att regionen

ibland motsätter sig hur de ska mäta målet. Vidare anser Glans att det finns en viss skillnad

mellan huvudkontorets bild av hur regionens verksamhet fungerar och hur den fungerar i

verkligheten.99

Anna Emnegard och Inger Nilerdal säger att det ibland kan vara svårt att veta vad

huvudkontoret menar med ett mått. Det är dock lätt att reda ut genom god kontakt med

måttansvarig, som ger svar på regionens frågor. Mål- och måttdatabasen är också ett stort stöd

i hur regionerna ska mäta, där kan det göras tillägg med förtydliganden.100

Gunilla Hedin berättar att regionerna har svårt att tolka vissa delar av utspelet speciellt om det

innehåller nya mål och mått. Regionerna efterlyser att huvudkontoret tydligare förklarar vad

97 Glans, Pierre, 2008a.98 Axberg, Magnus, 2008a.99 Glans, Pierre, 2008a.100 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.

25

det är de vill det vill säga hur regionen ska arbeta med målet och hur det ska mätas.

Regionerna vill inte lägga ner onödig tid på att tolka oklara mål. Hedin tycker dock att det

blivit bättre nu när det finns kontaktpersoner för varje mått. Det är dock viktigt att

tolkningsfrågor kommer upp i tid, för att man i slutändan inte ska jämföra ”äpplen och

päron”.101

6.2.2 Beräkningar på målen

Enligt Pierre Glans görs beräkningar på varje mål efter egen eller gemensam mall.102

Emnegard och Nilerdal säger att de på regionen gör beräkningar på vissa mål, för att det ska

finnas ett bra underlag för beslut om målnivå.103

Enligt Magnus Axberg görs konkreta beräkningar på målnivåerna, dessa visar vad det

kommer att kosta för att nå en viss effekt. Regionen använder sig bland annat av

samhällsekonomiska kalkyler och beräkningsmodeller. Axberg menar att vissa mål är lättare

att göra beräkningar på än andra. Exempelvis är det relativt enkelt att räkna ut hur mycket det

kostar att bygga x antal km mötesseparerad väg, medan det är svårare att göra beräkningar på

nöjdkundindex (NKI). NKI är inte beroende av resursinsatsen och det kan vara svårt att

påverka indexet under endast ett år. Axberg menar att en del arbete med NKI kan ses som en

strategi istället för en åtgärd. Exempelvis om Vägverket förbättrar kontakten med media kan

det ge bättre trafikinformation vilket i sin tur ger effekt på NKI.104

Arne Johansson berättar att regionerna kan tycka att beräkningsmodellerna för målen är lite

väl teoretiska med krångliga samband.105

6.2.3 SMART-kriterierna inom regionerna

Enligt Magnus Axberg görs en samlad bedömning av målen utifrån SMART-kriterierna, men

det finns ingen utarbetad systematik för att ”checka av” att kriterierna är uppfyllda. De tittar

framförallt på kriteriet realistiskt - är det en rimlig målnivå? Han tycker att kriteriet

Accepterat (det vill säga att de som berörs av målet faktiskt accepterar det som ett mål att

sträva efter) kan vara problematiskt när det gäller nya mål som regionerna ska börja arbeta

101 Hedin, Gunilla, 2008.102 Glans, Pierre, 2008a.103 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.104 Axberg, Magnus, 2008a.105 Johansson, Arne, 2008a.

26

med, att förankringsarbetet blir svårt att hantera. Först när någon får ansvaret för målet på

regionen kan kriteriet Accepterat uppfyllas.106

Enligt Pierre Glans är SMART-kriterierna en av hörnstenarna i styrkortsarbetet. Uppfylls inte

SMART- kriterierna blir inte målet bra utformat från början och då kan det aldrig bli bra i

slutändan. Han menar att avstämningen mot SMART-kriterierna görs löpande och att

mätmetoden är det som är viktigast. Glans diskuterar även kriteriet realistiskt, ambitionen är

att ha utmanande men realistiska mål.107

Representanterna på Vägverket Region Mitt säger att SMART-kriterierna ska följas.108

När regionerna har tolkat, analyserat och gjort beräkningar på målnivåerna skickar de in

”Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen” till huvudkontoret där det ska analyseras.

Detta sker i oktober.109

6.3 Dialog med generaldirektören och den årliga överenskommelsen

Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen innehåller förslag på vad regionen kan bidra med

för att uppnå Vägverkets styrkortsmål. Dessutom lämnar regionen in förslag på regionens eget

styrkort.110

Gunilla Hedin berättar att huvudkontoret summerar ihop alla regioners bidrag för respektive

mål i Vägverkets övergripande styrkort, då ser de om ett mål kommer att uppnås eller inte.

Därefter sker en diskussion på huvudkontoret om de ska höja, sänka eller behålla målnivån.111

Enligt Arne Johansson läser och bedömer ett flertal medarbetare på huvudkontoret underlaget

från regionerna, de granskar bland annat regionernas bidrag till Vägverkets övergripande

styrkortsmål. Om en region hävdar att de bara klarar en liten del av ett visst mål i utspelet,

måste regionen ange särskilda motiv för detta.112

För att kvalitetssäkra styrkortet sker en informell dialog, det vill säga en diskussion, mellan

enheterna och huvudkontoret före den formella dialogen med generaldirektören. Detta görs

med dialogunderlaget som grund. Det är viktigt att se till att regionens styrkort medverkar till

106 Axberg, Magnus, 2008a.107 Glans, Pierre, 2008a.108 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.109 Hedin, Gunilla, 2004, s. 3 f.110 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 23.111 Hedin, Gunilla, 2008112 Johansson, Arne, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamheten inom drift och underhåll, e-post, 14 maj, 2008b.

27

att Vägverkets övergripande mål uppnås och att styrkortet följer kraven för

styrkortsmodellen.113 Johansson säger att tiden efter att regionerna lämnat sitt underlag i slutet

av oktober är väldigt hektisk. Det är då huvudkontoret diskuterar med en region i taget vad de

tänker göra för att uppnå målen. I denna diskussion ställer regionerna också krav på

eventuella ytterligare resurser. Johansson berättar att huvudkontoret brukar ställa en hel del

frågor på underlaget från respektive region, frågor som ska besvaras av regionerna i god tid

innan dialogerna. Detta innebär oftast att dessa frågor inte tas upp vid dialogen.114 Även

Hedin berättar att huvudkontoret kan ställa frågor till regionerna på underlaget och dessa ska

besvaras sju till åtta arbetsdagar innan den faktiska dialogen. Huvudkontoret kan nöja sig med

svaren eller så behandlas det på dialogen.115

6.3.1 Hur regionernas bidrag möts upp

Arne Johansson säger att regionerna ibland tycker att huvudkontoret är för optimistiska i sitt

målutspel. ”Ofta anser regionerna att de klarar mindre än kravet.”116

De beräkningar på kostnadseffektivitet som lämnas till huvudkontoret granskas enligt

Johansson noga, huvudkontoret gör egna ”skuggberäkningar”. Han menar att det gäller att

syna regionernas beräkningar i sömmarna.117

Enligt Axberg är huvudkontorets mål i utspelet ofta för högt satta, han menar att regionerna

ser till de resurser som finns. De konkreta beräkningar som görs på målen är underlag för den

kommande VP-dialogen, det vill säga. vilken kostnadseffektivitet målnivån har. Exempelvis

tar Axberg upp: ”ger det någon nytta att bygga de sista fem km mötesfri väg?”.118 Att

regionerna ibland vill ha lägre målnivåer kan bero på att de ogärna prioriterar ner pågående

verksamhet som liknar den huvudkontoret ger i utspelet. Detta kan bero på att regionen inte

vill bli styrd.119

Pierre Glans berättar att när huvudkontoret summerar ihop alla regioners bidrag och det visar

sig att målnivån i utspelet inte kommer att nås – då kan generaldirektören säga att regionerna

ska göra en extra ansträngning. Om Vägverket Region Väst då ska höja målnivån måste de

113 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 24.114 Johansson, Arne, 2008a.115 Hedin, Gunilla, 2008.116 Johansson, Arne, 2008a.117 Johansson, Arne, 2008a.118 Axberg, Magnus, 2008a.119 Axberg, Magnus, 2008a.

28

prioritera om eller ”göra någonting annorlunda”.120 Beroende på vilken typ av verksamhet

som avses kan regionerna ibland få mer resurser för att klara denna ”extra ansträngning”. Som

exempel tar Pierre Glans upp koldioxidmåttet och måttet på mötesseparerad väg. Att

ytterligare minska koldioxidutsläppen med x antal ton behöver inte kosta så mycket, att

däremot bygga ytterligare x antal km mötesseparerad väg kostar desto mer. I det senare fallet

kan regionerna ha möjlighet att äska mer pengar.121 Glans tror även att det är möjligt att

regionerna ibland har lite extra att ge än vad som kommer fram i bidragen. Han uttrycker det

som att ”man har lite i bakfickan”122, och om man skulle summera ihop alla regioners bidrag

inklusive det där extra skulle regionerna kunna klara av en högre målnivå. Det handlar dock

om en riskmarginal snarare än att regionerna inte vill sätta utmanande mål.123

Enligt representanterna från Vägverket Region Mitt kan regionerna få ”bakläxa” om de svarar

med för lågt bidrag. De säger dock att regionen inte medvetet sätter låga mål, för att det ska

vara lättare att nå målen under året.124 I Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen svarade

Vägverket Region Mitt exempelvis att regionens åtgärder under året skulle leda till minskade

koldioxidutsläpp med 4 800 ton. I denna summa ingick effekterna av åtgärder som skulle

göras på nationell nivå. Huvudkontoret kommenterade regionens bidrag med att nationella

åtgärder inte skulle ingå och att mer regionala åtgärder behövdes för att nå det övergripande

målet.125 Emnegard och Nilerdal berättar att regionen då var tvungen att höja sin målnivå,

vilket görs framförallt genom omprioriteringar i planeringen av regionens verksamhet.126

Utifrån huvudkontorets analyser av Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen skapas

dialogunderlag för respektive region.127

6.3.2 Från dialog till överenskommelse

Vid dialogerna i november som leds av generaldirektören används dialogunderlagen för varje

region. Det är vid detta tillfälle som regioncheferna och GD kommer överens om vilka mål

som ska uppnås under nästa år. Ansvariga för olika verksamhetsområden ”deltar i dialogen

120 Glans, Pierre, 2008a.121 Glans, Pierre, 2008a.122 Glans, Pierre, 2008a.123 Glans, Pierre, 2008a.124 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.125 Vägverket, 2008126 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.127 Hedin, Gunilla, 2004, s. 4.

29

och bidrar därigenom till att säkerställa att resultatmålen avser det som ger mest nytta för

helheten.”128

Enligt Arne Johansson diskuteras många mål på dialogen. Om regionernas sammanlagda

bidrag till ett av Vägverkets övergripande styrkortsmål är större än nivån som sattes i utspelet

innebär det ofta att målet inte behöver diskuteras på själva dialogen.129 I VP-dialogen

beslutades exempelvis att Vägverket Region Mitt under 2008 ska bidra med 5 000 ton

minskade koldioxidutsläpp istället för de 4 800 de föreslog.130

”Dialogen mellan enhetschefen och generaldirektören är ett forum för att diskutera och

bedöma

hur enheten planerar att bidra till mål i Vägverkets styrkort

om målen i enhetens styrkort är både realistiska och utmanande

om styrkortet är balanserat, sammanhängande, tydligt och uppföljningsbart.”131

I december skrivs det sedan en överenskommelse mellan regionchefen och enhetschefen som

bl.a. innehåller regionens övergripande styrkort och budget.132 Överenskommelsen måste vara

tydlig, konkret och grundad på väl gjorda prioriteringar. För att nästa års verksamhet ska

kunna planeras och styras måste överenskommelserna också vara klara i tid.133

128 Hedin, Gunilla, 2004, s. 4.129 Johansson, Arne, 2008b.130 Vägverket, 2008131 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 24.132 Hedin, Gunilla, 2004, s 4.133 Hedin, Gunilla, 2004, s 3.

30

7. Analys

7.1 Konsekvenser av ansvarsfördelningen i processen att utforma styrkortsmål

Vi menar att Vägverkets styrkortsmodell innehåller inslag av både top-down och bottom-up,

vi väljer här att diskutera dessa var för sig.

7.1.1 Top-down

Huvudkontoret utformar mål för Vägverkets övergripande styrkort, vilket i sin tur innebär att

de indirekt utformar regionernas styrkort. Detta eftersom regionens styrkort till stor del

innehåller mål som ska bidra till att uppnå Vägverkets övergripande styrkortsmål. När

överordnad i en organisation har utformat enhetens styrkort, finns det enligt Olve m.fl. en risk

att styrkortet inte ger en korrekt bild av vad som är viktigt i enhetens verksamhet. Då

Vägverkets huvudkontor tar fram mål som till stor del återfinns i regionernas styrkort kan

denna risk även återfinnas inom Vägverkets organisation.

Pierre Glans uttryckte att huvudkontoret sällan har detaljkunskaper om regionernas

förutsättningar, de ser istället Vägverket utifrån ett helhetsperspektiv. Att huvudkontoret har

en helhetsbild innebär att de har möjlighet att se vad som är kritiskt för hela Vägverket. Det

som är kritiskt för hela Vägverket borde också vara kritiskt för regionerna, eftersom

regionerna ska utföra Vägverkets kärnverksamhet. Därav borde Vägverkets övergripande

styrkort till stor del spegla vad som är kritiskt i regionernas verksamhet. Å andra sidan säger

Magnus Axberg att huvudkontoret inte har tillräckligt med kunskap för att kunna ge ett

målutspel, vilket gör att detta till viss del kan ifrågasättas.

Regionerna har detaljkunskap om deras egen verksamhet och därmed kunskap om dess behov

och förutsättningar. Om huvudkontoret saknar denna kunskap när de formulerar målutspel

kan det bli svårt att säkerställa att målen ger största möjliga nytta. Detta eftersom det är

regionerna som ska arbeta med måluppfyllelsen under året. Då regionerna själva ger förslag

på hur mycket de kan bidra med för att uppnå Vägverkets övergripande styrkortsmål, innebär

det enligt oss att avsaknaden av detaljkunskap från huvudkontorets sida ändå inte är något

direkt problem.

Vägverket är trots allt en statlig myndighet som styrs av regering och riksdag, vilket innebär

att de måste arbeta för att uppnå de transportpolitiska målen och riksdag och regerings krav.

Om regionerna själva utformar styrkort som endast täcker in deras behov skulle det bli

31

mycket svårt att uppnå de mål som är viktiga för hela Vägverket. Därmed anser vi att

regionens styrkort idag speglar det som är viktigt i dess verksamhet, eftersom regionerna utför

Vägverkets kärnverksamhet.

7.1.2 Styrkort som övervakningsmekanism, en del av top-down

Olve m.fl. skriver att det finns en risk för att styrkortet kan ses som en slags

övervakningsmekanism när chefer på överordnad nivå utformar och fastställer målen för en

underordnad enhet. Huvudkontoret och GD utformar och fastställer målen för regionerna,

vilket innebär att Vägverkets styrkort även kan ses som en slags övervakning av regionens

verksamhet. Om styrkortet fungerar som en övervakningsmekanism kan det enligt Olve m.fl.

betyda att enheten försöker överträffa målen. Detta kan i sin tur leda till att enheten försöker

sätta så låga mål som möjligt när målen ska fastställas.

Enligt Emnegard och Nilerdal sätter regionen inte medvetet låga mål. Glans berättar att

regionen försöker sätta utmanande men realistiska mål, dock nämner han att regionerna kan

ha lite extra att ge i vissa fall om alla regioner verkligen tar sig an uppgiften. Arne Johansson

hävdar att regionerna tycker att huvudkontoret är väl optimistiska i målutspelet, att regionerna

ofta anser sig klara av mindre än huvudkontorets krav. Utifrån denna information anser vi att

regionerna inte medvetet försöker sätta låga mål för att kunna överträffa dem under året.

Däremot kan det finnas en skillnad mellan i hur mycket regionerna anser sig klara av och hur

mycket huvudkontoret anser att regionerna bör klara av. Det förekommer att regionerna måste

höja sin målnivå över deras ursprungliga förslag på bidrag till Vägverkets övergripande

styrkort. Om regionerna klarar av att uppnå en högre målnivå än de ansett sig själva klara av

från början tyder det på att den ursprungliga målnivån var låg i förhållande till vad de

egentligen klarade av.

Magnus Axberg tar upp att regionen ogärna vill prioritera ner pågående verksamhet, detta kan

vara en anledning till att regionerna i vissa fall sätter lägre mål än vad huvudkontoret anser

dem klara av. Axberg menar att en orsak till att regionerna inte vill prioritera ner pågående

verksamhet kan vara att de inte vill bli styrda. Vi anser att om regionen endast prioriterar de

mål som de tycker är viktiga för sin egen verksamhet kan det leda till att övriga mål i

Vägverkets övergripande styrkort inte prioriteras lika högt. Att regionen prioriterar de mål

som är viktiga för just deras verksamhet kan innebära att de medvetet sätter lägre mål än de

borde kunna uppnå.

32

Olve m.fl. skriver att när identiska indikatorer används på alla nivåer i en organisation kan

man använda sig av ”top-down” vilket i Vägverkets fall betyder att huvudkontoret utformar

och fastställer de mål som finns i regionernas styrkort. Att regionernas styrkort till största del

är utformade utifrån de mål som finns i Vägverkets övergripande styrkort innebär att

”identiska indikatorer” används, det vill säga att samma mål återkommer i styrkort på flera

olika nivåer i Vägverket.

7.1.3 Bottom-up

Regionerna ger förslag på hur mycket de kan bidra med till Vägverkets övergripande styrkort

när de lämnar Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen i oktober. Detta kan ses som en

form av bottom-up, eftersom regionerna avgör vilka åtgärder de ska arbeta med under året för

att nå upp till en viss målnivå som de själva utformat. Utspelet är dock i viss mån styrande

vilket gör att det inte är helt upp till regionerna att avgöra hur mycket de ska bidra med under

nästkommande år.

Mål som inte är kritiska för regionen ska inte vara med i dess styrkort. Trots att Gunilla Hedin

säger att regionerna själva väljer vilka mål av Vägverkets övergripande styrkortsmål som de

vill lägga in i regionens styrkort, är det inte enbart ett val regionen själv gör. Detta eftersom

regionen enligt Pierre Glans måste argumentera för anledningen till att ett mål inte är kritiskt i

regionens verksamhet.

Enligt Olve m.fl. blir målen mer ambitiöst tilltagna och mer utmanande om en organisation

använder sig av bottom-up. Vägverket har enligt oss inslag av bottom-up, dels genom att

regionerna själva lämnar bidrag och dels genom att de avgör vilka mål som är kritiska för

regionen. Endast inslag av bottom-up är inte tillräckligt för att effekten ska bli mer ambitiöst

tilltagna och utmanande mål för regionerna. Detta grundar vi på föregående avsnitts

resonemang kring att det ofta händer att regionernas samlade bidrag blir lägre än målutspelet.

Om vi vänder på det – Vägverkets övergripande mål kan ofta ses som ambitiösa och

utmanande, det innebär att det inte är negativt att processen att ta fram mål är mer top-down

än bottom-up. Därmed behöver det inte vara bottom-up för att organisationen som helhet ska

ha utmanade och ambitiösa mål, samma effekter kan vara en följd av båda.

Olve m.fl. säger att om det finns enhetsspecifika mått i styrkortet (och strategikartan) bör

bottom-up metoden användas eftersom man måste ha en förståelse för verksamheten för att

kunna sätta sådana mål. De enhetsspecifika mått som finns i regionernas styrkort är framtagna

33

av regionerna själva, därmed används bottom-up i detta fall. Även dessa mått och mål ska

fastställas i samråd med GD.

7.1.4 Top-down eller bottom-up

Latham och Locke säger att utmanande specifika mål är ett bra medel för att öka

prestationsförmågan hos en person, detta oavsett vilken metod som används för att sätta

målen. Vi anser att eftersom Vägverket använder både bottom-up och top-down är detta

intressant. Det finns enligt oss både för- och nackdelar med båda formerna av styrning. Enligt

Latham och Locke är mål som en överordnad i organisationen utformat lika effektiva som om

man satt målen själv eller deltagit vid målformuleringen. Målens effektivitet beror på att mål

är en nivå av en prestation vi vill åstadkomma, i Vägverkets fall bör det innebära att alla i

organisationen måste vilja uppnå målen.

Enligt Olve m.fl. är bottom-up metoden mer effektiv än top-down för att skapa engagemang

inför målen, vi anser dock att engagemang inte behöver bero på vilken metod som används.

Däremot tycker vi att det är viktigt att regionerna är väl medvetna om varför målet är viktigt

för helheten. Det krävs att både regionerna och huvudkontoret är engagerade i målen för att de

ska anstränga sig för att nå upp till dem. En viktig förutsättning för att kunna skapa detta

engagemang är att målen är optimalt utformade.

7.2 Att utforma optimala mål

7.2.1 Användandet av SMART

Under intervjuerna framkom att det i flera fall inte finns någon systematik i att stämma av

styrkortsmålen mot SMART-kriterierna, varken när Vägverkets övergripande styrkort eller

regionernas styrkort utformas. Däremot hävdar alla att även om de inte stämmer av målen

systematiskt finns kriterierna med i tanken när de utformar mål. Det är viktigt att målen i

utspelet är ”smarta” för att regionerna ska uppfatta målen rätt och veta hur de ska arbeta med

dem. Det behöver inte vara ett problem att målen inte är systematiskt avstämda, men vi kan

ändå identifiera ett antal problem i processen att ta fram styrkortsmål vilka vi anser kan

relateras till att vissa SMART-kriterier inte är uppfyllda. Nedan tar vi upp varje SMART-

kriterium för sig och kopplar ihop dem med de problem vi funnit.

7.2.2 Specifikt

Specifikt står för att målet ska vara tydligt och konkret så att alla inblandade kan se målet framför sig.

Specifika mål gör det lättare att ge någon ansvar för prestationen som ska genomföras.

34

Att Vägverkets mål ska vara specifika är viktigt för att regionerna ska veta vad huvudkontoret

vill att de ska göra, och även vad de vill uppnå med målet. Gunilla Hedin tar upp att

regionerna har svårt att tolka utspelen speciellt om de innehåller nya mål och mått, samt att

regionerna vill att huvudkontoret ska vara tydligare med vad det är de vill. Därmed är det

påtagligt att huvudkontorets mål inte alltid är tillräckligt specifika.

Mål- och måttdatabasen har gjort det lättare att tolka målutspelet, där kan också

förtydliganden göras vid behov. Att alla mått har en kontaktperson är också ett steg i att

förenkla arbetet med målen. Det är tydligt att Vägverket är medvetna om problematiken,

frågan är ändå varför målen inte är tillräckligt specifika. Vi anser att detta kan bero på den

diskrepans som Pierre Glans tar upp. Om huvudkontoret har en bild av hur regionen fungerar

som inte stämmer överens med verkligheten finns det en risk att mål som är specifika för

huvudkontoret inte är specifika för regionen. Vi menar att detta leder till att onödigt mycket

tid går åt till att tolka målen på regionerna.

Regionrepresentanterna anser att svårigheten att tolka målen brukar lösa sig allt eftersom,

bland annat med hjälp av mål- och måttdatabasen och kontaktpersonerna. Vi tycker dock att

detta problem borde undvikas genom att huvudkontoret redan från början formulerar specifika

mål i utspelet.

7.2.3 Mätbart

Mätbart innebär att målen ska vara tydliga och konkreta, detta för att kunna avgöra om man lyckats

med att uppnå ett mål, att det går att avgöra i vilken utsträckning målet är uppnått.

Flera av våra respondenter nämner att det kan vara svårt att veta hur mål ska mätas vilket kan

leda till att de tolkar mätmetoden olika. Risken är då att regionerna i slutändan mäter ”äpplen

och päron” som Gunilla Hedin uttryckte det.

Vi anser att det finns ett samband i problematiken mellan kriteriet mätbart och specifikt, i

bemärkelsen att om regionen inte vet vad de ska göra kan de heller inte veta hur de ska mäta

det. Om målen blir mer specifika kan följden bli att även mätbarheten bli tydligare.

Precis som Hedin anser vi att det är viktigt att dessa tolkningsfrågor kommer upp i tid. När

det handlar om nya mål och mått bör huvudkontoret redan innan eller i samband med

målutspelet informera och diskutera mätmetoden med regionerna. Att regionerna redan i ett

tidigt skede vet och har accepterat hur ett mål ska mätas är viktigt för att målen ska kunna

35

uppnås. Dessutom kan det innebära att man även här inte behöver lägga ner omotiverat

mycket arbete på att tolka.

7.2.4 Accepterat

Accepterat betyder att de som berörs av målet faktiskt accepterar det som ett mål att sträva efter.

Detta uppnås ofta om målen tas fram i en dialog med de berörda.

Vi anser inte att målen måste utformas i dialog med de berörda utan det viktiga är att målen

förankras för att bli ”accepterade”. Det vi menar är att det är av stor vikt att målen är

accepterade hos regionerna för att de verkligen ska sträva efter att nå målen.

Enligt Arne Johansson sker diskussioner kontinuerligt mellan huvudkontoret och regionerna

kring verksamheten. Vi anser att diskussioner är ett medel för att få målen accepterade.

Nätverksmöten är ett bra forum för samtal kring mål eftersom både huvudkontoret och

regionerna finns representerade. Det finns därmed förutsättningar för att målen ska bli

accepterade.

Vissa omständigheter tyder dock på att alla mål inte är accepterade på regionerna, vilket bland

annat kan bero på brister i kommunikationen. Enligt Glans förmedlar huvudkontoret inte

alltid de bakomliggande faktorerna till varför ett nytt mål kommit till i Vägverkets

övergripande styrkort, framförallt vad som gör dem kritiska. När regionerna inte förstår varför

huvudkontoret tagit fram ett visst mål betyder det att målet inte heller är accepterat. Enligt oss

innebär det att styrkortsmålet inte får den tyngd i verksamheten som det bör ha, att

motivationen för att uppnå målet inte blir tillräckligt stor.

Det är viktigt att nya mål förankras hos regionen i god tid innan de börjar arbeta med målet,

det vill säga att målet är accepterat. Magnus Axberg berättar att när det är svårt att hantera ett

nytt mål sker förankringen först när någon på regionen tilldelas ansvar för målet. Detta menar

vi försenar arbetet med måluppfyllelsen.

Vi anser att huvudkontoret måste bli bättre på att förmedla anledningen till varför nya mål är

kritiska för verksamheten. Vägverkets nätverkmöten kan som ovan nämnt vara ett bra forum

för diskussioner kring styrkortsmål, huvudkontoret kan där förmedla syftet med nya mål.

7.2.5 Realistiskt

Realistiskt står för att målet är möjligt att uppnå. Ett mål är därvid något annat än en vision eller ett

idealtillstånd. Om målet ska kunna uppnås måste det också vara realistiskt i den miljö man arbetar i.

Framförallt handlar det om att det måste finnas resurser för att kunna uppnå målet.

36

Det måste finnas tillräckligt med resurser för att kunna uppnå ett mål, dock finns inte alltid ett

direkt samband mellan målnivå och resurser. Det handlar om att avgöra om målnivån är

rimlig, bland annat i förhållande till tillängliga resurser.

Huvudkontoret gör beräkningar på kostnadseffektivitet för att kunna bestämma vissa

målnivåer i utspelet. Det finns beräkningsmodeller för en del mått, exempelvis

koldioxidmåttet. Regionerna gör egna beräkningar efter egen eller gemensam mall där de kan

koppla målen till de resurser som finns, beräkningarna granskas av huvudkontoret. Arne

Johansson säger att regionerna ibland tycker att beräkningsmodellerna har krångliga samband

och är väl teoretiska. Att huvudkontoret synar regionernas beräkningar i sömmarna genom

skuggberäkningar anser vi på sätt och vis är omotiverat. Vi tycker att modellerna bör

kommuniceras tillräckligt väl mellan huvudkontoret och regionerna för att det ska vara tydligt

för regionerna hur de ska göra beräkningar på målen. Om det inte finns några tvetydigheter i

hur målet ska beräknas bör regionernas beräkningar vara tillräckligt underlag för fastställande

av målnivåer, att huvudkontoret ska ha förtroende för underlaget. Självklart är måtten dock av

lite varierande karaktär vilket gör att det inte alltid går att ha en gemensam mall för att räkna

ut målnivå.

Det vi diskuterat ovan gäller när det är möjligt att göra beräkningar på målen. Frågan är hur

man kan avgöra om en målnivå är realistisk eller ej när det inte går att göra direkta

beräkningar. Detta gäller exempelvis nöjdkundindex (NKI), eftersom arbetet med målet enligt

Magnus Axberg kan ses som en strategi istället för en åtgärd. Det är viktigt att både

huvudkontoret och regionerna för en dialog kring vilka samband det finns mellan åtgärd och

insats. Utifrån detta kan man tillsammans avgöra vad som är en realistisk målnivå.

7.2.6 Tidssatt

Med tidssatt menas att det anges när ett visst resultat ska vara uppnått. Detta gör att man lättare kan

se hur arbetet med att uppnå målet fortskrider. Ett tidsangivet mål tillför struktur och gör det lättare

att ta fram konkreta handlingsplaner.

Vi ser att kriteriet tidssatt är uppfyllt när Vägverkets styrkortsmål tas fram. Eftersom ett

styrkort tas fram för ett år i taget är det tydligt när ett mål ska vara uppfyllt. Även om arbetet

med vissa mål gör att effekterna kommer under senare år, är det viktigt att komma ihåg att se

till måluppfyllelsen under innevarande år.

37

8. Slutsats

Syftet med uppsatsen var att undersöka hur Vägverkets huvudkontor och regioner i praktiken

arbetar med framtagande av mål till regionernas styrkort, dels för att det idag saknas kunskap

om detta område och dels för att kunna identifiera var det kan ske eventuella förbättringar av

processen. För att uppnå syftet valde vi följande frågeställningar:

Vilken ansvarsfördelning finns mellan region och huvudkontor i processen att utforma

regionens styrkort, och vilka för- och nackdelar har denna fördelning?

Hur kan Vägverket säkerställa att målen blir optimalt utformade?

Efter att ha analyserat processen med dessa frågor som grund väljer vi här att dra slutsatser

och därmed redovisa våra förslag på hur processen skulle kunna utvecklas.

Vägverkets styrkortsmodell fungerar enligt top-down dels eftersom det är huvudkontoret som

formulerar mål och bestämmer målnivå i utspelet och dels för att regionernas styrkort ska

fastställas av generaldirektören. Det finns dock inslag av bottom-up eftersom regionerna

räknar och ger förslag på hur mycket de kan bidra med till övergripande mål, samt att de kan

utforma egna styrkortsmål. Vi anser att Vägverket ska behålla denna ansvarsfördelning i

styrkortsmodellen på grund av att det är huvudkontorets ansvar att säkerställa att riksdag och

regerings mål och krav uppfylls. Huvudkontoret är de som har en helhetsbild av vad som är

viktigt för hela Vägverket och utifrån detta kan de formulera övergripande mål. Det är

huvudkontoret som måste se till att mål som är viktiga för samhället i stort uppnås.

Regionerna utför Vägverkets kärnverksamhet vilket gör att de ska arbeta med att uppnå

Vägverkets övergripande styrkortsmål. De besitter detaljkunskaper om verksamheten i sin

egen region, det är därför viktigt att de själva lägger förslag på hur mycket de kan bidra med

för att uppnå de övergripande målen.

Vi har i analysen diskuterat konsekvenser av ansvarsfördelningen och trots att vi anser att den

fortsättningsvis bör se ut som den gör idag, finns det flera delar av processen som kan

förbättras. Utifrån SMART-kriterierna har vi identifierat problem relaterade till framtagandet

och utformandet av mål.

38

De förslag på förbättringar av processen vi ger nedan tror vi kan vara en lösning både på

problemen kring ansvarfördelningen och problemen relaterade till framtagandet och

utformandet av mål.

Vi anser att Vägverket bör utveckla forumen för kommunikation mellan huvudkontoret och

regionerna. Alla vi intervjuat säger att det inte är svårt att kommunicera, och att det finns

vissa forum för diskussion. Trots detta kvarstår problemen med bland annat mätmetoden,

vilket vi menar innebär att kommunikationen inte är tillräcklig. Vi hävdar att huvudkontoret

bör involvera regionerna tidigare i processen, kommunikationen ska inte ske när det dyker

upp frågetecken utan innan de dyker upp. Vårt förslag är att när nya mål ska tas in i

Vägverkets övergripande styrkort måste huvudkontoret förankra målen på regionerna redan

innan remissen skickas ut. Detta kan göras genom att samla de som kommer att ansvara för

målet på regionerna och måttansvarig på huvudkontoret. Där kan dessa tillsammans gå

igenom syftet med målet, eventuella beräkningsmodeller, vad det är huvudkontoret vill att

regionerna ska göra samt hur målet ska mätas. Dessutom tror vi att när samtal förs kring dessa

frågor kan huvudkontoret i ett tidigt skede fånga upp regionernas synpunkter på målen.

Genom att involvera regionen tidigt i processen blir målen väl förankrade innan själva arbetet

med att uppnå målen inleds. Detta kan leda till bättre måluppfyllelse. Om mål inte är

förankrade är det svårare att skapa engagemang hos regionen i arbetet med målen. Det är även

viktigt att regionerna har möjlighet att se helhetsbilden, varför ett mål är viktigt för hela

Vägverket. Om målen ses utifrån ett större perspektiv, vad man ska uppnå tillsammans och

vilka effekter som kommer utav måluppfyllelsen, skapar det mer engagemang inför målen.

Bättre samarbete mellan huvudkontor och regioner kan ge ytterligare fördelar, bland annat att

huvudkontoret kan tillägna sig mer kunskap om regionernas förutsättningar och behov. Ökad

kunskap kan leda till att huvudkontoret har större möjlighet att säkerställa att de mål som

formuleras i Vägverkets övergripande styrkort ger största möjliga nytta. Detta eftersom

regionernas olika förutsättningar och behov avgör dels hur effektivt regionerna kan arbeta

med att uppnå målen och dels i vilken grad de övergripande målen stämmer överens med det

samlade behovet för hela landet. Större samarbete i processen att utforma mål bör leda till att

huvudkontoret lättare kan fånga upp regionernas åsikter och tankar kring mätmetoder,

åtgärder, m.m. Detta innebär i sin tur att huvudkontoret kan formulera övergripande mål som

är lättare för regionerna att bearbeta och arbeta med.

39

Det är av största vikt att målen, i både regionernas styrkort och Vägverkets övergripande

styrkort, följer SMART-kriterierna. Kriterierna kan användas för att säkerställa optimala mål,

vilket vi inte anser att Vägverket gör idag. Det krävs dock ingen systematisk avstämning av

kriterierna, utan vi anser att det är processen i sig som ska säkerställa att målen blir smarta.

De flesta problem vi identifierat i processen har en koppling till kriterierna, därav är det

viktigt att processen förbättras för att Vägverket ska kunna utforma optimala mål.

Förbättringar kan ske genom att öka kommunikationen, involveringen av regionerna,

förankringen av målen samt samarbetet mellan region och huvudkontor.

Om Vägverkets process att utforma och fastställa mål är ”smart”, formuleras optimala mål

och då skapas också förutsättningar för att nå god måluppfyllelse.

40

Källförteckning

Tryckt material

Akademin för ekonomistyrning i staten, 2005:1, Balanserad styrning och

medborgarperspektiv – statlig ekonomistyrning i två dimensioner. Stockholms Universitet

ESV 2004:14, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten, Stockholm:

Ekonomistyrningsverket.

ESV 2006:11, Inspirationsbok: Anpassade styrmodeller - Balanserat styrkort i

statsförvaltningen, Stockholm: Ekonomistyrningsverket.

Latham, Gary P. och Locke, Edvin A., 2006: “Enhancing the Benefits and Overcoming the

Pitfalls of Goal Setting”, Organizational Dynamics, Vol. 35, Nr. 4, ss. 332–340.

Mahbod, M. Ali och Shalin, Arash, 2006:“Prioritization of key performance indicators - An

integration of analytical hierarchy process and goal setting”, International Journal of

Productivity and Performance Management, Vol. 56, Nr. 3, ss. 226-240.

Olve, Nils-Göran m.fl., 2003: Framgångsrikt styrkortsarbete – metoder och erfarenheter.

Malmö: Liber ekonomi.

Otryckt material

Eriksson, Lars-Åke, 2007a: Beskrivning av Vägverkets styrkortsmodell. Vägverket, ver. 3.0

Eriksson, Lars-Åke, 2007b: Riktlinjer för Vägverkets styrkortsmodell. Vägverket, ver. 7.0

Hedin, Gunilla, 2004: Processbeskrivning – Verksamhetsplanera. Vägverket, ver. 2.0

Hedin, Gunilla, 2007: Gemensamt direktiv för planering av verksamheten. Vägverket, ver. 1.0

Muntliga källor

Axberg, Magnus, Vägverket Region Stockholm, Solna, strategisk planering, personlig

intervju, Solna, 24 april, 2008a.

Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, Vägverket Region Mitt, Härnösand,

verksamhetsplanering, personlig intervju, Härnösand, 6 maj, 2008.

41

Forsberg, Britta, Huvudkontoret, Borlänge, samordnar verksamhetsplaneringen, personlig

intervju, Borlänge, 14 april, 2008.

Glans, Pierre, Vägverket Region Väst, Göteborg, arbetar med verksamhetsplanering och

uppföljning, telefonintervju, 7 maj, 2008a.

Hedin, Gunilla, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamhetsplaneringen,

telefonintervju, 5 maj, 2008.

Johansson, Arne, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamheten inom drift och

underhåll, personlig intervju, Borlänge, 14 april, 2008.

Information via e-post

Axberg, Magnus, Vägverket Region Stockholm, Solna, strategisk planering, e-post, 14 maj,

2008b

Glans, Pierre, Vägverket Region Väst, Göteborg, arbetar med verksamhetsplanering och

uppföljning, e-post, 14 maj, 2008b.

Johansson, Arne, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamheten inom drift och

underhåll, e-post, 14 maj, 2008b.

Elektronisk information

Vägverket, 2007a: Huvudkontoret. http://www.vv.se/templates/page3____16319.aspx

(2008-05-14)

Vägverket, 2007b: Organisation. http://www.vv.se/templates/page3____11901.aspx

(2008-05-14)

Vägverket, 2007c: Regioner. http://www.vv.se/templates/page3____11911.aspx

(2008-05-14)

Vägverket, 2008: Vägverkets mål- och måttdatabas (2008-05-12)

Bilaga 1

Presentation av respondenter

Regionerna:

Pierre Glans, Vägverket Region Väst, arbetar med verksamhetsplanering och uppföljning.

Anna Emnegard, Vägverket Region Mitt, ansvarig för verksamhetsplanering och uppföljning.

Inger Nilerdal, Vägverket Region Mitt, sektionschef för sektionen Leda och Styra.

Verksamhetsplanering och uppföljning ingår i sektionens ansvarsområde.

Magnus Axberg, Vägverket Region Stockholm, arbetar med strategisk planering.

Huvudkontoret:

Arne Johansson, huvudkontoret, ansvarig för verksamheten inom drift och underhåll.

Gunilla Hedin, huvudkontoret, avdelningen för ekonomi och verksamhetsstyrning, ansvarig för

verksamhetsplaneringen.

Britta Forsberg, huvudkontoret, samordnare på huvudkontorets avdelning verksamhetsstyrning.

Bilaga 2

Intervjumall för regionrepresentanter

Hur behandlar regionen remissen på VP-direktivet som kommer under sommaren?

En kort beskrivning av regionens arbete från och med att de får VP-direktivet till

fastställande av styrkort i överenskommelsen.

Görs beräkningar på målnivåer inom regionerna?

o Hur?

Kan regionen lägga till egna mål i regionens styrkort?

Speglar regionens styrkort det som är kritiskt för regionens verksamhet?

Kan mål och mått i målutspelet vara svåra att tolka,

o Hur?

o Vad görs för att lösa svårigheterna?

Speglar GD:s utspel det som är kritiskt i regionens verksamhet?

o På vilket sätt?

Tar huvudkontoret hänsyn till regionens förutsättningar och behov när de utformar

målutspel el. VP-direktiv?

Har huvudkontoret tillräckligt med kunskap för att utforma målutspel för regionen?

Finns det något samband mellan målutspel och finansiella ramar i VP-direktivet?

Vilka möjligheter finns till kommunikation med huvudkontoret?

Är enhetens bidrag tillräckligt utmanande?

Vad händer efter att regionen skickat in Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen?

Hur använder regionen SMART-kriterierna?

Är målen i VP-direktivet SMART utformade?

Anser ni att styrkortet har stor tyngd i Vägverket som organisation?

Bilaga 3

Intervjumall för huvudkontoret

Hur arbetar huvudkontoret med VP-direktiven?

Görs beräkningar på målnivåer inom huvudkontoret innan direktiven skickas ut?

Finns samband mellan finansiella ramar och målnivå i direktivet?

Vad händer när ni skickat ut VP-direktivet till regionerna?

Upplever ni att regionerna har problem att tolka nya mål och mått?

o Om så är fallet vad görs för att lösa dessa problem?

Vad gör huvudkontoret när regionerna skickat in regionens bidrag till Vägverkets

övergripande styrkort?

Finns det möjligheter för kommunikation mellan regionerna och huvudkontoret?

o Hur?

Använder huvudkontoret sig av SMART kriterierna när ni utformar målnivåer till

direktiven?

o Hur?

Bilaga 4

Intervjumall för Britta Forsberg

Vilka forum finns för diskussion mellan huvudkontor och region?

Hur använder huvudkontoret och regionerna mål- och måttdatabasen?

Berätta om Vägverkets styrkort och regionens styrkort.

Hur arbetar huvudkontoret med styrkortsmodellen?

Bilaga 5

Kompletterande frågor

Följande frågor ställdes av olika anledningar inte under intervjutillfället, utan kompletterades i

efterhand via e-post.

Arne Johansson:

Vad gör huvudkontoret när de fått Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen i oktober?

Vad händer på VP-dialogen?

Magnus Axberg:

Hur behandlar regionen remissen på VP-direktivet som kommer under sommaren?

Kan mål och mått i målutspelet vara svåra att tolka,

o Hur?

o Vad görs för att lösa svårigheterna?

Vilka möjligheter finns till kommunikation med huvudkontoret?

Vad händer efter att regionen skickat in Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen?

Pierre Glans:

Finns det något samband mellan målutspel och finansiella ramar i VP-direktivet?

Har huvudkontoret tillräckligt med kunskap för att utforma målutspel för regionen?