99

NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CHO CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ TRONG THỜI GIAN TỚI

TS. Vũ Như ThăngViện trưởng, Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính

1. Điều chỉnh chính sách tài khoá và những tác đông tích cưc

Thứ nhất, chính sách thu NSNN trong giai đoạn 2011-2014 đã tập trung tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua việc thực hiện miễn, giảm, gia hạn thời hạn nộp thuế và một số khoản thu NSNN26. Bên cạnh đó, công tác rà soát và hoàn thiện hệ thống chính sách thuế theo hướng giảm thuế suất (như thuế TNDN sửa đổi năm 2013), tăng mức giảm trừ cho bản thân và người phụ thuộc (thuế TNCN sửa đổi năm 2012)… đã góp phần giảm gánh nặng về thuế đối với các doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân. Ngoài ra, việc tăng cường quản lý thuế cũng đã đem lại kết quả thu NSNN tích cực. Thu NSNN năm 2011, 2012, 2013 tăng so với dự toán lần lượt là 21%; 1,9%; 0,8%.

Đặc biệt, trong quý I/2014, tổng thu NSNN bằng 24,9% dự toán, tăng 15,9% so với cùng kỳ năm 2013, đạt khá về tiến độ thực hiện dự toán và mức tăng trưởng so với cùng kỳ27 trên cả ba nguồn thu chính là

26Về gia han thời han nôp thuế và các khoan thu NSNN: gia hạn thuế TNDN đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ, doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động được áp dụng trong 3 năm 2011-2013; thuế GTGT và tiền sử dụng đất được áp dụng gia hạn trong 02 năm 2012, 2013. Về giam thuế và các khoan thu NSNN: giảm thuế TNDN cho một số loại hình doanh nghiệp và giảm tiền thuê đất đối với một số đối tượng được áp dụng trong 3 năm 2011-2013; giảm thuế GTGT được áp dụng trong 2 năm 2011, 2013; giảm thuế TNCN được thực hiện năm 2011; và giảm lệ phí trước bạ áp dụng từ năm 2013. Về miên thuế và các khoan thu NSNN: miễn thuế TNDN, thuế TNCN cho một số đối tượng thực hiện chức năng an sinh xã hội, đảm bảo an ninh lương thực được áp dụng trong giai đoạn 2011-2014; thuế khoán thuế GTGT đối với một số đối tượng cũng được miễn trong giai đoạn 2012-2014,...27Cùng kỳ năm 2013 đạt 20,6% dự toán, giảm 2,7% so với cùng kỳ 2012; năm 2012 đạt 23,3%, tăng 0,4% so với cùng kỳ 2011.

100

thu nội địa, thu từ dầu thô và thu từ cân đối hoạt động xuất nhập khẩu. Cụ thể: Thu nội địa ước đạt 133.680 tỷ đồng, bằng 24,8% dự toán, tăng 16,5% so với cùng kỳ năm 2013 (không kể tiền sử dụng đất thì tăng 16,3%). Một số khoản thu nội địa đạt bằng và cao hơn tiến độ dự toán như khoản thu từ khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (27,4%), thu từ khu vực công thương nghiệp ngoài nhà nước (27,3%), thuế sử dụng đất nông nghiệp (25%), thuế thu nhập cá nhân (29,9%), và thu bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước (27,7%)... Ước tính có trên 60% địa phương thu nội địa đạt tiến độ dự toán (trên 25%), so với cùng kỳ năm 2013, có 51/63 địa phương thu cao hơn, 12 địa phương thu thấp hơn. Thu từ dầu thô cũng đạt cao hơn so với tiến độ dự toán và so với cùng kỳ năm 2013 (thu từ dầu thô ước đạt 26.090 tỷ đồng, bằng 30,6% dự toán, tăng 0,3% so với cùng kỳ năm 201328). Riêng thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất, nhập khẩu mặc dù đạt thấp so với tiến độ dự toán (ước đạt 34.550 tỷ đồng, bằng 22,4% dự toán) nhưng so với cùng kỳ năm 2013 đã tăng 29%. Kết quả này đạt được chủ yếu do kim ngạch một số mặt hàng chịu thuế suất cao, trị giá lớn tăng mạnh so với cùng kỳ29.

Hình 1. Thực hiện thu NSNN quý I giai đoạn 2010-2014 (% so với dự toán)

Nguôn: Bộ Tài chính.

28Giá dầu thanh toán bình quân quý I đạt khoảng 112,8 USD/thùng, tăng 14,8 USD/thùng so với giá xây dựng dự toán; sản lượng dầu thanh toán ước đạt 3,7 triệu tấn, bằng 25,8% kế hoạch cả năm.29Kim ngạch dầu thô xuất khẩu tăng 10,3%; nhập khẩu xăng dầu tăng 25,7%, ô tô nguyên chiếc tăng 44,1%, linh kiện phụ tùng ô tô tăng 30,7%...

101

Thứ hai, chính sách chi NSNN theo hướng chặt chẽ, hiệu quả, tiết kiệm. Trong bối cảnh nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, việc rà soát, hoàn thiện hệ thống chính sách chi NSNN đã được đưa ra, cùng với đó là việc tiết kiệm ngân sách đã được áp dụng triệt để. Theo đó, trong những năm qua NSNN đã đảm bảo nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ chi đề ra, đảm bảo tỷ lệ chi NSNN đối với một số lĩnh vực theo các nghị quyết của Trung ương, Quốc hội và quyết định của Chính phủ. Chi NSNN cho an sinh xã hội được đảm bảo.

Trong đó, quý I/2014 NSNN đã tập trung hỗ trợ gạo dịp Tết Nguyên đán và giáp hạt năm 2014, bổ sung kinh phí cho địa phương thực hiện chính sách bảo vệ và phát triển đất trồng lúa; hướng dẫn các Bộ, ngành, địa phương sử dụng nguồn tiết kiệm 10% chi thường xuyên thực hiện cải cách tiền lương năm 2013; Ngoài ra, ngành tài chính cũng tiếp tục rà soát, hoàn thiện các quy định về quản lý và sử dụng nguồn NSNN trong một số lĩnh vực, nội dung như hướng dẫn lồng ghép các nguồn vốn thực hiện Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững trên địa bàn các huyện…

Công tác quản lý, kiểm soát chi tiêu được tăng cường. Năm 201330, hệ thống KBNN ước thực hiện kiểm soát chi đối với gần 648.300 tỷ đồng chi thường xuyên của NSNN, đã phát hiện trên 77.000 khoản chi của trên 34.600 lượt đơn vị chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định, từ chối chưa thanh toán với số tiền trên 1.400 tỷ đồng chưa đủ điều kiện chi theo quy định; đối với chi đầu tư phát triển, đã giải ngân qua hệ thống KBNN ước đạt 197.790 tỷ đồng, thông qua kiểm soát đã từ chối thanh toán khoảng 80 tỷ đồng do chủ đầu tư đề nghị thanh toán cao hơn giá trúng thầu, sai số học hoặc không có trong hợp đồng, dự toán,... Trong quý I/2014, KBNN đã thực hiện kiểm soát chi đầu tư và chi thường xuyên thuộc dự toán năm 2014. Thông qua kiểm soát chi NSNN, KBNN đã phát hiện hơn 9.000 khoản chi thường xuyên chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định, từ chối thanh toán 20 tỷ đồng và từ chối thanh toán khoảng 40 tỷ đồng chi đầu tư phát triển.

30Tính đến 31/12/2013.

102

Thứ ba, chú trọng công tác huy động nguồn lực cho đầu tư phát triển đồng thời đảm bảo mức dư nợ công trong giới hạn đề ra.

Năm 2013, nhu cầu huy động vốn cho bù đắp bội chi ngân sách, trái phiếu Chính phủ và đảo nợ lên tới 300.000 tỷ đồng, tăng trên 100.000 tỷ đồng so với năm 2012. Trong đó, riêng kênh phát hành trái phiếu Chính phủ (kể cả số giao bổ sung) lên tới trên 180.000 tỷ đồng. Để thực hiện nhiệm vụ được giao, ngay từ đầu năm, Bộ Tài chính đã xây dựng kế hoạch huy động và giao cho các đơn vị liên quan thực hiện đồng thời công bố công khai kế hoạch phát hành ngay từ đầu năm; điều hành linh hoạt lãi suất, kỳ hạn, tần suất phát hành để đảm bảo khối lượng huy động với chi phí phù hợp; tăng cường phát hành trái phiếu kỳ hạn 10 năm và 15 năm,... Nhờ vậy, việc huy động vốn đã đạt yêu cầu đề ra, riêng trái phiếu Chính phủ đã phát hành được trên 181.000 tỷ đồng, đạt kế hoạch huy động. Quý I/2014 đã thực hiện phát hành trên 83.000 tỷ đồng trái phiếu Chính phủ bù đắp bội chi NSNN và cho đầu tư phát triển31, bằng 28% nhiệm vụ huy động vốn trong nước năm 2014.

Nợ công, nợ Chính phủ vẫn đảm bảo trong giới hạn quy định, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Tính đến 31/12/2013, dư nợ công bằng 55,2% GDP, dư nợ Chính phủ bằng 43,2% GDP, dư nợ nước ngoài bằng 39% GDP.

Thứ tư, chính sách tín dụng nhà nước tập trung vào tín dụng đầu tư nhà nước, tín dụng xuất khẩu và hỗ trợ lãi suất sau đầu tư. Trong 4 năm 2011-2014 chính sách tín dụng nhà nước được thực hiện theo hướng: (i) tín dụng đầu tư tập trung vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, nông nghiệp nông thôn, công nghiệp, các dự án đầu tư tại các địa bàn khó khăn, đặc biệt khó khăn, biên giới, hải đảo, bãi ngãng…; (ii) tín dụng xuất khẩu tập trung vào các nhóm hàng nông, lâm, thủy sản; thủ công mỹ nghệ; các sản phẩm công nghiệp và phần mềm tin học32.

31Năm 2014 hoạt động bù đắp bội chi là 224.000 tỷ đồng và phát hành trái phiếu Chính phủ là 100.000 tỷ đồng32Xem thêm Nghị định 75/2011/NĐ-CP ngày 30/8/2011 về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của nhà nước; Nghị định 54/2013/NĐ-CP ngày 22/5/2013 về bổ sung Nghị định 75/2011/NĐ-CP ngày 30/8/2011 về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của nhà nước.

103

Tóm lại, với những điều chỉnh trong chính sách tài khoá thời gian qua, tình hình kinh tế đã có những chuyển biến tích cực. Đến hết năm 2013, nhiều chỉ tiêu kinh tế quan trọng đạt được kết quả cao hơn so với mức đánh giá trước đó vào tháng 10/2013, trong đó tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) đạt 5,42%33, kim ngạch xuất khẩu tăng 15,4%34, có thặng dư trong cán cân thương mại, chỉ số giá tiêu dùng tăng 6,04%35, lãi suất giảm, tỷ giá ổn định... Kết quả tích cực này được tiếp tục duy trì sang năm 2014, tăng trưởng GDP quý I/2014 ước đạt 4,96%, đây là mức tăng cao nhất so với cùng kỳ của 2 năm gần đây36. Nhiều hoạt động sản xuất kinh doanh trong quý I/2014 đạt mức tăng trưởng cao hơn so với cùng kỳ năm 2013. Chỉ số sản xuất công nghiệp (IIP) quý I/2014 tăng 5,2%37, giá trị sản xuất xây dựng tăng 3,4% so với cùng kỳ 2013. Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội quý I/2014 cũng tăng 3,8% so với cùng kỳ. Kim ngạch hàng hóa xuất khẩu tăng 14,1%; kim ngạch hàng hóa nhập khẩu tăng 12,4%; lãi suất tín dụng tiếp tục có xu hướng giảm38; lạm phát giảm39; doanh nghiệp đăng ký thành lập mới tăng 16,9% về số doanh nghiệp và tăng 23,4% về số vốn đăng ký so với cùng kỳ năm 2013,…

33Báo cáo Quốc hội tháng 10/2013 tăng 5,4%.34Báo cáo Quốc hội tháng 10/2013 tăng 14%.35Báo cáo Quốc hội tháng 10/2013 là 7%.36Tăng trưởng GDP quý I/2010 là 5,83%; quý I/2011 tăng 5,43%; quý I/2012 tăng 4,75%; quý I/2013 tăng 4,76%.37Cùng kỳ năm 2013 tăng 5%.38Từ ngày 18/3, sau quyết định điều chỉnh lãi suất chủ chốt của Ngân hàng nhà nước ngày 17/3 (lãi suất tối đa áp dụng đối với tiền gửi không kỳ hạn và có kỳ hạn dưới 1 tháng giảm từ 1,2%/năm xuống 1%/năm; lãi suất tối đa áp dụng đối với tiền gửi có kỳ hạn từ 1 tháng đến dưới 6 tháng xuống còn 6%/năm so với mức 7%/năm trước đó), các ngân hàng thương mại đã đồng loạt hạ lãi suất huy động với mức giảm từ 0,2-0,45% tùy theo từng kỳ hạn. Cụ thể; Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam (BIDV) đã điều chỉnh giảm áp dụng trần lãi suất tối đa là 5%/năm, 5,5%/năm, 6%/năm, 6,5%/năm, 7,5%/năm, tương ứng cho các kỳ hạn tiền gửi 1 tháng, 2 tháng, từ 3 đến 5 tháng, từ 6 đến 11 tháng và trên 12 tháng; Ngân hàng công thương (Vietin-bank) áp dụng lãi suất 6,8% cho kỳ hạn từ 9 tháng đến dưới 12 tháng, 6,5%/năm đối với kỳ hạn trên 6 tháng đến dưới 9 tháng và 5,5%/năm đối với kỳ hạn 1 tháng; Ngân hàng Á Châu (ACB) điều chỉnh giảm 0,5%/năm lãi suất huy động đối với các kỳ hạn 1, 2 và 3 tháng, giảm 1%/năm đối với kỳ hạn trên 12 tháng…)39Chỉ số giá tiêu dùng (CPI) tháng 3/2014 giảm 0,44% so với tháng 2/2014, tăng 0,8% so tháng 12/2013 và tăng 4,39% so với tháng 3/2013. Chỉ số giá tiêu dùng bình quân quý I/2014 tăng 4,83% so với cùng kỳ năm 2013. Đây là mức tăng thấp nhất trong 10 năm trở lại đây (CPI quý I so với cùng kỳ của các năm như sau: Năm 2005: 9,07%; năm 2006: 8,31%; năm 2007: 6,58%; năm 2008: 16,37%; năm 2009: 14,47%; năm 2010: 8,51%; năm 2011: 12,79%; năm 2012: 15,95%; năm 2013: 6,91%).

104

2. Quy mô và tôc đô tăng thu NSNN có xu hướng giam

Quy mô thu NSNN so GDP từ năm 2010 đến 2013 lần lượt là 27,3%; 26%; 23,3%; 22,9% và đặc biệt là năm 2014 theo số dự toán chỉ còn có 18,5%. Tốc độ tăng thu NSNN cũng giảm mạnh từ 23% năm 2011 xuống còn có 9% năm 2013. Năm 2013, nếu loại trừ các khoản thu đặc thù và thu phát sinh do yếu tố khách quan40 (tổng số khoảng trên 45.000 tỷ đồng) thì thu nội địa trừ đất chỉ đạt 92,3% dự toán. Thu cân đối NSNN từ hoạt động XNK chỉ đạt gần 130.000 tỷ, chỉ đạt 78% dự toán. Sang quý I/2014, nếu loại trừ những yếu tố làm tăng thu NSNN, so với cùng kỳ các năm trước thì thu nội địa trong tổng thu NSNN chỉ đạt khoảng 23,2% dự toán, đây là mức đạt thấp so với tiến độ dự toán và so với cùng kỳ 2013. Mặt khác, vấn đề cần lưu ý là hiệu quả sản xuất kinh doanh và sức cạnh tranh của nền kinh tế vẫn còn thấp. Tỷ lệ thực hiện dự toán năm của một số khoản thu, chi còn thấp hơn tỷ lệ thực hiện chung (như thu thuế bảo vệ môi trường; thu từ kinh tế nhà nước; thu phí, lệ phí; thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất, nhập khẩu,…). Tỷ trọng trong tổng thu NSNN của thu xuất, nhập khẩu, thu từ dầu thô còn cao (chiếm trên 30%, trong đó thu từ dầu thô chiếm trên 13%, thu từ xuất nhập khẩu chiếm trên 17%), mà đây là những khoản thu không trực tiếp phản ánh hiệu quả của nền kinh tế.

3. Chi thường xuyên có xu hướng tăng trong khi nền kinh tế vẫn dưa vào đầu tư công

Tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng chi NSNN có xu hướng tăng dần, từ 50,4% tổng chi NSNN năm 2005 lên mức 61,7% năm 2012 (không kể chi chuyển nguồn), trong đó chi cho lương và các khoản phụ cấp, đóng góp theo lương chiếm khoảng 50% tổng chi thường xuyên và 30% tổng chi NSNN. Điều này cho thấy kết quả của quá trình cải cách hành chính, cụ thể là chính sách tinh giản biên chế chưa được như 40Như năm 2013 các địa phương đã rà soát các dự án liên quan tới sử dụng đất đã triển khai từ những năm trước và đôn đốc các chủ đầu tư chưa hoàn thành nghĩa vụ đã thu vào hơn 7.000 tỷ đồng; thu cổ tức DNNN và lợi nhuận sau khi trích nộp các quỹ, thu tiền lãi dầu khí... theo Nghị quyết 54/2013/QH13 khoảng hơn 33.000 tỷ đồng; thu xử phạt an toàn giao thông gần 3.000 tỷ đồng; thu chênh lệch giá TPCP hơn 1.000 tỷ đồng...

105

mong đợi. Bên cạnh đó, do ảnh hưởng của suy thoái kinh tế nên nhu cầu chi cho đảm bảo an sinh xã hội, chi hỗ trợ đối tượng chính sách, đối tượng nghèo vẫn tăng lên. Tuy nhiên, nhiều chính sách an sinh xã hội còn trùng lắp41, chi sự nghiệp trong cơ cấu chi của một số Chương trình mục tiêu quốc gia có xu hướng tăng lên42. Mặt khác, nhiều chương trình mục tiêu và chương trình mục tiêu quốc gia có nội dung trùng lắp43… đã ảnh hưởng đến hiệu quả chi NSNN.

Xét về quy mô vốn đầu tư, đầu tư của khu vực nhà nước và đầu tư từ NSNN luôn tăng. Tuy nhiên, nếu so sánh quy mô vốn đầu tư bình quân của giai đoạn trước so với giai đoạn sau cho thấy xu hướng tăng đã giảm đi rõ rệt. Cụ thể: vốn đầu tư khu vực nhà nước bình quân giai đoạn 5 năm trước so với giai đoạn 5 năm sau trong thời kỳ 1986-2010 (giai đoạn 1991-1995 so với giai đoạn 1986-1990; giai đoạn 1996-2000 so với giai đoạn 1991-1995; giai đoạn 2001-2005 so với giai đoạn 1996-2000; giai đoạn 2006-2010 so với giai đoạn 2001-2005) lần lượt là 13,5 lần; 3,9 lần; 2 lần; 1,9 lần và đặc biệt, quy mô vốn đầu tư khu vực nhà nước bình quân giai đoạn 2011-2013 chỉ còn gấp 1,6 lần giai đoạn 2006-2010. Đối với vốn đầu tư từ NSNN, khi so sánh quy mô vốn bình quân từng giai đoạn 5 năm trong cùng thời kỳ như trên cũng cho thấy xu hướng giảm lần lượt là 10,2 lần; 3,3 lần; 2,3 lần; 2,1 lần. Đối với giai

41Như chính sách hỗ trợ dầu hỏa thắp sáng theo Quyết định 289/QĐ-TTg ngày 18/3/2008 và chính sách hỗ trợ giá điện cho hộ nghèo quy định tại Quyết định 268/QĐ-TTg ngày 23/02/2011. Theo đó, Văn phòng Chính phủ đã có Thông báo sô 143/TB-VPCP ngày 08/4/2014 về kết luận của Phó Thủ tướng Vũ Văn Ninh tại cuộc họp Ban chỉ đạo Trung ương về giảm nghèo bền vững ngày 26/3/2014. Trong đó, giao Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Công Thương nghiên cứu, đề xuất sửa đổi chính sách hỗ trợ tiền điện cho tất cả hộ nghèo theo chuẩn quốc gia trên phạm vi cả nước theo tinh thần chỉ đạo của Chính phủ; đề xuất bãi bỏ chính sách hỗ trợ dầu thắp sáng đối với hộ dân tộc thiểu số ở những nơi chưa có điện lưới.42Ví dụ như Chương trình việc làm có tỷ trọng chi sự nghiệp năm 2009 chỉ chiếm có 11% thì đến 2012 đã lên tới 73,9%; tỷ trọng này đối với Chương trình sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả là 55,6% và 86,8%.43Ví dụ như các nội dung của Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 theo quy định tại Quyết định 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010 cho thấy có sự trùng lắp với các Chương trình mục tiêu quốc gia về văn hóa, giáo dục, y tế… hay chương trình mục tiêu Hỗ trợ khu công nghiệp tại các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và Chương trình mục tiêu Hỗ trợ đầu tư xây dựng hạ tầng cụm công nghiệp các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn theo Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 về ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2011-2015.

106

đoạn 2013-2011 so với giai đoạn 2006-2010 là mức tăng chỉ còn gấp có 1,5 lần.

Về cơ cấu vốn đầu tư, nguồn vốn đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội44, trong tổng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước thì vốn đầu tư từ NSNN cũng chiếm tỷ trọng lớn nhất45. Điều này thể hiện vai trò định hướng, dẫn dắt của kinh tế nhà nước đối với nền kinh tế. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, do thực hiện tái cấu trúc nền kinh tế, trong đó đầu tư công mà đặc biệt là đầu tư từ NSNN bị giảm đi đáng kể. Đầu tư từ NSNN có xu hướng giảm dần từ 25,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội năm 2005 xuống còn 18,9% năm 2013. Nếu tính theo tỷ lệ phần trăm (%) so GDP, vốn đầu tư từ NSNN giảm từ 8,5% năm 2010 xuống còn 6,1% năm 2013 và 3,9% theo dự toán 2014.

Hình 2. Cơ cấu vốn đầu tư xã hội (Đvt: %)

Hình 3. Cơ cấu vốn đầu tư khu vực nhà nước (Đvt: %)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

19

86

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

Khu vực kinh tế nhà nước Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài

Vốn dân cư và tư nhân

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Vốn ngân sách Nhà nước Vốn tín dụng đầu tư Vốn khácNguôn: Bộ Tài chính.

Xét về phân cấp quản lý, cùng với quá trình phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp ngân sách thì vốn đầu tư từ ngân sách địa phương (NSĐP) chiếm tỷ trọng lớn và ngày càng tăng trong tổng vốn đầu tư từ NSNN (từ 64,23% năm 2005 lên 73,92% năm 2012), ngược lại, vốn đầu tư từ ngân sách trung ương (NSTW) giảm từ 35,77% xuống còn 26,08% trong cùng kỳ. Điều này nhìn chung phù hợp với định hướng 44Bình quân giai đoạn 2006-2010 là 39,1%, giai đoạn 2011-2013 là 38,4% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.45Bình quân giai đoạn 2006-2010 là 21,8%, giai đoạn 2011-2013 là 19,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.

107

phân cấp ngân sách mạnh cho các chính quyền địa phương. Tuy nhiên, điều này cũng cần chú ý tới nợ đọng trong xây dựng cơ bản tại nhiều địa phương hiện vẫn là vấn đề nổi cộm46 đòi hỏi cần phải được giải quyết để vừa tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương và thực hiện tái cơ cấu đầu tư công hiệu quả.

Hình 4. Tỷ trọng vốn đầu tư từ NSTW và NSĐP (%)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Trung ương Địa phương

Nguôn: Tổng cục Thống kê.

Xét về tốc độ tăng vốn đầu tư từ NSNN cũng cho thấy có xu hướng giảm, đặc biệt là năm 2010 (do năm 2009 thực hiện gói kích thích kinh tế) và mặc dù vốn đầu tư từ NSNN năm 2011 có sự tăng nhẹ nhưng nếu loại trừ yếu tố tăng giá thì tốc độ tăng vốn đầu tư từ NSNN trong giai đoạn 2010-2013 có xu hướng giảm.

Hình 5. Tốc độ tăng vốn đầu tư từ NSNN (%)

-2,00

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

16,00

18,00

Tổng VĐT Vốn ngân sách Nhà nước Vốn tín dụng đầu tư Nguồn vốn khác

Nguôn: Tổng cục Thống kê.46Kiểm toán Nhà nước đã công bố con số nợ đọng xây dựng cơ bản của 63 địa phương đến hết năm 2011 là 91.273 tỉ đồng. Đặc biệt có 15/63 địa phương nợ vốn đầu tư XDCB ở mức trên 100% kế hoạch vốn đầu tư XDCB năm 2011 là Yên Bái, Lào Cai, Hà Giang, Hải Dương, Quảng Ninh, Thái Bình, Bắc Ninh, Nghệ An, Hà Tĩnh, Đăk Lăk, Lâm Đồng, Đồng Tháp, Bến Tre, Hậu Giang (Nguồn: Kiểm toán nhà nước).

108

Xét về hiệu quả thì đầu tư từ khu vực nhà nước nói chung, từ NSNN nói riêng còn chưa hiệu quả. Chỉ số ICOR của khu vực nhà nước tăng cao, đặc biệt trong giai đoạn 2009-201047 và luôn cao hơn chỉ số ICOR của toàn nền kinh tế48. Tình trạng đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán dẫn đến các dự án thường thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư, gây lãng phí lớn đối với các nguồn lực công.

4. Tăng bôi chi và tăng phát hành trái phiếu Chính phu đã tác đông đến bền vững tài khóa trung han

Mức huy động vốn từ phát hành TPCP trong thời gian qua đã tăng lên đáng kể49, điều này sẽ gây sức ép trả nợ sau này ngày càng lớn. Việc điều chỉnh tăng bội chi NSNN trong năm 2013 - 2014 để hỗ trợ cho tổng cầu trong ngắn hạn là cần thiết, song không thể kéo dài. Bội chi NSNN ngày càng tăng về quy mô và tỷ trọng so với GDP trong điều kiện hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN chưa cao dễ tác động bất lợi tới an ninh tài chính quốc gia. Theo đó, giảm bội chi NSNN đang là yêu cầu đặt ra đối với việc điều hành CSTK trong thời gian tới. Tuy nhiên, cho đến nay, việc xử lý bội chi NSNN vẫn là một bài toán không đơn giản đối với Việt Nam.

Bên cạnh việc phát hành TPCP để bù đắp cho bội chi NSNN ngày càng tăng còn phát hành TPCP để đầu tư các công trình giao thông, thủy lợi, y tế,… Tuy nhiên, các khoản này hiện chưa được đưa vào cân đối ngân sách nhưng vẫn được tính vào mức dư nợ Chính phủ. Do đó, đã tác động đến mức dư nợ của Chính phủ. Trong cơ cấu nợ công thì nợ Chính phủ đang chiếm tỷ trọng lớn nhất và nợ Chính phủ của Việt Nam50 có tỷ

47Theo TCTK, chỉ số ICOR khu vực kinh tế Nhà nước năm 2009 là 12,37. 48Giai đoạn 2006-2010, ICOR của khu vực Nhà nước là 9,5, cao gấp 1,5 lần hệ số chung, gấp 2 lần hệ số của khu vực ngoài nhà nước (4,2) và cao hơn khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (6,4). Nguồn: Tạp chí Kinh tế và dự báo số 12/2012.49Kế hoạch năm 2011 và 2012 mỗi năm 45.000 tỷ đồng; năm 2013 là 60.000 tỷ đồng và 2014 là 100.000 tỷ đồng.50Nợ Chính phủ của Việt Nam một phần là hệ quả của bội chi ngân sách (nhưng cách tính bội chi của Việt Nam với các nước cũng có sự khác nhau), một phần là do huy động TPCP đầu tư các công trình giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục… chưa được đưa vào cân đối ngân sách nhưng được tính vào nợ Chính phủ.

109

lệ tương đối cao so với nhiều nước đang phát triển51. Nợ Chính phủ tăng tác động lên nợ công của Việt Nam. Trong 3 năm trở lại đây, tốc độ tăng của nợ công khá cao, mức trung bình giai đoạn 2011 - 2013 là 23,1%, trong khi tốc độ tăng thu NSNN trung bình cùng kỳ là 10,54%. Nghĩa vụ trả nợ công so tổng thu NSNN dự báo có xu hướng tăng mạnh thời gian tới. Bên cạnh đó, trong tương lai, điều kiện vay nước ngoài sẽ khó khăn hơn do tính chất ưu đãi của các khoản vay đang có xu hướng giảm khi Việt Nam không còn là nước thu nhập thấp. Việc tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi sẽ khó khăn hơn và chắc chắn sẽ phải trả chi phí cao hơn nếu chuyển sang các nguồn vốn vay thương mại. Điều này đòi hỏi Chính phủ xây dựng và thực hiện một chiến lược quản lý nợ công toàn diện, có chất lượng, đảm bảo tính bền vững để nợ công không trở thành gánh nặng cho tăng trưởng và phát triển của đất nước.

Mặc dù mức dư nợ công so với GDP vẫn trong ngưỡng nhưng nếu lấy tổng số vốn vay (cả trong nước và ngoài nước) nhân với lãi suất huy động theo từng nguồn thì số lãi phải trả hàng năm là rất lớn. Nếu tính cả gốc và số phải đáo hạn thì con số này còn lớn hơn nhiều (riêng số đảo nợ năm 2014 là 70.000 tỷ đồng).

Hình 6. Quy mô bội chi NSNN

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

-250000

-200000

-150000

-100000

-50000

0QT2010 QT 2011 QT2012 UTH2013 DT 2014

Bội chi NSNN (tỷ đồng) Bội chi NSNN so GDP (%)

Nguôn: Bộ Tài chính.

51Theo số liệu thống kê của IMF (2013), năm 2001, tỷ lệ nợ Chính phủ so với GDP của Việt Nam thấp hơn In-đô-nê-xi-a, Thái Lan, Ma-lai-xi-a và Phi-líp-pin, thì đến năm 2012, đã cao hơn phần lớn các quốc gia này. Trong khi đó hầu hết các nước đều đã chủ động giảm dần mức dư nợ Chính phủ.

110

Ngoài ra, trong khi đầu tư tư nhân chưa được cải thiện nhiều nếu căn cứ vào mức tăng vốn đầu tư khu vực tư nhân và mức tăng trưởng tín dụng trong quý I/201452. Trong khi đó, vốn đầu tư thuộc NSNN, vốn TPCP quý I/2014 đạt thấp so với cùng kỳ 2013 lần lượt là 2,3% và 14,8%. Tiến độ thực hiện chi NSNN, đặc biệt là chi đầu tư phát triển so với dự toán đạt thấp và giảm 4,9% so với cùng kỳ 2013. Ngoài ra, tỷ lệ chi trả nợ, viện trợ hiện đã chiếm 12,8% tổng chi NSNN và chiếm 14,8% tổng thu NSNN, cho thấy việc vay mới đã phải dành một phần quan trọng để trả nợ cũ.

Mặc dù bội chi NSNN quý I/2014 ở mức thấp so với dự toán và cùng kỳ 2013, việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thuận lợi nhưng cũng cần kiểm soát mức dư nợ công trong giới hạn đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Ở đây cần phải quan tâm đến kỷ luật tài khóa, tức là sử dụng hợp lý nguồn tăng thu ngân sách 2013 để giảm bội chi 2013 và phấn đấu tăng thu 2014 để giảm bội chi 2014. Đồng thời, vấn đề hiệu quả sử dụng vốn vay cũng như tiến độ giải ngân các công trình cũng ảnh hưởng rất lớn đến bền vững tài khóa.

Bên cạnh việc tác động đến tính bền vững tài khóa thì vấn đề huy động vốn cũng có tác động đến thị trường tiền tệ, lãi suất. Trong bối cảnh tăng trưởng tín dụng những tháng đầu năm thường khó khăn, chưa thể đầu tư trực tiếp thông qua tăng trưởng tín dụng và thực tế tăng trưởng tín dụng quý I/2014 đạt thấp, thì về tài khoá đã đẩy mạnh huy động trái phiếu Chính phủ với khối lượng khá lớn để đầu tư, việc huy động tương đối thuận lợi53, khối lượng đặt thầu cao (tỷ lệ trúng thầu trong tháng 3/2014 đạt 100%); lãi suất trúng thầu có xu hướng giảm54 đã phần nào thể hiện sự phối hợp giữa chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Tuy nhiên do nguồn vốn huy động tập trung chủ yếu ở các ngân hàng thương mại nên cần có sự đánh giá và kế hoạch huy động hợp lý

52Tăng trưởng tín dụng quý I/2014 là 0,01%; quý I/2013 là 1,17%.53Các ngân hàng thương mại khi tăng trưởng tín dụng đạt thấp đã mua trái phiếu Chính phủ với lãi suất chỉ ngang bằng, thậm chí thấp hơn lãi suất huy động từ dân cư để đầu tư gián tiếp.54Nguyên nhân chủ yếu do thanh khoản của các nhà đầu tư, đặc biệt là các NHTM nên nguồn đầu tư cho TPCP tăng.

111

để tránh hiện tượng hệ thống ngân hàng không đẩy vốn tín dụng ra nền kinh tế thông qua kênh cho vay sản xuất kinh doanh. Tức là, quá trình huy động cũng cần cân nhắc và điều chỉnh phù hợp trong từng thời kỳ nhằm tránh nguy cơ tạo ra hiệu ứng lấn át với việc vay vốn của khu vực tư nhân55.

5. Cai cách thể chế chi phôi hiệu qua cua chính sách tài khóa

Những cải cách thể chế trong thời gian gần đây cho thấy có tác động lớn tới chính sách tài khóa. Điều này được thể hiện rõ qua các khía cạnh sau:

Thứ nhất, Luật NSNN được coi là nền tảng cho việc thực hiện chính sách tài khóa cũng như quản lý NSNN. Việc sửa đổi Luật NSNN năm 2002 chịu chi phối và ảnh hưởng lớn bởi Hiến pháp 2013, các luật khác như Luật Đầu tư công, Luật chính quyền địa phương hiện đang được xây dựng. Sự dùng giằng trong thể chế về NSNN tác động không nhỏ tới hiệu quả cũng như định hướng của chính sách tài khóa, các vấn đề về NSNN, quản lý NSNN như sự rõ ràng về phạm vi NSNN, phân cấp NSNN, bội chi NSNN, vấn đề vay nợ của chính quyền địa phương, khuôn khổ chi tiêu trung hạn, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong phân bổ, quản lý và sử dụng NSNN…

Thứ hai, thiếu chế tài đảm bảo hiệu quả chi tiêu NSNN đã dẫn tới việc chi tiêu ngân sách kém hiệu quả. Tình trạng chi vượt dự toán, chi sai mục đích, chế độ vẫn còn xảy ra. Qua kiểm soát chi NSNN năm 2013 hệ thống KBNN đã phát hiện trên 77.000 khoản chi của trên 34.600 lượt đơn vị chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định, từ chối chưa thanh toán trên 1.400 tỷ đồng chi thường xuyên và 80 tỷ đồng chi đầu tư. Trong quý I/2014, KBNN đã phát hiện 9.924 khoản chi chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định; từ chối thanh toán 20 tỷ đồng chi thường xuyên và 40 tỷ đồng chi đầu tư. Điều này cho thấy cần phải tăng cường chế tài để đảm bảo hiệu quả chi tiêu NSNN.

55 Nghiên cứu của Nguyễn Đức Thành (2012) cho thấy việc tăng đầu tư công 1% sẽ làm giảm đầu tư tư nhân 0,48%.

112

Thứ ba, đổi mới thể chế về giá đối với các dịch vụ công đã được đặt ra56 nhưng đến nay vẫn chưa được giải quyết và thực hiện. Mặc dù đã có lĩnh vực (như y tế) đưa ra lộ trình đổi mới cơ chế giá nhưng vẫn còn chậm so với lộ trình và điều này đòi hỏi sự đồng thuận cao của xã hội.

Thứ tư, vấn đề tự chủ của chính quyền địa phương vẫn còn nhiều hạn chế đã tác động không nhỏ tới việc ban hành và ra các quyết định về tài chính - ngân sách của địa phương. Thẩm quyền quyết định các vấn đề về ngân sách của địa phương còn mang tính hình thức. Các quy định về tỷ lệ ngân sách nhà nước cho từng lĩnh vực hay không quy định các loại thuế địa phương… đang là rào cản hạn chế quyền tự chủ của chính quyền địa phương. Những điều chỉnh trong thể chế như Luật phí, lệ phí (để thay thế cho Pháp lệnh phí, lệ phí); xây dựng Luật thuế bất động sản theo định hướng đã xác định tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, chính sách thu NSNN liên quan đến hoạt động thăm dò, khai thác và sử dụng tài nguyên… cần được sớm ban hành và thực hiện trên cơ sở tạo điều kiện thuận lợi, mở rộng quyền tự chủ cho địa phương sẽ góp phần khai thác, sử dụng các nguồn lực hiệu quả.

Thứ năm, các định chế tài chính nhà nước còn bộc lộ nhiều hạn chế.

Mức độ đáp ứng vốn TDĐT cho nhu cầu đầu tư phát triển của quốc gia vẫn còn hạn chế do nhu cầu vốn đầu tư phát triển (đặc biệt là nhu cầu vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội) là rất lớn trong khi nguồn vốn TDĐT chỉ có giới hạn. Theo Nghị định 138/2007/NĐ-CP, số vốn điều lệ tối thiểu phải có tại thời điểm thành lập quỹ đầu tư phát triển địa phương là 100 tỷ đồng và được bổ sung từ Quỹ ĐTPT. Tuy nhiên, hiện nay có những quỹ còn chưa đủ điều kiện về vốn57 hoặc vốn thấp

56Nghị quyết 10/2011/QH13 ngày 08/11/2011 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015 đã nêu: “Thực hiện cơ chê giá thị trường đối với giá điện, than và giá dịch vụ công chậm nhất vào năm 2013”57Vốn điều lệ của Quỹ ĐTPT KonTum hiện nay là 60 tỷ, do vậy UBDN tỉnh KonTum chưa phê duyệt cơ cấu của Quỹ, các chức vụ đều hoạt động theo hình thức kiêm nhiệm (nhân sự của Sở Tài chính), chưa kiện toàn được Hội đồng quản lý.

113

chỉ khoảng 200-400 tỷ nên hiệu quả hoạt động của Quỹ ĐTPT cũng còn bị hạn chế. Việc điều chỉnh danh mục cho vay TDĐT nhằm hướng đến việc đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế trong từng thời kỳ song cũng gây không ít khó khăn cho các chủ đầu tư trong trường hợp dự án thuộc nhóm bị loại ra khỏi đối tượng ưu tiên theo danh mục mới. Mặt khác, theo Nghị định 37/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 138/2007/NĐ-CP thì UBND cấp tỉnh sẽ ban hành danh mục các lĩnh vực đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ưu tiên phát triển của địa phương sau khi có ý kiến chấp thuận của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Điều này sẽ làm hạn chế tính linh hoạt trong hoạt động của Quỹ do phải có danh mục do UBND phê duyệt thì mới đủ căn cứ để cho vay. Về lãi suất, Nghị định 37/2013/NĐ-CP quy định Quỹ ĐTPT được quyền chủ động hơn trong việc xác định mức lãi suất. Mặc dù vậy, theo cơ chế mới này, vấn đề đặt ra đối với các Quỹ là phải xác định được mức lãi suất vừa có tính hấp dẫn đối với các dự án nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh song vẫn đảm bảo yêu cầu về bảo toàn nguồn vốn của Quỹ. Ngoài ra, khả năng cấp bù của NSNN có hạn nên cơ chế lãi suất TDĐT còn chưa linh hoạt. Về mức vốn cho vay, việc quy định mức vốn cho vay theo tỷ lệ trên tổng vốn đầu tư của dự án nhằm mục đích chia sẻ rủi ro và nâng cao trách nhiệm của chủ đầu tư trong sử dụng vốn. Tuy nhiên quy định này cũng làm hạn chế khả năng tiếp cận vốn của các đơn vị, đặc biệt là các đơn vị sự nghiệp công khi thực hiện mở rộng đầu tư. Những yêu cầu đảm bảo tiền vay khiến cho mức độ rủi ro của các khoản cho vay TDĐT tăng lên khi chủ đầu tư dự án không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện nghĩa vụ trả nợ của mình.

Đối với Quỹ BLTD, sau một thời gian thực hiện cho thấy nhiều quỹ còn chưa đủ vốn điều lệ theo Quyết định 193/2001/QĐ-TTg và Quyết định 58/2013/QĐ-TTg ngày 15/10/2013; Các NHTM và tổ chức tín dụng chưa tích cực tham gia góp vốn; Không thu hút được sự đóng góp của các doanh nghiệp trên địa bàn. Do đó các quỹ BLTD chưa đáp ứng được nhu cầu của DNNVV (phần lớn là nhu cầu vay vốn cho các phương án hoạt động sản xuất, kinh doanh là vốn lưu động, ngắn hạn).

114

Bên cạnh đó, DNNVV ngoài nhu cầu BLTD còn có nhu cầu bảo lãnh thanh toán, bảo lãnh dự thầu, bảo lãnh thực hiện hợp đồng,… trong khi một số Quỹ BLTD và Quỹ ĐTPT có tiềm năng nhưng không thực hiện được do bị giới hạn phạm vi hoạt động (Tp. Hồ Chí Minh, Trà Vinh, Ninh Thuận, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh)…

TàI LIệU THaM KHảo

Bộ Tài chính (2014). Báo cáo ngân sách hàng tháng.1.

Bộ Tài chính (2014). Báo cáo tình hình thực hiện Nghị quyết 01/2. NQ-CP ngày 02/01/2014 trong lĩnh vực tài chính - NSNN quý I/2014.

Bộ Tài chính (2014). Báo cáo đánh giá bổ sung về kết quả thực 3. hiện NSNN năm 2013, tình hình triển khai thực hiện dự toán NSNN năm 2014.

Bộ KH&ĐT (2014). Báo cáo tóm tắt đánh giá bổ sung kết quả 4. thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2013.

Bộ KH&ĐT (2014). Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội tháng 3 5. và quý I/2014, tình hình triển khai thực hiện Nghị quyết 01/NQ-CP của Chính phủ.

Tổng cục Thống kê (2014). Báo cáo kinh tế - xã hội hàng 6. tháng.

Viện CL&CSTC (2014). Tài chính Việt Nam 2013-2014: Cải 7. cách thể chế, cân đối tài khóa.

http://www.mof.gov.vn; 8.

http://www.gso.gov.vn.9.