國立臺灣大學社會科學院政治學系

碩士論文大綱

Department of Political Science

College of Social Sciences

National Taiwan University

Master Thesis Proposal

臺北市因應日租套房問題之研究

（口試本）

洪怡君

I-Chun Hung

指導教授蘇彩足博士

AdvisorTsai-Tsu Su PhD

中華民國 109年 4月 10日

April 2020

I

目 錄

壹研究動機與研究目的 1

一研究動機 1

二研究目的 3

貳文獻回顧 5

一旅館業民宿與日租套房之區別 5

二共享經濟 7

三房屋短期租賃網路平台及日租套房 11

參研究途徑與研究方法 20

一研究途徑 20

二研究方法 25

肆臺北市旅宿概況 28

一合法旅宿概況 28

二日租套房概況 30

伍臺北市因應日租套房問題之體系 35

一主管機關 35

二稽查作業 38

三行政機關互動 41

四小結 43

陸 預期章節安排 45

柒 參考文獻 46

II

圖目次

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型 21

圖 2系統的反饋環 22

圖 3臺北市日租套房管理體系架構圖 24

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖 28

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖 28

圖 6臺北市 2018 一般旅館住用率及平均房價統計圖 29

圖 7臺北市 2018 六都觀光旅館住用率及平均房價統計圖 29

圖 8臺北市 Airbnb 列表（listing）位置分布 31

圖 9臺北市 12 行政區 Airbnb 房源分布 32

圖 10臺北市 Airbnb 房東出租物件情形分析圖 33

圖 11臺北市 Airbnb 房源可用性分析 33

圖 12交通部觀光局組織架構圖 35

圖 13北市府觀傳局組織架構圖 37

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖 38

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖 39

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖 41

I

目 錄

壹研究動機與研究目的 1

一研究動機 1

二研究目的 3

貳文獻回顧 5

一旅館業民宿與日租套房之區別 5

二共享經濟 7

三房屋短期租賃網路平台及日租套房 11

參研究途徑與研究方法 20

一研究途徑 20

二研究方法 25

肆臺北市旅宿概況 28

一合法旅宿概況 28

二日租套房概況 30

伍臺北市因應日租套房問題之體系 35

一主管機關 35

二稽查作業 38

三行政機關互動 41

四小結 43

陸 預期章節安排 45

柒 參考文獻 46

II

圖目次

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型 21

圖 2系統的反饋環 22

圖 3臺北市日租套房管理體系架構圖 24

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖 28

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖 28

圖 6臺北市 2018 一般旅館住用率及平均房價統計圖 29

圖 7臺北市 2018 六都觀光旅館住用率及平均房價統計圖 29

圖 8臺北市 Airbnb 列表（listing）位置分布 31

圖 9臺北市 12 行政區 Airbnb 房源分布 32

圖 10臺北市 Airbnb 房東出租物件情形分析圖 33

圖 11臺北市 Airbnb 房源可用性分析 33

圖 12交通部觀光局組織架構圖 35

圖 13北市府觀傳局組織架構圖 37

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖 38

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖 39

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖 41

II

圖目次

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型 21

圖 2系統的反饋環 22

圖 3臺北市日租套房管理體系架構圖 24

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖 28

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖 28

圖 6臺北市 2018 一般旅館住用率及平均房價統計圖 29

圖 7臺北市 2018 六都觀光旅館住用率及平均房價統計圖 29

圖 8臺北市 Airbnb 列表（listing）位置分布 31

圖 9臺北市 12 行政區 Airbnb 房源分布 32

圖 10臺北市 Airbnb 房東出租物件情形分析圖 33

圖 11臺北市 Airbnb 房源可用性分析 33

圖 12交通部觀光局組織架構圖 35

圖 13北市府觀傳局組織架構圖 37

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖 38

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖 39

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖 41

III

表目次

表 1旅宿業分類一覽表 2

表 22019 年 1 月至 12 月各直轄市政府日租套房稽查情形 3

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表 40

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費 42

1

壹 研究動機與研究目的

一 研究動機

在臺灣隱身於街道巷弄住宅間的短期租屋其實從以前就存在但是因為近

年來受到全球共享經濟（Sharing economy）觀念的影響民眾把家裡閒置的不動產

透過新興的房屋短期租賃網路平台進行交易的情形與日俱增（鄒文福201728）

因應房屋短期租賃網路平台興起的趨勢在都會區這種短期租屋的型態多是位處

於住宅大廈中以一般住家套房形式出租給旅客並多位於交通便利之處鄰近商

圈及觀光景點俗稱為「日租套房」（邱孟穎20151-2）並且因為價格通常

較一般旅館便宜因此成為觀光客的住宿新寵具代表性的房屋短期租賃網路平台

以 AirbnbBookingcomAgoda 等其中又以 Airbnb 最具代表性

我國以營利為目的的住宿場所可分為觀光旅館業1旅館業2及民宿3觀光旅館

業又可分為一般觀光旅館及國際觀光旅館4經營觀光旅館業者「應先向中央主管

機關申請核准並依法辦妥公司登記後領取觀光旅館業執照始得營業」5旅館

業及民宿則需要「向地方主管機關申請登記領取登記證及專用標識後始得營

業」6而俗稱的日租套房營業型態為「以不動產租賃方式經營提供旅遊商

務出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業核屬旅館業務之

營業行為應依法取得旅館業登記證始得經營」7未取得旅館業登記證即為

非法經營違反發展觀光條例第二十四條第一項規定政府如果查證屬實即依同條

例第五十五條第五項及本條例裁罰標準裁處罰鍰並勒令歇業8

1 發展觀光條例第二條第七款 2 發展觀光條例規定第二條第八款 3 發展觀光條例規定第二條第九款 4 觀光旅館業管理規則第二條 5 發展觀光條例二十一條 6 發展觀光條例二十四條二十五條

7 交通部以民國 99 年 12 月 29 日交路字第 0990012444 號公告將日租套房納入規範 8 發展觀光條例裁罰標準附表二旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準

表

2

表 1旅宿業分類一覽表

觀光旅館業 國際觀光旅館

一般觀光旅館

旅館業

民宿

資料來源本研究整理製表

亦即目前我國對於旅館的輔導管理採行申請許可制並處罰未取得營業執照

即經營旅宿業務者與日租套房相關的主要法規包括「發展觀光條例」「旅館業

管理規則」「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」

「檢舉違反發展觀光條例案件獎勵辦法」而該業務之主管機關在中央為交通部

在直轄市為直轄市政府在縣（市）為縣（市）政府9

其中臺北市是外國旅客到臺灣的必遊之地依據《中華民國 107 年來臺旅客

在臺北市之消費及動向調查》（臺北市政府觀光傳播局2018）2018 年來臺旅

客人次達 1106 萬 6707 人次到訪臺北市的比率為 8935到訪臺北市的人次達

988 萬 8103 人次在臺北市平均停留日數為 358 日旅館內的消費支出 4580 美

元占總產值 8890 億美元之 1839達 1635 億美元產值龐大但在住宿類型

調查中發現旅客的住宿場所除了占大宗的飯店及親友家另有 053的旅客住宿

於「其他」類別而該類別在調查中包括 Airbnb 及健檢中心推估達 5 萬 2407 人

次

依據表 2 交通部觀光局 2019 年之統計資料顯示臺北市已列管之日租套房的

數量居全臺之冠超過 650 家稽查次數 782 次位居六都之冠

9 發展觀光條例第 3 條規定本條例所稱主管機關在中央為交通部在直轄市為直轄市政府

在縣（市）為縣（市）政府

3

表 22019 年 1 月至 12 月各直轄市政府日租套房稽查情形

直轄市 臺北市 新北市 桃園市 臺中市 臺南市 高雄市

列管家數 657 55 0 136 157 166

稽查次數 782 9 無填報 41 160 245

該數據由各縣市政府定期填報

資料來源交通部觀光局（2020） 及本研究整理製表

另外依據獨立的非營利組織 Inside Airbnb10的統計資料顯示11臺北市有 9088

個 Airbnb 房源以表 2 臺北市 2019 年稽查次數 782 次計算9088 個房源要超過

11 年的時間才成稽查完畢12

臺北市日租套房房源數量龐大除了查緝不易並衍生出產業不公平競爭公

共安全治安死角消費糾紛等公共利益相關問題對臺北市政府觀光傳播局（以

下簡稱北市府觀傳局）形成莫大的壓力與挑戰

Davidson and Infranca （2016）指出共享經濟在很大程度上不同於過去的技

術創新浪潮這種現象主要在城市範圍內蔓延因此其監管首先是對地方而非州或

聯邦政府的挑戰本研究因此以我國日租套房房源最多的臺北市為研究對象剖析

形成該問題的國內外環境主管機關因應作為並且審視決策及產出是否有效處理

該問題進而提出相關建議作為未來政策制定及執行之參考

二 研究目的

本文研究主要研究問題為

評估目前政策產出及執行能否符合社會需求並且釐清目前臺北市治理日租

套房問題的瓶頸與困境提出具體可行建議

次要研究問題歸納如下

（一） 了解臺北市日租套房大量產生的時空背景及原因以及面臨類似問題的

10 Inside Airbnb 網站並非官方網站其宣稱是獨立的非營利組織並和 Airbnb 網站沒有牽涉關

於如何掌握資料網站上並沒有太詳細的說明但曾懷萱（2018）的研究亦採用其相關資料 11 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 12 9088782=1162

1

壹 研究動機與研究目的

一 研究動機

在臺灣隱身於街道巷弄住宅間的短期租屋其實從以前就存在但是因為近

年來受到全球共享經濟（Sharing economy）觀念的影響民眾把家裡閒置的不動產

透過新興的房屋短期租賃網路平台進行交易的情形與日俱增（鄒文福201728）

因應房屋短期租賃網路平台興起的趨勢在都會區這種短期租屋的型態多是位處

於住宅大廈中以一般住家套房形式出租給旅客並多位於交通便利之處鄰近商

圈及觀光景點俗稱為「日租套房」（邱孟穎20151-2）並且因為價格通常

較一般旅館便宜因此成為觀光客的住宿新寵具代表性的房屋短期租賃網路平台

以 AirbnbBookingcomAgoda 等其中又以 Airbnb 最具代表性

我國以營利為目的的住宿場所可分為觀光旅館業1旅館業2及民宿3觀光旅館

業又可分為一般觀光旅館及國際觀光旅館4經營觀光旅館業者「應先向中央主管

機關申請核准並依法辦妥公司登記後領取觀光旅館業執照始得營業」5旅館

業及民宿則需要「向地方主管機關申請登記領取登記證及專用標識後始得營

業」6而俗稱的日租套房營業型態為「以不動產租賃方式經營提供旅遊商

務出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業核屬旅館業務之

營業行為應依法取得旅館業登記證始得經營」7未取得旅館業登記證即為

非法經營違反發展觀光條例第二十四條第一項規定政府如果查證屬實即依同條

例第五十五條第五項及本條例裁罰標準裁處罰鍰並勒令歇業8

1 發展觀光條例第二條第七款 2 發展觀光條例規定第二條第八款 3 發展觀光條例規定第二條第九款 4 觀光旅館業管理規則第二條 5 發展觀光條例二十一條 6 發展觀光條例二十四條二十五條

7 交通部以民國 99 年 12 月 29 日交路字第 0990012444 號公告將日租套房納入規範 8 發展觀光條例裁罰標準附表二旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準

表

2

表 1旅宿業分類一覽表

觀光旅館業 國際觀光旅館

一般觀光旅館

旅館業

民宿

資料來源本研究整理製表

亦即目前我國對於旅館的輔導管理採行申請許可制並處罰未取得營業執照

即經營旅宿業務者與日租套房相關的主要法規包括「發展觀光條例」「旅館業

管理規則」「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」

「檢舉違反發展觀光條例案件獎勵辦法」而該業務之主管機關在中央為交通部

在直轄市為直轄市政府在縣（市）為縣（市）政府9

其中臺北市是外國旅客到臺灣的必遊之地依據《中華民國 107 年來臺旅客

在臺北市之消費及動向調查》（臺北市政府觀光傳播局2018）2018 年來臺旅

客人次達 1106 萬 6707 人次到訪臺北市的比率為 8935到訪臺北市的人次達

988 萬 8103 人次在臺北市平均停留日數為 358 日旅館內的消費支出 4580 美

元占總產值 8890 億美元之 1839達 1635 億美元產值龐大但在住宿類型

調查中發現旅客的住宿場所除了占大宗的飯店及親友家另有 053的旅客住宿

於「其他」類別而該類別在調查中包括 Airbnb 及健檢中心推估達 5 萬 2407 人

次

依據表 2 交通部觀光局 2019 年之統計資料顯示臺北市已列管之日租套房的

數量居全臺之冠超過 650 家稽查次數 782 次位居六都之冠

9 發展觀光條例第 3 條規定本條例所稱主管機關在中央為交通部在直轄市為直轄市政府

在縣（市）為縣（市）政府

3

表 22019 年 1 月至 12 月各直轄市政府日租套房稽查情形

直轄市 臺北市 新北市 桃園市 臺中市 臺南市 高雄市

列管家數 657 55 0 136 157 166

稽查次數 782 9 無填報 41 160 245

該數據由各縣市政府定期填報

資料來源交通部觀光局（2020） 及本研究整理製表

另外依據獨立的非營利組織 Inside Airbnb10的統計資料顯示11臺北市有 9088

個 Airbnb 房源以表 2 臺北市 2019 年稽查次數 782 次計算9088 個房源要超過

11 年的時間才成稽查完畢12

臺北市日租套房房源數量龐大除了查緝不易並衍生出產業不公平競爭公

共安全治安死角消費糾紛等公共利益相關問題對臺北市政府觀光傳播局（以

下簡稱北市府觀傳局）形成莫大的壓力與挑戰

Davidson and Infranca （2016）指出共享經濟在很大程度上不同於過去的技

術創新浪潮這種現象主要在城市範圍內蔓延因此其監管首先是對地方而非州或

聯邦政府的挑戰本研究因此以我國日租套房房源最多的臺北市為研究對象剖析

形成該問題的國內外環境主管機關因應作為並且審視決策及產出是否有效處理

該問題進而提出相關建議作為未來政策制定及執行之參考

二 研究目的

本文研究主要研究問題為

評估目前政策產出及執行能否符合社會需求並且釐清目前臺北市治理日租

套房問題的瓶頸與困境提出具體可行建議

次要研究問題歸納如下

（一） 了解臺北市日租套房大量產生的時空背景及原因以及面臨類似問題的

10 Inside Airbnb 網站並非官方網站其宣稱是獨立的非營利組織並和 Airbnb 網站沒有牽涉關

於如何掌握資料網站上並沒有太詳細的說明但曾懷萱（2018）的研究亦採用其相關資料 11 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 12 9088782=1162

2

表 1旅宿業分類一覽表

觀光旅館業 國際觀光旅館

一般觀光旅館

旅館業

民宿

資料來源本研究整理製表

亦即目前我國對於旅館的輔導管理採行申請許可制並處罰未取得營業執照

即經營旅宿業務者與日租套房相關的主要法規包括「發展觀光條例」「旅館業

管理規則」「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」

「檢舉違反發展觀光條例案件獎勵辦法」而該業務之主管機關在中央為交通部

在直轄市為直轄市政府在縣（市）為縣（市）政府9

其中臺北市是外國旅客到臺灣的必遊之地依據《中華民國 107 年來臺旅客

在臺北市之消費及動向調查》（臺北市政府觀光傳播局2018）2018 年來臺旅

客人次達 1106 萬 6707 人次到訪臺北市的比率為 8935到訪臺北市的人次達

988 萬 8103 人次在臺北市平均停留日數為 358 日旅館內的消費支出 4580 美

元占總產值 8890 億美元之 1839達 1635 億美元產值龐大但在住宿類型

調查中發現旅客的住宿場所除了占大宗的飯店及親友家另有 053的旅客住宿

於「其他」類別而該類別在調查中包括 Airbnb 及健檢中心推估達 5 萬 2407 人

次

依據表 2 交通部觀光局 2019 年之統計資料顯示臺北市已列管之日租套房的

數量居全臺之冠超過 650 家稽查次數 782 次位居六都之冠

9 發展觀光條例第 3 條規定本條例所稱主管機關在中央為交通部在直轄市為直轄市政府

在縣（市）為縣（市）政府

3

表 22019 年 1 月至 12 月各直轄市政府日租套房稽查情形

直轄市 臺北市 新北市 桃園市 臺中市 臺南市 高雄市

列管家數 657 55 0 136 157 166

稽查次數 782 9 無填報 41 160 245

該數據由各縣市政府定期填報

資料來源交通部觀光局（2020） 及本研究整理製表

另外依據獨立的非營利組織 Inside Airbnb10的統計資料顯示11臺北市有 9088

個 Airbnb 房源以表 2 臺北市 2019 年稽查次數 782 次計算9088 個房源要超過

11 年的時間才成稽查完畢12

臺北市日租套房房源數量龐大除了查緝不易並衍生出產業不公平競爭公

共安全治安死角消費糾紛等公共利益相關問題對臺北市政府觀光傳播局（以

下簡稱北市府觀傳局）形成莫大的壓力與挑戰

Davidson and Infranca （2016）指出共享經濟在很大程度上不同於過去的技

術創新浪潮這種現象主要在城市範圍內蔓延因此其監管首先是對地方而非州或

聯邦政府的挑戰本研究因此以我國日租套房房源最多的臺北市為研究對象剖析

形成該問題的國內外環境主管機關因應作為並且審視決策及產出是否有效處理

該問題進而提出相關建議作為未來政策制定及執行之參考

二 研究目的

本文研究主要研究問題為

評估目前政策產出及執行能否符合社會需求並且釐清目前臺北市治理日租

套房問題的瓶頸與困境提出具體可行建議

次要研究問題歸納如下

（一） 了解臺北市日租套房大量產生的時空背景及原因以及面臨類似問題的

10 Inside Airbnb 網站並非官方網站其宣稱是獨立的非營利組織並和 Airbnb 網站沒有牽涉關

於如何掌握資料網站上並沒有太詳細的說明但曾懷萱（2018）的研究亦採用其相關資料 11 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 12 9088782=1162

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表 22019 年 1 月至 12 月各直轄市政府日租套房稽查情形

直轄市 臺北市 新北市 桃園市 臺中市 臺南市 高雄市

列管家數 657 55 0 136 157 166

稽查次數 782 9 無填報 41 160 245

該數據由各縣市政府定期填報

資料來源交通部觀光局（2020） 及本研究整理製表

另外依據獨立的非營利組織 Inside Airbnb10的統計資料顯示11臺北市有 9088

個 Airbnb 房源以表 2 臺北市 2019 年稽查次數 782 次計算9088 個房源要超過

11 年的時間才成稽查完畢12

臺北市日租套房房源數量龐大除了查緝不易並衍生出產業不公平競爭公

共安全治安死角消費糾紛等公共利益相關問題對臺北市政府觀光傳播局（以

下簡稱北市府觀傳局）形成莫大的壓力與挑戰

Davidson and Infranca （2016）指出共享經濟在很大程度上不同於過去的技

術創新浪潮這種現象主要在城市範圍內蔓延因此其監管首先是對地方而非州或

聯邦政府的挑戰本研究因此以我國日租套房房源最多的臺北市為研究對象剖析

形成該問題的國內外環境主管機關因應作為並且審視決策及產出是否有效處理

該問題進而提出相關建議作為未來政策制定及執行之參考

二 研究目的

本文研究主要研究問題為

評估目前政策產出及執行能否符合社會需求並且釐清目前臺北市治理日租

套房問題的瓶頸與困境提出具體可行建議

次要研究問題歸納如下

（一） 了解臺北市日租套房大量產生的時空背景及原因以及面臨類似問題的

10 Inside Airbnb 網站並非官方網站其宣稱是獨立的非營利組織並和 Airbnb 網站沒有牽涉關

於如何掌握資料網站上並沒有太詳細的說明但曾懷萱（2018）的研究亦採用其相關資料 11 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 12 9088782=1162

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國際都會之治理現況

（二） 探討我國日租套房治理系統中臺北市政府與中央政府以及其他次級系

統的權責分工互動及溝通等運作狀況

（三） 分析臺北市政府因應日租套房問題的政策方向及執行作為包括中央政

府的政策產出臺北市政府針對日租套房的稽查管理及調適作為

5

貳 文獻回顧

一 旅館業民宿與日租套房之區別

我國對於旅宿業的主要規範為發展觀光條例本條例將旅宿業分為觀光旅館

業旅館業及民宿觀光旅館業是指「經營國際觀光旅館或一般觀光旅館對旅客

提供住宿及相關服務之營利事業」13旅館業是指「觀光旅館業以外以各種方

式名義提供不特定人以日或週之住宿休息並收取費用及其他相關服務之營利事

業」14民宿是指「利用自用或自有住宅結合當地人文街區歷史風貌自然

景觀生態環境資源農林漁牧工藝製造藝術文創等生產活動以在地體驗

交流為目的家庭副業方式經營提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿

處所」此外如果是 30 日以上非供休閒或旅遊為目的的租賃住宅15（俗稱「長

租」）2017 年 12 月 27 日之後則有租賃住宅市場發展及管理條例加以規範

日租套房的種類型態多樣大多位於大樓中的某一戶有的則是一戶中的一個

房間有的也可能是一棟方式經營有的專業房東經營上百個房源也有房東只經

營一個或數個房源在臺北市常見的型態是隱身於一般住家中房東可能與房客約

定一處接待旅客到房源處也可能將鑰匙放置於密碼盒中由旅客自行取鑰匙後自

行入住旅客必須要持鑰匙打開一樓大門搭電梯上樓抵達房源樓層

日租套房的型態類似一般房屋租賃但一般房屋租賃通常為半年一年以上的

長期租賃但日租套房卻是以日或週為單位計價日租套房侵蝕到旅館及民宿的客

源因此旅館及民宿業者呼籲政府應將其納入規範交通部遂於 2010 年 12 月 29

日公告交路字第 0990012444 號解釋令「helliphellip除合法經營之觀光旅館業及民宿以

外其以不動產租賃方式經營提供旅遊商務出差等不特定人有日或週之住宿

或休息事實而收取費用營業者核屬旅館業務之營業行為應依法取得旅館業登記

13 發展觀光條例第二條第七款 14 發展觀光條例第二條第八款 15 租賃住宅市場發展及管理條例第四條

6

證始得經營」將日租套房納入規範（邱孟穎 2014）

立法院又於 2015 年 1 月 22 日三讀通過修訂發展觀光條例將日租套房納入

第二條第八款之旅館業範疇16日租套房須受到現行旅館業相關法令規範（黃志婷

2017）亦即經營旅館業者必須依法辦妥公司或商業登記並應向地方主管機關

申請登記領取登記證及專用標識後始得營業17如果未領取登記證而經營旅館

業務者處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰並勒令歇業18

然或有人質疑一般日租套房業者常以民宿名義對外營業為何日租套房不歸

類於民宿並且如果將日租套房以非法民宿論則未領取登記證而經營民宿者僅

需處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰並勒令歇業19與非法經營旅館業需處

十萬元以上五十萬元以下罰緩金額減少許多

惟檢視民宿管理辦法第三條設置民宿的地區僅限於一非都市土地二

都市計畫範圍內且位於風景特定區觀光地區經農業主管機關核發許可登記證

之休閒農場或經農業主管機關劃定之休閒農業區等八種特定區域三國家公園區

以臺北市來說現況除了陽明山國家公園部分範圍及經農業主管機關劃定之休閒

農業區其餘均屬都市用地無法設立民宿（邱孟穎 2014）並且日租套房房源

型態多樣可能存在於任何大樓或公寓特定樓層的某一戶或房間或者位於住商混

合大樓或任何獨棟建築物（高維志 2018）亦不符合民宿管理辦法規定民宿需設

於特定地區之相關規定就建築物用途來說民宿建築物使用用途以住宅為限但

原則不得設於集合住宅20但是臺北市日租套房卻常常隱身於集合式住宅大樓之中

因此在 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台上的日租套房雖然可能符合民宿

16 2015 年 1 月 22 日發展觀光條例第二條第八款修正為「旅館業指觀光旅館業以外以各種方

式名義提供不特定人以日或週之住宿休息並收取費用及其他相關服務之營利事業」其修正理

由為現行許多未領有旅館業登記之業者而以日租會館招待所等其他名義實際上亦係提

供旅客住宿休息之營業行為其亦應受旅館業之限制規範以保障旅客權益爰修正原條文第

八款規定 17 發展觀光條例第二十四條第一項 18 發展觀光條例第五十五條第五項 19 發展觀光條例第五十五條第六項 20 民宿管理辦法第八條第一款及第三款

7

管理辦法第二條的部分定義例如以家庭副業型態經營或提供旅客城鄉家庭式住

宿環境與文化生活之住宿處所但 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台上的日租套房

房源可能來自任何地點並未位於民宿管理辦法規定的特定區域也未必結合人文

或自然景觀所以難以認定為民宿範疇

二 共享經濟

由於日租套房的經營模式為將房源在 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台上

架刊登廣告吸引旅客下定租賃而 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台被視為是

「共享經濟」發展趨勢的一環因此針對目前的研究發現與成果進行探討

（一） 共享經濟的意義與發展原因

Botsman （2013）將共享經濟定義為「一種將未完全利用資源（例如空間技

能或物品）與他人分享以獲得貨幣或非貨幣利益的經濟模式」Wosskow （2014）

於英國政府所發表的「解放共享經濟」獨立評論則定義共享經濟可幫助人們共享對

資產資源時間和技能的線上平台

騰訊研究院（馬化騰等2017）也針對經濟模式提出定義共享經濟是指公

眾將閒置資源透過社群平台與他人分享進而獲得收入的經濟現象亦即共享經濟

包含四個要素一公眾目前主要以個人為主將來會衍生到企業政府等但形

式應該是以 P2P（（Peer-to-Peer）為主二閒置資源包括資金房屋汽車等

物品與個人知識技能經驗等三社群平台指透過網路科技實現大規模分享

的平台四獲得收入主要有網路租借網路二手交易和網路打零工等三種模式

也是基本的分享模式騰訊研究院的定義中必須四個要素齊備才符合共享經濟

的定義此外騰訊研究所也指出要準確把握共享經濟的本質是一件困難的事

情在這個全球創新的時代共享經濟隨時都可以衍生出更豐富的含義

Stephany （2015）則提出共享經濟是讓一個社群能在網路上取得未全部利用

的資產所創造的價值因此降低擁有這些資產的必要性Alex Staphany 的定義包

括五大要素一價值（共享經濟平台可創造互惠的經濟價值）二未全部利用

8

的資產（將資產沒有使用到的時間轉換成營收）三網路上可取得（共享的意思

就是可取得是某項資產在網路上公開後經歷的過程可能是販售租賃交換等

形式）四社群（資產必須在某社群中流通且使用者在交易需求之外持續在

社群中互動）五擁有資產的必要性降低人們可以在一個社群裡取得資產後

擁有這些資產的必要性就降低

歸納以上說法共享經濟具有閒置資源分享社群平台收益四大要素

至於共享經濟蓬勃發展的主要原因可由社會面科技面經濟面生態面來分析

（李仲彬2017）

1 科技面

共享經濟蓬勃發展的原因之一是數位科技的進步並且隨著科技進步使用成

本也逐漸下降個人化的產品與服務蓬勃發展並且點對點技術（Peer-to-PeerP2P）

市場形成降低共享經濟的交易成本信任聲譽等問題（李仲彬2017）

2 社會面

全球人口有一半以上的人口居住於都市地區高度集中的居住環境讓共享經

濟得以發展（李仲彬2017）城市是天生的「共享經濟體」城市生活的空間限制

和人口密度促進了消費幾個世紀以來城市居民非正式地分享了他們的資產和空

間但是創新的網絡技術和社交工具使聯合生產借貸交易和租賃資產比以往任

何時候都更便宜更容易因此可能在更大範圍內實現（Sundararajan 2014）

3 經濟面

共享經濟帶來破壞式變革利用網路讓資源提供者及需求者直接完成媒合降

低交易成本及市場進入門檻讓傳統時代中資源出租及中介角色消失人人都能成

為兼具生產與消費力量的「消費者+生產者」（黃玟曄 2016）

4 生態面

共享經濟概念隱含物盡其用的觀點即如何將閒置的資源（空間技術時間）

進行更有效率的利用（李仲彬 2017）

9

（二） 共享經濟下的政府治理

共享經濟帶來的便利讓消費者以更低廉的價格更便利的方式獲取需要的服

務但這種新型態的商業模式對既有的產業及法規帶來衝擊也對政府治理帶來

挑戰

Fraiberger and Sundararajan （2015）認為目前活躍於資訊平台的共享經濟活

動中低收入使用者受益多於中高收入者據此該研究提醒決策者能針對這個日

益重要的經濟發展現象制定適當的監管政策

Cohen and Sundararaj （2015）認為可以運用自我監管方法自我監管與放鬆

管制或沒有管制不同而是將監管責任重新分配給政府以外的各方但因為數據平

台的利益並不完全與公共利益契合因此某些政府的參與或監督可能仍然有用因

此建議將數據平台作為監管的合作夥伴而不是將這些平台視為需要政府監管的

對手或實體

Miller （2016）探討如何糾正共享經濟體系不遵守地方政府法律的情形提出

監管共享經濟必須以以下十項原則為基礎可以作為政府思考處理相關議題的廣

泛性思考指引

1 共享經濟是有區別的需要有區別的監管對策發生的交易類型以及不同產業

眾多特別需要採取不同的對策監管機構需要了解技術對現有市場和新市場

造成的變化的複雜性以便做出有效響應

2 共享經濟必須納管經濟需要進入合法的交易世界在共享經濟大幅增長的地

區需要重新制定法規

3 調節共享經濟需要正確的訊息複雜系統的治理取決於良好可信賴的訊息

為了創建有效的監管這些信息需求的必要性同樣適用於共享經濟

4 共享經濟將繼續存在共享經濟用途的市場是無法滿足的即使是非法的市

場需求高漲表明了兩個事實消費者對共享經濟產品的興趣以及想將未充分

利用的現有用途（例如房子中的額外臥室）貨幣化的願望

10

5 共享經濟破壞並重塑既定市場共享經濟使用的靈活性和新穎性使其立即挑

戰多個已建立的市場與產業

6 共享經濟建立新市場破壞現有市場外還創造了新的市場

7 共享經濟破壞並重新構想已建立的監管結構挑戰現有監管結構的變化並需

要進一步修改現有法律

8 共享經濟需要超越傳統法規的應對措施無論城市採取何種應對措施都可能

需要某種監管結構但是僅憑命令與控制的監管應對措施就不可能成功地控

制外部性城市的應對措施可能需要採用依賴於市場訊息模擬共享經濟監

管結構的方法

9 在共享經濟中定義危害和補救措施極具挑戰性例如居民在周末將其房屋

租給陌生人誰會受到傷害

10 共享經濟牽涉到不同的當事人在製定監管對策時應考慮每個人包括身為監

管者的政府共享經濟公司經濟發展機制房東及房客鄰里等

在公共利益維護主題方面Frenken van Waes Pelzer Smink and van Est （2019）

驗證了因共享經濟和零工經濟中網路平台的興起而岌岌可危的主要公共利益該

研究分析荷蘭的五個行業平台這五個行業可以按照純零工經濟（勞動力服務提

供）和純共享經濟（資本的物品共享）之間的連續性進行分類分別是家庭清

潔（Helpling）出行乘車（UberPop）家庭餐廳（AirDnD）住宅共享（Airbnb）

汽車共享（SnappCar）最顯著的公共利益是平台和產業在位者之間的公平競爭環

境稅收消費者保護勞動力保護以及隱私保護該研究提出四種政策選擇（強

制執行新的管制放鬆管制容忍）探討每種政策選擇在保護上述公共利益時

的基本原理筆者主張那些支持某項特定政策選擇的論點應將行業背景考慮在

內許多政策都具有多層治理的特徵而由於平台主要與「地方」交易以及對創新

的支持度相關 結論強調支持「地方」管制的輔助性原則以及四種政策的採取

的理由並且對不同公共利益的預期影響都不相同

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

5

貳 文獻回顧

一 旅館業民宿與日租套房之區別

我國對於旅宿業的主要規範為發展觀光條例本條例將旅宿業分為觀光旅館

業旅館業及民宿觀光旅館業是指「經營國際觀光旅館或一般觀光旅館對旅客

提供住宿及相關服務之營利事業」13旅館業是指「觀光旅館業以外以各種方

式名義提供不特定人以日或週之住宿休息並收取費用及其他相關服務之營利事

業」14民宿是指「利用自用或自有住宅結合當地人文街區歷史風貌自然

景觀生態環境資源農林漁牧工藝製造藝術文創等生產活動以在地體驗

交流為目的家庭副業方式經營提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿

處所」此外如果是 30 日以上非供休閒或旅遊為目的的租賃住宅15（俗稱「長

租」）2017 年 12 月 27 日之後則有租賃住宅市場發展及管理條例加以規範

日租套房的種類型態多樣大多位於大樓中的某一戶有的則是一戶中的一個

房間有的也可能是一棟方式經營有的專業房東經營上百個房源也有房東只經

營一個或數個房源在臺北市常見的型態是隱身於一般住家中房東可能與房客約

定一處接待旅客到房源處也可能將鑰匙放置於密碼盒中由旅客自行取鑰匙後自

行入住旅客必須要持鑰匙打開一樓大門搭電梯上樓抵達房源樓層

日租套房的型態類似一般房屋租賃但一般房屋租賃通常為半年一年以上的

長期租賃但日租套房卻是以日或週為單位計價日租套房侵蝕到旅館及民宿的客

源因此旅館及民宿業者呼籲政府應將其納入規範交通部遂於 2010 年 12 月 29

日公告交路字第 0990012444 號解釋令「helliphellip除合法經營之觀光旅館業及民宿以

外其以不動產租賃方式經營提供旅遊商務出差等不特定人有日或週之住宿

或休息事實而收取費用營業者核屬旅館業務之營業行為應依法取得旅館業登記

13 發展觀光條例第二條第七款 14 發展觀光條例第二條第八款 15 租賃住宅市場發展及管理條例第四條

6

證始得經營」將日租套房納入規範（邱孟穎 2014）

立法院又於 2015 年 1 月 22 日三讀通過修訂發展觀光條例將日租套房納入

第二條第八款之旅館業範疇16日租套房須受到現行旅館業相關法令規範（黃志婷

2017）亦即經營旅館業者必須依法辦妥公司或商業登記並應向地方主管機關

申請登記領取登記證及專用標識後始得營業17如果未領取登記證而經營旅館

業務者處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰並勒令歇業18

然或有人質疑一般日租套房業者常以民宿名義對外營業為何日租套房不歸

類於民宿並且如果將日租套房以非法民宿論則未領取登記證而經營民宿者僅

需處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰並勒令歇業19與非法經營旅館業需處

十萬元以上五十萬元以下罰緩金額減少許多

惟檢視民宿管理辦法第三條設置民宿的地區僅限於一非都市土地二

都市計畫範圍內且位於風景特定區觀光地區經農業主管機關核發許可登記證

之休閒農場或經農業主管機關劃定之休閒農業區等八種特定區域三國家公園區

以臺北市來說現況除了陽明山國家公園部分範圍及經農業主管機關劃定之休閒

農業區其餘均屬都市用地無法設立民宿（邱孟穎 2014）並且日租套房房源

型態多樣可能存在於任何大樓或公寓特定樓層的某一戶或房間或者位於住商混

合大樓或任何獨棟建築物（高維志 2018）亦不符合民宿管理辦法規定民宿需設

於特定地區之相關規定就建築物用途來說民宿建築物使用用途以住宅為限但

原則不得設於集合住宅20但是臺北市日租套房卻常常隱身於集合式住宅大樓之中

因此在 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台上的日租套房雖然可能符合民宿

16 2015 年 1 月 22 日發展觀光條例第二條第八款修正為「旅館業指觀光旅館業以外以各種方

式名義提供不特定人以日或週之住宿休息並收取費用及其他相關服務之營利事業」其修正理

由為現行許多未領有旅館業登記之業者而以日租會館招待所等其他名義實際上亦係提

供旅客住宿休息之營業行為其亦應受旅館業之限制規範以保障旅客權益爰修正原條文第

八款規定 17 發展觀光條例第二十四條第一項 18 發展觀光條例第五十五條第五項 19 發展觀光條例第五十五條第六項 20 民宿管理辦法第八條第一款及第三款

7

管理辦法第二條的部分定義例如以家庭副業型態經營或提供旅客城鄉家庭式住

宿環境與文化生活之住宿處所但 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台上的日租套房

房源可能來自任何地點並未位於民宿管理辦法規定的特定區域也未必結合人文

或自然景觀所以難以認定為民宿範疇

二 共享經濟

由於日租套房的經營模式為將房源在 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台上

架刊登廣告吸引旅客下定租賃而 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台被視為是

「共享經濟」發展趨勢的一環因此針對目前的研究發現與成果進行探討

（一） 共享經濟的意義與發展原因

Botsman （2013）將共享經濟定義為「一種將未完全利用資源（例如空間技

能或物品）與他人分享以獲得貨幣或非貨幣利益的經濟模式」Wosskow （2014）

於英國政府所發表的「解放共享經濟」獨立評論則定義共享經濟可幫助人們共享對

資產資源時間和技能的線上平台

騰訊研究院（馬化騰等2017）也針對經濟模式提出定義共享經濟是指公

眾將閒置資源透過社群平台與他人分享進而獲得收入的經濟現象亦即共享經濟

包含四個要素一公眾目前主要以個人為主將來會衍生到企業政府等但形

式應該是以 P2P（（Peer-to-Peer）為主二閒置資源包括資金房屋汽車等

物品與個人知識技能經驗等三社群平台指透過網路科技實現大規模分享

的平台四獲得收入主要有網路租借網路二手交易和網路打零工等三種模式

也是基本的分享模式騰訊研究院的定義中必須四個要素齊備才符合共享經濟

的定義此外騰訊研究所也指出要準確把握共享經濟的本質是一件困難的事

情在這個全球創新的時代共享經濟隨時都可以衍生出更豐富的含義

Stephany （2015）則提出共享經濟是讓一個社群能在網路上取得未全部利用

的資產所創造的價值因此降低擁有這些資產的必要性Alex Staphany 的定義包

括五大要素一價值（共享經濟平台可創造互惠的經濟價值）二未全部利用

8

的資產（將資產沒有使用到的時間轉換成營收）三網路上可取得（共享的意思

就是可取得是某項資產在網路上公開後經歷的過程可能是販售租賃交換等

形式）四社群（資產必須在某社群中流通且使用者在交易需求之外持續在

社群中互動）五擁有資產的必要性降低人們可以在一個社群裡取得資產後

擁有這些資產的必要性就降低

歸納以上說法共享經濟具有閒置資源分享社群平台收益四大要素

至於共享經濟蓬勃發展的主要原因可由社會面科技面經濟面生態面來分析

（李仲彬2017）

1 科技面

共享經濟蓬勃發展的原因之一是數位科技的進步並且隨著科技進步使用成

本也逐漸下降個人化的產品與服務蓬勃發展並且點對點技術（Peer-to-PeerP2P）

市場形成降低共享經濟的交易成本信任聲譽等問題（李仲彬2017）

2 社會面

全球人口有一半以上的人口居住於都市地區高度集中的居住環境讓共享經

濟得以發展（李仲彬2017）城市是天生的「共享經濟體」城市生活的空間限制

和人口密度促進了消費幾個世紀以來城市居民非正式地分享了他們的資產和空

間但是創新的網絡技術和社交工具使聯合生產借貸交易和租賃資產比以往任

何時候都更便宜更容易因此可能在更大範圍內實現（Sundararajan 2014）

3 經濟面

共享經濟帶來破壞式變革利用網路讓資源提供者及需求者直接完成媒合降

低交易成本及市場進入門檻讓傳統時代中資源出租及中介角色消失人人都能成

為兼具生產與消費力量的「消費者+生產者」（黃玟曄 2016）

4 生態面

共享經濟概念隱含物盡其用的觀點即如何將閒置的資源（空間技術時間）

進行更有效率的利用（李仲彬 2017）

9

（二） 共享經濟下的政府治理

共享經濟帶來的便利讓消費者以更低廉的價格更便利的方式獲取需要的服

務但這種新型態的商業模式對既有的產業及法規帶來衝擊也對政府治理帶來

挑戰

Fraiberger and Sundararajan （2015）認為目前活躍於資訊平台的共享經濟活

動中低收入使用者受益多於中高收入者據此該研究提醒決策者能針對這個日

益重要的經濟發展現象制定適當的監管政策

Cohen and Sundararaj （2015）認為可以運用自我監管方法自我監管與放鬆

管制或沒有管制不同而是將監管責任重新分配給政府以外的各方但因為數據平

台的利益並不完全與公共利益契合因此某些政府的參與或監督可能仍然有用因

此建議將數據平台作為監管的合作夥伴而不是將這些平台視為需要政府監管的

對手或實體

Miller （2016）探討如何糾正共享經濟體系不遵守地方政府法律的情形提出

監管共享經濟必須以以下十項原則為基礎可以作為政府思考處理相關議題的廣

泛性思考指引

1 共享經濟是有區別的需要有區別的監管對策發生的交易類型以及不同產業

眾多特別需要採取不同的對策監管機構需要了解技術對現有市場和新市場

造成的變化的複雜性以便做出有效響應

2 共享經濟必須納管經濟需要進入合法的交易世界在共享經濟大幅增長的地

區需要重新制定法規

3 調節共享經濟需要正確的訊息複雜系統的治理取決於良好可信賴的訊息

為了創建有效的監管這些信息需求的必要性同樣適用於共享經濟

4 共享經濟將繼續存在共享經濟用途的市場是無法滿足的即使是非法的市

場需求高漲表明了兩個事實消費者對共享經濟產品的興趣以及想將未充分

利用的現有用途（例如房子中的額外臥室）貨幣化的願望

10

5 共享經濟破壞並重塑既定市場共享經濟使用的靈活性和新穎性使其立即挑

戰多個已建立的市場與產業

6 共享經濟建立新市場破壞現有市場外還創造了新的市場

7 共享經濟破壞並重新構想已建立的監管結構挑戰現有監管結構的變化並需

要進一步修改現有法律

8 共享經濟需要超越傳統法規的應對措施無論城市採取何種應對措施都可能

需要某種監管結構但是僅憑命令與控制的監管應對措施就不可能成功地控

制外部性城市的應對措施可能需要採用依賴於市場訊息模擬共享經濟監

管結構的方法

9 在共享經濟中定義危害和補救措施極具挑戰性例如居民在周末將其房屋

租給陌生人誰會受到傷害

10 共享經濟牽涉到不同的當事人在製定監管對策時應考慮每個人包括身為監

管者的政府共享經濟公司經濟發展機制房東及房客鄰里等

在公共利益維護主題方面Frenken van Waes Pelzer Smink and van Est （2019）

驗證了因共享經濟和零工經濟中網路平台的興起而岌岌可危的主要公共利益該

研究分析荷蘭的五個行業平台這五個行業可以按照純零工經濟（勞動力服務提

供）和純共享經濟（資本的物品共享）之間的連續性進行分類分別是家庭清

潔（Helpling）出行乘車（UberPop）家庭餐廳（AirDnD）住宅共享（Airbnb）

汽車共享（SnappCar）最顯著的公共利益是平台和產業在位者之間的公平競爭環

境稅收消費者保護勞動力保護以及隱私保護該研究提出四種政策選擇（強

制執行新的管制放鬆管制容忍）探討每種政策選擇在保護上述公共利益時

的基本原理筆者主張那些支持某項特定政策選擇的論點應將行業背景考慮在

內許多政策都具有多層治理的特徵而由於平台主要與「地方」交易以及對創新

的支持度相關 結論強調支持「地方」管制的輔助性原則以及四種政策的採取

的理由並且對不同公共利益的預期影響都不相同

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

6

證始得經營」將日租套房納入規範（邱孟穎 2014）

立法院又於 2015 年 1 月 22 日三讀通過修訂發展觀光條例將日租套房納入

第二條第八款之旅館業範疇16日租套房須受到現行旅館業相關法令規範（黃志婷

2017）亦即經營旅館業者必須依法辦妥公司或商業登記並應向地方主管機關

申請登記領取登記證及專用標識後始得營業17如果未領取登記證而經營旅館

業務者處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰並勒令歇業18

然或有人質疑一般日租套房業者常以民宿名義對外營業為何日租套房不歸

類於民宿並且如果將日租套房以非法民宿論則未領取登記證而經營民宿者僅

需處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰並勒令歇業19與非法經營旅館業需處

十萬元以上五十萬元以下罰緩金額減少許多

惟檢視民宿管理辦法第三條設置民宿的地區僅限於一非都市土地二

都市計畫範圍內且位於風景特定區觀光地區經農業主管機關核發許可登記證

之休閒農場或經農業主管機關劃定之休閒農業區等八種特定區域三國家公園區

以臺北市來說現況除了陽明山國家公園部分範圍及經農業主管機關劃定之休閒

農業區其餘均屬都市用地無法設立民宿（邱孟穎 2014）並且日租套房房源

型態多樣可能存在於任何大樓或公寓特定樓層的某一戶或房間或者位於住商混

合大樓或任何獨棟建築物（高維志 2018）亦不符合民宿管理辦法規定民宿需設

於特定地區之相關規定就建築物用途來說民宿建築物使用用途以住宅為限但

原則不得設於集合住宅20但是臺北市日租套房卻常常隱身於集合式住宅大樓之中

因此在 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台上的日租套房雖然可能符合民宿

16 2015 年 1 月 22 日發展觀光條例第二條第八款修正為「旅館業指觀光旅館業以外以各種方

式名義提供不特定人以日或週之住宿休息並收取費用及其他相關服務之營利事業」其修正理

由為現行許多未領有旅館業登記之業者而以日租會館招待所等其他名義實際上亦係提

供旅客住宿休息之營業行為其亦應受旅館業之限制規範以保障旅客權益爰修正原條文第

八款規定 17 發展觀光條例第二十四條第一項 18 發展觀光條例第五十五條第五項 19 發展觀光條例第五十五條第六項 20 民宿管理辦法第八條第一款及第三款

7

管理辦法第二條的部分定義例如以家庭副業型態經營或提供旅客城鄉家庭式住

宿環境與文化生活之住宿處所但 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台上的日租套房

房源可能來自任何地點並未位於民宿管理辦法規定的特定區域也未必結合人文

或自然景觀所以難以認定為民宿範疇

二 共享經濟

由於日租套房的經營模式為將房源在 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台上

架刊登廣告吸引旅客下定租賃而 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台被視為是

「共享經濟」發展趨勢的一環因此針對目前的研究發現與成果進行探討

（一） 共享經濟的意義與發展原因

Botsman （2013）將共享經濟定義為「一種將未完全利用資源（例如空間技

能或物品）與他人分享以獲得貨幣或非貨幣利益的經濟模式」Wosskow （2014）

於英國政府所發表的「解放共享經濟」獨立評論則定義共享經濟可幫助人們共享對

資產資源時間和技能的線上平台

騰訊研究院（馬化騰等2017）也針對經濟模式提出定義共享經濟是指公

眾將閒置資源透過社群平台與他人分享進而獲得收入的經濟現象亦即共享經濟

包含四個要素一公眾目前主要以個人為主將來會衍生到企業政府等但形

式應該是以 P2P（（Peer-to-Peer）為主二閒置資源包括資金房屋汽車等

物品與個人知識技能經驗等三社群平台指透過網路科技實現大規模分享

的平台四獲得收入主要有網路租借網路二手交易和網路打零工等三種模式

也是基本的分享模式騰訊研究院的定義中必須四個要素齊備才符合共享經濟

的定義此外騰訊研究所也指出要準確把握共享經濟的本質是一件困難的事

情在這個全球創新的時代共享經濟隨時都可以衍生出更豐富的含義

Stephany （2015）則提出共享經濟是讓一個社群能在網路上取得未全部利用

的資產所創造的價值因此降低擁有這些資產的必要性Alex Staphany 的定義包

括五大要素一價值（共享經濟平台可創造互惠的經濟價值）二未全部利用

8

的資產（將資產沒有使用到的時間轉換成營收）三網路上可取得（共享的意思

就是可取得是某項資產在網路上公開後經歷的過程可能是販售租賃交換等

形式）四社群（資產必須在某社群中流通且使用者在交易需求之外持續在

社群中互動）五擁有資產的必要性降低人們可以在一個社群裡取得資產後

擁有這些資產的必要性就降低

歸納以上說法共享經濟具有閒置資源分享社群平台收益四大要素

至於共享經濟蓬勃發展的主要原因可由社會面科技面經濟面生態面來分析

（李仲彬2017）

1 科技面

共享經濟蓬勃發展的原因之一是數位科技的進步並且隨著科技進步使用成

本也逐漸下降個人化的產品與服務蓬勃發展並且點對點技術（Peer-to-PeerP2P）

市場形成降低共享經濟的交易成本信任聲譽等問題（李仲彬2017）

2 社會面

全球人口有一半以上的人口居住於都市地區高度集中的居住環境讓共享經

濟得以發展（李仲彬2017）城市是天生的「共享經濟體」城市生活的空間限制

和人口密度促進了消費幾個世紀以來城市居民非正式地分享了他們的資產和空

間但是創新的網絡技術和社交工具使聯合生產借貸交易和租賃資產比以往任

何時候都更便宜更容易因此可能在更大範圍內實現（Sundararajan 2014）

3 經濟面

共享經濟帶來破壞式變革利用網路讓資源提供者及需求者直接完成媒合降

低交易成本及市場進入門檻讓傳統時代中資源出租及中介角色消失人人都能成

為兼具生產與消費力量的「消費者+生產者」（黃玟曄 2016）

4 生態面

共享經濟概念隱含物盡其用的觀點即如何將閒置的資源（空間技術時間）

進行更有效率的利用（李仲彬 2017）

9

（二） 共享經濟下的政府治理

共享經濟帶來的便利讓消費者以更低廉的價格更便利的方式獲取需要的服

務但這種新型態的商業模式對既有的產業及法規帶來衝擊也對政府治理帶來

挑戰

Fraiberger and Sundararajan （2015）認為目前活躍於資訊平台的共享經濟活

動中低收入使用者受益多於中高收入者據此該研究提醒決策者能針對這個日

益重要的經濟發展現象制定適當的監管政策

Cohen and Sundararaj （2015）認為可以運用自我監管方法自我監管與放鬆

管制或沒有管制不同而是將監管責任重新分配給政府以外的各方但因為數據平

台的利益並不完全與公共利益契合因此某些政府的參與或監督可能仍然有用因

此建議將數據平台作為監管的合作夥伴而不是將這些平台視為需要政府監管的

對手或實體

Miller （2016）探討如何糾正共享經濟體系不遵守地方政府法律的情形提出

監管共享經濟必須以以下十項原則為基礎可以作為政府思考處理相關議題的廣

泛性思考指引

1 共享經濟是有區別的需要有區別的監管對策發生的交易類型以及不同產業

眾多特別需要採取不同的對策監管機構需要了解技術對現有市場和新市場

造成的變化的複雜性以便做出有效響應

2 共享經濟必須納管經濟需要進入合法的交易世界在共享經濟大幅增長的地

區需要重新制定法規

3 調節共享經濟需要正確的訊息複雜系統的治理取決於良好可信賴的訊息

為了創建有效的監管這些信息需求的必要性同樣適用於共享經濟

4 共享經濟將繼續存在共享經濟用途的市場是無法滿足的即使是非法的市

場需求高漲表明了兩個事實消費者對共享經濟產品的興趣以及想將未充分

利用的現有用途（例如房子中的額外臥室）貨幣化的願望

10

5 共享經濟破壞並重塑既定市場共享經濟使用的靈活性和新穎性使其立即挑

戰多個已建立的市場與產業

6 共享經濟建立新市場破壞現有市場外還創造了新的市場

7 共享經濟破壞並重新構想已建立的監管結構挑戰現有監管結構的變化並需

要進一步修改現有法律

8 共享經濟需要超越傳統法規的應對措施無論城市採取何種應對措施都可能

需要某種監管結構但是僅憑命令與控制的監管應對措施就不可能成功地控

制外部性城市的應對措施可能需要採用依賴於市場訊息模擬共享經濟監

管結構的方法

9 在共享經濟中定義危害和補救措施極具挑戰性例如居民在周末將其房屋

租給陌生人誰會受到傷害

10 共享經濟牽涉到不同的當事人在製定監管對策時應考慮每個人包括身為監

管者的政府共享經濟公司經濟發展機制房東及房客鄰里等

在公共利益維護主題方面Frenken van Waes Pelzer Smink and van Est （2019）

驗證了因共享經濟和零工經濟中網路平台的興起而岌岌可危的主要公共利益該

研究分析荷蘭的五個行業平台這五個行業可以按照純零工經濟（勞動力服務提

供）和純共享經濟（資本的物品共享）之間的連續性進行分類分別是家庭清

潔（Helpling）出行乘車（UberPop）家庭餐廳（AirDnD）住宅共享（Airbnb）

汽車共享（SnappCar）最顯著的公共利益是平台和產業在位者之間的公平競爭環

境稅收消費者保護勞動力保護以及隱私保護該研究提出四種政策選擇（強

制執行新的管制放鬆管制容忍）探討每種政策選擇在保護上述公共利益時

的基本原理筆者主張那些支持某項特定政策選擇的論點應將行業背景考慮在

內許多政策都具有多層治理的特徵而由於平台主要與「地方」交易以及對創新

的支持度相關 結論強調支持「地方」管制的輔助性原則以及四種政策的採取

的理由並且對不同公共利益的預期影響都不相同

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

7

管理辦法第二條的部分定義例如以家庭副業型態經營或提供旅客城鄉家庭式住

宿環境與文化生活之住宿處所但 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台上的日租套房

房源可能來自任何地點並未位於民宿管理辦法規定的特定區域也未必結合人文

或自然景觀所以難以認定為民宿範疇

二 共享經濟

由於日租套房的經營模式為將房源在 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台上

架刊登廣告吸引旅客下定租賃而 Airbnb 等房屋短期租賃網路媒合平台被視為是

「共享經濟」發展趨勢的一環因此針對目前的研究發現與成果進行探討

（一） 共享經濟的意義與發展原因

Botsman （2013）將共享經濟定義為「一種將未完全利用資源（例如空間技

能或物品）與他人分享以獲得貨幣或非貨幣利益的經濟模式」Wosskow （2014）

於英國政府所發表的「解放共享經濟」獨立評論則定義共享經濟可幫助人們共享對

資產資源時間和技能的線上平台

騰訊研究院（馬化騰等2017）也針對經濟模式提出定義共享經濟是指公

眾將閒置資源透過社群平台與他人分享進而獲得收入的經濟現象亦即共享經濟

包含四個要素一公眾目前主要以個人為主將來會衍生到企業政府等但形

式應該是以 P2P（（Peer-to-Peer）為主二閒置資源包括資金房屋汽車等

物品與個人知識技能經驗等三社群平台指透過網路科技實現大規模分享

的平台四獲得收入主要有網路租借網路二手交易和網路打零工等三種模式

也是基本的分享模式騰訊研究院的定義中必須四個要素齊備才符合共享經濟

的定義此外騰訊研究所也指出要準確把握共享經濟的本質是一件困難的事

情在這個全球創新的時代共享經濟隨時都可以衍生出更豐富的含義

Stephany （2015）則提出共享經濟是讓一個社群能在網路上取得未全部利用

的資產所創造的價值因此降低擁有這些資產的必要性Alex Staphany 的定義包

括五大要素一價值（共享經濟平台可創造互惠的經濟價值）二未全部利用

8

的資產（將資產沒有使用到的時間轉換成營收）三網路上可取得（共享的意思

就是可取得是某項資產在網路上公開後經歷的過程可能是販售租賃交換等

形式）四社群（資產必須在某社群中流通且使用者在交易需求之外持續在

社群中互動）五擁有資產的必要性降低人們可以在一個社群裡取得資產後

擁有這些資產的必要性就降低

歸納以上說法共享經濟具有閒置資源分享社群平台收益四大要素

至於共享經濟蓬勃發展的主要原因可由社會面科技面經濟面生態面來分析

（李仲彬2017）

1 科技面

共享經濟蓬勃發展的原因之一是數位科技的進步並且隨著科技進步使用成

本也逐漸下降個人化的產品與服務蓬勃發展並且點對點技術（Peer-to-PeerP2P）

市場形成降低共享經濟的交易成本信任聲譽等問題（李仲彬2017）

2 社會面

全球人口有一半以上的人口居住於都市地區高度集中的居住環境讓共享經

濟得以發展（李仲彬2017）城市是天生的「共享經濟體」城市生活的空間限制

和人口密度促進了消費幾個世紀以來城市居民非正式地分享了他們的資產和空

間但是創新的網絡技術和社交工具使聯合生產借貸交易和租賃資產比以往任

何時候都更便宜更容易因此可能在更大範圍內實現（Sundararajan 2014）

3 經濟面

共享經濟帶來破壞式變革利用網路讓資源提供者及需求者直接完成媒合降

低交易成本及市場進入門檻讓傳統時代中資源出租及中介角色消失人人都能成

為兼具生產與消費力量的「消費者+生產者」（黃玟曄 2016）

4 生態面

共享經濟概念隱含物盡其用的觀點即如何將閒置的資源（空間技術時間）

進行更有效率的利用（李仲彬 2017）

9

（二） 共享經濟下的政府治理

共享經濟帶來的便利讓消費者以更低廉的價格更便利的方式獲取需要的服

務但這種新型態的商業模式對既有的產業及法規帶來衝擊也對政府治理帶來

挑戰

Fraiberger and Sundararajan （2015）認為目前活躍於資訊平台的共享經濟活

動中低收入使用者受益多於中高收入者據此該研究提醒決策者能針對這個日

益重要的經濟發展現象制定適當的監管政策

Cohen and Sundararaj （2015）認為可以運用自我監管方法自我監管與放鬆

管制或沒有管制不同而是將監管責任重新分配給政府以外的各方但因為數據平

台的利益並不完全與公共利益契合因此某些政府的參與或監督可能仍然有用因

此建議將數據平台作為監管的合作夥伴而不是將這些平台視為需要政府監管的

對手或實體

Miller （2016）探討如何糾正共享經濟體系不遵守地方政府法律的情形提出

監管共享經濟必須以以下十項原則為基礎可以作為政府思考處理相關議題的廣

泛性思考指引

1 共享經濟是有區別的需要有區別的監管對策發生的交易類型以及不同產業

眾多特別需要採取不同的對策監管機構需要了解技術對現有市場和新市場

造成的變化的複雜性以便做出有效響應

2 共享經濟必須納管經濟需要進入合法的交易世界在共享經濟大幅增長的地

區需要重新制定法規

3 調節共享經濟需要正確的訊息複雜系統的治理取決於良好可信賴的訊息

為了創建有效的監管這些信息需求的必要性同樣適用於共享經濟

4 共享經濟將繼續存在共享經濟用途的市場是無法滿足的即使是非法的市

場需求高漲表明了兩個事實消費者對共享經濟產品的興趣以及想將未充分

利用的現有用途（例如房子中的額外臥室）貨幣化的願望

10

5 共享經濟破壞並重塑既定市場共享經濟使用的靈活性和新穎性使其立即挑

戰多個已建立的市場與產業

6 共享經濟建立新市場破壞現有市場外還創造了新的市場

7 共享經濟破壞並重新構想已建立的監管結構挑戰現有監管結構的變化並需

要進一步修改現有法律

8 共享經濟需要超越傳統法規的應對措施無論城市採取何種應對措施都可能

需要某種監管結構但是僅憑命令與控制的監管應對措施就不可能成功地控

制外部性城市的應對措施可能需要採用依賴於市場訊息模擬共享經濟監

管結構的方法

9 在共享經濟中定義危害和補救措施極具挑戰性例如居民在周末將其房屋

租給陌生人誰會受到傷害

10 共享經濟牽涉到不同的當事人在製定監管對策時應考慮每個人包括身為監

管者的政府共享經濟公司經濟發展機制房東及房客鄰里等

在公共利益維護主題方面Frenken van Waes Pelzer Smink and van Est （2019）

驗證了因共享經濟和零工經濟中網路平台的興起而岌岌可危的主要公共利益該

研究分析荷蘭的五個行業平台這五個行業可以按照純零工經濟（勞動力服務提

供）和純共享經濟（資本的物品共享）之間的連續性進行分類分別是家庭清

潔（Helpling）出行乘車（UberPop）家庭餐廳（AirDnD）住宅共享（Airbnb）

汽車共享（SnappCar）最顯著的公共利益是平台和產業在位者之間的公平競爭環

境稅收消費者保護勞動力保護以及隱私保護該研究提出四種政策選擇（強

制執行新的管制放鬆管制容忍）探討每種政策選擇在保護上述公共利益時

的基本原理筆者主張那些支持某項特定政策選擇的論點應將行業背景考慮在

內許多政策都具有多層治理的特徵而由於平台主要與「地方」交易以及對創新

的支持度相關 結論強調支持「地方」管制的輔助性原則以及四種政策的採取

的理由並且對不同公共利益的預期影響都不相同

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

8

的資產（將資產沒有使用到的時間轉換成營收）三網路上可取得（共享的意思

就是可取得是某項資產在網路上公開後經歷的過程可能是販售租賃交換等

形式）四社群（資產必須在某社群中流通且使用者在交易需求之外持續在

社群中互動）五擁有資產的必要性降低人們可以在一個社群裡取得資產後

擁有這些資產的必要性就降低

歸納以上說法共享經濟具有閒置資源分享社群平台收益四大要素

至於共享經濟蓬勃發展的主要原因可由社會面科技面經濟面生態面來分析

（李仲彬2017）

1 科技面

共享經濟蓬勃發展的原因之一是數位科技的進步並且隨著科技進步使用成

本也逐漸下降個人化的產品與服務蓬勃發展並且點對點技術（Peer-to-PeerP2P）

市場形成降低共享經濟的交易成本信任聲譽等問題（李仲彬2017）

2 社會面

全球人口有一半以上的人口居住於都市地區高度集中的居住環境讓共享經

濟得以發展（李仲彬2017）城市是天生的「共享經濟體」城市生活的空間限制

和人口密度促進了消費幾個世紀以來城市居民非正式地分享了他們的資產和空

間但是創新的網絡技術和社交工具使聯合生產借貸交易和租賃資產比以往任

何時候都更便宜更容易因此可能在更大範圍內實現（Sundararajan 2014）

3 經濟面

共享經濟帶來破壞式變革利用網路讓資源提供者及需求者直接完成媒合降

低交易成本及市場進入門檻讓傳統時代中資源出租及中介角色消失人人都能成

為兼具生產與消費力量的「消費者+生產者」（黃玟曄 2016）

4 生態面

共享經濟概念隱含物盡其用的觀點即如何將閒置的資源（空間技術時間）

進行更有效率的利用（李仲彬 2017）

9

（二） 共享經濟下的政府治理

共享經濟帶來的便利讓消費者以更低廉的價格更便利的方式獲取需要的服

務但這種新型態的商業模式對既有的產業及法規帶來衝擊也對政府治理帶來

挑戰

Fraiberger and Sundararajan （2015）認為目前活躍於資訊平台的共享經濟活

動中低收入使用者受益多於中高收入者據此該研究提醒決策者能針對這個日

益重要的經濟發展現象制定適當的監管政策

Cohen and Sundararaj （2015）認為可以運用自我監管方法自我監管與放鬆

管制或沒有管制不同而是將監管責任重新分配給政府以外的各方但因為數據平

台的利益並不完全與公共利益契合因此某些政府的參與或監督可能仍然有用因

此建議將數據平台作為監管的合作夥伴而不是將這些平台視為需要政府監管的

對手或實體

Miller （2016）探討如何糾正共享經濟體系不遵守地方政府法律的情形提出

監管共享經濟必須以以下十項原則為基礎可以作為政府思考處理相關議題的廣

泛性思考指引

1 共享經濟是有區別的需要有區別的監管對策發生的交易類型以及不同產業

眾多特別需要採取不同的對策監管機構需要了解技術對現有市場和新市場

造成的變化的複雜性以便做出有效響應

2 共享經濟必須納管經濟需要進入合法的交易世界在共享經濟大幅增長的地

區需要重新制定法規

3 調節共享經濟需要正確的訊息複雜系統的治理取決於良好可信賴的訊息

為了創建有效的監管這些信息需求的必要性同樣適用於共享經濟

4 共享經濟將繼續存在共享經濟用途的市場是無法滿足的即使是非法的市

場需求高漲表明了兩個事實消費者對共享經濟產品的興趣以及想將未充分

利用的現有用途（例如房子中的額外臥室）貨幣化的願望

10

5 共享經濟破壞並重塑既定市場共享經濟使用的靈活性和新穎性使其立即挑

戰多個已建立的市場與產業

6 共享經濟建立新市場破壞現有市場外還創造了新的市場

7 共享經濟破壞並重新構想已建立的監管結構挑戰現有監管結構的變化並需

要進一步修改現有法律

8 共享經濟需要超越傳統法規的應對措施無論城市採取何種應對措施都可能

需要某種監管結構但是僅憑命令與控制的監管應對措施就不可能成功地控

制外部性城市的應對措施可能需要採用依賴於市場訊息模擬共享經濟監

管結構的方法

9 在共享經濟中定義危害和補救措施極具挑戰性例如居民在周末將其房屋

租給陌生人誰會受到傷害

10 共享經濟牽涉到不同的當事人在製定監管對策時應考慮每個人包括身為監

管者的政府共享經濟公司經濟發展機制房東及房客鄰里等

在公共利益維護主題方面Frenken van Waes Pelzer Smink and van Est （2019）

驗證了因共享經濟和零工經濟中網路平台的興起而岌岌可危的主要公共利益該

研究分析荷蘭的五個行業平台這五個行業可以按照純零工經濟（勞動力服務提

供）和純共享經濟（資本的物品共享）之間的連續性進行分類分別是家庭清

潔（Helpling）出行乘車（UberPop）家庭餐廳（AirDnD）住宅共享（Airbnb）

汽車共享（SnappCar）最顯著的公共利益是平台和產業在位者之間的公平競爭環

境稅收消費者保護勞動力保護以及隱私保護該研究提出四種政策選擇（強

制執行新的管制放鬆管制容忍）探討每種政策選擇在保護上述公共利益時

的基本原理筆者主張那些支持某項特定政策選擇的論點應將行業背景考慮在

內許多政策都具有多層治理的特徵而由於平台主要與「地方」交易以及對創新

的支持度相關 結論強調支持「地方」管制的輔助性原則以及四種政策的採取

的理由並且對不同公共利益的預期影響都不相同

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

9

（二） 共享經濟下的政府治理

共享經濟帶來的便利讓消費者以更低廉的價格更便利的方式獲取需要的服

務但這種新型態的商業模式對既有的產業及法規帶來衝擊也對政府治理帶來

挑戰

Fraiberger and Sundararajan （2015）認為目前活躍於資訊平台的共享經濟活

動中低收入使用者受益多於中高收入者據此該研究提醒決策者能針對這個日

益重要的經濟發展現象制定適當的監管政策

Cohen and Sundararaj （2015）認為可以運用自我監管方法自我監管與放鬆

管制或沒有管制不同而是將監管責任重新分配給政府以外的各方但因為數據平

台的利益並不完全與公共利益契合因此某些政府的參與或監督可能仍然有用因

此建議將數據平台作為監管的合作夥伴而不是將這些平台視為需要政府監管的

對手或實體

Miller （2016）探討如何糾正共享經濟體系不遵守地方政府法律的情形提出

監管共享經濟必須以以下十項原則為基礎可以作為政府思考處理相關議題的廣

泛性思考指引

1 共享經濟是有區別的需要有區別的監管對策發生的交易類型以及不同產業

眾多特別需要採取不同的對策監管機構需要了解技術對現有市場和新市場

造成的變化的複雜性以便做出有效響應

2 共享經濟必須納管經濟需要進入合法的交易世界在共享經濟大幅增長的地

區需要重新制定法規

3 調節共享經濟需要正確的訊息複雜系統的治理取決於良好可信賴的訊息

為了創建有效的監管這些信息需求的必要性同樣適用於共享經濟

4 共享經濟將繼續存在共享經濟用途的市場是無法滿足的即使是非法的市

場需求高漲表明了兩個事實消費者對共享經濟產品的興趣以及想將未充分

利用的現有用途（例如房子中的額外臥室）貨幣化的願望

10

5 共享經濟破壞並重塑既定市場共享經濟使用的靈活性和新穎性使其立即挑

戰多個已建立的市場與產業

6 共享經濟建立新市場破壞現有市場外還創造了新的市場

7 共享經濟破壞並重新構想已建立的監管結構挑戰現有監管結構的變化並需

要進一步修改現有法律

8 共享經濟需要超越傳統法規的應對措施無論城市採取何種應對措施都可能

需要某種監管結構但是僅憑命令與控制的監管應對措施就不可能成功地控

制外部性城市的應對措施可能需要採用依賴於市場訊息模擬共享經濟監

管結構的方法

9 在共享經濟中定義危害和補救措施極具挑戰性例如居民在周末將其房屋

租給陌生人誰會受到傷害

10 共享經濟牽涉到不同的當事人在製定監管對策時應考慮每個人包括身為監

管者的政府共享經濟公司經濟發展機制房東及房客鄰里等

在公共利益維護主題方面Frenken van Waes Pelzer Smink and van Est （2019）

驗證了因共享經濟和零工經濟中網路平台的興起而岌岌可危的主要公共利益該

研究分析荷蘭的五個行業平台這五個行業可以按照純零工經濟（勞動力服務提

供）和純共享經濟（資本的物品共享）之間的連續性進行分類分別是家庭清

潔（Helpling）出行乘車（UberPop）家庭餐廳（AirDnD）住宅共享（Airbnb）

汽車共享（SnappCar）最顯著的公共利益是平台和產業在位者之間的公平競爭環

境稅收消費者保護勞動力保護以及隱私保護該研究提出四種政策選擇（強

制執行新的管制放鬆管制容忍）探討每種政策選擇在保護上述公共利益時

的基本原理筆者主張那些支持某項特定政策選擇的論點應將行業背景考慮在

內許多政策都具有多層治理的特徵而由於平台主要與「地方」交易以及對創新

的支持度相關 結論強調支持「地方」管制的輔助性原則以及四種政策的採取

的理由並且對不同公共利益的預期影響都不相同

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

10

5 共享經濟破壞並重塑既定市場共享經濟使用的靈活性和新穎性使其立即挑

戰多個已建立的市場與產業

6 共享經濟建立新市場破壞現有市場外還創造了新的市場

7 共享經濟破壞並重新構想已建立的監管結構挑戰現有監管結構的變化並需

要進一步修改現有法律

8 共享經濟需要超越傳統法規的應對措施無論城市採取何種應對措施都可能

需要某種監管結構但是僅憑命令與控制的監管應對措施就不可能成功地控

制外部性城市的應對措施可能需要採用依賴於市場訊息模擬共享經濟監

管結構的方法

9 在共享經濟中定義危害和補救措施極具挑戰性例如居民在周末將其房屋

租給陌生人誰會受到傷害

10 共享經濟牽涉到不同的當事人在製定監管對策時應考慮每個人包括身為監

管者的政府共享經濟公司經濟發展機制房東及房客鄰里等

在公共利益維護主題方面Frenken van Waes Pelzer Smink and van Est （2019）

驗證了因共享經濟和零工經濟中網路平台的興起而岌岌可危的主要公共利益該

研究分析荷蘭的五個行業平台這五個行業可以按照純零工經濟（勞動力服務提

供）和純共享經濟（資本的物品共享）之間的連續性進行分類分別是家庭清

潔（Helpling）出行乘車（UberPop）家庭餐廳（AirDnD）住宅共享（Airbnb）

汽車共享（SnappCar）最顯著的公共利益是平台和產業在位者之間的公平競爭環

境稅收消費者保護勞動力保護以及隱私保護該研究提出四種政策選擇（強

制執行新的管制放鬆管制容忍）探討每種政策選擇在保護上述公共利益時

的基本原理筆者主張那些支持某項特定政策選擇的論點應將行業背景考慮在

內許多政策都具有多層治理的特徵而由於平台主要與「地方」交易以及對創新

的支持度相關 結論強調支持「地方」管制的輔助性原則以及四種政策的採取

的理由並且對不同公共利益的預期影響都不相同

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

11

Vith Oberg Hollerer and Meyer （2019）認為共享經濟議題衍生出治理性和更

廣泛的社會效益的問題並探索有效的公共治理手段治理的手段包括一方面培養

扶植共享經濟另一方面則是進行限制由於共享是現代社會普遍存在的城市現

象市政府和政府主管部門須要成為積極和戰略性的主要參與者面對多重（甚至

有時是不可調和）的利益和主張市政府須發揮平衡的作用

該研究的重心在於城市政策制定者如何解釋共享經濟（將其定位為機會或挑

戰）以及他們認為適當的治理回應分析單位是 16 個全球主要城市針對共享經濟

的策略文件該研究揭示城市詮釋共享經濟的四個框架社會危害社會發展市

場破壞生態轉型並且觀察城市定位共享經濟為機會或挑戰的詮釋框架以及城市

認為適當的治理對策之間的相互作用

公共支出（促銷）和監管規範（監管）實例是最常用的策略並且經常相互交

織多種策略結合的另一種解釋是依賴多個框架的城市可能需要權衡各選區之間

相互矛盾的期望和要求這些期望和要求必須通過不同的治理方式加以解決

政府必須選擇一系列治理工具或工具以引導社會實現政策目標各城市在對

共享經濟的解釋以及各自的治理對策方面存在很大差異這種異質性可能是由於

關於共享經濟的全球辯論持續時間很短目前還沒有占主導地位的理論

三 房屋短期租賃網路平台及日租套房

（一） 外文文獻回顧

1 跨城市研究

Airbnb 之跨城市研究主要的研究範圍為美國及歐洲Hong and Lee （2018）

檢視美國 47 個城市的政策差異發現政治競爭對政府對共享經濟的監管反應具有

重大影響對於像 Airbnb 這樣的共享公司政治競爭的加劇與對其有利的監管措

施有關作者運用政府現狀偏差（governmental status quo bias）和適應性治理

（adaptive governance）來解釋這一發現在考慮公眾和市場在位者的利益時政

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

12

府通常傾向於後者（即現狀）這是因為單一行業的經濟利益可以更容易地組織成

利益集團而這利益團體可以通過遊說影響政策制定（policymaking）但是隨著

政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低會削弱根深蒂固的市場主導者

的力量降低進入該產業的壁壘因此通過更大的政治競爭將促進政治責任制有

利於適應性治理選舉可能是一種制度安排允許公眾追究決策者的責任

同樣從政治運作的角度切入的還有Aguilera TArtioli F以及Colomb C（2019）

在歐洲如Airbnb提供的房屋短期租賃已成為熱門話題許多城市政府通過新法規

試圖控制其擴散和平台活動該研究以「比較」的視角解釋為什麼歐洲城市在面

對平台中介房屋短期租賃這種相同的現象採用不同的法規該研究使用社會學方

法來研究公共政策分析歐洲三個監管程度有別的大城市（巴塞隆那-強度巴黎-

中度米蘭-輕度）圍繞平台中介房屋短期租賃的政治化過程行為者集體行動

主導處理議題的政策部門不同管制規定的政策產出

該研究發現城市間管制法規的差異來自於誰是先提出相關政治論述並且將

其框架在特定政策部門的行為者這部分可以從「先發制人」的觀念來理解而該

政策部門使用的既有政策工具以及制度所賦予各級政府部門之間權力和能力的

分配也是影響法規差異的原因而在不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關

係或缺乏合作原因可能是由於地區和地方執政黨之間的意識形態差異也可能是

由於各部門之間的緊張關係和不平等的權力關係

另外該研究也發現該議題持續受到 6 種類型行為者激烈政治動員影響包

括專業短租經營者具有共享精神的房東組成的團體旅宿業者居民團體或公

民運動共享經濟倡議者以及房屋短期租賃網路平台每個參與者利益彼此衝突

針對平台短租構建不同的敘述在制定法規過程中有不同的權利主張而房屋短期

租賃網路平台（如 Airbnb）在與政府合作的過程中充當「監管企業家」（regulatory

entrepreneurship）21該研究認為房屋短期租賃網路平台已成為新的重要的城市治理

21 參見 Pollman E and J M Barry（2017）

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

13

參與者

Wegmann and Jiao （2017）則從地理分布的角度進行分析運用房屋短期租賃

網路平台代表性公司 Airbnb 的網絡抓取數據分析美國 5 個城市（奧斯丁波士

頓芝加哥舊金山和華盛頓特區）的地理分佈圖和這些影響的集中度發現 5 個

城市的 Airbnb 使用情況在地理上存在明顯的偏差在少數社區尤其是那些擁有

大量非駕駛交通選擇少有兒童的社區中房源的集中度很高而其餘地區則缺乏

該研究針對尋求管理 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台影響的城市提出了參考

原則網絡抓取方法雖不完善但相對便宜且有效並建議運用方法收集相關數據

後城市最好自行進行類似的研究其次城市可以考慮制定限制出租房源集中度

的法規以及重新分配機制因為可能有助於管理城市的生活品質以及將發展推向

其他地區要有效執行城市法規需要專門的工作人員最後需要區分擁有多房源

的專業房東以及在客人留宿期間會出現在其住房單元中的房東因為後者更具有

真正的「家庭共享」精神如此城市可以引導城市度假租賃市場提供在傳統旅宿

中無法提供的長期居留環境擺脫與正規酒店業的直接競爭而轉向提供真正的

「房屋共享」體驗

從供需的旅遊經濟學角度出發Yang and Mao （2019）依據來自美國 28 個主

要城市的 1068 個郵政編碼的 Airbnb 供應數據樣本證實旅館的需求和供應住房

市場需求和供應以及短期租賃監管等 5 個因素會影響 Airbnb 的供應並且探討

這些因素對三種不同的 Airbnb 出租型態（整個房屋私人房間和共享房間）的

影響研究發現在不同的監管政策中量身定制的法律框架和執法強度會減少

Airbnb 的供應法律有效性在很大程度上取決於當地政府的執法建議在評估法

規影響時應對不同法規個別評估其效果

2 個別城市研究

個別城市的研究集中於國際旅遊大城此一研究趨勢也反映 Airbnb 主要興盛於

旅遊吸引力雄厚的國際都會區歐洲部分Ferreri and Sanyal （2018）以 Airbnb

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

14

在倫敦的案例探討共享或平台經濟公司如何遊說政府改變現有的法規在倫敦

是放鬆對短租的限制並且研究地方議會如何克服獲得數據以執行新法規的挑

戰及努力平衡公司利益和公共利益但也發現政府需要投入足夠的資源來實施

新法規否則放鬆管制實際上可能會進一步加劇資產不平等現象而地方官員和

政府也面臨兩難通過緩慢而過時的數據收集方法來實施監管或者將監管和治

理全部交給數據公司從而允許後者積極干預法規的定義如果平台經濟體拒絕

共享重要數據有助於擴大城市中的投機行為並進一步鞏固放鬆管制的新自由

主義做法因此研究雖然建議使用演算法和大數據作為城市治理手段但認為監

管與執法之間的差距正讓透過數據中介平台進行的非法短租行為更有操作空

間

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）分析共享經濟對布拉索夫22

旅遊業影響的問題認為針對該議題應該要進行多層次治理因此分為歐盟國家

及地方三個層次來探討法規監管的情形作者認為在討論共享旅遊業的監管框架

時應該同時徵詢地方政府和利益相關者意見因此分為兩個焦點小組在選擇

受訪者時並考量到讓旅遊業的各種利益相關部門都有代表包括旅遊及財政的政

府部門市議會傳統旅宿業代表共享旅遊的代表房仲業者專家研究結果

顯示許多共享旅遊的業者尚未註冊因此建議應該要簡化程序以鼓勵業者註冊納

管另外作者強調共享旅遊有助創造收入對促進城市發展具有重要貢獻但是也

存在不公平競爭地方政府在解決這一問題有重要角色賦予共享平台管理者更多

控制和課責可能是創建合理框架的解決方案該研究結果可以提供一種持續發展

的框架在此框架中城市可以嘗試整合創新的經濟形式的機制而又不損害現有

商業環境

亞洲部分Ki and Lee （2019）分析 Airbnb 在首爾的位置特徵並確定了城

22 羅馬尼亞旅遊勝地吸血鬼德古拉故鄉

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

15

市規劃中的潛在問題結果發現很多房源是由專業房東商業經營這與 Airbnb

標榜共享經濟概念背道而馳並與城市住房政策之間可能存在衝突首爾的 Airbn

b 出租房源主要位於住宅區尤其是在綜合設施和聯排別墅周圍（multiplexes and

townhouses）這一發現顯示Airbnb 可能會降低住房市場中住房的可用性第三

Airbnb 多位於大學或地鐵站附近的地區以及單人家庭（single-person household

s）比例高的地區該研究建議城市學者和政策制定者應密切注意 Airbnb 單元的

空間分佈與住房政策之間的潛在衝突

雪梨是澳洲最大的地區有 440 萬人口自 2011 年以來住房成本迅速上漲

並且 Airbnb 房源急速增長Gurran and Phibbs （2017）研究發現用於遊客住宿

的線上共享平台模糊了住宅區和旅遊區之間的界限因此Airbnb 房源所在可能

會超出現有的土地使用規定或者逃避偵查直到鄰居抱怨在 Airbnb 出租房源

不斷增加的城市中政策制定者需要檢視如何進行控制以妥善處理社區受到的侵

擾噪音擁塞交通停車安全相應地修訂分區和住宅開發控制措施並且

為了要保護永久性住房的供應需監測 Airbnb 租金對低成本永久租用住房的可用

性和成本的影響

（二） 中文文獻回顧

針對日租套房非法旅宿等關鍵字於台灣博碩士論文知識加值系統華藝線上

圖書館台灣期刊論文索引系統搜尋茲就國內期刊及博碩士論文彙整摘錄與本文

相關之研究成果如下

對於地方性日租套房相關研究有限包括陳筠婷（2014）研究大臺中地區日租

型套房區位選擇因素林素如（2010）研究高雄市日租套房經營之競爭優勢以及

邱孟穎（2014）研究臺北市政府處置日租套房執行力前兩篇論文從商業經營角度

切入與本文的相關性不高至於邱孟穎一文與本研究之政府治理的主題較為相

關主要研究發現為機關內部因素導致日租套房處置方案執行績效不彰其中又

以執行人員的裁量權為最關鍵影響因素而環境因素亦都會對日租套房最終的查

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

16

處結果產生影響該研究並發現民意代表亦具有莫大的影響力

另一個有關臺北市的研究為曾懷萱 （2018）從市場影響的角度切入研究發

現在臺北市Airbnb與房價存在正向顯著關係與觀光型旅館收益則有負向顯著關係

且收益越低負向顯著程度越大顯示Airbnb短期租賃行為加劇對於住宅市場的負擔

能力並對低收益觀光型旅館行業產生競爭

與日租套房之政府治理議題相關的跨國研究為高紫綾（2018）進行臺日政府比

較解析兩國創新經濟與政府之互動該文運用框架理論建構此一創新經濟在我國

社會中的問題採專家訪談研究發現日本在面對創新的住宿型分享型經濟時政

府擔任整合的角色結合了民間利益團體官方的三方力量共同制定一套新的

制度來適應創新經濟相較之下我國政府則較為保守

其他與本研究高度相關的研究主題則圍繞 Airbnb 為討論中心並以其衍生的

法律問題為大宗研究子題的種類涵蓋法規調適問題（李欣2015黃志婷2017

鄒文福2017蕭郁溏2016）消費者保護（高維志2018）民法上之因應（吳

光平2017）商業模式與管制（王文宇2018）課稅（陳欣怡2016黃書瑜

2015）等議題

值得注意的是李孟儒 （2018）使用空間計量方法研究對象為 Airbnb 的租金

價格研究結果發現Airbnb 有空間聚集的現象在探究社會大眾觀點部分劉

韋成 （2017）以結合外部性概念以問卷調查方式探討不同社經屬性房產型

態的民眾對Airbnb外部性認知及參與意願的看法研究結果發現學生族群青年

族群套房族群願意參與房屋共享行為而高資產族群肯定房屋共享的商業模式並

且有興趣但對於負面外部性尚有隱憂因此尚在觀望中整體而言受訪民眾都

肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支應將來可能的社會成本

其他與 Airbnb 平台相關研究的角度則著重商業經營面向包括如何經營成功

之分析（謝函諭2017）研究消費者顧客滿意度網路口碑品牌建立等主題（李

佩芩2019郝芝瑩2017陳昱傑2017 陳龍明2019 楊欣欣2011 戴

17

瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

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瑞芬2015）

（三） 綜合分析

綜觀與本文高度相關的中外文獻切入的角度可大致分為政治運作城市治理

地理分布與都市規劃

在政治運作部分共同點包括跨城市研究與個別城市研究皆提及在房屋短期

租賃網路平台之非法短租問題中存在多元利害關係人並且彼此之間的利益存在

衝突關係Aguilera et al （2019）提出的 6 種行為者為專業短租經營者具有

共享精神的房東組成的團體既有旅宿業者居民團體或公民運動共享經濟倡議

者以及房屋短期租賃網路平台Tescasiu et al （2018）在研究中考量的旅遊業各

種利益相關部門代表則有旅遊及財政的政府部門市議會既有旅宿業代表共

享旅遊的代表房仲業者專家因為研究的焦點不同所以提出的行為者及利害

關係人有所不同不過廣泛來說筆者依文獻歸納主要的利害關係人為共享經濟

的代表（Airbnb 等房屋短期租賃網路平台透過房屋短期租賃網路平台經營非法

短租者）既有旅宿業者居民學者議會行政部門針對民眾的意見劉韋

成 （2017）則發現受訪民眾都肯定此新型態的商業模式且支持向政府納稅以支

應將來可能的社會成本

在政治運作層面另一觀察為既有旅宿業者這種單一行業的經濟利益極容易

組織成利益集團並通過遊說影響政策制定但政治競爭的加劇對於 Airbnb 這種新

創公司有利因為隨著政治競爭的加劇和對本地企業的財政依賴性降低削弱根深

蒂固的市場主導者的力量降低進入該產業的壁壘而選舉可能是一種提高政治競

爭的制度安排（Hong amp Lee 2018）

對於既有產業生態造成的影響研究者提到房屋短期租賃網路平台的非法短

租造成市場不公平競爭的情況但亦提出新的產業型態有助於創造收入的正面影

響（Tescasiu et al 2018）並且城市可透過區分不同型態房源的做法引導度

假租賃市場提供長期居留的環境以有別於傳統旅宿型態避免與傳統旅宿業直

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

18

接競爭（Wegmann amp Jiao 2017）

在公共管理的角度多層次治理觀點常被提出在歐洲因為有歐盟的架構多

層次治理可以分為歐盟國家及地方三個層次來討論法規監管的情形（Tescasiu et

al 2018）在府際關係部分不同層級政府之間以及內部可能存在緊張關係或

缺乏合作而水平關係中不同政策部門的使用的政策工具不同與行為者也不同

都會影響法規的制定（Aguilera et al 2019）

有研究從國家比較的角度切入發現不同政府與創新經濟間在互動時採取不

同的角色與策略會形成不同的制度變遷（高紫綾 2018）但亦有學者指出共享

經濟衍生的現象主要在城市範圍內蔓延主要是「地方」治理的問題（Davidson amp

Infranca 2016）房屋短期租賃網路平台的非法短租問題具有相同的特性因

此地方政府扮演面對問題及解決問題的重要角色（Frenken et al 2019）地方政

府在解決這一問題具有重要角色需要投入足夠的資源專門的工作人員來執行法

規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann

amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）本國研究則發現執行人員的裁量權及民意

代表是影響日租套房處置方案績效的內外因素（邱孟穎2014）

在觀察 Airbnb 等房屋短期租賃網路平台在政府治理過程中的角色及與政府的

互動方面有的學者認為房屋短期租賃網路平台在在與政府合作的過程中充當「監

管企業家」並已成為新的重要的城市治理參與者（Aguilera et al 2019）這一

點可以與 Ferreri and Sanyal （2018）研究倫敦的案例互相呼應該研究發現地方

政府官員需要該等公司提供相關數據以進一步落實監管或者就必須用緩慢而過

時的方式蒐集數據但如果地方政府官員選擇前者可能受到該等公司干預法規的

影響因此陷入兩難局面

學者提到該問題涉及的公共利益層面廣泛包括公平競爭環境稅收消費

者保護勞動力保護以及隱私保護並提出多元的治理方式有研究歸納出強制執

行新的管制放鬆管制容忍四種政策選擇（Frenken et al 2019）現實中

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

19

在不同城市的管制規範中亦呈現不同樣貌（Aguilera et al 2019）

在治理的手法上有學者認為關鍵點是房源數據的取得因此建議城市從掌握

數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究（Wegmann amp

Jiao 2017）這樣可以避免 Ferreri and Sanyal （2018）所發現的城市過度依賴網

路訂房平台公司的資料來源而造成治理兩難的問題此外從積極納管的角度出發

政府也可以著重簡化流程鼓勵註冊納管下手（Tescasiu et al 2018）

另外有研究從分析 Airbnb 房源之地理位置特徵切入發現有集中化的傾向（Ki

amp Lee 2019 Wegmann amp Jiao 2017李孟儒2018）並且很多的房源是由

專業房東經營與 Airbnb 標榜的共享經濟概念相違可能影響城市的永久性住房

供應及租金成本高漲（Gurran amp Phibbs 2017 Ki amp Lee 2019）因此應該運

用法規限制房源集中度（Wegmann amp Jiao 2017）並且區分不同出租型態的房源

依據不同情況量身訂製相關法規加以管理例如區分擁有多房源的專業房東及會

出現在住房單元的房東（較具共享精神）或者區分為整個房屋私人房間共享

房間（Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao 2019）而在 Airbnb 房源不斷增

加的城市中政策制定者也需要解決住宅區與旅遊區之間模糊化而導致社區受到

各式侵擾的問題（Gurran amp Phibbs 2017）

綜上外國文獻的角度豐富多元且已出現跨城市比較之研究但目前中文相關

研究中偏向以 Airbnb 衍生的法律問題為主從政府治理角度切入者較少並且個

別城市研究亦不足因此本文擬從地方政府治理的角度探討臺北市政府日租套房

管理議題以建立我國跨城市比較之基礎彌補現行研究之不足

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

20

參 研究途徑與研究方法

一 研究途徑

臺北市日租套房的問題是起因於網路科技的進步促使旅宿產業型態的變化

消費者因為房屋短期租賃網路平台興起的消費模式以更便宜更方便地購買到更

符需求的商品因而反映熱烈但新科技帶來的創新也帶來社會產業型態的變化

這種「破壞式創新」改變產業的遊戲規則帶來新的獲利可能卻也挑戰既有的政

府規範並危及原業者的權益讓政府深陷兩難

因此本研究以政治學家伊斯頓（David Easton）所提出的系統理論（System

Theory）分析環境因素如何影響臺北市因應日租套房問題的運作體系內次級系統

的互動以及政策產出及執行如何回應環境變遷的需求以下簡要說明伊斯頓的系

統理論模型

伊斯頓認為政治生活政治現象或政治活動的相互關係可以想像為一個全

體是有系統的行為稱之為政治系統（吳文程200739林嘉誠198290）

伊斯頓將政治定義為「一種價值的權威性分配」（吳文程200740）將政治系統

定義為在社會系統中與社會性價值之權威地分配有關的互動行為（林嘉誠1982

92）

系統受到環境包圍與環境之間互相影響對於內外環境的壓力有適應的能

力並有反饋各種情報的功能以面對壓力求取生存（林嘉誠19828792-96

101）進一步說系統的作為主要是轉變（conversion）的工作環境中有些輸入項

（input）進入政治體系之中包括需求（demand）和支持（support）是對於稀有

價值的追求而政治系統對價值進行權威性分配轉變為政策或決定形成輸出項

（output）影響環境產生新的輸入進入政治體系稱之為回饋（feedback）（吳文

程200740）

政治系統是否持續視政治系統承受壓力的多寡當局的實力及政治系統內部

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

21

的調適能力（林嘉誠1982117）伊斯頓在 1965 年出版的ldquoA Framework for Political

Analysisrdquo書中提到「面對壓力如果系統成員能夠探取適當行動該系統就能夠

繼續存在」「比較起生態或機械系統政治系統作為社會系統之一其所擁有的

獨特能力就是對於系統本身目標作法以及內部組織的轉型能力」（轉引自王瑞

鈐20105）

攸關政治系統存亡與否的輸出有幾項觀念需要釐清輸出是政策的決定與執

行結果是政策的影響力結果往往在輸出經過一段時間後方能看出輸出成功代

表必須滿足成員的需要成員因滿足而支持當局由對當局的支持擴大為對典則與

政治社區的支持（林嘉誠1982170179）而輸出會影響成員向系統表達的支

持性觀點及他們所提出的要求並由此再進入系統形成反饋伊斯頓的政治系統

動態回應模型如圖 1 所示

圖 1伊斯頓政治系統動態回應模型

A Dynamic Response Model of a Political System

資料來源政治分析架構（Easton1965110）及本研究重新繪製

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

22

總言之政治過程是「輸入」mdash「政治體系轉化」mdash「輸出」mdash「反饋」的

動態循環過程政治系統被社會內部環境與社會外部環境形成的總體環境圍繞

環境的衝擊與震盪形成需求與支持的輸入項要求政治系統進行價值的權威性分

配或重分配但社會上的成員有不同的需求與支持政治系統需要有良好的政治

溝通功能調和平衡不同的需求與支持轉化為由政策及決定組成的輸出項以呼

應成員需求贏得成員的支持才能使政治系統達到維持均衡與穩定的目標（呂

亞力200641）

圖 2系統的反饋環

資料來源政治生活的系統分析（王浦劬譯1992451）及本研究重新繪

製

伊斯頓發展以「系統概念」為核心的一般性政治理論並且認為任何層次的

政治（國際政治一國的政治或地方政治等）都可以用同樣的理論來解釋（呂

亞力200642-44）本研究即以伊斯頓的系統理論為分析架構作為探討臺北市

日租套房管理體系的研究途徑並參考圖 1 政治系統的動態回應模型以及圖 2 系

統的反饋環繪製臺北市日租套房管理體系架構圖如圖 3勾勒臺北市日租套房

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

23

管理體系與環境之間交互影響及回饋的關係作為研究藍圖本論文將根據此研

究藍圖逐一探討影響臺北市因應日租套房問題的各項因素

（一） 臺北市面對的環境因素包括旅遊型態及客群變遷以及外國因應作為的借

鏡

（二） 影響管理體系作為的需求與支持的製造者以及其需求所形成的投入項

包括市場公平競爭的需求保障住宿安全的需求維護公共安全及社區環

境的壓力放寬旅宿管制的呼聲

（三） 臺北市日租套房管理之組織架構與運作討論範圍涵蓋主管機關北市府觀

傳局與中央主管機關交通部觀光局的互動與市議會互動以及訴願審議

及行政判決的影響

（四） 臺北市日租套房管理之產出各項具體作為包括制定自治法規提升稽

查及管理能量建立並善用公私合作關係輔導日租合法化並研議納管

（五） 檢視臺北市政府的產出項是否回應投入項並提出政策建議

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

24

圖 3

臺北

市日

租套

房管

理體

系架

構圖

資料

來源

本

研究

自行

繪製

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

25

二 研究方法

本研究的性質屬於質性研究（qualitative research）主要採取的研究方法是參

與觀察法文獻分析法個案研究法深度訪談法先進行文獻資料的釐清制度

的比較以及透過深度訪談獲得本研究想要探究問題的答案

（一） 文獻分析法（Literature Review）

本研究將蒐集國內外探討 Airbnb 以及日租套房之政府治理之期刊論文碩博

士論文研討會論文政府機關委託研究報告政府政策規劃與法規制定資料政

府與民間單位統計資料臺北市議會質詢及索資紀錄出版品大眾傳播報導網

路資料等進行分析歸納以作為研究基礎資料取得管道主要來自各大圖書館數

位資料庫網際網路搜尋

（二） 深度訪談法（Interviewing Survey）

為取得第一手的研究資料本研究計畫預計邀請政府業務主管人員臺北市旅

宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等進行深度訪談以瞭解各方利害關係

人對於臺北市日租套房問題的看法探討日租套房問題的背景成因釐清管理體系

運作的現況能否符合國內外環境的需求並且指出瓶頸與困境提出具體可行建

議

本論文設計之訪談流程如下

1 發展訪談主題

依據研究目的臺北市日租套房管理體系架構圖筆者工作經驗的觀察與省思

以及文獻分析獲得的資料發展訪談主題期能蒐集各利害關係人意見補足文獻

分析之不足勾勒出臺北市日租套房問題的全貌並瞭解臺北市政府對於日租套房

的因應做法效果以及反饋意見

2 設計訪談大綱

本研究透過「半結構式的深度訪談」依據研究問題及訪談主題擬定訪談大綱

以面對面方式與受訪者進行深度訪談再隨機追問相關問題以兼顧取得資料之深

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

26

度及廣度

訪談大網的內容是依據本論文架構研究目的所設計將題網內容區分為輸

入項臺北市日租套房管理體系輸出項反饋等四大項

3 設定訪談對象

考量研究內容涉及旅宿業觀光產業以及城市治理有關設定訪談政府業務

主管人員臺北市旅宿業者房屋短期租賃網路平台業者里長等訪談對象考

量的因素與標準為代表性專業性衡平性

4 正式訪談

為讓本論文取得第一手的資料作為研究素材本論文正式訪談執行流程如

下

（1） 訪談執行流程

A 邀約訪談對象並確認訪談日期時間及地點

B 進行訪談與錄音為避免謄打訪談記錄疏漏及訪談中重要訊息的遺

漏於邀請受訪者的同時向其詳盡說明訪談過程將探全程錄音的目

的並承諾只供研究之用絕不對外公開並取得受訪者的同意與認同

另因本研究採半結構式的深度訪談法在訪談過程中會依據當時情

境與受訪者回答的內容狀況適時追加問題以獲得更深入的答案

（2） 研究倫理

A 受訪者基於個資保護法本論文將以英文字母代替受訪者真實姓名

B 訪談過程在深度訪談前已向受訪者詳盡說明並徵得受訪者的同意

進行錄音訪談並確認受訪者知道自己有權利隨時終止訪談倘若訪

談過程中受訪者有明確說明不得錄音的部分也予以尊重

5 訪談資料分析與歸納

本研究針對訪談所蒐集的資料整理方式如下

（1） 謄打訪談逐宇稿

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

27

於每次訪談結束後研究者依訪談錄音檔進行謄打訪談逐字稿以做為本研究

資料分析之基礎並於逐字稿中載明訪談對象代號受訪時間及地點

訪談過程中在不影響訪談內容客觀性及真實性原則之下研究者會視受訪

者回答內容狀況進行深入提問或予回應故在訪談紀錄中有些受訪者同一題

號會出現追加提問的回答紀錄

（2） 編碼

根據設定之受訪者訪談代號及題號做為編碼的依據研究者編碼之方式

以受訪者 A 為例A1-1 為受訪者 A 回答第 1-1 小題A-1-1-1 為受訪者 A 回答第

一題後研究者視受訪者回答之狀況為更深入了解所追加提問第一次受訪者

所回答的內容倘該有臨時性新增追加提問之問題者均依此類推

（3） 論文呈現方式

為避免論文內容重覆及冗長於訪談結果部分僅做重點呈現而完整訪談內

容逐字稿則於附錄中呈現

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

28

肆 臺北市旅宿概況

一 合法旅宿概況

截至民國 2019 年 6 月臺北市旅館總共 648 間房間數共 41891 間其中包

括觀光旅館（包括一般觀光旅館及國際觀光旅館）45 家房間數 11278 間一般

旅館 603 家房間數 30613除了旅館另有民宿一間房間數 5 間

圖 4臺北市歷年旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）23及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 5臺北市 2019 旅館家數及房間數統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

23 臺灣旅宿網係由交通部觀光局維管網址 httpstaiwanstaynettw

29

2018 年一般旅館住用率為 6588平均房價為 2612 元觀光旅館住用率為

7326平均房價為 4357 元一般旅館平均房價以信義區（3956 元）松山區

（3321 元）大安區（3061 元）為前三名房價最低的三個行政區為文山區（1631

元）大同區（1958 元）萬華區（2112 元）

圖 6臺北市 2018 一般旅館住用率及平均房價統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

圖 7臺北市 2018 六都觀光旅館住用率及平均房價統計圖

資料來源臺灣旅宿網（2019）及臺北市政府觀光傳播局繪製

30

既有旅館業是否受到房屋短期租賃網路平台上的日租套房房源影響從相關

文獻來看Zervas 等人（2015轉引自曾懷萱2018）分析 2010 年至 2014 年美國

德克薩斯州的短期租賃行業對於酒店行業的影響平均而言Airbnb 上房源列表

的每 10的增長將致使酒店每月收入減少 037影響力在較低價格領域的旅館

最為顯著但對較奢華高檔的旅館無顯著的影響Yang and Mao （2019）的研

究也支持了 Airbnb 的競爭影響主要集中在低端酒店的說法另外曾懷萱（2018）

發現在臺北市 Airbnb 與觀光型旅館收益有負向顯著關係收益越低負向顯著程度

越大換句話說Airbnb 短期租賃行為加劇對低收益觀光型旅館行業產生競爭從

以上的研究成果以及臺北市合法旅宿概況可以推估在臺北市受日租套房影響的

較大的為房價較為便宜的營收較低的旅館如果以經營型態來說則是以一般旅

館受影響較觀光旅館為大如果是以區域來說房價較低的文山區大同區萬華

區受影響者較其他區域為大

至於日租套房對於低端旅店較具威脅性的原因為何Zervas 等人（2015轉引

自曾懷萱2018）解釋主要是來自不同旅客的需求對於旅遊有預算限制不需要

有太多設施享受的遊客而言Airbnb 會成為良好的替代品但對於商務旅客來說

會有更多硬體軟體上的需求Airbnb 較不會成為他們住宿上的考慮曾懷萱（2018）

也指出可能是因為這種位於住宅區的短租服務的租金通常低於當地旅館又能提

供住宅品質及設施的保障相對更能吸引年輕世代的旅遊意識且其並不如傳統旅

館行業需花費購買土地建築成本人員訓練成本稅負成本等在低成本高誘因下

更擠壓了旅館行業的收益

二 日租套房概況

由於目前臺灣的日租套房多在房屋短期租賃網路平台房屋短期租賃網路平台

上出租其房間這類房屋短期租賃網路平台包括 AirbnbbookingcomAgoda

Expedia 等其中以 Airbnb 平台最具代表性

曾懷萱（2018）曾運用 Inside Airbnb 網站料資料繪製臺北市 Airbnb 列表

31

（listing）位置分布資料區間為 2012 年 7 月至 2016 年 12 月其中 Airbnb 列

表（listing）所屬的資料庫含有 GIS 的位置該研究以地理資訊系統軟體（ArcGIS）

標示 Airbnb 列表（listing）分布點位如圖 8從該圖可以看出臺北市的 Airbnb 房

源集中於市區的概況

Inside Airbnb 網站並非官方網站其宣稱是獨立的非營利組織並和 Airbnb 網

站沒有牽涉關於如何掌握資料網站上並沒有太詳細的說明曾懷萱（2018）的

研究便採用其相關資料本研究亦運用該網站資料了解臺北市 Airbnb 房源分布

圖 8臺北市 Airbnb 列表（listing）位置分布

資料來源曾懷萱（201842）

32

依據 Inside Airbnb 的統計資料顯示如圖 924臺北市有 9088 個 Airbnb 房源

12 行政區中房源最多的前五大行政區是萬華區（2035 個房源）大安區（1652

個房源）中山區（1237 個房源）中正區（1206 個房源）信義區（972 個房源）

可見日租套房集中於市區前五大行政區所占房源數所有房源數比率高達 7825

房源數第一名的萬華區是臺北市旅遊最熱門區域之一

圖 9臺北市 12 行政區 Airbnb 房源分布

資料來源Inside Airbnb（2020）及本研究整理繪製

所有租賃物件中17（1583 個房源）屬於單一物件房東所有83（7505

個房源）屬於多物件房東擁有26顯見多屬專業房東經營有的房東甚至擁有高達

70 餘個房源

24 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 25 （2035+1652+1237+1206+972）9088=78 26 活躍租賃物件有 8827 件1309 房源屬於單一物件房東7518 物件屬於多物件房東所有

2035

1652

1237 1206

972

611

410 296

201 200 162 106

22

18

14 13

11

7

53

2 2 2 10

5

10

15

20

25

30

0

500

1000

1500

2000

2500

房源數 占比

30

既有旅館業是否受到房屋短期租賃網路平台上的日租套房房源影響從相關

文獻來看Zervas 等人（2015轉引自曾懷萱2018）分析 2010 年至 2014 年美國

德克薩斯州的短期租賃行業對於酒店行業的影響平均而言Airbnb 上房源列表

的每 10的增長將致使酒店每月收入減少 037影響力在較低價格領域的旅館

最為顯著但對較奢華高檔的旅館無顯著的影響Yang and Mao （2019）的研

究也支持了 Airbnb 的競爭影響主要集中在低端酒店的說法另外曾懷萱（2018）

發現在臺北市 Airbnb 與觀光型旅館收益有負向顯著關係收益越低負向顯著程度

越大換句話說Airbnb 短期租賃行為加劇對低收益觀光型旅館行業產生競爭從

以上的研究成果以及臺北市合法旅宿概況可以推估在臺北市受日租套房影響的

較大的為房價較為便宜的營收較低的旅館如果以經營型態來說則是以一般旅

館受影響較觀光旅館為大如果是以區域來說房價較低的文山區大同區萬華

區受影響者較其他區域為大

至於日租套房對於低端旅店較具威脅性的原因為何Zervas 等人（2015轉引

自曾懷萱2018）解釋主要是來自不同旅客的需求對於旅遊有預算限制不需要

有太多設施享受的遊客而言Airbnb 會成為良好的替代品但對於商務旅客來說

會有更多硬體軟體上的需求Airbnb 較不會成為他們住宿上的考慮曾懷萱（2018）

也指出可能是因為這種位於住宅區的短租服務的租金通常低於當地旅館又能提

供住宅品質及設施的保障相對更能吸引年輕世代的旅遊意識且其並不如傳統旅

館行業需花費購買土地建築成本人員訓練成本稅負成本等在低成本高誘因下

更擠壓了旅館行業的收益

二 日租套房概況

由於目前臺灣的日租套房多在房屋短期租賃網路平台房屋短期租賃網路平台

上出租其房間這類房屋短期租賃網路平台包括 AirbnbbookingcomAgoda

Expedia 等其中以 Airbnb 平台最具代表性

曾懷萱（2018）曾運用 Inside Airbnb 網站料資料繪製臺北市 Airbnb 列表

31

（listing）位置分布資料區間為 2012 年 7 月至 2016 年 12 月其中 Airbnb 列

表（listing）所屬的資料庫含有 GIS 的位置該研究以地理資訊系統軟體（ArcGIS）

標示 Airbnb 列表（listing）分布點位如圖 8從該圖可以看出臺北市的 Airbnb 房

源集中於市區的概況

Inside Airbnb 網站並非官方網站其宣稱是獨立的非營利組織並和 Airbnb 網

站沒有牽涉關於如何掌握資料網站上並沒有太詳細的說明曾懷萱（2018）的

研究便採用其相關資料本研究亦運用該網站資料了解臺北市 Airbnb 房源分布

圖 8臺北市 Airbnb 列表（listing）位置分布

資料來源曾懷萱（201842）

32

依據 Inside Airbnb 的統計資料顯示如圖 924臺北市有 9088 個 Airbnb 房源

12 行政區中房源最多的前五大行政區是萬華區（2035 個房源）大安區（1652

個房源）中山區（1237 個房源）中正區（1206 個房源）信義區（972 個房源）

可見日租套房集中於市區前五大行政區所占房源數所有房源數比率高達 7825

房源數第一名的萬華區是臺北市旅遊最熱門區域之一

圖 9臺北市 12 行政區 Airbnb 房源分布

資料來源Inside Airbnb（2020）及本研究整理繪製

所有租賃物件中17（1583 個房源）屬於單一物件房東所有83（7505

個房源）屬於多物件房東擁有26顯見多屬專業房東經營有的房東甚至擁有高達

70 餘個房源

24 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 25 （2035+1652+1237+1206+972）9088=78 26 活躍租賃物件有 8827 件1309 房源屬於單一物件房東7518 物件屬於多物件房東所有

2035

1652

1237 1206

972

611

410 296

201 200 162 106

22

18

14 13

11

7

53

2 2 2 10

5

10

15

20

25

30

0

500

1000

1500

2000

2500

房源數 占比

31

（listing）位置分布資料區間為 2012 年 7 月至 2016 年 12 月其中 Airbnb 列

表（listing）所屬的資料庫含有 GIS 的位置該研究以地理資訊系統軟體（ArcGIS）

標示 Airbnb 列表（listing）分布點位如圖 8從該圖可以看出臺北市的 Airbnb 房

源集中於市區的概況

Inside Airbnb 網站並非官方網站其宣稱是獨立的非營利組織並和 Airbnb 網

站沒有牽涉關於如何掌握資料網站上並沒有太詳細的說明曾懷萱（2018）的

研究便採用其相關資料本研究亦運用該網站資料了解臺北市 Airbnb 房源分布

圖 8臺北市 Airbnb 列表（listing）位置分布

資料來源曾懷萱（201842）

32

依據 Inside Airbnb 的統計資料顯示如圖 924臺北市有 9088 個 Airbnb 房源

12 行政區中房源最多的前五大行政區是萬華區（2035 個房源）大安區（1652

個房源）中山區（1237 個房源）中正區（1206 個房源）信義區（972 個房源）

可見日租套房集中於市區前五大行政區所占房源數所有房源數比率高達 7825

房源數第一名的萬華區是臺北市旅遊最熱門區域之一

圖 9臺北市 12 行政區 Airbnb 房源分布

資料來源Inside Airbnb（2020）及本研究整理繪製

所有租賃物件中17（1583 個房源）屬於單一物件房東所有83（7505

個房源）屬於多物件房東擁有26顯見多屬專業房東經營有的房東甚至擁有高達

70 餘個房源

24 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 25 （2035+1652+1237+1206+972）9088=78 26 活躍租賃物件有 8827 件1309 房源屬於單一物件房東7518 物件屬於多物件房東所有

2035

1652

1237 1206

972

611

410 296

201 200 162 106

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2 2 2 10

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20

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30

0

500

1000

1500

2000

2500

房源數 占比

32

依據 Inside Airbnb 的統計資料顯示如圖 924臺北市有 9088 個 Airbnb 房源

12 行政區中房源最多的前五大行政區是萬華區（2035 個房源）大安區（1652

個房源）中山區（1237 個房源）中正區（1206 個房源）信義區（972 個房源）

可見日租套房集中於市區前五大行政區所占房源數所有房源數比率高達 7825

房源數第一名的萬華區是臺北市旅遊最熱門區域之一

圖 9臺北市 12 行政區 Airbnb 房源分布

資料來源Inside Airbnb（2020）及本研究整理繪製

所有租賃物件中17（1583 個房源）屬於單一物件房東所有83（7505

個房源）屬於多物件房東擁有26顯見多屬專業房東經營有的房東甚至擁有高達

70 餘個房源

24 Inside Airbnb 有關臺北市的資料網址為 httpinsideairbnbcomtaipei取得資料時間為 2020 年 4

月 8 日 25 （2035+1652+1237+1206+972）9088=78 26 活躍租賃物件有 8827 件1309 房源屬於單一物件房東7518 物件屬於多物件房東所有

2035

1652

1237 1206

972

611

410 296

201 200 162 106

22

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11

7

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2 2 2 10

5

10

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2500

房源數 占比

33

圖 10臺北市 Airbnb 房東出租物件情形分析圖

資料來源Inside Airbnb（2020）及本研究整理繪製

家庭式房源（Entire homeapartments）占 537獨立房間（Private room）占

385合住房間（Shared room）占 78房東設定每年出租天數超過 60 天者（高

可用性）占 78低於 60 天者（低可用性）占 22有 50的房源每年出租超過

1825 天

圖 11臺北市 Airbnb 房源可用性分析

資料來源Inside Airbnb（2020）及本研究整理繪製

1583

7505

17

83

單一物件房東 多物件房東

1997

7091

22

78

低可用性 高可用性

34

觀察臺北市的日租套房房源分布可以發現日租套房集中於市區萬華大安

中正中山信義占所有房源數的比例高達 78房源數第一名的萬華區比第二

名的大安區多近 400 個房源而萬華區擁有龍山寺西門町等臺北市熱門景點捷

運交通便利等特點也呼應其他研究發現美國五大城（奧斯丁波士頓芝加哥

舊金山和華盛頓特區）的 Airbnb 房源特徵是集中於有大量非駕駛交通選擇

（Wegmann and Jiao2017）首爾 Airbnb 房源特徵則是主要位於住宅區地鐵站

附近由專業房東商業經營（Ki and Lee2019）臺北市所有租賃物件中 17的物

件屬於單一物件房東其餘 83的物件屬於多物件房東擁有與該研究結果相呼

應而多物件房東通常並不會與旅客共住且接待亦非利用閒置資源實屬專業租

賃與共享經濟的精神有差距

對於臺北市房源多物件專業房東經營的動機曾懷萱（2018）提出解釋Airbnb

出租房間的屋主將一般住宅非法移作商業用途逃避旅館飯店業相關的監管收到

的租金不必負擔稅賦在有利可圖的狀況下可能買入不供自己使用的住宅空間而

再投入短期租賃成為了商業型房東形成了其不動產投資的決策

35

伍 臺北市因應日租套房問題之體系

一 主管機關

（一） 中央業務主管機關

日租套房查緝屬於觀光旅宿相關業務依據發展觀光條例主管機關在中央為

交通部27而中央主管機關交通部為主管全國觀光事務設觀光局28因此日租套

房的主管機關在中央是交通部（觀光局）主責

圖 12交通部觀光局組織架構圖

資料來源交通部觀光局（2020）

依交通部分層負責明細表（2019）29在中央有關旅宿相關業務為交通部觀光

局旅宿組權管屬任務編組有關中央對日租套房的因應對策包括

27 發展觀光條例第三條 28 發展觀光條例第四條 29 該分層負責明細表為 2019 年 5 月 1 日修訂

36

（1） 補助地方政府經費交通部觀光局自 2016 年起編列相關經費補助各地方

政府執行違法旅宿管理工作

（2） 相關法制工作為協助地方政府加強查處及輔導非法旅宿轉為合法化

相關法制工作可分為以下幾個階段

A 於 2010 年 12 月 29 日公告交路字第 0990012444 號解釋令將日租套房

納入規範

B 2015 年 2 月 4 日修訂發展觀光條例將日租套房納入旅館業規範30

C 2017 年 1 月 11 日修訂〈發展觀光條例〉增訂得會同警察機關執行檢查

以維稽查者人身安全31並增訂非法廣告罰則及檢舉獎金規定32

D 2017 年 11 月 14 日修訂〈民宿管理辦法〉明訂都 市 計 畫 範 圍 內允

許設置民宿地區之規定33

E 2018 年 10 月 23 日發布〈檢舉違反發展觀光條例案件獎勵辦法〉

F 2019 年 6 月 19 日修訂〈發展觀光條例〉就民宿定義參酌觀光產業發

展現況予以翻新34

（二） 臺北市業務主管機關

依據發展觀光條例日租套房相關業務主管機關在直轄市為直轄市政府35而

直轄市縣（市）主管機關為主管地方觀光事務則得視實際需要設立觀光機構

36因此臺北市政府為臺北市職掌發展觀光條例之主管機關並經臺北市政府將辦理

觀光管理業務之權限委任觀光傳播局辦理

北市府觀傳局為臺北市政府一級機關置局長副局長主任秘書各 1 人

30 發展觀光條例第二條第八款 31 增訂發展觀光條例三十七條之一 32 增訂發展觀光條例五十五條之一以及同條之二 33 民宿管理辦法第三條 34 發展觀光條例第二條第二十五條 35 發展觀光條例第三條 36 發展觀光條例第四條

37

下設 6 科 5 室預算員額 164 人另設置臺北廣播電台 1 個所屬機關

圖 13北市府觀傳局組織架構圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局（2019）

其中觀光產業科負責觀光產業觀光輔導及觀光管理業務亦職司日租套房

管理業務截至 2020 年 2 月主要負責相關業務之人員配置如下

38

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

二 稽查作業

（一） 稽查程序

目前北市府觀傳局查處日租套房案源多經由民眾陳情依圖 15北市府觀

傳局於接受人民陳情入案後先檢視民眾是否提供經營地址及營業資訊等具體事

證如果有具體事證則依照事證進行網路蒐證以及現場稽查並視蒐集的證據

再進一步查調建物所有權人以及行為人電話戶籍等資料以鞏固事證如有取得

具體事證需要亦會採取訂房入住查察取證執行順序則由各稽查員視個案決定

蒐證告一段落如事證不足依發展觀光條例第三十七條之一行政程序法第四

十條規定函請相關人員說明或提供資料再進一步研判如果事證充足則依行政程

序法第一百零二條第一百零四條發函請涉案人員陳述意見最後考量所有事證及

涉案人員陳述之意見依發展觀光條例做成行政處分並將每月的裁處情形於官網

公告同時去函訂房網站請其配合移除違法資訊如果事證不足則簽陳結案

科長

聘用研究員 1名 助理員 1名 稽查員 6名 辦事員 1名 科員 2名

股長（裁罰收繳） 股長（稽查）

39

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理繪製

入案

營業地址

營業資訊

現場稽查

證據蒐集調查

請業者陳述意見

違規

構成要件

做成行政處分

回覆陳情人並

請其提供具體

資料

依稽查結果回

覆陳情人

發函房屋所有

人及使用人切

勿違規並副知

管委會

通知訂房網站

請其移除違規

資訊

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

34

觀察臺北市的日租套房房源分布可以發現日租套房集中於市區萬華大安

中正中山信義占所有房源數的比例高達 78房源數第一名的萬華區比第二

名的大安區多近 400 個房源而萬華區擁有龍山寺西門町等臺北市熱門景點捷

運交通便利等特點也呼應其他研究發現美國五大城（奧斯丁波士頓芝加哥

舊金山和華盛頓特區）的 Airbnb 房源特徵是集中於有大量非駕駛交通選擇

（Wegmann and Jiao2017）首爾 Airbnb 房源特徵則是主要位於住宅區地鐵站

附近由專業房東商業經營（Ki and Lee2019）臺北市所有租賃物件中 17的物

件屬於單一物件房東其餘 83的物件屬於多物件房東擁有與該研究結果相呼

應而多物件房東通常並不會與旅客共住且接待亦非利用閒置資源實屬專業租

賃與共享經濟的精神有差距

對於臺北市房源多物件專業房東經營的動機曾懷萱（2018）提出解釋Airbnb

出租房間的屋主將一般住宅非法移作商業用途逃避旅館飯店業相關的監管收到

的租金不必負擔稅賦在有利可圖的狀況下可能買入不供自己使用的住宅空間而

再投入短期租賃成為了商業型房東形成了其不動產投資的決策

35

伍 臺北市因應日租套房問題之體系

一 主管機關

（一） 中央業務主管機關

日租套房查緝屬於觀光旅宿相關業務依據發展觀光條例主管機關在中央為

交通部27而中央主管機關交通部為主管全國觀光事務設觀光局28因此日租套

房的主管機關在中央是交通部（觀光局）主責

圖 12交通部觀光局組織架構圖

資料來源交通部觀光局（2020）

依交通部分層負責明細表（2019）29在中央有關旅宿相關業務為交通部觀光

局旅宿組權管屬任務編組有關中央對日租套房的因應對策包括

27 發展觀光條例第三條 28 發展觀光條例第四條 29 該分層負責明細表為 2019 年 5 月 1 日修訂

36

（1） 補助地方政府經費交通部觀光局自 2016 年起編列相關經費補助各地方

政府執行違法旅宿管理工作

（2） 相關法制工作為協助地方政府加強查處及輔導非法旅宿轉為合法化

相關法制工作可分為以下幾個階段

A 於 2010 年 12 月 29 日公告交路字第 0990012444 號解釋令將日租套房

納入規範

B 2015 年 2 月 4 日修訂發展觀光條例將日租套房納入旅館業規範30

C 2017 年 1 月 11 日修訂〈發展觀光條例〉增訂得會同警察機關執行檢查

以維稽查者人身安全31並增訂非法廣告罰則及檢舉獎金規定32

D 2017 年 11 月 14 日修訂〈民宿管理辦法〉明訂都 市 計 畫 範 圍 內允

許設置民宿地區之規定33

E 2018 年 10 月 23 日發布〈檢舉違反發展觀光條例案件獎勵辦法〉

F 2019 年 6 月 19 日修訂〈發展觀光條例〉就民宿定義參酌觀光產業發

展現況予以翻新34

（二） 臺北市業務主管機關

依據發展觀光條例日租套房相關業務主管機關在直轄市為直轄市政府35而

直轄市縣（市）主管機關為主管地方觀光事務則得視實際需要設立觀光機構

36因此臺北市政府為臺北市職掌發展觀光條例之主管機關並經臺北市政府將辦理

觀光管理業務之權限委任觀光傳播局辦理

北市府觀傳局為臺北市政府一級機關置局長副局長主任秘書各 1 人

30 發展觀光條例第二條第八款 31 增訂發展觀光條例三十七條之一 32 增訂發展觀光條例五十五條之一以及同條之二 33 民宿管理辦法第三條 34 發展觀光條例第二條第二十五條 35 發展觀光條例第三條 36 發展觀光條例第四條

37

下設 6 科 5 室預算員額 164 人另設置臺北廣播電台 1 個所屬機關

圖 13北市府觀傳局組織架構圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局（2019）

其中觀光產業科負責觀光產業觀光輔導及觀光管理業務亦職司日租套房

管理業務截至 2020 年 2 月主要負責相關業務之人員配置如下

38

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

二 稽查作業

（一） 稽查程序

目前北市府觀傳局查處日租套房案源多經由民眾陳情依圖 15北市府觀

傳局於接受人民陳情入案後先檢視民眾是否提供經營地址及營業資訊等具體事

證如果有具體事證則依照事證進行網路蒐證以及現場稽查並視蒐集的證據

再進一步查調建物所有權人以及行為人電話戶籍等資料以鞏固事證如有取得

具體事證需要亦會採取訂房入住查察取證執行順序則由各稽查員視個案決定

蒐證告一段落如事證不足依發展觀光條例第三十七條之一行政程序法第四

十條規定函請相關人員說明或提供資料再進一步研判如果事證充足則依行政程

序法第一百零二條第一百零四條發函請涉案人員陳述意見最後考量所有事證及

涉案人員陳述之意見依發展觀光條例做成行政處分並將每月的裁處情形於官網

公告同時去函訂房網站請其配合移除違法資訊如果事證不足則簽陳結案

科長

聘用研究員 1名 助理員 1名 稽查員 6名 辦事員 1名 科員 2名

股長（裁罰收繳） 股長（稽查）

39

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理繪製

入案

營業地址

營業資訊

現場稽查

證據蒐集調查

請業者陳述意見

違規

構成要件

做成行政處分

回覆陳情人並

請其提供具體

資料

依稽查結果回

覆陳情人

發函房屋所有

人及使用人切

勿違規並副知

管委會

通知訂房網站

請其移除違規

資訊

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

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（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

35

伍 臺北市因應日租套房問題之體系

一 主管機關

（一） 中央業務主管機關

日租套房查緝屬於觀光旅宿相關業務依據發展觀光條例主管機關在中央為

交通部27而中央主管機關交通部為主管全國觀光事務設觀光局28因此日租套

房的主管機關在中央是交通部（觀光局）主責

圖 12交通部觀光局組織架構圖

資料來源交通部觀光局（2020）

依交通部分層負責明細表（2019）29在中央有關旅宿相關業務為交通部觀光

局旅宿組權管屬任務編組有關中央對日租套房的因應對策包括

27 發展觀光條例第三條 28 發展觀光條例第四條 29 該分層負責明細表為 2019 年 5 月 1 日修訂

36

（1） 補助地方政府經費交通部觀光局自 2016 年起編列相關經費補助各地方

政府執行違法旅宿管理工作

（2） 相關法制工作為協助地方政府加強查處及輔導非法旅宿轉為合法化

相關法制工作可分為以下幾個階段

A 於 2010 年 12 月 29 日公告交路字第 0990012444 號解釋令將日租套房

納入規範

B 2015 年 2 月 4 日修訂發展觀光條例將日租套房納入旅館業規範30

C 2017 年 1 月 11 日修訂〈發展觀光條例〉增訂得會同警察機關執行檢查

以維稽查者人身安全31並增訂非法廣告罰則及檢舉獎金規定32

D 2017 年 11 月 14 日修訂〈民宿管理辦法〉明訂都 市 計 畫 範 圍 內允

許設置民宿地區之規定33

E 2018 年 10 月 23 日發布〈檢舉違反發展觀光條例案件獎勵辦法〉

F 2019 年 6 月 19 日修訂〈發展觀光條例〉就民宿定義參酌觀光產業發

展現況予以翻新34

（二） 臺北市業務主管機關

依據發展觀光條例日租套房相關業務主管機關在直轄市為直轄市政府35而

直轄市縣（市）主管機關為主管地方觀光事務則得視實際需要設立觀光機構

36因此臺北市政府為臺北市職掌發展觀光條例之主管機關並經臺北市政府將辦理

觀光管理業務之權限委任觀光傳播局辦理

北市府觀傳局為臺北市政府一級機關置局長副局長主任秘書各 1 人

30 發展觀光條例第二條第八款 31 增訂發展觀光條例三十七條之一 32 增訂發展觀光條例五十五條之一以及同條之二 33 民宿管理辦法第三條 34 發展觀光條例第二條第二十五條 35 發展觀光條例第三條 36 發展觀光條例第四條

37

下設 6 科 5 室預算員額 164 人另設置臺北廣播電台 1 個所屬機關

圖 13北市府觀傳局組織架構圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局（2019）

其中觀光產業科負責觀光產業觀光輔導及觀光管理業務亦職司日租套房

管理業務截至 2020 年 2 月主要負責相關業務之人員配置如下

38

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

二 稽查作業

（一） 稽查程序

目前北市府觀傳局查處日租套房案源多經由民眾陳情依圖 15北市府觀

傳局於接受人民陳情入案後先檢視民眾是否提供經營地址及營業資訊等具體事

證如果有具體事證則依照事證進行網路蒐證以及現場稽查並視蒐集的證據

再進一步查調建物所有權人以及行為人電話戶籍等資料以鞏固事證如有取得

具體事證需要亦會採取訂房入住查察取證執行順序則由各稽查員視個案決定

蒐證告一段落如事證不足依發展觀光條例第三十七條之一行政程序法第四

十條規定函請相關人員說明或提供資料再進一步研判如果事證充足則依行政程

序法第一百零二條第一百零四條發函請涉案人員陳述意見最後考量所有事證及

涉案人員陳述之意見依發展觀光條例做成行政處分並將每月的裁處情形於官網

公告同時去函訂房網站請其配合移除違法資訊如果事證不足則簽陳結案

科長

聘用研究員 1名 助理員 1名 稽查員 6名 辦事員 1名 科員 2名

股長（裁罰收繳） 股長（稽查）

39

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理繪製

入案

營業地址

營業資訊

現場稽查

證據蒐集調查

請業者陳述意見

違規

構成要件

做成行政處分

回覆陳情人並

請其提供具體

資料

依稽查結果回

覆陳情人

發函房屋所有

人及使用人切

勿違規並副知

管委會

通知訂房網站

請其移除違規

資訊

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

36

（1） 補助地方政府經費交通部觀光局自 2016 年起編列相關經費補助各地方

政府執行違法旅宿管理工作

（2） 相關法制工作為協助地方政府加強查處及輔導非法旅宿轉為合法化

相關法制工作可分為以下幾個階段

A 於 2010 年 12 月 29 日公告交路字第 0990012444 號解釋令將日租套房

納入規範

B 2015 年 2 月 4 日修訂發展觀光條例將日租套房納入旅館業規範30

C 2017 年 1 月 11 日修訂〈發展觀光條例〉增訂得會同警察機關執行檢查

以維稽查者人身安全31並增訂非法廣告罰則及檢舉獎金規定32

D 2017 年 11 月 14 日修訂〈民宿管理辦法〉明訂都 市 計 畫 範 圍 內允

許設置民宿地區之規定33

E 2018 年 10 月 23 日發布〈檢舉違反發展觀光條例案件獎勵辦法〉

F 2019 年 6 月 19 日修訂〈發展觀光條例〉就民宿定義參酌觀光產業發

展現況予以翻新34

（二） 臺北市業務主管機關

依據發展觀光條例日租套房相關業務主管機關在直轄市為直轄市政府35而

直轄市縣（市）主管機關為主管地方觀光事務則得視實際需要設立觀光機構

36因此臺北市政府為臺北市職掌發展觀光條例之主管機關並經臺北市政府將辦理

觀光管理業務之權限委任觀光傳播局辦理

北市府觀傳局為臺北市政府一級機關置局長副局長主任秘書各 1 人

30 發展觀光條例第二條第八款 31 增訂發展觀光條例三十七條之一 32 增訂發展觀光條例五十五條之一以及同條之二 33 民宿管理辦法第三條 34 發展觀光條例第二條第二十五條 35 發展觀光條例第三條 36 發展觀光條例第四條

37

下設 6 科 5 室預算員額 164 人另設置臺北廣播電台 1 個所屬機關

圖 13北市府觀傳局組織架構圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局（2019）

其中觀光產業科負責觀光產業觀光輔導及觀光管理業務亦職司日租套房

管理業務截至 2020 年 2 月主要負責相關業務之人員配置如下

38

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

二 稽查作業

（一） 稽查程序

目前北市府觀傳局查處日租套房案源多經由民眾陳情依圖 15北市府觀

傳局於接受人民陳情入案後先檢視民眾是否提供經營地址及營業資訊等具體事

證如果有具體事證則依照事證進行網路蒐證以及現場稽查並視蒐集的證據

再進一步查調建物所有權人以及行為人電話戶籍等資料以鞏固事證如有取得

具體事證需要亦會採取訂房入住查察取證執行順序則由各稽查員視個案決定

蒐證告一段落如事證不足依發展觀光條例第三十七條之一行政程序法第四

十條規定函請相關人員說明或提供資料再進一步研判如果事證充足則依行政程

序法第一百零二條第一百零四條發函請涉案人員陳述意見最後考量所有事證及

涉案人員陳述之意見依發展觀光條例做成行政處分並將每月的裁處情形於官網

公告同時去函訂房網站請其配合移除違法資訊如果事證不足則簽陳結案

科長

聘用研究員 1名 助理員 1名 稽查員 6名 辦事員 1名 科員 2名

股長（裁罰收繳） 股長（稽查）

39

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理繪製

入案

營業地址

營業資訊

現場稽查

證據蒐集調查

請業者陳述意見

違規

構成要件

做成行政處分

回覆陳情人並

請其提供具體

資料

依稽查結果回

覆陳情人

發函房屋所有

人及使用人切

勿違規並副知

管委會

通知訂房網站

請其移除違規

資訊

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

37

下設 6 科 5 室預算員額 164 人另設置臺北廣播電台 1 個所屬機關

圖 13北市府觀傳局組織架構圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局（2019）

其中觀光產業科負責觀光產業觀光輔導及觀光管理業務亦職司日租套房

管理業務截至 2020 年 2 月主要負責相關業務之人員配置如下

38

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

二 稽查作業

（一） 稽查程序

目前北市府觀傳局查處日租套房案源多經由民眾陳情依圖 15北市府觀

傳局於接受人民陳情入案後先檢視民眾是否提供經營地址及營業資訊等具體事

證如果有具體事證則依照事證進行網路蒐證以及現場稽查並視蒐集的證據

再進一步查調建物所有權人以及行為人電話戶籍等資料以鞏固事證如有取得

具體事證需要亦會採取訂房入住查察取證執行順序則由各稽查員視個案決定

蒐證告一段落如事證不足依發展觀光條例第三十七條之一行政程序法第四

十條規定函請相關人員說明或提供資料再進一步研判如果事證充足則依行政程

序法第一百零二條第一百零四條發函請涉案人員陳述意見最後考量所有事證及

涉案人員陳述之意見依發展觀光條例做成行政處分並將每月的裁處情形於官網

公告同時去函訂房網站請其配合移除違法資訊如果事證不足則簽陳結案

科長

聘用研究員 1名 助理員 1名 稽查員 6名 辦事員 1名 科員 2名

股長（裁罰收繳） 股長（稽查）

39

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理繪製

入案

營業地址

營業資訊

現場稽查

證據蒐集調查

請業者陳述意見

違規

構成要件

做成行政處分

回覆陳情人並

請其提供具體

資料

依稽查結果回

覆陳情人

發函房屋所有

人及使用人切

勿違規並副知

管委會

通知訂房網站

請其移除違規

資訊

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

38

圖 14北市府觀傳局日租套房稽查裁罰業務人員配置圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

二 稽查作業

（一） 稽查程序

目前北市府觀傳局查處日租套房案源多經由民眾陳情依圖 15北市府觀

傳局於接受人民陳情入案後先檢視民眾是否提供經營地址及營業資訊等具體事

證如果有具體事證則依照事證進行網路蒐證以及現場稽查並視蒐集的證據

再進一步查調建物所有權人以及行為人電話戶籍等資料以鞏固事證如有取得

具體事證需要亦會採取訂房入住查察取證執行順序則由各稽查員視個案決定

蒐證告一段落如事證不足依發展觀光條例第三十七條之一行政程序法第四

十條規定函請相關人員說明或提供資料再進一步研判如果事證充足則依行政程

序法第一百零二條第一百零四條發函請涉案人員陳述意見最後考量所有事證及

涉案人員陳述之意見依發展觀光條例做成行政處分並將每月的裁處情形於官網

公告同時去函訂房網站請其配合移除違法資訊如果事證不足則簽陳結案

科長

聘用研究員 1名 助理員 1名 稽查員 6名 辦事員 1名 科員 2名

股長（裁罰收繳） 股長（稽查）

39

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理繪製

入案

營業地址

營業資訊

現場稽查

證據蒐集調查

請業者陳述意見

違規

構成要件

做成行政處分

回覆陳情人並

請其提供具體

資料

依稽查結果回

覆陳情人

發函房屋所有

人及使用人切

勿違規並副知

管委會

通知訂房網站

請其移除違規

資訊

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

39

圖 15北市府觀傳局稽查日租套房流程示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理繪製

入案

營業地址

營業資訊

現場稽查

證據蒐集調查

請業者陳述意見

違規

構成要件

做成行政處分

回覆陳情人並

請其提供具體

資料

依稽查結果回

覆陳情人

發函房屋所有

人及使用人切

勿違規並副知

管委會

通知訂房網站

請其移除違規

資訊

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

40

北市府觀傳局在稽查日租套房上碰到的困難包括房屋短期租賃網路平台上

房源眾多卻未顯示明確地址民眾檢舉證據之真實性日租套房隱身民宅無法入

內認定行為人實際地址以及房間數的困難使每一案件從收到民眾檢舉現

場查察網頁查察查調證據請相關人士陳述意見等整個流程皆需費時稽查

也常因為證據不足或是無法確認行為人而無法進行裁處因此從表 3 可看出查察

家次以及處分家次存在落差

表 3 北市府查察非法日租套房家次一覽表

年度 查察家次 處分家次

99 30 4

100 105 27

101 198 55

102 451 52

103 805 86

104 508 76

105 989 129

106 579 126

107 688 125

108 847 129

2019 年資料為統計至 12 月 31 日止不含怠金

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

（二） 稽查人力

截至 2020 年 2 月北市府觀傳局執行稽查非法日租套房的人員為 6 名稽查

員但 Insidec Airbnb 統計數據得知北市約莫有 9088 個短期出租房源以目前

人力2019 年 1 至 12 月份查察 847 家次129 件裁罰（表 3）2012 年到 2019 年

臺北市查緝日租人力的成長數為 0以 9000 個房源平均每年查察 800 家計算

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

41

要超過 11 年才能完全稽查完畢顯見稽查的人力不足困境

三 行政機關互動

（一） 北市府內水平互動

目前北市府觀傳局的稽查員在執行稽查任務時並無法強制民眾配合按鈴如

果民眾置之不理亦無強制稽查的權力因此為強化執法的力度北市府觀傳局

會辦理聯合稽查請警察局消防局建管處一起出勤稽查主要是日租套房通常

會有消防及建築管理等公安問題較為急迫性需要處理警察則能協助稽查過程

因民眾及遊客對於有警員的情況下配合度較高倘只有北市府觀傳局稽查員民

眾及遊客願意受檢的機率比較低至於其他相關的單位尚包括國稅局稅捐稽徵處

負責處理稅務相關問題

北市府觀傳局特別加強與針對執法強度較高且人力充足的警察消防建立合

作機制提供特別設計的「現場詢答記錄表」請其於轄區內如遇疑似居住於日租

套房之旅客於第一時間協助調查強化違法事證之取得

圖 16北市府稽查日租套房各機關橫向合作示意圖

資料來源臺北市政府觀光傳播局

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

wannettwUploads108E4BAA4E9809AE983A8E8A78

0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

42

（二） 臺北市政府與中央垂直互動

1 中央對地方之績效評比

在旅宿管理交通部觀光局每年舉辦「年城市好旅宿-縣市政府管理績效評比」

評比的項目涵蓋非法旅宿的稽查輔導合法旅宿的管理輔導行銷訓練公共

關係互動及消費爭議等項目臺北市於 2016 年至 2019 年連續三年獲得特優（相

當第一名）

2 中央對地方之補助

依據「交通部觀光局協助地方政府執行違法旅宿管理工作 補助要點」交通部

觀光局推出「執行違法旅宿管理工作補助申請計畫」由各直轄市及縣市政府提出

申請計畫

交通部觀光局依上開要點第 4 點規定「補助對象應就一完整年度之經費需求

並於前一年七月底前備具申請書件向北市府觀傳局提出該年度之申請」請各

直轄市及縣市政府各自盤點違法旅宿稽查管理之人力物力或其他相關補助需求

並於期限內提出申請以提升旅宿業管理績效

臺北市政府自 2016 年開始每年度申請觀光局核定的金額每年不等從 600

萬元至百餘萬元用途項目為稽察訂房費用稽查交通需求法律服務稽查硬體

設備系統建置行銷費用增加查緝人員等

表 4北市府執行違法旅宿管理工作補助申請計畫核定經費

單位萬元

年度 2016 2017 2018 2019 2020

金額 600 300 160 110 3894

資料來源臺北市政府觀光傳播局及本研究整理製表

臺北市政府申請補助經費之目標包括

(1) 增加違法旅宿查緝人力以增強查緝能量

(2) 減輕目前過量的業務負擔並提升查緝效率

(3) 利用租賃車輛載送稽查人員出勤可擴大查緝範圍並強化達法旅宿管理工作

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

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0E58589E5B180E58886E5B1A4E8B2A0E8B

2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

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李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

43

的後勤支援

(4) 非法旅宿訂房住宿蒐證費用之把注可協助地方政府在非法旅宿查緝上取

得更有證據力之交易紀錄

(5) 委託律師提供法律意見及處理行政救濟相關事宜能透過法律專業的支持協

助提高裁罰的品質與正確性鞏固違法旅宿裁罰論證基礎

交通部觀光局對於臺北市政府提報的申請計畫並不會照單全收會經過一

定審查程序會特別要求地方政府提出具量化的預期效益具體的做法並鼓勵創

意作為有時會提出相關疑問並要求地方政府多次修改調整

3 臺北市與中央溝通管道中央基本上每年度會不定期召集地方政府舉辦旅宿

管理研習以及召集相關會議透過機會讓中央與地方政府的承辦業務人員交

換意見

四 小結

Tescasiu Epuran Tecau Chitu and Mekinc （2018）認為探討共享經濟

對旅遊業影響的問題應該要進行多層次治理應徵詢地方政府和利益相關者意見

而地方政府在解決這一問題有重要角色臺北市日租套房問題的業務主管機關在

中央主管機關為交通部觀光局直轄市層次為北市府觀傳局中央主要負責全國一

致性的法制工作並針對地方核發補助經費北市府與中央之間的溝管道主要是中

央不定期召開之會議以及研習以及主管之間非正式Line訊息溝通中央與地方除

了現行運作方式以及日常公文往返如何強化溝通是可進一步思考的議題

中央負責全國一致性的相關規定但日租套房主要的稽查之責還是落在北市

府觀傳局身上須於第一線面對各種社會需求這些需求包括合法業者要求加強稽

查鄰里居民的檢舉議員質詢及協調案件消費者爭議要求放寬規定等這些

需求由不同的利害關係人提出而這些利害關係人各有不同的立場及利益考量這

樣的現況與Tescasiu等人（2018）研究相呼應該研究指出地方政府在解決共享旅

遊問題有重要角色

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

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行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

_View14677684188672020329

李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

44

因為地方政府的角色至關重要許多相關研究都不約而同指出地方政府需要

投入足夠的資源專門的工作人員來執行法規（Ferreri amp Sanyal 2018 Frenken

et al 2019 Tescasiu et al 2018 Wegmann amp Jiao 2017 Yang amp Mao

2019）截至2020年2月臺北市主要負責稽查的人力僅為6名面對臺北市超過9000

餘房源37108年查察近850家次處分129家次處分家次與稽查次數比率歷年皆少

超過2038探究其原因係每案依法規需要經過一定的程序從入案到完成行政處

分約需80日39尚不論有證據不足無法開罰的狀況因此顯示臺北市日租套房

稽查面臨瓶頸待突破

此外Wegmann amp Jiao（2017）認為治理關鍵點是房源數據的取得因此建議

城市從掌握數據著手並且應該要建立自己的資料庫進一步進行相關的研究但

目前臺北市政府在該部分尚無相關規劃且該問題如由交通部觀光局出面與國際

房屋短期租賃網路平台商談應比地方政府單獨與其洽談較易達到目的要有效治

理日租套房問題該部分為首要需解決的問題

37 同註 11 38 依表 3 數字查察家次處分家次計算 39 詳圖 15

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

46

柒 參考文獻

王文宇2018〈從共享經濟論 Airbnb 管制爭議〉《會計研究月刊》（394）

46-51

王浦劬譯1992《政治生活的系統分析》臺北桂冠圖書公司譯自 Easton

David A Systems Analysis of Political Life1965

王瑞鈐2010《環境變遷對我國關務體系之衝擊》臺北臺灣大學政治學研究

所碩士論文

交通部觀光局2019〈2019交通部觀光局分層負責明細表〉httpsadmintai

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2ACE6988EE7B4B0E8A1A8-20190503pdf交通部觀光局

行政資訊網2020412

交通部觀光局2020〈交通部觀光局組織與職掌〉交通部觀光局行政資訊網

httpsadmintaiwannettwOrganizeJiagouhtm2020325

吳文程2007《政治發展與民主轉型比較政治理論的檢視與批判》臺北五

南圖書出版股份有限公司

吳光平2017〈從民法觀點論日租套房 --兼論共享經濟時代民法之因應〉

《開南法學》201702 （9 期）153-180

李仲彬2017《數位國情總綱調查（4）因應行動服務及共享經濟（資源）發

展之策略》臺北國家發展委員會httpswwwtegorgtwresearchResearch

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李佩芩2019《以科技接受模式（TAM）以及網路口碑探討對消費者以Airbnb選

擇民宿再訂購實際行為》彰化大葉大學觀光餐旅碩士在職學位學程碩士論

文

李孟儒2018《共享經濟價格空間分析mdash以Airbnb為研究對象》臺北世新大學

45

陸 預期章節安排

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第二節 研究途徑及研究方法

第二章 文獻回顧

第一節 旅館業民宿與日租套房之區別

第二節 共享經濟

第三節 房屋短租網路平台及日租套房

第三章 臺北市因應日租套房問題之環境因素

第一節 全球旅遊型態及客群變遷

第二節 外國因應作為之借鏡

第三章 影響臺北市因應日租套房問題之投入因素

第一節 維持市場公平競爭的需求

第二節 影響旅宿安全的需求

第三節 維護公共安全及社區環境的壓力

第四節 放寬旅宿管制的呼聲

第四章 臺北市因應日租套房問題之體系

第一節 主管機關

第二節 稽查作業

第三節 行政機關之互動

第四節 與市議會之互動

第五節 訴願審議及行政判決的影響

第五章 臺北市因應日租套房問題之產出

第一節 制定自治法規

第二節 提升稽查及管理能量

第三節 建立並善用公私合作關係

第四節 輔導日租合法化並納管

第五節 蒐集利害關係人意見

第六章 結論

第一節 研究發現

第二節 反饋與政策建議

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