ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC THI LUẬT PCTN : Việt nam đã tiến đến đâu ở phạm vi ngành ?

- Nghiên cứu tình huống trong ngành xây dựng

Nhóm nghiên cứu:

Søren Davidsen, Bộ Ngoại giao Đan Mạch (Trưởng nhóm)

Nguyễn Việt Hà, (Chuyên gia tư vấn);

Tiến sỹ Hoàng Ngọc Giao, (Chuyên gia tư vấn);

Tiến sỹ Thaveeporn Vasavakul (Chuyên gia tư vấn)

Maridel Alcaide Garrido, Chuyên gia quản trị (Ngân hàng thế giới)

i

Mục lục

TÓM TắT ..................................................................................................................................... III

1. GIớI THIệU ......................................................................................................................... 1

2. SƠ LƢỢC VỀ LUẬT PCTN VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN HƢỚNG DẪN THI HÀNH

3

3. MỔ XẺ HIỆN TƢỢNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM ............................................... 7

3.1 MỔ XẺ NGÀNH XÂY DỰNG VÀ NẠN THAM NHŨNG .......................................................................... 8

4. PHÂN TÍCH VIỆC THỰC THI LUẬT PCTN TRONG NGÀNH XÂY DỰNG ....... 10

4.1 THỰC HIỆN KẾ HOẠCH HÀNH ĐỘNG PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG (PCTN): NGHIÊN CỨU

TRƢỜNG HỢP CỦA BỘ XÂY DỰNG (Bộ XD) ........................................................................................ 10

4.1.1 Rà soát kết quả và hoạt động của Bộ XD và Sở XD ................................................................................... 11

4.1.2 Thước đo kết quả ........................................................................................................................................ 12

4.1.3 Những thách thức và kiến nghị về lập kế hoạch và theo dõi công tác PCTN trong lĩnh vực đầu tư xây

dựng cơ bản ......................................................................................................................................................... 13

1. Cam kết của lãnh đạo và công tác PCTN ....................................................................................................................... 13

2. Các cơ chế khuyến khích đối với các đơn vị thực hiện .................................................................................................. 13

3. Những yếu tố bất cập về thể chế .................................................................................................................................... 13

4. Năng lực thực hiện ......................................................................................................................................................... 14

4.2. KÊ KHAI TÀI SẢN TRONG NGÀNH XÂY DỰNG: QUÁ TRÌNH HỌC HỎI? ........................................ 15

4.2.1 Kê khai tài sản trong ngành xây dựng......................................................................................................... 18

4.3. MINH BẠCH TRONG ĐẤU THẦU Ở NGÀNH XÂY DỰNG ................................................................. 19

4.3.1 Phân tích công tác triển khai thực hiện ...................................................................................................... 23

4.3.2 Khuyến nghị và gợi ý nhằm nâng cao hiệu quả thực thi công tác minh bạch hóa ..................................... 26

4.4 SỰ MINH BẠCH TRONG VIỆC QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG: MỘT SỐ LĨNH VỰC

ĐƢỢC LỰA CHỌN KHẢO SÁT ................................................................................................................ 27

4.4.1 Tham nhũng và khuôn khổ minh bạch của Luật PCTN .............................................................................. 28

4.4.2 Sự minh bạch trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng: Các kinh nghiệm của Đà Nẵng và Bắc Ninh .... 29

4.4.3 Những thách thức và kiến nghị ................................................................................................................... 32

4.5 VAI TRÒ VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA XÃ HỘI ........................................................................................ 33

4.5.1. Khảo sát sơ bộ đối với Tổng hội Xây dựng Việt Nam ............................................................................... 34

4.5.2. Truyền thông đưa tin về tham nhũng trong ngành xây dựng ..................................................................... 34

4.6 PHÁT HIỆN, THANH TRA THAM NHŨNG VÀ XỬ LÝ PHÁP LUẬT ..................................................... 36

4.6.1 Bối cảnh chung ........................................................................................................................................... 36

4.6.2 Phát hiện tham nhũng thông qua thanh tra nội bộ ..................................................................................... 38

4.6.3 Phát hiện tham nhũng thông qua thanh tra, điều tra, kiểm toán và truy tố ................................................. 39

4.6.4 Tố cáo ......................................................................................................................................................... 41

ii

5 KẾT LUẬN: GỢI Ý CHO CHÍNH PHỦ VÀ CÁC NHÀ TÀI TRỢ ............................... 43

Mục lục bảng biểu

Bảng 1: Hệ thống quy định pháp luật: Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành ..................................... 4

Hình 2: Mức độ liêm chính và bình quân GDP/đầu người .................................................................................. 7

Hình 3: Tăng trưởng theo ngành giai đoạn 2001-2007 ........................................................................................ 8

Hình 4: Mức độ tham nhũng theo từng cơ quan .................................................................................................. 9

Bảng 6: Đối tượng nào phải kê khai: Một cách tiếp cận có trọng tâm trọng điểm?........................................... 16

Bảng 7: Kê khai tài sản ở Bộ Xây dựng ............................................................................................................. 18

Bảng 8a: Thông tin đấu thầu thuộc diện phải công bố trong ngành xây dựng ................................................... 19

Bảng 8b. Các cơ chế giám sát đấu thầu trong lĩnh vực xây dựng ...................................................................... 20

Bảng 9: Đăng tải thông tin về đấu thầu trên Báo Đấu thầu và trang web đấu thầu, xếp theo loại thông tin ..... 23

Bảng 10: Danh sách những lĩnh vực có nguy cơ bị lãng phí, sai trái về tài chính và tham nhũng .................... 28

Bảng 11: Những yêu cầu minh bạch trong Luật PCTN ..................................................................................... 29

Bảng 12: Tăng cường hệ thống minh bạch hiện hành ........................................................................................ 33

Hình 13: Tin bài về tham nhũng trong ngành xây dựng .................................................................................... 35

Hình 14: Số tin bài đưa về vụ PMU 18 .............................................................................................................. 36

Hình 15: Các luật liên quan và thẩm quyền ....................................................................................................... 37

Bảng 16: Các vụ tham nhũng do Thanh tra Chính phủ, kiểm toán, các cơ quan điều tra và tòa án phát hiện

trong hai năm (2007 – 2008) .............................................................................................................................. 39

Bảng 17: Số đơn thư khiếu nại và tố cáo (2007 – 2008) .................................................................................... 41

Phụ lục 1. Các kế hoạch cải tổ tác động đến sự minh bạch trong mua sắm thuộc lĩnh vực xây dựng ............... 46

iii

Tóm tắt

Việt Nam đã ban hành một trong những đạo luật Chống tham nhũng (Luật PCTN) toàn diện và

tham vọng nhất châu Á và cần phải trân trọng nỗ lực này của Việt Nam. Báo cáo này phân tích

những nỗ lực nhằm “đưa pháp luật vào cuộc sống” ở cấp độ ngành thông qua một nghiên cứu

tình huống đối với ngành xây dựng. Việc “đưa pháp luật vào cuộc sống” đòi hỏi phải xác định

lại cơ chế khuyến khích và nâng cao năng lực trong một số lĩnh vực.

Mặc dù Việt Nam đã đạt nhiều tiến bộ theo hướng phòng ngừa tham nhũng nhưng cũng giống

như nhiều nước khác, Việt Nam còn đang phải tranh đấu để các chính sách liêm chính của mình

trở nên hữu hiệu ở cấp độ ngành. Đối thoại chống tham nhũng giữa Chính phủ Việt Nam và các

đối tác phát triển vào tháng 5 năm 2009 đã tập trung vào ngành xây dựng. Để nâng cao hiệu quả

và tính thực tế của đối thoại chính sách này, nhóm nghiên cứu được yêu cầu thực hiện một phân

tích dựa trên các chứng cứ cụ thể về việc thực thi Luật PCTN trong ngành xây dựng. Trong bối

cảnh đó, mục tiêu của phân tích này là,

Tăng cường hiệu quả và tính thực tế của đối thoại chính sách PCTN giữa Chính phủ Việt

Nam với các đối tác phát triển thông qua một phân tích dựa trên các chứng cứ cụ thể về

việc thực thi Luật PCTN trong ngành xây dựng.

Nghiên cứu này phân tích những điều khoản mấu chốt của Luật PCTN xem chúng đã được áp

dụng vào thực tế như thế nào ở cấp độ ngành thông qua một nghiên cứu tình huống đối với

ngành xây dựng. Những nội dung chính được xác định là: kế hoạch hành động PCTN của Bộ

Xây dựng và Bộ Giao thông Vận tải; hoạt động kê khai tài sản công chức trong ngành xây dựng;

minh bạch trong đấu thầu ở ngành xây dựng; minh bạch trong việc quản lý các dự án xây dựng;

vai trò và trách nhiệm của xã hội; và việc phát hiện và thanh tra tham nhũng trong ngành xây

dựng. Mặc dù có nhiều tiến bộ được ghi nhận, việc đánh giá quá trình triển khai Luật PCTN

trong ngành xây dựng vạch ra một số lĩnh vực cần phải có những hành động để tăng cường

những hiệu quả dự kiến – và phần lớn những hành động này là thích hợp ở cấp tổng quan và có

thể áp dụng cho cả các ngành khác.

• Mặc dù Luật PCTN là một công cụ tốt nhưng chỉ có thể ngăn chặn tham nhũng trong

ngành xây dựng thông qua một hệ thống rộng lớn hơn những cải cách về cơ cấu kinh tế

và quản trị, ví dụ như tăng cường tính cạnh tranh trong khu vực các doanh nghiệp nhà

nước để giảm thiểu cơ hội thông đồng giữa các bên, và cách thức tổ chức quản lý các dự

án xây dựng, ví dụ cơ chế kiểm soát và cân bằng (khắc chế lẫn nhau) và cơ cấu tổ chức,

hoạt động của các Ban quản lý dự án (PMU). Bên cạnh đó, những nghiên cứu tình huống

cụ thể ở một số tỉnh trong việc triển khai Luật PCTN cũng nêu bật mối liên hệ giữa cải

cách hành chính và Luật PCTN.

• Hiện thiếu một cơ chế chuyên biệt chặt chẽ nhưng đơn giản để theo dõi việc triển khai

Luật PCTN trong ngành xây dựng ở các khâu đầu vào, đầu ra và kết quả. Không nên

máy móc coi cơ chế giám sát này chỉ là một danh sách các hạng mục cần kiểm tra mà

phải coi nó là một phần của quá trình học hỏi do lẽ không ai có thể biết trước biện pháp

nào sẽ có hiệu quả, biện pháp nào không. Đây là thách thức chung trong việc thực thi bất

kỳ chính sách nào ở Việt Nam. Hậu quả là rất ít điều được biết đến về quy mô và mức độ

cụ thể của nạn tham nhũng trong ngành xây dựng. Trong điều kiện như vậy, việc tăng

iv

cường giám sát công tác quản lý điều hành và PCTN nói chung, ví dụ thông qua Khảo

sát mức sống hộ gia đình Việt Nam (VHLSS) và đặc biệt là cách tiếp cận toàn bộ chuỗi

giá trị một cách linh hoạt để xác định những khâu nào dễ xảy ra tham nhũng nhất trong

toàn bộ quy trình dự án xây dựng cơ bản là vô cùng cần thiết.

• Các nội dung trong Luật PCTN về yêu cầu công chức phải kê khai tài sản cá nhân đang

gặp rất nhiều khó khăn trong việc triển khai do thiết kế nội tại của chính sách này - như

được trình bày trong nghiên cứu tình huống đối với Bộ Xây dựng. Nói gọn lại, có quá

nhiều đối tượng thuộc diện phải kê khai trong khi đó việc kiểm tra xác nhận không được

thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ và không có hình thức chế tài hữu hiệu nào được

áp dụng. Mặc dù đây có vẻ là một cơ hội bị bỏ lỡ nhưng Chính phủ Việt Nam cũng có thể

coi đây là một quá trình học hỏi đúc rút kinh nghiệm. Những phát hiện về các bất cập

trong triển khai các quy định về kê khai tài sản có thể được đưa vào quá trình sửa đổi

nghị định 37/2007 theo kế hoạch sẽ được thực hiện vào năm 2010.

• Việt Nam đã tiến được một bước dài trong việc tăng cường minh bạch trong đấu thầu thể

hiện qua Luật PCTN và các quy định hướng dẫn thi hành cũng như các luật khác. Tuy

nhiên, các nội dung về minh bạch hóa mới chỉ được thực hiện một phần nào. Vai trò

giám sát của xã hội đối với quy trình đấu thầu, kế hoạch áp dụng đấu thầu qua mạng, kế

hoạch thiết lập các trung tâm đấu thầu khu vực cho các dự án mua sắm tập trung, và việc

cải cách quy trình xử lý khiếu nại tố cáo và bảo vệ và khen thưởng người phát hiện, tố

cáo tham nhũng là những điểm khởi đầu đảm bảo thực thi các yêu cầu về minh bạch hóa.

Tuy nhiên, để những nỗ lực này có trọng tâm trọng điểm, cần phải hiểu rõ những bất cập

cụ thể. Một hệ thống cơ sở dữ liệu và các tiêu chí tốt hơn về minh bạch hóa trong đấu

thầu sẽ cho chúng ta biết cần phải thực hiện những biện pháp cụ thể nào.

• Vai trò của xã hội trong công tác PCTN trong ngành xây dựng cần được tăng cường.

Khuôn khổ thể chế và pháp lý cho báo chí tham gia đưa tin PCTN đã được tăng cường

thông qua Luật PCTN nhưng vẫn còn nhiều chỗ chưa rõ ràng. Đặc biệt, dự thảo sửa đổi

bổ sung Luật Báo chí là cơ hội để bảo vệ quyền và nghĩa vụ của các cơ quan báo chí

trong việc đưa tin về tham nhũng. Sự thiếu rõ ràng trong khuôn khổ pháp lý thể hiện rất

rõ nét qua các số liệu thực chứng. Số lượng tin bài về tham nhũng trong ngành xây dựng

giảm mạnh kể từ sau vụ PMU 18. Ngoài ra cũng cần xem xét việc tăng cường sự tham

gia của các hiệp hội ngành nghề và kỹ thuật, chẳng hạn trong việc kiểm tra sự tuân thủ

của các nhà thầu xem họ có sử dụng đúng những vật liệu xây dựng đã cam kết trong hợp

đồng hay không.

• Cơ chế thanh tra, phát hiện và hoạt động tư pháp truy cứu tội tham nhũng trong ngành

xây dựng rất phức tạp và lại phụ thuộc vào một số luật chung cũng như luật chuyên

ngành khác cùng những văn bản hướng dẫn thi hành. Mặc dù công tác thanh tra đã đạt

nhiều tiến bộ trong việc phát hiện lãng phí và sự thiếu hiệu quả trong các dự án đầu tư

xây dựng, số lượng các vụ tham nhũng được phát hiện còn quá ít so với số vụ quỵt nợ và

lượng vốn thất thoát trong ngành xây dựng được phát hiện. Để tăng cường hiệu quả triển

khai cũng như tác động răn đe của công tác thanh tra, phát hiện và hoạt động tư pháp

truy cứu tham nhũng, cần tăng cường hơn nữa sự độc lập của các thanh tra viên và kiểm

toán viên; loại bỏ những quy định mâu thuẫn nhau giữa các luật (ví dụ Luật PCTN và

Luật Hình sự); tạo cơ chế khuyến khích mạnh hơn cho quản lý điều hành tốt, nâng cao

tinh thần trách nhiệm và tuân thủ tốt; và tăng cường các biện pháp bảo vệ/cơ chế khuyến

khích cho người phát hiện/tố cáo tham nhũng.

1

1. Giới thiệu

Ở cấp độ quốc tế, Việt Nam đã có những nỗ lực vượt bậc trong đấu tranh PCTN trong thập kỷ

vừa qua. Luật Phòng chống tham nhũng (Luật PCTN) được Quốc hội thông qua tháng 11/2005 là

một dấu mốc quan trọng trong chuỗi các nỗ lực của Chính phủ Việt Nam nhằm chống tham

nhũng. Luật PCTN của Việt nam có phạm vi điều chỉnh rộng hơn nhiều so với luật tương tự ở

nhiều nước khác. Ví dụ, Luật PCTN và hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành có các quy định cụ

thể để xử lý tham nhũng ở cấp độ ngành. Vì vậy, cần hoan nghênh Chính phủ Việt Nam về chủ

trương tiếp cận các vấn đề liêm chính ở cấp độ tổng quan cũng như cấp độ cụ thể theo ngành,

đặc biệt là trong bối cảnh các nỗ lực toàn cầu gần đây đang hướng các hoạt động quản trị và

chống tham nhũng đi vào cụ thể hơn ở cấp độ ngành.1 Vào tháng 5 năm 2009, Chính phủ Việt

Nam ban hành “Chiến lược phòng chống tham nhũng đến năm 2020” trong đó áp dụng cách tiếp

cận hệ thống đối với công tác PCTN bao gồm các biện pháp phòng ngừa, hạn chế cơ hội tham

nhũng và các giải pháp cụ thể theo ngành và xây dựng một khuôn khổ giám sát việc thực hiện

chiến lược này.

Tuy nhiên, Việt Nam cũng như nhiều nước khác còn đang gặp rất nhiều khó khăn trong việc

triển khai có hiệu quả những chính sách ở cấp độ ngành. Đối thoại PCTN giữa Chính phủ Việt

Nam và các đối tác phát triển vào tháng 5 năm 2009 đã bàn về tham nhũng trong ngành xây

dựng. Việc xem xét kỹ lưỡng ngành xây dựng là rất phù hợp trong bối cảnh những dữ liệu chẩn

đoán hiện có về bức tranh tổng thể về tham nhũng ở Việt Nam cho thấy ngành xây dựng là một

trong những lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng nhất.2 Ngoài ra, gói kích cầu lần hai mà chính phủ

mới công bố gần đây sẽ lớn hơn rất nhiều so với gói lần thứ nhất được công bố hồi tháng

12/2008 và có thể lên đến 300 ngàn tỉ đồng (tương đương 17,6 tỉ USD hay 21% GDP). Điều này

càng cho thấy sự cần thiết phải tăng cường liêm chính trong ngành xây dựng vì một phần rất lớn

của gói kích cầu sẽ được đầu tư cho phát triển hạ tầng.

Trong bối cảnh đó, mục tiêu của phân tích này là,

Tăng cường hiệu quả và tính thực tế của đối thoại chính sách PCTN giữa Chính phủ Việt

Nam với các đối tác phát triển thông qua một phân tích dựa trên các chứng cứ cụ thể về

việc thực thi Luật PCTN trong ngành xây dựng.3

Nghiên cứu này phân tích các điều khoản mấu chốt của Luật PCTN xem chúng đã được áp dụng

vào thực tế như thế nào ở cấp độ ngành bằng cách rà soát lĩnh vực xây dựng. Những nội dung

chính liên quan bao gồm,

Phân tích kế hoạch hành động PCTN của Bộ Xây dựng

Phân tích việc kê khai tài sản công chức trong ngành xây dựng

Minh bạch trong đấu thầu trong ngành xây dựng

1 Tham khảo “Các hình thức tham nhũng đa dạng – Theo dõi những khâu dễ xảy ra tham nhũng ở cấp độ ngành”,

Ngân hàng thế giới 2005 và về chủ đề tham nhũng trong ngành xây dựng, xem Charles Kenney “Xây dựng, Tham

nhũng và các nước đang phát triển” WPS4271, 2007, Ngân hàng thế giới, “Xác định mức độ và giảm thiểu tác động

của tham nhũng trong lĩnh vực hạ tầng”, WPS4099, Ngân hàng thế giới, 2006 2Xem “Báo cáo Kết quả dự án nghiên cứu đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam”, Ban Nội chính Trung ương,

2005 và Khảo sát môi trường đầu tư, Ngân hàng thế giới, 2006 3Một mục tiêu nữa của nghiên cứu này là đưa ra một số gợi ý về tăng cường hiệu quả của việc triển khai luật PCTN

ở cấp độ ngành.

2

Minh bạch trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng

Vai trò và trách nhiệm của xã hội

Việc phát hiện và thanh tra tham nhũng

Bốn nội dung đầu là các biện pháp phòng ngừa còn công tác thanh tra hướng tới việc phát hiện

tham nhũng thuộc phạm vi các biện pháp trừng phạt và đảm bảo thi hành PCTN nhưng đồng thời

cũng có tác dụng răn đe.

Phương pháp luận. Nhóm nghiên cứu rà soát các văn bản pháp luật hiện hành, các báo cáo của

chính phủ, thông tin báo chí và thực hiện các cuộc phỏng vấn định tính với các đối tượng liên

quan ở cấp trung ương và địa phương. Chỗ nào có dữ liệu định lượng thì nhóm sẽ sử dụng để đối

chiếu với các kết luận định tính. Nhóm thực hiện các nghiên cứu thực địa tại Đà Nẵng và Bắc

Ninh.

Báo cáo này dựa trên giả định rằng quá trình hoạch định chính sách không tuân theo một mô

hình tuyến tính theo đó việc thực thi chỉ được hiểu đơn giản là áp dụng các văn bản chính quyền

vào thực tiễn và nếu có thất bại thì đó phần lớn là do thiếu quyết tâm chính trị, nhưng cũng có

thể là do thiếu các nguồn lực cần thiết, thiếu kiến thức về đấu tranh chống tham nhũng và thiếu

hiểu biết về bản chất của vấn đề. Trái lại, quá trình hoạch định chính sách được coi là một quá

trình tương tác năng động với vô vàn khâu phản hồi khác nhau giữa các vấn đề chính trị và

quyền lực gây ảnh hưởng đến và thậm chí là lấn át các giải pháp kỹ thuật. Điều này đặc biệt đúng

đối với các chính sách PCTN có tác động đến sự phân chia hoặc tiếp cận quyền lực và hạn chế

cơ hội tích lũy tài sản (bất minh) và vì thế mà hạn chế quyền lực. Khái niệm năng lực sử dụng

trong báo cáo này do đó vừa mang nghĩa chức năng – kỹ thuật vừa bao hàm các khía cạnh chính

trị. Trong ngữ cảnh này, khái niệm “cơ chế khuyến khích” (incentives) cũng được dùng với

nghĩa rộng hơn bao hàm các nhân tố tác động đến hành vi của đối tượng chứ không chỉ bó hẹp

trong khái niệm thông thường trong tiếng Việt là khen thưởng vật chất.

Mặc dù cách tiếp cận được áp dụng trong báo cáo này nhất trí với kết luận của Gainsborough và

các cộng sự trong nghiên cứu năm 2009 rằng tham nhũng là vấn đề mang tính hệ thống, nhóm

nghiên cứu cũng chỉ ra sự cần thiết phải tập trung vào khâu thực thi các quy định PCTN trong

quá trình các thiết chế chính thức và phi chính thức vận động và thay đổi, mặc dù chậm và phi

tuyến tính, thông qua các đạo luật và quy định mới.4

Nhóm nghiên cứu bao gồm Soren Davidsen (Trưởng nhóm), Cố vấn về quản trị, Bộ Ngoại Giao

Đan Mạch, Tiến sỹ Thaveeporn Vasavakul, (Chuyên gia tư vấn), cô Nguyễn Việt Hà (Chuyên

gia tư vấn); Tiến sỹ Hoàng Ngọc Giao (Chuyên gia tư vấn); và Maridel Alcaide Garrido, Chuyên

gia về quản trị (Ngân hàng thế giới) .

Nghiên cứu được thực hiện từ ngày 6 – 22 tháng 5 năm 2009. Nhóm nghiên cứu chân thành cám

ơn sự hỗ trợ của Văn phòng Ban chỉ đạo trung ương về PCTN trong việc tạo điều kiện thuận lợi

cho công tác nghiên cứu, các chuyến nghiên cứu thực địa tại địa phương và các cuộc phỏng vấn.

Các quan chức của Văn phòng Ban chỉ đạo trung ương về PCTN, Thanh tra Chính phủ, Bộ

KHĐT, Bộ Xây dựng và ông Jim Anderson, Chuyên gia quản trị cao cấp của Ngân hàng thế giới

đã có những nhận xét và chỉnh sửa hết sức quý báu cho báo cáo. Những phát hiện và kết luận của

nghiên cứu này chỉ thể hiện quan điểm riêng của nhóm nghiên cứu.

4 Theo Gainsborough và nhóm tác giả, nếu tập trung vào khía cạnh thực thi sẽ có thể làm lu mờ trọng tâm về các

nguyên nhân thực sự gây ra tham nhũng, tức là tính hệ thống của tham nhũng. Xem Gainsborough và nhóm tác giả

“Tham nhũng, Cải cách hành chính và Phát triển”, UNDP, 2009, tr. 20.

3

2. Sơ lƣợc về Luật PCTN và hệ thống văn bản hƣớng dẫn thi hành

Việt Nam đã ban hành Luật PCTN rất toàn diện. Thông thường, các luật chống tham nhũng

thường tập trung vào một số vấn đề cụ thể như khai báo tài sản, hình sự hóa tội hối lộ, thiết lập

cơ quan chống tham nhũng độc lập, v.v… Qua rà soát một loạt các luật chống tham nhũng khác,

nhóm nghiên cứu nhận thấy Luật PCTN của Việt Nam có phạm vi bao quát nhất châu Á.5 Điều

này thể hiện quyết tâm chống tham nhũng rất cao của Việt Nam nhưng đồng thời nó cũng đặt ra

những yêu cầu rất cao đối với các nỗ lực PCTN ở Việt Nam. Chính vì vậy và việc triển khai áp

dụng luật sẽ rất khó khăn – không chỉ ở cấp độ ngành. Ở cấp độ chiến lược, Luật PCTN rất nhất

quán với Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 2006 – 2010. Về tổng thể, Luật nhấn mạnh các giải

pháp mang tính hệ thống nhằm giảm thiểu cơ hội tham nhũng thay vì chỉ tập trung vào các biện

pháp chế tài thuần túy như quan điểm phổ biến cách đây chưa lâu.

Luật PCTN bao gồm những nội dung tham vọng và bao quát về ngăn ngừa, phát hiện, xử lý tham

nhũng, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của các cơ quan điều tra, truy tố và xét xử tội tham

nhũng, vai trò của nhân dân và báo chí trong đấu tranh chống tham nhũng, hợp tác quốc tế chống

tham nhũng, và cơ chế tổ chức thực hiện. Trong một số lĩnh vực chính sách, ví dụ những yêu cầu

rất đúng đắn về minh bạch ngân sách trong quyết định 192/2004, Luật PCTN đã nâng cao khuôn

khổ pháp lý hiện hành để trở thành một luật tổng hợp về liêm chính.

Theo nghĩa này, Chính phủ Việt Nam xứng đáng được hoan nghênh vì đã nhanh chóng ban hành

phần lớn các văn bản hướng dẫn thi hành luật trong vòng có một năm kể từ khi luật có hiệu lực

năm 2006. Bảng 1 sau đây mô tả Luật PCTN và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành:

5 Các luật chống tham nhũng khác ở châu Á được rà soát bao gồm: Luật CTN Hàn Quốc; Luật 20/1999 về “Loại bỏ

các hành vi tội phạm tham nhũng” của Indonesia; Luật 575/1997 của Malaysia về chống tham nhũng; Luật Phòng

ngừa các hành vi tham nhũng năm 1988 của Singapore.

4

Bảng 1: Hệ thống quy định pháp luật: Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành

Phân loại

văn bản

Văn bản pháp luật, Tiến độ xây dựng và Nội dung

1) Luật,

Chiến

lƣợc, hoặc

Kế hoạch

PCTN

Luật PCTN: Ngày 29/11/2005, bổ sung tháng 8/2007, Luật sửa đổi Luật PCTN có quy định thành lập Ban chỉ đạo PCTN cấp tỉnh.

Quyết định 30 ngày 31/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ: Ban hành kế hoạch hành động của Chính phủ để triển khai Luật PCTN

Nghị quyết 21/NQ-CP ngày 12/5/2009 của Chính phủ Ban hành Chiến lược PCTN tới 2020 và Kế hoạch hành động năm 2009 –

2011 để triển khai Chiến lược quốc gia PCTN tới 2020.

2) Các

chính

sách và

văn bản

hƣớng

dẫn về cơ

chế của

các cơ

quan

chống

tham

nhũng

Nghị quyết 1039 ngày 28/8/2006 của Thường vụ Quốc hội: Quy định cơ cấu tổ chức, quyền hạn và hoạt động của Ban chỉ đạo trung

ương về PCTN

Nghị quyết 1046 ngày 30/9/2006 của Thường vụ Quốc hội: Thông qua Quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

về việc thành lập Vụ Thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra án tham nhũng

Quyết định 13 của Thủ tướng Chính phủ ngày 24/1/2007: Quy định việc thành lập, quyền hạn và hoạt động của Văn phòng Ban chỉ

đạo trung ương về PCTN

Quyết định 1424 của Thủ tướng Chính phủ ngày 31/10/2006: Quy định việc thành lập Cục chống tham nhũng thuộc Thanh tra chính

phủ

Quyết định 01 của Bộ Công an ngày 2/1/2007: Thành lập Cục điều tra tội phạm tham nhũng

Thông tư liên tịch số 2462 ngày 19/11/2007: Quy định việc trao đổi, quản lý và sử dụng thông tin, dữ liệu về PCTN giữa các cơ

quan Thanh tra chính phủ, Viện KSNDTC, Tòa án NDTC, Kiểm toán nhà nước, Bộ Quốc phòng, và Bộ Công an.

Nghị định số 65/2008/NĐ-CP ngày 20/5/2008 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạnvà cơ cấu tổ chức của Thanh

tra Chính phủ

Nghị quyết liên tịch số 19/2008/NQLT/CP-UBTUMTTQVN ngày 22/8/2008 của Chính phủ và Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ

quốc Việt Nam về việc ban hành Quy chế phối hợp công tác của Chính phủ và Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

3) Các

văn bản

hƣớng

dẫn thi

hành

chính

sách

chống

tham

nhũng

Nghị định 120 ngày 20/10/2006 của Chính phủ: Quy định chi tiết các hành vi tham nhũng cùng nhiều vấn đề khác

Nghị định 37 ngày 9/3/2007 của Chính phủ: Quy định chi tiết việc kê khai thu nhập và tài sản chủ yếu của công chức

Thông tư số 2442 của Thanh tra chính phủ ngày 12/11/2007: Hướng dẫn thi hành một số điều khoản của Nghị định 37 của Chính

phủ về kê khai tài sản và thu nhập

Quyết định số 85 ngày 3/7/3008 của Thủ tướng chính phủ: Ban hành danh sách các đối tượng có nghĩa vụ phải kê khai thu nhập và

tài sản theo điều 6 khoản 11 Nghị định 37

Nghị định 47 ngày 9/3/2007 của Chính phủ: Quy định chi tiết trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cơ quan báo chí, doanh nghiệp,

tổ chức, cá nhân và thanh tra trong PCTN. Chỉ thị 02 ngày 21/6/2007 của Bộ Tài chính: Ban hành quy định hướng dẫn thi hành Nghị

định 47

Nghị định 102 ngày 14/6/2007 của Chính phủ: Quy định thời hạn không được kinh doanh đối với cán bộ, công chức, viên chức nhà

nước sau khi thôi giữ chức vụ trong cơ quan, đơn vị sự nghiệp của nhà nước

Quyết định 64/2007/QĐ-TTg ban hành ngày 10/5/2007: Quy định về việc tặng quà, nhận quà tặng và nộp lại quà tặng của cơ quan,

5

tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức

Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26-2-2007 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức,

viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương

Nghị định 158/2007/NĐ-CP ban hành ngày 27/10/2007 quy định danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyễn đổi vị trí

công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức của Chính Phủ

Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10/1/2007 của Thủ tướng Chính phủ V/v Phê duyệt Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các

lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007 – 2010

Chỉ thị số 20/2007/CT-TTg ngày 24/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc trả lương qua tài khoản cho các đối tượng hưởng

lương từ ngân sách nhà nước

Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn

vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý

Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01 tháng 10 năm 2007 của Bộ Nội vụ: Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP

ngày 22 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra

tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nước và

các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước

Quyết định số 07/QĐ-TTg ngày 4/1/2008 của Thủ tướng chính phủ: Phê duyệt Kế hoạch thực hiện Đề án Đơn giản hóa thủ tục hành

chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010

Nghị định số 19/2008/NĐ-CP ngày 14/2/2008 của Chính phủ quy định chế độ phụ cấp trách nhiệm trong hoạt động phòng, chống

tham nhũng

Nghị định 91/2008/NĐ-CP ban hành ngày 18/8/2008 của Chính Phủ về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận

kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước.

Quyết định 115/2008/QĐ-TTg ban hành ngày 27/8/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy định về công khai quản lý,

sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước đơn vị sự nghiệp công lập và tổ chức được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.

6

Bảng trên nêu bật số lượng đông đảo các văn bản hướng dẫn thi hành. Mặc dù điều này hoàn toàn phù

hợp với các thủ tục pháp lý và quy trình ban hành các quy định pháp luật, nhưng số lượng quá lớn các

nghị quyết, nghị định, quyết định, thông tư và chỉ thị gây rất nhiều khó khăn trong việc giám sát và

theo dõi công tác triển khai trong thực tế hay theo cách nói của Việt Nam là “đưa pháp luật vào cuộc

sống.” Công tác giám sát phải được thực hiện ở tất cả các ngành, các cấp. Trong khuôn khổ báo cáo

này, nhóm nghiên cứu đi sâu phân tích ngành xây dựng để đánh giá xem Việt Nam đã đạt được những

tiến bộ nào theo hướng này.

Theo khuôn khổ báo cáo này và trình tự kết quả, các văn bản pháp luật là những đầu vào quan trọng để

chuyển những quy định luật thành đầu ra và cuối cùng là các kết quả. Ở Việt Nam, Luật PCTN phải

được đặt trong bối cảnh các nghị quyết của Đảng. Vì vậy, các Nghị quyết và Quyết định của Đảng, ví

dụ như Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa 10, có địa vị ít nhất cũng ngang tầm với Luật PCTN.

Việc bổ sung Luật PCTN vào tháng 8 năm 2007 là kết quả của Nghị quyết của HNTƯ 3 trong đó yêu

cầu về thành lập các Ban chỉ đạo PCTN cấp tỉnh.

Qua rà soát hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành, nhóm nghiên cứu nhận thấy những văn bản này

đã khá đầy đủ về khía cạnh “lý do” và “nội dung” triển khai chính sách, nhưng “cách thức triển khai”

trong đó có vấn đề năng lực và cơ chế khuyến khích thì chưa được rõ ràng lắm.6 Ví dụ Nghị định về

luân chuyển cán bộ có thể là một sáng kiến đầy triển vọng nhằm loại bỏ quan hệ thân hữu trong hệ

thống công quyền, tuy nhiên, việc thi hành phải thật minh bạch và trong sáng. Ở cấp độ khái quát hơn,

tất cả những điều này chứng tỏ rằng Chính phủ Việt Nam đã làm rất tốt việc thiết lập một khuôn khổ

pháp lý thuận lợi để thi hành luật nhưng việc triển khai các quy định luật ở cấp độ đầu ra và hơn thế

nữa ở cấp độ kết quả và tác động thì còn rất nhiều khó khăn. Quá trình thi hành và đảm bảo thực thi

Luật PCTN cũng gặp phải những khó khăn giống như các luật khác và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Tuy nhiên, sự khác biệt mấu chốt giữa Luật PCTN và các luật khác là mối quan hệ về lợi ích vốn dĩ là

điểm bất lợi cho việc thi hành Luật PCTN vì nó nhằm giảm thiểu cơ hội tham nhũng và tăng khả năng

phát hiện tội phạm tham nhũng.

Tháng 5 năm 2009 Chính phủ Việt Nam ban hành “Chiến lược PCTN đến năm 2020” và Kế hoạch

hành động giai đoạn 2009 – 2011 để triển khai giai đoạn một của chiến lược này – còn giai đoạn hai và

ba là từ 2012 – 2016 và 2017 – 2020. Chiến lược và Kế hoạch hành động toàn diện áp dụng cách tiếp

cận hệ thống đối với vấn đề chống tham nhũng bao gồm các biện pháp phòng ngừa, giảm thiểu cơ hội

tham nhũng và các giải pháp cho từng ngành cụ thể và việc xây dựng một khuôn khổ giám sát tiến bộ

trong việc triển khai. Một điểm rất quan trọng là Kế hoạch hành động có một số nội dung đề cập sự cần

thiết phải rút ra bài học kinh nghiệm thành công và chưa thành công trong quá trình triển khai thực thi

Luật PCTN. Ví dụ hiện đã có kế hoạch sửa đổi các điều khoản liên quan đến kê khai tài sản (Nghị định

37/2007), luân chuyển cán bộ (Nghị định 158/2007) và tăng cường liêm chính trong mối quan hệ công

– tư trong PCTN. Đây là điều rất đáng hoan nghênh vì nó sẽ thúc đẩy quá trình học hỏi đúc rút kinh

nghiệm từ thực tế triển khai Luật PCTN.

6 “Lý do” bao hàm mục tiêu của chính sách; “nội dung” bao hàm phạm vi và chủ thể, khách thể của mục tiêu chính sách,

còn “cách thức triển khai” bao hàm các cơ chế cụ thể mang tính thể chế để thi hành và đảm bảo thực thi.

7

3. Mổ xẻ hiện tƣợng tham nhũng ở Việt Nam

Tham nhũng chắc chắn là một trong những thách thức nghiêm trọng nhất của Việt Nam. Xu hướng

phát triển dài hạn sẽ tùy thuộc rất nhiều vào khả năng của chính phủ trong việc xử lý và giải quyết vấn

đề này. Việt Nam thường được xếp vào hạng quốc gia có tệ tham nhũng tràn lan trong các khảo sát tiến

hành đối với nhiều nước, ví dụ trong Bảng xếp hạng các quốc gia bị coi là tham nhũng của Tổ chức

minh bạch quốc tế (TI) Việt Nam đứng thứ 123 trên 179 nước, chỉ nhỉnh hơn Philippines một chút về

mức độ trong sạch.7 Nhưng Việt Nam không phải là quốc gia duy nhất gặp phải thách thức này. Trên

nhiều khía cạnh, tham nhũng là một vấn đề phát triển. Và sẽ là không chính xác nếu coi Việt Nam là

hiện tượng bất thường theo nghĩa này. Theo một số phương pháp định lượng tiêu chuẩn, mức độ tham

nhũng của Việt Nam thực ra là chỉ tương đương với các nước khác có cùng trình độ phát triển (xem

hình 2).

Hình 2: Mức độ liêm chính và bình quân GDP/đầu người

Nguồn: Chỉ số quản trị thế giới 2007 và Chỉ số phát triển thế giới 2008

Nhưng thực tế phức tạp hơn nhiều. Đánh giá Môi trường đầu tư của Ngân hàng thế giới lại xếp Việt

Nam tương đương với Malaysia, một trong những quốc gia ít tham nhũng nhất trong khu vực. Bức

tranh này lại rối rắm hơn nữa khi số liệu gần đây do Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương

(CIEM) phối hợp với Nhóm nghiên cứu kinh tế phát triển (DERG) của Đại học Copenhagen tập hợp

cho thấy số lượng các doanh nghiệp vừa và nhỏ đưa hối lộ giảm mạnh từ 41,2% năm 2005 xuống còn

26,5% năm 2007, mặc dù giá trị khoản hối lộ tính theo phần trăm của tổng doanh thu đã tăng từ mức

khiêm tốn là 0,5% lên đến 0,67%. Điều này có vẻ hơi mâu thuẫn với báo cáo về Chỉ số cạnh tranh cấp

tỉnh (PCI) theo đó hối lộ được xác định là một trong những cản trở chính trong kinh doanh. Ngoài ra,

theo Báo cáo Mức độ tham nhũng toàn cầu năm 2007 của TI thì từ 6 – 18% đối tượng được hỏi cho

biết họ phải đưa hối lộ để đổi lấy một dịch vụ.8 Trong bối cảnh việc ăn chia đã trở thành thông lệ, theo

7 Đã xuất hiện những quan ngại về mặt phương pháp luận đối với việc sử dụng (hoặc lạm dụng) những chỉ số này do đó việc

tham khảo phải hết sức thận trọng và chỉ nên coi những chỉ số này như thông tin chung chung thôi. Xem Arndt, C. và

Oman, C. (2006): “Việc sử dùng và lạm dụng các chỉ số về quản trị” Trung tâm nghiên cứu phát triển, OECD, Paris 8 Xem dữ liệu của Transparency International tại http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi và

http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2007 Xem Khảo sát môi trường đầu tư của Ngân hàng

8

đó các món tiền thưởng được chia đều cho mọi người, thì điều này càng làm lu mờ ranh giới của hành

vi tham nhũng.

4.5 3.1 Mổ xẻ ngành xây dựng và nạn tham nhũng

Ngành xây dựng là một trong những ngành phát triển nhanh chóng trong giai đoạn tăng trưởng và giảm

nghèo kéo dài và ấn tượng của Việt Nam. Năm 2008 ngành này tạo ra 7% GDP so với 5,9% năm 2002.

Mức tăng trưởng được thống kê của ngành xây dựng luôn cao hơn mức tăng trung bình của nền kinh tế

và chỉ thua có ngành sản xuất như hình 3 dưới đây cho thấy.

Hình 3: Tăng trưởng theo ngành giai đoạn 2001-2007

Nguồn: Tổng cục thống kê, 2008

Mặc dù ngành xây dựng đang trong quá trình chuyển đổi ấn tượng với các doanh nghiệp nhà nước

chiếm 55% tổng sản lượng ngành năm 2006 so với 38% năm 2002, ngành này vẫn do một số ít các

doanh nghiệp nhà nước lớn thao túng. Đây là những doanh nghiệp có khả năng tài chính và kỹ thuật để

thực hiện những dự án hạ tầng và xây dựng quy mô lớn. Vì vậy năm 2006 tổng tài sản cố định của các

doanh nghiệp nhà nước trong ngành xây dựng chiếm tới 53% tổng tài sản của cả ngành và các doanh

nghiệp này chiếm 41% tổng doanh thu của ngành.9 Trong bối cảnh tăng trưởng nhanh mà các thiết chế

của một nền kinh tế thị trường hiện đại vẫn còn đang hình thành thì cơ hội tham nhũng là rất lớn. Ví dụ

khi cạnh tranh chỉ giới hạn trong một vài doanh nghiệp nhà nước lớn trong ngành xây dựng thì việc

thông đồng với nhau – thường thể hiện qua các bản chào thầu giống nhau – là rất rõ ràng.10

thế giới tại https://www.enterprisesurveys.org/Portal/. Xem dữ liệu về Doanh nghiệp vừa và nhỏ ở “Rand, John và nhóm tác

giả “Môi trường kinh doanh Việt Nam: Kết quả khảo sát kinh doanh năm 2007”, CIEM/DERG, 2009, sắp xuất bản. 9 Số liệu của Tổng cục thống kê năm 2008.

10Sự giống nhau giữa các bản chào thầu còn một phần là do định mức chi tiêu của các doanh nghiệp nhà nước thường được

quy định như nhau.

9

Mặc dù những khoản đầu tư rất lớn này tồn tại song song với những thách thức trong việc duy trì liêm

chính trong ngành xây dựng nhưng có rất ít thông tin về mức độ cụ thể và bản chất của nạn tham nhũng

trong ngành này. Khảo sát về tham nhũng năm 2005 xác định các cơ quan trong ngành xây dựng là một

trong năm ngành dễ xảy ra tham nhũng nhất.11

Theo Khảo sát môi trường đầu tư của Ngân hàng thế

giới, khoảng 20% đối tượng phỏng vấn cho rằng các cán bộ Sở xây dựng mong đợi hoặc yêu cầu phải

có quà khi giao dịch (xem hình 3). Phát hiện này tương phản với số liệu từ Báo cáo chỉ số cạnh tranh

cấp tỉnh cho thấy các công ty xây dựng có nhiều chi phí ngoài quy định hơn so với doanh nghiệp ở các

ngành khác.12

Vụ PMU 18 và vụ Công ty tư vấn PCI cho thấy phần nào bản chất định tính của nạn

tham nhũng, ví dụ cơ cấu quản trị của các doanh nghiệp nhà nước và cơ cấu tổ chức hoạt động của các

PMU theo đó việc giám sát từ bên ngoài và trách nhiệm giải trình là chưa phù hợp.

Hình 4: Mức độ tham nhũng theo từng cơ quan

Nguồn: Khảo sát môi trường đầu tư 2005.

Nói tóm lại, việc mổ xẻ quy mô, mức độ, bản chất của tệ tham nhũng trong ngành xây dựng là rất khó

khăn. Chính điều này đòi hỏi phải phân tích sâu hơn ở cấp độ ngành. Trong điều kiện đó, cách tiếp cận

theo toàn bộ chuỗi giá trị để xác định những khâu dễ xảy ra tham nhũng nhất của dự án xây dựng là rất

cần thiết.

11

“Báo cáo Kết quả dự án Điều tra đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam” Ban Nội chính trung ương, Hà Nội 2005, tr.

39. Có nhiều bằng chứng cho thấy đa số các phương pháp khảo sát tham nhũng hiện nay dựa trên ấn tượng về tham nhũng ở

nhiều nước tỏ ra thiếu chính xác trong việc đo lường mức độ tham nhũng thực sự trong ngành xây dựng bởi lẽ những

phương pháp này chủ yếu đo lường loại tham nhũng vặt chứ không phải tham nhũng quy mô lớn và điều này là thiếu chính

xác. Xem thêm Charles Kenny “Xác định mức độ và giảm thiểu tác động của tham nhũng trong lĩnh vực hạ tầng”,

WPS4099, Ngân hàng thế giới, 2006 12

Xem http://www.pcivietnam.org/

10

4. Phân tích việc thực thi Luật PCTN trong ngành xây dựng

Phần này sẽ phân tích việc thực thi một số điều khoản chủ chốt của Luật PCTN trong ngành xây dựng.

Các chủ đề cụ thể sau sẽ được phân tích,

Phân tích kế hoạch hành động của Bộ Xây dựng

Phân tích công tác kê khai tài sản cán bộ, công chức trong ngành xây dựng (Luật PCTN phần 4,

các điều 44 – 53)

Minh bạch trong đấu thầu ở ngành xây dựng

Minh bạch trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng

Vai trò và trách nhiệm của xã hội

Phát hiện và thanh tra tham nhũng

4.1 Thực hiện Kế hoạch Hành động Phòng chống tham nhũng (PCTN): Nghiên cứu trƣờng hợp

của Bộ Xây dựng (Bộ XD)

Quyết định số 30/2006/QĐ-TTg ngày 6 tháng 2 năm 2006 hướng dẫn xây dựng kế hoạch thực hiện

Luật PCTN, trong đó tập trung vào 5 nội dung chính sách.13

Về sau, quyết định này được bổ sung bởi

các nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc thiết lập hệ thống các ban chỉ đạo Trung ương

và ban chỉ đạo cấp tỉnh cùng với các văn bản hướng dẫn của Thanh tra Chính phủ như Công văn số

810/TCP-CCTN ngày 13 tháng 5 năm 2008 hướng dẫn nội dung báo cáo kết quả 2 năm thực hiện Luật

PCTN. Song, Quyết định 30 không phải là văn bản duy nhất hướng dẫn thực hiện Luật; ngoài ra, còn

có Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 21 tháng 8 năm 2006 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá

X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác PCTN và chống lãng phí, trong đó có 10 nội

dung giải pháp.14

Để thực hiện các biện pháp PCTN, các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương và

địa phương cũng như các đơn vị trực thuộc đã xây dựng kế hoạch PCTN căn cứ vào Quyết định 30 và

Nghị quyết 04.

Bộ XD là trường hợp đặc biệt vì Bộ đã đưa ra kế hoạch PCTN sớm - trước khi Quyết định 30 ra đời.

Quyết định số 163/QĐ-BXD ngày 25/01/2006 nhấn mạnh việc phối hợp với các Bộ ngành có liên quan

để ban hành các văn bản pháp lý về việc thi hành Luật PCTN; hoàn thiện khung pháp lý về công tác

xây dựng; phổ biến pháp luật về xây dựng và PCTN; cải cách thủ tục hành chính và công khai các yêu

cầu về thủ tục, quy chế làm việc và một số chứng từ tài chính; và thực hiện quy chế dân chủ cơ quan.

Theo Báo cáo của Bộ XD về 2 năm thực hiện PCTN (2006-2008), tính đến giữa năm 2008, tất cả các

đơn vị trực thuộc Bộ đã thành lập bộ phận thực thi Luật PCTN và Luật Chống lãng phí.

13

Năm nội dung là: ban hành các văn bản dưới luật; cải thiện khuôn khổ chính sách và thể chế của các ngành; phổ biến Luật

PCTN; tăng cường công tác thanh tra; đề cao vai trò của người dân, Mặt trận Tổ quốc và báo chí; và tiến hành thanh tra,

điều tra các vụ việc liên quan đến tham nhũng. 14

Mười giải pháp bao gồm: giáo dục về pháp luật để nâng cao nhận thức của cán bộ, Đảng viên và nhân dân về PCTN và

chống lãng phí; tăng cường vai trò tiên phong của tổ chức Đảng và Đảng viên; tăng cường công tác cán bộ phục vụ công tác

PCTN (cải cách tiền lương, công khai tài sản và thu nhập của các cán bộ, Đảng viên, thực hiện bộ quy tắc ứng xử, thực hiện

các quy định về quà biếu và tiếp khách); đảm bảo công khai, minh bạch; cải thiện các chính sách quản lý kinh tế và xã hội

(các quy định về sử dụng đất và sử dụng văn phòng, xây dựng cơ bản, mua sắm công, cải tiến các chế độ thu/chi, chuyển

đổi doanh nghiệp nhà nước thành công ty, quản lý vốn, quản lý tài sản nhà nước và nhân sự ở doanh nghiệp nhà nước); nâng

cao hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, kiểm toán, truy tố và xét xử; phổ biến pháp luật; thiết lập các cơ quan chuyên

trách về PCTN; tăng cường sự giám sát của quần chúng nhân dân và giám sát của các cơ quan dân cử; và hợp tác quốc tế

trong lĩnh vực PCTN.

11

4.1.1 Rà soát kết quả và hoạt động của Bộ XD và Sở XD15

Các đầu ra và hoạt động của các kế hoạch PCTN có liên quan tới CCHC, thuộc phạm vi cải cách thể

chế, cải cách tổ chức, cải cách nền công vụ, cải cách tài chính và hiện đại hóa bộ máy hành chính nhà

nước trong Chương trình tổng thể về CCHC nhà nước. Về cải cách thể chế, các đầu ra và hoạt động

chính được thể hiện ở ba khía cạnh. Thứ nhất là xây dựng khung pháp lý thuộc phạm vi thẩm quyền

của Bộ như được phản ánh trong Luật XD và các văn bản dưới luật. Việc tổ chức lại Vụ Pháp chế của

Bộ có tác dụng bổ trợ cho công việc này. Thứ hai là đơn giản hóa các thủ tục và tăng cường công khai

minh bạch trong quá trình giải quyết thủ tục, và Đề án 30 về đơn giản hóa thủ tục càng củng cố thêm

cho đầu ra này. Thứ ba là cung cấp thông tin cho các đơn vị và cá nhân. Hầu hết các cơ quan quản lý

nhà nước mà nhóm đã được tiếp cận, trao đổi nhấn mạnh việc đơn giản hóa thủ tục hành chính thông

qua cơ chế một cửa, công khai minh bạch các yêu cầu về thủ tục, áp dụng công nghệ thông tin trong

công tác cải cách thủ tục và mức độ hài lòng của khách hàng, coi những biện pháp này hỗ trợ giảm

thiểu tham nhũng.

Trong lĩnh vực cải cách bộ máy tổ chức, các đầu ra và hoạt động tập trung vào 4 nội dung. Nội dung

thứ nhất là làm rõ trách nhiệm giữa Bộ trưởng và Thứ trưởng. Hai, Bộ trưởng trực tiếp chỉ đạo các hoạt

động thanh tra trừ trường hợp các vấn đề phải được thanh tra thuộc phạm vi trách nhiệm của các Thứ

trưởng (hoặc đươc ủy quyền cho Thứ trưỏng).16

Nội dung thứ ba là tăng cường sự phối hợp giữa các

đơn vị trực thuộc Sở XD. Nội dung cuối cùng là đã có những bước tiến theo hướng chuẩn hóa một số

khía cạnh kết quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước trong ngành thông qua việc áp dụng tiêu

chuẩn ISO.

Trong lĩnh vực cải cách tài chính công, một trong những đầu ra mới liên quan tới việc sửa đổi các chế

độ, định mức chi phí và các tiêu chí về hoạt động nội bộ. Một đầu ra nữa là trả lương thông qua tài

khoản ngân hàng. Nhóm đầu ra CCHC thứ ba trong phạm vi tài chính công liên quan tới việc khoán

kinh phí đi kèm với việc xây dựng định mức chi tiêu nội bộ, để tiết kiệm chi phí và công khai minh

bạch của từng đơn vị quản lý nhà nước. Liên quan tới việc giảm thiểu lãng phí có thể bằng cách giảm

số lượng và chi phí tổ chức các cuộc họp, hội nghị.

Những đầu ra và hoạt động chính để tăng cường các biện pháp phòng ngừa liên quan tới hệ thống công

vụ xoay quanh các nội dung như: tác phong làm việc của cán bộ, công chức; tuyển dụng, đề bạt và luân

chuyển cán bộ; và kê khai tài sản. Một đầu ra có tính mũi nhọn là việc thực hiện nguyên tắc dân chủ tại

đơn vị công tác. Tuân thủ nguyên tắc chung của quy chế dân chủ cơ sở, công tác PCTN đã tập trung

vào việc đảm bảo cho cán bộ, công chức thực hiện các quyền của mình tại đơn vị công tác, đó là quyền

được "biết", được "bàn", được "làm" và được "kiểm tra". Ví dụ, để tăng cường quyền được "biết", công

tác PCTN bao gồm việc công bố thông tin về các chế độ tài chính hàng tháng, hàng quý và hàng năm

trong các cuộc họp của đơn vị. Đầu ra cải cách hành chính quan trọng thứ năm là việc ứng dụng công

nghệ thông tin trong công tác quản lý và điều hành công việc nội bộ (như tài chính, nhân sự, các văn

bản pháp lý và giải quyết đơn thư).

Những đầu ra và hoạt động trên là nội dung của các kế hoạch PCTN của các đơn vị trực thuộc Bộ XD.

Điều đáng lưu ý là mặc dù Nghị quyết 04 của Trung ương Đảng coi đầu tư xây dựng cơ bản là một

trong 4 vấn đề ưu tiên, song kế hoạch hành động PCTN của Bộ XD lại không đưa ra một kế hoạch

riêng cho việc thực hiện PCTN trong công tác xây dựng cơ bản. Có thể nói rằng hợp phần này đã được

đưa vào kế hoạch tổng thể. Ngoài ra, cũng có thể nói rằng xuất phát từ tính chất của xây dựng cơ bản là

15

Phần trình bày về việc xây dựng và theo dõi kế hoạch của Bộ XD dựa trên các tài liệu thu được từ Bộ XD và các đơn vị

trực thuộc, Sở XD Đà Nẵng và Bắc Ninh, và Thanh tra Tỉnh và Thanh Tra Sở XD Đà Nẵng và Bắc Ninh. Xin được cảm ơn

Văn phòng Ban chỉ đạo PCTN đã tổ chức các hoạt động nghiên cứu thực địa ở Đà Nẵng và Bắc Ninh. 16

Trách nhiệm của cơ quan thanh tra được quy định rõ trong Chỉ thị số 94/2006/CT-BXD ngày 28 tháng 3 năm 2006 về

tăng cường thanh tra các đơn vị trực thuộc Bộ.

12

một lĩnh vực xuyên suốt rất nhiều Bộ, ngành và các đơn vị hành chính địa phương, nên việc lập kế

hoạch ở cấp Bộ cho việc thực hiện dự án xây dựng cơ bản không mang tính khả thi. Ở cấp địa phương

lại coi xây dựng cơ bản là một lĩnh vực riêng biệt. (Xem Phần 3.4).

4.1.2 Thƣớc đo kết quả

Báo cáo của Bộ XD về 2 năm thực hiện PCTN (2006-2008) kết luận rằng mức độ tham nhũng và lãng

phí đã giảm hẳn. Ngoại trừ trường hợp của Tổng Công ty Xây dựng miền Trung, số vụ việc xảy ra ở

các đơn vị trực thuộc Bộ rất ít. Những thông tin trên báo chí cho thấy trường hợp của Tổng Công ty

Xây dựng miền Trung không phải hoàn toàn về vấn đề tham nhũng nhưng lại rơi vào phạm vi của vấn

đề quản lý các doanh nghiệp nhà nước có tham gia các hoạt động xây dựng và những sai phạm của các

doanh nghiệp nhà nước trong công tác quản lý tài chính. Tuy nhiên, vụ việc này phản ánh sự kết hợp

của một chuỗi vấn đề từ thiếu năng lực quản lý của Tổng Công ty, việc ra những quyết định kém chất

lượng về tài chính, các hành vi vi phạm quy chế tài chính đến các hình thức lạm dụng chức quyền tạo

cơ sở cho các hành vi tham nhũng. Vụ việc này cũng đòi hỏi phải quan tâm tới việc xem xét các chỉ số

trên phương diện "phòng ngừa" của Luật PCTN (Xem Hình 5).

Báo cáo của các Sở XD Đà Nẵng và Thanh tra Bắc Ninh phần nào cho thấy những gì mà các địa

phương có thể sử dụng làm chỉ số đo kết quả. Báo cáo của Sở XD Đà Nẵng sử dụng một chỉ số đo kết

quả là không có đơn thư khiếu nại đơn vị trong năm 2008. Báo cáo của Sở XD còn sử dụng tiêu chí quà

tặng làm thước đo và cho biết trong năm 2008 không có trường hợp cán bộ nhận quà biếu nào, và vì

vậy, không có hồ sơ về thủ tục nộp lại quà biếu cho Nhà nước như yêu cầu. Báo cáo của Thanh tra Bắc

Ninh thì tập trung phản ánh tình trạng thiếu một văn bản pháp lý thống nhất, lãng phí và số đơn thư

khiếu nại, coi đó là những chỉ số đo kết quả PCTN.

Bảng 5: Những sai phạm của Tổng Công ty Xây dựng miền Trung (COSEVCO)

Những ngƣời liên quan đến vụ việc

Chủ tịch Hội đồng Quản trị của Tổng Công ty và lãnh đạo các công ty con, các nhà

máy, các viện nghiên cứu trực thuộc và một cán bộ kế toán.

Những hành vi sai phạm

Lạm dụng chức vụ và quyền hạn khi tiến hành công vụ và cố tình vi phạm quy chế tài

chính trong việc quản lý các dự án của công ty.

Các hành vi sai phạm cụ thể là:

Các công ty con làm ăn thua lỗ. Ở một số đơn vị, chi phí tài sản được đánh giá

cao hơn so với giá thực.

COSEVCO vay tiền ngân hàng để đầu tư cho một dự án xây dựng nhà máy

(Nhà máy gỗ xây dựng) do một công ty con quản lý. Vốn của nhà máy sau đó

được tăng nhưng không dựa trên cơ sở tài chính nào. Công tác kế toán bị biến

tấu.

Gói thầu mua sắm dịch vụ của một công ty quốc tế cho một công ty xi-măng

do Tổng Công ty phê duyệt được thanh toán bằng đồng Euro đã gây tổn thất

không đáng có cho Ngân sách Nhà nước khi tỷ giá hối đoái giữa đồng Đôla và

đồng Euro thay đổi.

Việc chuyển hướng nhập khẩu các thiết bị của nhà máy từ Châu Âu sang các

thiết bị của nhà máy từ Châu Á diễn ra mà không điều chỉnh hợp đồng ban

đầu.

13

Sử dụng chuyên gia quốc tế vượt quá thời gian tối đa cho phép theo hợp đồng

ban đầu, dẫn đến lãng phí ngân sách của Nhà nước.

Nguồn: Phỏng vấn và các bản tin

4.1.3 Những thách thức và kiến nghị về lập kế hoạch và theo dõi công tác PCTN trong lĩnh

vực đầu tƣ xây dựng cơ bản

Các thách thức trong việc thực hiện kế hoạch tập trung vào 4 vấn đề: vai trò của lãnh đạo, cơ chế

khuyến khích đối với các đơn vị thực hiện, vấn đề thể chế, và năng lực thực hiện.

1. Cam kết của lãnh đạo và công tác PCTN Đảng CSVN đã thực hiện đầy đủ vai trò của mình trong chương trình PCTN, được thể hiện ở chỗ Đảng

đã có những hướng dẫn một cách toàn diện trong Nghị quyết 04. Tuy nhiên, nếu xét từ góc độ chiến

lược, có hai vấn đề hết sức quan trọng cần được các nhà lãnh đạo cam kết thực hiện. Thứ nhất là tăng

cường mối gắn kết giữa CCHC và PCTN, trong đó CCHC góp phần vào PCTN và ngược lại. Thứ hai

là chú trọng vào công tác PCTN, coi đó là chiến lược chủ chốt để đảm bảo tăng trưởng bền vững và

khả năng cạnh tranh của Việt Nam. Xét từ góc độ thực hiện, cam kết của lãnh đạo cần được thể hiện ở

hai phương diện. Thứ nhất là trong việc mở rộng mối liên minh PCTN với sự tham gia của cả khu vực

nhà nước và khu vực ngoài nhà nước. Cụ thể, ở cấp tỉnh, mặc dù Nghị quyết 04 yêu cầu các cơ quan

dân cử phát huy vai trò tham gia tích cực, song vai trò của Hội đồng Nhân dân, các ban cũng như cá

nhân các đại biểu của Hội đồng trong việc phòng chống tham nhũng vẫn chưa được thể hiện một cách

đồng đều giữa các địa phương. Thứ hai là cụ thể hóa công tác PCTN trong lĩnh vực xây dựng cơ bản.

Mặc dù trên thực tế, xây dựng cơ bản là phần quan trọng của Ngân sách Nhà nước và được nhấn mạnh

trong Nghị quyết 04, song cho đến nay vẫn chưa có kế hoạch hành động riêng cho lĩnh vực này. Việc

cán bộ lãnh đạo cam kết ngăn ngừa tham nhũng trong lĩnh vực này có ý nghĩa hết sức quan trọng, vì

xây dựng cơ bản là cơ sở đảm bảo phát triển kinh tế và khả năng cạnh tranh của Việt Nam.

2. Các cơ chế khuyến khích đối với các đơn vị thực hiện

Kết quả nghiên cứu thực địa cho thấy các đơn vị thực hiện Luật PCTN áp dụng các chỉ số đo kết quả

như mức độ lãng phí giảm, số trường hợp tham nhũng bị phát hiện giảm và mối quan hệ giữa Nhà nước

và người dân được cải thiện (cụ thể là số đơn thư khiếu tố, khiếu nại giảm). Những chỉ số này là phù

hợp vì chúng cũng là các chỉ số về quản trị quốc gia tốt. Tuy nhiên, vấn đề vẫn tiếp tục được tranh luận

là số trường hợp tham nhũng bị phát hiện giảm nhờ có các biện pháp phòng ngừa được tăng cường hơn

hay do năng lực của các cơ quan chịu trách nhiệm phát hiện và xử lý tham nhũng còn hạn chế.

Trong thời gian trước mắt và trung hạn và xét từ góc độ chiến lược, cần sử dụng các chỉ số về quản trị

quốc gia làm phương tiện để đo lường kết quả của các biện pháp phòng ngừa trong khuôn khổ Luật

PCTN. Các chỉ số có thể tập trung vào sự thay đổi ở hai khía cạnh: thay đổi về môi trường trong nội bộ

cơ quan quản lý nhà nước và thay đổi trong mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và xã hội. Trường

hợp thứ nhất bao gồm các chỉ số liên quan tới yếu tố công khai minh bạch trong nội bộ đơn vị và giảm

thiểu lãng phí, trong khi trường hợp thứ hai có thể đòi hỏi phải thay đổi thái độ của các Cán bộ, công

chức dựa trên bộ quy tắc ứng xử về nghề nghiệp và giảm chi phí giao dịch (về thời gian và kinh phí)

khi giải quyết các thủ tục hành chính.

3. Những yếu tố bất cập về thể chế

Vẫn tồn tại ba vấn đề liên quan đến thể chế có ý nghĩa quan trọng về trung hạn và dài hạn. Thứ nhất,

lĩnh vực đầu tư xây dựng chịu sự điều chỉnh của rất nhiều bộ luật và văn bản dưới luật do các cơ quan

quản lý nhà nước khác nhau ban hành: Luật Đất đai (2003), Luật Xây dựng (2004), Luật Đầu tư (2005),

14

và Luật Đấu thầu (2005).17

Mặc dù Quốc Hội hiện đang tiến hành thông qua luật sửa đổi tất cả các quy

đinh về đầu tư xây dựng cơ bản, song vẫn chưa có một bộ luật thống nhất về lĩnh vực này. Vẫn còn

những nội dung không nhất quán giữa các bộ luật hiện hành, tạo cơ hội cho lãng phí hay tham nhũng.

Thứ hai, phạm vi của một dự án xây dựng cơ bản rất rộng, bao gồm tất cả các giai đoạn từ lập quy

hoạch tổng thể cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản đến xác định từng dự án cụ thể: nghiên cứu khả

thi, thiết kế dự án và lập dự toán, thẩm định và phê duyệt dự án, mua sắm công, thực hiện và quản lý dự

án, quản lý rủi ro, kết thúc và bàn giao dự án, quyết toán, và vận hành và bảo trì. Nhiều dự án còn phải

thực hiện khâu giải phóng mặt bằng và đền bù đất đai.Trên thực tế, tham nhũng và lãng phí có thể xảy

ra ở bất cứ giai đoạn nào.

Thứ ba, xét về cấp độ ngành, ngân sách nhà nước cho lĩnh vực xây dựng được phân bổ cho các công

trình giao thông, thuỷ lợi, trường học, bệnh viện và cơ sở văn hoá. Về khía cạnh quản lý, có hai cấp độ

phân tích cần chú ý. Về cơ cấu ở cấp vĩ mô, khu vực nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng trong ngành

xây dựng, mặc dù sự tham gia của khu vực tư nhân ngày càng tăng. Các cơ quan nhà nước là những

"chủ đầu tư". Hệ thống Ban Quản lý dự án là lực lượng nòng cốt trong công tác quản lý các dự án do

nhà nước đầu tư. Các cơ quan nhà nước (doanh nghiệp nhà nước và các viện nghiên cứu) cung cấp các

loại dịch vụ khác nhau. Theo ý kiến của nhiều Cán bộ, công chức và các nhà nghiên cứu được phỏng

vấn, sự tham gia của các doanh nghiệp nhà nước có thể làm nảy sinh tình trạng "xung đột lợi ích" trong

quá trình thiết kế và quản lý dự án. Những người theo quan điểm này cho rằng cần tách doanh nghiệp

nhà nước và "Bộ chủ quản". Ở cấp độ vi mô, công tác xây dựng cơ bản, do kết quả của việc phân cấp

quản lý, thuộc thẩm quyền của tất cả các Bộ, ngành và địa phương, tuy có phạm vi khác nhau. Trong

phạm vi từng đơn vị và từng cấp quản lý nhà nước, mức độ phân cấp cũng khác nhau. Nhìn chung, con

số các bên tham gia rất lớn và có cả các đối tượng trong và ngoài khu vực nhà nước: người quyết định

đầu tư, chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án, chuyên gia tư vấn chịu trách nhiệm thiết kế, mua sắm, nhà thầu

chính/phụ và người sử dụng cuối cùng.

Đối với những vấn đề liên quan tới nội dung không nhất quán của các văn bản pháp lý cũng như những

vấn đề liên quan tới cơ cấu của doanh nghiệp nhà nước và việc cổ phần hoá, cần phải có các giải pháp

trung và dài hạn. Tuy nhiên, có thể giải quyết các vấn đề về quản lý trong khuôn khổ của Chương trình

Tổng thể về CCHC nhà nước. Vì quá trình đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình được phân đoạn, nên có

lẽ các biện pháp phòng ngừa thông qua các hoạt động CCHC là rất quan trọng. Mục 4.3 và Mục 4.4 coi

công khai, minh bạch là cơ chế để giảm thiểu lãng phí và hạn chế tham nhũng trong từng giai đoạn của

quá trình này.

4. Năng lực thực hiện

Về năng lực thực hiện, thách thức thứ nhất là các Ban chỉ đạo ở cả Trung ương và địa phương đều

chưa tập trung thực hiện PCTN trong lĩnh vực xây dựng cơ bản một cách có hệ thống. Vì xây dựng cơ

bản là lĩnh vực quản lý mang tính đa ngành, nên các Ban chỉ đạo ở cả cấp Trung ương và cấp địa

phương đều có thể thực hiện tích cực hơn vai trò điều phối công tác lập kế hoạch và theo dõi, giám sát

lĩnh vực xây dựng cơ bản. Thứ hai, mặc dù vai trò của Ban chỉ đạo Trung ương đã được thể chế hoá,

17

Danh mục các văn bản pháp lý quan trọng bao gồm: Luật Xây dựng (2003); Luật Đầu thầu (2005); Luật Đầu tư (2005);

Nghị định về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình (số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009); Nghị định về Quản lý chất

lượng công trình xây dựng (số 99/2004/NĐ-CP ngày 12/12/2004) được bổ sung bởi Nghị định số 49/2008/NĐ-CP ngày

18/4/2008; Nghị định về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quy hoạch và đầu tư (số 53/2007/NĐ-CP ngày

4/4/2007); Nghị định về quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (số 131/2006/NĐ-CP ngày

9/11/2006); Nghị định về Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình (số 99/2004/NĐ-CP ngày 13/6/2007); Hướng dẫn Thi

hành Luật đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng (số 58/2008/NĐ-CP ngày 5/5/2008); Quyết định về

Mẫu hồ sơ mời thầu xây lắp (số 731/2008/QĐ-BKH ngày 10/6/2008); Quyết định về Mẫu hồ sơ mời thầu dịch vụ tư vấn (số

1583/2008/QĐ-BKH ngày 23/7/2008); và Quyết định về Mẫu báo cáo và đánh giá hồ sơ đầu thầu (số 1121/2008/QĐ-BKH

ngày 3/9/2008).

15

vai trò của các Ban chỉ đạo ở địa phương vẫn còn cần được tiếp tục củng cố. Điều đó đòi hỏi phải cung

cấp các nguồn lực cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ được giao và tăng cường cơ chế phối hợp cần

thiết với các cơ quan quản lý nhà nước khác, Mặt trận Tổ Quốc và các cơ quan dân cử. Thứ ba, hệ

thống theo dõi, giám sát của Thanh tra Chính phủ có thể theo dõi được việc thực thi Luật PCTN nói

chung nhưng lại không thể theo dõi được tác động của các kết quả cụ thể ở cấp địa phương, đặc biệt là

ở cấp sở. Hơn nữa, các đơn vị cấp bộ, ngành và cấp địa phương cần phải nắm bắt các yêu cầu về thu

thập dữ liệu và việc theo dõi các chỉ số do Thanh tra Chính phủ đưa ra.

Báo cáo này đề nghị tăng cường hệ thống các Ban chỉ đạo, đặc biệt trên cơ sở phối hợp thực hiện các

kế hoạch PCTN mang tính chất liên ngành và liên cấp. Có thể thực hiện thí điểm vai trò lập kế hoạch,

điều phối và theo dõi một cách hệ thống hơn mối gắn kết giữa CCHC và PCTN trong lĩnh vực xây

dựng cơ bản làm cơ sở để tiếp tục củng cố các Ban chỉ đạo. Cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống theo dõi

kết quả để có thể nắm bắt được tiến độ ở cấp địa phương.

4.6 4.2. Kê khai tài sản trong ngành xây dựng: Quá trình học hỏi?

Theo kinh nghiệm các nước trên thế giới, có ít nhất bốn nhân tố để thiết kế và thực thi kê khai tài sản

và thu nhập một cách hiệu quả. Thứ nhất, số đối tượng có nghĩa vụ kê khai phải chọn lọc và tập trung

vào những ngành và nhóm dễ xảy ra tham nhũng nhất thì mới quản lý được. Thứ hai, cần thiết phải

thẩm tra việc kê khai để lấy đó làm động lực thúc đẩy các quan chức và tổ chức và đồng thời duy trì uy

tín của hệ thống. Thứ ba, một khi đã tiến hành thẩm tra thì tính hiệu quả của kê khai tài sản phụ thuộc

rất lớn vào khả năng áp dụng các hình thức chế tài đối với những quan chức không kê khai hoặc kê

khai gian dối và nếu tài sản kê khai không có nguồn gốc từ thu nhập chính thức. Thứ tư, việc cho công

chúng tiếp cận các thông tin về kê khai tài sản được chứng minh là đã giúp giảm đáng kể mức độ tham

nhũng.18

Đánh giá sau áp dụng ba nhân tố đầu tiên để kiểm tra tính hiệu quả của việc kê khai tài sản trong ngành

xây dựng với ba câu hỏi sau,

1) Số đối tượng có nghĩa vụ kê khai đã chọn lọc và có trọng tâm trọng điểm chưa?

2) Đã tiến hành xác minh bản kê khai tài sản chưa?

3) Đã áp dụng hình thức chế tài hữu hiệu và phù hợp nào chưa đối với công chức a) không kê khai

b) kê khai gian dối c) không giải trình được tại sao tài sản của mình tăng đột biến?

Kê khai tài sản không nhất thiết phải công khai. Tuy nhiên, phần kết luận sẽ bàn về những lợi ích của

việc công khai thông tin này để tác động vào hệ thống các động lực khuyến khích. Phân tích này sẽ tập

trung vào thiết kế của chính sách kê khai tài sản.

Phân tích pháp lý và thiết kế của chính sách kê khai tài sản. Chính phủ Việt Nam đã nhanh chóng

ban hành các văn bản hướng dẫn thực thi. Những văn bản quan trọng nhất đối với công chức trong

ngành xây dựng bao gồm,19

Nghị đinh số 37/2007/NĐ-CP về kê khai tài sản và thu nhập của công chức

Quyết định 85/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ ban hành danh sách các đối tượng Cán

bộ, công chức phải kê khai tài sản và thu nhập theo điều 6 khoản 1 của Nghị định 37/2007/NĐ-

CP

18

Mukherjee, Ranjana & Gokcekus, Omer, 2006, “Luật kê khai tài sản của công chức: có ngăn được tham nhũng không?”

Báo cao tham nhũng toàn cầu, Berlin and London: Transparency International. 19

Ngoài những văn bản này, Thông tư 556/2007/TT-TTCP và thông tư liên tịch 527/2007/TTLT/TTCP-BNV-UBKTTW

cũng đã được ban hành để quy định việc thực thi kê khai tài sản đối với Đại biểu và người ứng cử Đại biểu Quốc hội.

16

Thông tư 2442/2007/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của

Nghị định 37/2007/NĐ-CP

Nhắm vào những ngành và vị trí dễ xảy ra tham nhũng nhất. Theo khuôn khổ pháp lý – và như đã

minh họa ở hình nói trên – hầu hết các Cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản. Theo báo cáo của

Thanh tra Chính phủ, đến 12 tháng 12 năm 2008 đã có 395.000 Cán bộ, công chức thực hiện kê khai tài

sản. Cách làm này khó có thể coi đây là cách tiếp cận có trọng tâm trọng điểm. Tóm lại, các quy định

pháp luật không bao hàm các tiêu chí về mức độ dễ xảy ra tham nhũng làm cơ sở cho việc lập danh

sách đó.

Bảng 6: Đối tượng nào phải kê khai: Một cách tiếp cận có trọng tâm trọng điểm?

Nhóm đối tượng phải kê khai20

Đại biểu Quốc hội chuyên trách,

Cán bộ, công chức Văn phòng Quốc hội có chức vụ tương đương hoặc cao hơn phó trưởng

phòng của Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh.

Cán bộ, công chức Văn phòng Quốc hội làm công tác quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước

hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân

Đại biểu Hội đồng nhân dân chuyên trách,

Cán bộ, công chức Văn phòng Hội đồng nhân dân có chức vụ tương đương hoặc cao hơn phó

trưởng phòng của Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh.

Cán bộ, công chức Hội đồng nhân dân làm công tác quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước

hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân

Cán bộ, công chức Văn phòng Chủ tịch nước có chức vụ tương đương hoặc cao hơn phó trưởng

phòng của Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh.

Cán bộ, công chức Văn phòng Chủ tịch nước làm công tác quản lý ngân sách, tài sản của Nhà

nước hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân

Ủy ban nhân cấp tỉnh và cấp huyện: Một số cán bộ, công chức21

Nhiều cán bộ, công chức khác công tác tại các đơn vị hành chính sự nghiệp và các phòng, ban

của xã, phường, thị trân như Bí thư và Phó bí thư Đảng ủy; Chủ tịch và Phó chủ tịch Hội đồng

nhân dân, Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên Ủy ban nhân dân; Trưởng công an và Xã đội

trưởng; Cán bộ địa chính – xây dựng và tài chính - kế toán.

Ngành công an: Một số cán bộ, công chức ví dụ như cán bộ điều tra

Ngành quân đội: Một số cán bộ, công chức như cán bộ điều tra và cán bộ cao cấp

Các Bệnh viện và Viện nghiên cứu nhà nước: Một số cán bộ, công chức

Các cơ quan báo chí sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước: Các cán bộ cấp cao

Trường mẫu giáo, Tiểu học và Trung học: Các cán bộ cấp cao

Trường dạy nghề, Đại học và Trung học chuyên nghiệp: Các cán bộ cấp cao

Doanh nghiệp nhà nước: Các cán bộ cấp cao

Cơ quan thanh tra và điều tra: Một số cán bộ, công chức

Các cơ quan giám sát trách nhiệm giải trình như Tòa án, Viện kiểm sát và Kiểm toán nhà nước:

Thẩm phán, Thứ ký tòa án, Kiểm toán viên, và Một số cán bộ, công chức

20

Những nhóm cán bộ, công chức có nghĩa vụ kê khai, căn cứ vào Điều 44 và Nghị định 37 và thông tư hướng dẫn thi hành

luật PCTN, bao gồm 1) Cán bộ, công chức từ phó trưởng phòng của UBND cấp huyện trở lên và người được hưởng phụ cấp

chức vụ tương đương trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị (bao gồm các cơ quan Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội và các

cơ quan, tổ chức, đơn vị khác sử dụng ngân sách nhà nước); b) Một số cán bộ, công chức cấp xã, phường và thị trấn; những

người làm công tác quản lý ngân sách, tài sản nhà nước hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức,

đơn vị, cá nhân; c) người ứng cử Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân. 21

Khái niệm “Một số cán bộ, công chức” dùng để chỉ những công chức trong hai chú thích trên

17

Công chứng

Các cán bộ, công chức làm công tác quản lý ngân sách và tài sản trong các cơ quan hành chính

sự nghiệp các cấp

Các cơ quan Đảng và Tổ chức chính trị - xã hội: Một số chức vụ

Nguồn: Luật PCTN 2005: Điều 44, Nghị đinh 37 và thông tư hướng dẫn thi hành và các cuộc phỏng

vấn với Thanh tra chính phủ

Xác minh tài sản. Theo quy định của pháp luật, việc xác minh sẽ được thực hiện theo một quá trình

phức tạp gồm 5 bước chính với sự tham gia của rất nhiều cơ quan. Bước thứ nhất là phải có yêu cầu

xác minh. Yêu cầu này chỉ có thể được đưa ra nếu có đơn tố cáo rõ ràng và chi tiết hoặc do Ban kiểm

tra của Đảng ủy hoặc Thủ trưởng các đơn vị hành chính sự nghiệp yêu cầu tiến hành để phát hiện hành

vi tham nhũng. Bước thứ hai, sau khi yêu cấu xác minh được trình lên, Đảng ủy hoặc Thủ trưởng đơn

vị hành chính sự nghiệp sẽ phê duyệt yêu cầu xác minh. Bước thứ ba mới là việc xác minh trong thực

tế được thực hiện bởi Ban kiểm tra Đảng ủy, hoặc Thanh tra, hoặc Đơn vị phụ trách công tác tổ chức

cán bộ. Trong bước thứ tư, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành xác minh sẽ báo cáo kết quả xác

minh lên Đảng ủy hoặc Thủ trưởng đơn vị hành chính sự nghiệp để có kết luận cuối cùng. Bước thứ

năm là ra quyết định về vụ việc, bao gồm cả việc có thể công khai thông tin.

Quy trình xác minh này không tạo cơ hội cho giám sát thường xuyên việc kê khai, ví dụ như kiểm tra

đột xuất. Việc giám sát chỉ được thực hiện khi có quyết định tiến hành giám sát. Các cuộc phỏng vấn

với Vụ tổ chức cán bộ của Bộ Xây dựng cho thấy những công cụ trên đây thường được hiểu là cơ chế

hành chính nội bộ được sử dụng để điều chuyển cán bộ vào các chức vụ mới – nhất là khi đề bạt.

Mặc dù yêu cầu xác minh cụ thể là rất cần thiết, hệ thống văn bản liên quan đến Luật PCTN không

khuyến khích việc này. Ví dụ, Nghị đinh 107/2006/NĐ-CP về trách nhiệm của thủ trưởng các đơn vị

hành chính sự nghiệp nếu để xảy ra tham nhũng trong đơn vị mình dường như càng không khuyến

khích việc giám sát quá trình xác minh tài sản kê khai.

Các hình thức chế tài đối với người không thực hiện kê khai, kê khai chậm hoặc kê khai gian dối.

Nghị định 37/2007 và Thông tư 2442/2007 về kê khai tài sản quy định không rõ ràng các hình thức chế

tài đối với người không thực hiện kê khai, kê khai chậm hoặc kê khai gian dối. Tuy nhiên, Nghị định

37 quy định nghĩa vụ của người kê khai phải: (a) nộp bản kê khai; (b) kê khai đúng hạn; (c) kê khai đầy

đủ. Theo điều 8 Nghị định 35 ngày 17/3/2005 của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, những

cán bộ, công chức nào không thực hiện nghĩa vụ của mình sẽ phải chịu một trong sáu hình thức kỷ luật:

khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, và buộc thôi việc. Tuy nhiên không có mối

liên hệ hoặc tham chiếu rõ ràng nào giữa hai chính sách này.

Các hình thức chế tài này tỏ ra quá mơ hồ và thậm chí còn quá khoan dung khi mà chi phí bỏ ra không

tương xứng với lợi ích thu được. Ngoài ra, cũng không có quy định rõ ràng nào về việc các kết quả xác

minh có được dùng để phục vụ cho quá trình điều tra và truy cứu trách nhiệm hành vi tham nhũng hay

không. Hiển nhiên là các hình thức chế tài này có thể hỗ trợ khía cạnh trừng phạt và có tác dụng răn đe.

Các quy định pháp luật không quy định nghĩa vụ của người kê khai không trung thực phải chứng minh

sự hợp pháp của số tài sản tăng đột biến.22

Căn cứ vào các cuộc phỏng vấn với Bộ Xây dựng, không thể đưa ra được bằng chứng về việc kê khai

tài sản đã được xác minh. Vì vậy, các hình thức chế tài đối với các trường hợp kê khai không trung

thực tỏ ra không những quá nhẹ mà còn rất hình thức. Chỉ khi nào Ban kiểm tra Đảng, Thanh tra, Kiểm

22

Một số nước – cả OECD và các nước đang phát triển – lại áp dụng nguyên tắc gánh nặng chứng minh cho việc kê khai tài

sản đúng thuộc về đối tượng phải kê khai.

18

toán nhà nước hay quá trình điều tra hình sự kết luận là có dấu hiệu tham nhũng thì việc xác minh kê

khai tài sản mới được thực hiện.23

4.2.1 Kê khai tài sản trong ngành xây dựng.

Kết quả công tác thu thập và lập hồ sơ kê khai tài sản ở Bộ Xây dựng. Bộ Xây dựng đã ban hành các

hướng dẫn nội bộ có liên quan, ví dụ văn bản số 548/BXD-TCCB giải thích chi tiết thủ tục kê khai tài

sản và các biểu mẫu phải dùng.

Theo những hướng dẫn này, có ba nhóm cán bộ, công chức chính có nghĩa vụ phải kê khai tài sản và

thu nhập. Nhóm một bao gồm các cán bộ cấp cao nhất trong Bộ là Bộ trưởng, Thứ trưởng, Bí thư Đảng

ủy và các cán bộ lãnh đạo khác. Nhóm này thuộc diện cán bộ do Trung ương quản lý. Việc xác minh

bản kê khai tài sản của các đối tượng thuộc nhóm này chỉ có thể được tiến hành nếu có yêu cầu từ các

cơ quan của Trung ương Đảng. Trong trường hợp này, Ban Kiểm tra Trung ương có thẩm quyền xác

minh các bản kê khai. Nhóm hai bao gồm Thủ trưởng các cục, vụ, viện, doanh nghiệp nhà nước trực

thuộc Bộ. Đa số những cán bộ này đều là đảng viên. Vì vậy, các bản kê khai của họ chỉ có thể chịu xác

minh nếu có yêu cầu của Đảng bộ Bộ. Ban kiểm tra của Đảng bộ Bộ Xây dựng có thẩm quyền thực

hiện xác minh. Nhóm ba bao gồm các cán bộ quản lý cấp trung bình, ví dụ ở các chức vụ như phụ trách

tài vụ. Việc xác minh các bản kê khai của các đối tượng thuộc nhóm này phải có quyết định của Bộ

trưởng và được thực hiện bởi thanh tra Bộ hoặc Vụ TCCB.

Bảng 7: Kê khai tài sản ở Bộ Xây dựng

2007 2008

Số lượng đối tượng thuộc diện phải

kê khai

2814 2613

Số lượng đối tượng kê khai đúng

hạn

2376

2613

Số lượng đối tượng trong các đơn

vị trực thuộc thuộc diện phải kê

khai (ví dụ: Doanh nghiệp nhà

nước, viện nghiên cứu, v.v…)

Trên 2000 (không có con số

chính xác)

2351

Nguồn: Báo cáo kết quả 2 năm thực hiện Luật PCTN của Bộ Xây dựng

Tất cả các bản kê khai tài sản đều được lưu cẩn thẩn tại Vụ TCCB. Vụ này cũng đã tiến hành so sánh

đối chiếu các bản kê khai của hai năm 2007 và 2008 và không phát hiện “thay đổi bất thường nào”

trong tài sản và thu nhập của các đối tượng kê khai. Bộ Xây dựng chủ yếu áp dụng việc kê khai tài sản

khi tiến hành bổ nhiệm cán bộ vào các chức vụ mới. Trong trường hợp này, bản kê khai tài sản được

phổ biến cho các cán bộ, công chức công tác tại đơn vị mà người mới được chuyển đến. Theo Vụ

TCCB, thông tin về kê khai tài sản sẽ giúp đánh giá mức độ liêm chính của cán bộ được bổ nhiệm.

Thách thức đối với công tác kê khai tài sản ở Bộ Xây dựng. Những thách thức này chủ yếu là do quy

trình quá nặng về hình thức. Như đã phân tích, trong suốt hai năm qua Bộ Xây dựng chưa thực hiện xác

minh kê khai tài sản một lần nào cũng như không phát hiện bất cứ trường hợp tham nhũng nào thông

qua kê khai tài sản. Về lý thuyết điều này có thể dẫn đến kết luận việc kê khai tài sản đã đạt được mục

tiêu hàng đầu, đó là phòng ngừa tham nhũng. Nghiên cứu này không nhằm tìm ra bằng chứng ủng hộ

hay phản đối kết luận này. Khối lượng thời gian và công sức rất lớn đổ vào công tác kê khai tài sản –

như bảng 7 cho thấy – đặt ra vấn đề là với lợi ích khá khiêm tốn đó của công tác kê khai có có cần thiết

23

Trường hợp duy nhất đã áp dụng thẩm tra kê khai tài sản là trong vụ Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Cà Mau.

Ông này không kê khai các tài sản và nhà đất với tổng giá trị lên đến hàng tỉ đồng.

19

phải đầu tư nhiều thời gian và công sức như vậy không (ví dụ thời gian xây dựng và lập hồ sơ kê khai

của từng người).

Khuyến nghị và gợi ý. Giả thuyết của nhóm nghiên cứu là những lợi ích hạn chế của chính sách kê

khai tài sản từ trước đến nay có nguyên do từ thiết kế thiếu hoàn thiện của chính sách này chứ không

phải do công tác thực thi. Mặc dù các kết quả của nghiên cứu này được rút ra từ trường hợp của ngành

xây dựng nhưng chúng cũng có thể áp dụng ở cấp tổng quan hơn. Trong quá trình chuẩn bị sửa đổi

Nghị định 37/2007 vào năm 2010 theo kế hoạch thực hiện Chiến lược PCTN đến năm 2020, nên chăng

Chính phủ cần xem xét các khuyến nghị sau,

• Giới hạn số đối tượng cán bộ, công chức thuộc diện phải kê khai theo hướng có trọng tâm,

trọng điểm

• Tăng nguy cơ “bị phát hiện” đối với hành vi kê khai không đúng quy định qua các đợt kiểm tra

ngẫu nhiên, kiểm tra điểm, độc lập, và việc xác minh các bản kê khai

• Tăng cường các hình thức chế tài đối với các trường hợp a) không kê khai b) kê khai gian dối c)

không chứng minh được lý do của sự gia tăng tài sản đột biến; tăng cường khả năng áp dụng

các hình thức chế tài và đề ra quy trình thực hiện các hình thức kỷ luật thật rõ ràng.

• Có thể chấp nhận các đơn tố cáo nặc danh nếu có các số liệu và bằng chứng cụ thể.

• Thực hiện kiểm tra lối sống của cán bộ, công chức để khuyển khích nhân dân cung cấp thông

tin về tài sản của cán bộ, công chức.

• Công khai thông tin kê khai tài sản cho công chúng biết

• Đơn giản hóa thành phần và số lượng các cơ quan tham gia vào quy trình xác minh kê khai tài

sản. Đồng thời, việc áp dụng chính sách thuế thu nhập sẽ có vai trò hết sức tích cực đối với

minh bạch tài sản và thu nhập trong trung hạn.

4.7 4.3. Minh bạch trong đấu thầu ở ngành xây dựng

Phân tích tính pháp lý của các yêu cầu minh bạch

Trong phần này những yêu cầu đối với tính minh bạch trong công tác đấu thầu sẽ được đánh giá theo

hai khía cạnh: công khai thông tin đấu thầu và tạo sự thông thoáng cho người ngoài có điều kiện kiểm

tra hoặc giám sát quá trình đấu thầu.

Công khai thông tin đấu thầu

Luật PCTN (2005) và Luật Đấu thầu (2005) là hai văn kiện pháp lý chủ đạo điều chỉnh việc công khai

thông tin đấu thầu. Các quy định thuộc hai luật này được áp dụng đối với tất cả các hình thức đấu thầu,

trong đó có đấu thầu trong ngành xây dựng. Luật Xây dựng (2003) cũng đề cập đến việc công khai

thông tin đấu thầu. Tuy nhiên, phạm vi của việc công khai này hẹp hơn so với hai luật trên. Luật Kiểm

toán (2005) điều chỉnh việc công bố các kết luận kiểm toán, trong đó bao gồm cả thông tin về các hoạt

động đấu thầu. Tổng cộng có 15 khoản phải công bố và được xếp theo các nhóm như sau: quy định đấu

thầu, hoạt động đấu thầu của các dự án, những vi phạm đối với các quy định đấu thầu và các báo cáo

cùng với dữ liệu về tình hình đấu thầu (Bảng 8a).

Bảng 8a: Thông tin đấu thầu thuộc diện phải công bố trong ngành xây dựng STT Thông tin đấu thầu phải công bố Văn bản pháp lý

QUY ĐỊNH VỀ ĐẤU THẦU

1 Các văn bản luật về đấu thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu

2 Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại tố cáo về đấu thầu. Luật PCTN

HOẠT ĐỘNG ĐẤU THẦU CỦA CÁC DỰ ÁN

3 Kế hoạch đấu thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu

4 Thông báo tuyển chọn nhà thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu

20

5 Thông báo mở thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu g

6 Công bố kết quả đánh giá các nhà thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu

7 Công bố danh sách các nhà thầu được mời tham gia đấu thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu

8 Công bố nhà thầu được chọn lựa Luật PCTN, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng

VI PHẠM CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐẤU THẦU

9 Thông tin xử lý các vi phạm Luật Đấu thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu

10 Thông tin về các cá nhân, tổ chức vi phạm Luật Đấu thầu Luật PCTN, Luật Đấu thầu

11 Thông tin về các nhà thầu bị cấm tham gia đấu thầu Luật PCTN

BÁO CÁO VÀ DỮ LIỆU VỀ TÌNH HÌNH ĐẤU THẦU

12 Các báo cáo tổng kết của Bộ KHĐT, các bộ và địa phương về công tác

đấu thầu

Luật PCTN, Luật Đầu tư

13 Các hệ thống thông tin dữ liệu về đấu thầu Luật PCTN

14 Các báo cáo kiểm toán hàng năm của Kiểm toán Nhà nước, trong đó

có các thông tin về đấu thầu

Luật Kiểm toán Nhà nước

15 Báo cáo kết quả triển khai thực hiện các kết luận và đề xuất của Kiểm

toán Nhà nước, trong đó có các thông tin về đấu thầu

Luật Kiểm toán Nhà nước

Nguồn: Luật PCTN, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật Đầu tư

Luật Đấu thầu quy định phải công khai các thông tin đấu thầu trong Bản tin Đấu thầu hàng ngày, trên

trang web đấu thầu và phương tiện truyền thông đại chúng. Luật Kiểm toán Nhà nước quy định bắt

buộc phải công bố các thông tin kiểm toán trên mạng, các ấn phẩm của Kiểm toán Nhà nước (SAV) và

đăng tải các thông báo trong công báo và trên phương tiện truyền thông đại chúng. Quyền được yêu

cầu cung cấp thông tin đấu thầu của các tổ chức và cá nhân được quy định trong Luật PCTN, trong khi

đó Luật Đấu thầu lại không có quy định này.

Năm 2006 khuôn khổ pháp lý của Việt Nam được đánh giá bằng cách đối chiếu với các tiêu chuẩn

OECD-DAC về các hệ thống đấu thầu nhà nước. Chỉ số đo lường các thông tin đấu thầu phải công khai

và các hình thức công bố thông tin đạt tỷ lệ rất cao (90%).

Giám sát các quy trình đấu thầu

Khuôn khổ pháp lý của Việt Nam quy định nhiều cơ chế giám sát các hoạt động đấu thầu trong ngành

xây dựng (Bảng 8b).

Bảng 8b. Các cơ chế giám sát đấu thầu trong lĩnh vực xây dựng Định chế giám sát Các hoạt động giám sát Văn bản pháp lý

GOVERNMENT

1 Cục Quản lý Đấu thầu

Bộ KHĐT Giải quyết khiếu nại về đấu thầu theo thẩm quyền

Đánh giá và báo cáo tình hình các hoạt động đấu thầu trên cả nước

Đầu mối phụ trách và phối hợp với các cơ quan hữu quan thanh

kiểm tra công tác đấu thầu trong cả nước

Tổ chức kiểm tra đấu thầu thường xuyên và đột xuất tại các cơ

quan chính phủ và lựa chọn các dự án đầu tư

Luật Đấu thầu

Nghị định 58

2 Thanh tra Đấu thầu Thanh tra các tổ chức và cá nhân liên quan đến các hoạt động đấu

thầu

Luật Đấu thầu

3 Thanh tra Bộ XD Thanh tra việc thực thi các quy định về xây dựng

Phát hiện, ngăn ngừa, khắc phục các kẽ hở trong các quy định xây

dựng

Kiến nghị các cơ quan thẩm quyền giải quyết khiếu nại và tố cáo

trong xây dựng

Luật Xây dựng

4 Thanh tra Chính phủ Giám sát thực thi các chính sách và luật pháp

Tổ chức, hướng dẫn thanh tra Luật PCTN

Xây dựng cơ sở dữ liệu về phòng chống tham nhũng

Xử lý các đơn thư khiếu nại chưa được các cơ quan chính phủ

khác giải quyết và những đơn thư khiếu nại thêm, xử lý các khiếu

nại ảnh hưởng đến nhiều địa phương và giám sát việc tuân thủ

Luật PCTN

Luật Thanh tra

Luật Khiếu nại Tố

cáo

21

pháp luật khiếu lại tố cáo của tất cả các cơ quan nhà nước

5 Các bộ, cơ quan và

UBND các cấp Rà soát, đánh giá các hoạt động đấu thầu thuộc lĩnh vực quản lý

Tiến hành kiểm tra thường xuyên và đột xuất các đơn vị thuộc

phạm vi quản lý và các dự án của họ

Xử lý các khiếu nại tố cáo

Luật Đấu thầu

Nghị định 58

Luật Khiếu nại Tố

cáo

6 Bộ Công an và Bộ

Quốc phòng Tổ chức và hướng dẫn điều tra các tội phạm liên quan đến tham

nhũng, bao gồm cả trong đấu thầu.

Luật PCTN

Các định chế khác

7 Hội đồng Tư vấn về

giải quyết khiếu nại về

đấu thầu

Tư vấn cho những người có thẩm quyền trong việc xử lý những vụ

việc khiếu nại trong đấu thầu chưa được giải quyết thỏa đáng bởi

các cố vấn đấu thầu và nhà đầu tư.

Luật Đấu thầu

8 Kiểm toán Nhà nước Kiểm toán việc sử dụng các nguồn vốn và quy trình đấu thầu. Luật PCTN

Luật Kiểm toán

9 Xã hội dân sự Giám sát cộng đồng các hoạt động đấu thầu

Đệ đơn thư khiếu nại, tố cáo và kiến nghị, trong đó có các vấn đề

đấu thầu

Giám sát việc thực thi Luật PCTN, trong đó có các điều khoản quy

định về đấu thầu

Báo cáo các trường hợp có dấu hiệu tham nhũng, trong đó có các

trường hợp đấu thầu

Luật PCTN

Luật Đấu thầu

Nghị định 58

Luật Thanh tra

Luật Khiếu nại Tố

cáo

10 Quốc hội & Hội đồng

Nhân dân Giám sát công tác phòng chống tham nhũng, bao gồm công tác

phòng chống tham nhũng trong đấu thầu

Luật PCTN

11 Tòa án Nhân dân Xử lý các khiếu nại về đấu thầu chưa được những người có thẩm

quyền giải quyết thỏa đáng

Xử lý các khiếu nại và tố cáo thuộc thẩm quyền quản lý

Xử lý các khiếu nại và tố cáo chưa được Thanh tra Chính phủ giải

quyết thỏa đáng

Xét xử các vụ việc liên quan đến tham nhũng, trong đó có việc đấu

thầu

Luật PCTN

Luật Đấu thầu

Luật Khiếu nại Tố

cáo

12 Viện Kiểm sát Nhân

dân Tối cao Tổ chức và hướng dẫn truy tố các tội phạm liên quan đến tham

nhũng, trong đó có đấu thầu

Luật PCTN

Nguồn: Luật PCTN, Luật Đấu thầu và Nghị định hướng dẫn thi hành số 58, Luật Xây dựng,

Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật Thanh tra và Luật Khiếu nại và Tố cáo. Có ít nhất 12 định chế có thẩm quyền tham gia công tác giám sát đấu thầu xây dựng, trong đó bao gồm

cả các cơ quan chính phủ và cơ quan không thuộc chính phủ. Xã hội dân sự là một trong các định chế

giám sát không thuộc chính phủ. Luật Đấu thầu và Nghị định 58 hướng dẫn thi hành quy định vai trò

giám sát của xã hội đối với hoạt động đấu thầu thông qua việc khiếu nại, tố cáo, kiến nghị và công nhận

vai trò giám sát của cộng đồng đối với các hoạt động đấu thầu. Luật PCTN giao các thành viên trong xã

hội (chẳng hạn như các công dân, tổ chức quần chúng, doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp và báo

chí) giám sát việc thực thi Luật PCTN, chẳng hạn như các quy định về công khai thông tin đấu thầu, và

báo cáo các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng, trong đó có đấu thầu.

Phần lớn các định chế giám sát liệt kê trong Bảng 8b là các định chế giám sát chung chung, nhưng có

ba định chế chuyên về giám sát đấu thầu, bao gồm Cục Quản lý Đấu thầu, Bộ KHĐT và Hội đồng Tư

vấn về giải quyết khiếu nại về đấu thầu và Thanh tra Đấu thầu.

Hoạt động giám sát quy định trong pháp luật Việt Nam cho phép tiến hành kiểm tra các hoạt động đấu

thầu đang diễn ra (chẳng hạn như thông qua thanh tra, khiếu nại, tố cáo và kiến nghị) và công tác kiểm

tra sau đấu thầu (ví dụ như thông qua các báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, công tác kiểm

22

tra đấu thầu của Bộ KHĐT trong các dự án đầu tư và các đánh giá của chính phủ về tình hình hoạt động

đấu thầu).24

Tóm lại, pháp luật Việt Nam trao trách nhiệm tham gia giám sát quy trình đấu thầu cho nhiều định chế

khác nhau và quy định các cơ chế giám sát đa dạng và có vẻ như hoàn chỉnh. Tuy nhiên, hiệu quả của

các cơ chế giám sát này cũng như hiệu quả của toàn bộ các định chế giám sát quy trình đấu thầu còn

nhiều điều đáng phải bàn. Việc nhiều cơ quan đoàn thể cùng tham gia công tác giám sát có thể dẫn đến

tình trạng chồng chéo nhiệm vụ và cần phải có sự điều phối. Sự tồn tại hàng loạt các quy định khác

nhau điều chỉnh việc xử lý kiến nghị, khiếu nại và tố cáo trong đấu thầu là minh chứng cho điều này.

Những quy định này quy định 4 hệ thống có thể xử lý khiếu nại: (a) Cố vấn đấu thầu, nhà đầu tư và

những người có thẩm quyền25, với sự hỗ trợ của Hội đồng Tư vấn về giải quyết khiếu nại về đấu thầu

(Luật Đấu thầu); (b) Bộ KHĐT (Luật Đấu thầu); (c) nhiều cơ quan trung ương, và địa phương và

Thanh tra CP (Luật Khiếu nại Tố cáo); và (d) tòa án (Luật Đấu thầu và Luật Khiếu nại Tố cáo). Trách

nhiệm được phân công rõ ràng giữa các định chế thuộc hệ thống (a). Mối liên hệ giữa hệ thống (a) và

(d) cũng rõ ràng. Tuy nhiên, hình thức phối hợp giữa hệ thống (a), (b) và (c) không được quy định rõ

ràng trong luật, dẫn đến tình trạng chồng chéo giữa các hệ thống, làm người tham gia đấu thầu bối rối

trước các thủ tục khiếu nại.

Báo cáo đánh giá của OECD-DAC năm 2006 về các hệ thống đấu thầu nhà nước trong khuôn khổ pháp

luật của Việt Nam có một chỉ số về các hệ thống kiểm soát và kiểm toán và một chỉ số khác về cơ chế

khiếu nại. Không có chỉ số nào đạt mức mong muốn (lần lượt là 20% và 40%). Báo cáo đánh giá của

OECD-DAC nhấn mạnh đến những hạn chế như sau: (i) không có cơ chế kiểm toán nội bộ trong các cơ

quan nhà nước; (ii) không có kiểm toán định kỳ; (iii) không xử lý rốt ráo các quyết định của Hội đồng

Tư vấn về giải quyết khiếu nại về đấu thầu bởi vì bên không hài lòng có thể đưa vụ việc ra tòa bất cứ

lúc nào; và (iv) không phân công trách nhiệm đăng tải các quyết định của Hội đồng Tư vấn.

Nghị định 58 ban hành ngày 5 tháng 5, 2008 về công tác triển khai thực hiện Luật Đấu thầu và quy

trình chọn lựa nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng phần nào khắc phục được những yếu kém được

đề cập trong báo cáo đánh giá năm 2006 của OECD-DAC. Nghị định này quy định các bộ, cơ quan và

ủy ban nhân dân các cấp phải “kiểm tra đấu thầu” các dự án. Công tác “kiểm tra đấu thầu” phải được

tiến hành định kỳ theo kế hoạch và/hoặc đột xuất khi nảy sinh vấn đề hoặc có yêu cầu theo các quyết

định của người có thẩm quyền thuộc cơ quan kiểm tra. Nghị định 58 quy định cụ thể nội dung “kiểm

tra đấu thầu”. Căn cứ vào nội dung đó và do việc “kiểm tra đấu thầu” được thực hiện bởi cơ quan nhà

nước phụ trách dự án cho nên cũng có thể coi việc “kiểm tra đấu thầu” tương đương với “kiểm toán nội

bộ”.

Về Báo cáo đánh giá của OECD-DAC, cần lưu ý rằng Hội đồng Tư vấn không công bố các quyết định

xử lý các kiến nghị. Thay vào đó họ báo cáo và tư vấn cho những người có thẩm quyền. Căn cứ vào các

báo cáo của Hội đồng Tư vấn, những người có thẩm quyền sẽ ra quyết định giải quyết kiến nghị của

24

Cục Quản lý Đấu thầu (PPA) của Bộ KHĐT phụ trách thanh kiểm tra các hoạt động đấu thầu trong nước, đánh giá tình

hình đấu thầu trong nước dựa trên các báo cáo đánh giá của các cơ quan chính phủ và công tác giải quyết các đơn từ kiến

nghị đối với đấu thầu thuộc thẩm quyền của mình. Việc kiểm tra đấu thầu phải được thực hiện định kỳ theo kế hoạch

và/hoặc đột xuất khi có vấn đề nảy sinh hoặc có yêu cầu. Các cuộc kiểm tra được Bộ KHĐT tổ chức nhưng phải được tiến

hành bởi tất cả các bộ, cơ quan và ủy ban nhân dân đối với các dự án được chọn lựa để kiểm tra.

Hội đồng Tư vấn về giải quyết khiếu nại về đấu thầu phụ trách giải quyết các đơn từ kiến nghị trong trường hợp nhà thầu

không tán thành việc giải quyết của các cố vấn đấu thầu và các nhà đầu tư. Hội đồng được thành lập với sự tham gia của các

đại diện của Bộ KHĐT, các cơ quan thẩm quyền của chính phủ và các hiệp hội ngành nghề. Nếu nhà thầu không tán thành

với việc giải quyết của hội đồng, họ có quyền khởi kiện ra tòa.

Thanh tra Đấu thầu là thanh tra đặc biệt trong lĩnh vực đấu thầu, có nhiệm vụ thanh tra các tổ chức, cá nhân tham gia các

hoạt động đấu thầu. Cơ cấu tổ chức và các hoạt động của thanh tra đấu thầu được quy định cụ thể trong pháp luật thanh tra. 25

Người có thẩm quyền là những người được trao quyền quyết định về các dự án theo quy định của pháp luật. Trừ những

dự án 100% vốn nhà nước, những dự án sử dụng 30% hoặc nhiều hơn vốn nhà nước do các doanh nghiệp nhà nước đóng

góp thì người có thẩm quyền là ban quản lý hoặc đại diện thẩm quyền của các bên góp vốn.

23

nhà thầu. Những quyết định này là những văn bản có giá trị pháp lý. Thêm vào đó, hiện vẫn còn những

ý kiến khác nhau về khả năng kiện ra tòa các quyết định của những người có thẩm quyền có phải là

điểm mạnh hay điểm yếu.

Cuối cùng, mặc dù các quyết định của Hội đồng Tư vấn không nhất thiết phải được đăng tải, “thông tin

về xử lý vi phạm Luật Đấu thầu” vẫn phải được công bố. Theo đó, các quyết định của Hội đồng Tư vấn

cũng phải tuân thủ quy định này.

4.3.1 Phân tích công tác triển khai thực hiện

Công khai các thông tin đấu thầu

Qua nghiên cứu Bản tin đấu thầu – bây giờ là Báo Đấu thầu – và trang web Đấu thầu cho thấy việc tuân

thủ quy định công bố thông tin đấu thầu đã được thực hiện một phần năm 2009 (Bảng 9). Một số thông

tin đấu thầu được công bố (ví dụ như thông báo mời thầu, các văn bản pháp luật), trong khi đó cũng có

những tin tức được công bố nhưng không đầy đủ (ví dụ như kết quả lựa chọn nhà thầu, danh sách các

cá nhân, tổ chức vi phạm luật đấu thầu) và một số thông tin khác rất hiếm khi được công bố (chẳng hạn

như thông tin xử lý vi phạm). Nhìn chung, kết quả của quy trình ra quyết định về đấu thầu có vẻ ít minh

bạch hơn so với công tác mời thầu. Tuy vậy, có thể ghi nhận một số tiến bộ khi so sánh năm 2008 với

năm 2009.26

Những điểm yếu trong việc đăng tải thông tin đấu thầu đều nằm trong trách nhiệm của Bộ

KHĐT (cơ quan chủ quản của Báo Đấu thầu và Website đấu thầu), cố vấn đấu thầu, nhà đầu tư và

những người có thẩm quyền có nhiệm vụ cung cấp các thông tin cần thiết cho Bộ KHĐT.

Bảng 9: Đăng tải thông tin về đấu thầu trên Báo Đấu thầu và trang web đấu thầu, xếp theo loại thông

tin Thông tin đấu thầu phải công bố Đăng tải trên Báo Đấu thầu tính

đến tháng 5/2009

Đăng tải trên trang web đấu

thầu tính đến tháng 5/2009

QUY ĐỊNH ĐẤU THẦU

Các văn bản pháp luật về đấu thầu Không Có

Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo về đấu thầu. Không. Chỉ có số điện thoại đường dây nóng của Bộ KHĐT

Không

HOẠT ĐỘNG ĐẤU THẦU CỦA CÁC DỰ ÁN

Kế hoạch đấu thầu. Có, nhưng không phải đối với tất cả

các vấn đề

Có

Thông báo tuyển chọn nhà thầu Có Có

Thông báo mở thầu Có Có

Kết quả lựa chọn nhà thầu tham gia đấu thầu. Không Không

Danh sách nhà thầu được mời tham gia đấu thầu Có, nhưng không phải đối với tất cả

các vấn đề

Có

Kết quả nhà thầu được lựa chọn Có Có, nhưng có vẻ chưa đầy đủ

VI PHẠM QUY ĐỊNH VỀ ĐẤU THẦU

Thông tin xử lý vi phạm Luật Đấu thầu. Không. Chỉ có các ví dụ được lựa

chọn là có thông tin chi tiết về một

số vấn đề.

Không

Thông tin về cá nhân và tổ chức vi phạm Luật Đấu thầu. Không Có, nhưng có vẻ chưa đầy đủ

Thông tin về những nhà thầu bị cấm tham gia đấu thầu. Không Có, nhưng có vẻ chưa đầy đủ

BÁO CÁO VÀ DỮ LIỆU VỀ TÌNH HÌNH ĐẤU THẦU

Các báo cáo tổng kết của Bộ KHĐT, các bộ và địa phương về công tác

đấu thầu.

Không Không. Chỉ có yêu cầu nộp các

báo cáo.

Các hệ thống về thông tin dữ liệu về đấu thầu. Không. Không có dữ liệu về công

tác triển khai thực hiện đấu thầu

Không. Không có dữ liệu về công

tác triển khai thực hiện đấu thầu

Báo cáo kiểm toán hàng năm của Kiểm toán Nhà nước Không áp dụng được Không áp dụng được

Báo cáo về kết quả thực hiện các kết luật và đề xuất của Kiểm toán

Nhà nước

Không áp dụng được Không áp dụng được

Nguồn: Trang web đấu thầu, ngày 18/5/2009 và Báo Đấu thầu số 90 ngày 6/5/2009, số 50 ngày 11/3/2009 và số 51 ngày 12/3/2009.

Báo Đấu thầu và trang web đấu thầu có những hạn chế nhất định trong việc cung cấp bằng chứng về

công tác triển khai thực hiện đấu thầu phần lớn là do chúng không được thiết kế dành cho mục đích cụ

26

Những tiến bộ được ghi nhận trên Báo Đấu thầu năm 2008 (số 97 ngày 14/5/2008và số 98 ngày 15/5/2008) và Báo Đấu

thầu năm 2009 bao gồm: (1) kết quả lựa chọn nhà thầu không được đăng tải năm 2008 nhưng được đăng tải năm 2009); (2)

thông báo tuyển chọn nhà thầu không được đăng năm 2008 nhưng sang năm 2009 đã được đăng tải.

24

thể như vậy. Thứ nhất, hai nguồn này chỉ cung cấp các chi tiết về những thông tin đã được công bố,

chứ không phải toàn bộ các thông tin phải công bố. Thứ hai, chúng chỉ cho phép giám sát việc tuân thủ

ở phạm vi dự án, ban quản lý dự án (PMU), cấp ngành và tỉnh đối với một số thông tin đấu thầu. Thông

tin trên Báo Đầu tư không được tổng hợp theo dự án và ban quản lý mà lại phân loại các thông báo mời

thầu theo ba nhóm địa lý (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh khác) và ba lĩnh vực (xây dựng,

tư vấn và mua sắm). Trang web cho phép người sử dụng truy cập các thông báo mời thầu và kế hoạch

đấu thầu theo ngành, tên gói thầu, tên dự án và tên của nhà đầu tư. Điểm cuối cùng nhưng không kém

phần quan trọng là công chúng chưa có thông tin về dữ liệu theo thời gian. Trang web có chức năng tìm

kiếm theo thời gian nhưng những thông tin trước đây từ Bản tin Đấu thầu vẫn chưa được cập nhật.

Những thông tin dữ liệu đó được Bộ KHĐT lưu trữ bằng một phần mềm đặc biệt. Điều đáng mừng là

Bộ KHĐT đang có kế hoạch công bố trên mạng tất cả các thông tin đã được công bố trong Bản tin Đấu

thầu để giúp cho việc truy cập lại các thông tin trước đây.

Ngoài Báo Đấu thầu và trang web đấu thầu, có các nguồn tin khác về công tác triển khai thực hiện việc

công bố thông tin đấu thầu. Dưới đây là một số ví dụ về các nguồn tin khác27

cho phép giám sát việc

tuân thủ trong dự án, ban quản lý dự án (PMU), cấp ngành và cấp tỉnh. Tuy nhiên, các nguồn này

thường có phạm vi rất hạn chế và không phải lúc nào cũng có thể tiếp cận được.

Các báo cáo của Công cụ theo dõi thống nhất (AMT) cung cấp các thông tin về việc tuân thủ các quy

định ở cấp dự án. Báo cáo AMT (2007) giám sát việc triển khai thực hiện dự án theo quý. Trong đó bao

gồm các thông tin rất chi tiết về các hoạt động đấu thầu của dự án. Trong số 20 mẫu báo cáo, có 5 mẫu

về đấu thầu. Ví dụ một trong các mẫu báo cáo đòi hỏi phải nêu tóm tắt kết quả xét thầu đối với từng

nhà thầu, trong đó nêu rõ lý do bị loại của từng nhà thầu. Các báo cáo AMT hiện chỉ được áp dụng đối

với các dự án sử dụng vốn ODA. Tuy nhiên, dự kiến đến năm 2010, nó sẽ được áp dụng đối với cả các

dự án vốn trong nước. Các báo cáo AMT được công khai. Đến cuối năm nay (2009), dự kiến các báo

cáo này sẽ được đăng tải trên trang web của Bộ KHĐT, qua đó có thể tìm kiếm theo dự án, ngành và

tỉnh. Các bên liên quan sẽ được thông báo theo quý về việc tuân thủ bằng báo cáo AMT theo từng dự

án. Việc tuân thủ đang ngày càng tiến bộ nhưng vẫn chưa triệt để, đặc biệt là các mẫu báo cáo chưa

hoàn chỉnh.

Một công cụ giám sát việc tuân thủ các quy định đấu thầu ở các dự án là kiểm tra/kiểm toán đấu thầu

do Cục Quản lý Đấu thầu của Bộ KHĐT tổ chức và thực hiện bởi các bộ, cơ quan và ủy ban nhân dân

các cấp. Theo Nghị định 58, báo cáo kiểm toán đấu thầu phải có các thông tin về việc tuân thủ của dự

án trong công bố các thông tin đấu thầu. Công cụ theo dõi này có một hạn chế lớn, đó là hàng năm việc

kiểm toán chỉ được thực hiện đối với một số rất ít các dự án. Ngoài ra, cho đến nay kết quả kiểm toán

vẫn chưa được công khai, mặc dù Bộ KHĐT gần đây đã cam kết sẽ công bố kết quả kiểm toán đấu thầu

năm 2009.

Thông qua các báo cáo đánh giá của các bộ, cơ quan và ủy ban nhân dân các cấp về tình hình đấu thầu

có thể biết được việc tuân thủ các quy định đấu thầu ở cấp tỉnh và ngành; các báo cáo kiểm toán của

các cơ quan, đơn vị và tổ chức do Kiểm toán Nhà nước thực hiện; và “Chỉ số đánh giá chất lượng hoạt

động đấu thầu của cơ quan nhà nước” (APPI).

Hàng năm các báo cáo về tình hình đấu thầu được 63 tỉnh thành và 29 cơ quan chính phủ nộp cho Bộ

KHĐT trước ngày 31 tháng 3. Các báo cáo đánh giá có thể cung cấp một số thông tin về việc tuân thủ

27

Những ví dụ dưới đây chỉ mô tả các nguồn thông tin bổ sung. Tuy nhiên điều không may là chúng không có bất kỳ sự xác

tín nào. Việc thu thập và phân tích các thông tin từ những nguồn này mất rất nhiều thời gian, không thể thực hiện được

trong khuôn khổ thời gian của nghiên cứu này.

25

các quy định công khai thông tin. Tuy nhiên vì những báo cáo này không được công khai cho nên rất

khó biết liệu chúng có những thông tin đó hay không.

Trọng tâm của Kiểm toán Nhà nước là các vấn đề tài chính. Các vấn đề đấu thầu chỉ là một phần nhỏ

trong công tác kiểm toán và không được đề cập chi tiết. Điểm mạnh là Kiểm toán Nhà nước rất toàn

diện trong kiểm toán các PMU và những thông tin kiểm toán về một cơ quan cụ thể phải được công

khai. Nghị định 91 ngày 18 tháng 8 năm 2008 quy định tất cả các cơ quan, tổ chức và đơn vị đã qua

kiểm toán phải công khai các báo cáo kiểm toán và các tài liệu kiểm toán.

Chỉ số APPI là một bộ chỉ số dựa trên cơ sở các tiêu chuẩn của OECD-DAC giúp theo dõi công tác đấu

thầu của từng cơ quan chính phủ. Một số các chỉ số APPI đo lường mức độ công khai các thông tin về

đấu thầu. 32 chỉ số APPI được áp dụng thí điểm tại Việt Nam đối với một doanh nghiệp nhà nước

(Điện lực Việt Nam) và một tỉnh (Hà Tây). Những nơi thí điểm đã đánh giá các hoạt động đấu thầu

trong năm tài khóa 2005, trước khi Luật PCTN và Luật Đấu thầu có hiệu lực. Tuy vậy, có điểm thú vị

cần nhấn mạnh là không có nơi thí điểm nào trong hai nơi trên có các dữ liệu để theo dõi các chỉ số

APPI đối với các “quảng cáo mời thầu” và “đăng tải trên trang web đấu thầu”.

Giám sát quy trình đấu thầu

Cũng có một vài dữ liệu về việc thực thi các cơ chế giám sát đấu thầu và hiệu quả của chúng. Phần

phân tích dưới đây cung cấp thông tin về việc thực thi bốn cơ chế giám sát chủ chốt.

Đường dây nóng do Cục Quản lý đấu thầu Bộ KHĐT thiết lập là ví dụ tiêu biểu của việc thực thi cơ

chế giám sát trong giải quyết kiến nghị thầu. Đây cũng là một ví dụ tiêu biểu về một cơ chế giám sát

hoạt động khá hiệu quả. Đơn vị phụ trách đường dây nóng có nhiệm vụ tiếp nhận và trả lời các thắc

mắc, kiến nghị về đấu thầu. Khi nhận được một kiến nghị, Cục Quản lý đấu thầu nhanh chóng liên hệ

với chính quyền địa phương để tìm thông tin giải đáp và trong một số trường hợp, Cục cử thanh tra

xuống địa phương điều tra. Trong đa số các trường hợp, địa phương đều có hồi đáp. Thông thường, các

quan chức địa phương nhanh chóng sửa sai và xin lỗi. Số điện thoại đường dây nóng được công bố

trong Báo Đấu thầu. Một số trường hợp tiêu biểu về kiến nghị và giải đáp kiến nghị được đăng tải kỹ

lưỡng trên Báo Đấu thầu.

Cục Quản lý đấu thầu Bộ KHĐT cũng đạt được một số tiến bộ trong việc tổ chức kiểm tra/kiểm toán

đấu thầu các dự án. Năm 2007 có 9 dự án được kiểm toán và năm 2008 có 11 dự án. Kế hoạch năm

2009 sẽ kiểm toán ít nhất 14 dự án tùy theo số lượng cán bộ thực hiện. Phần lớn các dự án được kiểm

toán là các dự án xây dựng. Việc lựa chọn dự án nào để kiểm toán dựa trên báo cáo thường niên của

chính phủ về công tác đấu thầu và các kiến nghị thầu gửi đến qua đường dây nóng. Một trong những

cuộc kiểm toán đấu thầu đầu tiên mà Bộ KHĐT tổ chức đã nhận được những nhận xét tích cực từ phía

các nhà tài trợ quốc tế. Điều này cho thấy chất lượng của công tác kiểm toán không bị làm giảm đi .

Tuy nhiên, các kết quả kiểm toán cho đến nay vẫn chưa được công bố và vì thế khó mà đánh giá được

chất lượng của các cuộc kiểm toán này như thế nào. Về tổng thể, việc thực hiện kiểm toán đấu thầu có

vẻ đang đi đúng hướng nhưng đây vẫn còn lâu mới trở thành một cơ chế giám sát toàn diện được

thường xuyên thực hiện bởi tất cả các bộ, ngành, cơ quan và Ủy ban nhân dân các cấp. Một thách thức

đối với công tác này dường như là đội ngũ các cán bộ thực hiện còn thiếu.

Công tác thanh tra đấu thầu cũng đã được thực hiện. Tuy nhiên vẫn chưa thành lập thanh tra đấu thầu

riêng mà hiện đây vẫn là một phần của của Thanh tra Bộ Bộ KHĐT. Thậm trí Thanh tra Bộ cũng chưa

có đơn vị chuyên trách về đấu thầu. Thanh tra Bộ có 5 đơn vị28 và các thanh tra viên chuyên về đấu

28

5 đơn vị của Thanh tra Bộ KHĐT là (1) Xây dựng, giao thông vận tải, viễn thông, công trình công cộng, nguồn nước và

thủy lợi, nhà ở và dịch vụ vệ sinh, môi trường, cơ sở hạ tầng của các khu công nghiệp, khu đô thị, các khu chế xuất, khu

kinh tế và khu công công nghệ cao; (2) Công nghiệp, phát triển nông thôn và nông nghiệp, thương mại và dịch vụ, du lịch;

26

thầu thuộc biên chế của 3 trong số 5 đơn vị này. Công tác thanh tra đấu thầu các dự án được thực hiện

trong quá trình tiến hành các hoạt động đấu thầu và hậu đấu thầu.

Có thể nâng cao hơn nữa vai trò của các hiệp hội ngành nghề trong công tác giám sát đấu thầu như

được thể hiện trong vai trò của Hiệp hội các nhà thầu xây dựng Việt Nam (VCCA). VCCA đóng vai trò

nhất định trong việc đào tạo và nâng cao nhận thức của các nhà thầu về các quy định liên quan đến đấu

thầu. Tuy nhiên, VCCA không có vai trò trực tiếp giám sát quá trình đấu thầu do không được tiếp cận

thông tin về dự án được đấu thầu và do thiếu cơ chế khuyến khích các nhà thầu phải dựa vào các hiệp

hội vì các nhà thầu thấy có lợi hơn từ việc quan hệ trực tiếp với các cơ quan nhà nước và các tổ chức

thực hiện đấu thầu. Việc VCCA không có thẩm quyền cấp chứng nhận đấu thầu cho các nhà thầu càng

hạn chế vai trò giám sát của Tổng hội.

Về thách thức trong công tác thực thi giám sát, việc chưa tự nguyện tuân thủ các quy định chung về đấu

thầu dường như không phải là một nhân tố quan trọng. Phần lớn các vụ vi phạm quy định đấu thầu

trong các dự án sử dụng vốn ngân sách có nguyên do từ việc hiểu sai luật hoặc do cán bộ dự án thiếu

trình độ. Hơn nữa, Cục Quản lý đấu thầu Bộ KHĐT mỗi ngày đều nhận được vài yêu cầu giải thích

việc áp dụng các quy định về đấu thầu và điều này cho thấy rõ ràng các cán bộ dự án có mong muốn

tuân thủ. Tuy nhiên, các mâu thuẫn lợi ích là mối đe dọa đối với việc thực thi từng nội dung cụ thể

trong các quy định về minh bạch trong đấu thầu vì các cán bộ dự án có thể kiếm lợi được rất nhiều từ

việc không công bố thông tin về đấu thầu. Các thách thức khác trong công tác thực thi giám sát là nhận

thức của các quan chức chính phủ và cán bộ dự án về nghĩa vụ của mình và thách thức trong việc ứng

dụng công nghệ thông tin.

4.3.2 Khuyến nghị và gợi ý nhằm nâng cao hiệu quả thực thi công tác minh bạch hóa

Đánh giá quá trình thực thi cho thấy hiện thiếu một hệ thống toàn diện và thống nhất các dữ liệu và chỉ

số để giám sát sự tuân thủ các quy định về minh bạch trong đấu thầu, nhất là ở phạm vi dự án. Các

nguồn dữ liệu có tồn tại nhưng các thông tin lại nằm rải rác ở vài nguồn và các nguồn này lại có phạm

vi bao quát hạn chế. Những thông tin này vẫn cần được phân tích và tổng hợp. Đã có những tiến bộ

đáng kể trong việc công bố một số loại thông tin đấu thầu như thông báo mời thầu nhưng việc công

bố các thông tin khác như kết quả đấu thầu thì vẫn chưa đầy đủ. Kết luận này được rút ra từ các

bằng chứng rõ ràng mặc dù còn ít ỏi như nêu ở trên. Một số cơ chế giám sát như đường dây nóng của

Bộ KHĐT tỏ ra có hiệu quả nhưng vẫn có thể nâng cao hơn nữa hiệu quả một số khía cạnh cụ thể của

các cơ chế giám sát khác như công tác giám sát đấu thầu và vai trò các hiệp hội nghề nghiệp. Các cán

bộ dự án nhìn chung có vẻ mong muốn tuân thủ các quy định về đấu thầu nhưng việc thực hiện các quy

định về minh bạch trong đấu thầu vẫn còn hạn chế bởi các xung đột lợi ích và nhận thức chưa đầy đủ

về các nghĩa vụ pháp lý của mình.

Một số cải cách đã được lên kế hoạch có thể giúp tăng cường minh bạch trong công tác đấu thầu (xem phụ lục 1 về danh sách các cải cách đã được lên kế hoạch). Những cải cách này nhằm củng cố

công tác giám sát đấu thầu, đặc biệt là của xã hội dân sự và tăng cường việc công khai thông tin và hỗ

trợ công tác tiếp cận của họ. Ví dụ Sáng kiến minh bạch trong ngành xây dựng (2009 – 2011) sẽ giúp

xây dựng một Hội đồng các bên liên quan có nhiệm vụ giám sát các dự án xây dựng, bao gồm cả đấu

thầu. Hội đồng này sẽ bao gồm các cơ quan chính phủ hữu quan, Kiểm toán nhà nước, các hiệp hội xây

dựng, đại diện doanh nghiêp và các tổ chức xã hội dân sự (CSO). Vai trò giám sát của xã hội dân sự đối

với quá trình đấu thầu cũng sẽ được tăng cường thông qua các quy định pháp luật mới về tố cáo và xử

lý tố cáo và việc bảo vệ và khen thưởng người tố cáo tiêu cực, việc xây dựng một Hệ thống cảnh báo

(3) Lao động, văn hóa, xã hội, khoa học, giáo dục, an ninh quốc phòng và tài nguyên thiên nhiên;(4) kiểm tra hành chính

công, giải quyết khiếu nại tố cáo; và (5) Tổng hợp.

27

sớm để phát hiện tham nhũng trong các dự án đầu tư. Việc áp dụng quy trình đấu thầu qua mạng sắp

tới, việc xây dựng luật mới về quyền tiếp cận thông tin, các quy định mới về công bố danh sách các

doanh nghiệp dính líu đến tham nhũng, kế hoạch thành lập các trung tâm đấu thầu khu vực để quy hoạt

động mua sắm về một mối, v.v... tất cả đều được mong đợi là sẽ giúp tăng cường minh bạch thông tin

đấu thầu và việc tiếp cận các thông tin đó.

Tuy nhiên, không phải tất cả các cải cách sắp thực hiện đều tích cực. Luật Đấu thầu đã được kiến

nghị bổ sung trong dự án Luật Sửa đổi bổ sung một số điều của các luật liên quan đến xây dựng cơ bản.

Luật mới này dự kiến sẽ được Quốc hội thông qua vào tháng 10 năm 2009. Các quy định sửa đổi được

đề xuất sẽ xóa bỏ hạn mức chỉ định thầu và giao cho Cục Quản lý đấu thầu Bộ KHĐT thẩm quyền đặt

ra và xem xét lại hạn mức này theo định kỳ. Nguy cơ ở đây là Bộ KHĐT có thể bị ảnh hưởng bởi các

áp lực hiện nay từ phía các tổ chức thực hiện đấu thầu và các nhà thầu để nâng hạn mức vốn đã quá cao

này lên cao hơn nữa. Nếu nâng hạn mức lên khối lượng mua sắm thông qua chỉ định thầu sẽ tăng lên và

khối lượng mua sắm không thông qua đấu thầu cạnh tranh và minh bạch sẽ giảm đi. Vì vậy, quy định

sửa đổi bổ sung Luật đấu thầu này có thể phần nào làm giảm hiệu quả tác động của việc tăng cường

minh bạch trong quy trình đấu thầu.

Bộ quy tắc đạo đức trong đấu thầu đang được soạn thảo, nhưng nó có thể chưa đáp ứng được việc

giải quyết các xung đột lợi ích trong đấu thầu. Dự kiến bộ quy tắc này sẽ được ban hành vào năm

2009 và sẽ phải được tuân thủ bởi các cơ quan nhà nước và các doanh nghiệp tham gia đấu thầu. Bộ

quy tắc này được kỳ vọng là sẽ nâng cao nhận thức cho các cán bộ dự án về nghĩa vụ của họ trong việc

công bố thông tin đấu thầu. Tuy nhiên, vẫn không rõ liệu bộ quy tắc này có đủ để giảm thiểu tác động

tiêu cực của vấn đề xung đột lợi ích trong việc công bố thông tin đấu thầu. Để làm giảm động cơ của

cán bộ dự án trong việc dấu diếm thông tin đấu thầu đòi hỏi những biện pháp nhiều hơn thế chứ không

chỉ là hiểu biết rõ hơn về nghĩa vụ của họ. Đảm bảo khả năng áp dụng chế tài cao đối với các trường

hợp vi phạm và chú trọng năng lực thực sự cũng như tăng cường minh bạch hơn nữa trong công tác

tuyển dụng và quản lý cán bộ các Ban quản lý dự án là những biện pháp chính sách đáng được cân

nhắc khác.

Các cải cách được chính phủ lên kế hoạch phần lớn mang tính chất chung chung. Dựa trên phân

tích về công tác thực thi, các nỗ lực có trọng tâm trọng điểm tỏ ra cũng rất cần thiết. Phải hướng

trọng tâm các nỗ lực vào những loại thông tin vẫn chưa được công bố hoặc mới chỉ công bố một phần;

hướng vào những cơ chế giám sát hiện vẫn chưa được thực hiện hoặc mới chỉ thực hiện một phần, hoặc

đã thực hiện nhưng không hiệu quả; và hướng vào những dự án, Ban Quản lý dự án, những ngành và

địa phương mà ở đó minh bạch trong đấu thầu còn hạn chế. Để các nỗ lực có trọng tâm trọng điểm, cần

phải hiểu rõ các điểm yếu là gì. Nghiên cứu này chỉ là bước đi hết sức ban đầu trong việc tìm hiểu

những điểm yếu này. Cần phải làm nhiều phân tích hơn nữa một cách hệ thống và thường xuyên. Một

hệ thống dữ liệu và các chỉ số tốt hơn về minh bạch trong đấu thầu có thể giúp công tác phân tích này

rất nhiều.

4.8 4.4 Sự minh bạch trong việc quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng: Một số lĩnh vực đƣợc lựa

chọn khảo sát

Quản lý các dự án xây dựng cơ bản do các nghị định quy định. Những yêu cầu quản lý cũng tuỳ thuộc

vào việc dự án sử dụng vốn nhà nước, vốn ODA, hay vốn đóng góp của nhân dân hoặc nguồn lực của

tư nhân. Phần này tập trung vào các dự án sử dụng vốn nhà nước và vốn đóng góp của nhân dân. Ở cấp

độ quốc gia, ngân sách nhà nước dành cho xây dựng tập trung vào giao thông, thuỷ lợi, trường học,

bệnh viện và các cơ sở hạ tầng văn hoá. Việc quản lý những dự án do nhà nước tài trợ tuân thủ khuôn

khổ luật pháp hiện hành, tức là Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn. Những bên liên quan chủ

28

chốt là người ra quyết định đầu tư, chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các nhà tư vấn chịu trách nhiệm

thiết kế, mua sắm và theo dõi, các nhà thầu và những người sử dụng cuối cùng. Hệ thống ban quản lý

dự án là khâu mấu chốt trong việc quản lý các dự án sử dụng vốn nhà nước. Tuy nhiên, lại không có

một hệ thống thống nhất về cách thức tổ chức các ban quản lý dự án. Ở cấp trung ương, thí dụ Bộ Nông

nghiệp và phát triển nông thôn đã thành lập ra 3 ban quản lý dự án để điều hành các dự án ODA và 10

ban quản lý dự án để điều hành các dự án thuỷ lợi. Đối với Bộ giao thông, trước khi xảy ra vụ việc bê

bối của PMU 18, các ban quản lý dự án đã được trao toàn quyền. Sau vụ bê bối này, các ban quản lý dự

án được đặt dưới sự quản lý của các đơn vị trực thuộc bộ. ở cấp địa phương các ban quản lý dự án trực

thuộc thẩm quyền của các chủ đầu tư, chủ yếu được giao cho các cơ quan chính phủ ở cấp vụ (ví dụ

như Vụ Xây dựng, Vụ giao thông và Vụ nông nghiệp và phát triển nông thôn) và Uỷ ban nhân dân cấp

xã và huyện.

4.4.1 Tham nhũng và khuôn khổ minh bạch của Luật PCTN

Mỗi giai đoạn của quá trình quản lý dự án đều có nguy cơ xảy ra lãng phí hoặc tham nhũng. Danh sách

trong bảng 10 tập trung vào những lĩnh vực rủi ro và dựa vào những ý kiến thu nhận được từ những bên

liên quan ở cấp trung ương và địa phương, bao gồm từ phía thanh tra chính phủ và một số đơn vị thanh

tra tỉnh và các đơn vị thanh tra của các bộ và một số các sở kế hoạch và Đầu tư, Xây dựng, Giao thông

và Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Danh sách này nên được lấy ra làm điểm khởi đầu cho các

cuộc thảo luận tiếp theo.

Bảng 10: Danh sách những lĩnh vực có nguy cơ bị lãng phí, sai trái về tài chính và tham nhũng Các bƣớc trong quản lý dự án Nguy cơ lãng phí, việc làm sai trái về tài chính và tham nhũng

Lập quy hoạch (thiết kế, thẩm định và

phê duyệt)

-Lợi ích cá nhân đặt lên trên lợi ích công

-Số lượng hạn chế của các bên liên quan tham gia vào quá trình ra quyết định

- Những người sử dụng cuối cùng hoặc những bên bị ảnh hưởng không được tham vấn

-Việc lập quy hoạch không kiểm soát được

Nhận diện/thiết kế dự án -Lợi ích cá nhân đặt lên trên lợi ích công

-Số lượng hạn chế của những bên liên quan tham gia vào quá trình ra quyết định

-Những người sử dụng cuối cùng hoặc những bên bị ảnh hưởng không được tham vấn

Xác định phạm vi kỹ thuật của dự án và

dự toán ngân sách

-Định mức chi phí do nhà nước quy định không phù hợp

-Dự toán không chính xác; giá cả thị trường dao động; các nhà tư vấn giành lấy sự kiểm

soát

-Các nhà tư vấn thiết kế đưa những thiết kế không cần thiết để lấy hoa hồng

-Sự thông đồng giữa người thiết kế và thẩm định

-Việc xác định phạm vi của dự án có khuynh hướng thiên vị những nhà thầu cụ thể

Thẩm định -Các nhà thẩm định không độc lập

-Quá nhiều quyền lực ra quyết định một cách tuỳ tiện

Các thủ tục hành chính liên quan đến

xây dựng

-Mặc dù có những nỗ lực giảm bớt các yêu cầu về thủ tục, nhưng vẫn tồn tại các thủ tục

nhỏ và những thủ tục lớn phức tạp, dẫn đến những phí cấp phép không chính thức

Giải phóng mặt bằng và tái định cư

-Việc chiếm đất của nhà nước tại địa phương

-Khuôn khổ luật pháp hiện hành về giá đền bù không phù hợp

Đấu thầu -Sự thông đồng giữa các chủ đầu tư và bên thẩm định

-Sự thông đồng giữa các nhà thầu để đẩy giá cao hơn

-Các nhà thầu tốt không thắng được thầu để nhận hợp đồng

-Số lượng các nhà cung cấp hạn chế, làm cho quá trình đấu thầu thiếu tính cạnh tranh

-Quá trình đấu thầu dài làm trì hoãn việc thực hiện những dự án quan trọng

Sự thực hiện dự án

(quản lý chất lượng, quản lý tiến độ,

quản lý khối lượng xây dựng, quản lý an

toàn lao động, và môi trường)

-Năng lực quản lý dự án của ban quản lý dự án không đáp ứng được những yêu cầu chuẩn

-Năng lực hạn chế của các nhà thầu; Ban quản lý dự án không có những phương pháp để

quản lý việc hoạt động kém hiệu quả của các nhà thầu

-Sự thông đồng giữa các nhà tư vấn thiết kế; các nhà tư vấn thực hiện và các nhà tư vấn

đánh giá/giám sát

- Sự vi phạm cố tình thiết kế ban đầu

- Tham ô nguyên vật liệu xây dựng

29

Việc chuyển giao các dự án cho các chủ

đầu tư và những người ra quyết định đầu

tư

-Sự khác biệt giữa sản phẩm cuối cùng và thiết kế

-Gian lận tài chính

-Thiếu sự minh bạch trong đánh giá kỹ thuật và thiết kế trước khi có sự chấp thuận dự án

-Thiếu sự đánh giá sau khi dự án được đưa vào sử dụng

Những yêu cầu kiểm toán trước khi

quyết toán cuối cùng

-Việc sai quy định tài chính diễn ra ở bất kỳ giai đoạn nào; kiểm toán khi dự án kết thúc là

không hữu ích

Nguồn: Rà soát khuôn khổ pháp luật và các phỏng vấn với những người cung cấp thông tin ở địa phương

Luật chống tham nhũng năm 2005 chưa xây dựng được những tài liệu dưới luật liên quan đến minh

bạch. Các điều khoản trong luật chống tham nhũng về minh bạch dựa trên những văn bản pháp lý được

ban hành trước đây. Các nguồn văn bản pháp luật về minh bạch gồm: Quyết định 192 (2004); Quyết

định 80 của Thủ tướng về việc ban hành các quy định về giám sát đầu tư cộng đồng (2005); và nhiều

văn bản pháp luật về dân chủ ở cơ sở, cơ quan và trong doanh nghiệp (ban hành trong khoảng 1998 đến

2007). Tóm tắt các quy định ở trong Bảng 11.

Bảng 11: Những yêu cầu minh bạch trong Luật PCTN Điều khoản 12 Các phƣơng pháp công khai

Những phương pháp này gồm thông báo tại đơn vị, niêm yết tại văn phòng đơn vị, thông báo bằng văn bản đến những bên có liên quan,

phân phát những tài liệu in sẵn, thông báo qua các phương tiện đại chúng và qua trang web.

Điều khoản 14 Những quy hoạch đầu tư xây dựng cần có ý kiến của người dân; những dự án dùng ngân sách địa phương cần phải

được Hội đồng nhân dân xem xét; Các dự án, sau khi được phê duyệt, cần phải công khai cho người dân giám sát

Điều khoản 15 Sự minh bạch và sự công khai tài chính và ngân sách nhà nước

Đối với các dự án xây dựng cơ bản, nội dung cần phải công khai gồm việc phân bổ các nguồn vốn cho các dự án, dự toán ngân sách và

các ngân sách phân bổ dự án, các báo cáo hàng năm về tài chính dự án, và báo cáo quyết toán sau khi dự án kết thúc.

Điều khoản 16 Sự minh bạch và công khai trong việc huy động và sử dụng vốn đóng góp của nhân dân

Điều khoản 31 và 32 Các quyền yêu cầu thông tin của các tổ chức và cá nhân

4.4.2 Sự minh bạch trong quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng: Các kinh nghiệm của Đà Nẵng và

Bắc Ninh

Phần này xem xét lại việc cụ thể hoá nguyên tắc minh bạch như đã đề cập trong điều khoản 14 và 15.

Điều khoản 16 có phần nào đó trùng lặp với yêu cầu điều khoản 14 để công khai thông tin dự án cho

người dân giám sát. Việc mô tả tổng quan tương đối tốt về xây dựng cơ bản trong toàn quốc có thể tìm

thấy trong báo cáo do Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình quốc hội vào tháng 10 200829

. Từ góc độ địa

phương, Đà Nẵng và Bắc Ninh đã được lựa chọn vì những thành tích “quản trị tốt”. Đà nẵng được xếp

hạng “xuất sắc” trong hệ thống chỉ số cạnh tranh các tỉnh Việt Nam, trong khi đó Bắc Ninh được xếp

hạng “ trung bình cao”. Cả hai tỉnh này đều cam kết thực hiện cải cách hành chính. Tại Đà Nẵng, ngân

sách nhà nước dành cho việc xây dựng cơ bản đã được cấp cho các dự án giao thông, thuỷ lợi, trường

học, bệnh viện và dự án văn hoá. Thành phố phân cấp các dự án dưới 5 tỷ VND cho chính quyền cấp

huyện. Thành phố có hệ thống ban quản lý dự án để quản lý các dự án; các sở chủ chốt như Sở xây

dựng và Sở Giao thông Vận tải đều có các ban quản lý dự án. Ở cấp huyện, các uỷ ban nhân dân cũng

thành lập một ban quản lý dự án để quản lý dự án được phân cấp quản lý. Phổ biến là việc một số công

29

Xem Bộ Kế hoạch và Đầu tư, “ Báo cáo tóm tắt tình hình thực hiện chính sách và pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản sử

dụng vốn nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương từ năm 2005 đến năm 2007 (báo cáo tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá XII)”,

29 tháng 10 2008.

30

ty xây dựng doanh nghiệp nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý dự án. Một số ban quản lý dự án gồm

một đơn vị chịu trách nhiệm giải phóng mặt bằng.

Lập kế hoạch tổng thể đầu tư xây dựng và thu thập ý kiến công chúng. Nói chung, việc xây dựng các

quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản tại Việt Nam được tiến hành khi những bên liên quan có số lượng

hạn chế. Các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành đóng vai trò chủ chốt trong việc lập quy hoạch tổng

thể. Mặc dù quá trình nội bộ đã trở nên ngày càng minh bạch hơn nhưng việc chia sẻ thông tin trong bộ

máy quản lý nhà nước vẫn chưa nhiều. Về vấn đề chia sẻ thông tin với những bên liên quan ngoài bộ

máy, Luật Xây dựng (2004) và Nghị định 08 (năm 2005) yêu cầu khi xây dựng quy hoạch chi tiết sẽ

phải có sự tham gia của cộng động. Tuy nhiên, Luật không có nội dung chi tiết cho việc thực hiện.

Trong quá trình lập quy hoạch, NĐ 08 chỉ yêu cầu UBND Huyện thu thập ý kiến về bản quy hoạch chi

tiết thông qua đại diện của người dân tại khu dân cư và UBND cấp xã phường và yêu cầu việc công

khai nội dung quy hoạch sau khi quy hoạch được phê duyệt.30

Trong thực tế, việc tham vấn ý kiến với công chúng vẫn còn hạn chế, hầu hết chỉ xảy ra trong những

lĩnh vực dường như có ảnh hướng nhiều đến người dân như đất đai. Các kế hoạch tổng thể chỉ được

công khai khi đã được thông qua.31

Đà Nẵng vận hành theo khuôn khổ pháp lý hiện hành nhưng với

phương án thể chế hoá một quá trình minh bạch hơn. Kế hoạch chống tham nhũng của Đà Nẵng gồm

việc làm rõ quá trình lập quy hoạch có những biện pháp để cải tiến từng giai đoạn hoạt động. Trong

việc thông qua quy hoạch, việc quan trọng là nhấn mạnh đến việc đẩy nhanh tốc độ. Nếu cần phải phải

sửa đổi các hồ sơ, Sở xây dựng mời chủ đầu tư và các nhà tư vấn thảo luận vấn đề. Việc thu phí để

thẩm định tuân theo quy định của Bộ Tài chính và Uỷ ban nhân dân. Trong lĩnh vực lựa chọn địa điểm

cho dự án, thời gian kết thúc phải tuân theo yêu cầu của chủ đầu tư trong trường hợp khi cần tái định

cư. Sau khi đề xuất được Uỷ ban nhân dân thành phố thông qua, thì sẽ được công khai trong khu vực

mà dự án sẽ được thực hiện theo yêu cầu hiện hành. Trong quá trình công khai hoá quy hoạch, Sở xây

dựng chú ý đến việc phân chia khung thời gian cho việc thực hiện các dự án đầu tư. Sở xây dựng đã

khẳng định rằng phương án minh bạch này đã giúp giảm đi sự thiếu tập trung của dự án, xác định

những dự án có tính chất khả thi và sửa đổi những sai lầm trong quá trình điều phối các dự án cơ sở hạ

tầng khác nhau. Nói chung, về trung hạn, quá trình minh bạch này sẽ giảm được lãng phí.

Về việc quản lý đầu tư xây dựng, Đà Nẵng nhấn mạnh đến việc thông qua ngân sách dự toán cho thiết

kế. Về quản lý chất lượng, Sở xây dựng ban hành các văn bản để hướng dẫn các chủ đầu tư và ban

quản lý dự án tuân thủ Nghị định 209 và Nghị định 49 của Bộ Xây dựng về xem xét an toàn và chất

lượng dự án. Sở Xây dựng cũng phối hợp với Cục kiểm soát chất lượng của Bộ Xây dựng trong việc

tiến thành những chuyến thăm không có trong kế hoạch. Đối với ban quản lý dự án, những lĩnh vực cải

cách chủ chốt gồm việc xem xét vốn đầu tư, thông qua ngân sách thiết kế dự toán, tổ chức quá trình

đấu thầu và giảm chi phí.

Sự minh bạch trong việc giải phóng mặt bằng và đền bù. Sự minh bạch liên quan đến đất đai đã được

nhấn mạnh. Đà Nẵng đã di dời hơn 80,000 hộ gia đình trong vòng hơn 10 năm. Quá trình này đã được

cải tiến thường xuyên và được coi là minh bạch. Số lượng đơn từ gửi cho cấp trung ương liên quan đến

giải phóng mặt bằng đã giảm đi 32

.

30

Cũng có yêu cầu về công khai các quy hoạch phát triển kinh tế xã hội khác nhau trừ trường hợp những quy hoạch này

được coi như là “bí mật nhà nước”. Xem NĐ 92 (2006) và NĐ 04 (2008) bổ sung chỉnh sửa NĐ 92. 31

Về những bình luận chi tiết về cách tiếp cận dân tham gia của Việt Nam, xem trích bài của Nguyễn Ngọc Hiến, “Quy

trình quy hoạch đô thị và quá trình quyết định kiểm soát phát triển nhìn từ dự án cải tạo công viên Thống Nhất,” Tạp chí

Xây dựng, tháng 9, năm 2007. 32

Những kết quả khảo sát này khẳng định lại những kết luận về Đà Nẵng trong báo cáo phát triển Việt Nam năm 2005

mang tên “Quản trị” (xem chưong 6 về đầu tư và tái định cư)

31

Việc xác minh các quy hoạch và dự án của Hội đồng nhân dân. Vào thời điểm khảo sát, chức năng

và nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân được quy định trong Luật Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

(2003), Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH ngày 2 tháng 4 năm 2005 của Uỷ ban thường vụ quốc

hội về các quy chế làm việc của Hội đồng nhân dân và Nghị quyết 545/2007/NQ-UBTVQH ngày 11

tháng 12 năm 2007 của Uỷ ban thường vụ quốc hội quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền,

cơ cấu và tổ chức của Văn phòng Quốc hội, đoàn đại biểu quốc hội trong các tỉnh và Hội đồng nhân

dân cấp tỉnh.

Quá trình làm việc của Hội đồng nhân dân để thẩm định quy hoạch và các dự án xây dựng cơ bản là

thời điểm xác minh33

. Như luật yêu cầu, các Hội đồng nhân dân ở cả ba cấp xác minh các đề án và tờ

trình do Uỷ ban nhân cùng cấp trình lên. Ban thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh tiếp nhận những

đề án từ Hội đồng nhân dân và giao công việc cho các ban. Các ban sẽ xây dựng kế hoạch xác minh chi

tiết và thực hiện kế hoạch. Các ban sẽ dự thảo báo cáo và phỏng vấn những bên có liên quan về đề án

này để có được những nhận xét cho việc thay đổi. Ở cấp xã, quá trình xác minh đề án tuân theo một trật

tự hơi khác (thường trực và các đoàn đại biểu thường nhận các tài liệu trước khi được Uỷ ban nhân dân

cấp xã hoàn thiện). Đối với tất cả ba cấp của Hội đồng nhân dân, trong thực tế còn có những hạn chế về

việc thực hiện công việc xác minh. Đầu tiên, việc Uỷ ban nhân dân trình các tài liệu muộn hơn kế

hoạch là khá phổ biến. Thứ hai, nội dung của việc xác minh tập trung chủ yếu vào cơ sở pháp lý của đề

án, không tập trung nhiều vào kết quả dự kiến và tác động ngắn và dài hạn của đề án. Hiếm khi mà đề

án do Uỷ ban nhân dân trình lại bị bác bỏ. Cuối cùng, các đại biểu không đóng vai trò chủ chốt trong

quá trình xác minh mặc dù khi các báo cáo xác minh được trình ra, họ có thể góp ý.

Tại Đà Nẵng, lãnh đạo đảng đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ củng cố hoạt động của các cơ

quan dân cử, đặc biệt các ban của HĐND tỉnh, trong việc ra quyết định về các dự án mang tầm chiến

lược. Ban kinh tế ngân sách có vai trò trong việc xác minh và giám sát. Ở cấp đoàn đại biểu và từng cá

nhân đại biểu, tuy nhiên mức độ chủ động trong việc thu thập thông tin từ phía các cử tri và việc thực

hiện, theo dõi còn chưa nhiều. Tại Bắc Ninh, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hoạt động như quy định theo

luật trong việc xác minh đề án của Uỷ ban nhân dân về việc phân bổ nguồn vốn cho cơ sở hạ tầng nông

thôn và theo dõi tiến độ của việc thực hiện dự án.

Việc công khai các dự án đã được thông qua cho việc giám sát cộng đồng 34

. Khuôn khổ dân chủ cơ

sở ở cấp xã cụ thể hoá cách thức công khai thông tin về các dự án xây dựng. Mặt trận tổ quốc và đơn vị

thanh tra nhân dân đóng vai trò quan trọng trong việc giám sát thực hiện. Đối với việc theo dõi những

dự án xây dựng cơ bản, chính phủ Việt Nam tập trung vào việc giám sát của dân như đã đề cập trong

Quyết định 80 của Thủ tướng Chính phủ ban hành vào năm 2005. Theo quyết định này, các cơ quan bị

giám sát là những cơ quan ra quyết định đầu tư, chủ đầu tư, các nhà tư vấn, và những người đánh giá

thực hiện. Các dự án do cộng đồng giám sát gồm các dự án sử dụng vốn nhà nước, do cộng đồng đóng

góp cũng như các dự án khác. Mục đích của việc giám sát của dân là để đánh giá sự phù hợp của quyết

định đầu tư liên quan đến kế hoạch tổng thể phát triển; để đánh giá sự tuân thủ của các chủ đầu tư trong

những lĩnh vực như: sử dụng đất, kế hoạch chi tiết về mặt bằng, kế hoạch kiến trúc, xây dựng, chất thải,

môi trường, đền bù, giải toả mặt bằng, tái định cư, và tiến độ lập kế hoạch đầu tư; để xác định những

tác động tiêu cực đối với lợi ích cộng đồng và môi trường. Mức độ theo dõi thay đổi theo từng loại đầu

tư, tuỳ theo dự án sử dụng vốn của nhà nước hay do cộng đồng đóng góp. Các cơ quan thực hiện là các

Ban giám sát cộng đồng. Mặt trận tổ quốc Việt Nam tại xã sẽ thành lập một ban theo yêu cầu của cộng

đồng.

33

Phần này dựa trên Thaveeporn Vasavakul ”Phân tích khuôn khổ pháp lý hiện hành của Việt Nam về Hội đồng nhân dân:

Một quan điểm từ phía Ninh Thuận” Báo cáo của Oxfam-GB, Hà Nội, tháng 3, 2009. 34

Xin được cảm ơn Ban chỉ đạo Quốc Gia phòng chống tham nhũng và những ban chỉ đạo Đà Nẵng và Bắc Ninh đã thu xếp

những buổi họp.

32

Mặc dù Quyết định 80 đã được ban hành vào năm 2005, nhưng vẫn chưa đánh giá được việc thực hiện.

Nhìn chung, quyết định này chưa được thực hiện một cách rộng khắp và nếu được thực hiện thì mới chỉ

được áp dụng cho những dự án có sự đóng góp của địa phương chứ không phải là với các dự án sử

dụng vốn nhà nước. Những thông tin thu được từ chuyến nghiên cứu thực địa cho thấy rằng khu vực đô

thị của thành phố Đà Nẵng chưa tổ chức việc giám sát cộng đồng một cách có hệ thống. Tuy nhiên, khi

được hỏi, thành viên của MTTQ và thành viên của đơn vị thanh tra nhân dân ở cấp phường ở đây tin

tưởng rằng họ có thể đáp ứng được phần lớn các yêu cầu trong quyết định 80. Tại Đà Nẵng, đến nay hệ

thống đường dây nóng và công khai đã cho phép người dân nêu ý kiến của mình. Việc giám sát cộng

đồng tại Bắc Ninh, lại được phát triển một cách có hệ thống hơn. Việc khảo sát tại xã Nhân Thắng,

huyện Gia Bình cho thấy rằng hệ thống giám sát của một cộng đồng đã có thể đóng góp cho việc giảm

lãng phí và giảm các cơ hội tham nhũng. Theo Uỷ ban nhân dân của xã Nhân Thắng, trong thời gian từ

1/1/2006 đến 30/4/2009, Ban Giám sát cộng đồng đã thực hiện 8 vụ giám sát. Tất cả các dự án được

giám sát đều nhận được hỗ trợ về mặt ngân sách của chính phủ cũng như sự đóng góp của người dân.

Các dự án xây dựng gồm việc xây dựng trường học hai tầng, nhà văn hoá thôn, con đường rải xi măng

thông qua thôn và văn phòng MTTQ ở cấp xã. Quy mô vốn đầu tư theo kế hoạch là khoảng giữa 540

triệu VND và 4.3 tỷ VND. Các đơn vị giám sát địa phương đã xác định ra nhiều cách thức mà các công

ty xây dựng và nhà cung cấp vật liệu thường thông đồng trong quá trình xây dựng. Các hồ sơ chỉ ra

rằng xã đã tiết kiệm được khoảng từ 3 tới 57,7% của ngân sách theo kế hoạch dự kiến.

Sự minh bạch về tài chính. Các quan chức của Bộ Tài chính có ý kiến rằng những yêu cầu quy định

trong điều khoản 15 về minh bạch tài chính (phân bổ vốn cho các dự án, dự toán ngân sách và ngân

sách phân bổ cho dự án, những báo cáo hàng năm về tài chính của dự án và báo cáo quyết toán sau khi

kết thúc dự án) hầu hết là đã đạt được. Tuy nhiên, quá trình theo dõi chung là trách nhiệm của từng bộ

và địa phương. Báo cáo của Đà Nẵng và Bắc Ninh chỉ ra rằng những yêu cầu minh bạch tài chính đã

đáp ứng được.35

Các phương pháp công khai gồm việc thông báo thông tin trong các cuộc họp của các

cán bộ trong đơn vị, cũng như thông tin được chia sẻ với Hội đồng nhân dân.

Nhiều tỉnh có sáng kiến là dự án công khai hoá thông tin chi tiết hơn những yêu cầu của điều khoản 16.

Hơn nữa, ở cấp trung ương, có những quy chế về việc phân bổ ngân sách đầu tư dựa trên Quyết định

210 được ban hành vào năm 2006 đã thúc đẩy sự minh bạch trong hệ thống hành chính. Bộ Tài chính

cũng đã có sáng kiến báo cáo thông tin về việc giải ngân hàng quý và hàng năm cho tất cả các bộ, một

cách tiếp cận chưa được tiến hành trước đây. Sự minh bạch trong mức độ giải ngân cho phép các bộ

đánh giá tiến độ thực hiện từ khía cạnh so sánh.

Có ý kiến cho rằng để hỗ trợ minh bạch tài chính, cần phải công khai nội dung chi tiết có thể, tăng

cường vai trò của cộng đồng trong việc giám sát tài chính và sử dụng kiểm toán trên cơ sở hàng quý

thay vì để đến khi kết thúc dự án.

4.4.3 Những thách thức và kiến nghị

Tăng cường sự minh bạch trong bối cảnh của chương trình CCHC đang triển khai là một phương tiện

để giảm cơ hội xảy ra tham nhũng và lãng phí. Để cải tiến hệ thống minh bạch hiện nay trong quá trình

quản lý dự án, xin kiến nghị một số điểm sau:

Thứ nhất, tăng cường chế độ yêu cầu cần có sự minh bạch để tăng hiệu quả trong việc giảm cơ hội xảy

ra tham nhũng và lãng phí. Bảng 12 đã tóm tắt những lĩnh vực cần phải tăng cường và hoàn thiện.

35

Xem Ủy ban Nhân dân TP Đà Nẵng, “Báo cáo sơ kết thực hiện Luật phòng chống tham nhũng”, 4 tháng 7, 2008; và “Phụ

lục”, trong Uỷ ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh, “Báo cáo về kết quả 2 năm thực hiện Luật phòng chống tham nhũng Tỉnh Bẵc

Ninh”.

33

Bảng 12: Tăng cường hệ thống minh bạch hiện hành

Những lĩnh vực hiện

nay đang yêu cầu minh

bạch

Những biện pháp tăng cƣờng thêm

Đầu tư xây dựng, Lập

quy hoạch và thu thập ý

kiến công chúng (bao

gồm sự minh bạch trong

giải phóng mặt bằng và

bồi thường đất đai)

-Nội dung tập trung vào những lĩnh vực tác động trực tiếp đến cộng

đồng địa phương; quá trình chi phí trở nên minh bạch hơn từ khi bắt đầu

Việc thẩm tra các dự án

địa phương của Hội đồng

nhân dân

- Hội đồng nhân dân cần có vai trò hệ thống hơn trong giai đoạn thẩm

tra để thông qua. Cần phải chuyển từ “xác minh luật pháp” sang đánh

giá “tác động đối với cử tri”

-Các đại biểu cần tiếp nhận các thông tin và chia sẻ với cử tri. Những

thông tin đầu vào từ phía các cử tri có thể được thu thập để cải tiến chất

lượng dự án.

-Sự minh bạch trong quá trình xác định phạm vi

Sự công khai các dự án

đã được thông qua đối

với việc giám sát của

nhân dân

-Sự thực thi rộng rãi của việc áp dụng Quyết định 80 với những ưu tiên

đi đến hiện trường và việc giám sát ngoài kế hoạch đối với việc sử dụng

vật liệu xây dựng, tác động môi trường địa phương và những thiết kế

chung với môi trường địa phương

Sự minh bạch tài chính - Mở rộng nội dung cần phải minh bạch và công khai.

-Các công ty và công dân đưa ra thông tin phản hồi về tiến độ và phạm

vi đơn giản hoá thủ tục hành chính trong việc cắt giảm chi phí

-Thay thế việc kiểm toán ở cuối dự án bằng việc kiểm toán thường

xuyên, có thể là 3 tháng một lần

-Tăng cường việc thực hiện Quyết định 80 về theo dõi cộng đồng, với

sự tham gia tích cực của MTTQ

Thứ hai, trong lĩnh vực khuôn khổ pháp lý, khi khuôn khổ quản lý các dự án trở nên phức tạp hơn, cần

phải điều chỉnh lại khuôn khổ liên quan đến minh bạch.

Thứ ba, Chính phủ Việt Nam đã phân quyền quản lý dự án đến các chủ đầu tư, là những người sau đó

lại dựa vào các ban quản lý dự án để điều hành dự án. Các nhà tư vấn và thầu khoán ngày càng can dự

nhiều hơn vào dự án. Cần phải tăng cường trách nhiệm giải trình của những thành viên khác khi tham

gia vào quản lý dự án.

Tóm lại, một chiến lược trung hạn phòng chống tham nhũng và lãng phí trong việc quản lý dự án đầu

tư xây dựng bao gồm việc tăng cường chế độ yêu cầu minh bạch hiện hành để tăng hiệu quả trong việc

giảm đi cơ hội xảy ra lãng phí và tham nhũng, việc sửa đổi khuôn khổ liên quan đến minh bạch và việc

nhấn mạnh áp dụng nguyên tắc công khai minh bạch vào quy trình công việc của của Ban quản lý dự

án, nhà thầu và các nhà tư vấn.

4.9 Vai trò và Trách nhiệm của xã hội

34

Phần này sẽ xem xét hai nhân tố chủ chốt trong số hàng loạt các định chế và tổ chức xã hội có thể giữ

một vai trò nhất định trong việc thực hiện Luật PCTN trong ngành xây dựng, đó là các hiệp hội và các

cơ quan báo chí.

Nghị định số 47/2007/NĐ-CP hướng dẫn vai trò của xã hội trong cuộc đấu tranh phòng chống tham

nhũng tạo hành lang pháp lý quan trọng cho những nỗ lực vận động giới truyền thông, xã hội dân sự và

khu vực doanh nghiệp tham gia việc thực thi luật. Nghị định 47 quy định quyền và nghĩa vụ của Mặt

trận Tổ quốc (MTTQ), báo chí, các hiệp hội ngành nghề, thanh tra nhân dân và người dân trong các

hoạt động chống tham nhũng. Các hiệp hội ngành nghề đóng vai trò đặc biệt quan trọng, tuy nhiên vai

trò này chưa được chú ý đầy đủ trong Luật PCTN mà chỉ được đề cập chung chung trong Điều 87

khoản 2-4.

4.5.1. Khảo sát sơ bộ đối với Tổng hội Xây dựng Việt Nam

Trong quá trình phân tích việc triển khai thực hiện Luật PCTN trong ngành xây dựng, việc xem xét kỹ

lưỡng vai trò của Tổng hội Xây dựng Việt Nam (VFCEA, trước đây là Hội Xây dựng Việt Nam) là vô

cùng cần thiết để đánh giá tính hiệu quả của các hiệp hội. VFCEA nắm rõ Luật PCTN và phạm vi điều

chỉnh đối với các hiệp hội ngành nghề và kỹ thuật trong công tác chống tham nhũng.

VFCEA là tổ chức phi lợi nhuận bao gồm 13 hội chuyên ngành và 40 hội cấp tỉnh và thành phố. Tại

Việt Nam, trong cơ cấu quản lý các mối quan hệ nhà nước và xã hội, VFCEA thuộc Liên hiệp các Hội

khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA).

VFCEA tham gia công tác thúc đẩy liêm chính trong ngành xây dựng từ thời nguyên Tổng Bí Thư Lê

Khả Phiêu khởi xướng cuộc đấu tranh phòng chống tham nhũng và lãng phí vào cuối những năm 1990.

Một trong những việc mà VFCEA đã làm là công bố danh sách 40-50 dự án đầu tư dễ bị tham nhũng

trên các phương tiện truyền thông đại chúng trong thời gian 3-4 năm trước khi Luật PCTN được ban

hành năm 2005. Việc công bố những dự án đầu tư dễ bị tham nhũng được tiến hành không theo kiểu đe

dọa hay đề cập đến một cá nhân hay tổ chức cụ thể mà nhấn mạnh đến những vấn đề về hệ thống và thể

chế trong các dự án xây dựng, chẳng hạn như cơ cấu sở hữu và quản trị trong các doanh nghiệp nhà

nước. Việc công bố những dự án dễ bị tham nhũng bị đình lại do thiếu nguồn tài chính.

Trước và sau khi xảy ra vụ tiêu cực ở PMU 18, VFCEA đã nêu những vấn đề về cơ cấu tổ chức của các

ban quản lý dự án (PMU) trong các dự án xây dựng. Đặc biệt, VFCEA đã cảnh báo về việc các PMU

được gắn quá sâu vào cơ cấu tổ chức ngành cấp bộ. Báo cáo năm 2004 của VFCEA về “Chống thất

thoát Trong Đầu tư Xây dựng – Nhìn từ nhiều phía” đã được Quốc hội thảo luận. Nhưng rồi Chính phủ

lại bác bỏ những kiến nghị của VFCEA nhằm thành lập các PMU độc lập hơn chịu sự giám sát chặt chẽ

hơn từ bên ngoài.

Trên cơ sở này và trong khuôn khổ Luật PCTN và nhất là Nghị định 47, việc huy động VFCEA và các

hiệp hội thành viên vào công tác giám sát các dự án đầu tư xây dựng công cộng có vẻ rất hợp lý. Điều

này có thể thực hiện thông qua kiểm tra thực tế các dự án đã hoàn thành xem các cam kết kỹ thuật

trong hợp đồng có được đảm bảo không, chẳng hạn như vật liệu xây dựng có đúng yêu cầu và tiêu

chuẩn không.

4.5.2. Truyền thông đƣa tin về tham nhũng trong ngành xây dựng

Khái lược về khuôn khổ thể chế và luật pháp đối với báo chí trong lĩnh vực đấu tranh chống tham

nhũng. Trong vòng 5-10 năm trở lại đây chính phủ khuyến khích các cơ quan báo chí tích cực hơn

trong việc đưa tin về tham nhũng và công khai thông tin các vụ tham nhũng do cơ quan công an, kiểm

sát và các cơ quan chính phủ cung cấp. Trong quá trình này, các cơ quan báo chí ngày càng đóng vai

35

trò giám sát đối với cơ quan chính phủ. Các nhà báo được khuyến khích chủ động phát hiện tham

nhũng và họ đã phát hiện, đưa tin nhiều vụ rất đình đám. Mặc dầu vậy, vẫn còn rất nhiều khó khăn.

Khuôn khổ pháp luật này vừa tạo cơ hội đồng thời cũng có nhiều hạn chế đối với việc đưa tin tham

nhũng trong ngành xây dựng. Các Điều 9, 31 và 86 trong Luật PCTN phản ánh tinh thần chung của

luật. Nói chung những điều này một mặt vừa tạo điều kiện mặt khác lại có những hạn chế. Chẳng hạn

Điều 86 khoản 3 quy định “Báo chí và phóng viên có quyền yêu cầu các cơ quan thẩm quyền, các tổ

chức hoặc cá nhân cung cấp thông tin và/hoặc tài liệu liên quan đến hành vi tham nhũng” lại bị Điều 9

làm cho mờ đi với quy định báo chí “chịu trách nhiệm về nội dung thông tin đăng tải”. Sự mơ hồ trong

các quy định càng tăng thêm trong các quy định tại Điều III.12.3 trong Nghị định 47/2007/NĐ-CP do

định nghĩa về “bí mật nhà nước” vẫn rất mơ hồ. Do vậy những người cung cấp thông tin đã yêu cầu

nhà báo và báo chí phải được cấp trên đồng ý nếu họ mong muốn theo đuổi việc đưa tin về một vụ

tham nhũng lớn. Trong hoàn cảnh này báo chí có nguy cơ trở thành công cụ trong các cuộc thanh trừng

chính trị. Tuy vậy, việc đưa tin về các vụ tham nhũng nhỏ lẻ lại rất được khuyến khích.

Trong bối cảnh này, kế hoạch sửa đổi bổ sung Luật Báo chí đang được xem xét có thể tạo cơ hội bảo vệ

các cơ quan báo chí tốt hơn trong đưa tin tham nhũng, đồng thời hạn chế việc bôi nhọ và vu cáo. Về

mặt lý tưởng, việc hạn chế đó nên dựa vào các biện pháp dân sự hơn là truy tố hình sự. Tuy nhiên,

trong bối cảnh hiện tại vẫn chưa có đủ sự đồng thuận chính trị cần thiết cho bước đột phá kiểu này nên

việc chuẩn bị cho Luật Báo chí đã bị trì hoãn lại.36

Điểm qua số lượng tin bài về tham nhũng trong ngành xây dựng. Theo phân tích của tác giả

Mckinley/UNDP37

, bức tranh toàn cảnh cho thấy “lĩnh vực xây dựng và cơ sở hạ tầng” chiếm vị trí thứ

hai với 7% số tin bài, xếp sau vấn đề “đất đai”, về tham nhũng trên các phương tiện thông tin đại

chúng.

Phân tích tóm lược trên đây về khuôn khổ pháp lý được phản ánh trong phân tích số lượng các tin bài

đưa tin về tham nhũng trong ngành xây dựng. Phân tích này dựa vào kết quả tìm kiếm theo từ trong cơ

sở dữ liệu bao gồm hơn một trăm tờ báo và tạp chí. Một tin bài được tính là đưa tin về “Xây

dựng/Tham nhũng” nếu tin bài đó có từ “xây dựng” và một trong các từ sau “tham nhũng”, “gian lận”,

“hối lộ” hoặc “tham ô”.

Hình 13: Tin bài về tham nhũng trong ngành xây dựng

Nguồn: Tổng kết dữ liệu về các tin bài trên báo chí

36

Việc trì hoãn này là một bước lùi nhưng có điều tốt là chính phủ đã quyết định thảo luận vấn đề này sâu hơn, chứ không

phải chỉ thông qua luật sửa đổi mà không đả động gì đến những mối quan ngại này. 37

”Các cơ quan báo chí & Tham nhũng”, Catherine McKinley & UNDP Việt Nam, tháng 01, 2009, tr. 20.

36

Độ dài thời gian của dữ liệu phải lớn hơn nữa mới có thể rút ra những kết luận chắc chắn, tuy nhiên có

thể thấy rõ một xu hướng. Số tin bài về tham nhũng giảm đáng kể từ sau vụ PMU 18 năm 2006. Mặc

dù một phần sự suy giảm này có nguyên do thực tế là không có vụ tham nhũng lớn nào xảy ra những

điều đáng chú ý là lượng tin bài năm 2008 ít hơn nhiều so với trước thời điểm vụ PMU 18 năm 2005.

Tin bài còn trở nên ít hơn nhiều trước vụ bắt giữ hai nhà báo tháng 5 năm 2008. Để mổ xẻ các đặc điểm

của tham nhũng trong ngành xây dựng, từ “hối lộ” xuất hiện với tần xuất gấp đôi trong các tin bài so

với từ “gian lận”. Từ “tham ô” không được dùng mấy trong các tin bài liên quan đến tham nhũng trong

ngành xây dựng.

Do vậy, Luật PCTN và Nghị Định 47 dường như không phải là nguyên nhân thúc đẩy hay kìm hãm sự

gia tăng việc đưa tin đấu tranh chống tham nhũng trong ngành xây dựng. Tuy nhiên, các tin bài về vụ

PMU 18 lại nhận được sự quan tâm rộng rãi của các cơ quan báo chí căn cứ vào việc tìm kiếm trên hai

tờ báo điện tử là VietnamNet và Vnexpress, như trong hình 2. Số lượng tin bài còn nhiều hơn cả vụ

Năm Cam, đỉnh điểm chiếm tới 2,6% các tin bài trên báo chí năm 2006. Số liệu này cũng tương đương

với số người được phỏng vấn nhận xét nhà nước đã cho phép báo chí được tự do hơn trong 10 năm qua

– tác động của Luật PCTN xét theo khía cạnh này khá lắm thì cũng chỉ mang yếu tố bổ sung chứ không

phải yếu tố chính.

Hình 14: Số tin bài đưa về vụ PMU 18

Nguồn: Tổng kết dữ liệu các tin bài trên báo chí

4.10 Phát hiện, thanh tra tham nhũng và xử lý pháp luật

4.6.1 Bối cảnh chung

Việc phát hiện tham nhũng được đề cập tại Chương III của Luật PCTN, trong đó quy định tham nhũng

được phát hiện thông qua: (i) kiểm tra nội bộ38

; (ii) kiểm toán, thanh tra, điều tra, giám sát và xét xử39

;

và (iii) khiếu nại và tố cáo40

.

Mặc dù không có văn bản cụ thể nào hướng dẫn việc triển khai thực hiện các quy định ở Chương này,

trên thực tế việc phát hiện tham nhũng và thanh tra được quy định bởi nhiều luật và các văn bản luật

khác nhau. Chẳng hạn như việc thanh tra được quy định trong Luật Thanh tra (LOI), kiểm toán được

38

Chương III, điểm 1, điều 59-61 Luật PCTN 39

Chương III, điểm 2, điều 62 & 63 Luật PCTN 40

Chương III, điểm 3, điều 64 – 67 Luật PCTN

37

quy định trong Luật Kiểm toán Nhà nước, điều tra và xét xử được điều chỉnh bởi Luật Tố tụng Hình sự

và khiếu nại tố cáo được quy định trong Luật Khiếu nại Tố cáo (LOCD).

Bên cạnh các luật trên, việc phát hiện và thanh tra tham nhũng trong ngành xây dựng cũng được quy

định bởi Luật Xây dựng (LOC) và các văn bản liên quan. Ví dụ, Nghị Định số 46/2005/NĐ-CP quy

định về tổ chức và hoạt động của thanh tra xây dựng có những hướng dẫn quan trọng cho các thanh tra

xây dựng.

Cần phải lưu ý rằng số lượng tổ chức và nhân sự tham gia vào việc phát hiện tham nhũng tương đối

nhiều. Chẳng hạn Luật Thanh tra quy định ba cấp thanh tra chủ đạo: (i) thanh tra hành chính, bao gồm

thanh tra chính phủ, thanh tra cấp tỉnh và huyện; (ii) thanh tra chuyên ngành, bao gồm thanh tra bộ và

các cục, vụ; và (iii) thanh tra nhân dân ở cấp cơ sở. Sơ đồ dưới đây tổng hợp các luật và tổ chức liên

quan.

Theo báo cáo của Thanh tra Chính phủ (GI)41

, có 21.098 cán bộ công tác trong ngành thanh tra, trong

đó có 8.002 là thanh tra có chứng nhận nghiệp vụ. Theo Bộ Xây dựng (MoC), Việt Nam có khoảng

3.500 thanh tra xây dựng.

Hình 15: Các luật liên quan và thẩm quyền

Năm 2007 và 2008, tòa án nhân dân các cấp đã xét xử 713 vụ tham nhũng. Không có số liệu cụ thể về

các vụ tham nhũng trong ngành xây dựng. Trong khi đó số vụ tham nhũng trong ngành xây dựng theo

báo cáo của các cơ quan chức năng lại vô cùng khiêm tốn. Chẳng hạn Thanh tra Chính phủ chỉ phát

hiện được hai vụ tham nhũng trong xây dựng trong hai năm qua. 42

Trong khi đó Bộ Xây dựng không

có vụ tham nhũng nào báo cáo.

Theo báo cáo của Bộ Công an, thất thoát trong đầu tư xây dựng chiếm từ 10% đến 20% tổng vốn đầu

tư xây dựng cơ bản. Nếu căn cứ vào ngân sách nhà nước dành cho đầu tư xây dựng cơ bản năm 2007

(97.280 tỷ đồng) và 2008 (110.050 tỷ đồng), thì thất thoát trong xây dựng cơ bản vào khoảng 20.000 tỷ

đồng. Không phải không có cơ sở khi nói một phần trong số này liên quan đến tham nhũng. Theo báo

cáo của Ðoàn giám sát Quốc hội, trong số 1.505 dự án xây dựng được kiểm tra, có 176 dự án vi phạm

quy định về thẩm định dự án; 198 dự án, công trình vi phạm quy chế đấu thầu; 802 dự án, công trình thi

công sai thiết kế, sai chủng loại vật tư, thiết bị, không phê duyệt khối lượng phát sinh, vi phạm các quy

41

Báo cáo Thanh tra Chính phủ ngày 09/04/2009 về phòng chống tham nhũng. 42

Vụ VINACONEX 4 và vụ Tổng công ty xây dựng miền trung.

Luật Khiếu nại Tố cáo

Kiểm toán Nhà nước Thanh tra

Thanh tra nhà nước Thanh tra ngành

Điều tra Kiểm sát/Tòa án

Luật Kiểm toán nhà nước Luật Thanh tra Luật Chuyên ngành (ví dụ Luật Xây dựng)

Luật Hình sự Luật Tố tụng hình sự

Luật PCTN

38

định về trình tự thủ tục trong quản lý đầu tư xây dựng, về quản lý chất lượng, nghiệm thu, thanh toán

công trình; 415 dự án, công trình vi phạm về thiết kế, khảo sát; 720 dự án, công trình vi phạm quy định

trong giai đoạn đưa công trình vào khai thác, sử dụng.

Tóm lại, việc phát hiện và thanh tra tham nhũng được quy định trong nhiều văn bản pháp luật . Đồng

thời cũng có nhiều cơ quan thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau tham gia vào việc phát hiện và thanh tra

tham nhũng. Mặc dù có khuôn khổ pháp lý và nguồn nhân lực dồi dào, số vụ tham nhũng được phát

hiện và điều tra trong ngành xây dựng vẫn còn rất ít so với số lượng vi phạm. Trong các phần dưới đây

chúng ta sẽ thảo luận, phân tích Luật PCTN và thực tế triển khai một số số nội dung để tìm hiểu và lý

giải cho tình trạng này.

4.6.2 Phát hiện tham nhũng thông qua thanh tra nội bộ

Điều 59 và 60 Luật PCTN quy định người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thường xuyên tổ

chức thanh tra nội bộ. Nếu phát hiện vi phạm, Luật PCTN quy định người đứng đầu phải xử lý theo

thẩm quyền hoặc báo cáo thanh tra hoặc cơ quan điều tra để tiến hành các thủ tục theo quy định. Nghị

Định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 có quy định tùy vào mức độ nghiêm trọng của vụ

tham nhũng được phát hiện, người đứng đầu các tổ chức để xảy ra tham nhũng sẽ bị áp dụng các hình

thức xử lý kỷ luật như cảnh cáo, buộc thôi việc hoặc xử lý hình sự.

Trên thực tế, các cơ quan, tổ chức và các doanh nghiệp đều có kế hoạch kiểm tra tra hàng năm do thủ

trưởng cơ quan phê duyệt và họ cũng có tiến hành kiể m tra nội bộ theo kế hoạch. Chẳng hạn 91 đơn vị

thuộc Bộ GTVT báo cáo đã tiến hành kiểm tra nội bộ trong khoảng tháng 6/2006 đến tháng 6/200843

.

Bộ Công an báo cáo có 2.247 đơn vị trực thuộc bộ đã tiến hành kiể m tra nội bộ trong khoảng thời gian

từ năm 2006 đến 2008.44

Bộ Xây dựng không có số liệu cụ thể về các đợt kiể m tra nội bộ tại các đơn

vị thuộc Bộ. Tuy nhiên, thanh tra Bộ Xây dựng cho biết đã thực hiện khoảng 10 đến 15 đợt thanh tra

nội bộ trong hai năm qua.45

Phần lớn các công ty xây dựng được nghiên cứu đều báo cáo họ tiến hành

kiểm tra tài chính nhưng không tập trung vào riêng vấn đề tham nhũng.

Kiểm tra nội bộ đã phát huy được hiệu quả trong việc phát hiện thất thoát, lãng phí tài chính, đặc biệt là

trong các dự án xây dựng. Theo thanh tra Bộ Xây dựng, họ đã tiết kiệm được khoảng 25 tỷ đồng chi

phí và thu hồi khoảng 10 tỷ đồng từ các dự án xây dựng trong hai năm qua.46

Thanh tra nội bộ trong

các dự án xây dựng của Bộ Công an năm 2006 và 2007 đã tiết kiệm được 2.009 tỷ đồng.47

Tuy nhiên,

hiệu quả của công tác thanh tra nội bộ trong việc phát hiện tham nhũng vẫn còn hạn chế. Số vụ tham

nhũng phát hiện qua thanh tra nội bộ vẫn còn rất ít. Chẳng hạn, theo thanh tra Bộ Xây dựng không

phát hiện tham nhũng qua thanh tra nội bộ trong hai năm qua.48

Các công ty xây dựng trong nghiên cứu

này49

cũng báo cáo không có tham nhũng qua thanh tra nội bộ. Bộ GTVT báo cáo chỉ có 10 vụ tham

nhũng trong tổng số 91 đợt thanh tra nội bộ trong hai năm qua.50

Theo thanh tra bộ Xây dựng và Bộ GTVT, việc phát hiện tham nhũng trong các đợt thanh tra “vô cùng

khó khăn” do các yếu tố sau:

43

Công văn Số 5224/BGTVT-TTr của Bộ GTVT về báo cáo kết quả thực hiện Luật PCTN trong hai năm (tháng 6/2006 –

6/2008). 44

Công văn Só 285/BC-BCA ngày 15/07/2008 về báo cáo kết quả thực hiện Luật PCTN trong các lực lương công an Nhân

dân trong hai năm. 45

Phỏng vấn thanh tra Bộ Xây dựng ngày 12/05/2009. 46

Phỏng vấn các thanh tra viên của Bộ Xây dựng ngày 12/05/2009. 47

Tính theo tỷ giá hối đoái NHNN ngày 14/05/2009 là 17.650 đồng = 1 USD. 48

Phỏng vấn thanh tra Bộ Xây dựng ngày 12/05/2009. 49

Tổng Công ty Xây dựng Hà Nội; Công ty Xây dựng Sông Hồng; Lilama; và Cavico. 50

Công văn số 5224/BGTVT-TTr của Bộ GTVT về báo cáo kết quả thực hiện Luật PCTN trong 2 năm

(tháng 6/2006 – 6/2008).

39

Thẩm quyền của họ là thanh tra việc tuân thủ các quy định, quy chế nội bộ trong ngành (chẳng

hạn như xây dựng và giao thông vận tải). Trong các đợt thanh tra họ xem xét các vi phạm về thủ

tục xây dựng và chênh lệch trong sổ sách kế toán. Trong quá trình thanh tra họ có thể phát hiện

những vi phạm về quy định, quy chế nội bộ và phát hiện thất thoát, lãng phí, nhưng trong phần

lớn các trường hợp những điều này chưa đủ cấu thành tội phạm tham nhũng. Do phần lớn những

vụ tham nhũng những đối tượng liên quan thường tìm cách che dấu hoặc bưng bít thông tin, việc

tìm bằng chứng tham nhũng đòi hỏi thẩm quyền điều tra vượt quá thẩm quyền của các thanh tra.

Theo Luật PCTN, khi phát hiện dấu hiệu tham nhũng trong một tổ chức, chỉ có người đứng đầu

tổ chức đang bị thanh tra có thẩm quyền chuyển vụ việc cho các cơ quan chức năng để tiến hành

điều tra hoặc thực hiện các thủ tục pháp lý tiếp theo. Qui định này tạo ra xung đột lợi ích rất rõ

ràng, vì theo Nghị Định 107 người đứng đầu tổ chức sẽ phải chịu trách nhiệm nếu để xảy ra

tham nhũng tại cơ quan mình. Trong khi đó không cơ chế khuyến khích hoặc khen thưởng đáng

kể nào cho họ trong việc báo cáo hoặc chuyển các vụ tham nhũng cho cơ quan điều tra.

Không có hướng dẫn cụ thể hoặc hỗ trợ từ phía các cơ quan điều tra trong việc thu thập bằng

chứng tham nhũng. Ví dụ thanh tra Bộ Xây dựng cho biết mặc dù họ thường xuyên làm việc

chặt chẽ với cơ quan công an có thẩm quyền, họ rất ít khi thu thập được đầy đủ bằng chứng cho

một vụ việc tham nhũng. Trong hai năm qua, Bộ Xây dựng không chuyển được vụ tham nhũng

nào sang cơ quan điều tra.

4.6.3 Phát hiện tham nhũng thông qua thanh tra, điều tra, kiểm toán và truy tố

Điều 62 và 63 của Luật PCTN quy định các cơ quan thanh tra và điều tra như thanh tra hành chính các

cấp, kiểm toán Nhà nước, Viện Kiểm sát và Toàn án phải phát hiện tham nhũng thông qua công tác

thanh tra, điều tra, kiểm toán, truy tố và xét xử. Bên cạnh đó Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp

có trách nhiệm phát hiện tham nhũng thông qua công tác giám sát.

Trên thực tế, các hoạt động trên có vẻ mang lại hiệu quả nhất trong việc phát hiện tham nhũng. Số vụ

tham nhũng được phát hiện thông qua các hoạt động này cao hơn nhiều so với công tác kiểm tra nội bộ.

Bảng sau tổng kết số vụ tham nhũng do Thanh tra Chính phủ, kiểm toán, các cơ quan điều tra và tòa án

phát hiện trong hai năm qua:

Bảng 16: Các vụ tham nhũng do Thanh tra Chính phủ, kiểm toán, các cơ quan điều tra và tòa án phát

hiện trong hai năm (2007 – 2008)51

Số vụ Thanh tra CP Kiểm toán NN

Cơ quan diều

tra

Tòa án

Tổng số vụ tham nhũng đã xử lý 07 không có số liệu 724 713

Số vụ tham nhũng đã xử lý trong ngành xây

dựng

02 16 không có số

liệu

không có số

liệu

Số cá nhân liên quan không có số

liệu

không có số liệu 1.609 1.655

Số liệu trên đây phản ánh:

i. Công tác điều tra là biện pháp phát hiện tham nhũng hiệu quả nhất. Tuy vậy, điều tra viên

đang phải đối mặt với nhiều thách thức khiến cho hiệu quả công tác của họ bị hạn chế. Một trong

những thách thức lớn nhất là phải chứng minh được có tội phạm tham nhũng để kiến nghị. Trong

51

Công văn 706/BC-TTCP Thanh tra Chính phủ ban hành ngày 9/4/2009 về báo cáo kết quả hai năm thực hiện Luật PCTN.

40

phần lớn các trường hợp hầu như không thể chứng minh được rõ ràng những hành vi tham nhũng

chẳng hạn như nhận hối lộ hay tham ô tài sản nhà nước.52

ii. Thanh tra và kiểm toán cũng giống như thanh tra nội bộ ít có hiệu quả trong phát hiện tham

nhũng, mặc dù các hoạt động này đều rất hiệu quả trong việc phát hiện những vi phạm về quản

lý, kế toán và thực thi các quy định pháp luật và các quy định liên quan.Trong hai năm qua, Kiểm

toán Nhà nước đã thu hồi được 6.766 tỷ đồng về cho Ngân sách Nhà nước và tiết kiệm được cho

Ngân sách Nhà nước 3.715 tỷ đồng; Thanh tra Nhà nước thu hồi được 3.347 tỷ đồng và 786.000

USD cho ngân sách.53

So với tổng số vốn ngân sách dành cho xây dựng trong hai năm qua

(97.280 tỷ đồng năm 2007 và 101.050 tỷ đồng năm 2008) những con số này cũng có thể coi là

đáng kể. Tuy nhiên, số vụ tham nhũng phát hiện được thông qua hoạt động này lại rất ít. Qua trao

đổi với các thanh tra viên,54

việc thực thi kém hiệu quả và kết quả quá khiêm tốn là do các nguyên

nhân sau,

Thanh tra và kiểm toán viên không có thẩm quyền điều tra hoặc khởi tố vụ án. Họ chỉ có

thẩm quyền phát hiện những vụ việc có dấu hiệu tham nhũng và kiến nghị với lãnh đạo

ngành hoặc cơ quan điều tra để tiến hành điều tra thêm. Tuy nhiên, không phải vụ việc nào

cũng được cơ quan điều tra thụ lý. Chẳng hạn, trong bảy vụ Thanh tra Chính phủ chuyển

cho cơ quan điều tra chỉ có một vụ được tiến hành điều tra và truy tố.

Sự vênh nhau giữa Luật PCTN và Luật Hình sự về định nghĩa tham nhũng. Cụ thể Luật

PCTN quy định 12 hành vi tham nhũng,55

trong khi đó Luật Hình sự lại chỉ quy định 7 hành

vi.56

5 hành vi không có trong Luật Hình sự bao gồm: (i) đưa hối lộ, môi giới hối lộ được

thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức,

đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi; (ii) lợi dụng chức vụ và quyền hạn sử dụng trái phép tài

sản Nhà nước vì vụ lợi; (iii) nhũng nhiễu vì vụ lợi; (iv) không thực hiện nhiệm vụ, công vụ

vì vụ lợi; (v) lợi dụng chức vụ và quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp

luật vì vụ lợi; cản trở , can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều

tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi. Nếu thanh tra phát hiện bất cứ hành vi nào trong số

năm hành vi trên,vụ việc không được coi là tham nhũng và không được cơ quan điều tra xử

lý như một vụ tham nhũng mà một loại tội phạm khác.57

Thiếu cơ chế khuyến khích. Theo Thông tư 04/2008/TT_BTC của Bộ Tài chính, các cơ

quan thanh tra được hưởng 30% giá trị tài sản được phát hiện và thu hồi cho Ngân sách Nhà

nước. Tuy nhiên có những giới hạn nhất định cho các khoản thưởng này. Cụ thể, Thanh tra

Chính phủ không được nhận hơn 10 tỷ đồng/năm, thanh tra các bộ không được nhận quá 2

tỷ đồng/năm, và thanh tra tỉnh không được nhận quá1 tỷ đồng/năm. Kiểm toán Nhà nước

được hưởng 2% số tiền thu hồi. Tiền thưởng được nộp vào ngân sách dành cho tổ chức này.

Cơ chế khuyến khích cá nhân các thanh tra viên và kiểm toán viên rất thấp. Chẳng hạn,

phần thưởng vật chất cho một thanh tra viên không vượt quá một tháng lương cho một vụ

52

Ví dụ, Trong vụ Công ty Tư vấn Quốc tế (PCI), mặc dù PCI, nhà thầu Nhật Bản, thú nhận hối lộ ông Huỳnh Ngọc Sĩ,

Giám đốc ban quản lý dự án Đại lộ Đông Tây và Môi trường nước 82.000 USD, ông Sĩ bị điều tra nhưng không bị truy tố

tội nhận hối lộ hoặc đòi hối lộ vì không có bằng chứng. Trong khi đó công ty Nhật bị truy tố ở Nhật vì hối lộ ông Sĩ. Đây

chỉ là một trong nhiều trường hợp, trong đó các quy định bằng chứng phạm tội gây khó khăn cho điều tra viên và công tố

viên vì rất tốn thời gian và tiền bạc để thu thập. 53

Công văn 706/BC-TTCP ngày 9/4/2009 về báo cáo kết quả hai năm thực hiện Luật PCTN. 54

Phỏng vấn các thanh tra viên thuộc Bộ Xây dựng, Bộ GTVT và Thanh tra CP. 55

Điều 3 Luật PCTN. 56

Điều 271 – 277 của Luật Hình sự 57

Chẳng hạn trong vụ án nổi bật PMU18, Giám đốc PMU18 là Bùi Tiến Dũng đã dùng gần 1 triệu USD vào việc đánh bạc

đã không bị truy tố tội tham nhũng mà chỉ bị truy tố tội đánh bạc và đưa hối lộ. Trong đó hành vi đưa hối lộ lại không được

coi là tham nhũng theo Bộ Luật Hình sự và chịu sự điều chỉnh của một khung hình phạt khác. Điều tra viên và công tố viên

đã áp dụng Luật Hình sự và Luật Tố tụng Hình sự (chứ không phải Luật Tham nhũng) để truy tố Bùi Tiến Dũng.

41

việc. Lương bình quân của một thanh tra viên hiện này vào khoảng 3-4 triệu đồng/tháng so

với số tiền thất thoát mà họ thu hồi được (ví dụ Thanh tra Chính phủ phát hiện và kiến nghị

thu hồi 3.347 tỷ đồng và 786.000 USD) thì phần thưởng này quá nhỏ.

4.6.4 Tố cáo

Phần 3 của Chương III (từ điều 64 đến điều 67) của Luật PCTN và Chương V của Nghị Định

120/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số quy định trong Luật PCTN (“Nghị định 12”) qui định về

tố cáo tham nhũng. Nhìn chung những quy định này không mâu thuẫn với các quy định luật pháp liên

quan. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng một số quy định sẽ khó có thể áp dụng nếu không sửa các quy định

trong các luật liện quan khác. Ví dụ, về việc bảo vệ người khiếu nại tố cáo, Điều 46 (1) của Nghị định

120 quy định nếu người đưa hối lộ chủ động tố cáo, khai báo trước khi bị phát hiện hành vi đưa hối lộ

thì được trả lại tài sản đã dùng để hối lộ. Tuy nhiên, quy định này lại không bảo vệ người hối lộ khỏi bị

kết tội hình sự theo Điều 289 Bộ Luật Hình sự.

Các đơn tố cáo và khiếu nại thường không được xử lý riêng rẽ, bởi vì đơn tố cáo thường có nội dung

khiếu nại về các quyết định quản lý hành chính hoặc hành vi của các quan chức. Do vậy không có số

liệu về số đơn tố cáo so với đơn khiếu nại. Chẳng hạn có báo cáo thống kê cho thấy hai năm qua các cơ

quan chính phủ các cấp đã nhận được 402.074 đơn thư tố cáo và khiếu nại liên quan đến 163.496 vụ

việc. Trong đó đã xử lý được 140.604. Trong số các vụ việc này, cơ quan thẩm quyền cho biết chỉ có

19.178 vụ tố cáo được báo cáo, trong đó 16.238 vụ đã được xử lý.58

Bảng sau tổng kết số đơn từ khiếu

nại và tố cáo các Bộ Xây dựng, GTVT, Công an và Thanh tra Chính phủ tiếp nhận và xử lý.

Bảng 17: Số đơn thư khiếu nại và tố cáo (2007 – 2008)

Số lƣợng BXD

07/01 –

08/06

BGTVT

06/06 –

08/06

BCA

06/06 –

08/06

Thanh tra

CP 06/01 –

08/01)

Số đơn thư khiếu nại và tố cáo tiếp nhận 2.591 Không có

số liệu

Không có

số liệu

108.386

Số đơn thư khiếu nại và tố cáo tiếp nhận về tham

nhũng

Không

có số

liệu

11 1.053 Không có

số liệu

Số đơn thư tố cáo tiếp nhận đã xử lý Không

có số

liệu

11 896 1.904

Số vụ tham nhũng phát hiện qua tố cáo 0 11 (chỉ tố

cáo)

185 Không có

số liệu

Số quan chức tham nhũng phát hiện qua đơn thư

tố cáo khiếu nại

0 02 (chỉ tố

cáo)

273 Không có

số liệu

Bộ Xây dựng nhận được tổng cộng 2.594 đơn thư khiếu nại và tố cáo liên quan đến 371 vụ việc năm

2007 và sáu tháng đầu năm 2008. Bộ đã xử lý 371 vụ việc thông qua việc ban hành 111 “văn bản” giải

quyết các vụ việc nhưng không phát hiện ra vụ tham nhũng nào.59

Bộ GTVT tiếp nhận và xử lý 11 thư

khiếu nại về tham nhũng trong suốt hai năm và phát hiện được 2 vụ tham nhũng liên quan đến 18 quan

chức.60

58

Công văn 706/BC-TTCP ngày 9/4/2009 liên quan đến kết quả hai năm thực hiện Luật PCTN. 59

Công văn 52/BC-BXD của Bộ Xây dựng ngày 14/8/2008 liện quan đến kết quả hai năm thực hiện Luật PCTN. 60

Công văn 5224/BGTVT-TTr của BGTVT liện quan đến kết quả hai năm thực hiện Luật PCTN (06/2006 – 06/2008).

42

Qua thảo luận với các thanh tra viên của Bộ Xây dựng đã xác định được những khó khăn liên quan đến

thẩm quyền xử lý và giải quyết đơn từ khiếu nại của họ. Ví dụ, theo Luật Xây dựng, thanh tra Bộ Xây

dựng hoặc các sở ở địa phương được trao thẩm quyền xử lý các đơn thư khiếu nại, tố cáo về việc vi

phạm Luật Xây dựng. Nếu các đơn thư khiếu nại tố cáo không liên quan đến các vi phạm Luật xây

dựng, thì bộ sẽ phải chuyển các đơn thư này cho cơ quan chức năng khác. Trên thực tế, Bộ Xây dựng

và sở xây dựng các cấp đã chuyển rất nhiều đơn thư sang các cơ quan khác. Cụ thể, trong số 549 đơn

khiếu nại, tố cáo do Bộ Xây dựng tiếp nhận, chỉ có 141 vụ việc (~25%) thuộc thẩm quyền của Bộ.

Theo thanh tra Bộ Xây dựng, nhiều đơn thư khiếu nại về giải phóng mặt bằng hoặc đền bù giải tỏa

không được xem xét giải quyết theo thẩm quyền của Bộ Xây dựng. Các đơn thư này thường được

chuyển cho chính quyền địa phương, chẳng hạn như Ủy ban nhân dân, cơ quan vốn thường có xung đột

lợi ích với người tố cáo.

Thông tin và số liệu trên phản ánh:

Số vụ tố cáo so với tổng số đơn khiếu nại, tố cáo nhận được có vẻ rất ít. Trong hai năm qua có

19.178 vụ tố cáo, chỉ chiếm 11% tổng số vụ khiếu nại và tố cáo (163.496 vụ).61

Điều này có thể là

do không có cơ chế khuyến khích và bảo vệ người khiếu nại tố cáo.

Công chúng chưa biết hoặc không được hướng dẫn về thẩm quyền của các cơ quan chính phủ trong

công tác xử lý đơn thư khiếu nại trong ngành xây dựng. Trong khi đó thẩm quyền của thanh tra

viên vốn là người phải xử lý phần lớn đơn thư lại bị hạn chế.

Hệ thống giám sát đơn thư khiếu nại cần được cải thiện để khắc phục những khiếm khuyết. Các đơn

thư khiếu nại và tố cáo cần phải tách bạch và phân loại riêng rẽ theo lĩnh vực để tạo thuận lợi cho

việc thu thập và công bố số liệu cũng như cho việc đánh giá hiệu quả thực thi công việc.

Các đơn thư khiếu nại, tố cáo nên được gửi đến một tổ chức độc lập chứ không phải những tổ chức

quản lý các cơ quan đang có nghi vấn tham nhũng.

Tóm lại, việc thực hiện các quy định phát hiện tham nhũng nói chung và thuộc lĩnh vực xây dựng nói

riêng của Luật PCTN gặp phải rất nhiều thách thức do các cơ quan chức năng không đủ thẩm quyền,

các luật và quy định vênh nhau, không có hướng dẫn và chỉ thị cụ thể, rõ ràng, không có cơ chế khuyến

khích cho những người làm tốt, không có cơ chế giải trình, công tác thực thi luật cũng như không có cơ

quan kiểm tra và hệ thống giám sát độc lập.

Một số kiến nghị và gợi ý cải cách

Nâng cao/mở rộng phạm vi thẩm quyền cho các cơ quan thanh tra, đặc biệt là các thanh tra

ngành và thanh tra chính phủ, chẳng hạn như trao cho họ thẩm quyền điều tra và khởi tố vụ

án theo khuôn khổ hướng dẫn cụ thể hoặc cho họ được hoạt động độc lập với cơ quan quản

lý ngành;

Đơn giản hóa quy trình phát hiện tham nhũng và thống nhất các qui định liên quan đến hành

vi tham nhũng trong Luật PCTN và Bộ luật Hình sự.

Cải tiến cơ chế khiếu nại, tố cáo để bảo vệ người tố cáo tốt hơn và khuyến khích họ nhiều

hơn;

Cải thiện chế độ khuyến khích cho các thanh tra viên và kiểm toán viên. Chẳng hạn tăng

mức thưởng bằng vật chất cho cá nhân các thanh tra và kiểm toán viên phát hiện tham

nhũng.

61

Công văn 706/BC-TTCP ngày 9/4/2009 liện quan đến kết quả hai năm thực hiện Luật PCTN.

43

Cải thiện hệ thống giám sát (báo cáo) thanh tra, kiểm toán, điều tra khiếu nại, tố cáo nói

chung và trong ngành xây dựng nói riêng.

5 Kết luận: Gợi ý cho Chính phủ và các nhà tài trợ

Chính phủ Việt Nam xứng đáng được ngợi khen vì đã thông qua một trong những bộ luật toàn diện và

đầy tham vọng về phòng chống tham nhũng ở châu Á. Báo cáo này phân tích những nỗ lực “đưa pháp

luật vào cuộc sống" trong ngành xây dựng. Xây dựng cơ chế khuyến khích và nâng cao năng lực để

đưa Luật PCTN vào cuộc sống là vô cùng cần thiết. Đã có nhiều tiến bộ trong cách tiếp cận vấn đề đấu

tranh chống tham nhũng theo hướng hệ thống hơn và phòng ngừa tốt hơn. Tuy nhiên, việc đánh giá quá

trình triển khai Luật PCTN trong ngành xây dựng chỉ ra một số lĩnh vực cần phải có những hành động

để tăng cường những hiệu quả dự kiến – và phần lớn những hành động này là thích hợp ở cấp tổng

quan và có thể áp dụng cho cả các ngành khác.

• Mặc dù Luật PCTN là một công cụ tốt nhưng chỉ có thể ngăn chặn tham nhũng trong ngành xây

dựng thông qua một hệ thống rộng lớn hơn những cải cách về cơ cấu kinh tế và quản trị, ví dụ

như tăng cường tính cạnh tranh trong khu vực các doanh nghiệp nhà nước để giảm thiểu cơ hội

thông đồng giữa các bên, và cách thức tổ chức quản lý các dự án xây dựng, ví dụ cơ chế kiểm

soát và cân bằng (khắc chế lẫn nhau) và cơ cấu tổ chức, hoạt động của các Ban quản lý dự án

(PMU). Bên cạnh đó, những nghiên cứu tình huống cụ thể ở một số tỉnh trong việc triển khai

Luật PCTN cũng nêu bật mối liên hệ giữa cải cách hành chính và Luật PCTN.

• Hiện thiếu một cơ chế chuyên biệt chặt chẽ nhưng đơn giản để theo dõi việc triển khai Luật

PCTN trong ngành xây dựng ở các khâu đầu vào, đầu ra và kết quả. Không nên máy móc coi

cơ chế giám sát này chỉ là một danh sách các hạng mục cần kiểm tra mà phải coi nó là một phần

của quá trình học hỏi do lẽ không ai có thể biết trước biện pháp nào sẽ có hiệu quả, biện pháp

nào không. Đây là thách thức chung trong việc thực thi bất kỳ chính sách nào ở Việt Nam. Hậu

quả là rất ít điều được biết đến về quy mô và mức độ cụ thể của nạn tham nhũng trong ngành

xây dựng. Trong điều kiện như vậy, việc tăng cường giám sát công tác quản lý điều hành và

PCTN nói chung, ví dụ thông qua Khảo sát mức sống hộ gia đình Việt Nam (VHLSS) và đặc

biệt là cách tiếp cận toàn bộ chuỗi giá trị một cách linh hoạt để xác định những khâu nào dễ

xảy ra tham nhũng nhất trong toàn bộ quy trình dự án xây dựng cơ bản là vô cùng cần thiết.

• Các nội dung trong Luật PCTN về yêu cầu công chức phải kê khai tài sản cá nhân đang gặp rất

nhiều khó khăn trong việc triển khai do thiết kế nội tại của chính sách này - như được trình bày

trong nghiên cứu tình huống đối với Bộ Xây dựng. Nói gọn lại, có quá nhiều đối tượng thuộc

diện phải kê khai trong khi đó việc kiểm tra xác nhận không được thực hiện hoặc thực hiện

không đầy đủ và không có hình thức chế tài hữu hiệu nào được áp dụng. Mặc dù đây có vẻ là

một cơ hội bị bỏ lỡ nhưng Chính phủ Việt Nam cũng có thể coi đây là một quá trình học hỏi

đúc rút kinh nghiệm. Những phát hiện về các bất cập trong triển khai các quy định về kê khai

tài sản có thể được đưa vào quá trình sửa đổi nghị định 37/2007 theo kế hoạch sẽ được thực

hiện vào năm 2010.

• Việt Nam đã tiến được một bước dài trong việc tăng cường minh bạch trong đấu thầu thể hiện

qua Luật PCTN và các quy định hướng dẫn thi hành cũng như các luật khác. Tuy nhiên, các nội

dung về minh bạch hóa mới chỉ được thực hiện một phần nào. Vai trò giám sát của xã hội đối

với quy trình đấu thầu, kế hoạch áp dụng đấu thầu qua mạng, kế hoạch thiết lập các trung tâm

đấu thầu khu vực cho các dự án mua sắm tập trung, và việc cải cách quy trình xử lý khiếu nại tố

44

cáo và bảo vệ và khen thưởng người phát hiện, tố cáo tham nhũng là những điểm khởi đầu đảm

bảo thực thi các yêu cầu về minh bạch hóa. Tuy nhiên, để những nỗ lực này có trọng tâm trọng

điểm, cần phải hiểu rõ những bất cập cụ thể. Một hệ thống cơ sở dữ liệu và các tiêu chí tốt hơn

về minh bạch hóa trong đấu thầu sẽ cho chúng ta biết cần phải thực hiện những biện pháp cụ thể

nào.

• Vai trò của xã hội trong công tác PCTN trong ngành xây dựng cần được tăng cường. Khuôn khổ

thể chế và pháp lý cho báo chí tham gia đưa tin PCTN đã được tăng cường thông qua Luật

PCTN nhưng vẫn còn nhiều chỗ chưa rõ ràng. Đặc biệt, dự thảo sửa đổi bổ sung Luật Báo chí

là cơ hội để bảo vệ quyền và nghĩa vụ của các cơ quan báo chí trong việc đưa tin về tham

nhũng. Sự thiếu rõ ràng trong khuôn khổ pháp lý thể hiện rất rõ nét qua các số liệu thực chứng.

Số lượng tin bài về tham nhũng trong ngành xây dựng giảm mạnh kể từ sau vụ PMU 18. Ngoài

ra cũng cần xem xét việc tăng cường sự tham gia của các hiệp hội ngành nghề và kỹ thuật,

chẳng hạn trong việc kiểm tra sự tuân thủ của các nhà thầu xem họ có sử dụng đúng những vật

liệu xây dựng đã cam kết trong hợp đồng hay không.

• Cơ chế thanh tra, phát hiện và hoạt động tư pháp truy cứu tội tham nhũng trong ngành xây dựng

rất phức tạp và lại phụ thuộc vào một số luật chung cũng như luật chuyên ngành khác cùng

những văn bản hướng dẫn thi hành. Mặc dù công tác thanh tra đã đạt nhiều tiến bộ trong việc

phát hiện lãng phí và sự thiếu hiệu quả trong các dự án đầu tư xây dựng, số lượng các vụ tham

nhũng được phát hiện còn quá ít so với số vụ quỵt nợ và lượng vốn thất thoát trong ngành xây

dựng được phát hiện. Để tăng cường hiệu quả triển khai cũng như tác động răn đe của công tác

thanh tra, phát hiện và hoạt động tư pháp truy cứu tham nhũng, cần tăng cường hơn nữa sự độc

lập của các thanh tra viên và kiểm toán viên; loại bỏ những quy định mâu thuẫn nhau giữa các

luật (ví dụ Luật PCTN và Luật Hình sự); tạo cơ chế khuyến khích mạnh hơn cho quản lý điều

hành tốt, nâng cao tinh thần trách nhiệm và tuân thủ tốt; và tăng cường các biện pháp bảo

vệ/cơ chế khuyến khích cho người phát hiện/tố cáo tham nhũng.

45

46

Phụ lục 1. Các kế hoạch cải tổ tác động đến sự minh bạch trong mua sắm thuộc lĩnh vực xây dựng

Kế hoạch cải cách Thời gian Tác động dự kiến đến việc thực hiện minh bạch hóa quy trình đấu thầu trong ngành xây dựng

Sửa đổi Luật Đấu thầu (một phần của Luật sửa

đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan

đến đầu tư xây dựng cơ bản)

Thảo luận trong kỳ họp

Quốc hội tháng 5-6, 2009 Có thể tăng hạn mức chỉ định thầu, dẫn đến làm giảm lượng mua sắm thông qua đấu thầu cạnh tranh và minh bạch.

Quản lý chặt chẽ hơn việc chỉ định thầu trong mua sắm, do đó giảm thiểu các cơ hội tham nhũng và các chỉ định thầu

trực tiếp thiếu minh bạch.

Áp dụng đấu thầu qua mạng

Dự kiến thử nghiệm vào

tháng 9/2009 Tăng cường tính minh bạch trong các hoạt động đấu thầu của các PMU (ví dụ, khi hệ thống này hoạt động, không ai

có thể cản trở nhà thầu mua hồ sơ đấu thầu)

Kế hoạch thành lập các trung tâm đấu thầu

theo vùng nhằm quy hoạt động mua sắm công

về một mối

Dự kiến trình Thủ tướng

phê duyệt vào tháng

12/2010

Hỗ trợ cung cấp thông tin mua sắm trong khu vực.

Hỗ trợ giám sát hoạt động mua sắm trong khu vực.

Công bố kết quả kiểm toán hoạt động đấu thầu

năm 2009 được thực hiện bởi Cục quản lý đấu

thầu Bộ KHĐT

Dự kiến hoàn thành chậm

nhất tháng 5/2010 Củng cố sự minh bạch trước và sau các hoạt động đấu thầu

Giám sát tốt hơn việc công khai các thông tin đấu thầu

Củng cố tính minh bạch của các hệ thống giám sát đấu thầu

Ban hành bộ quy tắc ứng xử trong đấu thầu bắt

buộc đối với tất cả các cơ quan nhà nước và

các công ty tham gia đấu thầu

Dự kiến hoàn thành chậm

nhất tháng 5/2010 Nâng cao nhận thức của các cán bộ dự án về nghĩa vụ phải công khai thông tin thầu

Nâng cao nhận thức của các nhà thầu về nghĩa vụ của các cán bộ dự án phải công khai thông tin và do đó tăng cường

yêu cầu công khai các thông tin thầu.

Phần nào làm giảm nhẹ xung đột lợi ích của các cán bộ dự án trong việc công khai thông tin thầu

Sáng kiến Minh bạch trong ngành Xây dựng

(COST)

Dự kiến thực hiện trong giai

đoạn 2009-2011 Củng cố khuôn khổ pháp lý về những loại thông tin thầu nào phải công khai và hình thức công khai những thông tin

đó.

Thành lập Hội đồng các bên liên quan có nhiệm vụ giám sát các dự án xây dựng, bao gồm cả đấu thầu. Hội đồng này

sẽ bao gồm các cơ quan chính phủ hữu quan, Kiểm toán nhà nước, các hiệp hội xây dựng, đại diện doanh nghiêp và

các tổ chức xã hội dân sự.

Áp dụng thí điểm các nhân tố mới trên vào một số dự án xây dựng.

Quy định về công khác danh sách các doanh

nghiệp dính líu đến tham nhũng

Dự kiến trình Bộ trưởng Bộ

KHĐT phê duyệt tháng

6/2010

Công khai danh tính các doanh nghiệp dính líu đến tham nhũng trong đấu thầu

Xây dựng Hệ thống Cảnh báo sớm nhằm phát

hiện tham nhũng trong các dự án đầu tư

Một phần trong Kế hoạch

Tổng thể 2009-2013 của

Thanh tra CP.

Nâng cao hiệu quả giám sát tham nhũng trong các hoạt động đấu thầu của các dự án đầu tư

Xây dựng Quy trình thanh tra các dự án đầu tư Một phần trong Kế hoạch

Tổng thể 2009-2013 của

Thanh tra CP.

Nâng cao hiệu quả công tác thanh tra các hoạt động đấu thầu của các dự án đầu tư

Công khai tất cả cả các thông tin (bao gồm

thông tin thầu) trong các báo cáo AMT (công

Dự kiến bắt đầu cuối năm

2009 Tăng cường minh bạch trong các hoạt động thầu thuộc các dự án vốn ODA

Thông tin mua sắm trong các báo cáo AMT có thể đối chiếu đối với các thông tin công bố trên Bản tin đấu thầu

47

cụ theo dõi thống nhất) về việc thực hiện các

dự án ODA trên website Bộ KHĐT

/Website và do đó giám sát chặt chẽ hơn việc công khai các thông tin.

Mở rộng ứng dụng của các báo cáo AMT đối

với các dự án trong nước

Dự kiến bắt đầu vào năm

2010 Tăng cường giám sát các hoạt động thầu ở các dự án vốn trong nước

Luật Tiếp cận Thông tin

Dự kiến trình Quốc hội thảo

luận lần đầu tiên tháng

10/2009

Đảm bảo quyền được cung cấp các loại thông tin và nhanh chóng nhận được thông tin yêu cầu của người dân, trong

đó có thông tin liên quan đến đấu thầu

Buộc phải công khai hoặc tự động công khai các thông tin công cộng quan trọng, có thể bao gồm thông tin thầu, trên

các website chính phủ.

Xây dựng cơ chế hoạt động hữu hiệu nhằm giám sát việc tuân thủ quy định cung cấp thông tin của các cơ quan chính

phủ.

Luật Đầu tư Công

Dự kiến trình Quốc hội

tháng 10/2010 Có thể tăng cường tính minh bạch trong lĩnh vực đầu tư công, bao gồm các hoạt động đấu thầu.

Có thể tăng cường giám sát lĩnh vực đầu tư công, bao gồm các hoạt động thầu.

Luật Tố cáo

Dự kiến trình Quốc hội

tháng 10/2010 Hỗ trợ hướng dẫn nộp đơn tố cáo về đấu thầu và nâng cao hiệu quả xử lý những đơn từ tố cáo đó. Điều này sẽ giúp

giám sát tốt hơn các hoạt động thầu thông qua các đơn thư tố cáo.

Luật Bảo vệ Nhân chứng

Dự kiến trình Quốc hội

tháng 5/2011 Bảo vệ tốt hơn những người tố cáo tiêu cực trong đấu thầu và do đó tạo cơ chế khuyến khích giám sát các hoạt động

thầu và tố cáo tiêu cực.

Quy định bảo vệ người phát hiện, tố cáo tiêu

cực

Dự kiến trình Thủ tướng

phê duyệt tháng 6/2010 Bảo vệ tốt hơn những người phát hiện, tố cáo tiêu cực trong đấu thầu và do đó tạo cơ chế khuyến khích giám sát các

hoạt động thầu và tố cáo tiêu cực.

Quy định khen thưởng người phát hiện, tố cáo

tiêu cực

Dự kiến trình Thủ tướng

phê duyệt tháng 6/2010 Khen thưởng những người phát hiện, tố cáo tiêu cực trong đấu thầu và do đó tạo cơ chế khuyến khích giám sát các

hoạt động thầu và tố cáo tiêu cực.

Hệ thống các chỉ số đánh giá và đo lường các

hành vi tham nhũng và các hoạt động chống

tham nhũng

Dự kiến trình Thanh tra CP

phê duyệt tháng 12/2010 Có khả năng xây dựng được các chỉ số minh bạch trong các hoạt động thầu được tính theo thời gian.

Nguồn: Nghị quyết CP 21, ngày 12 tháng 5, 2009, ban hành Chiến lược Phòng Chống Tham nhũng đến năm 2020; Văn kiện Chương trình Ngân hàng

Thế giới về khoản tín dụng thứ 8 hỗ trợ giảm nghèo; Các quan chức Bộ KHĐT; và các chuyên gia của Văn phòng Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam.