nou 2008: 7 - regjeringen.no · departementenes servicesenter informasjonsforvaltning oslo 2008 nou...

Departementenes servicesenterInformasjonsforvaltning

Oslo 2008

NOU Norges offentlige utredninger NOU 2008: 7

KulturmomsutvalgetUtvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 1. desember 2006.Avgitt til Finansdepartementet 26. februar 2008.

Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning

OSLO 2008

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-0961-8

07 Gruppen AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 1. desember 2006 ble det oppnevnt et utvalg forå vurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet, her-under frivillig sektor. Utvalget legger med dette fram sin innstilling.

Oslo 26. februar 2008

Arild Hervikleder

Ann Lisbet Brathaug Birgitte Brekke Marianne Brockmann Bugge

Randi G. Hjelm-Hansen Turid Hundstad Tor Lande

Grete Ness Trond Okkelmo Børre Rognlien

Erik Mæhlen Larsensekretariatsleder

Arnt HermansenGeir Mo Johansen

Inger LandeFredrik Mohn Lian

Jarle NordalGrace Vasquez

Innhold

1 Utvalgets mandat og sammensetning . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.1 Utvalgets mandat . . . . . . . . . . . . . . . 91.2 Utvalgets sammensetning . . . . . . . 101.3 Avgrensning av mandatet . . . . . . . . 111.4 Utvalgets arbeid og

møtevirksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2 Sammendrag . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3 Beskrivelse av kultur- og idrettssektoren og frivillig sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3.1 Hovedinnledning . . . . . . . . . . . . . . . 193.2 Kultursektoren og underholdning . 203.2.1 Næringsstatistikk . . . . . . . . . . . . . . 203.2.2 Nærmere om de enkelte

næringsundergrupper . . . . . . . . . . . 223.3 Idrettssektoren . . . . . . . . . . . . . . . . 353.3.1 Idrett og fysisk aktivitet i

befolkningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353.3.2 Omfanget av den organiserte

idretten i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . 353.3.3 Frivillig innsats i idretten . . . . . . . . 363.3.4 Statens tilrettelegging for idrett

og fysisk aktivitet . . . . . . . . . . . . . . . 363.3.5 Fylkeskommunal idrettspolitikk . . 383.3.6 Kommunal idrettspolitikk . . . . . . . . 383.3.7 Økonomi og finansieringskilder

innenfor den organiserte idretten . 383.3.8 Litt nærmere om den økonomiske

virksomheten innen fotball . . . . . . . 403.4 Frivillig sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . 403.4.1 Definisjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413.4.2 Fakta om frivillig sektor . . . . . . . . . 42

4 Merverdiavgiftens rolle i et samfunnsøkonomisk perspektiv 48

4.1 Et effektivt skattesystem . . . . . . . . . 484.2 Prinsipper for et godt

merverdiavgiftssystem . . . . . . . . . . 484.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484.2.2 Utforming av merverdiavgiften . . . 494.2.3 Nærmere om differensierte satser

og fritak for merverdiavgift . . . . . . . 52

5 Beskrivelse av merverdiavgiftsregelverket . . . . . 53

5.1 Generelt om merverdiavgiftssystemet . . . . . . . . 53

5.1.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535.1.2 Plikten til å beregne merverdiavgift

for registrerte næringsdrivende . . 535.1.3 Fradragsretten for registrerte

næringsdrivende . . . . . . . . . . . . . . . 545.1.4 Unntak og fritak . . . . . . . . . . . . . . . . 575.1.5 Innberetning og betaling . . . . . . . . 575.1.6 Plikten til å beregne merverdiavgift

ved innførsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595.1.7 Merverdiavgiftsreformen 2001

og senere utvidelser av avgiftsgrunnlaget . . . . . . . . . . . . . . . 59

5.2 Merverdiavgiftsregelverket på kultur- og underholdningsområdet 60

5.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605.2.2 Kunstverk og opphavsrett . . . . . . . 615.2.3 Kunstnerisk fremføring av

åndsverk og tilknyttede tjenester . 645.2.4 Inngangspenger til konserter,

teater-, opera- og ballett-forestillinger mv. . . . . . . . . . . . . . . . 66

5.2.5 Inngangspenger til fornøyelses-parker og opplevelsessentra . . . . . 69

5.2.6 Inngangspenger til utstillinger i museer og gallerier . . . . . . . . . . . . 71

5.2.7 Biblioteker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715.2.8 Medieområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . 715.2.9 Bøker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725.3 Merverdiavgiftsregelverket på

idrettsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . 735.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735.3.2 Idrettsaktiviteter . . . . . . . . . . . . . . . 735.3.3 Inngangsbilletter til

idrettsarrangementer m.m. . . . . . . 755.4 Særlige merverdiavgiftsregler for

frivillig sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.4.2 Begrepsbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775.4.3 Kravet til næringsvirksomhet . . . . 775.4.4 Særskilte regler for registrering . . 775.4.5 Særskilte unntak for omsetning

som skjer fra frivillige organisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

5.4.6 Fritaket for uttaksberegning for tjenester som ytes vederlagsfritt på veldedig grunnlag . . . . . . . . . . . . 81

6 Kompensasjonsordninger for merverdiavgift . . . . . . . . . . . . . . . . 83

6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 836.2 Kompensasjonsordningen for

kommuner, fylkeskommuner mv. . 836.2.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 836.2.2 Nærmere om gjeldende

kompensasjonsordning . . . . . . . . . . 846.3 Kompensasjonsordningen for

frivillige organisasjoner . . . . . . . . . . 866.3.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 866.3.2 Nærmere om gjeldende

retningslinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

7 Utenlandsk rett . . . . . . . . . . . . . . . 897.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 897.2 EUs merverdiavgiftsdirektiv . . . . . . 897.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 897.2.2 Bruk av satser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 907.2.3 Unntak på kultur- og idretts-

området og for frivillig sektor . . . . . 907.3 Svensk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 927.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 927.3.2 Merverdiavgiftsregelverket på

kultur- og underholdningsområdet 937.3.3 Merverdiavgiftsregelverket på

idrettsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . 997.3.4 Særlige merverdiavgiftsregler for

frivillig sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1007.3.5 Kompensasjonsordningen for

kommunesektoren . . . . . . . . . . . . . . 1027.4 Dansk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1037.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1037.4.2 Merverdiavgiftsregelverket på

kultur- og underholdningsområdet 1047.4.3 Merverdiavgiftsregelverket på

idrettsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . 1057.4.4 Særlige merverdiavgiftsregler for

frivillig sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1067.4.5 Kompensasjonsordningen for

kommunesektoren . . . . . . . . . . . . . . 1077.5 New Zealandsk rett . . . . . . . . . . . . . 1087.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1087.5.2 GST-regelverket på kultur-,

underholdnings- og idrettsområdet 1107.5.3 GST-regelverket for frivillig sektor 110

8 Erfaringer med utvidelsen av merverdiavgiftsplikten for kinoog filmbransjen . . . . . . . 114

8.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

8.2 Innføring av merverdiavgift for kinoog filmbransjen . . . . . . . . . . . . 114

8.2.1 Bakgrunnen for omleggingen . . . . 1148.2.2 Rekkevidden av

merverdiavgiftsplikten . . . . . . . . . . . 1188.3 Gjennomgang av de økonomiske

effektene av omleggingen . . . . . . . . 1188.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1188.3.2 Filmprodusentene . . . . . . . . . . . . . . 1198.3.3 Distributørene . . . . . . . . . . . . . . . . . 1198.3.4 Kinoene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1198.3.5 Publikum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1208.3.6 Staten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1208.3.7 Samlet vurdering . . . . . . . . . . . . . . . 121

9 Valg av kriterier og drøfting av mandat som grunnlag for valg av hovedmodeller . . . . . . . . . . . . . 122

9.1 Kriterier for vurderinger av hovedmodeller . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

9.2 Enkelte avgrensninger av mandatet 1249.3 Utvalgets valg av ulike

hovedmodeller . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

10 Utvalgets beskrivelse og vurdering av breddemodellen . . 130

10.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13010.2 Beskrivelse av breddemodellen på

kulturområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13010.3 Beskrivelse av breddemodellen på

idrettsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . 13210.4 Beskrivelse av ulike måter å

skjerme frivillige virksomheter innenfor breddemodellen . . . . . . . . 134

10.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13410.4.2 Forhøyet registreringsgrense . . . . . 13510.4.3 Etablering av et fribeløp knyttet til

omsetning av adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og omsetning av rett til å utøve idrettsaktivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

10.4.4 Et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner . . 139

10.5 Beskrivelse av breddemodellen i forhold til utvalgets kriterier . . . . . 141

10.5.1 Enkelhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14110.5.2 Konkurransenøytralitet . . . . . . . . . . 14210.5.3 Indirekte støtte gjennom

merverdiavgiftssystemet . . . . . . . . . 14310.5.4 Robust over tid . . . . . . . . . . . . . . . . . 14310.5.5 Økonomiske og administrative

kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14310.5.6 EUs regelverk på

merverdiavgiftsområdet . . . . . . . . . 14410.6 Utvalgets vurderinger . . . . . . . . . . . 144

11 Utvalgets beskrivelse og vurdering av subjektmodellen . 147

11.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14711.2 Beskrivelse av subjektmodellen på

kulturområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . 14711.3 Beskrivelse av subjektmodellen på

idrettsområdet . . . . . . . . . . . . . . . . . 15011.4 Beskrivelse av subjektmodellen

i forhold til frivillige virksomheter . 15311.5 Beskrivelse av subjektmodellen

i forhold til utvalgets kriterier . . . . 15311.5.1 Enkelhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15311.5.2 Konkurransenøytralitet . . . . . . . . . . 15411.5.3 Indirekte støtte gjennom




12 Utvalgets beskrivelse og vurdering av aktivitetsmodellen 157

12.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15712.2 Beskrivelse av aktivitetsmodellen

på kulturområdet . . . . . . . . . . . . . . . 15712.3 Beskrivelse av aktivitetsmodellen

på idrettsområdet . . . . . . . . . . . . . . 15912.4 Beskrivelse av aktivitetsmodellen

i forhold til frivillige virksomheter . 16112.5 Beskrivelse av aktivitetsmodellen

i forhold til kriteriene . . . . . . . . . . . 16212.5.1 Enkelhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16212.5.2 Konkurransenøytralitet . . . . . . . . . . 16312.5.3 Indirekte støtte gjennom




13 Merverdiavgift og frivillig virksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

13.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16813.2 Er frivillighetsregisteret et egnet

avgrensningskriterium ved utforming av ulike skjermings-tiltak for frivillig virksomhet? . . . . . 168

13.2.1 Bakgrunn for etablering av frivillighetsregisteret . . . . . . . . . . . . 168

13.2.2 Lov 29. juni 2007 nr. 88 om register for frivillig virksomhet . . . . . . . . . . 169

13.2.3 Status i arbeidet med idriftsettelse av frivillighetsregisteret . . . . . . . . . 170

13.2.4 Utvalgets vurderinger . . . . . . . . . . . 17013.3 Vurdering av dagens lempnings-

regler for frivillige virksomheter . . 17213.4 Forbedring av dagens

kompensasjonsordning for frivillige virksomheter . . . . . . . . . . . 173

14 Andre spørsmål . . . . . . . . . . . . . . 17514.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17514.2 Utøvende kunstnere . . . . . . . . . . . . 17514.2.1 Kunstverk og opphavsrett . . . . . . . 17514.2.2 Kunstnerisk fremføring av

åndsverk og tilknyttede tjenester . 17714.3 Offentlige tilskudd . . . . . . . . . . . . . . 17814.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17814.3.2 Utgående merverdiavgift . . . . . . . . 17814.3.3 Inngående merverdiavgift . . . . . . . 17814.4 Merverdiavgiftskompensasjons-

ordningen for kommunesektoren . 18014.4.1 Problemstilling . . . . . . . . . . . . . . . . 18014.4.2 Utvalgets vurdering . . . . . . . . . . . . . 181

15 Utvalgets konklusjoner . . . . . . . . 18215.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18215.2 Utvalgets anbefaling av hoved-

modell for utvidet merverdi-avgiftsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

15.2.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18215.2.2 Særlig om en skjermingsløsning for

frivillig virksomhet . . . . . . . . . . . . . 18415.3 Utvalgets anbefaling av løsning

for merverdiavgiftssats . . . . . . . . . . 18515.4 Utvalgets påpekninger hva gjelder

mulige inndekningsmåter . . . . . . . 18615.5 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . 188

16 Enkelte sider av bredde-modellen hva angår EØS-avtalens regler om offentlig støtte . . . . . . . . . . . . . . . . 189

16.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18916.2 Generelt om forbudet mot

offentlig støtte . . . . . . . . . . . . . . . . . 18916.3 Offentlig tilskudd til kultur- og

idrettsformål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19016.4 Breddemodellen og forbudet mot

offentlig støtte . . . . . . . . . . . . . . . . . 19116.4.1 EUs sekundærlovgivning på

merverdiavgiftsområdet . . . . . . . . . 19116.4.2 En nærmere vurdering av bredde-

modellen opp mot statsstøtte-regelverket i EØS-avtalen . . . . . . . . 192

17 Provenyeffekten av utvalgets anbefaling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

17.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19417.2 Generelt om

merverdiavgiftsberegninger . . . . . . 19417.3 Forutsetninger i beregningene . . . . 19517.3.1 Prinsipielle forutsetninger . . . . . . . . 19517.3.2 Tekniske forutsetninger . . . . . . . . . 19617.4 Virksomheter som får tilskudd fra

KKD – beregninger av proveny og økonomiske konsekvenser . . . . . . . 197

17.5 Kultur, idrett og trening som ikke får tilskudd fra KKD – beregning av proveny og økonomiske konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

17.6 Den delen av idretten med størst omsetning – beregning av proveny og økonomiske konsekvenser . . . . 202

17.7 Endringer i registreringsgrensen . . 20717.8 Totale provenyanslag . . . . . . . . . . . . 20817.9 Tiltak for å kompensere for statens

provenytap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20917.9.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20917.9.2 Dagens tilskuddsordninger . . . . . . . 209

17.9.3 Differensierte merverdiavgiftssatser . . . . . . . . . . . 210

17.9.4 Begrensninger i fradragsretten for inngående merverdiavgift . . . . . . . . 211

Litteraturliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

Vedlegg1 Differensiert MVA på kinobilletter

– en gjennomgang av følgene ved innføringen av kulturmoms på kinobilletter 1. januar 2005 . . . . . . . 214

2 Dokumentasjon – Tallinnhenting for kulturmomsutvalget . . . . . . . . . . 236

3 Kulturmoms – Innsamling av data for konsekvensvurderinger . . . . . . . 240

4 De viktigste tilskuddspostene til kulturformål på Kirke- og kulturdepartementets budsjett . . . . 261

5 Tiltak som får tilskudd over Kirke- og kulturdepartementets budsjett, men hvor forutsetningen er at også regionene selv må bidra med tilskudd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

NOU 2008: 7 9Kulturmomsutvalget Kapittel 1

Kapittel 1

Utvalgets mandat og sammensetning

1.1 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon av 1. desember 2006 bledet oppnevnt et utvalg for å vurdere merverdiav-giftsregelverket på kultur- og idrettsområdet samtfrivillig sektor. Utvalget ble gitt slikt mandat:

«1. BakgrunnDet er ved flere anledninger varslet overforStortinget at regelverket for merverdiavgift påkulturområdet bør gjennomgås. Problemstillin-gen ble bl.a. omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2004–2005)i forbindelse med innføringen av merverdiav-gift for kinoog filmbransjen og i St.meld. nr. 22(2004–2005) Kultur og næring.

Regjeringen Bondevik II varslet en gjen-nomgang av merverdiavgift på kulturområdet iforbindelse med budsjettet for 2006, og Regje-ringen Stoltenberg foreslo ingen endringer avdette.

2. Gjeldende rettMerverdiavgiftsreformen av 1. juni 2001 inn-førte en generell plikt til å beregne og betalemerverdiavgift ved omsetning og uttak av tje-nester. Reformen medførte at Norge fikk etregelverk som i oppbygning er likt det sompraktiseres i andre land i EØS-området.

Det er imidlertid merverdiavgift på færre tje-nester i Norge enn i EU-landene. På kultur- ogidrettsområdet har Norge omfattende unntakfra merverdiavgiftsplikten. Det er f.eks. unntakved salg av inngangsbilletter til forestillinger ogarrangementer som teater og konserter, idretts-arrangementer, utstillinger i gallerier ogmuseer o.l. og ved adgang til fornøyelsesparker,opplevelsessentre og dansetilstelninger medlevende musikk, jf. merverdiavgiftsloven § 5 bførste ledd nr. 5. Videre er det unntak ved salgav rett til å utøve idrettsaktiviteter, f.eks. inn-gangsbilletter i svømmehaller, treningsavgift tiltreningsstudio o.l., jf. § 5 b første ledd nr. 12.Kunstneres fremføring av egne åndsverk erogså unntatt, jf. § 5 b første ledd nr. 14. Eksem-pelvis skal en musiker ikke beregne merverdi-avgift av vederlaget vedkommende tar for å opp-tre. Det er også gjort unntak ved kunstneressalg av kunstverk og utnytting av opphavsrett tilegne litterære og kunstneriske verk, jf. § 5 før-

ste ledd nr. 1 bokstav a. Finansdepartementethar i tillegg gitt enkelte særskilte unntak.

3. HovedproblemstillingerDe mange unntakene fra merverdiavgiften påidretts- og kulturområdet har resultert i et kom-plisert og lite forutsigbart regelverk. Dettemedfører at både avgiftsmyndighetene og denæringsdrivende bruker mye tid og ressurserpå å forholde seg til regelverket. Dette har ogsåen side til ideelle organisasjoner og institusjo-ner (frivillig sektor). Det kan etter gjeldenderett være uklart om man er omfattet av et unn-tak eller om man er avgiftspliktig. Regelverketmedfører også konkurransevridninger mellomaktører i samme bransje ved at noen er unntattfra merverdiavgift mens andre ikke er det.Avgrensningene kan virke tilfeldige og literimelige, og det kan være vanskelig å begrunnehvorfor det skal være en forskjell.

Unntakene på kultur- og idrettsområdetmedfører at mange virksomheter har bådeavgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning(delt virksomhet), og dermed har delvis fra-dragsrett for inngående merverdiavgift. Regel-verket for delte virksomheter skaper vanske-lige grensedragninger som gir administrativeproblemer og uheldige tilpasninger. Undersø-kelser har vist at de som har delt virksomhet,har større administrative kostnader enn ordi-nære avgiftspliktige. Problemene med delt fra-dragsrett har blitt ytterligere forsterket gjen-nom utvidelsen av fradragsretten som fulgte avden såkalte Porthuset-dommen (Rt. 2005 side951). Dommen innebærer eksempelvis at mer-verdiavgift betalt ved oppføring av idrettsan-legg delvis kan fradragsføres dersom idrettsan-legget også blir brukt i avgiftspliktig virksom-het, f.eks. reklamevirksomhet. Det er enutvidelse i forhold til tidligere forvaltningsprak-sis på området, og de administrative og kost-nadsmessige problemene som oppstår ved del-vis fradragsrett er blitt forsterket. Det er en ten-dens til at ressurssterke aktører benytter seg avavgiftsrådgivere for å oppnå størst mulig fra-dragsrett, mens andre aktører ikke har sammemulighet til å utnytte regelverket til sin fordel.En slik utvikling er uheldig og taler for å utredeet mer forutsigbart og enkelt regelverk.

10 NOU 2008: 7Kapittel 1 Kulturmomsutvalget

Unntak fra den generelle merverdiavgifts-plikten skaper også problemer med skjultavgiftsbelastning og kumulasjon av merverdi-avgift. Fordi en unntatt virksomhet ikke kan fra-dragsføre inngående merverdiavgift, blir avgif-ten en endelig utgift. Når denne virksomhetenomsetter til en avgiftspliktig næringsdrivende,og anskaffelsen brukes i dennes virksomhet,oppstår avgiftskumulasjon ved at det ikke fore-ligger noen spesifisert inngående merverdiav-gift på fakturaen som den avgiftspliktigenæringsdrivende kan fradragsføre. Ennæringsdrivende som omsetter unntatte tjenes-ter, vil også tjene på å utføre tjenester med egneansatte i stedet for å kjøpe tjenesten fra andremed merverdiavgift.

Merverdiavgiften skal først og fremst skaffeinntekter til å finansiere offentlige utgifter. Forat dette skal gjøres på en mest mulig effektivmåte og til lave administrasjonskostnader, børavgiften utformes som en mest mulig generellavgift på forbruk. En innlemmelse i merverdiav-giftsområdet vil føre til at flere vanskeligeavgrensningsproblemer forsvinner og vil der-med gi mindre byråkrati og administrativekostnader for de næringsdrivende. Samtidig vildet bli større grad av nøytralitet i vare- og tje-nesteanskaffelsene til disse sektorene, og de viloppnå fullt fradrag for inngående merverdiav-gift.

Et hovedmål for utredningen er å legge tilrette for et mer oversiktlig og helhetlig regel-verk som gir mindre byråkrati og lavere admi-nistrative kostnader for kultur- og idrettsområ-det samt frivillig sektor. Utvalget skal utredeeffektive omlegginger av merverdiavgiftssyste-met for disse tre sektorene og beregne prove-nyvirkninger av dette.

4. Konsekvenser av å utvide merverdiavgifts-grunnlagetUtvalget skal utrede et enklere og mer forutsig-bart merverdiavgiftsregelverk på kultur- ogidrettsområdet. Arbeidet må ta utgangspunkt iprinsippene for merverdiavgiften og den gene-relle merverdiavgiftsplikten.

Merverdiavgiftssystemet har tre avgiftssat-ser: En ordinær sats på 25 pst., en sats på13 pst. på næringsmidler og en lav sats på 8 pst.på kringkastingstjenester, persontransport,kino, en del transport av kjøretøy og romutleie,samt formidling av de to sistnevnte tjenestene.I tillegg eksisterer en ordning med fritak forbøker og trykt skrift (såkalt nullsats).

Det finnes pr. i dag lite tallmateriale somkan danne grunnlag for beregninger av inntek-ter til staten eller virkninger for næringer somfølge av en utvidelse av merverdiavgiften til åogså omfatte kultur- og idrettsområdet. Utval-

get må kartlegge kultur- og idrettsområdet,herunder antall aktører fordelt på sektorer, tallfor omsetning, anskaffelser med mer.

Utvalget skal foreslå en grense for hvor stordel av kultur- og idrettsområdet som bør inn-lemmes i merverdiavgiftsområdet. Grensensom foreslås må være administrativt håndter-bar og ikke skape konkurransevridninger elleruheldige økonomiske tilpasninger. I dennesammenhengen må det vurderes om denmåten ulike støtteordninger på kultur- ogidrettsområdet blir behandlet på i merverdiav-giftsregelverket er hensiktsmessig. I tillegg måhensynet til proveny ivaretas.

Utvalget skal vurdere økonomiske og admi-nistrative konsekvenser av å innlemme kultur-og idrettsområdet i merverdiavgiftssystemet.For ulike deler av kultur- og idrettsområdetsamt frivillig sektor skal utvalget utrede effek-tive omlegginger av merverdiavgiftssystemetog beregne provenyvirkninger av dette. Likebe-handling av sammenlignbare aktiviteter børvektlegges.

Utvalget må se på hvilke eksisterende til-skuddsordninger som kan egne seg for å jevneut økonomiske og budsjettmessige konsekven-ser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget. Her-under må det tas hensyn til administrative kost-nader.

Utvalget bør trekke på erfaringer som ergjort i enkelte andre land, som f.eks. Sverige ogDanmark. Utvalget bør også vurdere systemeti New Zealand, som har merverdiavgift på nes-ten alle områder.

Utvalget må sørge for at forslagene som blirpresentert, er i tråd med statsstøtteregelverket.

5. FristFristen for utvalgets arbeid er satt til utgangenav 2007.»

I brev av 7. november 2007 ba utvalget om at fristenforskyves til første halvdel av februar 2008. Finans-departementet ga i brev av 21. november 2007utvalget forlenget frist til 15. februar 2008.

Om avgrensning av arbeidet med tanke påmandatet vises det til avsnittene 1.3 og 9.2.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget ble oppnevnt med følgende sammenset-ning:– professor Arild Hervik (utvalgsleder), Molde,

Høgskolen i Molde– seksjonssjef Ann Lisbet Brathaug, Oslo, Statis-

tisk sentralbyrå


– advokat Marianne Brockmann Bugge, Oslo,BA-HR advokatfirma

– administrasjonssjef Randi G. Hjelm-Hansen,Trondheim, Norges museumsforbund

– direktør Turid Hundstad, Oslo, Kultur- og kir-kedepartementet

– idrettspresident Karl-Arne Johannessen, Oslo,Norges Idrettsforbund og Olympiske Komite

– kommunikasjonsrådgiver Claes Lampi, Oppe-gård, Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorga-nisasjon

– avdelingsdirektør Tor Lande, Bærum, Finans-departementet

– avdelingsleder Grete Ness, Tromsø, Skatteeta-ten i Troms

– spesialrådgiver Trond Okkelmo, Oslo, NorskTeater- og Orkesterforening

Med virkning fra 26. mars 2007 ble Karl-ArneJohannessen etter eget ønske løst fra vervet sommedlem av utvalget, og som nytt medlem i hanssted ble oppnevnt president i Norges Golfforbund,Christian Anker-Rasch. Etter eget ønske ble hanløst fra vervet som medlem av utvalget med virk-ning fra 4. juni 2007. 2. visepresident i idrettsstyret,Børre Rognlien ble fra samme tidspunkt oppnevntsom nytt medlem. Fra 20. september 2007 bleClaes Lampi etter eget ønske løst fra vervet sommedlem av utvalget, og som nytt medlem i hanssted ble oppnevnt daglig leder i Frivillighet Norge,Birgitte Brekke.

Ved avgivelsen av innstillingen hadde utvalgetfølgende sammensetning:– professor Arild Hervik (utvalgsleder), Molde,

Høgskolen i Molde– seksjonssjef Ann Lisbet Brathaug, Oslo, Statis-

tisk sentralbyrå– daglig leder Birgitte Brekke, Oslo, Frivillighet

Norge– advokat Marianne Brockmann Bugge, Oslo,

Norske film- og tv-produsenters forening– administrasjonssjef Randi G. Hjelm-Hansen,

Trondheim, Norges museumsforbund– direktør Turid Hundstad, Oslo, Kultur- og kir-

kedepartementet– avdelingsdirektør Tor Lande, Bærum, Finans-

departementet– avdelingsleder Grete Ness, Tromsø, Skatteeta-

ten i Troms– spesialrådgiver Trond Okkelmo, Oslo, Norsk

Teater- og Orkesterforening– 2. visepresident i idrettsstyret Børre Rognlien,

Oslo, Norges Idrettsforbund og OlympiskeKomite

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Finansdepar-tementet og Kultur- og kirkedepartementet. Sekre-tærer har vært:– lovrådgiver Erik Mæhlen Larsen, Finansdepar-

tementet (sekretariatsleder fra mai 2007),– lovrådgiver Ann Johnsen, Finansdepartemen-

tet (sekretariatsleder til mai 2007)– seniorrådgiver Geir Mo Johansen, Finansde-

partementet (deltatt i sekretariatet fra desem-ber 2007)

– rådgiver Inger Lande, Finansdepartementet– rådgiver Fredrik Mohn Lian, Finansdeparte-

mentet– avdelingsdirektør Arnt Hermansen, Kultur- og

kirkedepartementet– rådgiver Grace Vasquez, Kultur- og kirkede-

partementet– underdirektør Jarle Nordal, Skattedirektoratet

1.3 Avgrensning av mandatet

I brev av 26. juni 2007 fra statssekretær Geir Axel-sen i Finansdepartementet til Frivillighet Norgeble det gjort enkelte presiseringer av mandatet. Ibrevet heter det bl. a.:

«Jeg finner grunn til å presisere at det liggerutenfor Kulturmomsutvalgets mandat å ta stil-ling til støttenivået på statens økonomiskebidrag til frivillig sektor, herunder ordningersom innebærer indirekte støtte gjennom skatte-og avgiftssystemet. Dette henger blant annetsammen med at utvalget ikke er nedsatt medtanke på å komme med innspill om finansieringav frivillig sektor, men skal se på forenklinger iforhold til merverdiavgiften. Av denne grunnanser jeg det for å være utenfor utvalgets opp-gave å vurdere et generelt merverdiavgiftsfri-tak for frivillige organisasjoner (nullsats) ellerandre regelverksendringer som gir tilsvarendeøkonomiske virkninger. Med sikte på forenk-linger vil det imidlertid være innenfor rammenesom ligger til grunn for mandatet å se nærmerepå innretningen av dagens ordning med kom-pensasjon til frivillige organisasjoner for merut-gifter som følge av merverdiavgiftsreformen i2001.»

Denne presiseringen av mandatet ble fulgt opp ifinansminister Kristin Halvorsen sitt svar på spørs-mål 20 fra stortingsrepresentant May-Helen Mol-vær Grimstad i Stortingets ordinære spørretime24. oktober 2007. Representanten Molvær Grim-stad sitt spørsmål var:

«Kulturmomsutvalget legger i høst fram for-slag til endringer i merverdiavgiftsloven for fri-


villig sektor. Regjeringen henviser stadig tilutvalgets arbeid, og vil ikke ta stilling til spørs-målet om fullt momsfritak for frivillig sektor førrapporten foreligger, til tross for at dette liggerutenfor utvalgets mandat å vurdere. Mange fri-villige organisasjoner har forventninger til atRegjeringen tar stilling i saken.

Vil statsråden snarest ta opp til behandlingspørsmålet om fullt momsfritak for frivilligeorganisasjoner?»

Finansminister Kristin Halvorsen besvarte spørs-målet slik:

«Spørsmålet er stilt til kultur- og kirkeministe-ren, men siden alle spørsmål vedrørende skat-ter og avgifter hører inn under meg, svarer jegpå representanten Molvær Grimstads spørs-mål.

Kulturmomsutvalget, som ble nedsatt 1.desember 2006, vurderer merverdiavgiftsregel-verket for kultur- og idrettsområdet, herunderfrivillig sektor. I samsvar med mandatet er ethovedformål med utredningen å legge til rettefor et mer oversiktelig og helhetlig regelverksom gir mindre byråkrati og lavere administra-tive kostnader på disse områdene. Som ledd idette arbeidet er utvalget særskilt bedt om åvurdere en utvidelse av merverdiavgiftsplikteninnen kultur og idrett. Utvalget skal legge framsin utredning innen utgangen av året.

Jeg kan bekrefte det som representantenMolvær Grimstad sier i sitt spørsmål, at det lig-ger utenfor Kulturmomsutvalgets mandat åvurdere et generelt merverdiavgiftsfritak for fri-villige organisasjoner – nullsats. Bakgrunnenfor dette er at utvalget ikke er nedsatt medtanke på å komme med innspill om finansieringav frivillig sektor, men skal se på forenklinger iforhold til merverdiavgiften. Det er med andreord ikke utvalgets oppgave å ta stilling til nivåetpå statens økonomiske bidrag til frivillig sektor.Nullsats, som innebærer en indirekte støttegjennom merverdiavgiftssystemet, er derforikke et vurderingstema for utvalget.

Endringer i merverdiavgiftsloven i forholdtil frivillig sektor med sikte på forenklinger børfremmes og behandles i sammenheng med detsamlede skatte- og avgiftsopplegget som pre-senteres i Regjeringens budsjetter. Kultur-momsutvalgets utredning vil være et viktig inn-spill i Regjeringens vurdering av spørsmåletom merverdiavgift og frivillig sektor. Jeg synesderfor det ikke er riktig å vurdere spørsmåletom nullsats for frivillige organisasjoner førutvalget har lagt fram sin utredning. Dette skalsom nevnt skje i løpet av 2007.»

På denne bakgrunn har utvalget ikke vurdert enordning med nullsats for frivillige organisasjoner

eller andre endringer innenfor merverdiavgiftsre-gelverket som gir tilsvarende økonomiske virknin-ger.

Særmerknad:

Medlemmene Birgitte Brekke og Børre Rognlienviser til at frivilligheten bidrar med store verdier iform av frivillig arbeidsinnsats som tilsvarer 113500 årsverk. Sektoren bruker i alt 61 mrd. kronerårlig og sysselsetter i alt 69 000 personer. Frivilligsektor sto for 3,5 pst. av BNP i 2004.

Frivillig sektor skaffer til veie 2/3 av inntektenesine selv gjennom innsamlede midler, medlems-kontingenter og salg. Det offentlige bidrar kunmed 1/3 av inntektene i form av offentlige overfø-ringer.

Ovenstående framgår bl.a. av Rapport 2007: 10Institutt for samfunnsforskning « Frivillig sektor iNorge 1997–2004» av Karl Henrik Sivesind.

Frivillighetens aller største verdi kan imidlertidikke måles i penger. Den ligger i den betydning fri-villige organisasjoner har for de mange som deltar,og de som blir berørt av innsatsen. Frivillighetenbidrar til gode oppvekstmiljøer, bedre folkehelse,kulturopplevelser, læring, sosiale nettverk, ogdemokratioppbygging. De er sentrale som kanalerfor påvirkning og de spiller en viktig rolle i denasjonale beredskapsarbeidet, det internasjonalebistandsarbeidet og arbeidet for fred og forsoning.

Disse medlemmenes prinsipale holdning erderfor at staten ikke kan betrakte frivillig sektorsom en inntektskilde (et skatte- og avgiftsobjekt).

Frivillighet Norge og Norges Idrettsforbundgikk inn i utvalget med politiske signaler om atdette var stedet der man skulle «utrede mulighetenfor en varig ordning for moms-kompensasjon forfrivillige organisasjoner.» (Sitat fra «Plattform forregjeringssamarbeidet mellom AP, SV og SP 2005–09» Soria Moria erklæringen).

Arbeidet i utvalget har imidlertid vist at bådemajoriteten i utvalget og oppdragsgiveren, Finans-departementet, har avgrenset mandatet slik atutvalget ikke har behandlet spørsmålet om en egenmerverdiavgiftsordning for ikke-fortjenestebasertfrivillige aktører, f.eks. knyttet til en nullsats.

Frivillighet Norge og Norges Idrettsforbundsprimære standpunkt er at frivillige ikke-fortjenes-tebaserte aktører ikke skal sitte igjen med merver-diavgift på innkjøp av varer og tjenester. Dette kangjennomføres ved etablering av ny lovgivning, ellergjennom endringer i eksisterende merverdiavgift-slovgivning, jf. Frivillighet Norges utredning avspørsmålet om en varig merverdiavgiftsordningfor frivillig virksomhet.


Det viktige er imidlertid at ordningen ikkeinnebærer større administrative belastninger fororganisasjonene og staten enn høyst nødvendig.Den bør derfor være en frivillig ordning og knyttestil frivillighetsregisteret. Det er også viktig at ord-ningen er tilrettelagt (reelt tilgjenglig) både forsmå og store frivillige organisasjoner, og at de fri-villige organisasjonene må få refundert eller unngåmerverdiavgift på innkjøp av varer og tjenester,uavhengig av om de har merverdiavgiftspliktigsalg eller ei.

Som representanter for Frivillighet Norge ogNorges Idrettsforbund har disse medlemmenelikevel sett det som formålstjenlig å fortsette iutvalget. Disse medlemmene har ønsket subsidi-ært å bidra til – innenfor det mandat som utvalgetsflertall har sluttet opp om – å arbeide for en enklereog mer robust modell, under forutsetning av atskatte- og avgiftsnivå totalt sett ikke skal øke for fri-villig sektor. Innenfor de gitte rammer har dissemedlemmene målbevisst jobbet for å forenkle ogforbedre dagens merverdiavgiftslovgivning for fri-villige ikke-fortjenestebaserte virksomheter, menvil understreke at dette ikke endrer den prinsipaleholdning.

Særmerknad:

Medlemmet Turid Hundstad tar til etterretning atdet ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere kom-pensasjon for merverdiavgift for hele frivillig sek-tor. Dette medlemmet viser videre til at regjerin-gen har uttrykt at den skal behandle spørsmåletom merverdiavgift og frivillig sektor etter at utval-gets utredning er lagt fram og mener at dissespørsmålene er naturlig å ta opp i den sammen-heng.

1.4 Utvalgets arbeid og møtevirksomhet

Utvalget har i alt hatt 15 møter. Det første møte bleavholdt 9. januar 2007, og det siste møte bleavholdt 12. februar 2008.

I forbindelse med arbeidet med å utrede konse-kvensene av sine forslag tok utvalget initiativ over-for Finansdepartementet slik at det ble igangsatttallinnhenting på kultur- og idrettsområdet. Etteroppdrag fra Finansdepartementet gjennomførteTelemarksforsking-Bø en utvalgsundersøkelse på

kulturområdet, som kunne danne grunnlag forberegninger av statens inntekter og økonomiskevirkninger for aktørene. På idrettsområdet gjen-nomførte Østlandsforskning en liknendeutvalgsundersøkelse etter oppdrag fra Finansde-partementet, men undersøkelsen var begrenset tilden delen av idrettsområdet der det kommersielleinnslaget er størst. Rapportene fra Telemarksfor-sking-Bø og Østlandsforskning ligger vedlagtutvalgets innstilling. Resultatene fra disseutvalgsundersøkelsene gjenspeiler seg i kapitlene10, 11, 12 og 17.

I tillegg satte utvalget i gang et eget prosjekt forå kartlegge virksomheter i kultursektoren som fårtilskudd av Kultur- og kirkedepartementet. Dettearbeidet er nærmere gjort rede for i kapittel 17.

Etter oppdrag fra Finansdepartementet utførtePricewaterhouseCoopers v/seniorrådgiver ArildKalkvik en evaluering av hvordan kinoog film-bransjens innlemmelse i merverdiavgiftssystemethar slått ut. Resultatene fra evalueringen er opp-summert i kapittel 8. Rapporten fra Pricewaterhou-seCoopers ligger vedlagt utvalgets innstilling.

Utvalget har hatt møte med rättslig expert LarsMattisson fra Skatteverket i Sverige. I møtet bleutvalget orientert om svensk merverdiavgiftsrettpå kultur- og idrettsområdet og hvilke avgrens-ningsspørsmål som har oppstått ved praktiserin-gen av regelverket. Sekretariatet har også vært ikontakt med skattemyndighetene i New Zealandfor å få informasjon om GST-systemet.

Utvalget har også hatt møter med avdelingsdi-rektør Eivind Tesaker fra Kultur- og kirkedeparte-mentet og prosjektleder Ronny Bertelsen fraBrønnøysundregistrene. I møtene ble utvalget ori-entert om lov om register for frivillig virksomhetog status i arbeidet med idriftsettelse av frivillig-hetsregisteret.

Utvalgets leder og sekretariatet har dessutenhatt møter med representanter fra FrivillighetNorge og NHO Reiseliv. På disse møtene fikk oven-nevnte organisasjoner anledning til å spille innulike problemstillinger som kunne være av inter-esse for utvalgets arbeid.

Når det gjelder arbeidet med å kartlegge admi-nistrative konsekvenser bl.a. for skattetaten, harutvalget mottatt innspill fra Skattedirektoratet.Medarbeidere i Finansdepartementet og Kultur-og kirkedepartementet har medvirket til utvalgetsarbeid gjennom skriftlige innspill og samtaler medutvalgets sekretariat.


Kapittel 2

Sammendrag

Kulturmomsutvalget legger i denne utredningenfram forslag til en modell for utvidelse av merver-diavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet.Utvalget foreslår også skjermingsløsninger for fri-villige virksomheter. Utvalget peker dessuten påmulige måter for å jevne ut provenytapet som opp-står som følge av utvalgets foreslåtte modell. Ned-enfor følger en oversikt over hovedpunktene iutvalgets utredning.

I kapittel 1 gir utvalget en omtale av utvalgetsoppnevning, sammensetning og arbeid. Det visesogså til særmerknadene under avsnitt 1.3.

I kapittel 3 gir utvalget en overordnet beskri-velse av kultur- og idrettssektoren samt frivilligsektor. I beskrivelsen legges det vekt på å få framøkonomiske bakgrunnsdata og faktaopplysninger.Kapitlet er ment å danne et bakteppe for utvalgetsvurdering av mulige løsninger for en utvidelse avmerverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idretts-området, og er spisset mot aktuelle områder forutvalgets arbeid. For å få fram helheten gis detimidlertid også en omtale av områder innen kultur-og idrettssektoren som ikke berøres av utvalgetsforslag.

I kapittel 4 gir utvalget en gjennomgang av skat-tesystemets hovedoppgaver og merverdiavgiftensplass i et effektivt skattesystem. Videre gjør utval-get rede for hvilke prinsipper som bør ligge tilgrunn for et godt merverdiavgiftssystem. Prinsip-pene som er trukket opp i dette kapitlet, står sen-tralt ved utarbeidelsen av de kriteriene som er opp-stilt i kapittel 9.

I kapittel 5 gir utvalget en oversikt over gjel-dende merverdiavgiftsregelverk. Innledningsvisgis det en kort generell beskrivelse av merverdiav-giftssystemet. Deretter beskriver utvalget gjel-dende rettstilstand på kulturområdet samt påidrettsområdet. Utvalget gir avslutningsvis enbeskrivelse av de særskilte reglene som gjelder forfrivillig virksomhet.

I kapittel 6 gir utvalget en beskrivelse av dengenerelle kompensasjonsordningen av merverdi-avgift for kommunesektoren. I tillegg omtales ord-ningen med kompensasjon til frivillige organisasjo-ner for merutgifter som følge av merverdiavgifts-reformen i 2001.

I kapittel 7 gir utvalget en oversikt over merver-diavgiftsreglene på kultur- og idrettsområdet samtfor frivillige virksomheter i enkelte andre land. For-uten en beskrivelse av EUs merverdiavgiftsdirek-tiv inneholder kapitlet en beskrivelse av merverdi-avgiftsreglene i Sverige og Danmark. Kompensa-sjonsordningene av merverdiavgift for kommune-sektorene i Sverige og Danmark er også omtalt.Avslutningsvis er GST-systemet i New Zealandbeskrevet.

I kapittel 8 gir utvalget en omtale av regelverks-endringen i 2005 hvor kinoog filmbransjen blemerverdiavgiftspliktig og videre hvordan denneomleggingen har slått ut for de ulike delene avbransjen. I den forbindelse presenterer utvalget etnotat utarbeidet av PricewaterhouseCoopers etteroppdrag fra Finansdepartementet. I notatet gjen-nomgås bl.a. de økonomiske effektene for de ulikedelene av kinoog filmbransjen.

I kapittel 9 har utvalget satt opp ulike kriteriersom gir uttrykk for hvilke hensyn utvalget haransett som sentrale ved vurdering av alternativehovedmodeller for utvidelse av merverdiavgiftsre-gelverket på kultur- og idrettsområdet. Utvalgetmener at hovedmodellene enklest kan sammenlik-nes dersom de vurderes opp mot de samme krite-riene. Kriteriene som utvalget har satt opp er:– Enkelhet – Utvalget vil særlig vurdere i hvilken

grad de ulike modellene bidrar til å reduserefordelingsproblematikken knyttet til delte virk-somheter, og i hvilken grad modellene kan bi-dra til å redusere avgrensningsproblemer ogskape større forutberegnelighet enn det somfølger av dagens regelverk på området.

– Konkurransenøytralitet – Utvalget vil ved vur-deringen av modellene se hen til i hvilken graddisse bidrar til likebehandling og konkurranse-nøytralitet.

– Indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet– Som resultat av hvordan offentlige overførin-ger behandles i merverdiavgiftsregelverket, vilen avgiftsplikt for virksomheter som mottaroffentlig overføringer kunne føre til en indi-rekte støtte til virksomheten gjennom merver-diavgiftssystemet. Utvalget har vurdert i


hvilken grad de ulike modellene gir opphav tilslik indirekte støtte.

– Robust over tid – En modell som er robust overtid kjennetegnes ved at den baserer seg pålegitime avgrensninger, at den i liten gradåpner for uheldige og ikke-ønskelige tilpasnin-ger, og at den kan holde tritt med den utviklin-gen som ellers skjer på området den skalregulere.

– Økonomiske og administrative kostnader –Utvalget vil se hen til hvilken økonomisk betyd-ning modellene vil ha for staten, virksomhetenesom omfattes av modellene og publikum. Påsamme måte vil utvalget vurdere administrativekostnadene knyttet til modellene, både foravgiftsmyndighetene og de avgiftspliktige.

– EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet –EØS-avtalen omfatter ikke skatter og avgifter,og Norge er ikke bundet av reglene i EUs mer-verdiavgiftsdirektiv. Utvalget vil likevel vur-dere i hvilken grad de enkelte hovedmodellenekan være i strid med EUs regelverk på merver-diavgiftsområdet.

Videre i dette kapitlet foretar utvalget enkelte nær-mere avgrensninger av mandatet. Utvalget pekervidere på enkelte særtrekk ved kultur- og idretts-området som vil ha betydning for utformingen avulike modeller, og skisserer dessuten hovedtrek-kene i de tre modellene som det redegjøres nær-mere for i kapitlene 10, 11 og 12 (breddemodellen,subjektmodellen og aktivitetsmodellen).

I kapittel 10 gir utvalget en nærmere beskri-velse og vurdering av breddemodellen. Modelleninnebærer at dagens merverdiavgiftsunntak foradgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangemen-ter samt unntaket for rett til å utøve idrettsaktivitetoppheves. Dette innebærer at det under en bredde-modell skal betales merverdiavgift på adgangsbil-letter til f.eks. konserter, teater, opera, fornøyelses-parker, fotballkamper og friidrettsstevner. Påsamme måte skal det eksempelvis betales merver-diavgift på vederlaget for bruk av treningssentreeller for å spille golf eller gå et turskirenn. Samtidiggis det full fradragsrett på anskaffelser til slik virk-somhet.

Breddemodellen forutsetter at det skjer enskjerming av frivillige virksomheter for å unngå atsmå, frivillige organisasjoner blir omfattet av mer-verdiavgiftsplikten som følge av en forhøyetavgiftspliktig omsetning. Utvalget har skissert treulike måter en slik skjerming kan gjennomførespå. En løsning er å øke dagens registreringsgrensepå 140 000 kroner for veldedige og allmennyttigeorganisasjoner. En annen måte å gjennomføre

skjerming på, er å innføre et fribeløp for slike orga-nisasjoner knyttet til omsetning av kultur- ogidrettstjenester. En tredje skjermingsmåte er å eta-blere et generelt merverdiavgiftsunntak for slikeorganisasjoner.

Utvalget har i sin vurdering av breddemodellenkommet til at den vil være en systemteknisk godmodell siden den innebærer en betydelig utvidelseav merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idretts-området. Modellen vil videre medføre store for-enklinger i forhold til dagens regelverk både nårdet gjelder fordelingsspørsmål knyttet til deltevirksomheter og ikke minst avgrensninger avavgiftsplikten. Få avgrensningsproblemer vil dess-uten gi et robust regleverk over tid. Breddemodel-len vil som følge av at også virksomheter som mot-tar offentlige overføringer gjøres avgiftspliktig,innebære at slike virksomheter vil kunne mottaindirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet.Dette vil kunne føre til en forskjellbehandling i for-hold til virksomheter som ikke mottar slik støtte,og vil dessuten kunne medføre et ikke ubetydeligprovenytap for staten. Utvalget mener at en skjer-ming av frivillig virksomhet mest hensiktsmessigkan gjennomføres ved å forhøye dagens særskilteregistreringsgrense for veldedige og allmennyttigorganisasjoner. Utvalget ser et behov for en frivilligregistreringsordning ved en forhøyning av regis-treringsgrensen.

I kapittel 11 gir utvalget en nærmere beskri-velse og vurdering av subjektmodellen. Dennemodellen innebærer også en utvidelse av merver-diavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet.Dette gjøres imidlertid ikke ved at dagens tjeneste-unntak oppheves, men ved at de begrenses ut frahvilke subjekter som omsetter tjenestene.

Subjektmodellen kan gjennomføres ved at kunoffentlige virksomheter, tilskuddsberettigede virk-somheter med offentlig støtte over et visst nivåsamt veldedige og allmennyttige organisasjonerskal være unntatt fra merverdiavgiftsplikt vedomsetning av de aktuelle kultur- og idrettstjenes-tene. Tilsvarende omsetning fra andre aktører vilvære omfattet av merverdiavgiftsplikten.

Subjektmodellen innebærer ikke behov fornoen særskilte skjermingstiltak for frivillige virk-somheter, ettersom veldedige og allmennyttigeorganisasjoner er omfattet av den subjektkretssom vil nyte godt av et merverdiavgiftsunntak nårde omsetter tjenester innenfor kultur- og idretts-sektoren.

Utvalget har i sin vurdering av subjektmodellenkonstatert at også denne modellen vil innebære enutvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur-og idrettsområdet, men ikke i like stor grad som en


breddemodell. Videre peker utvalget på at model-len kun vil gi begrensede forenklinger i forhold tildagens regelverk. Når det gjelder fordelingspro-blemer for delte virksomheter, vil slike fremdelesvære framtredende for de subjektene som omfat-tes av unntaket. Modellen som skiller mellomavgiftspliktig og ikke-avgiftspliktige subjekter, vildessuten gi opphav til nye problemer i avgrensnin-gen av subjektene, og i forlengelsen av dette gi etmindre robust regelverk. Subjektmodellen, somunntar fra merverdiavgift tilskuddsberettigedevirksomheter med offentlig støtte over et visstnivå, vil i liten grad gi opphav til indirekte, offentligstøtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Som etresultat av dette vil det heller ikke oppstå et tilsva-rende provenytap for staten som ved breddemodel-len. Subjektmodellen er i stor grad samsvarendemed EUs avgrensning av avgiftsplikten på kultur-og idrettsområdet.

I kapittel 12 gir utvalget en nærmere beskri-velse og vurdering av aktivitetsmodellen. Dennemodellen innebærer også en utvidelse av merver-diavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet.Dette gjøres imidlertid ikke ved at dagens tjeneste-unntak oppheves, men ved at de begrenses ut fraarten av de kultur- og idrettstjenester som omset-tes.

På kulturområdet kan aktivitetsmodellen utfor-mes slik at dagens unntak innsnevres til kun ågjelde enkelte av de tjenester som i dag er unntatt.Utvalget skisserer muligheten for fremdeles åunnta adgangsbilletter til opera, teater, museum,ballett og konserter, mens adgangsbilletter til for-nøyelsesparker, sirkusforestillinger og opplevel-sessentra blir avgiftspliktig. En alternativ utfor-ming av aktivitetsmodellen, vil være at man i tillegginnsnevrer meningsinnholdet i de ovennevntebegreper med sikte på at arrangementer som ettersin art har et større tilsnitt av kommersiell virk-somhet, også gjøres avgiftspliktig.

På idrettsområdet kan aktivitetsmodellen hvagjelder unntaket for adgangsbilletter til idrettsar-rangementer utformes slik at man positivt regneropp hva slags arrangementer som skal væreavgiftspliktig. Dette kan f.eks. være arrangementermed stor publikumstilstrømning eller arrangemen-ter knyttet til nærmere angitte idretter og nivåerinnen idretten, f.eks. etter divisjon.

Når det gjelder unntaket for rett til å utøveidrettsaktivitet, kan aktivitetsmodellen utformesslik at man positivt regner opp de aktiviteter somskal være avgiftspliktige. Dette kan f.eks. være tre-ning i treningsstudio, gokartkjøring eller bowling.I tillegg kan det vurderes merverdiavgiftsplikt på

tjenester i form av rett til å delta på arrangementermed stor deltakermasse, f.eks. store turskirenn.

Aktivitetsmodellen innebærer i utgangspunk-tet ikke behov for noen nye særskilte skjermings-tiltak for frivillige virksomheter. Dette hengersammen med at de tjenestetypene det er tale om ågjøre avgiftspliktige, er valgt ut fra en forutsetningom at de har et klart kommersielt tilsnitt og der fri-villighetselementet i utgangpunktet ikke er fram-tredende. Dette er dessuten tjenester som i praksisomsettes av veldedige og allmennyttige organisa-sjoner i mindre grad.

Utvalget har i sin vurdering av aktivitetsmodel-len konstatert at også denne modellen vil innebæreen utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kul-tur- og idrettsområdet, men ikke i like stor gradsom en breddemodell eller en subjektmodell.Modellen vil uansett utforming medføre en rekkenye avgrensningsspørsmål, og modellen vil der-med ikke innebære noen forenkling i forhold tildagens regelverk på dette området. Utvalget leg-ger videre til grunn at aktivitetsmodellen i litengrad vil avhjelpe dagens problemer knyttet til fra-dragsretten for delte virksomheter. På sammemåte som en subjektmodell vil aktivitetsmodellen ibegrenset grad innebære at støtteberettigede virk-somheter vil motta ytterlige indirekte, offentligstøtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Model-len vil dermed heller ikke gi et like stort proveny-tap for staten som en breddemodell.

I kapittel 13 drøfter utvalget enkelte spørsmålknyttet til frivillig virksomhet. Først tar utvalgetopp spørsmålet om frivillighetsregisteret på siktkan benyttes som et avgrensningskriterium vedutforming av ulike lempningsregler for frivilligevirksomheter i merverdiavgiftsloven. Videre drøf-tes enkelte av dagens lempningsregler i merverdi-avgiftsloven. Til slutt vurderes hvordan dagenskompensasjonsordning for frivillige virksomheterkan forbedres med sikte på forenklinger.

I kapittel 14 behandler utvalget enkelte temaersom i liten grad er behandlet tidligere i utrednin-gen. Dette gjelder merverdiavgiftsunntaket forutøvende kunstnere og dagens merverdiavgiftsre-gler knyttet til offentlige tilskudd. Dessuten serutvalget på enkelte sider av merverdiavgiftskom-pensasjonsordningen for kommunesektoren.

I kapittel 15 gir utvalget sine konklusjoner. Etenstemmig utvalg anbefaler breddemodellen. Detteer særlig begrunnet i at denne vil gi det bredesteavgiftsgrunnlaget og dermed også den system-messige beste løsningen av de tre skisserte model-lene. Utvalget har videre lagt vekt på at breddemo-dellen vil gi større og viktigere forenklinger i for-hold til dagens regelverk enn de to alternative


modellene. Forenklingene knytter seg særlig tilfordelingsproblematikken for delte virksomhetersom vil avhjelpes i stor grad. Det samme gjelderproblemene knyttet til avgrensninger av avgifts-plikten. Breddemodellen innebærer svært fåavgrensninger som kan gi opphav til problemer. Iforlengelse av dette er det utvalgets oppfatning atbreddemodellen også vil være den modellen somer mest robust over tid, og dessuten den modellensom gir de laveste administrative kostnadene foralle aktører. Breddemodellen vil i utgangspunktetmedføre et større provenytap for staten enn dealternative modellene fordi den innebærer atenkelte virksomheter vil kunne motta store indi-rekte offentlige overføringer gjennom merverdiav-giftssystemet. Utvalget har imidlertid ikke funnet åkunne legge avgjørende vekt på dette ved valg avmodell for utvidelse av avgiftsgrunnlaget.

Behovet for å skjerme frivillig virksomhet somfølge av den utvidelsen av avgiftsgrunnlaget sombreddemodellen innebærer, ivaretas gjennom enforhøyelse av den særskilte registreringsgrensenfor veldedige og allmennyttige organisasjoner fradagens 140 000 kroner til 300 000 kroner. En for-høyet registreringsgrense kan i noen grad føre tilvridninger i konkurranseforholdene mellom slikeorganisasjoner og registrerte næringsdrivende.Som følge av dette anbefaler utvalget at det etable-res en tilsvarende konkurransebegrensningsregelsom finnes i dagens regelverk knyttet til unntaketfor medlemskontingenter i ideelle organisasjonerog foreninger. En slik regel vil gi avgiftsmyndighe-tene adgang til likevel å pålegge avgiftsplikt i detkonkrete tilfellet dersom det skulle vise seg at denforhøyede registreringsgrensen fører til en nær-mere angitt kvalifisert konkurransevridning i favørav en veldedig og allmennyttig organisasjon. Utval-get anbefaler videre at det utarbeides en frivilligregistreringsordning for organisasjoner som etterforhøyelsen av registreringsgrensen har enavgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og 300000 kroner. Utvalget er av den oppfatning at regis-treringsgrensen regelmessig bør justeres i trådmed konsumprisindeksen eller annen målestokk.

Et enstemmig utvalg anbefaler videre at dedeler av kultur- og idrettsområdet som blir avgifts-pliktig ved breddemodellen, innlemmes i merver-diavgiftssystemet som hovedregel med en sats på8 pst. Det vises imidlertid til særmerknad underavsnitt 15.3. Utvalgets anbefaling innebærer atvirksomheter som omsetter de aktuelle kultur- ogidrettstjenestene skal legge 8 pst. utgående mer-verdiavgift på denne omsetningen. Samtidig vildisse virksomhetene som utgangspunkt få fullt fra-drag for inngående merverdiavgift.

Som følge av provenytapet ved breddemodellenog en sats på 8 pst., peker utvalget i samsvar medutvalgets mandat på to mulige måter å jevne utdette. For de deler av kultur- og idrettsområdetsom mottar direkte statlige overføringer, pekerutvalget på muligheten for å foreta trekk i disseoverføringene. For de deler av kultur- og idretts-området som ikke mottar slike overføringer, pekerutvalget på en mulighet for satsdifferensiering. Enslik differensiering kan skje ved at de deler av kul-tur- og idrettsområdet som bidrar til det størsteprovenytapet for staten ved en sats på 8 pst., i ste-det ilegges en sats på 25 pst. Det vises imidlertid tilsærmerknad under avsnitt 15.4.

I kapittel 16 ser utvalget på enkelte sider avbreddemodellen hva angår EØS-avtalens reglerom offentlig støtte. I mandatet heter det spesifikt atutvalget må sørge for at forslagene som blir pre-sentert, er i tråd med statsstøtteregelverket. Et til-tak vil være i strid med forbudet mot offentligstøtte i EØS-avtalen art. 61(1) dersom følgende vil-kår er oppfylt. For det første må støttemottakerbedrive økonomisk aktivitet ved å tilby varer ellertjenester i et marked. For det andre må støttenrepresentere en økonomisk fordel for støttemotta-ker. For det tredje må støtten være gitt av offent-lige midler. For det fjerde må støtten være selektiv,dvs. at den ikke er generell og tilgjengelig for alle,men forbeholdt enkelte markedsaktører eller sek-torer i næringslivet. Endelig må støtten ha poten-sial til å vri konkurransen i EØS-området ogpåvirke samhandelen.

Utvalget konstaterer at breddemodellen kan haenkelte problematiske sider til statsstøtteregelver-ket. Enkelte av virkningene av breddemodellenkan imidlertid forklares ut fra merverdiavgiftssys-temets logikk. Utvalget viser også til at breddemo-dellen ikke i vesentlig grad synes å avvike fra EUsharmoniserte merverdiavgiftslovgivning. Utvalgethar heller ingen kjennskap til at Kommisjonen harutfordret bruk av ulike satser på grunnlag av stats-støtteregelverket.

I kapittel 17 gjør utvalget rede for økonomiskekonsekvenser av de tre hovedmodellene medhovedvekt på breddemodellen. Utvalget satte igang tre prosjekter for å kartlegge virksomheterpå kultur- og idrettsområdet og beregne proveny-virkninger for staten og økonomiske konsekvenserfor berørte virksomheter og publikum. Utvalgethar i tillegg gjort beregninger knyttet til en økningi registreringsgrensen for veldedige og allmennyt-tige organisasjoner.

De tre prosjektene ga utvalget oversikt overinntekts- og utgiftssiden i de berørte virksomhe-tene basert på regnskapstall fra 2006. I bearbeidel-


sen av tallgrunnlaget har utvalget gjort en rekkeprinsipielle og tekniske forutsetninger. Det under-strekes at det er stor usikkerhet knyttet til bereg-ningene. Usikkerheten er knyttet både til nøyaktig-heten i innsamlingen av tallmaterialet og forutset-ningene som er benyttet i beregningene.

Utvalget anslår at breddemodellen vil medføre etprovenytap for staten på om lag 635 mill. kronerved innføring av den reduserte satsen på 8 pst.,mens bruk av den ordinære satsen på 25 pst. vilmedføre et provenytap anslått til om lag 115 mill.kroner. Dersom innføring av breddemodellenkombineres med en økning i registreringsgrensenfor veldedige og allmennyttige organisasjoner til300 000 kroner, og frivillig registrering ved omset-ning mellom 140 000 og 300 000 kroner, kommer itillegg et provenytap på om lag 5 mill. kroner.

Utvalget anslår videre at subjektmodellen vilmedføre et provenytap for staten på om lag 405mill. kroner ved innføring av den reduserte satsen

på 8 pst., mens bruk av den ordinære satsen på25 pst. vil øke statens proveny med om lag 55 mill.kroner.

Aktivitetsmodellen vil medføre et provenytap påom lag 325 mill. kroner ved innføring av den redu-serte satsen på 8 pst., mens bruk av den ordinæresatsen på 25 pst. vil medføre en provenyøkninganslått til om lag 75 mill. kroner.

Mandatet gjør det klart at utvalget skal se hentil provenykonsekvenser. Utvalget ser det ikkesom sin oppgave å ta stilling til støttenivået til kul-tur- og idrettssektoren, og nøyer seg med å gi enoverordnet beskrivelse av tilskuddsordninger påkultur- og idrettsområdet samt mulighetene for åredusere disse tilskuddene. Utvalget peker på athensynet til provenyet også kan sikres gjennombruk av den ordinære satsen på 25 pst. for enkelteområder eller gjennom begrensninger i fradrags-retten.


Kapittel 3

Beskrivelse av kultur- og idrettssektoren og frivillig sektor

3.1 Hovedinnledning

Utvalget viser til St.prp. nr. 1 (2007–2008) Kultur-og kirkedepartementet hvor det bl.a. heter følgendepå side 11:

«Kunst, kultur, idrett og frivillighet gjør sam-funnet rikere og er avgjørende for menneskerslivskvalitet, fellesskap og utvikling. Regjerin-gen har en visjon om at Norge skal være enledende kulturnasjon som legger vekt på kulturi alle deler av samfunnslivet. Kunst og kulturhar stor verdi i seg selv. Samtidig har satsing påkultur stor betydning for andre samfunnsmålsom næringsutvikling og arbeidsplasser, inte-grering og inkludering, helse, læring og kreati-vitet.»

Kultursektoren omfatter et bredt spekter av virk-somheter med ulik struktur, økonomi og utvi-klingspotensial. Aktørene i kultursektoren spen-ner fra de rent ideelle virksomhetene som alltid vilvære avhengige av offentlig støtte, til de rent kom-mersielle virksomhetene som blir drevet fullt ut påforretningsmessig grunnlag. Det må understrekesat langt ifra all kulturvirksomhet kan bli omdannettil lønnsomme markedsbaserte bedrifter.1

Økonomiske og samfunnsmessige endringerde siste tiårene har ført til økende etterspørsel avkultur og opplevelser. I en global konkurransesitu-asjon spiller de kreative og meningsproduserendeelementer en stadig større rolle for både nye ogmer tradisjonelle produkter og tjenester. Kulturli-vet omfatter i stor grad egne verdiskapende nærin-ger med relativt stor innvirkning på norsk øko-nomi. Østlandsforsknings rapport nr. 10: 2004Kartlegging av kulturnæringene i Norge viser at kul-turnæringenes andel av sysselsetting og BNP ernesten like stor som verkstedindustrien, litt størreenn nærings- og nytelsesmiddelindustrien, overdobbelt så stor som jordbruk og skogbruk og overtre ganger så stor som fiske målt i bruttoprodukt.

Det kan ligge et synergipotensial i fruktbartsamspill mellom kultur og annen næringsvirksom-

het. Kulturnæringene har mange av de egenska-pene som næringslivet ellers etterspør. Hovedtyng-den av bedriftene er svært innovative. De erlærende bedrifter som samarbeider i løst sammen-bundne og fleksible nettverk. Et annet viktigaspekt er at de framstiller produkter som gjennomsine egenskaper kan bidra til å øke verdien avandre produkter ved å gjøre dem mer attraktive forkundene.

Kunst og kultur er grunnlag for livskvalitet forbarn, unge, voksne og eldre. Det som i samfunns-økonomisk terminologi dekker behov, er såkaltegoder, og det er åpenbart at kunst og kultur harkarakter av å være goder i samfunnsøkonomiskforstand. Konsum av kulturgoder kan innebæredet en i tradisjonell velferdsøkonomisk teori kallerpositive, eksterne effekter. Eksterne effekter defi-neres gjerne som effekter av økonomiske aktørersvirksomhet på andre aktører – uten at de fangesopp i markedet. Det klassiske eksempelet på nega-tive, eksterne effekter er en bedrift som forurenserog som ikke tar hensyn til ubehaget den påførerandre når den gjør sine beslutninger. Positive,eksterne effekter derimot innebærer f. eks. at enpersons konsum av et gode fører til økt nytte for eneller flere andre personer uten at personen somkonsumerer tar hensyn til det i sin konsumbeslut-ning. En kan tenke seg at de som etterspør kultur-goder bidrar til å opprettholde kulturaktivitetersom også kommer andre enn de som faktisk går påforestillingen eller konserten til nytte.

Felles for positive eksterne effekter er at deikke blir realisert i markedet. Det er bare den pri-vate nytten som avspeiler seg i etterspørselen – defleste tenker kun på om de vil ha glede av stykket,når de bestemmer seg for å gå på teater, og ikke atde bør gå, f.eks. for å ta vare på kulturarven. Derforvil markedet, uten kulturpolitiske tiltak, produserefor lite kulturgoder. Dette kan rettes opp ved at sta-ten gir tilskudd til virksomheter som produserergoder med positive eksterne effekter.

En annen viktig faktor er at produksjon av kul-turgoder ofte innebærer store faste kostnader.Operaen i Oslo var svært dyr å få bygget. I tilleggvil det være store faste, årlige kostnader som pålø-per uavhengig av antall forestillinger. Dersom det

1. Telemarksforsking-Bø Rapport nr. 191 (2002) Kulturøko-nomi – Perspektiver, problemstillinger, modeller og analy-semetoder.


er slik at prisen etterspørrerne er villig til å betaleer lavere enn det produksjonen koster per publi-kummer, vil det oppstå et tap i gjennomsnitt. Ingenkan dermed drive institusjonen etter vanlige forret-ningsmessige vilkår uten å få tilskudd av noe slag.

Idretten representerer viktige verdier og er lan-dets største folkelige bevegelse. En hovedutfor-dring i den statlige idrettspolitikken er i dag å sti-mulere til økt aktivitet, både innen topp- og bredde-idrett. Fri tilgang til natur og bedre tilretteleggingfor fysisk aktivitet er viktig for å gi folk mulighet tilrekreasjon og til å ta vare på sin egen helse. Utval-get viser i den forbindelse til St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for alle hvor det er skissert kon-krete tiltak for å gi best mulig rammevilkår for denfrivillige medlemsbaserte idretten og å legge tilrette for egenorganisert fysisk aktivitet. Tilgjenge-lighet til idrettsanlegg er det viktigste virkemidde-let for at flest mulig skal gis mulighet til å drivefysisk aktivitet. Samspillet mellom idrettslag, kom-muner og staten er avgjørende for å få til en vellyk-ket anleggsutbygging.

Frivillig sektor er en grunnpilar i demokrati ogvelferdssamfunn. Gjennom frivillig arbeid aktivise-res folk til meningsfylt og samfunnsnyttig virksom-het. Frivillige organisasjoner yter betydelige øko-nomiske bidrag til samfunnet gjennom tjenestepro-duksjon og omfattende ulønnet innsats. Tegn itiden tyder på at frivillig virksomhet er i endring.Allmenne moderniseringsprosesser og en generellindividualisering i samfunnet setter frivillig sektorunder press. I St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillig-het for alle er det videre et hovedmål å stimulere tiløkt deltakelse og engasjement, særlig fra gruppersom i dag faller utenfor det frivillige organisasjons-livet. Det er viktig at sektoren har en betydeliggrad av egenfinansiering slik at frivilligheten kanutvikle seg på egne vilkår, styrt av frivillighetenselv. Gjennom etablering av et frivillighetsregister,vil frivillig virksomhet formelt få status som enselvstendig sektor i samfunnet. Dette vil åpne for etenklere regelverk når det gjelder skatt, merverdi-avgift og arbeidsgiveravgift.

3.2 Kultursektoren og underholdning

Kultursektoren er en sektor i stor vekst. Særligstor økning har det vært i tall på yrkesaktive innen-for kulturfeltet. Gjennom de siste 25 årene er talletpå kunstnere her i landet mer enn tredoblet. Vek-sten i de kulturindustrielle næringer synes å med-virke til en generell økning i etterspørselen etterbåde utøvende og skapende kunstnere. Det er hel-ler ingen tvil om at det samlede kulturtilbudet vok-ser og er mer variert. På de fleste områder kan enogså registrere en økning i kulturbruken. Myetyder dessuten på at både tilbudet av og etterspør-selen etter kultur og kulturrelaterte goder av ulikegrunner vil fortsette å vokse. Dette må sees i sam-menheng med en jevn vekst i den moderne tjenes-teytende sektoren generelt, økende utdannings-nivå, mer fritid og fleksibilitet i arbeidslivet og ikkeså skarpt skille mellom arbeid og fritid. Det hengerogså sammen med urbanisering, teknologiskeendringer og et mer variert mønster for deltakelse.En ser også at grensene mellom ulike typer kunst-og kulturuttrykk ikke er så tydelige som før. Seriøskunst, reklame og kulturindustri smelter i størregrad enn før sammen, og mer varierte finansierings-former vokser fram.

Mediesektoren spenner over et bredt spekterav tjenester, som film og audiovisuelle produksjo-ner, radio og fjernsyn, presse og andre periodikamed mer. Et mangfold av uavhengige og friemedier er en forutsetning for den demokratiskestyringsform og for utviklingen av et levende folke-styre. Statens oppgave er å legge til rette for en vel-fungerende offentlig dialog, mens mediene ogsåhar et klart ansvar for å ivareta sin demokratiskefunksjon. Dette gjelder spesielt i redaksjonellespørsmål, der staten av prinsipielle grunner ikkeskal gripe inn.

3.2.1 Næringsstatistikk

Tabell 3.1 viser nøkkeltall for hele kultursektoren(offentlige og private aktører), tabell 3.2 viser nøk-keltall for kultursektoren (offentlige institusjoner)og tabell 3.3 viser nøkkeltall for kultursektoren(private aktører).


1 Kilde: Tallene er hentet fra KKD-undersøkelsen og ABM-statistikken 2006.2 Antall kinobesøk.3 Gjelder kun TV. Gjelder seertall på dramaserier og dokumentarer som ble vist på norsk fjernsyn.4 Gjelder samlede opplag.5 Gjelder kun billettinntekter for kino.

1 Statlige virksomheter og institusjoner, aksjeselskaper og stiftelser som får tilskudd fra KKD (inkl. 320/74, men ikke inkl. tilta-kene som får støtte under Norsk kulturfond)

2 Gjelder de institusjonene som får støtte direkte fra KKD. De resterende får støtte over kap. 320 post 74. Dette dreier seg om ca. halvparten av musikkinstitusjonene, ca. 20 av 65 av scenekunstinstitusjonene og 10 av 26 festivaler. Disse institusjonene er imid-lertid relativt små og ikke har så mange ansatte.

3 Institutter som får støtte under Norsk kulturfond er ikke inkludert.

Kilde: KKD.

Tabell 3.1 Nøkkeltall for hele kultursektoren (i tusen 2006-kroner)

Kultur og underholdning fordelt på følgende undergrupper

Antall institusjo-ner (både offent-

lig og privat)

Sysselsetting Publikums-oppslutning

Billettinntekter

Scenekunst, teater og dans 169 1 914 2 163 132 305 204Musikk 235 2 338 3 722 179 358 517Festivaler 63 100 1 341 035 122 160Museum og samlinger1 291 3 397 11 508 443 204 677Billedkunst, kunsthåndverk og gallerier

162 257 2 392 674 5 529

Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessentra

74 496 2 276 878 246 399

Film og video 1 827 2 996 12 000 0002 852 0005

Radio og TV 317 6 010 9 700 0003 -Aviser og periodika 1 109 880 2 867 0004 -

Sum 4 247 18 388 36 075 443 2 094 486

Tabell 3.2 Nøkkeltall for kultursektoren (offentlige institusjoner som får tilskudd fra Kultur- og kirkedepartementet (tall i tusen 2006-kroner)

Kultur og underholdning fordelt på føl-gende undergrupper

Antall offentligeinstitusjoner1


Billettinntekter

Scenekunst, teater og dans 65 1 3502 1 360 000 174 508Musikk 50 1 0752 1 728 000 44 732Festivaler3 26 502 1 100 000 84 317Museum og samlingerBilledkunst, kunsthåndverk og gallerier

31 100 248 000 5 395

Film og video 3 100 0 -Radio og TV 1 3 385 Se omtale i

pkt. 3.3.2.3-

Sum (museum og samlinger er ikke inkludert)

176 6 060 4 188 000 308 952


1 Kilde: Telemarksforsking-BØ (TF-rapporten). Alle tall er blåst opp etter verdimultiplikatorer beskrevet i TF-rapporten.2 Inkludert konserter/musikkfestivaler.3 Gjelder filmfestivaler. Festivaler er ikke en egen kulturgodekategori i den inndelingen som Telemarksforsking har benyttet. Fes-

tivalene er likevel representert i materialet, men da under den kulturgodekategori som passer best til tema for festivalen. For musikkfestivaler, se under Musikk. Tallene er inkludert institutter som får støtte under Norsk kulturfond.

4 Tallene er hentet fra Statistisk sentralbyrås strukturstatistikk. Utvalget har benyttet statistikken for «foretak» (definert som «den minste kombinasjonen av juridiske enheter som produserer varer eller tjenester, og som til en viss grad har selvstendig beslut-ningsmyndighet»).

5 Inkl. kino. Foretakstallene for kino viser til antall kommunale kinobygg i alt. Bygdekinoer kommer derfor ikke til uttrykk her.6 Gjelder kun billettinntekter for kino.

3.2.2 Nærmere om de enkelte næringsundergrupper

3.2.2.1 Scenekunst, teater og dans

Scenekunst er fellesbetegnelse for en rekke kunst-arter og genre som bl.a. teater, opera, dans og revy.Aktiviteten foregår på faste scener og alternativearenaer, på turneer, gjestespill og som oppsøkendevirksomhet. Produksjon av scenekunst spennerover en rekke ulike aktører og faggrupper.

Den Norske Opera og alle teatrene som fårstøtte av Kultur- og kirkedepartementet (KKD)inkludert Carte Blanche er organisert som aksje-selskaper med unntak av Hedmark Teater som erstiftelse. Det er store forskjeller med hensyn tilorganisering og finansiering innen scenekunstfel-tet. Teater, opera, dans og revy spilles av alt fra deoffentlig finansierte scenekunstinstitusjonene tilfrie sceniske grupper og amatørteatergrupper.

Statstilskudd til scenekunstinstitusjonene fast-settes av Stortinget gjennom det årlige budsjett-vedtaket og forvaltes av KKD. Også det frie feltetog amatørteaterfeltet har statlig finansiering, menmidlene kanaliseres i hovedsak gjennom hhv.Norsk kulturråd og Norsk teaterråd. Ved siden avdette finnes det kommunalt finansierte teater og

privatfinansierte teater og oppsetninger spesieltinnen revy. De frie sceniske gruppene og amatørte-atrene drives på privat basis og mottar i varierendegrad offentlig støtte, og er avhengig av en stor delfrivillig innsats. Institusjonsteatrene står i en annenstilling med faste scener/teaterhus og en profesjo-nell kunstnerisk, administrativ og teknisk stab.Institusjonsteatrene er imidlertid avhengig avoffentlige tilskudd for å opprettholde driften. Deprivatfinansierte revy- og teateroppsetningene erofte organisert som egne prosjekter og engasjerermedarbeidere mer etter behov. Publikumstilstrøm-mingen til institusjonsteatrene er relativt stabil. Til-budet av scenekunst har økt de senere årene. Etøkende antall profesjonelle produsenter har samletgitt flere oppsetninger og forestillinger per år påflere scener. Som det framgår av tabell 3.4 haddeinstitusjonsteatrene i 2006 til sammen nær 1,36mill. publikummere på 7 016 forestillinger. Gjen-nomsnittlig antall tilskuere per forestilling variereri årene 2004–2006 fra 204 til 194. De frie teater- ogdansegruppene hadde i 2005 nær en halv millionbesøk eller 128 tilskuere per framvisning, 18 flereenn året før. Aktiviteten til den frie scenekunstenhar utviklet seg positivt.

Tabell 3.3 Nøkkeltall for kultursektoren – private aktører (i tusen 2006-kroner)1

Kultur og underholdning fordelt på følgende undergrupper

Antall privateaktører


Billettinntekter

Scenekunst, teater og dans 104 564 803 132 130 696Musikk2 185 1 213 1 994 179 313 714Festivaler3 37 50 241 035 37 914Billedkunst, kunsthåndverk og gallerier

131 157 2 144 674 134

Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessentra

74 496 2 276 878 246 399

Film og video4 5 1 824 2 896 Se omtalen ipkt. 3.3.2.1

852 0006

Radio og TV4 316 2 625 Se omtalen ipkt 3.3.2.3

-

Aviser og periodikar4 1 109 880 Se omtalen ipkt. 3.3.2.2

-

Sum (museum og samlinger er ikke inkludert)

3 780 8 881 7 459 898 1 580 857


Danse- og teatersentrum mottok i 2007 1,8 mill.kroner fra Utenriksdepartementet til presentasjonav oppsettinger fra frie sceniske grupper i utlandet.

Scenekunst er en kollektiv kunstart. Produk-sjonen er en prosess som involverer en rekkekunstneriske yrkesgrupper. Ved institusjonene erdet etablert et produksjonsapparat som skal sikrekontinuitet i realiseringen fra manuskript/parti-tur/koreografi til ferdig forestilling. Utenfor insti-tusjonene må aktørene i større grad «finne» hver-andre fra prosjekt til prosjekt. Produsentene i detfrie feltet arbeider dels i prosjektilknyttede felles-skap der det karakteristiske ved prosjektene er atde er tidsavgrensede, og dels i ensembler somarbeider sammen over lengre tid.

Utviklingen viser at antallet privatteatre øker. Iløpet av de siste årene er det etablert flere nye pri-vate scener, arrangører og formidlingsnettverk.Bare i Oslo regner en med at tilstrømningen til pri-vatteatre ligger på mellom 300 000 til 400 000 publi-kummere årlig. Telemarkforsking har foretatt enkartlegging av kulturområder som driver på kom-mersiell basis. Ifølge kartleggingen er det 104 pri-vate virksomheter innen scenekunstfeltet med omlag 695 000 betalende og 109 000 ikke-betalendebesøk. Det er 564 ansatte sysselsatt i de 104 virk-somhetene.

Egeninntekter omfatter inntekter som deoffentlig finansierte institusjonene har generertbl.a. via billettsalg, programsalg, kiosksalg ogsponsorer. Den offentlige finansieringen per publi-kummer og per forestilling målt i faste kroner erredusert, mens egeninntekter som finansierings-kilde i institusjonsfeltet har økt i betydning. Egen-finansieringen per billett har økt. Samtlige av insti-tusjonene benytter seg av ulike rabattordninger ogdifferensierte billettpriser. Økte egeninntekter hargitt institusjonene nye muligheter til å øke sin sam-lede økonomiske ramme. Det hevdes at økt vekt påegenfinansiering også har påvirket repertoaret iretning av økt avhengighet av bred publikumsap-pell, jf. NOU 2002: 8 Etter alle kunstens regler.

3.2.2.2 Musikk

Musikksektoren er mangfoldig både mht. sjan-grer, uttrykksformer og virksomhetsområder. Denomfatter opphavsretthavere, utøvende musikereog et omfattende produksjons- og formidlingsappa-rat bestående av produsenter, teknikere, arrangø-rer, fonogram- og audiovisuelle produsenter og for-leggere. I tillegg kommer det en stor gruppe frivil-lige, som spiller en viktig rolle innen utdanning ogkonsertvirksomhet.

Det er store forskjeller med hensyn til organi-sering og finansiering på musikkområdet. For lan-dets symfoniorkestre er staten og regionen denviktigste finansieringskilden. Staten bidrar med100 pst. av den offentlige støtten til Oslo-Filharmo-nien og Stiftelsen Harmonien i Bergen. I tillegg gisdet fast årlig støtte til enkelte mindre orkestre.Egeninntekt og sponsormidler varierer vesentligmellom orkestrene. Alle orkestrene som får støtteav KKD er organisert som stiftelser.

Den statlige støtten til det frie feltet kanaliseresi det alt vesentlig gjennom Norsk kulturråd ord-ning med ensemblestøtte.

Avsetningen til musikkformål under Norsk kul-turfond utgjør 86,8 mill. kroner og omfatter blantannet tilskudd til festivaler, ensembler, arrangør-støtte og innkjøpsordning for fonogram. I 2007 bledet fordelt 18,6 mill. kroner til 109 musikkensem-bler – et gjennomsnitt på 0,17 mill. kroner perensemble.

Antallet profesjonelle musikere og sangereanslås til 6 000, hvorav anslagsvis 4 000 er frilan-sere eller egen næring. Den statlige virksomhetenRikskonsertene produserte 9 624 konserter i 2006.Rikskonsertene engasjerer hvert år mer enn 800musikere til turneer rundt om i landet. I tillegg erfestivalene viktige inntektskilder for frilansmusi-kere.

Konsertvirksomheten i landet som helhet eromfattende og økende. Rikskonsertene hadde i2006 et publikum på mer enn 1,3 mill. besøkendepå sine konserter. Orkesterselskapene hadde i2006 et totalt antall publikum på 359 000. Totalt

Kilde: Norsk teater- og orkesterforening.

Tabell 3.4 Hovedtall for virksomhetene ved Riksteatret og tilskuddsinstitusjonene 2004–2006

2004 2005 2006

Totalt antall oppsetninger 364 381 402Totalt antall forestillinger 6 481 6 428 7 016Totalt antall publikum 1 319 925 1 227 754 1 358 512


antall betalende publikum på arrangement i regi avknutepunktfestivalene var ca. 160 000. Konserter(inkludert musikkfestivaler) som blir drevet påkommersiell basis utgjør 185 virksomheter, jf. TF-rapporten, med et publikum på nesten 2 mill. besø-kende fordelt på 1,6 mill. betalende og 0,4 mill.ikke-betalende.

I tillegg til de faste spillestedene har det de sisteårene vært en sterk tilvekst av private klubber ogkonsertsteder. Både klubbene og festivalene harsom oftest utspring i sjangermiljø. Klubbsceneneer oftest etablert i tilknytning til eller med egne ser-veringssteder. Det er vanskelig å tallfeste dennekonsertvirksomheten.

Som produksjonsfelt er musikkområdet struk-turert ut fra opphavrettshavernes sin produksjonav kunstverk. Komponister, låtskrivere og tekstfor-fattere er individuelle eller kollektive verkprodu-senter. De danner kjernen i et omfattende nettverkav aktører knyttet til ulike former for produksjonog distribusjon. Hele dette apparatet produserervarer og tjenester enten til andre aktører i produk-sjonssystemet eller til sluttbrukerne – publikum,platekjøpere og amatørmusikerne. Det er et stortmangfold av aktører, ulike yrkesgrupper og are-naer som til sammen utgjør den norske musikk-bransjen. I tillegg til dette kommer sysselsettingeni de andre delene av verdikjeden som blant annetomfatter platestudio, plateselskap, salg av musikkog musikkinstrument, spillesteder og festivaler ogimpressario/bookingagenter, produsenter, aktørerinnenfor lys-, lydog sceneteknikk og utstyrsutleie.

Det er store variasjoner i samarbeidet mellomkulturliv og næringsliv på musikkområdet. Gradenav kommersiell inntjening på produksjon og for-midling av konserter og plateinnspillinger variererogså. Inntektsgrunnlaget for institusjoner og tiltakpå musikkområdet er sammensatt, også for institu-sjoner med statlig finansiering.

Inntekter for musikksektoren er salg av billet-ter, sponsorinntekter, salg av effekter og kompe-tanse, i tillegg til offentlige tilskudd. De senere årspublikumstall for de statlig støttede musikkinstitu-sjonene har sett en jevn økning. Konsertvirksom-het og de billettinntektene dette gir, utgjør i defleste tilfeller den største delen av egeninntektene.Abonnementssalg er særlig viktig siden de fasteabonnentene utgjør stammen i orkesterpublikum-met. For å tiltrekke seg nye større publikumsgrup-per og for å oppfylle statlige målsetninger på felteter ulike rabattordninger blitt satt i verk, f. eks. motbarn og unge. Det er mer og mer vanlig at musikk-institusjoner som mottar driftstilskudd fra KKDogså mottar sponsorstøtte fra næringslivet. Dettekan være til prosjekt, turneer, plateinnspillinger

eller i form av faste sponsoravtaler. Frivillig arbeidog inntekter gjennom opphavsrett er også inntek-ter musikkbransjen nyter godt av.

Teknologisk utvikling har innvirking på storedeler av musikkfeltet. I særlig grad har digitalinformasjons- og kommunikasjonsteknologiendret vilkårene for innspilling, redigering og dis-tribusjon av musikk, og dette vil kunne få stor inn-virkning på musikkbransjen.

Musikkinformasjonssenteret (MIC) er en vik-tig aktør i arbeidet med å øke bruken av norskmusikk i utlandet. Senteret skal aktivt informereom og profilere det profesjonelle musikklivet. I2007 mottok MIC 8,1 mill. kroner i statlig tilskuddtil sin virksomhet i Norge og utlandet. UnderNorsk kulturråd gis det videre tilskudd til uten-landsturné for utøvere innen rock- og populærmu-sikk.

Music Export Norway (MEN) er et kompetan-sesenter for den profesjonelle musikkbransjen uav-hengig av sjanger. Formålet er å øke verdiskapingog merkevarebygging av Norge som musikkleve-randør i utlandet. En viktig oppgave er å koordi-nere den felles norske deltakelsen på internasjo-nale messer og konferanser. Det er i 2007 gitt 1,5mill. kroner i tilskudd til MEN.

3.2.2.3 Festivaler

Foreningen Norske festivaler anslår antallet festi-valer til ca. 400 hvorav ca. 200 er av nasjonal inter-esse. Det fins ingen sikre tall på omfanget, men deter ikke usannsynlig at musikkfestivalene arrange-rer et sted mellom 8 000 og 10 000 konserter i løpetav et år. Det siste tiåret har det skjedd en stor til-vekst av festivaler.

Statlig tilskudd til festivaler forvaltes av Norskkulturråd under kap. 320 post 50 Norsk kulturfondog som fast årlig tilskudd under kap. 320 post 74. Itillegg gir KKD tilskudd til festivaler med knute-punktfinansiering der kravet er at offentlig til-skudd fordeles mellom stat og region i forholdet60/40. Alle festivalene som mottar støtte av KKDer stiftelser, med unntak av Øyafestivalen som er etaksjeselskap.

I 2007 ble det under Norsk kulturfond fordelt27,7 mill. kroner til totalt 80 musikkfestivaler lan-det over og innen alle sjangrer. I 2006 ble 26,6 mill.kroner fordelt til 66 festivaler. Antallet søkere tilslik støtte økte fra 103 i 2005 til 139 i 2007. Norskkulturråd gir fast årlig tilskudd til 11 festivalerinnen allmennkultur, billedkunst, scenekunst ogdans. Film og kino gir årlig støtte til 20 filmfestiva-ler. 10 festivaler innen musikk, billedkunst, littera-


tur og film mottar støtte som knutepunktfestivalerfra KKD.

Av de 80 festivalene med tilskudd fra festival-støtten i 2007 er 29 innen rock/populærmusikk, 16jazz, 10 tradisjons-/folkemusikk, 12 klassisk/kam-mermusikk, 4 kirkemusikk, 4 samtidsmusikk og 5festspill. Sjangrene jazz og rock/populærmusikkmottar mest støtte, med henholdsvis 8,1 og 6,2mill. kroner. Tilskuddet til den enkelte festival vari-erer. 53 av 80 festivaler mottar en støtte på 0,3 mill.kroner eller mindre. For rock/populærmusikk erhøyeste enkeltbeløp 0,9 mill kroner (èn festival).På jazzområdet mottar tre festivaler mer enn 1 mill.kroner i støtte.

Det foreligger ikke en samlet oversikt forbesøkstall på festivaler. I en oversikt fra Norske fes-tivaler oppgis et besøkstall på tilnærmet 1,1 mill. i2006. Oversikten omfatter 56 festivaler.2 Samletrepresenterer festivalene en omsetning på 283mill. kroner og 3 821 forestillinger og arrange-ment.

Til sammenligning vises det til hovedtallene forknutepunktfestivalene i 2006 som framgår av tabell3.5 og som knutepunktfestivalene har rapportert tilKKD.

Ifølge Norske festivaler kommer inntektene ihovedsak fra fire kilder: offentlige tilskudd, spon-sorer, frivillig innsats og egeninntekter i form avbillettsalg og eksempelvis salg av festivalprogram,restaurant- og kaffedrift og utleie.

Økonomien i konsertvirksomheten varierer fradet helt ikke-kommersielle til det helt kommersi-elle. Sektoren har skapt rom for en rekke nærings-aktører som bookingagenter, managere, firma som

tilbyr utstyr og tjenester i tilknytning til scenerig-ging, lyd, lys og lignende.

Ifølge TF-rapporten er det 37 festivaler3 somblir drevet på kommersiell basis i Norge med ca.240 000 besøkende fordelt på ca. 210 000 beta-lende og ca. 30–000 ikke-betalende. Det er ca. 50ansatte sysselsatt i de 37 festivalene. Flere av festi-valene har ikke ansatte siden mange, i hvert fall demindre, i stor grad baserer seg på frivillig innsats.

3.2.2.4 Billedkunst, kunsthåndverk og gallerier

For alle institusjonene på (billed)kunstområdetgjelder at de skal sikre flest mulig tilgang til, forstå-else for og opplevelse av billedkunst, kunsthånd-verk, design og arkitektur av god kvalitet. Det ervidere et mål å øke den estetiske og funksjonellekvaliteten i de fysiske omgivelsene og de produk-tene som danner rammene om folks hverdag ogvirke. Dette medvirker til økt livskvalitet og trivselog er en viktig identitetsskapende faktor. De regio-nale kunstmuseene behandles i denne sammen-heng sammen med de øvrige museene, og ikkesom en kunstinstitusjon.

Blant kunstinstitusjonene er de fleste organi-sert som stiftelse. I tillegg finnes flere kunstfor-bund som får støtte fra KKD, og disse er organisertsom foreninger. Noen få institusjoner er organisertsom en del av fylke, kommunen eller universitetet.

2. Tall fra både ikke-kommersielle og kommersielle festivaler.

Kilde: KKD.

Tabell 3.5 Hovedtall for knutepunktfestivalene 2006

Navn på tiltak Antallkonserter

Publikumsamlet

Publikumbetalende

Festspillene i Bergen 194 60 233 40 233Festspillene i Elverum 34 12 500 9 900Festspillene i Nord-Norge (FINN) 149 22 170 15 320Førde Internasjonale Folkemusikkfestival 102 27 000 14 295Molde International Jazzfestival, Stiftelsen 140 80 000 25 537Olavsfestdagene i Trondheim, Stiftelsen 94 250 954 46 213ULTIMA – Oslo Contemporary Music Festival 47 11 192 9 392

SUM 760 464 049 160 890

3. Gjelder filmfestivaler. Som nevnt under tabell 3.2 er ikkefestivaler en egen kulturgodekategori i den inndelingensom Telemarksforsking har benyttet. Festivalene er likevelrepresentert i materialet, men da under den kulturgode-kategorien som passer best til tema for festivalen. Se avsnitt3.2.2.2 for musikkfestivaler.


Kunstfeltet i dag preges av genre- og stilover-skridelser og samspill på tvers av teknikker, mate-rialer og medier.

Aktivitetene innenfor design spenner fra pro-blemløsning til ytringsformer som strekker seglangt inn i kunstfeltet. God design i dag kan handlei like stor grad om prosesser, tjenester og kommu-nikasjon som om de tradisjonelle praktiske og este-tiske aspekter. Designbransjen representerer enmøteplass mellom kultur og næring. Design kanvære en kulturnæring i seg selv, samtidig somdesign kan bidra til økt verdiskaping i andre nærin-ger, særlig når innovasjonsperspektivet vektleg-ges. Design er med på å bedre konkurranseevnentil norske varer, gjør næringsliv mer omstillings-dyktig, men design former også menneskets iden-titet og totalmiljø, bidrar til kreativitet og trivsel,slik at den har en økende innvirkning på samfunns-utviklingen. Designbransjen er en markedsbasertnæring som blir direkte påvirket av nasjonale oginternasjonale konjunkturer. Det er gode grunnertil at etterspørselen og bruken av design vil øke itiden framover. Begrep som bl.a. identitet og funk-sjonalitet for brukeren gjør at design kan medvirketil å fylle disse kriteriene.

Det norske designfeltet er sammensatt av enrekke ulike fag med store variasjoner i arbeidsmå-ter, ideal, faglig identitet og arbeidstilhørighet.Grovt sett kan en skille mellom kunsthåndverk,industridesign og møbel- og interiørdesign, kles-og kostymedesign og grafisk design. Ifølge Øst-landsforsknings rapport nr. 10: 2004 Kartlegging avkulturnæringene i Norge var det i 2002 i alt 1 039sysselsatte i designnæringen i Norge. Detteutgjorde om lag 0,05 pst. av alle sysselsatte i landet.Designnæringen er preget av et fåtall mellomstoreselskap (15 til 20 tilsatte) og mange små bedrifterog selvstendig næringsdrivende. Det er troligrundt 200 designbedrifter i Norge, 25 av dissekarakteriseres som mellomstore.

Billedkunstnere og kunsthåndverkere

Kunstnerpolitikken i Norge har blitt utformet i ettett samarbeid mellom staten og kunstnernes inte-resseorganisasjoner. I løpet av de siste 25 årenehar det vært en kraftig vekst i antall kunstnere, ogi følge St. meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikkfram mot 2014 finnes det om lag 10 000 kunstnerei Norge. Stadig flere kunstnere sysselsetter segsom frilanserer og skaffer sin inntekt fra fleksibleprosjektordninger. Det er også blitt mer vanlig atkunstnere arbeider på tvers av tradisjonelle fag-grupper og medier, noe som gjør det problematiskå kategorisere ulike kunstnergrupper.

I 2006 fikk 49 billedkunstnere og 19 kunsthånd-verkere arbeidsstipend. Det var 267 billedkunst-nere og 98 kunsthåndverkere som fikk garantiinn-tekter.

Den store veksten i antall kunstnere betyr har-dere konkurranse om ressursene. Mange kunst-nere har vanskelige arbeidsvilkår, selv om inn-tektsgrunnlaget er høyst varierende. De statlige til-skuddene til kunstnere knytter seg til garantiinn-tekter, arbeidsstipend og vederlagsordninger sombibliotekvederlag og visningsvederlag. En stor delav vederlagsmidlene går til kunstnere i form avulike stipend- og støtteordninger.

KKD har satt i gang en levekårsundersøkelsefor å kartlegge arbeids- og inntektssituasjonen forkunstnere. Undersøkelsen vil være basert på enrepresentativ spørreundersøkelse. Rapport ogresultat av undersøkelsen forventes ferdigstilt imai 2008.

Gallerier

Det finnes en rekke kommersielle aktører påkunstfeltet som departementet ikke gir tilskudd til.Av dette utgjør gallerier en stor del. I kartleggin-gen foretatt av Telemarkforsking er 131 galleriertatt med i utvalget. Siden det er gratis adgang i dealler fleste galleriene, er det snaut 5000 betalendebesøk i galleriene, mens det er mer enn 2 mill.ikke-betalende besøk. Sysselsettingen i gallerieneer ikke særlig stor. En del av galleriene er ogsåenkeltpersonforetak, som altså ikke registrererden personen som eventuelt er selvsysselsatt i virk-somheten. Det er ca. 157 ansatte sysselsatt i de 131galleriene i utvalget.

Den viktigste produksjonen som foregår imange gallerier er salg av kunstobjekter.

Som det framgår av tabell 3.6 ble det i 2006omsatt om lag 27 000 kunstverk til en samlet verdiav ca. 500 mill. kroner i norske gallerier. Gjennom-snittsprisen for kunstobjekter solgt fra norske gal-lerier er relativt høyt, i 2006 var den 18–19 000 kro-ner. Siden noen få kunstverk omsettes for svært

Kilde: TF-rapporten.

Tabell 3.6 Antall solgte kunstverk og omsetningsverdi for gallerier

Totalt

Antall solgte kunstobjekter 26 626Omsetningsverdi (i 1000 kroner) 496 212Gjennomsnittpris (i 1000 kroner) 18,6


høye beløp, bidrar dette til å trekke gjennomsnittetopp. Kunstverkene som omsettes i mediagallerietderimot omsettes til en langt lavere pris enn gjen-nomsnittsprisen, kun 4000 kroner.

3.2.2.5 Museum og samlinger

Museumslandskapet har forandret seg mye desiste årene på grunn av den omfattende konsolide-ringen som pågår i museumssektoren. Formåletmed konsolideringen er å styrke museene faglig,men den har også medvirket til styrking både pådet organisatoriske og administrative området. Detat man får større enheter bidrar til at publikum fårstørre forventninger til museene. Det bidrar igjentil at museene får et mer sammensatt inntektsbilde.De fleste museer er offentlig drevet eller i vesentliggrad støttet med offentlige midler. Disse kan ikkepå noen måte oppnå og dekke sine omkostningergjennom billettsalget. Noen museer har gratis inn-gang.

I 2006 var det bortimot 36 mill. museumsgjen-stander og fotografi, 9,33 mill. besøk (økning på3 pst. fra 2005), 3 060 utstillinger og 5 331 kultur-historiske bygninger i de 291 museumsenhetenesom har levert museumsstatistikken.

Det fins ingen entydig definisjon på museum iNorge. I hovedsak bygger definisjonen av museumpå International Council of Museums (ICOM) sindefinisjon. Denne viser at museene i utgangspunk-tet er ikke-kommersielle aktører:

«Et museum er en ikke-kommersiell, perma-nent institusjon som skal tjene samfunnet og sam-funnsutviklingen. Institusjonen skal være åpen forpublikum. Et museum skal samle inn, bevare ogsikre, forske i, formidle og stille ut materielle vitne-mål om mennesker og omgivelser. Formålet er å gimulighet for studier, opplæring og opplevelse».

De spesifikke målene på museumssektorenkommer til uttrykk i de siste meldingene som Stor-tinget har behandlet, ABM-meldingen fra 1999,4

kulturmeldingen fra 2003,5 stortingsmeldingen omkulturminner fra 20046 og utredningen om univer-sitetsmuseene fra 2006.7

Det er her framhevet at museene sammen medarkiv og bibliotek utgjør en hoveddel av samfun-nets kollektive minne. Det dreier seg bl.a. om å tavare på kildemateriale fra de eldste tider og fram-

over og å sikre tilsvarende materiale fra samtidenog den nære fortiden.

Museene arbeider i et spenningsfelt mellombevaring og formidling og må søke å finne en opti-mal balanse mellom de bevaringsrettede og de for-midlingsrettede funksjonene. Museumsvirksom-heten skal også være forankret i forskning. Meddisse underliggende skal museene legge til rettefor at det blir skapt kunnskap om, forståelse for ogopplevelse av natur, kultur og samfunn på en måtesom viser så vel kontinuitet og endring som sam-menheng og forskjeller. Museene skal være are-naer for kritisk refleksjon og skapende innsikt. Deter et mål at museene fungerer som modernesamfunnsinstitusjoner.

Blant museene er omkring tre fjerdedeler orga-nisert som stiftelse. De resterende museene erorganisert som interkommunalt selskap, selskapmed begrenset ansvar, aksjeselskap eller forening.

ABM-utvikling og SSB gir hvert år ut en muse-umsstatistikk. I 2006 omfatter denne 291 museum.Her er også inkludert private aktører og museersom får annen offentlig støtte enn fra KKD. Det erregistrert 3 397 ansatte i disse virksomhetene. Sta-tistikken er delt inn i fire typer etter ansvarsom-råde og fordelte seg slik i 2006:– Kunst- og kunstindustrimuseum: 30 museum– Kulturhistorisk museum: 222 museum– Naturhistorisk museum: 6 museum– Blanda kultur- og naturhistorisk museum: 33

museum

Museene i statistikken rapporterte om 3 060 utstil-linger i 2006, mot 2 959 i 2005. De siste fire årenehar det totale tallet på utstillinger økt jevnt, mendet er de temporære utstillingene som står for detmeste av økningen. Tallet på internettustillingerøkte fra 150 i 2005 til 181 i 2006. Det var 19,4 besøkpå museenes hjemmesider i 2006, mot 12,7 mill. i2005.

I 2006 ble 9,6 mill. besøk registrert mot 9,2 mill.besøk i 2005. Besøkstallene har økt jevnt de sistefem årene, fra 8,3 i 2002.

Spesifikt om museene som får støtte fra KKD

Som det framgår av tabell 3.7 hadde museene iKKDs budsjett et samlet besøk på ca. 5,5 mill. i2006, en økning på ca. 2 pst. fra 2005. Holder ennedgangen til Nasjonalmuseet for kunst utenfor, såhar de øvrige museene i KKDs budsjett en økningi besøk på ca. 4 pst. fra 2005 til 2006. 65 pst. avmuseene hadde åpent hele året, antall åpningsda-ger og åpningstimer var omtrent på samme nivåsom i 2005. Fem museer rapporterte om gratis

4. St. meld. nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og opple-ving. Om arkiv, bibliotek og museum

5. St.meld. nr. 48 (2002-2003) Kulturpolitikk fram mot 20146. St.meld. nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner7. NOU 2006: 8 Kunnskap for fellesskapet Universitetsmu-

seenes utfordringer


adgang for alle besøkende. Det er en positiv trendi utstillingsaktiviteten fra 2005 til 2006. I 2006 bledet rapportert om 1 156 basisutstillinger, 74 avdisse var nye. Tallet for temporære utstillinger var852, og 697 av disse var nye i 2006. Det ble produ-sert 185 vandreutstillinger. Omkring 70 pst. avmuseene bidro med gjenstander og fotografier tilutstillinger ved andre museer.

Utvikling av informasjonsteknologien gir utfor-dringer både til formidling til publikum som besø-ker museet, og i forhold til publikum som brukermuseenes tilbud på internett. Utvikling av regio-nale kulturnett og Kulturnett.no har bidratt til atmuseer har prioritert bruk av ressurser på hjem-mesider. 110 museer hadde egne internettutstillin-ger. Totalt besøk på museenes hjemmesider var ca.5,9 mill., begge disse tallene gir en økning på ca.20 pst. i forhold til 2005.

Museumslandskapet har endret seg de sisteårene. Flere mindre museum er slått sammen tilstørre, konsoliderte enheter. Dette har medførtprofesjonalisering av personal og ledelse.

I kjølvannet av moderniseringen av museums-sektoren, har mange museer signalisert behov foren oppgradering og modernisering av sine formid-lingsbygg, som er en sentral del av «det nyemuseet». Videre har fokus på samlingsforvaltningaktualisert behovet for oppgradering og nybygg avmagasiner, der gjenstandene blir oppbevart i riktigklima. Disse behovene vil kunne føre til søknaderom statlige investeringsmidler og økt statlig til-skudd.

Museene skal være aktuelle samfunnsaktører,noe som skal gjenspeiles i valg av tema for utstillin-

ger og formidlingsformer. Det arbeides aktivt medutvikling av god og aktuell formidling, blant annetpå Internett.

3.2.2.6 Bibliotek

Det nasjonale biblioteknettverket består av fylkes-og folkebibliotek, skolebibliotek, offentlige og pri-vate fag- og forskningsbibliotek, samt Nasjonalbi-blioteket og Norsk lydog blindeskriftbibliotek. Etviktig prinsipp er biblioteket som fellesressurs. Til-gang til informasjon og litteratur skal ikke væreknyttet til økonomisk bæreevne og gratisprinsip-pet står sterkt. Dette innebærer at det i folke- ogfagbiblioteksektoren ikke er noe inntjenings-grunnlag.

Utfordringen i området ligger i å utvikle nybibliotekpolitikk som avspeiler endringene i sam-funnet i forhold til teknologi, kunnskapsbehov ogkultur, og å fremme læring og formidling. Nedgan-gen i utlån knyttes til at bevilgningene til kjøp avbøker og andre medier har gått ned de siste tiårene.

Folkebibliotek

Ved utgangen av 2006 var det 815 folkebibliotek.Det siste tiåret, fra 1995 til 2006, har antallet folke-bibliotek blitt redusert med 342, eller over en fjer-dedel. Samlet utlån var 24,1 mill. i 2006. Derav var17,2 mill. bøker og over 7 mill. var andre medium.Dette er det laveste utlånstallet for bøker på ti år.Samlet utlån per innbygger var 5,2 i 2006, en ned-gang på 4 pst. fra 2005.

De totale samlingene i folkebibliotekeneutgjorde nær 22 mill. enheter i 2006, 20 mill. bøkerog resten andre medium. Den totale bestanden vedfolkebibliotekene er uendret, men bestanden avandre medium enn bøker, tidsskrift og aviser øktemed 6,7 pst., og i 2006 utgjorde de 8 pst. av samlin-gene. Det er musikk, lydbøker og video/dvd somhar økt mest.

Samlede brutto driftsutgifter var på 1 137 mill.kroner. Dette er en økning på godt under 1 pst. fra2005. Gjennomsnittlig driftsutgifter per innbyggervar i 2006 246 kroner.

Fylkesbibliotek

Samlet utlån fra de 18 fylkesbibliotekene i 2006 varom lag 651 500 enheter. Dette var en nedgang på7,9 pst. fra 2005. Utlån fra mobile enheter utgjordeover halvparten av samlet utlån i fylkesbibliote-kene.

Kilde: ABM-utviklingsstatistikk.

Tabell 3.7 Oversikt over museene som får støtte fra KKD

Samlet besøk 5 500 000Basisutstillinger 1 156Av dette nye 74Temp utstillinger 852Av dette nye 697Egenproduserte vandreutstillinger 185Av dette nye 48Steder vandreutstillingene ble vist 1 236Egne internettutstillinger 110Ant åpne møter 3 098Ant konserter 1 363Ant oppsettinger 306Ant fremføringer 778


Driftsutgiftene til fylkesbibliotekene i 2006 bleredusert med ca. 2,4 pst. fra 2005 og utgjorde 108,7mill. kroner i 2006. Utgiftene til bøker og annetmateriell utgjorde 9,9 mill. kroner, noe som var enøkning på 1,9 pst. fra året før. Nedgangen i aktivitetkan komme av at oppgavene til fylkesbibliotekeneretter seg mer mot utviklingsarbeid enn ren tjenes-teyting.

Fengselsbibliotek

Statistikken omfatter 15 enheter og omfatter kunde som mottar statlig støtte. Disse bibliotekenehadde en samling av bøker og andre medium pånærmere 81 000. Totalt var det 141 895 utlån franorske fengselsbibliotek eller 80 per innsatt, ennedgang på 4,1 pst. fra 2005. Dette er omtrent 15ganger mer enn resten av befolkningen.

Fag- og forskningsbibliotekene

Utlånsveksten fra 1997 til 2006 er på 13,8 pst. Dettotale utlån dekker lokale lån, kopier som erstat-ning for lån og fjernlån. Siden 1997 har tilgangenpå elektroniske ressurser økt kraftig og man kanse at utlånet av de fysiske samlingene har flatet utpå landsbasis, med en liten nedgang det siste året.Tall på titler på elektroniske periodika ved utgan-gen av 2006 var på 338 671, noe som er en økningpå ca. 30 pst. fra året før. Bestanden er på rundt19,8 mill., består av blant annet bøker, manuskript,patent, mikroformer m.m. Bibliotekene hadde nær356 mill. digitale dokument i sine samlinger, nes-ten alle hos Nasjonalbiblioteket.

De 314 enhetene hadde 1 775 ansatte somutførte 1 547 årsverk, og de totale utgiftene er påover 1,3 mrd. kroner. Av dette utgjør lønnskostna-dene 589 mill. kroner, og innkjøp av materiale tilsamlingene 365 mill. kroner.

3.2.2.7 Arkiv

I 2006 ble det totalt registrert 24 818 lesesalbesøkog utlevert 53 034 arkivstykker (enhet som inne-holder arkiveringer) ved de norske arkivinstitusjo-nene.8 Mens tallet på utlevert arkivstykke haddeen svak nedgang fra 2004 til 2005, har tallet gåttopp fra 2005 til 2006 med nærmere 16 pst. Øknin-gen i utleverte arkivstykker er særlig stor i Riksar-kivet og Statsarkivet i Oslo, som har registrert enøkning på nærmere 20 pst. Mange forskere harhatt bruk for mye arkivmateriale. Økningen i lese-

salsbesøk skyldes antagelig at Riksarkivbygningenhar gjenåpnet etter å ha vært stengt under ombyg-ging. I statsarkivene registrerer vi fortsatt reduk-sjon i antall lesesalsgjester, men også der har talletpå utleverte arkivstykker økt. I 2006 var det totaltom lag 197 500 hyllemeter arkivmateriale i Riksar-kivet og statsarkivene.

De ivrigste brukerne av arkivene er slektsgran-skere, forskere og journalister. Noe av årsaken tilnedgangen i antall besøkende hos de enkelte Stats-arkivene kan være at etterspurt materiale er gjorttilgjengelig over Internett via Digitalarkivet. Arkiv-verket startet i november 2005 et prosjekt for ådigitalisere mikrofilmede kirkebøker og gjøre demtilgjengelig i Digitalarkivet, Arkivverkets nettstedfor digitale kilder. Innen utgangen av 2006 var 1mill. oppslag, eller 2 mill. kirkeboksider gjort til-gjengelig.

Hovedutfordringen på arkivfeltet er å setteArkivverket i stand til å håndtere de økende meng-dene elektronisk arkivtilgang, for ikke å miste vik-tig historisk kildemateriale. Dette gjelder særligfagsystem og databaser, der informasjonsinnhol-det står i fare for å bli teknologisk utilgjengelige ogdermed gå tapt etter hvert som systemet går ut avbruk, eller som følge av teknologiske endringereller administrative oppdateringer.

For å åpne arkivkildene for et stort publikumog slik bringe arkivene ut til folket må en intensi-vere arbeidet for å digitalisere utvalgte kildeserierog gjøre disse tilgjengelige gjennom nettbasertetjenester.

3.2.2.8 Bøker

Bokbransjen er et næringsområde som tjener pen-ger på å tilby kunst- og kulturuttrykk gjennombøker som medium. Bokproduksjonen er verdikje-den fra forfattere via forlag til trykking, distribu-sjon og detaljomsetning. Men langt flere enn disseer med på å få bøkene ut til leserne. Virksomheterinnen f. eks. grafisk bransje og en rekke frilanseremed ulik bakgrunn og gjøremål/oppgaver er ogsåviktige deler av det produksjons- og distribusjons-apparatet som til sammen konstituerer bokbran-sjen. Et forlag med rundt 50 ansatte sender foreksempel lønnsoppgaver til rundt 700 frilansere. Itillegg kommer andre virksomheter det kjøpes tje-nester fra.

Bokbransjen produserer og distribuerer bøkeri mange ulike sjangere. Verdiskapningen i ulikeledd i bransjen knytter seg derfor ikke bare tilframstilling av produkt med kunstnerisk innhold.Som følge av den teknologiske utvikling, er lydbø-ker og (til dels) e-bøker aktuelle i dag. Bokbran-

8. Statistikken gjelder Riksarkivet, åtte statsarkiv og Samiskarkiv.


sjen samarbeider også med de som produsererspill, leker og andre produkt tilknyttet bøker.Bøker blir dessuten brukt i andre massemediumog er grunnlag for teater, film- og fjernsynsproduk-sjoner. Bøker er også sentrale i alle undervisnings-og kunnskapssituasjoner.

Lesing er en sentral forutsetning for menings-danning og deltakelse i demokratiet. På den annenside gir bokbransjen underholdning og kan imange tilfeller være helt kommersiell. Kryssubsi-diering ved at inntekt fra lønnsomme utgivelserblir brukt til å lage bøker som blir sett på som vik-tige, er vanlig. Bransjens balansering av forholdetmellom utgivelser med store inntekstpotensial ogutgivelser med mindre eller små opplag betegnesgjerne som forholdet mellom børs og katedral.Katedralen symboliserer da bransjens kunstne-riske innsats og ambisjoner. Bokbransjen betonerkatedralaspektet i samarbeidet med myndigheteneom litteraturpolitiske målsetninger.

Bakgrunnen for statlig litteraturpolitikk er ålegge til rette for kvalitet, bredde og mangfold medhensyn til innhold og sjangere i fag- og skjønnlitte-raturen. Videre må den litteraturen som blir skapt,distribueres slik at den når fram til publikum gjen-nom relevante kanaler. Et effektivt utbygd distribu-sjonsnett sikrer lik tilgang til litteratur over hele lan-det, og med det like vilkår for kunnskapstilegnelse,fri meningsdannelse, språk- og leseforståelse. Sen-trale virkemiddel for staten er innkjøpsordningeneforvaltet av Norsk kulturråd, momsfritak på bøkerog unntak fra konkurranselovgivningen for han-delssamarbeid i bransjen. Litteraturpolitikken hen-ger også sammen med kunstnerpolitikken, og sta-ten bidrar til rekruttering til og stabilitet i forfatter-yrket ved kunstnerstipend, garantiinntekter ogbibliotekvederlag.

Som i andre bransjer har det gjennom de sistetiårene vært en sterk konsentrasjon i norsk bok-bransje. Først gjennom oppkjøp, sammenslåingerog nært samarbeid mellom forlag, siden ved kjede-danning i bokhandelen. Norske forlag har startetbokklubber og internettbokhandlere. Flere forlaghar også gått inn i bokhandlerbransjen.

I 2002 stod bokhandlerne for 61 pst. av omset-ningen av bøker i Norge, mens bokklubbene stodfor 27 pst. og andre for 12 pst. av omsetningen. I2006 stod bokhandlene for 55 pst. av omsetningen,bokklubbene for 21 pst. og øvrige for 24 pst.9 Fraog med 1. mai 2005 trådte den nye Bokavtalen ikraft etter at myndighetene laget nye rammer forbokbransjen. Bestemmelsene innebærer at allesalgskanaler som er omfattet av avtalen skal gis

samme adgang til rabatt på bøker. Ettersom bok-klubbenes prisfordel falt bort, har andre salgska-naler som Internett-bokhandler fått øket omset-ning.

Den teknologisk utviklingen har bidratt til atdet har kommet til nye media, slik som lydbøker oge-bøker. Den digital-teknologiske utviklingen viletter hvert påvirke næringskjeden i bokproduksjo-nen ved øket innslag av elektronisk formidling.Dette vil påvirke både den tekniske produksjonen,distribusjon og omsetningsformer. Ved tiltagendeelektronisk tigjengelighet til teksten er det sann-synlig at også innholdet endres. En fortelling fra atil å kan endres til en interaktiv multimedieopple-velse. I så fall endres også måten mange forfattereskriver på.

Rasjonaliseringspotensialet på produksjonssi-den er mindre enn for mange andre vareområder.Rundt halvparten av bokens utsalgspris dekker for-handler- og distribusjonskostnader, primært knyt-tet til lønns- og lokalkostnader, og den andre halv-delen fordeler seg på forfatterhonorar, trykking ogforlagsarbeid.

Forfattere

Inntektene til forfatterne kommer i hovedsak fraroyalties på den ene siden, og garantiinntekter,arbeidsstipender og bibliotekvederlaget fra KKDpå den andre siden.

I 2006 ble det gitt arbeidsstipend til 40 skjønn-litterære forfattere, 5 barne– og ungdomslitteratur-forfattere, 5 dramatikere, 4 oversettere og 2 faglit-terære forfattere og oversettere. Det ble gitt garan-tiinntekter til 39 skjønnlitterære forfattere, 10barne– og ungdomslitteraturforfattere, 2 dramati-kere, 2 oversettere og 3 faglitterære forfattere ogoversettere.

Det finnes ulike typer normalkontrakter mel-lom forfatter og forlag avhengig av sjanger somblant annet angir forfatterens royaltysats avhengigav oppdrag.

De skjønnlitterære forfatterne som får bøkerutgitt gjennom bokklubbene, avstår 2 til 5 pst. avsine royalties til Solidaritetsfondet, som fordeles isin helhet til andre skjønnlitterære forfattere;90 pst. som stipend og resten som akutt krisehjelp.

I 2005 var det 4 874 forfattermedlemmer iNorsk faglitterær forfatter- og oversetterforening(NFF), 67 pst. menn og 33 pst. kvinner. Blant disseer 511 oversettere og 312 er «rene» oversettere.Faglitterære forfattere er en stor og uensartetgruppe skribenter, og blir ofte brukt som en samle-betegnelse på alt som ikke er skjønnlitteratur. NFFviser at forfattermedlemmene, mellom årene 20009. Kilde: Forleggerforeningens bransjestatistikk.


og 2006 har stått for en produksjon på omkring 20000 titler. Ikke alt er bøker, en betydelig andel avtitlene er tidsskriftsartikler, og variasjonene mel-lom dem som har produsert mye og dem som harprodusert mindre er store. For skjønnlitterære for-fattere, viser tallene for 2005 at det var 520 medlem-mer i Den norske Forfatterforening (DnF),66,5 pst. menn og 33,5 pst. kvinner. Årlig kommerdet ut i overkant av 200 nyskrevne skjønnlitterærebøker i Norge for voksne. I 2006 hadde NorskOversetterforening 290 medlemmer.

I 2005 var det 259 medlemmer i Norske Barn-og Ungdomsbokforfattere (NBU), jevnt fordeltmellom kvinner og menn. I tillegg til å skrive bøkerfor barn og ungdom har nærmere 44 pst. av barne-og ungdomsbokforfatterne skrevet skjønnlittera-tur for voksne og 38 pst. av medlemmene i NBU erogså medlemmer i DnF. Vel 40 pst. har skrevet fag-litterære bøker.

I 2005 var det 249 medlemmer i Norske Drama-tikeres Forbudne (NDF), 69 pst. menn og 31 pst.kvinner. 27 pst. av medlemmene er også medlem iDnF, og 19 pst. er medlem i NBU. Antallet drama-tikere er stigende. I løpet av de siste 30 årene ermedlemstallet firedoblet. Dramatikerne har et noeannet inntektsgrunnlag enn de forfattergruppenebeskrevet ovenfor. Inntekter fra boksalg er margi-nale. De har fire hovedinntektskilder ved fremfø-ring av sine tekster: honorar for oppføring av sce-nedramatikk, fjernsyns- og radiodramatikk ogmanusutvikling/bruk av manus til film.

Alle forfattere av verk som disponeres til offent-lig utlån gjennom norske bibliotek kan søkeom bibliotekvederlag. Vederlaget utbetales somstipend gjennom opphavsmannsorganisasjonene.De skjønnlitterære forfattere, barne- og ungdoms-bokforfattere, oversettere, dramatikere og faglitte-

rære forfattere og oversettere inkludert samiskerettighetshavere mottar i alt 78,6 pst. av det årligebibliotekvederlaget. Av dette går 36,5 pst. til Detfaglitterære fond.

Bibliotekvederlaget utbetales til fond forvaltetav opphavsmannsorganisasjonene. Uavhengig avmedlemskap kan rettighetshavere søke om sti-pend fra organisasjonene.

Opphavsmennene mottar også kopivederlag. I2006 mottok Det faglitterære fond 31,5 mill. kronerog 20 mill. kroner i bibliotekvederlag. Tilsvarendetall for Norsk forfatter- og oversetterfond var 5mill. kroner i kopivederlag og 34 mill. kroner ibibliotekvederlag.

3.2.2.9 Aviser og periodika

I 2006 kom det ut 229 betalte aviser. Dette er dethøyeste antallet aviser siden 1953. De siste årenehar man sett mange vellykkede nyetableringer,først og fremst av lokale fådagersaviser. I 2005hadde fem utgiversteder konkurrerende dagsavi-ser, fem steder hadde konkurranse mellom endagsavis og en fådagersavis, og sju steder haddekonkurrerende fådagersaviser.

Mediebedriftenes landsforening har i samar-beid med Norsk journalistlag foretatt en undersø-kelse om sysselsetting i MBLs medlemsaviser oganslår at bransjen sysselsetter i alt mellom 11 500og 12 000 mennesker. Dette inkluderer båderedaksjonelt ansatte, og ansatte innenfor grafisk,trykk og distribusjon. Redaksjonelt ansatte utgjørca. 3 500 personer.

I 2006 utgjorde dagspressens og kringkaster-nes økonomi knapt 1 pst. av BNP, og det samlededriftsresultatet var på mer enn 1,28 mrd. kroner.10

Den samlede omsetningen utgjorde 21,5 mrd. kro-

1 Driftsresultatets andel av driftsinntektene.Kilde: Medietilsynet.

Tabell 3.8 Nøkkeltall for aviser som mottar produksjonstilskudd, 2006

Avistype Totalt Riksspredtemenings-bærende

aviser

Andrenr. 2-aviser

Nr. 1- ogaleneaviser

Antall aviser 135 5 23 107Overskudd før støtte -142 mill. kr. -98 mill. kr. -72 mill. kr. 29 mill. kr.Produksjonstilskudd og portokompensasjon 263 mill. kr. 129 mill. kr. 84 mill. kr. 50 mill. kr.Overskudd etter støtte (ekskl. skatt) 121 mill. kr. 31 mill. kr. 12 mill. kr. 79 mill. kr.Driftsmargin før støtte1 -11,2 pst. -43,8 pst. -13,5 pst. 2,2 pst.Egenkapitalandel 48 pst. 44 pst. 47 pst. 59 pst.


ner. Reklame er bransjens viktigste inntektskildeog utgjør noe under halvparten av omsetningen.

Økonomisk går det et klart skille mellom avisersom mottar pressestøtte, og aviser som ikke mot-tar pressestøtte. Avisene som mottar pressestøtte,dvs. nummertoavisene og de mindre lokalavisene,stod i 2006 for 8 pst. av omsetningen i dagspressen.Som det framgår av tabell 3.8 nedenfor gikk disseavisene samlet sett med om lag 155 mill. kroner iunderskudd før pressestøtte i 2006, en bedring pånesten 50 mill. kroner fra 2005. Aviser som ikkemottar pressestøtte er større aviser som stort settgår med overskudd. I 2006 hadde disse avisene1,25 mrd. kroner i driftsresultat, en liten økning fra2005.

Nettavisene utgjør en stadig viktigere del avdagspressens økonomi. Omsetningen i nettavi-sene økte med nesten 30 pst. fra 2005 til 2006, ogomsatte for mer enn 700 mill. kroner i 2006.

Avisenes samlede opplag ble anslått til 2 867000 i 2006. Dette er 72 000, eller 2,4 pst. lavere enni 2005. Samlet nedgang siden 1998 er 7 pst. Tiltross for at det totale avisopplaget nå har gått ned-over flere år på rad, har opplaget blant små, lokalefådagersaviser gått jevnt framover i samme peri-ode.

Når det gjelder avislesning viser utviklingenover tid en tydelig nedgang. I 1996 brukte vi i snitt38 minutter per dag på å lese aviser, men i 2006 vardette sunket til i snitt 29 minutter. Det er i de yngrealdersgruppene at endringene i avislesningen ermest markante. For de eldre aldersgruppene er detbare minimale variasjoner. Figur 3.1 viser tid brukt

på ulike medier en gjennomsnittsdag i perioden1996−2006.

Staten har et grunnlovsfestet ansvar for å leggetil rette for de kanalene og institusjonene somutgjør ytringsfrihetens infrastruktur, inkludertmassemedia, jf. Grl. § 100 sjette ledd. I tråd meddette er det et politisk mål å stimulere til mangfoldog kvalitet i norske medier.

Ifølge merverdiavgiftsloven skal det bl.a. ikkebetales merverdiavgift på omsetning av bøker ogtidsskrift i siste omsetningsledd eller på omsetningav aviser som kommer ut regelmessig med minstet nummer i uka, jf. merverdiavgiftsloven § 16 før-ste ledd nr. 7 og 8. Det gjelder ikke noe tilsvarendeunntak for ukepressen. Fritaket er språk- og kul-turpolitisk begrunnet. Virksomheter som dekkesav disse bestemmelsene regnes i utgangspunktetsom avgiftspliktige subjekter og har fradragsrettfor inngående merverdiavgift. Fritaket innebærerimidlertid at de ikke skal beregne utgående mer-verdiavgift på virksomhetens omsetning. Dette ersåkalte nullsatsede områder.

I tillegg til nullsatsen for merverdiavgift på avi-ser er produksjonstilskuddet til dagsaviser det vik-tigste virkemidlet for å opprettholde avismangfol-det. Produksjonstilskuddet utgjorde ca. 252 mill.kroner i 2007. Tilskuddet går i hovedsak til nr. 2-aviser, dvs. aviser som har en større konkurrent påutgiverstedet, samt til små nr. 1- og aleneaviser.

3.2.2.10 Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessentra

Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessentramottar i liten grad statlige tilskudd. Ifølge TF-rap-porten er det 74 virksomheter innenfor denne typevirksomhet med ca. 2 mill. betalende fordelt på 0,3

10. Kilde: «Økonomisk utvikling i film, presse og kringkasting2002 – 2006» (Medietilsynet).

Figur 3.1 Tid brukt på ulike medier en gjennomsnittsdag 1996–2006 (minutter)Merk: Mediebruken kan være overlappende – flere medier kan være brukt samtidig.Kilde: SSB/Medienorge.

38 34 34 31 30 29

84 83 84 87 80 83

117 119138 146 142 148

18 2233

53

020406080

100120140160

1996 1998 2000 2002 2004 2006

Avis R ad io TV In te rne tt


mill. for sirkus og 1,7 mill. innen opplevelser. I til-legg anslås det at det er om lag 0,2 mill. ikke-beta-lende besøk til virksomheter under sirkus og opp-levelser.

Sysselsettingen er ikke så høy i disse aktivite-tene. Til sammen er det om lag 500 ansatte innende to kategoriene, men med klar overvekt på opp-levelser.

3.2.2.11 Film og video

Regjeringens hovedmål på medieområdet er ned-felt i Soria Moria-erklæringen og Kulturløftet.Målet på filmområdet er et mangfold av tv- og film-produksjoner basert på norsk språk, kultur ogsamfunnsforhold, som er anerkjent for kunstneriskkvalitet, dristighet og nyskapning, og som utfor-drer og når et stort publikum i Norge og interna-sjonalt.

Den norske filmbransjen består hovedsakeligav aktører som har sin aktivitet begrenset til ettledd i verdikjeden. Sektoren omfatter alt fra virk-somheter med mange ansatte og høy omsetning tilsmå foretak med få eller ingen ansatte. Det er enklar overvekt av små foretak i den norske filmbran-sjen.

Den norske filmbransjen består av menneskermed svært ulik bakgrunn. Etter oppstarten av Dennorske filmskolen på Lillehammer har antallet film-arbeidere med formell bakgrunn vokst, men frem-deles er det et stort antall i bransjen som manglerformell utdannelse.

I 2006 var det 1 827 foretak innenfor «Film ogvideo», jf. tall fra SSB. Det er flest ansatte innensektoren «produksjon», noe som inkluderer allesom driver med film-, video-, reklame-, og tv-pro-duksjon. Det har vært en stor vekst i antall bedrif-ter siden 2000. Tall fra en spørreundersøkelseutført av Rambøll Management (2005)11 viser atden største gruppen ansatte innen produksjon avfilm – ca. 49 pst. – befinner seg innen formatene tv-og dokumentar. Spillefilmproduksjon kommer påandre plass med ca. 29 pst. av de ansatte. Reklame-filmproduksjon og «annet» utgjør hhv. 9 pst. og13 pst. av de sysselsatte. Kinobransjen er den sek-toren som sysselsetter flest etter produksjon. Detvar 1 245 ansatte i 2005, jf. tall fra SSB. Distribu-sjonsleddet er det klart minste leddet, med fåansatte og få nyetableringer. Det var 139 ansatte i2005, jf. tall fra SSB.

Samlet omsetning for den norske filmbransjenmålt i driftinntekter lå i 2003 på omtrent 3,1 mrd.

kroner. Av dette hadde produsentene 1 261 mill.kroner i driftinntekter, tilsvarende 41 pst. av samletomsetning i bransjen. Distribusjonsleddet sto for27 pst. av omsetningen, mens kino sto for 32 pst.

Tilskuddene fra Norsk filmfond er den viktig-ste finansieringskilden for norske filmer, selv omden gjennomsnittlige egenfinansieringen av nor-ske filmer har økt de siste årene. Det er imidlertidstore variasjoner i hvor mye offentlig støtte hverenkelt film mottar. I 2005 var den gjennomsnittligeoffentlige støtteandelen på norske filmer 67 pst.Egenfinansiering er den delen av finansieringensom ikke kommer fra offentlige tilskudd. Sammen-setningen av egenfinansieringen varierer, menutgjør en blanding av investeringer fra produsen-ten, distributøren, fond og diverse kreditter. Hvorstor del egenfinansieringen utgjør varierer mellomprosjektene, men det er en tendens til at egenfinan-sieringen er høyere nå enn tidligere.

Norsk filmfond forvalter flere støtteordningertil tv-produksjoner. Støtten gis i all hovedsak til uav-hengige filmprodusenter. Det dreier seg om til-skudd til fjernsynsdokumentarer (herunder pro-sjektutvikling), og tilskudd til fjernsynsserier(drama og dokumentar) herunder tilskudd til pro-sjektutvikling. Ordningen med tilskudd til produk-sjon av fjernsynsdrama ble opprettet i 2003. Bak-grunnen for opprettelsen var et behov for mernorskprodusert drama for fjernsyn. I 2006 var detfire dramaserier med støtte fra Norsk filmfond sombe vist på norsk fjernsyn. Visningene oppnåddeseertall på til sammen 9,7 mill. tilskuere, med etsnitt på 336 000 per episode.

Kinoene i Norge er hovedsakelig eiet og drevetav norske kommuner. De senere årene har detvært en tilvekst av private kinoer og kinokjeder,men fremdeles er ca. 80 pst. av kinobesøket iNorge på kommunale kinoer. Etter noen år mednedgang, steg antall kinobesøk i 2006, til litt over12 mill. besøk. Dette er en oppgang på 6 pst. fra2005. Prosentvis er økningen størst på de norskefilmene, nærmere 40 pst. fra 2005 til 2006. Likevelutgjør andelen norske filmer 16 pst. av de viste fil-mene.

Produksjonen av norske filmer har økt siden2001 da 9 norske filmer hadde premiere. Mellom2003 og 2006 har antallet norske kinopremierer perår i gjennomsnitt ligget rundt 20. I 2006 var det 241langfilmpremierer på norske kinoer, og 22 av dissevar norske.

Den rådende teknologiutviklingen medførerstore endringer, også på filmområdet. I løpet av fåår forventes produksjonen, distribusjonen og fram-visning av kinofilm å foregå digitalt over store delerav den vestlige verden. Det er langt billigere å lage

11. Rambøll Management: Kartlegging og vurdering av utvik-lingen i den norske filmbransjen (2005).


en digital filmkopi enn en tradisjonell 35 mm kopi,og det er også mye billigere å distribuere film somdatafiler enn som filmkopi. Digitale kopier vilkunne sendes til alle kinoer samtidig, og kvalitetenvil bli bedre enn den er i dag. Overgangen til digi-talfilm vil gjøre det mulig for den enkelte kino åsatse på alternative bruksområder som f. eks. åvise store sportsarrangement, konserter osv. påfilmlerretet.

Gjennom Kulturløftet og Soria Moria-erklærin-gen har regjeringen lagt opp til en offensiv filmpo-litikk. I 2006 ble det foretatt en grundig gjennom-gang av de statlige virkemidlene, for å sikre atdisse brukes effektivt og målrettet. Våren 2007 bleSt.meld. nr. 22 (2006–2007) Veiviseren. For det nor-ske filmløftet lagt fram for Stortinget. I meldingengår det fram at om de ambisiøse målene på filmom-rådet skal nås bør det gjøres en del endringer i deteksisterende virkemiddelapparatet, og i de nåvæ-rende tilskuddsordningene. Stortinget sluttet segtil de foreslåtte endringene, jf. Innst. S. nr. 277(2006–2007). KKD arbeider nå med oppfølging avdenne meldingen.

3.2.2.12 Radio og TV

Kringkastingssektoren er mangfoldig og spennerfra store, profesjonelle aktører som også kan væredel av større internasjonale mediekonserner, tilsmå, lokale aktører som driver på ideell basis.

Per 2006 var det ca. 284 kringkastingskonsesjo-nærer i Norge. I tillegg til NRKs radiokanaler vardet to riksdekkende kommersielle radiokanaler(P4 og Kanal 24). Ved siden av NRKs to allmenn-kringkastingskanaler på fjernsyn, var det tilsammen 10 større kommersielle tv-kanaler somrettet seg mot et norsk publikum. To av dissesendte imidlertid fra Storbritannia og var såledesikke underlagt norsk jurisdiksjon. Øvrige kring-kastere drev lokalkringkasting. Antallet lokalradio-konsesjoner ved utgangen av 2006 var 248, mensantallet konsesjonærer for allment bakkesendtlokalfjernsyn var 26. Lokalkonsesjonærene spen-ner over et svært bredt spekter, fra små, ideelleorganisasjoner som driver ikke-kommersielt tilrelativt store og profesjonelle aktører som har kon-sesjoner i flere lokalområder.

I tillegg til kringkasterne selv, består kringkas-tingssektoren av TV-operatørene som distribuererprogrammene til seerne. Disse tilbys ofte, menikke nødvendigvis, som betal-tv-tjenester. Aktuelledistribusjonsplattformer er bakkenett, kabelnett,satellitt og bredbånd.

Sysselsettingen innen kringkastingssektorenvar ifølge Statistisk sentralbyrås strukturstatistikk

totalt 6 010 personer i 2006, en økning på 1 prosentfra året før.

For de kommersielle kringkasterne harreklame og sponsing hittil vært av de viktigste inn-tektskildene. Kringkasternes inntekter fra abonne-mentsfjernsyn og «pay per view» er nå økende, setti forhold til inntektene fra reklame. Mange eta-blerte kringkastere forventer økt konkurranse omreklameinntektene. I Norge er det likevel foreløpigingen tegn til at fjernsynsselskapenes reklameinn-tekter synker. Ifølge statistikk fra mediebyråenesinteresseorganisasjon har det vært en jevn omset-ningsøkning på reklame på fjernsyn. Reklameom-setning for radio har imidlertid gått noe tilbake.Figur 3.2 viser netto reklameomsetning for ulikemedier i 2006 og 2006.

Mange europeiske land opplever en sterkomsetningsvekst innen betal-tv, og dette forventeså bli trenden også i Norge. Det digitale bakkenettetåpner muligheter for å sikre abonnementsinntek-ter også i bakkenettet, noe som ikke var mulig i detanaloge bakkenettet.

Selv om NRK de senere år har økt omfanget avsine kommersielle inntekter er selskapet fortsatt ihovedsak lisensfinansiert. Ikke i noe år har mindreenn 90 prosent av NRKs inntekter kommet frakringkastingsavgiften.

Figur 3.2 Netto reklameomsetning for ulike medier (2005–2006). Mill. kronerMerk: Tallene baserer seg på innsamlede rapporter fra de enkelte mediekanaler. Dagspresse inkluderer gratisaviser. TVNorge er estimert. Lokal-tv er basert på innsamlet materiale fra 20 kanaler. For Internett er INMA og MBL/NettForum kil-der.Kilde: IRM Norge/medienorge.

Netto reklameomsetning (MNOK)

941490

2 660

6 271

1 333

487

2 897

6 650

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

Dagspresse TV Radio Internett

2005 2006


Medietilsynet tildelte totalt 9 013 325 kronerunder tilskuddsordningen for lokalkringkasting i2007. Av dette ble 4 237 324 kroner tildelt lokalra-dioer og 4 776 001 kroner tildelt lokal-tv.

Framveksten av nye mediekanaler som inter-nett, mobiltelefoni med mer resulterer først ogfremst i økt mediebruk i befolkningen. Sammenlig-net med andre medier er tiden brukt på fjernsynfortsatt dominerende. Tiden brukt på både radioog fjernsyn ser ut til å ha holdt seg relativt stabil desenere årene, jf. figur 3.1. Trenden med stabile lyt-ter- og seertall for radio og fjernsyn ser imidlertidut til å endre seg noe. Tall fra TNS Gallups tv-meter-undersøkelse fra de første månedene av2007 viser at den totale tv-seingen ser ut til å synke.Denne trenden er mest markert for de yngrealdersgrupper.

Digitalisering er det sentrale stikkord for denteknologiske utvikling innen fjernsyn. Hele felteter preget av det pågående skiftet fra analog til digi-tal teknologi. Digitaliseringsprosessen har kom-met lenger for fjernsyn enn for radio ettersom manhar fastsatt en analog slukkingsplan for det ana-loge bakkenettet for fjernsyn. Radiobransjen ståroverfor en situasjon der de største aktørene harsendt digitalt fra 1995, men det har ikke blitt fast-satt noen analog slukkingsdato ennå.

Utbyggingen av det digitale bakkenettet forfjernsyn medfører en «deregulering» av fjernsyns-sektoren. Utbyggingen reduserer frekvensknapp-heten og gjør det teknisk mulig for mange flerekringkastere å nå ut til hele befolkningen. Det erderfor ikke lenger mulig for regjeringen å leggeregulatoriske begrensninger på hvor mange kring-kastere som skal kunne oppnå riksdekkende distri-busjon. Det vil således bli lagt opp til en liberal kon-sesjonspolitikk basert på likebehandlingsprinsip-pet, noe som vil stimulere til nyetablering. Interna-sjonale handelshindre er også redusert, bl.a. somfølge av EØS-retten. EØS-avtalens tv-direktiv er fortiden under revisjon for å sikre at dette er tilstrek-kelig tilpasset den teknologiske og markedsmes-sige utvikling som har funnet sted de siste årene.

Som svar på stadig større konkurranse på feltethar en den siste tiden sett en økt tendens til medie-konsentrasjon i form av horisontal integrasjon.Flere store aktører danner såkalte mediehus, dvs.at mange aktører satser på å utvikle alternativemedietjenester slik at deres innhold kan distribue-res gjennom flere alternative kanaler, bl.a. sombestillingstjenester på internett, radio og fjernsyn.På kringkastingsfeltet er vertikal integrasjon ogsåframtredende. Det er i dag en tendens til at det dan-nes allianser mellom distributører, kringkastere ogandre innholdsleverandører oppstrøms og ned-

strøms i verdikjeden. Integrerte virksomheter somdekker hele verdikjeden og strategiske alliansermellom innholdsprodusenter og distributør kanføre til effektivisering og kostnadsbesparing formedieaktørene. Samtidig oppstår det risiko for atkonkurransen i ett eller flere berørte markedersvekkes.

3.3 Idrettssektoren

3.3.1 Idrett og fysisk aktivitet i befolkningen

En stor andel av den norske befolkningen driveridrett og fysisk aktivitet. I 2005 drev 75 pst. avbefolkningen over 15 år fysisk aktivitet i form avtrening eller mosjon én gang i uken eller oftere,mot 58 pst. i 1985 (MMI 2006).

For barn og ungdom opp til 15 år foregår myeav treningen gjennom organiserte aktiviteter iidrettslag. Når det gjelder den voksne befolknin-gen, foregår trening og mosjon i stor grad på egen-hånd. Aktiviteter som turgåing, sykling, skiturerog svømming er mest utbredt. I tillegg har kom-mersielle treningstilbud økt betydelig i omfang desenere årene og i 2005 ble slike tilbud benyttet av26 pst. av befolkningen. Fysisk aktivitet drives der-for både innenfor den organiserte idretten, gjen-nom egenorganisert aktivitet og ved private, fortje-nestebaserte treningstilbud.

3.3.2 Omfanget av den organiserte idretten i Norge

Den organiserte idretten er godt rotfestet i Norge.Norges idrettsforbund og olympiske og paralym-piske komité (NIF) er en paraplyorganisasjon sombestår av 57 særforbund, 19 idrettskretser, om lag380 idrettsråd og 12 500 idrettslag (inkludert 4 700bedriftsidrettslag). Figur 3.3 viser organiseringenav NIF. NIF er den klart største frivillige bevegel-sen i Norge og er landets største barne- og ung-domsorganisasjon.

Ved utgangen av 2006 var det registrert over 2mill. medlemskap i NIF. Dette innebærer en dob-ling av antall medlemmer siden 1975. De siste 10 århar medlemsmassen økt med ca. 300 000 medlem-skap. Rundt 37 pst. av medlemsmassen i 2006 varbarn og ungdom i alderen 6 til19 år.

Idrettslagene er av svært ulik størrelse. NIFsidrettslagsregistrering for 2006 (her er de 4 700bedriftsidrettslagene utelatt) viser at det gjennom-snittlige antall medlemmer per idrettslag er 233.En stor andel av medlemmene er knyttet til destore idrettslagene. 10 pst. av lagene står for nær-mere halvparten av den totale medlemsmassen.


Samtidig er det typiske idrettslaget relativt lite.Nesten halvparten av lagene har 100 medlemmereller færre.

3.3.3 Frivillig innsats i idretten

Idretten er den største arenaen for frivillig innsatspå fritiden. Samlet utgjorde det frivillige arbeidetsom ble nedlagt innen idrettsorganisasjonene i2004 rundt 21 pst. av all frivillig arbeidstid for frivil-lige organisasjoner i Norge. Dette kan omregnestil drøyt 23 000 fulltidsårsverk (Institutt for Sam-funnsforskning 2007).

For nesten alle idrettslag er virksomheten i allhovedsak basert på frivillig innsats. Tall fra idretts-lagsundersøkelsen gjennomført av Institutt forsamfunnsforskning (ISF) viser at 67 pst. av idretts-lagene baserte driften utelukkende på ulønnetarbeid i 2006. Dette er en liten reduksjon sammen-lignet med 1999, hvor over 71 pst. av lagene

baserte all drift på frivillig innsats. Over 84 pst. avlagene baserte 90 pst. eller mer av driften på frivil-lig innsats, tilsvarende andel i 1999 var rundt89 pst.

Antall timer frivillig arbeid som legges ned ihvert enkelt idrettslag er tilnærmet konstant forperioden 1999 til 2006. Samtidig er andelen av altarbeidet som gjøres av frivillige mindre og andelenav arbeid som gjøres betalt noe økende (St.meld.nr.39 (2006–2007) Frivillighet for alle.

3.3.4 Statens tilrettelegging for idrett og fysisk aktivitet

Idrettens autonomi er et sentralt prinsipp i den stat-lige idrettspolitikken. Statens oppgave er først ogfremst å gi best mulig rammevilkår for den frivil-lige medlemsbaserte idretten og å legge til rettefor egenorganisert fysisk aktivitet. Den overord-nede visjonen er idrett og fysisk aktivitet for alle.

Figur 3.3 Organisering av Norsk IdrettKilde: NIFs hjemmeside.


Barn og ungdom (6 til 19 år) er den primære mål-gruppen.

En sentral målsetting i den statlige idrettspoli-tikken er å styrke det frivillige, lokale idrettsarbei-det. Idrettslagenes aktiviteter gir en rekke sosialegevinster og gir innsikt i demokratiske samhand-lingsformer. Den frivillige, ubetalte innsatsen ilagene gir betydelig bidrag til egen drift. Det ervidere et grunnleggende prinsipp at tilskudd fraspillemidlene til idrettsformål ikke skal dannegrunnlag for fortjenestebaserte eierformer, jf.St.meld. nr.39 (2006–2007) Frivillighet for alle.

Statlig finansiering av idrettsformål skjer gjen-nom fordeling av overskuddet fra Norsk TippingAS. I henhold til Lov om pengespill m.v. § 10, forde-les 50 pst. av overskuddet fra Norsk Tipping til kul-turformål og 50 pst. til idrettsformål. Ny tippenøk-kel innføres 1. januar 2009. Humanitære og sam-funnsnyttige organisasjoner kommer da inn som ettredje overskuddsformål, og idrettsformål vil medden nye fordelingsnøkkelen motta 45,5 pst. avoverskuddet. I 2007 ble det fordelt 1 250 mill. kro-ner til idrettsformål.

Idrettsanlegg

Spillemidlene skal bidra til å sikre gode rammebe-tingelser for idrett og fysisk aktivitet. Sikring avgode rammebetingelser innebærer høy priorite-ring av tilskudd til idrettsanlegg i kommunene. Fra

spillemidlene til idrettsformål ble det i 2007 fordeltom lag 700 mill. kroner til bygging og rehabilite-ring av idrettsanlegg.

De fleste idrettsanlegg er delfinansiert vedhjelp av spillemidler. I perioden 1999–2006 bidrospillemidlene til idrettsanlegg blant annet til 165nye flerbrukshaller, 294 nye kunstgressbaner,1 029 nye ballbinger og 28 nye svømmebasseng. Itillegg har 121 flerbrukshaller og 230 svømmebas-seng blitt rehabilitert i perioden. Tabell 3.9 viser enoversikt over spillemiddelsøknader i 2006.

Spillemidler til idrettsanlegg utgjør en toppfi-nansiering og forutsetter finansiering også fraandre kilder. Hovedregelen er at det kan ytes til-skudd til ordinære anlegg på inntil 1/3 av godkjentkostnad. Det er fastsatt maksimale tilskuddsbeløpfor de ulike anleggstypene. På grunnlag av detotale investeringskostnadene som presenteres ispillemiddelsøknadene, anslås det at de 700 mill.kronene i spillemidler til idrettsanlegg i 2007bidrar til investeringer i idrettsanlegg i form avnybygg og større rehabiliteringer i størrelsesor-den 3 mrd. kroner. I dette beløpet inngår, i tilleggtil spillemidlene, kommunale investeringer, privateinvesteringer, dugnadsinnsats, etc.

Kommunene står for 97 pst. av de offentligesøknadene. Når det gjelder stiftelser, akseselskapog andre sammenslutninger, må vedtektene for-håndsgodkjennes av KKD før spillemidler kanmottas. Gjennomsnittlig søknadssum for offentlige

Tallene omfatter ordinære anlegg og nærmiljøanlegg (ikke forenklet ordning).Kilde: KKD.

Tabell 3.9 Oversikt over spillemiddelsøknader 2006 (bygging og rehabilitering av idrettsanlegg)

Søkere Antallsøknader

Søknadssum(mill. kr)

Andel av samletsøknadssum

Offentlige 1 479 1 321 60,5 %Idrettslag, stiftelser, aksjeselskaper etc. 1 633 861 39,5 %

Sum 3 112 2 182 100 %

Kilde: Tilskuddsbrev fra KKD til NIF.

Tabell 3.10 Oversikt over spillemiddeltilskuddet til NIF i perioden 2006 til 2008. Mill. kroner

2006 2007 2008

Post 1 Grunnstøtte NIF sentralt og regionalt 100 83 90Post 2 Grunnstøtte særforbund 130 140 133Post 3 Barn, ungdom og bredde 54 55 56Post 4 Toppidrett 65 74 75

Totalt 349 352 354


søknader er 893 000 kroner. Tilsvarende tall forkategorien «idrettslag, stiftelser, aksjeselskaperetc.» er 527 000 kroner. Det er i hovedsak kommu-nene som står som søkere ved bygging av større,kostnadskrevende idrettsanlegg.

Den organiserte idretten

Rammevilkårene for den organiserte idretten sik-res videre gjennom tilskuddene til NIF og til lokaleidrettslag. NIF ble i 2007 tildelt 352 mill. kroner fraspillemidlene til idrettsformål, mens lokale idretts-lag ble tildelt 125 mill. kroner. Tabell 3.10 viser enoversikt over spillemiddeltilskuddet til NIF i peri-oden 2006 til 2008 fordelt på post 1 til 4. Tabell 3.11viser fordelingen av post 2 og post 3 mellom særfo-bundene.

Post 1

Tilskuddet på post 1 skal benyttes til sentralearbeidsoppgaver og drift av NIF sentralt og regio-nalt.

Post 2

Tilskuddet på post 2 skal benyttes til særforbunde-nes sentrale arbeidsoppgaver. Fordelingen av mid-lene mellom særforbundene foretas av NIF, basertpå en egen fordelingsmodell. Overføringsmodel-len inkluderer grunntilskudd, aktivitetstilskudd ogregiontilskudd.

Post 3

Gjennom post 3 vil KKD sikre at en andel av spille-midlene til NIF går direkte til aktivitetstiltak forbarn og ungdom (6 til 19 år) i idrettslagene. Av de54 mill. kronene som ble tildelt post 3 i 2006 ble 51mill. kroner benyttet til aktivitetsmidler i regi avsærforbundene. NIF foretar fordelingen av mid-lene mellom særforbundene etter søknad.

Post 4

Post 4 inneholder tilskudd til basisfinansiering avtoppidrettssatsingen, til stipender og til deltakelsei OL og Paralympics.

3.3.5 Fylkeskommunal idrettspolitikk

Fylkeskommunene arbeider med idrettsspørsmålpå regionalt nivå. De bistår kommunene i deres

arbeid, særlig ved planlegging og utbygging avidrettsanlegg. Fylkeskommunens rolle i denoffentlige idrettspolitikken henger nøye sammenmed at ansvaret for detaljfordelingen av spillemid-ler til anlegg i kommunene er delegert til det regi-onale nivå. Alle fylkeskommuner har utarbeidetplaner på anleggsfeltet i fylket.

3.3.6 Kommunal idrettspolitikk

Kommunene tilrettelegger for lokal aktivitet gjen-nom utbygging og drift av idrettsanlegg. Kommu-nene bidrar også i stor utstrekning med direkte til-skudd til idrettslagenes aktiviteter. Nesten allekommuner har utarbeidet planer for sin politikk påidrettsområdet, spesielt gjelder dette bygging ogrehabilitering av anlegg.

3.3.7 Økonomi og finansieringskilder innenfor den organiserte idretten

Idrettens ressurser kommer fra ulike kilder, hvorfrivillig innsats, offentlig støtte og markedsinntek-ter er de viktigste. Det er imidlertid store forskjel-ler innad i idrettsorganisasjonen når det gjelderinntektsnivå og finansieringskilder. Inntjenings-mulighetene påvirkes av medlemsmasse, utbre-delse, sponsor- og medieinteresse og idrettsligeresultater.

Den største enkeltstående finansieringskildenfor idrettslagene er ulike inntektsbringende tiltakhvor dugnadsarbeid i form av loddsalg, loppemar-ked eller kiosksalg utgjør en vesentlig del av inn-tektene. Det er likevel store forskjeller når det gjel-der inntektsnivå og finansieringskilder på lagsnivå.Mens 37 pst. av idrettslagene i 2002 hadde inntek-ter under 50 000 kroner, hadde 7 pst. av lagene inn-tekter på over 1 mill. kroner. Drøyt halvparten avnorske idrettslag hadde sponsorinntekter i 2002.Flere av lagene som har inntekter på over 1 mill.kroner er store fleridrettslag som tilbyr et bredtutvalg av idrettsaktiviteter for barn og ungdom.

Når det gjelder særforbundenes inntektsnivåog finansieringskilder, er det også store forskjellermellom de 57 forbundene. Mens noen forbund harstore markeds- og medieinntekter, baserer mindreforbund aktiviteten i større grad på andre finansier-ingskilder, som f. eks. spillemidler. Flere av idret-tene som har de største markedsinntektene ersamtidig de største breddeidrettene i Norge (f.eks.fotball og ski).

Når det gjelder NIF sentralt, er virksomheten ihovedsak finansiert ved hjelp av spillemidler.


Kilde: NIFs spillemiddelrapport 2006.

Tabell 3.11 Oversikt over fordelingen av post 2 og post 3 mellom særforbundene i 2006 ( i 1000 kroner)

Særforbund Post 2 Post 3 Sum

Norges Ake- og Bob- og Skeletonforbund 415 33 448Norges Amerikansk Fotball og Cheerleadingforbund 811 133 944Norges Badmintonforbund 1 367 667 2 034Norges Bandyforbund 3 313 2 000 5 313Norges Basketballforbund 1 989 1 489 3 478Mosjons og bedriftsidrettsforbundet 5 690 583 6 273Norges Biljardforbund 1 142 278 1 420Norges Bokseforbund 1 218 169 1 369Norges Bordtennisforbund 1 566 1 111 2 677Norges Bowlingforbund 1 353 89 1 442Norges Bryteforbund 1 412 233 1 645Norges Bueskytterforbund 1 280 356 1 636Norges Castingforbund 840 89 929Norges Curlingforbund 889 89 978Norges Cykleforbund 2 065 700 2 765Noregs Danseforbund 3 352 944 4 296Norges Dykkeforbund 1 427 156 1 583Norges Fekteforbund 628 67 695Norges Fotballforbund 8 721 8 555 17 276Norges Friidrettsforbund 4 178 1 944 6 122Norges Frisbeeforbund 265 33 298Norges Funksjonshemmedes Idrettsforbund 9 170 444 9 614Norges Gang- og Mosjonsforbund 3 119 444 3 563Norges Golfforbund 3 356 2 667 6 023Norges Gymnastikk og Turnforbund 4 309 1 944 6 253Norges Hundekjørerforbund 1 120 178 1 298Norges Håndballforbund 5 312 4 222 9 534Norges Ishockeyforbund 1 905 1 156 3 061Norges Judoforbund 1 219 233 1 452Norges Kampsportforbund 5 184 777 5 961Norges Kickboxing Forbund 1 194 267 1 461Norges Klatreforbund 1 532 756 2 288Norges Luftsportforbund 2 622 222 2 844Norges Motorsportforbund 3 781 1 267 5 048Norges Orienteringsforbund 2 833 1 611 4 444Norges Padleforbund 1 385 444 1 829Norges Roforbund 1 069 333 1 402Norges Rugbyforbund 627 78 705Norges Rytterforbund 3 306 1 056 4 362Norges Seilforbund 2 510 611 3 121Norges Skiforbund 7 065 4 222 11 287Norges Skiskytterforbund 1 481 500 1 981Norges Skytterforbund 3 074 389 3 463Norges Skøyteforbund 1 622 444 2 066Norges Snowboardforbund 1 212 922 2 134Norges Softball og Baseball Forbund 442 33 475Norges Squashforbund 843 89 932Norges Studentidrettsforbund 1 782 467 2 249Norges Styrkeløftforbund 1 214 244 1 458Norges Svømmeforbund 3 078 2 111 5 189Norges Tennisforbund 2 132 889 3 021Norges Triathlonforbund 699 28 727Norges Vannskiforbund 663 256 919Norges Vektløfterforbund 954 200 1 154Norges Volleyballforbund 3 350 1 778 5 128

Sum 129 085 51 000 180 085


3.3.8 Litt nærmere om den økonomiske virksomheten innen fotball

Norges Fotballforbund (NFF) er det største sær-forbundet i NIF. Ifølge NIFs idrettsregistrering for2006 hadde NFF 375 000 aktive medlemmer, for-delt på 1 841 klubber. Barn og ungdom i alderen 6til 19 år utgjør 75 pst. av de aktive medlemmene.

Samtidig som fotball er den klart største barne-og ungdomsidretten i Norge, utgjør toppfotballenden største økonomiske virksomheten innenfornorsk idrett. I det følgende gis en nærmere beskri-velse av denne virksomheten.

Toppfotballen i Norge er en økonomisk virk-somhet av relativt stort omfang. Tippeligalagenesregnskaper for 2006 viser en totalomsetning på1,07 mrd. kroner. Samlet overskudd var 14 mill.kroner. Inntekter fra sponsorer og reklame utgjørden største inntektsposten med 320 mill. kroner.Medieinntektene utgjorde 170 mill. kroner, enøkning på 73 pst. i forhold til 2005. Billettinntek-tene gikk ned med 19 pst. fra 2005 til 2006. Detteforklares i hovedsak med at norske klubber ikkevar like godt representert i UEFA sine konkurran-ser (www.fotball.no 13.09.07).

Lisensordningen

Norges Fotballforbund har innført en obligatoriskklubblisens for klubbene i 0. divisjon og 1. divisjonfor menn og 0. divisjon for kvinner. Dette ble gjortsamtidig med at UEFA introduserte tilsvarendekrav om lisens for klubber som skulle delta iUEFAs ulike konkurranser. Formålet med å inn-føre en klubblisens var blant annet ønsket om engenerell og konsistent forbedring av alle sider avfotballen på klubbnivå. For å oppnå dette utvikletNFF (i tråd med UEFA) kvalitetsstandarder innende fem områdene sport, infrastruktur, perso-nell/administrasjon, lov/reglement og økonomi.Lisensen tildeles klubber etter søknad, dersom deoppfyller kravene på de fem områdene. Lisenseninnvilges for en sesong av gangen, og alle klubbersom skal spille i lisensiert divisjon må søke om nylisens hvert år i henhold til NFFs lov § 8–6.

Samarbeidsavtaler mellom klubb og aksjeselskap

En rekke av toppklubbene i Norge har inngått sam-arbeidsavtaler med aksjeselskap, hvor laget over-fører f. eks. sponsorinntekter, inntekter fra salg avspillere osv. til selskapet. I tillegg til klubb-ASer, erdet opprettet spillerpooler og investeringsselska-per rettet mot spillerkjøp i mange av eliteserieklub-

bene. I tillegg er driften av flere av stadionanleg-gene organisert gjennom aksjeselskaper.

Samarbeidsavtaler mellom fotballklubber ogakseselskaper er regulert gjennom NFFs bestem-melser om kommersielt og/eller administrativtsamarbeid mellom klubb/idrettslag og selskapeller person. Klubben kan la hele eller deler av sinøkonomiske virksomhet bli drevet av selskapet.Klubben skal imidlertid være fri til å fatte selvsten-dig beslutning i alle spørsmål knyttet til de rettig-heter og plikter som følger med medlemskapet iNFF og NIF. Spillere og trenere skal være ansatt iklubben, og klubben har avgjørende myndighet iforhold til spillernes rettigheter og plikter.

3.4 Frivillig sektor

Frivillig sektor er kjennetegnet ved et mangfold avaktiviteter, omfang og organisering innenfor defleste samfunnssektorer. Frivillig sektor plassererseg mellom offentlig og privat sektor og utgjør etviktig element i den norske samfunnsstrukturen.

Frivillig sektor har spilt en betydelig rolle iutviklingen av demokratiet og oppbyggingen avdet norske samfunnet. Historien viser at mange avde behovene som organisasjonene har avdekket,senere har blitt definert som en del av det offentli-ges oppgaver og ansvar.

Frivillig sektors bidrag til mangfold, kultur,politikk og demokratiske holdninger er av storsamfunnsmessig verdi. Sivilsamfunn og frivilligsektor er kanaler for engasjement, innflytelse ogsamfunnsdeltakelse. Frivillig sektor spiller også ensentral rolle i den nasjonale beredskapen, i folke-helsearbeidet og bistandsarbeidet, og bidrar tilfred og forsoning i et internasjonalt perspektiv.

Regjeringen la i august 2007 fram St.meld. nr 39(2006–2007) Frivillighet for alle. Tallmaterialetsom er gjengitt nedenfor, er hentet fra denne mel-dingen. Det har vært vanskelig å oppdrive grunn-leggende data om frivillig sektor i Norge, og i mel-dingen heter at det skal utarbeides et satelittregn-skap for frivillig sektor. Gjennom et satelittregn-skap sammenstilles økonomiske variabler for frivil-lig sektor, slik at utviklingen i sysselsetting, bidragtil verdiskaping osv. kan analyseres nærmere.

Det kommende frivillighetsregisteret vil ogsåkunne gi nyttig informasjon om frivillig sektor.Målet med registeret er å bedre og forenkle sam-handlingen mellom frivillige organisasjoner ogoffentlige myndigheter. Registeret vil også bidra tilsystematisk informasjon som vil legge til rette foroffentlig politikk overfor frivillig sektor, og det vilstyrke legitimiteten til og kunnskapen om den fri-


villige aktiviteten, bl. a. gjennom bedre grunnlagfor statistikk og forskning. Loven om frivillighets-register ble vedtatt av Stortinget i juni 2007, ogetter planen skal registeret etableres i løpet av 2008med drift fra 1. januar 2009.

Frivillig sektor omfatter både idrett og den fri-villige delen av kulturlivet, og disse inngår i tallma-terialet nedenfor.

3.4.1 Definisjoner

I St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for allevises det til at det benyttes ulike definisjoner for fri-villige organisasjoner og frivillig virksomhet i loverog regelverk. Det heter at regjeringen ser det ver-ken som naturlig eller ønskelig at staten skal god-kjenne hva som er frivillig virksomhet. Men offent-lige myndigheter har behov for å trekke opp ret-ningslinjer for hvem som skal omfattes avrettigheter og plikter i ulike lover og regelverk. Imeldingen heter det at det bør være et siktemål sålangt som mulig å komme fram til felles definisjo-ner i de ulike regelverk. Nedenfor er det redegjortfor ulike definisjoner som benyttes i dag.

I St. meld. nr. 27 (1996–97) Om statens forholdtil frivillige organisasjoner ble følgende virksomhe-ter definert som frivillig organisasjoner:1. Organisasjoner som kjennetegnes ved at de

– har et allmennyttig siktemål– bygger på medlemskap av individer og/

eller organisasjoner– har en demokratisk styringsstruktur

2. Virksomheter som eies eller drives av en orga-nisasjon som faller inn under punkt 1

3. Stiftelser med allmennyttig formål4. Økonomisk samvirke som ikke har fortjeneste

som formål5. Trossamfunn og livssynsorganisasjoner

I tillegg skisserte meldingen tre ulike former forfrivillig virke:1. Medlemsbasert virke, der organisasjonene ses

som bærere av demokrati, kultur og tradisjo-ner, og hvor virksomheten skaper mening, til-hørighet og fellesskap

2. Verdibasert samvirke, der hensikten med støt-ten er å utløse frivillige ressurser og egenart forå realisere felles mål

3. Fortjenestefri velferdsproduksjon, der organi-sasjonene kan ses som produsenter av velferds-ytelser for offentlig regning, vanligvis medansatt bemanning, og etter nærmere angitteoffentlige retningslinjer

Hensikten med inndelingen var å tydeliggjøre atstatens samspill med frivillig virke kan anta ulikeformer og å etablere overordnede normer i stats-forvaltningen som tildeling til frivillige formålkunne forankres i. Det ble pekt på at skillet mellomde ulike formene i praksis ikke alltid vil være likeklart. Nedenfor gjennomgås ulike definisjoner avfrivillighetsbegrepet.

Lov om register for frivillig virksomhet

Arbeidsgruppen som utredet etablering av frivillig-hetsregisteret foreslo at definisjonen i registeretburde sentreres om at aktiviteten ikke er fortjenes-tebasert (non-profit). Dette er i samsvar med detsom anses som det sentrale element i frivilllighets-definisjonen i norsk og internasjonal samfunnsfag-lig forskning. Forslaget innebar at for de enhetersom velger å registrere seg, skal det også registre-res opplysninger om enhetens kategori, dvs. aktivi-tetsområde. Kategoriseringen skulle baseres på eninternasjonalt gjennomprøvd kategoriseringsmalfra The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sec-tor Project.

I Ot.prp. nr. 55 (2006–2007) Om lov om registerfor frivillig virksomhet fulgte KKD opp begge disseforslagene.

Johns Hopkins-prosjektet

Malen i Johns Hopkins-prosjektet ble opprinneligutviklet og tatt i bruk som grunnlag for innhentingav statistikk for frivillig virksomhet og som eninternasjonal standard for sammenligning. De vik-tigste kriteriene for en frivillig organisasjon i Hop-kins-undersøkelsen er at den ikke overfører over-skudd til eiere eller andre, den er ikke underlagtoffentlig styring, medlemskap er frivillig, og detdreier seg om organisasjoner med en viss varighetog styringsstruktur.

Lov om lotterier

I lov av 24. februar 1995 om lotterier m.v., § 5 førsteledd, framgår det at lotteri bare kan avholdes tilinntekt for et humanitært eller samfunnsnyttig for-mål. Etter § 6 kan tillatelse til å avholde lotteri baregis til landsdekkende, regionale eller lokale organi-sasjoner eller foreninger som i sin virksomhet iva-retar formål som nevnt i § 5 første ledd. Det er Lot-teritilsynet som godkjenner om organisasjoneneller foreningen anses som lotteriverdig.


Merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner

Det er innført en tilskuddsordning for å kompen-sere for merutgifter som de frivillige organisasjo-nene fikk ved merverdiavgiftsreformen 1. juli 2001.Retningslinjene for ordningen fastsettes av KKD.Den enkelte organisasjon må søke enten på grunn-lag av dokumenterte utgifter eller etter en sja-blongordning. I sjablongordningen deles organisa-sjonene i kategorier etter type hovedvirksomhetmed utgangspunkt i klassifikasjonsskjemaet i FNs«Handbook on Non-Profit Institutions in the Sys-tems of National Accounts».

Skatte- og avgiftsregelverket

Det er en rekke spesialbestemmelser i skatte- ogavgiftsregelverket for frivillige organisasjoner.

Hovedregelen er at det er begrensninger avskatteplikt for institusjon eller organisasjon somikke har erverv til formål. Skatteetaten foretar enhelhetsvurdering av organisasjonen for å avgjøreom den fyller kravene til skattefritak.

Veldedige eller allmennyttige institusjoner/organisasjoner er, innenfor visse beløpsmessigegrenser, fritatt fra arbeidsgiveravgiftsplikt forlønnsutgifter som ikke er knyttet til institusjonens/organisasjonens næringsvirksomhet.

Giver kan kreve inntektsfradrag for gaver tilvisse frivillige organisasjoner, jf. skattelovens § 6–50. Fradragsretten omfatter pengegaver til sel-skap, stiftelser eller sammenslutninger som harsete her i landet og som ikke har erverv som for-mål og som driver:a) omsorgs- og helseframmende arbeid for barn

eller ungdom, og for eldre, syke, personer mednedsatt funksjonsevne eller andre svakstiltegrupper

b) barne- og ungdomsrettet arbeid innen musikk,teater, litteratur, dans, idrett, friluftsliv og lig-nende

c) religiøs eller annen livssynsrettet virksomhetd) virksomhet til vern av menneskerettigheter el-

ler utviklingshjelpe) katastrofehjelp og virksomhet til forebygging

av ulykker og skader ellerf) kulturvern, miljøvern, naturvern eller dyrevern

Når det gjelder definisjonen i merverdiavgiftsregel-verket, vises det til omtalen i kapittel 5.

3.4.2 Fakta om frivillig sektor

I St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for allepresenteres de viktigste resultatene fra den norskeoppdateringen av den internasjonale Johns Hop-kins-undersøkelsen. Institutt for samfunnsforsk-ning (ISF) har stått for datainnsamling og analysepå oppdrag av KKD.

Mye tyder på at det ikke har skjedd dramatiskeendringer i frivillig sektor fra den mer grunnforsk-ningspregede undersøkelsen fra 1997.

I Hopkinsundersøkelsen er frivillig sektor defi-nert ved fem kriterier:

Organisert aktivitet. Aktiviteten er varig ogregelmessig, f. eks. ved at organisasjonen harmøter, medlemskap og prosedyrer for beslutnings-taking som deltakerne oppfatter som legitime.Dette inkluderer også uformell aktivitet.

Privat. Organisasjonen er ikke formelt under-lagt offentlig styring, selv om den kan motta bety-delige inntekter fra det offentlige.

Viderefordeler ikke fortjeneste. Organisasjonenhar ikke primært et kommersielt fokus og fordelerikke fortjeneste til direktører, aksjeeiere, medlem-mer eller andre. Overskudd må brukes i tråd medorganisasjonens hovedformål.

Selvstyrt. Organisasjonen har en styringsstruk-tur, kan nedlegges på eget initiativ og står ansvarligfor sine aktiviteter.

Frivillig. Medlemskap eller deltakelse er ikkelovpålagt eller obligatorisk.

Organisasjoner som ikke viderefordeler fortje-neste, skal fremme samfunnsmessige eller fellesgoder, slik dette forstås av deltakerne selv. Dettebetyr blant annet at noen kooperativer kommermed, mens de som har et kommersielt hovedfor-mål utelukkes. I den norske Hopkinsundersøkel-sen er boligbyggelag og borettslag tatt med fordidet inngår en betydelig del av frivillig arbeid i akti-viteten, og fordi de bidrar med lokalsamfunnsutvik-ling som flere enn medlemmene nyter godt av.Gjensidige forsikringsselskaper, sparebanker ogforbruker- og produsentsamvirke regnes derimotikke med i frivillig sektor, fordi de stort sett opptrersom andre markedsaktører.

3.4.2.1 Arbeid

Frivillig arbeid

Den voksne befolkningen utførte nesten 200 mill.timer frivillig arbeid i Norge i 2004 som tilsvarer ca.113 500 fulltidsårsverk, dvs. at antall fulltidsårsverkutgjør 4,5 pst. av den økonomisk aktive befolknin-gen. Omfanget av det frivillige arbeidet, sett i for-hold til befolkningens størrelse, er på svært høyt


nivå i internasjonale sammenligninger. Andelensom deltok i frivillig arbeid utgjorde 58 pst. avbefolkningen fra 16 til 79 år. Det er de nordiske lan-dene som har høyest deltakelsesprosent i Hopkin-sundersøkelsen, og en viktig grunn er at mangeutfører frivillig arbeid på kultur- og fritidsfeltet. Påmidten av nittitallet hadde Norge den høyesteandelen av befolkningen som utførte frivilligarbeid for frivillige organisasjoner blant landene iundersøkelsen. I alt 52 pst. av den voksne befolk-ningen deltok i løpet av de siste 12 månedene.Denne «verdensrekorden» er forbedret i den nyeundersøkelsen om frivillig arbeid fra 2004.

Selv om det er vanskelig å sammenligne denøkonomiske verdien av betalt og frivillig arbeiddirekte, er det ingen tvil om at det frivillige arbeidetutgjør verdifulle ressurser både for de frivilligeorganisasjonene og for samfunnet ellers. Slikt ube-talt arbeid anses ikke som produksjon i nasjonal-regnskapet, selv om det utføres nødvendige oppga-ver i organisasjonene som det ville kostet mye åerstatte med betalt arbeid. FNs internasjonale sær-organisasjon for arbeidslivet, ILO samarbeider nåmed de ansvarlige for Hopkinsundersøkelsen meddet siktemål at frivillig arbeid i framtiden regelmes-sig skal komme inn i arbeidskraftsstatistikk.

Frivillig arbeid i ulike organisasjoner

I tabell 3.12 vises det hvordan det frivillige arbeidetfordeler seg mellom ulike typer organisasjoner i2004.

Over halvparten av alt frivillig arbeid foregår ikultur- og fritidsorganisasjonene. Disse organisasjo-nene omfatter for det første kunst og kultur, medblant annet korps, kor, orkestre og folkedans (i alt11 pst. av det frivillige arbeidet i 2004), for det

Kilde: Sivesind, Karl Henrik (2007), Frivillig sektor i Norge 1997–2004. Frivillig arbeid, medlemskap, sysselsetting og øko-nomi. Rapport nr 10. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Tabell 3.12 Andel av frivillige arbeidstimer siste fire uker etter organisasjonskategori 2004

Organisasjonskategori Prosent

Kultur og fritid 54Velferd 13Politiske, humanitære og miljø 10Bolig og økonomi 17Religion og livssyn 6

Alle 100

Kilde: Sivesind, Karl Henrik (2007), Frivillig sektor i Norge 1997–2004. Frivillig arbeid, medlemskap, sysselsetting og økonomi. Rap-port nr 10. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Tabell 3.13 Betalt arbeid i frivillige organisasjoner fordelt på ICNPO-kategorier 2004

ICNPO-kategorier Fulltids-årsverk

Prosent avsektoren

1 Kultur og fritid 8 376 12,11100 Kunst og kultur 3 760 5,41200 Idrett 3 364 4,91300 Hobby og fritid 1 253 1,8

Utdanning og forskning 15 942 23,1Helse, pleie og redningsarbeid 6 253 9,1Sosiale tjenester 16 027 23,2Miljøvern 127 0,2Velforeninger og borettslag 2 737 4,0Politiske- og interesseorganisasjoner 1 990 2,9Stiftelser og frivillige sentraler 103 0,1Internasjonale 1 207 1,7Religion og livssyn 6 213 9,0Arbeidslivsforeninger 10 041 14,5Andre 59 0,1

Total 69 075 100


andre idrett med lag tilsluttet Norges Idrettsfor-bund og enkelte andre (i alt ca. 21 pst. av det frivil-lige arbeidet), og for det tredje, hobby og fritidsor-ganisasjoner med blant annet turistforeninger,jegere og fiskere, speidere, sjakk, bridge og motor-klubber (som også har ca. 21 pst. av det frivilligearbeidet).

Velferdsfeltet omfatter organisasjoner som utfø-rer tjenester som i stor grad betales av det offent-lige når det gjelder utdanning, helse og sosiale tje-nester. I tillegg finner man store medlemsorganisa-sjoner som Kreftforeningen, Nasjonalforeningenfor Folkehelsen, Norske Kvinners Sanitetsfore-ning, Redningsselskapet, Norges Røde Kors ogNorsk Folkehjelp. Her har andelen av det frivilligearbeidet også økt litt, fra 12 til 13 pst.

Politiske, humanitære og miljøorganisasjoneromfatter samfunnsorienterte og internasjonaleorganisasjoner, samt rettighets- og støttearbeid.Denne gruppen utgjør 10 pst. og omfatter blantannet politiske partier, målsak, kvinnesak, organi-sasjoner for syke, personer med nedsatt funksjons-evne og avholdsorganisasjoner.

Bolig- og økonomiorganisasjoner omfatter gren-delag, velforeninger og borettslag, samt organisa-sjoner for arbeidsgivere, arbeidstakere og utdan-ningsgrupper. Dette er organisasjoner som ivare-

tar medlemmenes økonomiske og materielle inter-esser. På bolig- og lokalmiljøområdet har det frivil-lige arbeidet vært i framgang, og det er ogsåøkning i antall velforeninger og grendelag mv. Forarbeidslivsorganisasjoner har det vært en tilbake-gang som kan ha sammenheng med at det skjer enforskyvning i medlemskap til organisasjoner somkanskje har svakere tradisjon for lokal, frivillig akti-vitet. Dessuten blir antakelig aktiviteten på dettefeltet stadig mer basert på betalt arbeid.

Religion og livssynsorganisasjoner viser en bety-delig tilbakegang i andelen frivillige arbeidstimer.Dette er i samsvar med andre undersøkelser somviser en langvarig trend med tilbakegang i med-lemskap og antall organisasjoner i denne katego-rien.

Betalt arbeid

Det fins en betydelig betalt sysselsetting innfor fri-villig sektor. Tabell 3.13 viser at betalt arbeid i 2004utgjorde 69 000 fulltidsårsverk. Det betalte arbei-det i frivillig sektor utgjorde 2,9 pst. av den økono-misk aktive befolkningen i 2004.

Når en ser på forholdet mellom betalt og frivil-lig arbeid på ulike felter av frivillig sektor, viser detseg at kultur- og fritidsfeltet har til sammen 38 pst.


Tabell 3.14 Medlemskap i frivillige organisasjoner fordelt på ICNPO-kategorier, 1007 (Hopkinsundersøkelsen) og 2001 (Medborgerundersøkelsen)

1997 2001

ICNPO Kategori Medlemskap Prosent Medlemskap Prosent

1 Kultur og fritid 3 014 000 36 2 951 000 301 100 Kunst og kultur 521 000 6 506 000 51 200 Idrett 1 138 000 14 932 000 91 300 Hobby og fritid 1 356 000 16 1 513 000 152 Utdanning og forskning 100 000 1 104 000 13 Helse, pleie og redningsarbeid 983 000 12 807 000 84 Sosiale tjenester 250 000 3 201 000 25 Miljøvern 94 000 1 88 000 < 16 Velforeninger og borettslag 1 061 000 13 1 443 000 157 Politiske- og interesseorganisasjoner 537 000 6 1 036 000 108 Stiftelser og frivillige sentraler 8 000 < 1 - -9 Internasjonale 202 000 2 139 000 110 Religion og livssyn 329 000 4 351 000 411 Arbeidslivsforeninger 1 772 000 21 2 387 000 2412 Andre 28 000 < 1 396 000 4


av frivillig sektors arbeidsstyrke. Betalt arbeid påfeltet utgjør fem pst. av sektorens arbeidsstyrke,dvs. at omfanget av frivillig arbeid er seks gangerstørre enn betalt arbeid.

3.4.2.2 Antall medlemskap og organisasjoner

Den norske befolkningen har medlemskap imange organisasjoner. I 2004 var 84 pst. medlem iminst én organisasjon, 60 pst. var medlem i to orga-nisasjoner og 38 pst. var medlem i tre eller flereorganisasjoner.

Ser man på utviklingen for aktivt medlemskaper det nedgang. Andelen som er aktiv medlem iminst en organisasjon har gått ned fra 57 til 50 pst.av befolkningen fra 1997 til 2004.

Når dette sammenholdes med at 58 % av denvoksne befolkningen opplyser at de har deltatt i fri-villig arbeid i løpet av det siste året ser vi at sam-menhengen mellom medlemskap og aktiv delta-kelse ikke er like sterk som før.

Antall medlemskap

Dersom en ser på andelen av medlemskap i ulikekategorier i tabell 3.14 har det skjedd små endrin-ger siden 1997. Kultur- og fritidsfeltet går litt til-bake, og her er det idretten som har den største

prosentvise tilbakegangen (også Levekårsunder-søkelsene viser nedgang for idretten). Dette stem-mer ikke med at registrerte medlemmer og lokal-lag hos Norges Idrettsforbund (NIF) er mye høy-ere og øker svakt. Dette kan skyldes forbedrederegistreringsrutiner hos NIF sentralt, og at detregistreres antall medlemskap slik at enkeltperso-ner som er med i flere idrettslag telles flere ganger,jf. for øvrig omtalen av idretten under avsnitt 3.3.

Antall organisasjoner

Det har ikke vært gjort noen kartlegging av antallorganisasjoner i Norge siden forrige Hopkinsun-dersøkelse i 1997. Alt tyder på at antall organisasjo-ner totalt har endret seg lite, og at det heller ikkehar skjedd store endringer mellom organisasjons-kategorier siden 1997. Tidligere forskning har vistat det er en sammenheng mellom medlemstall ogantall organisasjoner.

Tabell 3.15 viser at det er over 115 000 organi-sasjoner i Norge. Kultur og fritidsfeltet er det stør-ste feltet med 49 000 organisasjoner, som tilsvarer43 pst. av alle frivillige organisasjoner. Deretter føl-ger religions- og livssynsorganisasjoner, velforen-inger og borettslag og arbeidslivsorganisasjonermed fra 19 000 til 14 000 organisasjoner hver. Deter 8 000 politiske organisasjoner og interesseorga-


Tabell 3.15 Antall frivillige organisasjoner fordelt på ICNPO-kategorier

ICNPO Kategori Antall org. Pst. av sektoren

1 Kultur og fritid 49 000 431 100 Kunst og kultur 17 000 151 200 Idrett 14 000 121 300 Hobby og fritid 18 000 162 Utdanning og forskning 400 < 13 Helse, pleie og redningsarbeid 2 000 24 Sosiale tjenester 4 000 35 Miljøvern 400 < 16 Velforeninger og borettslag 15 000 137 Politiske- og interesseorganisasjoner 8 000 78 Stiftelser og friv. sentraler 3 000 39 Internasjonale 700 < 110 Religion og livssyn 19 000 1711 Arbeidslivsforeninger 14 000 1212 Andre 400 < 1

Total 115 000 100


nisasjoner, mens det på velferdsfeltet er til sammen6 400 organisasjoner.

Kultur og fritidsfeltet har altså 43 pst. av organi-sasjonene, men bare 30 pst. av medlemskapene.Likevel utføres 54 pst. av det frivillige arbeidet der.Feltet skiller seg ut ved svært mye frivillig arbeidper organisasjon, særlig sett i forhold til antall med-lemmer. Dette tyder på at det er flere enn medlem-mene som engasjeres. I snitt er det bare 30 med-lemmer per organisasjon. Kultur- og fritidsfeltetviser seg imidlertid å være svært dynamisk, f. eks.ble halvparten av lokallagene i Hordaland skiftet utpå 90-tallet.

I gjennomsnitt er det 88 medlemmer per orga-nisasjon, noe som understreker at det norske orga-nisasjonssamfunnet har en stor andel små lokallaguten betalte ansatte og med ubetydelige økono-miske ressurser. Det er anslått at det fins ca. 60 000organisasjoner med færre enn 50 medlemmer,ingen ansatte og under 50 000 kroner i årlig omset-ning.

3.4.2.3 Økonomi

Inntekter

Inntektsfordelingen for den norske frivillige sekto-ren er i store trekk den samme som den var i 1997,da frivillig sektor fikk 35 pst. av inntektene fra detoffentlige, 9 pst. fra gaver og 56 pst. var egengene-rerte inntekter. De totale driftsinntektene til frivil-lig sektor anslås til ca. 66,5 mrd. kroner i 2004,mens de var 43,9 mrd. kroner i 1997.

Statens bidrag til frivillig sektor skjer gjennomdirekte tilskudd til ulike formål og til kjøp av tjenes-ter, gjennom tilskudd fra spillemidler og gjennomlotteritillatelser. I tillegg kommer den indirektestøtten gjennom lettelser på skatte- og avgiftssiden.Staten påvirker og fastlegger også i stor grad ram-mebetingelsene for organisasjonenes inntektsska-pende arbeid.

Mange organisasjonskategorier sparer mye påat det offentlige bidrar med infrastruktur, rimeligelokaler, idrettsanlegg, transport, utlån av utstyrosv. Det er vanskelig å beregne verdien av slikenaturalytelser, og de er derfor ikke tatt med i disseberegningene.

På kultur- og fritidsfeltet er det forholdsvisstore inntekter fra salg av varer og tjenester, og her


Tabell 3.16 Driftskostnader for frivillige organisasjoner

1997 2004 1997–2004

ICNPO-kategorier Millioner Pst. avsektoren

Millioner Pst. avsektoren

Pst.-differanse

1 Kultur og fritid 7 190 17,8 11 121 18,3 0,471 100 Kunst og kultur 2 018 5,0 3 167 5,2 0,211 200 Idrett 3 687 9,1 5 741 9,4 0,301 300 Hobby og fritid 1 485 3,7 2 213 3,6 -0,042 Utdanning og forskning 7 236 17,9 10 573 17,4 -0,553 Helse, pleie og redningsarbeid 2 922 7,2 4 253 7,0 -0,254 Sosiale tjenester 5 062 12,6 7 543 12,4 -0,145 Miljøvern 153 0,4 228 0,4 0,006 Velforeninger og borettslag 2 751 6,8 4 645 7,6 0,827 Politiske- og interesseorganisasjoner 1 747 4,3 2 892 4,8 0,438 Stiftelser og friv. sentraler 108 0,3 158 0,3 -0,019 Internasjonale 2 483 6,2 4 054 6,7 0,5110 Religion og livssyn 2 320 5,8 3 329 5,5 -0,2811 Arbeidslivsforeninger 8 328 20,7 11 951 19,7 -0,9912 Andre 29 0,1 42 0,1 0,00

Total 40 30 100,0 60 789 100,0 0,00


inngår mye frivillig arbeid på lokalt nivå for å skaffeinntekter til lokal aktivitet gjennom dugnadsar-beid, loppemarkeder, papirinnsamling, pølsesalgosv. I tillegg øker kommersielle inntekter, særliginnen flere av særforbundene i NIF.

Driftskostnader

Frivillig sektor hadde driftskostnader i 2004 på nes-ten 61 mrd. kroner, se tabell 3.16. Det er en økningpå 51 pst. fra 1997 i løpende priser. Bruttonasjonal-produktet har økt med 56 pst. i samme periode.Veksten for frivillig sektor er omtrent på nivå medveksten i offentlig sektor.


Kapittel 4

Merverdiavgiftens rolle i et samfunnsøkonomisk perspektiv

4.1 Et effektivt skattesystem

Kort om et effektivt skattesystem

Skatte- og avgiftssystemet består av direkte ogindirekte skatter og vedtas av Stortinget for ett årav gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Indirekteskatter omfatter merverdiavgift og særavgifter, ogomtales ofte som avgifter. Inntekts- og formues-skatt for personlige og etterskuddspliktige skattyt-ere, eiendomsskatt og arbeidsgiveravgift regnessom direkte skatter, og omtales ofte som skatter.Begrepsbruken er imidlertid ikke konsekvent,f.eks. betegnes arveavgiften som en avgift, menklassifiseres som en direkte skatt.

Skatte- og avgiftssystemet blir gjerne ilagt trehovedoppgaver. For det første skal skatte- ogavgiftssystemet finansiere offentlig virksomhet ogoverføringer (proveny), for det andre skal syste-met bidra til å påvirke inntektsfordelingen mellompersoner (fordeling), og for det tredje skal syste-met korrigere for markedssvikt ved at enkelteskatter og avgifter innrettes slik at de priser effek-ter som ikke tas hensyn til i markedet (korrigeringav markedssvikt). Skatte- og avgiftssystemet erogså benyttet for å oppnå andre målsetninger,f.eks. nærings-, kultur- eller distriktspolitiske hen-syn. Selv om skatte- og avgiftssystemet er tiltenktmange funksjoner, er hovedoppgaven å finansiereoffentlig sektor.

De fleste direkte og indirekte skatter bidrar tilmindre effektiv bruk av samfunnets ressurser.Med skatter vil det være en kile mellom de prisenehhv. forbrukere og produsenter står overfor. Påbakgrunn av prisene gjør de andre valg, og ressurs-allokeringen endres deretter (vridende skatter).Enkelte skatter kan imidlertid bedre samfunnetsbruk av ressurser. Det skyldes at enkelte aktivite-ter påfører samfunnet kostnader uten at de som eransvarlige for aktivitetene, betaler for ulempen depåfører andre. Slike ulemper kalles eksterne effek-ter og innebærer en form for markedssvikt. Skattersom settes slik at prisen på aktiviteten avspeilerden eksterne effekten forbundet med aktiviteten,kan rette opp markedssvikten og gi en mer effektivbruk av samfunnets ressurser (markedskorrige-

rende skatter). Dette prinsippet er lagt til grunnved bruk av miljøavgifter og helse- og sosialtbegrunnede avgifter som avgiftene på alkohol ogtobakk.

På bakgrunn av økonomisk teori kan en skis-sere følgende retningslinjer for utformingen avskattesystemet:1. Først benyttes markedskorrigerende skatter

fordi slike bidrar til mer effektiv ressursbruk itillegg til at de gir det offentlige inntekter.

2. Deretter benyttes nøytrale skatter så langt deter mulig. Nøytrale skatter er kjennetegnet vedat skattyter ikke har motivasjon til å endre til-pasning for å påvirke størrelsen på skattebelø-pet.

3. Til slutt brukes vridende skatter for å oppnå detønskede nivået på skatteinntektene.

Vridende skatter har altså en samfunnsøkonomiskkostnad ved at de bidrar til mindre effektiv alloke-ring av samfunnets ressurser. Gitt at en ønsker åopprettholde en stor offentlig sektor, er det imid-lertid nødvendig også å ta i bruk skatter som giruheldige vridninger og effektivitetstap. Det børvære et sentralt mål at de samfunnsøkonomiskekostnadene ved beskatning er så lave som mulig. Ien skatteøkonomisk analyse skiller en gjerne mel-lom effektivitetsvirkninger og fordelingsvirknin-ger av en skatt. Effektivitetsvirkningene sier noeom hvordan skatten påvirker den samlede verdi-skapingen i samfunnet, mens fordelingsvirknin-gene sier noe om hvordan skatten påvirker forde-lingen av de verdiene som skapes.

4.2 Prinsipper for et godt merverdiavgiftssystem

4.2.1 Innledning

Merverdiavgiftens hovedmål er å skaffe inntekterfor å finansiere offentlig sektor og overføringer, ogavgiften en svært viktig inntektskilde for staten. I2008 anslås inntektene fra merverdiavgiften til omlag av 190 mrd. kroner, noe som utgjør om lag30 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene fra


Fastlands-Norge eller nesten 17 pst. av statsbud-sjettets totale inntekter, se tabell 4.1.

Det vil kunne oppstå motsetninger dersom enogså forsøker å oppnå andre målsetninger gjen-nom merverdiavgiften fordi ulike målsetningerkan stå i motsetning til hverandre. Det er f.eks.ikke mulig å forene ønsket om en effektiv utformetmerverdiavgift med et eventuelt ønske om å støtteenkeltnæringer.

Ved utformingen av merverdiavgiftssystemetbør en legge vekt på flere faktorer. Systemet bør gibest mulige effektivitets- og fordelingsvirkninger,samtidig som staten skal sikres tilstrekkelige inn-tekter. De administrative kostnadene knyttet tilinnkreving og innbetaling bør også være lavestmulig både for skatteetaten og de næringsdri-vende. Disse forholdene er nærmere omtalt iavsnitt 4.2.2.

4.2.2 Utforming av merverdiavgiften

I det følgende går utvalget inn på hvordan merver-diavgiften bør utformes basert på prinsipper fraøkonomisk teori. Omtalen i dette avsnittet er rela-tivt kortfattet, og en prøver først og fremst å ginoen tentative svar på enkelte hovedspørsmål.

Differensierte eller uniforme satser?

Et merverdiavgiftssystem kan ha differensiertesatser eller én sats for alle varer og tjenester. Defleste land (inkludert Norge) har ulike satser påulike varer og tjenester. Det er imidlertid ikkeåpenbart at det er en god økonomisk begrunnelsefor slik differensiering.

En proporsjonal direkte beskatning og en uni-form indirekte skatt på alle varer og tjenester har iprinsippet samme økonomiske virkning, og valgetmellom de to skatteformene er i noen grad vilkår-lig. Hvis den indirekte skattesatsen økes over tid,vil det imidlertid medføre en skattlegging av oppar-beidet sparing, og skatten vil skifte skattebyrdenmellom bl.a. lønnstakere og pensjonister. Utvalgetgår imidlertid ikke videre med en nærmere drøf-ting av hvordan endringer fra direkte til indirektebeskatning (eller omvendt) påvirker effektivitet ogfordeling.

En mer interessant diskusjon for utvalgets for-mål er om direkte skatter bør kombineres medindirekte skatter med ulike satser. Det er en omfat-tende økonomisk litteratur som drøfter når slikekombinasjoner er ønskelige. Et generelt resultat erat fordelingsmessige hensyn i liten grad tilsier dif-ferensiering av avgiftssatser når myndighetene harstore muligheter til å påvirke inntektsfordelingen

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 4.1 Statsbudsjettets anslåtte inntekter i 2008. Mrd. kroner og pst. av totale inntekter

Mrd. kroner Pst.

Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge 650,4 57,4 % Skatt på formue og inntekt 173,2 15,3 % Arbeidsgiveravgift og trygdeavgift 194,3 17,1 % Merverdiavgift 190,7 16,8 % Avgifter på tobakk og alkohol 18,4 1,6 % Avgifter på bil, bensin mv. 46,1 4,1 % Elektrisitetsavgift 6,2 0,5 % Tollinntekter 2,0 0,2 % Andre avgifter 19,5 1,7 %Inntekter fra statens forretningsdrift 1,9 0,2 %Renter og aksjeutbytte 35,0 3,1 %Andre inntekter 21,4 1,9 %Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomhet 184,1 16,2 %Andre petroleumsinntekter 144,0 12,7 %Tilbakebetalinger 60,7 5,4 %Statens pensjonsfond utland 36,4 3,2 %

Statsbudsjettets totale inntekter 1 133,9 100,0 %


direkte gjennom skattlegging av inntekt og direktestøtteordninger. Det innebærer f.eks. at det er ensvak argumentasjon for lavere skattlegging avf.eks. matvarer ut fra fordelingsmessige hensyn.Resultatet kan synes overraskende siden lavinn-tektsgrupper bruker en høyere andel av sitt bud-sjett på mat enn høyinntektsgrupper. Et slikt reson-nement tar imidlertid ikke hensyn til virkningen påmyndighetenes budsjettbalanse: Selv om rike hus-holdninger bruker en lavere budsjettandel på matenn fattige husholdninger, bruker de i absolutt for-stand et høyere beløp. Av hver krone som benyttestil lavere skatt på mat, går dermed størstedelen tilrike husholdninger, og støtte via skatte- og overfø-ringssystemet framstår som mer effektivt.

Selv om fordelingsmessige hensyn sjelden til-sier differensiering av indirekte skatter, kan slikdifferensiering gi effektivitetsforbedringer. Diffe-rensieringen innebærer i så fall en hardere skatt-legging av varer som er komplementære med fri-tid, dersom forbruksmønstrene er ulike for perso-ner med ulikt inntektspotensial. Dette kan f.eks.bety at en bør ha en hardere skattlegging av per-sonbiler enn andre varer dersom bruk av bileneførst og fremst er knyttet til fritiden, og dersompersoner med høyt inntektspotensial bruker enstørre andel av sin inntekt på biler. En slik generellregel innebærer imidlertid store praktiske proble-mer både for valg av varer og skattesatser. Empi-riske studier på området (som det ikke er mangeav) tilsier også at de mulige gevinstene ved slik dif-ferensiering trolig er små.

Bør alle sektorer være omfattet av merverdiavgift?

Virksomheter som er innenfor merverdiavgiftssys-temet, har fradrag for inngående merverdiavgift. Ivirksomhetenes lønnsomhetskalkyler vurderesderfor alle varer til pris ekskl. merverdiavgift. Virk-somhetene har således ingen skattemessige incen-tiver til egenproduksjon i stedet for vare- eller tje-nesteinnkjøp for å unngå merverdiavgift, men vilvelge den mest effektive løsningen. Genereltbidrar merverdiavgiften til såkalt produksjonsef-fektivitet i økonomien ved at skattesystemet ikkevrir bedriftenes produksjonsbeslutninger.

Fra økonomisk teori kan en lese at det er opti-malt med effektivitet i produksjonen dersom allevarer og tjenester kan skattlegges, og all renprofittkan skattlegges med en vilkårlig skatt. Når dissebetingelsene er oppfylt, har det ingen hensikt å vriproduksjonssammensetningen gjennom skatter påinnsatsfaktorer. Betingelsene for at det skal væreoptimalt med produksjonseffektivitet er ikke fullt

ut oppfylt i noen økonomi, men brukes likevelgjerne som et praktisk utgangspunkt for utformingav skattesystemer. I senere kapitler vil utvalget (littupresist) betegne et bredt merverdiavgiftssystemsom et system som er nøytralt (konkurransenøy-tralt) system.

Et interessant trekk ved merverdiavgiften er atden også kan bidra til gode økonomiske løsningernår betingelsene for produksjonseffektivitet ikkeer oppfylt. Anta at en vare eller tjeneste som leve-res til konsum, av en eller annen grunn ikke blirskattlagt. I så fall kan det være optimalt, som etnest best tiltak, å skattlegge innsatsfaktorene sombenyttes i produksjon av denne varen. Det er imid-lertid nettopp en slik løsning som oppnås ved mer-verdiavgiften: Virksomheter som ikke tar inn mer-verdiavgift på sitt salg, får heller ikke fradrag forinngående merverdiavgift. I en slik situasjon er detderfor bedre med innkreving av avgiften i flereledd (slik som ved merverdiavgiften) enn med enavgift som bare pålegges siste ledd i produksjons-kjeden.

Bør merverdiavgiften brukes til å korrigere for eksterne virkninger?

Mange varer ilegges høyere avgifter fordi de harnegative virkninger som kjøperen av varen ikkefullt ut tar hensyn til (negative eksterne virknin-ger). De vanligste eksemplene er varer som haruheldige miljøvirkninger, f.eks. bensin som bl.a.fører til CO2-utslipp ved forbrenning. Det kan ogsåargumenteres for høyere avgifter på varer som giruheldige helsevirkninger, f.eks. alkohol ellertobakk.

Høyere avgifter på slike varer kunne i prinsip-pet vært håndtert gjennom en høyere merverdiav-giftssats. I de fleste tilfeller oppstår imidlertid deeksterne virkningene uavhengig av om varen kon-sumeres direkte eller inngår i en produksjonspro-sess. Bensin gir f.eks. miljøskadelige utslipp bådeved bruk i privatbiler (konsum) og ved bruk iyrkestransport (innsatsfaktor for produksjonstje-nester). Ved korreksjon for eksterne virkninger erdet derfor mer effektivt å benytte særavgifter sompålegges både produksjon og konsum, enn å endresatsen for merverdiavgift som er en avgift bare påkonsum. Siden merverdiavgiften oppkreves i alleledd i verdikjeden vil bruk av merverdiavgiften tilslike formål i tillegg berøre mange flere nærings-drivende og medføre betydelig høyere administra-tive byrder enn om en alternativt bruker særavgif-ter.


Administrative hensyn

Kostnadene knyttet til avgiftsinnkrevingen børvære minst mulige. Det innebærer bl.a. at avgifts-reglene bør være enkle og lett forståelige, og at dif-ferensierte satser bør brukes i minst mulig grad. Idag er det over 300 000 registrerte næringsdri-vende som innkrever merverdiavgift og betalerdenne til statskassen. Med så mange næringsdri-vende som må forholde seg til regelverket, er detviktig at reglene er enkle og lett forståelige – bådenår det gjelder omfanget av avgiftsplikten og rettentil fradrag for inngående avgift. Avgiftsreglene børvære enkle å praktisere, og systemet må i minstmulig grad bidra til kompliserte fordelinger av inn-gående og utgående avgift.

Dagens merverdiavgiftssystem har tre ulikesatser, en ordinær sats på 25 pst., en redusert satsfor matvarer på 14 pst. og en lav sats på 8 pst. forpersontransport mv., kinoforestillinger, NRKs all-mennkringkastervirksomhet og overnattingstje-nester. I tillegg er omsetning av enkelte varer ogtjenester fritatt for merverdiavgift. Dette gjelderf.eks. aviser, tidsskrifter, bøker og elektrisk kraft tilforbrukere i Nord-Norge.

I NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensi-eres? vises det til at differensiering av merverdiav-giften vil resultere i et mer uoversiktlig og innfløktavgiftssystem. Utvalget konkluderte med at sys-temtekniske, kontrollmessige og administrativehensyn tilsier at et merverdiavgiftssystem med énsats er å foretrekke. En differensiering av merver-diavgiften innbærer betydelige administrative byr-der også for næringsdrivende i tillegg til de kon-trollmessige problemene. Dette framkommer i enmåling av næringslivets administrative kostnaderknyttet til merverdiavgiftsregelverket.1 Av målin-gen framgår det at nettopp flere ulike satser førtetil de høyeste administrative kostnadene.

I den grad differensierte satser likevel benyt-tes, bør dette gjøres på områder som er lette åavgrense. Ellers vil de administrative og kontroll-messige problemene kunne bli betydelige.

Et annet spørsmål er om alle virksomheter børvære omfattet av merverdiavgiften uavhengig av

1 For noen land er det ulike regler avhengig av hvem som omsetter varen. Det er derfor for enkelte land oppgitt to satser eller både et unntak og en redusert sats.

2 Tilbudt av organisasjoner styrt av offentlig lov eller av organisasjoner ansett som ideelle («charitable»). 3 Fornøyelsesparker som ikke tydeliggjør et kulturelt emne ilegges den generelle satsen på 19,6 pst. 4 Pornografiske show, videospill og gambling er ekskludert og ilegges den generelle satsen på 21 pst.Kilde: VAT Rates in the Member States of the European Community. DOC/2137/2007 – EN.

Tabell 4.2 Bruk av differensierte satser i (deler av) kultur- og idrettssektoren per 1. januar 2007 i 15 av EUs medlemsland. U betyr unntatt. Satser oppgitt i pst.1

Inngang til kul-turaktiviteter

Inngang til fornøy-elsesparker

Inngang til idrettsar-rangementer

Bruk av idretts-anlegg

Belgia U 6 6 6 U 6 UDanmark 25 25 U 25 U 25Tyskland U 7 19 7 19 U 19Hellas 4,5 9 9 9Spania U2 7 7 7 16 U 16Frankrike 5,5 19,6 5,53 19,6 19,6 19,6Irland U 13,5 13,5 U 13,5Italia 10 20 10 20 20Luxemburg 3 3 3 U 3Nederland 6 6 6 6 UØsterrike U 10 10 20 20Portugal U 5 54 5 5Finland 8 8 8 U 8Sverige 6 25 U 6 6 UStorbritannia 17,5 17,5 17,5 U 17,5

1. Rapporten «Basismåling av virksomhetenes administrativebyrder ved avregning av merverdiavgift og videreutviklingav en aktivitetsbasert målemetode» utarbeidet av RambøllNorge AS i 2004 på oppdrag fra Nærings- og handelsdepar-tementet.


størrelse. I dag er næringsdrivende som haravgiftspliktig omsetning under 50 000 kroner årlig,eller veldedige og allmennyttige organisasjonermed avgiftspliktig omsetning under 140 000 kro-ner, ikke omfattet av systemet med merverdiavgift.

Grensene for merverdiavgiftsplikt bør i prinsip-pet bygge på en avveining mellom administrativekostnader både for det offentlige og for skattyterneved å ha for mange små virksomheter inne i syste-met, sammenliknet med tapt proveny og vridnin-ger på produksjonssiden ved å ha virksomheterutenfor systemet. Grensene for avgiftspliktigomsetning er lave i Norge sammenliknet med defleste andre europeiske land.

4.2.3 Nærmere om differensierte satser og fritak for merverdiavgift

Både lavere sats enn den generelle satsen og fritakfor merverdiavgift innebærer at staten i realitetenindirekte subsidierer en type virksomhet gjennommerverdiavgiftssystemet. Generelt er subsidiergjennom merverdiavgiftssystemet et lite treffsik-kert virkemiddel. Støtten vil nødvendigvis væreknyttet til hvor mye den enkelte aktør har i avgifts-pliktige innkjøp, mens ved direkte bevilgningerkan det gis støtte etter andre kriterier.

Skatteutvalget (NOU 2003: 9) la til grunn at for-målet med merverdiavgiften utelukkende er å gistaten inntekter, og viste til at det gjøres mesteffektivt ved å ha en mest mulig generell merverdi-avgift hvor alle varer og tjenester skattlegges med

samme sats. Skatteutvalget mente derfor at det varuheldig at det ved merverdiavgiftsreformen i 2001ble innført redusert sats for matvarer, og at enrekke tjenester forble utenfor merverdiavgiftssys-temet.2 Skatteutvalget mente videre at merverdiav-giftsgrunnlaget burde utvides ytterligere, gjernegradvis ved at unntatte tjenester i første omgangkan tas inn i systemet med en lavere sats. Over tidbør målsetningen være å ha en felles sats for allevarer og tjenester. Utvalget anbefalte videre å opp-heve den reduserte satsen på matvarer og frita-kene for omsetning av elektrisk kraft til hushold-ninger i Nord-Norge og av trykt skrift.

Tabell 4.2 viser bruken av differensierte satserpå (deler av) kulturområdet i 15 EU-land. For noenland er avgiftssatsen avhengig av hvem som omset-ter varen. Det er derfor enkelte steder oppgitt tosatser, eller både et unntak og en redusert sats. Foreksempel er det slik at i Sverige ilegges den gene-relle satsen på 25 pst. inngangsbilletter til fornøyel-sesparker (25 i tabellen). Den (laveste) redusertesatsen på 6 pst. ilegges inngangsbilletter til kultur-aktiviteter (6 i tabellen). Når det gjelder inngangs-penger til idrettsarrangementer og bruk av idretts-anlegg, er satsen avhengig av hvem som omsettervarene (U og 6 i tabellen). En forutsetning for unn-tak (U i tabellen) er at tjenestene omsettes av sta-ten, kommunen eller en allmennyttig forening somikke anses som næringsdrivende. Øvrige tilbyderemå beregne en sats på 6 pst. (6 i tabellen).

2. Merverdiavgiftsreformen er nærmere omtalt i avsnitt 5.1.7.


Kapittel 5

Beskrivelse av merverdiavgiftsregelverket

5.1 Generelt om merverdiavgiftssystemet

5.1.1 Innledning

Merverdiavgiften ble innført i Norge 1. januar 1970og er en generell avgift på innenlands omsetningav varer og tjenester. I tillegg til omsetning utløserogså innførsel og uttak plikt til å betale merverdi-avgift. Avgiften reguleres av lov 19. juni 1969 nr. 66om merverdiavgift. Den 30. mars 2007 sendteFinansdepartementet et forslag til ny merverdiav-giftslov på høring. I framstillingen i dette kapitlet ergjeldende merverdiavgiftslovgivning lagt til grunn.Siden forslaget til ny lov i all hovedsak bare inne-bærer en teknisk revisjon av gjeldende rett, vil like-vel innholdet i redegjørelsen være i overensstem-melse med det nye lovforslaget.

Merverdiavgiften erstattet omsetningsavgiften(sisteleddsavgiften), som var en avgift som var lagttil siste ledd i omsetningskjeden. Foruten behovetfor å finansiere offentlige utgifter var en viktigbegrunnelse for omleggingen at en merverdiavgiftville gi mindre vridninger i etterspørselen ognæringsstrukturen. Gjennom fradragsretten forinngående merverdiavgift ville man forhindre atavgift ble liggende igjen som en skjult omkostningmellom registrerte næringsdrivende. På dennemåten skal merverdiavgiften virke som en skatt påforbruk. Det ble dessuten lagt vekt på at overgan-gen til et merverdiavgiftssystem ville være i trådmed tilsvarende omlegginger i flere andre euro-peiske land. Om den nærmere begrunnelsen forinnføringen av merverdiavgiften vises det tilOt.prp. nr. 17 (1968–69) Om lov om alminneligomsetningsavgift og særskilt avgift på visse varer ogtjenester (merverdiavgiftsloven).

5.1.2 Plikten til å beregne merverdiavgift for registrerte næringsdrivende

Utgangspunktet er at næringsdrivende som haravgiftspliktig omsetning som overstiger 50 000kroner i løpet av en periode på tolv måneder, skalregistreres i merverdiavgiftsmanntallet ogberegne merverdiavgift av sin omsetning (utgå-

ende avgift), jf. merverdiavgiftsloven § 10 førsteledd og § 28 første ledd, se likevel om den sær-skilte registreringsgrensen for frivillig sektor iavsnitt 5.4.4. Dette gjelder også stat, kommune oginstitusjoner som eies eller drives av stat eller kom-mune, jf. § 11 første ledd. Det er bare avgiftspliktigomsetning som regnes med ved vurderingen avom registreringsgrensen på 50 000 kroner er nådd,og ikke omsetning som er unntatt fra merverdiav-giftsloven eller fritatt for merverdiavgift, se avsnitt5.1.4 om disse begrepene. Merverdiavgiften skal, imotsetning til sisteleddsavgiften, beregnes ogbetales i alle omsetningsledd, jf. merverdiavgiftslo-ven § 1.

Merverdiavgiften er en transaksjonsbasertskatt, og den grunnleggende aktivitet som utløseravgiftsplikt er omsetning. Merverdiavgiftsloven§ 3 definerer omsetning som levering av vare ellerytelse av tjeneste mot vederlag. Definisjonen forut-setter at det foreligger en gjensidig forpliktendetransaksjon, og i enkelte tilfeller kan det være van-skelig å avgjøre. Dette gjelder bl.a. for offentlige til-skudd. Utgangspunktet er at de som utfører envirksomhet basert på offentlige bidrag ikke ansesfor å omsette varer og tjenester til det offentlige, ogat bidragsmottakeren derfor ikke skal kreve mer-verdiavgift av de offentlige tilskuddene. Blantannet vil det ikke foreligge omsetning når statenbevilger midler til drift av offentlige institusjoner.Offentlig tilskudd kan imidlertid i visse tilfellervære så konkret knyttet til en gjenytelse at det blirå anse som omsetning i merverdiavgiftslovens for-stand.

I Finansdepartementets fortolkningsuttalelseav 15. juni 2001 om omsetningsbegrepet med tankepå forskningstjenester, er det på generelt grunnlagpåpekt visse omstendigheter som kan tale for atoffentlige tilskudd utgjør vederlag for omsetning.Denne uttalelsen er lagt til grunn i senere forvalt-ningspraksis. Finansdepartementet legger her tilgrunn at det foreligger omsetning dersom det eren direkte kobling mellom tilskuddet og motytel-sen. Følgende forhold kan tale for at et offentlig til-skudd anses som vederlag for en tjeneste:– oppdraget tilskuddet er knyttet til er spesifisert

med hensyn til resultatene som skal oppnås


– den offentlige oppdragsgiver har rett til åpåvirke utformingen av tjenesten (resulta-tene) som tilskuddet skal dekke, slik at trans-aksjonen framstår som gjensidig bebyrdende

– den offentlige oppdragsgiver har rett til erstat-ning eller kompensasjon dersom tjenesten ermangelfullt utført

– tjenesten (resultatene) skal primært anvendesav den offentlige oppdragsgiver til eget interntformål

Hvorvidt det foreligger omsetning vil bero på entotalvurdering av disse momentene.

For aktører eksempelvis innen frivillig sektorog kultursektoren som i stor grad finansierer sinvirksomhet gjennom offentlige bidrag, betyr detteat store andeler av deres inntekter ikke blir gjen-stand for avgiftsberegning. En annen viktig inn-tektskilde for disse sektorene er sponsorstøtte.Sponsorstøtte vil oftest faktisk utgjør vederlag forreklametjenester, slik at kravet til omsetning eroppfylt. Gjenytelsene kan f.eks. bestå i ekspone-ringsrettigheter som draktreklame og arenare-klame. I slike tilfeller skal det beregnes merverdi-avgift av sponsorinntektene. Dersom støtte fraenkeltpersoner eller selskaper imidlertid gis somen generell donasjon uten at det mottas noen kon-kret gjenytelse av donasjonen, skal det ikke bereg-nes merverdiavgift av denne donasjonen.

Et annet vilkår for merverdiavgiftsplikt er atomsetningen skjer i næring. I utgangspunktet vilvurderingen av om det foreligger næringsvirksom-het i merverdiavgiftslovens forstand ligne den somforetas i skatteretten. Dette innebærer bl.a. at virk-somheten må være av et visst omfang, være egnettil å gi økonomisk overskudd og drives for eierensegen regning og risiko. Næringsbegrepet i skatte-lovgivningen og merverdiavgiftsloven er likevelikke helt sammenfallende, noe som kan medføre aten virksomhet som er fritatt fra skatteplikt, likevelanses som merverdiavgiftsavgiftspliktig. Bakgrun-nen for dette er bl.a. at merverdiavgiftsloven istørst mulig grad skal virke konkurransenøytral. Ipraksis kan derfor omsetning fra eksempelvis fri-villige organisasjoner hvor inntektene fra omset-ningen bare skal dekke organisasjonens utgifter,anses for å være avgiftspliktige etter merverdiav-giftsloven.

Utgangspunktet er at utgående merverdiavgiftberegnes av vederlaget for den avgiftspliktigeomsetningen, jf. § 18 første ledd. Nærmere reglerom grunnlaget for beregning av utgående avgift ergitt i merverdiavgiftsloven kapittel V og V a.Avgiftsbeløpet betales av kjøperen til selgeren i til-legg til beregningsgrunnlaget.

For at det skal bli lik avgiftsbelastning på altavgiftspliktig forbruk, må en næringsdrivendeogså beregne merverdiavgift ved uttak av varer ogtjenester, jf. § 10 første ledd og § 28 første ledd. Hvasom anses som uttak er nærmere definert i § 14.Det skal beregnes merverdiavgift ved uttak til pri-vat forbruk, eksempelvis dersom en butikkeier tarmed matvarer hjem fra butikken eller ansatte i enrørleggervirksomhet utfører rørleggertjenester påeierens privatbolig.

Ved endringslov av 29. juni 2007 nr. 45 er detforetatt enkelte endringer i uttaksbestemmelsene.Disse endringene innebar bl.a. at det fra 1. januar2008 ble innført et vilkår om at uttaksmerverdiav-gift skal beregnes kun i den utstrekning det forelåfradragsrett ved anskaffelsen eller framstilling avvaren som tas ut. Med virkning fra samme tids-punkt er videre plikten til å beregne merverdiav-gift ved uttak av tjenester til ikke-avgiftspliktig delav virksomheten fjernet. I stedet skal inngåendemerverdiavgift fordeles forholdsmessig mellomavgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig del av virksom-heten. Denne endringen kodifiserer og dels utvi-der et administrativt gitt fritak som gjaldt ved sliktuttak av tjenester mellom avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig del av en virksomhet. Det er også inn-ført nye lempinger i uttaksbestemmelsene i for-hold til tjenester som ytes vederlagsfritt på velde-dig grunnlag, se omtalen i avsnitt 5.4.6. Om dennærmere begrunnelsen for disse lovendringenevises det til Ot.prp. nr. 59 (2006–2007) Om lov omendringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiav-gift.

5.1.3 Fradragsretten for registrerte næringsdrivende

Hovedregelen er at registrerte næringsdrivendehar rett til fradrag for merverdiavgift som er påløptved kjøp av varer og tjenester til bruk i virksomhe-ten (inngående avgift), jf. § 21. Ved at fradragsret-ten begrenses til registrerte næringsdrivende,gjennomføres prinsippet om at merverdiavgiftener en forbruksskatt. Men det er en forbruksskatt ivid forstand fordi endelig avgiftsbelastning oppstårnår omsetningen skjer til et ledd i kjeden uten fra-dragsrett, dvs. privatpersoner og næringsdrivendeog offentlige institusjoner som ikke har avgiftsplik-tige omsetning, eller når fradragsretten er uttryk-kelig avskåret, jf. nedenfor.

Hvis en næringsdrivende både har omsetningsom er avgiftspliktig og omsetning som er unntattfra merverdiavgiftsloven (delt virksomhet), vil dennæringsdrivende bare ha fradragsrett for inngå-ende avgift på anskaffelser som er til bruk i den


avgiftspliktige delen av virksomheten, jf. § 21. Detsamme gjelder hvis en anskaffelse delvis er tilbruk privat. Ved fellesanskaffelser kan det gjøresforholdsmessig fradrag for inngående merverdiav-gift relatert til den avgiftspliktige delen av virksom-heten, jf. § 23. Nærmere bestemmelser om forde-lingen av inngående merverdiavgift er gitt i for-skrift 20. desember 1969 nr. 1 om forholdsmessigfradrag for inngående avgift etter merverdiavgifts-loven (forskrift nr. 18). Fordeling av inngåendeavgift kan etter forskriften § 3 regnes etter hvorstor den avgiftspliktige omsetningen er i forhold tilvirksomhetens samlede omsetning. Alle driftsinn-tekter som vedrører virksomheten må tas med vedfordelingen, også offentlige tilskudd. Dersom detmottas slike tilskudd, må den avgiftspliktige ta stil-ling til hvilken del av virksomheten tilskuddene ergitt til. Dersom tilskuddene mottas av den avgifts-pliktige delen av virksomheten, vil den avgiftsplik-tige omsetningen øke i forhold til samlet omset-ning og virksomheten vil få et høyere fradrag.Dette kan illustreres med en sak avgjort av Klage-nemnda for merverdiavgift den 29. juli 1997 (klage-nemndssak nr. 3528). Her var tilskuddene ikke gittselskapets drift som sådan, men var øremerket deforskjellige virksomhetsområder, hhv. lokalruterog riksvei- og fylkesveifergeruter. Tilskuddeneskulle medregnes ved fastsettelse av det forholds-messige fradrag basert på omsetning. Da tilskud-dene i prosent vedrørende godsdel og persondel(sistnevnte var tidligere utenfor avgiftsområdet),ikke var identisk med prosentvis omsetning innen-for og utenfor loven (uten tilskudd), fikk tilskud-dene innvirkning på fordelingsnøkkelen.

Regelverket for delte virksomheter skaper van-skelige grensedragninger som gir administrativeproblemer og uheldige tilpasninger. Undersøkel-ser har vist at næringsdrivende med delt virksom-het har større administrative kostnader enn ordi-nære avgiftspliktige3.

De senere årene har Høyesterett behandletflere saker knyttet til omfanget av fradragsretten.Dette har bl.a. resultert i at fradragsretten for deltevirksomheter er blitt utvidet sammenholdt med tid-ligere forvaltningspraksis. Ved vurderingen av omdet forelå fradragsrett etter § 21 la man tidligereavgjørende vekt på om den primære bruken avanskaffelsen man krevde fradrag for, var til avgifts-pliktig virksomhet. Som eksempel kan brukes byg-ging av et idrettsanlegg, der den primære bruken

ble ansett å være utøvelse av idrettsaktiviteter ellersalg av inngangsbilletter (unntatt virksomhet) ogikke salg av reklameplass (avgiftspliktig virksom-het). Etter primærbrukslæren hadde man da ikkefradragsrett for anskaffelsene til oppføring og ved-likehold av idrettsanlegget, selv om anlegget ogsåble brukt i avgiftspliktig virksomhet.

I Rt. 2003 side 1821 (Hunsbedt-dommen) og Rt.2005 side 951 (Porthuset-dommen) slo Høyeste-rett fast at vurderingstemaet for delte virksomhe-ter er det samme som for næringsdrivende sombare driver avgiftspliktig virksomhet. Inngåendeavgift på en anskaffelse er fradragsberettiget der-som den har en «naturlig og nær tilknytning» tilden avgiftspliktige virksomheten, og det gjelderikke et vilkår om at den primære bruken av anskaf-felsen må være i den avgiftspliktige virksomheten.

Hunsbedt-dommen gjaldt nærmere bestemtspørsmålet om et aksjeselskap som ved salg avreklame finansierte virksomheten til en rally-crosskjører, kunne føre inngående avgift på utgif-ter til drift og vedlikehold av rallycrossbilen til fra-drag i utgående avgift på inntekter fra den avgifts-pliktige reklamevirksomheten. Rallycross fallerinn under unntaket for idrettsaktiviteter i merver-diavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 12. Høyesterettkom til at vilkårene for fradragsrett var oppfylt, ogviste blant annet til at (den avgiftspliktige) rekla-mevirksomheten ikke kunne skilles fra (den ikke-avgiftspliktige) rallycrossvirksomheten, men varen integrert del av og dannet det vesentligste øko-nomiske fundamentet for rallycrossaktivitetene.Følgelig var utgiftene til drift og vedlikehold av ral-lycrossbilen både til bruk i den avgiftspliktigereklamevirksomheten og den ikke-avgiftspliktigerallycrossvirksomheten. Det forelå derfor rett tilforholdsmessig fradragsrett for den inngåendeavgiften. På grunn av særlige regler om fordelingav den inngående avgiften forelå det i dette tilfelleimidlertid fullt fradrag for den inngående avgiften.

Spørsmålet i Porthuset-dommen var om romog korridorer i hotell skulle anses å inngå i deltvirksomhet med rett til forholdsmessig fradrags-rett for inngående avgift grunnet omsetning avavgiftspliktige tjenester. Utleie av hotellrom varinntil 1. september 2006 ikke belagt med merverdi-avgift. Porthuset anførte at det forelå en nær ognaturlig tilknytning mellom selskapets utgifter tiloppføring av bygg som ble benyttet til utleie avhotellrom og avgiftspliktig omsetning som fantsted på hotellrommene. Den avgiftspliktige virk-somheten besto i å tilby gjestene avgiftspliktige tje-nester som telefon, betal-TV, minibar, tilkopling tilinternett, reklame, levering av mat og drikke tilrommet og henting og bringing av tøy for vask og

3. Rapporten «Basismåling av virksomhetenes administrativebyrder ved avregning av merverdiavgift og videreutviklingav en aktivitetsbasert målemetode» utarbeidet av RambøllNorge AS i 2004 på oppdrag fra Nærings- og handelsdepar-tementet.


rensing. Høyesteretts flertall kom til at vilkårenefor fradragsrett var oppfylt, og viste bl.a. til athotellrom for overnatting er en del av hotelletssamlede avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige virk-somhet og en innsatsfaktor ved salget av de avgifts-pliktige ytelsene.

Utvidelsen av fradragsretten har resultert i atde administrative problemene knyttet til delt virk-somhet er blitt ytterligere forsterket ved at fleredelte virksomheter har fått fradragsrett. Dette gjel-der også på kultur- og idrettsområdet. Eksempel-vis har man ved bygging av idrettsanlegg i dag retttil forholdsmessig fradrag for (den delen av)anskaffelsene som knytter seg til den avgiftsplik-tige delen av virksomheten, f.eks. salg av reklame-plass.

Visse anskaffelser gir ikke rett til fradrag forinngående merverdiavgift selv om de er til bruk iavgiftspliktig virksomhet, jf. § 22. Dette er anskaf-felser som til tross for nevnte bruk må sies å liggenært opp til vanlig forbruk. Eksempler på slikeanskaffelser er omkostninger vedrørende serve-ring og representasjon, varer til bruk til gaver, kostog naturalavlønning, varer og tjenester som skaldekke bolig- og andre velferdsbehov, kunst og per-sonkjøretøyer.

I forhold til fradragsrettens omfang er det iOt.prp. nr. 61 (2006–2007) Om endringar i skatte-og avgiftslovgivninga mv. varslet at Finansdeparte-mentet arbeider med å foreslå endringer i § 21. Ombakgrunnen for dette er det i avsnitt 6.4 i lovpropo-sisjonen bl.a. uttalt:

«Mange av verksemdene som både har avgifts-pliktige og avgiftsfrie aktivitetar driv innanforkultur- og idrettsområdet. Bakgrunnen fordette er at det innanfor kultur og idrett er omfat-tande unntak frå meirverdiavgiftsplikta, og unn-taka skapar mange grensespørsmål som gjerdet vanskeleg å praktisere frådragsreglane.Unntaka er også meir omfattande enn det somer vanleg i andre land i EØS-området. Stortin-get er derfor fleire gonger varsla om at departe-mentet vil gå igjennom reglane for meirverdiav-gift på kultur- og idrettsområdet. Spørsmåletblei mellom anna omtala i Ot.prp. nr. 1 (2004–2005) i samband med innføringa av meirverdi-avgift for kinoog filmbransjen og i St. meld. nr.22 (2004–2005) Kultur og næring. RegjeringaBondevik II varsla ein gjennomgang av meir-verdiavgift på kulturområdet i samband medbusjettet for 2006. Ved kgl. res. 1. desember2006 blei det sett ned et utval som skal vurdereei utviding av meirverdiavgiftsgrunnlaget påkultur- og idrettsområdet, og utvalet vil leveresin rapport innan utløpet av 2007.

Sjølv om avgiftsgrunnlaget for verksemderinnan kultur og idrett blir utvida og mange avproblema for slike verksemder blir løyst, vil detframleis vere mange tenester som ikkje eravgiftspliktige. Ein må derfor leggje til grunn atdet også i framtida vil oppstå mange grense-spørsmål som gjeld retten til fradråg for delteverksemder. Det store talet på klagesaker ogrettssaker viser etter departementet sitt syn atdet er nødvendig å lage klarare reglar om fråd-ragsretten for inngåande avgift. Departementethar derfor sett i verk arbeid med å vurdere end-ring av reglane om frådrag for inngåande avgifti meirverdiavgiftslova § 21. Målet med arbeideter å få reglar som er enklare å praktisere ogsom minkar talet på tvistar som gjeld frådrags-retten. Når det gjeld verksamder som både haravgiftspliktige og avgiftsfrie aktivitetar, vildepartementet også vurdere behovet for åstramme inn regelverket i høve til det som ergjeldande rett i dag.

Departementet tek sikte på å komme til-bake til saka i samband med budsjettet for2008.»

I St.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte-, avgifts- og toll-vedtak avsnitt 3.2.3 er det varslet at Finansdeparte-mentet trenger å bruke noe mer tid på arbeidetmed nye fradragsbestemmelser.

En særegenhet med det norske merverdiav-giftssystemet har fram til 1. januar 2008 vært at inn-gående merverdiavgift kunne fradragsføres umid-delbart ved anskaffelsen og at dette kunne gjøresfor hele det fradragsberettigede beløpet. I mangeandre land, herunder EU-landene, opererer man imerverdiavgiftslovgivningen med generellebestemmelser om justering av tidligere fradrags-ført inngående merverdiavgift på større driftsmid-ler (kapitalvarer) når forutsetningene for fradragetendrer seg etter anskaffelsen. Ved endringslov av29. juni 2007 nr. 45 ble det imidlertid vedtatt å inn-føre slike regler også i Norge med virkning fra 1.januar 2008. Disse nye bestemmelsene innebæreri hovedtrekk at fradraget for inngående merverdi-avgift for kapitalvarer (fast eiendom og driftsmidlerover en viss verdi) skal justeres opp eller ned der-som tilknytningen mellom kapitalvaren og avgifts-pliktige aktiviteter endres i en periode etter anskaf-felsen. Dette vil f.eks. være tilfellet dersom kapital-varen selges, tas ut eller det skjer andre bruksend-ringer i en periode etter anskaffelsen. At inngå-ende merverdiavgift skal justeres opp eller nedbetyr at det kan kreves ytterligere fradrag dersomkapitalvarens tilknytning til avgiftspliktig virksom-het øker innen justeringsperioden. Likeledes måfradraget reduseres dersom tilknytningen tilavgiftspliktig virksomhet reduseres eller faller


bort i denne perioden. Justeringsperioden er ti årfor fast eiendom og fem år for andre kapitalvarer.Formålet med innføringen av justeringsbestem-melser er at fradragsføringen både faktisk og øko-nomisk skal gjenspeile kapitalvarens tilknytning tilavgiftspliktig virksomhet over noe tid og ikke baretilknytningen på anskaffelsestidspunktet. Når detgjelder forarbeidene til justeringsbestemmelsene,vises det til Ot.prp. nr. 59 (2006–2007) Om lov omendringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiav-gift kapittel 5 og Innst. O. nr. 94 (2006–2007) kapit-tel 5. Det er også fastsatt en egen forskrift om jus-tering av inngående merverdiavgift for kapitalva-rer.

5.1.4 Unntak og fritak

Ved innenlands omsetning er unntak og fritak tosentrale begreper i merverdiavgiftsretten, selv omde ikke uttrykkelig kommer fram av loven. Unntaksier man foreligger der omsetningen eller uttaketikke medfører registreringsplikt i merverdiavgifts-manntallet, og det ikke skal beregnes utgåendemerverdiavgift. Slik omsetning gir heller ikke fra-dragsrett for inngående avgift. Merverdiavgiftslo-ven inneholder flere unntak for omsetning av uliketyper tjenester og også enkelte nærmere bestemtevarer. I tillegg til en rekke tjenester på kultur- ogidrettsområdet, se avsnittene 5.2 og 5.3, og omset-ning som skjer av frivillige organisasjoner, seavsnitt 5.4, gjelder dette bl.a. omsetning av helse-tjenester, sosiale tjenester, undervisningstjenester,finansielle tjenester og offentlig myndighetsutø-velse. Disse unntakene framgår i det alt vesentlig-ste av merverdiavgiftsloven §§ 5, 5 a og 5 b.

Med fritak (nullsats) menes omsetning oguttak der avgiftssubjektet ikke skal beregne utgå-ende merverdiavgift, men skal registreres i mer-verdiavgiftsmanntallet og dermed ha rett til fra-drag for inngående merverdiavgift. Realiteten idette er at avgiftssubjekter som har omsetningeller transaksjoner som er fritatt, unngår merverdi-avgiftsbelastningen på sine anskaffelser gjennomfradragsretten, slik at de er i en gunstigere stillingavgiftsmessig sett enn virksomheter som er unn-tatt. Et viktig område hvor det er gitt fritak er vedutførsel eller utførselslignende tilfeller. Det erimidlertid også gitt fritak for enkelte varer og tje-nester som omsettes i Norge, eksempelvis for avi-ser, bøker og tidsskrifter og enkelte typer fartøy ogluftfartøy. Fritakene framgår i det alt vesentligsteav merverdiavgiftsloven §§ 16 og 17.

Etter merverdiavgiftsloven § 70 kan Finansde-partementet helt eller delvis frita fra avgiftspliktnår det foreligger «særlige forhold». Bestemmel-

sen er ment som en sikkerhetsventil til bruk i tilfel-ler som ikke har vært overveid av lovgiver, og hvorplikten til å beregne merverdiavgift framstår somen utilsiktet virkning av merverdiavgiftslovgivnin-gen. I St.meld. nr. 17 (1971–72). Om gjennomføringav merverdiavgiftsloven og investeringsavgiftslo-ven ble det på side 18 uttalt følgende om praktise-ringen av bestemmelsen:

«Når det gjelder spørsmålet om etablering avsærordninger med hjemmel i merverdiavgifts-loven har departementet inntatt det prinsipiellestandpunkt at fullmakten ikke bør nyttes til å til-godese formål som ligger utenfor merverdiav-giftsloven, f.eks. sosiale, kulturelle, og humani-tære formål. En har lagt til grunn at støtte tilslike formål bør skje på annen måte enn ved åfrita for avgiftsplikt.»

Finanskomiteen ga sin tilslutning til dette i Innst. S.nr. 190 (1971–72).

Med hjemmel i § 70 er det siden merverdiav-giftsloven ble vedtatt gitt både fritak for merverdi-avgift og unntak fra merverdiavgiftsloven. Bestem-melsen har vært brukt både i enkelttilfeller og til ågi mer generelle dispensasjoner, og enkelte slikegenerelle dispensasjoner er også gitt på kultur- ogidrettsområdet og overfor frivillig sektor. Om dennærmere praktiseringen av merverdiavgiftsloven§ 70 kan det vises til Ot.prp. nr. 2 (2000–2001)avsnitt 8.4 og Merverdiavgiftshåndboken, 5.utgave 2007, på side 712–717.

5.1.5 Innberetning og betaling

All utgående og inngående avgift som de regis-trerte næringsdrivende har i en bestemt termin,innberettes i omsetningsoppgaven, som sendesskatteetaten, jf. § 29. Det vanlige er at man levereromsetningsoppgave for to måneder av gangen(januar/februar, mars/april, osv.), dvs. seks omset-ningsoppgaver i året, jf. § 30 første ledd, men pånærmere vilkår kan både kortere og lengre termi-ner benyttes, jf. §§ 31 og 31 a. Er differansen mel-lom utgående og inngående avgift positiv, betalerden avgiftspliktige nettobeløpet til vedkommendeskattekontor samtidig med oppgavefristen, jf. §§ 34og 35. Er differansen negativ, skal skattekontoretutbetale beløpet til den avgiftspliktige innen treuker etter at omsetningsoppgaven er mottatt, jf.§ 24. Figur 5.1 illustrerer merverdiavgiftssystemetnår alle ledd i omsetningskjeden er avgiftspliktige.Figur 5.2 illustrerer merverdiavgiftssystemet vedfritatt omsetning, mens figur 5.3 illustrerer mer-verdiavgiftssystemet ved unntatt omsetning.


Figur 5.1 Illustrasjon av merverdiavgiftssystemetA selger en vare til B for 100 kroner (eksklusiv merverdiavgift), B videreselger til C for 200 kroner (eksklusiv merverdiavgift), C videreselger til D for 300 kroner(eksklusiv merverdiavgift), og D videreselger til E (forbruker) for 400 kroner(eksklusiv merverdi-avgift). Det skapes altså en merverdi på 100 kroner i hvert ledd. Selgerne skal i tillegg beregne 25 pst. utgående avgift av vederlaget. A skal innberette og betale 25 kroner (25 pst. av 100 kroner) til staten, og utsalgsprisen blir 125 kroner. B skal innberette 50 kroner (25 pst. av 200 kroner) som utgående avgift (utsalgspris på 250 kroner), men trekker fra 25 kroner som inngående avgift og betaler differansen 25 kroner til staten. C skal innberette 75 kroner (25 pst. av 300 kroner) som utgående avgift (utsalgspris på 375 kroner), men trekker fra 50 kroner som inngående avgift og betaler 25 kroner til staten. D innberetter 100 kroner (25 pst. av 400 kroner) som utgående avgift (utsalgspris på 500 kroner), men trekker fra 75 kroner som inngående avgift og betaler 25 kroner til staten. A, B, C, og D betaler 25 kroner hver, til sammen 100 kroner, som er det avgiftsbeløpet D beregner på sin omsetning til endelig forbruker. Innbetalingsfunksjonen er på denne måten delt på alle leddene i omsetningskjeden.

Figur 5.2 Illustrasjon av merverdiavgiftssystemet ved fritatt omsetningEksemplet tilsvarer eksemplet i figur 5.1, men her er Ds omsetning fritatt for merverdiavgift, eksempelvis fordi D utfører varen. Til tross for innbetalingene fra A, B og C vil staten totalt sett ikke motta noe avgiftsbeløp av transaksjonene. Den avgiften A, B og C til sammen betaler (75 kroner), trekker D fra som inngående avgift. Fordi D ikke beregner utgående merverdiavgift ved sitt salg, men har fradragsrett for inngående avgift (i likhet med alle tidligere omsetningsledd), blir avgiften ikke endelig opptjent. Det samme vil skje dersom D ikke får solgt varen.

Produsent A Foredler B Grossist C Detaljist D Forbruker E

VederlagUtg. mvaInng. mvaSum mva

10025025

200502525

300755025

4001007525

Sum mva for staten100 kroner

Utsalgspris125 kroner




Produsent A Foredler B Grossist C Detaljist D Utførsel


10025025

200502525

300755025

4000

75-75

Sum mva for staten0 kroner






5.1.6 Plikten til å beregne merverdiavgift ved innførsel

Det norske merverdiavgiftssystemet bygger pådestinasjonsprinsippet, som innebærer at vareneller tjenesten skal skattlegges i forbrukslandet ogikke i opprinnelseslandet (produksjonslandet).Det er derfor også merverdiavgiftsplikt ved innfør-sel av varer, jf. merverdiavgiftsloven § 1 og §§ 62følgende. På denne måten får varer som innføresden samme avgiftsmessige behandlingen somvarer som produseres innenlands. Plikten til åberegne merverdiavgift ved innførsel gjelder foralle som innfører en vare og ikke bare for regis-trerte næringsdrivende. Avgiften innberettes ogbetales til toll- og avgiftsmyndighetene.

Den er ingen generell plikt til å betale merver-diavgift ved innførsel av tjenester, men fra 1. juli2001 ble det innført merverdiavgift på kjøp av fjern-leverte tjenester fra utlandet.

Merverdiavgiftslovens bestemmelser omavgiftsplikt ved innførsel av varer og tjenester harsin parallell i utførselsbestemmelsene, som fastset-ter fritak ved omsetning av varer og tjenester tilutlandet, jf. § 16 nr. 1. Bakgrunnen for dette er atmerverdiavgiften som nevnt skal gjelde innen-lands forbruk og at avgiften skal påløpe i forbruks-landet (destinasjonsprinsippet). Varer som ekspor-

teres fra Norge renses på denne måten helt fornorsk merverdiavgift. Avgift påløper i stedet vedinnførsel i eksportlandet.

5.1.7 Merverdiavgiftsreformen 2001 og senere utvidelser av avgiftsgrunnlaget

Merverdiavgiftsloven innførte en generell avgifts-plikt ved omsetning av varer, likevel slik at enkeltevarer ble uttrykkelig unntatt. For tjenester ble detbare innført avgiftsplikt i den grad omsetning avtjenesten var uttrykkelig nevnt i loven. Fra 1. juli2001 ble det innført generell merverdiavgiftspliktogså ved omsetning av tjenester, jf. Ot.prp. nr. 2(2000–2001) Om lov om endringer i lov 19. juni1969 nr. 66 om merverdiavgift (Merverdiavgiftsre-formen 2001) og Innst. O. nr. 24 (2000–2001). For-slagene i proposisjonen bygget på anbefalingene tilMerverdiavgiftsutvalget av 1985, jf. NOU 1990: 11Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester.

Bakgrunnen for reformen var blant annet atden ulike avgiftsmessige behandlingen av avgifts-pliktige varer og unntatte tjenester bød på avgrens-ningsproblemer, skjult avgiftsbelastning og kumu-lasjon, se nærmere om disse begrepene i kapittel 4og avsnitt 5.1.5. Dette ga opphav til vridninger i for-bruks- og næringsvalget. Et annet argument for åinnføre generell avgiftsplikt på omsetning av tje-

Figur 5.3 Illustrasjon av merverdiavgiftssystemet ved unntatt omsetning og av avgiftskumulasjonEksemplet tilsvarer eksemplet i figur 5.1, men grossist C er byttet ut med en unntatt virksomhet, eksempelvis en bank (finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsloven). A og B (som er avgiftspliktige virksomheter) skal på vanlig måte beregne merverdiav-gift ved sin omsetning, men C kan da ikke trekke fra merverdiavgiften påløpt ved kjøpet fra B. Denne omkostningen på 50 kroner vil C måtte dekke inn ved sitt salg til D (som også er en avgiftspliktig virksomhet). D kan ikke trekke fra denne skjulte avgiften, men vil derimot beregne utgående merverdiavgift også for dette beløpet ved sin omsetning til sluttbrukeren (avgift på avgift – avgiftskumu-lasjon). Resultatet av at ett av leddene i kjeden er unntatt blir en høyere kjøpesum for sluttbrukeren og et økt proveny for staten.

Produsent A Foredler BUnntatt

virksomhet C Detaljist D Forbruker E


10025025

200502525

350000

450112,50

0112,50

Sum mva for staten162,50 kroner




Utsalgspris562,50kroner


nester var at det norske merverdiavgiftssystemetskilte seg vesentlig fra andre land. Dette gjaldt bl.a.Sverige, Danmark, Finland og andre OECD-land,hvor utgangspunktet er en generell merverdiav-giftsplikt også ved omsetning av tjenester, sebeskrivelsen av utenlandsk rett i kapittel 7.

Merverdiavgiftsreformen i 2001 medførte ogsåendringer i satsstrukturen. Som et ledd i reformenble det innført en redusert sats på mat- og drikke-varer, og det er senere vedtatt lave satser på flereområder. Selv etter at merverdiavgiftsreformen varvedtatt hadde Norge et snevrere avgiftsgrunnlagenn de fleste andre land som det er naturlig å sam-menligne seg med, og avgiftsplikten er senereytterligere utvidet på flere tjenesteområder. Utvi-delsene har vært begrunnet i de hensyn som ogsålå til grunn for merverdiavgiftsreformen i 2001.Persontransport ble avgiftspliktig fra 1. mars 2004,men med lav sats. Omsetning av infrastrukturtje-nester knyttet til bruk av lufthavner og jernbaneble avgiftspliktig fra 1. januar 2005 med ordinærsats, og det samme skjedde for omsetning av infra-strukturtjenester knyttet til bruk av offentlige hav-ner fra 1. januar 2007. Utleie av rom i hotellvirk-somhet mv., herunder formidling av slik utleie, bleavgiftspliktig fra 1. september 2006 med lav sats.Med virkning fra 1. januar 2008 er det videre inn-ført merverdiavgift med lav sats på næringsmessigutleie av fritidseiendom.

Også på kultur- og underholdningsområdet erflere tjenester blitt avgiftspliktige etter merverdiav-giftsreformen. NRK-lisensen ble avgiftspliktig medvirkning fra 1. januar 2003 med lav sats, noe sominnebærer at NRK kan fradragsføre all inngåendemerverdiavgift mot å beregne utgående merverdi-avgift på lisensinnbetalingen, se avsnitt 5.2.8.Videre ble kinoog filmbransjen avgiftspliktig fra 1.januar 2005 med hhv. lav og ordinær sats. Denneomleggingen er særskilt omtalt i kapittel 8.

5.2 Merverdiavgiftsregelverket på kultur- og underholdningsområdet

5.2.1 Innledning

Kultur- og underholdningssektoren spenner overet stort og mangeartet område med tjenester avsvært ulik karakter. Det er også store forskjellermed hensyn til organisering og finansiering. Enstor andel av virksomheten som utøves på disseområdene skjer med ulike former for offentligestøtteordninger. Nivået på støtteordningene kanvariere, og bidragene kan være mer eller mindrekontinuerlig. Det finnes imidlertid også virksom-heter som utøves helt uten støtte fra det offentlige

og derfor fullt ut drives på kommersielle vilkår. Detvises her til beskrivelsen av de ulike sektorene ikapittel 3.

Før merverdiavgiftsreformen i 2001 var ihovedsak de mangeartede tjenestene innenfordisse områdene ikke omfattet av de tjenestene somspesifikt var oppregnet som avgiftspliktige i mer-verdiavgiftsloven. Dette innebar at de fleste tjenes-tene innenfor kultur- og underholdningssektorenvar unntatt fra merverdiavgiftsplikten uavhengigom virksomhetene var drevet på forretningsmes-sige vilkår eller var basert på støtteordninger fradet offentlige. I forbindelse med merverdiavgifts-reformen i 2001 ble det vedtatt omfattende unntakpå området, og disse unntakene er justert vedsenere lovendringer.

I Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) ble det påpekt atomsetning av tjenester på kultur- og underhold-ningsområdet i utgangspunktet var egnet foravgiftsplikt siden dette er tjenester som retter segmot privat forbruk og som i stor grad omsettes motvederlag. En viktig begrunnelse for å vedta unntakinnenfor disse tjenesteområdene var hensynet til atstaten ikke skulle tape inntekter som en følge av atområdet ble merverdiavgiftspliktig. Områdetomfatter virksomheter som i stor utstrekning base-rer sin drift på offentlige tilskudd, og dette gjelderspesielt innenfor teater, opera, ballett og museer.Verdien av de tjenestene som omsettes blir da høy-ere enn det vederlaget som faktisk kreves fra publi-kum. Når inntektene fra egen omsetning utgjør enmindre del av virksomhetens inntekter, kan detteresultere i at virksomhetenes inngående avgiftregelmessig overstiger utgående avgift. Virksom-hetene får da krav på tilbakebetaling av avgift motstaten istedenfor å innbetale avgift. På dennemåten taper staten inntekter ved at området bliravgiftspliktig.

Fordi det kunne oppstå kompliserte avgrens-ningsspørsmål ved å innføre en delvis avgiftspliktpå disse områdene, ble også mer kommersiellevirksomheter omfattet av unntakene. Hensynet tilå oppnå nøytralitet i regelverket tilsa også at deulike aktørene i størst mulig grad ble underlagtlike regler.

Unntakene på kultur- og underholdningsområ-det er nedfelt i flere bestemmelser i merverdiav-giftsloven, og det er redegjort nærmere for disseunntakene i avsnitt 5.2.2 til 5.2.6. Som redegjørel-sen viser har de mange unntakene fra merverdiav-giftsplikten medført et relativt komplisert oguoversiktlig regelverk. For det første er unntakenelite tilgjengelige for brukerne ved at unntaksbe-stemmelsene ikke er samlet etter saklig sammen-heng. For det andre er formuleringene som er


valgt lite presise slik at det kan oppstå unødvendigtolkningsspørsmål om bestemmelsenes rekke-vidde. Videre kan dagens regelverk skape konkur-ransevridninger bl.a. mellom aktører i sammebransje som har ulik merverdiavgiftsbehandling avsin virksomhet. Avgrensningene kan virke tilfel-dige og lite rimelige, og det kan være vanskelig åbegrunne hvorfor det skal være en forskjell. Denmanglende nøytralitet kan også skape press forutvidelse av eksisterende unntak. I tillegg erenkelte av unntaksbestemmelsene vanskelig åavgrense. Unntakene medfører dessuten proble-mer med fordeling av merverdiavgift for delt virk-somhet, se den nærmere beskrivelsen av dette iavsnitt 5.1.3.

Avslutningsvis er det i avsnittene 5.2.7, 5.2.8 og5.2.9 gitt en kort omtale av hhv. merverdiavgiftsre-glene for biblioteker og mediebedrifter samt null-satsen for bøker.

5.2.2 Kunstverk og opphavsrett

5.2.2.1 Generelt

Etter merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1bokstav a første punktum er omsetning fra opp-havsmannen ved «egen utnyttelse av opphavsretttil egne litterære og kunstneriske verk» unntatt framerverdiavgiftsloven. Unntaket omfatter eksem-pelvis en kunstners salg av et maleri og en manus-forfatters salg av retten til å benytte et filmmanus-kript. Unntakets omfang er nærmere beskrevetnedenfor.

Omsetning fra andre enn den egentlige opp-havsmannen eller vedkommendes mellommannfaller utenfor unntaket. Dette betyr at man er mer-verdiavgiftspliktig etter de alminnelige regler der-som man videreselger et kjøpt maleri eller retten tilet manuskript man har fått overdratt fra opphavs-mannen. Det er videre bare fysiske personer somkan skape opphavsrett. Et aksjeselskaps eller enannen sammenslutnings omsetning av kunstverkeller opphavsrett vil derfor være avgiftspliktig.Omsetning fra opphavsmannens enkeltpersonfore-tak regnes imidlertid som opphavsmannens egenomsetning. Omsetning av et verk fra opphavsman-nen/opphavsmannens enkeltpersonforetak vil der-med få en konkurransemessig fordel i forhold tilomsetning av samme verk av eksempelvis kunst-nerens aksjeselskap. Aksjeselskap er egne juri-diske personer, løsrevet den fysiske personen, ogen omsetning fra aksjeselskapet vil ikke være fore-tatt av den egentlige opphavsmannen. I forvalt-ningspraksis er det for øvrig godtatt at opphavs-mannes dødsbo og opphavsmannens gjenlevende

ektefelle kan tre inn i avdødes avgiftsrettslige stil-ling.

Merverdiavgiftloven § 5 første ledd nr. 1 bok-stav a gjør unntak både for omsetning av kunst-verk, som anses som varer etter merverdiavgiftslo-ven § 2 første ledd, og for omsetning av opphavs-rettigheter, som anses som tjenester etter § 2 annetledd. Nedenfor gjøres det først rede for vareunnta-ket og deretter for tjenesteunntaket.

5.2.2.2 Opphavsmannens omsetning av egne kunstverk

Vareunntaket for omsetning av kunstverk har værti merverdiavgiftsloven siden loven ble vedtatt, oger en videreføring av fritaket for omsetning avkunst etter sisteleddsavgiften. Begrunnelsen forsærordningen den gang var hensynet til avgifts-oppkrevingen og kontrollen. I tillegg til unntaketfor innenlands omsetning kan kunstnere, selv ellerved mellommann, avgiftsfritt innføre egne origi-nale kunstverk, jf. merverdiavgiftsloven § 63 annetledd.

Hvilke gjenstander som er omfattet av begrepet«kunstverk» er i dag nærmere definert i forskrift22. august 1997 nr. 932 om avgrensning av begre-pet kunstverk ved kunstnerens omsetning og inn-førsel av egne kunstverk (forskrift nr. 108), og unn-takene knytter seg opp til varenumre i tolltariffen.Etter forskriften § 2 gjelder unntaket for:– malerier, tegninger mv. omfattet av tolltariffens

posisjon 97.01,– originale stikk, avtrykk mv. omfattet av tollta-

riffens posisjon 97.02,– originale skulpturer mv. omfattet av tolltarif-

fens posisjon 97.03 og– håndvevde tapisserier mv. omfattet av tolltarif-

fens posisjon 58.05.

Tolltariffen bygger på internasjonale konvensjonerog forvaltes av toll- og avgiftsetaten, og det har ipraksis oppstått vanskelige avgrensningsspørsmålfor skatteetaten ved håndhevelsen av forskriften.Definisjonen av «kunstverk» i forskriften er for-holdsvis snever, eksempelvis vil all omsetning avkunsthåndverk falle utenfor og være avgiftspliktigetter de alminnelige regler. Dette kan være bruks-gjenstander og gjenstander som ligger nært opp tilbilledkunst, f.eks. klær, boller, fat, lamper ogsmykker. Rosemalingsarbeid blir heller ikkebetraktet som kunstverk i merverdiavgiftslovensforstand.

Heller ikke fotografier omfattes i utgangspunk-tet av unntaket. Finansdepartementet ga imidlertid6. februar 2004 i medhold av merverdiavgiftsloven


§ 70 et særlig unntak for omsetning og innføring avkunstfotografi. Det framgår av vedtaket at for at etfotografi skal anses som et kunstnerisk fotografietter merverdiavgiftsregelverket, må det være tattog framkalt av kunstneren og signert og numme-rert i et antall begrenset oppad til 30. Ved vurderin-gen av om det foreligger et kunstfotografi kan detlegges vekt på om fotografiet har interesse for envidere krets av personer, om det er ment for offent-lig visning på gallereier eller lignende, pris osv.Vurderingen av om det foreligger et kunstfotografikan i praksis være vanskelig.

5.2.2.3 Opphavsmannes omsetning av egen opphavsrett

I tilknytning til merverdiavgiftsreformen oppstospørsmålet om hvordan opphavsretter til åndsverkskulle behandles. Dersom det ikke ble gjort et sær-skilt unntak for disse tjenestene, ville omsetning avslike rettigheter være merverdiavgiftspliktig etterde alminnelige regler. I NOU 1990:11 uttalte utval-get følgende om spørsmålet i avsnitt 7.16.5.3.3:

«Når det gjelder forfatteres og komponistersopphavsrett er det rimelig å sammenligne medfritakene for de bildende kunstneres omset-ning av egne verk. For forfatteres vedkom-mende kan det også vises til fritaket for bøkersom innebærer fritak dersom utgivelsen skjerpå eget forlag. Det synes da lite rimelig å kreveavgiftsberegning når det inngås en forlagsav-tale. Avgiften vil dessuten være fullt fradragsbe-rettiget på forlagets hånd.

Etter flertallets vurdering er det verken avhensyn til konkurranseforholdene eller prove-nyvirkninger påkrevet å trekke forfatteres ogkomponisters opphavsretter (…) inn underavgiftsområdet.»

Det ble også vist til at det ville ha minimal kumula-tiv effekt å unnta slike tjenester fra merverdiavgift-sloven. Utvalget foreslo på denne bakgrunn et unn-tak for forfatteres og komponisters opphavsrettertil egne verk.

I Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) ble unntaket fore-slått å gjelde for «opphavsrett til egne litterære ogkunstneriske verk», og det ble blant annet uttalt føl-gende i avsnitt 7.2.6.5:

«I utgangspunktet vil unntaket i ny § 5 førsteledd nr. 1 bokstav a omfatte litterære og kunst-neriske verk innen kultur- og underholdnings-området, f.eks. bøker, sceneverk, herunderhørespill, musikkverk og bearbeidelse av slikeverk. Det vil imidlertid også være andre tjenes-ter som leveres i nær tilknytning til utøvelse(…) av det litterære eller kunstneriske verket,

eksempelvis oversettere, scenografer, koreo-grafer, fotografer mv. som vil kunne ha med-opphavsrett f.eks. i forbindelse med fjernsyns-og filmverk. Disse foreslås også omfattet avunntaket. Oversettelse, f.eks. gjendiktning avlyrikk, foreslås også unntatt. Derimot vil over-settelse av eksempelvis teknisk og kommersi-elt materiale bli avgiftspliktig.»

Departementets forslag til lovtekst ble vedtatt uen-dret.

Unntaket må ses i sammenheng med lov 12.mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk mv.(åndsverkloven), som i § 1 første ledd bestemmerat den som skaper et åndsverk, har opphavsrett tilverket. Opphavsretten gir opphavsmannen blantannet enerett til å råde over åndsverket ved å fram-stille eksemplarer av det og ved å gjøre det tilgjen-gelig for allmennheten, i opprinnelig eller endretskikkelse, jf. åndsverksloven § 2. Opphavsrettenoppstår samtidig med verket, og det kreves ingenregistrering eller andre formaliteter.

Med åndsverk menes «litterære, vitenskape-lige eller kunstneriske verk av enhver art og uan-sett uttrykksmåte og uttrykksform», jf. åndsverk-loven § 1 annet ledd. At merverdiavgiftsloven § 5første ledd nr. 1 bokstav a bare unntar «litterære ogkunstneriske verk» er ikke ansett å innebære noenbegrensning i forhold til «vitenskapelige verk».Vurderingen av om en omsetning er unntatt ettermerverdiavgiftsloven er i praksis begrenset til envurdering av om det som omsettes er et åndsverksom er opphavsrettslig beskyttet etter åndsverklo-ven, likevel med noen begrensninger, se nærmereom dette nedenfor.

Som det framgår av avsnitt 5.2.2.1, er det barefysiske personer som kan skape åndsverk. For åutgjøre et åndsverk må videre opphavsmannensideer eller tanker ha manifestert seg i et konkretuttrykk. Det er det konkrete uttrykket som er ver-net, og ikke idéen som ligger til grunn for verketeller det tema som behandles. For å kunne ansessom et åndsverk må det som er skapt også tilfreds-stille kravet til verkshøyde. Dette innebærer at ver-ket må ha preg av noe nytt og originalt og væreuttrykk for en individuell og skapende åndsinn-sats. Frambringelsen må framstå som noe mer ennresultatet av et rent rutinearbeid. Kravet om verks-høyde medfører ikke at det skal foretas noen kvali-tetsvurdering av det frambrakte. «Åndsverk» er etrettslig begrep, ikke et estetisk. Når produksjonenav et verk er avhengig av tekniske faktorer, minkermuligheten for å variere verkets innhold, og detblir vanskeligere å oppnå verkshøyde. Tabeller,prislister, bruksanvisninger, kataloger, adresselis-ter og kalendere oppnår normalt ikke verkshøyde


og er dermed som regel ikke opphavsrettsligbeskyttet.

Også bearbeidelser av opphavsrettslig beskyt-tede verk kan anses som åndsverk, jf. åndsverklo-ven § 4. For at en bearbeidelse skal være opphavs-rettslig beskyttet kreves det at endringen i seg selvoppfyller kravet til verkshøyde. Mekaniske ellerrutinemessige endringer i et verk medfører såle-des ikke beskyttelse. Eksempelvis kan en bok sombearbeides til filmmanus eller slik at den kanbenyttes i undervisningssammenheng anses somet eget åndsverk. Videre kan sammenstillinger avflere åndsverk eller deler av åndsverk også gi opp-havsrett til sammenstillingen, jf. åndsverkloven§ 5.

Et åndsverk behøver ikke være skapt av enenkelt opphavsmann, men kan være resultatet avet samarbeid mellom flere. Ved en film- eller tv-pro-duksjon vil et stort antall yrkeskategorier kunne hamedopphavsrett, f.eks. manusforfattere, manusbe-arbeidere, oversettere, regissører, koreografer ogfotografer. Disse tjenestene har preg av en selv-stendig skapende innsats og vil være opphavsretts-lig beskyttet. Tjenester som miksing, tekstsetting,klipping, framkalling, kopiering mv. er i utgangs-punktet ikke opphavsrettslig beskyttet. Om detforeligger et opphavsrettslig beskyttet åndsverkmå likevel vurderes konkret i det enkelte tilfelle.

Etter at unntaket for omsetning av opphavsrettble vedtatt som et ledd i merverdiavgiftsreformen,fant Finansdepartementet det nødvendig å presi-sere unntakets rekkevidde nærmere. I Ot.prp. nr. 1(2001–2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 – lov-endringer avsnitt 9.2.1 ble det uttalt følgende:

«(E)n isolert tolkning av ordlyden i merverdiav-giftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav a (kan)tyde på at dette unntaket er mer omfattendeenn intensjonen bak merverdiavgiftsreformentilsier. Reformen har ikke hatt som formål ågjøre innskrenkninger i den etablerte avgifts-plikten fra før reformens iverksettelse, men åutvide avgiftsgrunnlaget. Departementet vilderfor for ordens skyld bemerke at eksempel-vis salg eller utleie av eksemplarer av et kunst-nerisk verk ikke omfattes av unntakene på kul-turområdet. Slik omsetning vil fremdeles væreavgiftspliktig. Det samme gjelder i forhold tilden etablerte avgiftsplikten for blant annet arki-tekttegninger og reklameprodukter.»

Unntaket må derfor også avgrenses mot arbeidsom nyter opphavsrettslig beskyttelse, men hvordet er den bakenforliggende konsulenttjenestensom er leveransens egentlige mål. Eksempelviskan en advokats juridiske utredning til en klientisolert sett tilfredsstille kravet til verkshøyde i

åndsverkloven, uten at vederlaget av den grunn erunntatt fra merverdiavgiftsloven. Det samme vilgjelde for annet konsulentarbeid der det sentraleer arbeidsinnsatsen og ikke verkets opphavsretts-lige status. Dette er også lagt til grunn for fram-bringelsen av et horoskop. Det er ansett at astrolo-gen yter en tjeneste hvor kunden betaler for detindividuelt frambrakte horoskopet, uavhengig avnedtegningens opphavsrettslige status.

Da omsetning av rettigheter til film ble avgifts-pliktig med virkning fra 1. januar 2005, se kapittel8, ble det lagt til grunn at produsentens omsetningav egne rettigheter til filmen skulle være avgifts-pliktig uavhengig av unntaket i merverdiavgiftslo-ven § 5 første ledd nr 1 bokstav a. Dette gjelder selvom en kinofilm eller en TV-serie kan være opphavs-rettslig beskyttet etter åndsverkloven.

Patentrettigheter, mønsterrettigheter, vare-merkerettigheter mv. omfattes ikke av åndsverklo-ven, men nyter beskyttelse etter andre regelverk.Omsetning av slike rettigheter er derfor ikkeomfattet av unntaket i merverdiavgiftloven § 5 før-ste ledd nr. 1 bokstav a, men avgiftspliktig etter dealminnelige regler.

Som det framgår av redegjørelsen ovenfor mådet foretas en konkret vurdering i det enkelte til-felle av om det foreligger et åndsverk som er opp-havsrettslig beskyttet. Denne vurderingen vil imange tilfeller være svært skjønnsmessig, og unn-taket for omsetning av opphavsrettigheter byr der-for ofte på vanskelig avgrensningsproblemer.Eksempler på tjenester som i forvaltningspraksiser lagt til grunn kan omfattes av åndsverkloven erkryssord, lysdesign, layouttjenester, faglitteraturog tatoveringsmotiv.

5.2.2.4 Omsetning ved mellommann

Unntaket gjelder også for omsetning ved mellom-mann i opphavsmannens navn, eksempelvis hvoret galleri selger kunstnerens maleri, jf. § 5 førsteledd nr. 1 bokstav a annet punktum. Det er barevederlaget som mellommannen mottar for kunst-verket på kunstnerens vegne som omfattes av unn-taket. Den provisjonen en mellommann beregnerseg overfor opphavsmannen må anses som et ved-erlag for en avgiftspliktig formidlingstjeneste.Imidlertid ga Finansdepartementet 1. februar 2002i medhold av merverdiavgiftsloven § 70 et unntakfor galleriers provisjon ved formidling av kunst-verk. Bakgrunnen for unntaket var usikkerheten ibransjen om hvordan regelverket på områdetskulle forstås og den varslede gjennomgangen avunntakene på kulturområdet.


5.2.3 Kunstnerisk fremføring av åndsverk og tilknyttede tjenester

5.2.3.1 Kunstnerisk fremføring av åndsverk

Etter merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 14første punktum er omsetning av tjenester i form avkunstnerisk fremføring av åndsverk unntatt framerverdiavgiftsloven. For å komme inn under unn-taket må det altså framføres et opphavsrettsligbeskyttet verk på en kunstnerisk måte. Dette viltypisk være en skuespillers eller en musikers frem-føring. Disse slipper dermed å beregne avgift vedomsetning av sine tjenester selv om det skulle viseseg at de driver i næring, men har heller ikke fra-dragsrett for inngående avgift. Det framgår også avbestemmelsen at formidling av slike tjenester erunntatt.

Unntaket for kunstnerisk fremføring av ånds-verk ble vedtatt som en del av merverdiavgiftsre-formen i 2001. I NOU 1990:11 avsnitt 7.16.5.3.3viste utvalgets flertall til at det ville ha minimalkumulativ effekt å unnta slike tjenester. Det blevidere uttalt følgende:

«For de utøvende kunstnernes vedkommendeer det med unntak for musikere med kostbarutrustning, ikke særlig vanlig at deres virksom-het regnes som næring. Dette gjelder også free-lancere. Hertil kommer at den enkelte kunstnerkan være engasjert på forskjellig måte av ulikearbeids- eller oppdragsgivere. Det antas åkunne medføre en viss usikkerhet dersomenkelte skuespillere i et ensemble skulleberegne avgift mens andre ikke skulle beregneavgift.»

Utvalgets flertall var av den mening at verken hen-synene til konkurranseforholdene eller proveny-virkninger tilsa at utøvende kunstneres framfø-relse av kunstneriske verk burde være avgiftsplik-tig, og slike tjenester ble derfor foreslått unntatt.Utvalgets forslag ble fult opp i Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) og Innst. O. nr. 24 (2000–2001).

Unntaket ble først plassert i lovens § 5 førsteledd nr 1 bokstav a, men ble av lovtekniske hensynsenere flyttet til § 5 b, jf. Ot.prp. nr. 1 (2001–2002)avsnitt 9.2.2. Unntaket ble da presisert av Finans-departementet til å omfatte følgende:

«Unntaket omfatter alle former for kunstneriskfremføring. Bestemmelsen omfatter eksempel-vis fremføring av musikkverk, skuespilleresopptreden, dirigering av orkester mv. Unntaketer videre uavhengig av hvilket medium fremfø-ringen blir foretatt i. En skuespillers fremføringi en reklamefilm vil derfor bli unntatt, selv omreklametjenester er en avgiftspliktig ytelse.Unntaket vil også gjelde der flere utøvende

kunstnere opptrer sammen, eksempelvis etorkester eller en teatergruppe. Begrensningeni unntaket ligger i at det må være et åndsverksom framføres. Unntaket fra merverdiavgifts-plikten er imidlertid ikke avhengig av om detsom framføres er eget eller andres verk.

Ved avgjørelsen av om en tjeneste kananses som utøvende kunst, er det eksempelvisi svensk rett lagt vekt på tyngdepunktet i pre-sentasjonen. Departementet mener at en sliktilnærming også vil være naturlig etter det nor-ske regelverket. For at unntaket skal komme tilanvendelse, må det være snakk om en kunstne-risk fremføring av et verk hvor hensikten er ålevendegjøre og fortolke verket gjennom enprestasjon. Eksempelvis vil stand-upkomikere,underholdere mv. omfattes av dette unntaket.Disse vil framføre enten egne eller andres litte-rære verk. Det må imidlertid trekkes en grensemot omsetning fra eksempelvis en konferan-sier, kommentator eller programleder. Dette eren type tjeneste som i de fleste henseende ikkekan anses som utøvende kunst. Selv om en pro-gramleder, i tillegg til sine vanlige oppgaver,forteller noen vitser, historier mv., vil hoved-vekten som regel ligge på det administra-tive/informative. Opptredenen som helhet vilderfor ikke anses som kunstnerisk fremføringav et åndsverk, og vil være avgiftspliktig. Bestårderimot programlederens oppgaver hovedsa-kelig i eksempelvis diktopplesning, sketsjermv. kan det antas at tjenesten omfattes av unn-taket.

Selv der en programleders presentasjonikke anses for å være en kunstnerisk fremfø-ring, kan det være sitt eget verk programlede-ren presenterer. Det samme gjelder en forfattersom leser fra boken sin eller en foredragshol-der. Formidling fra opphavsmannens side avegne verk vil være slik utnyttelse som er unn-tatt fra avgiftsplikten i merverdiavgiftsloven § 5første ledd nr. 1 bokstav a. Dette innebærer atdersom eksempelvis en forfatter mottar veder-lag for å presentere boken sin på en bokaften,skal forfatteren ikke beregne merverdiavgift avdette vederlaget.

Discjockeys vil etter departementetsmening kunne anses å bearbeide musikken veden fremføring, og vil da sette sitt personligepreg på framførelsen. Departementet er av denoppfatning at denne form for utøvende kunst vilomfattes av unntaket for fremføring av ånds-verk. En ren avspilling av plater, ispedd enklekommentarer og presentasjoner, vil derimotetter departementets mening ikke anses somen kunstnerisk fremføring, og vil dermed væreavgiftspliktig. I svensk rett er det på sammemåte oppstilt et krav om tolking eller levende-


gjøring av stykket, dvs. at en passiv avspillingav plater ikke vil omfattes av unntaket.»

Det kan i praksis by på vanskelige grensedragnin-ger å avgjøre om det som framføres er et opphavs-rettlig beskyttet åndsverk. I tillegg kommer at detmå vurderes om fremføringen er av en kunstneriskart. Det er antatt at et trylleshow vil kunne væreopphavsrettslig beskyttet, og at tryllekunstnerensfremføring i de fleste tilfeller vil være av kunstne-risk art. En oppsendelse av fyreverkeri er imidler-tid antatt ikke å være omfattet av åndsverkloven ogdermed heller ikke av unntaket i merverdiavgifts-loven. Det samme er lagt til grunn for en strippersfremføring. At en stripper lærer inn et sett medbevegelser og dansetrinn i forkant av opptreden,vil ikke være tilstrekkelig for å si at man har skaptet opphavsrettslig beskyttet verk. For inngangs-penger til et strippeshow, som reguleres av mer-verdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5, vises det tilomtalen i avsnitt 5.2.4.

Unntaket for kunstnerisk fremføring må ses påsom et objektivt unntak, slik at det avgjørende forom en omsetning skal unntas er tjenestens art.Selv om en juridisk person ikke kan foreta enkunstnerisk fremføring, kommer unntaket likeveltil anvendelse. Som eksempel kan vises til at enkunstner kan drive sin virksomhet gjennom etaksjeselskap, og aksjeselskapet skal da ikkeberegne utgående merverdiavgift ved omsetningav en fremføring. Dette gjelder i motsetning til unn-taket for omsetning av egen opphavsrett, som baregjelder for fysiske personer, se avsnitt 5.2.2.

5.2.3.2 Integrerte og nødvendige tjenester

Også tjenester som er en integrert og nødvendigdel av den kunstneriske fremføringen er unntatt framerverdiavgiftsloven, jf. § 5 b første ledd nr. 14annet punktum. Dette innebærer at også tjenestersom ikke er beskyttet av åndsverkloven unntas.

Unntaket for integrerte tjenester kom inn iloven etter at merverdiavgiftsreformen var vedtatt,se Ot.prp. nr. 1 (2001–2002) avsnitt 9.2.2. I proposi-sjonen er det vist til at unntaket eksempelvis vilgjelde lydog lystjenester som kjøpes inn til et kon-kret arrangement eller arbeid med eksempelvis åbygge opp en scene til en bestemt konsert ellerforestilling.

Generelle underleveranser til et arrangements-sted er utenfor unntaket. Dette gjelder alle anskaf-felser til den generelle driften av stedet, eksempel-vis elektriker- og malertjenester og generelt vedli-keholdsarbeid ellers. Tjenester som består i råd-givningstjenester som eksempelvis ytes av regn-

skapsførere, revisorer og advokater er ogsåavgiftspliktige. Det samme gjelder tjenester som erknyttet til et konkret arrangement, men som ikkekan anses som en integrert del av selve framførel-sen. Eksempelvis vil vaktholdtjenester væreavgiftspliktig selv om de kun benyttes under arran-gementer. Det samme gjelder serveringstjenester,garderobetjenester mv. som tilbys i forbindelsemed et arrangement. En annonse i tilknytning til etarrangement vil heller ikke omfattes av unntaket.

I forvaltningspraksis er det lagt til grunn atrene vareutleieforhold ikke omfattes av unntaket.Ved lydog lystjenester anvendes unntaket bare ide tilfellene utstyret ledsages av en personlig inn-sats, f.eks. en lydtekniker som benytter eget lydut-styr under en konsert. Overlater lydteknikeren lyd-utstyret mot vederlag til arrangøren uten selv åbistå med egen innsats under konserten, antas detat forholdet må anses som en avgiftspliktig utleie-tjeneste.

Unntaket for integrerte tjenester innebærer atenkelte underleverandører kan komme til å drivedelt virksomhet i forhold til merverdiavgiftslovenog dermed kan kreve forholdsmessig fradrag forinngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk ivirksomheten. Vurderingene knyttet til fradra-dragsrettens omgang for delte virksomheter kanvære komplisert, se avsnitt 5.1.3.

5.2.3.3 Formidling av kunstnerisk fremføring av åndsverk

Også formidling av kunstnerisk fremføring avåndsverk er unntatt fra merverdiavgiftsloven, jf. § 5b første ledd nr. 14 første punktum.

Formidlingstjenester følger i utgangspunktetde alminnelige regler i merverdiavgiftsloven uav-hengig av om den tjenesten som formidles er unn-tatt. I forbindelse med merverdiavgiftsreformen i2001 ble det ikke vedtatt noe særskilt unntak forformidling av kunstnerisk fremføring av åndsverk,og slike formidlingstjenester var derfor avgiftsplik-tige etter de alminnelige regler.

Med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 gaFinansdepartementet 3. juli 2001 et unntak forimpresariovirksomhet. Unntaket ble senere utvi-det til et generelt unntak for formidling av kunstne-risk fremføring av åndsverk, jf. § 5 b første ledd nr.14 første punktum. I Ot.prp. nr. 1 (2001–2002)avsnitt 9.2.2 uttalte departementet følgende:

«Slik formidling vil være nært knyttet til kunst-nerens egen avgiftsfrie fremføring av sitt ellerandres verk, og departementet er av den oppfat-ning at det ikke er ønskelig å avgiftsbelegge


denne type virksomhet. Unntaket må avgren-ses mot annen avgiftspliktig rådgivnings- ogmanagementtjenester. Dette kan eksempelvisvære forretnings- og regnskapsførsel, forhand-ling av sponsoravtaler og platekontrakter, advo-kattjenester mv. Slike tjenester vil være avgifts-pliktige også når brukeren av tjenesten er enutøvende kunstner.»

Unntaket omfatter formidlingstjenester someksempelvis den kontakt som knyttes mellom enmusiker eller en skuespiller på den ene side ogarrangør av en konsert eller et teater på den annen.

5.2.4 Inngangspenger til konserter, teater-, opera- og ballettforestillinger mv.

I merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5 er detfastsatt unntak fra den generelle merverdiavgifts-plikten for tjenester i form av rett til å overvære tea-ter-, opera-, ballettog sirkusforestillinger, rett til åovervære konsertarrangementer, samt adgang tildansetilstelninger med levende musikk. Unntaketomfatter også formidling av slike tjenester.Bestemmelsen angir eksplisitt at unntaket ikkeomfatter tjenester i form av rett til å overvære strip-tease eller formidling av denne type tjenester.

Merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5 fast-setter også unntak for retten til å overvære utstil-linger i gallerier og museer, adgang til fornøyelses-parker og opplevelsessentra og retten til å over-være idrettsarrangementer. Disse unntakeneomtales i avsnittene 5.2.5, 5.2.6 og 5.3.3.

Som det framgår av avsnitt 5.2.1 ble det i NOU1990:11 framhevet at kultur- og underholdningstje-nester teknisk sett vil være godt egnet for avgifts-belegging, men at de offentlige støtteordningenepå området kunne begrunne unntak fra avgiftsplik-ten. Ved vurderingen av å innføre avgiftsplikt lautvalget først og fremst vekt på å kartlegge de kon-kurransemessige virkningene dette ville ha. Utval-get var av den mening at det ikke burde skilles mel-lom offentlig og privat kommersiell virksomheteller stilles krav til form og kvalitet innen de ulikekunstartene som kriterier for avgiftsplikt ellerikke. I avsnitt 7.16.7 i innstillingen uttalte utvalgetfølgende:

«Flertallet foreslår fritak for teatervirksomhet,herunder opera, ballett etc. Det er lagt særligvekt på de konkurransemessige utslag enavgiftsplikt får som følge av de eksisterendeoffentlige støtteordninger. (…)

Et samlet utvalg foreslår avgiftsplikt på kinoog konserter. Utvalgets standpunkt innebæreren ganske vid avgiftsplikt innen kultur ogunderholdning. Som hovedregel vil det bli

avgiftsplikt på kultur- og underholdningsarran-gementer. Det vil således også bli avgiftspliktpå sirkus og annen artistopptreden, tivoli ogfornøyelsesparker, diskoteker og andre danse-tilstelninger, messer, utstillinger, oppvisningeretc. Utvalget forutsetter at amatørforeninger,skole- og ungdomsorkestre etc ikke vil bliavgiftspliktige for sine leilighetsvise arrange-menter.»

Høringsinstansene var gjennomgående kritiske tilforslagene om avgiftsplikt på omsetning av tjenes-ter innenfor kultur- og underholdningssektoren.Ut fra likhetshensyn og for å unngå vanskeligeavgrensningsspørsmål, ble det i Ot.prp. nr. 2(2000–2001) foreslått også å la bl.a. kinoforestillin-ger og konserter være omfattet av unntaket.Finansdepartementet uttalte følgende om dette iproposisjonen avsnitt 7.2.6.5:

«Departementet er, i likhet med en rekke avhøringsinstansene, enig i at utvalgets forslagom utelukkende å holde teater, opera, ballettog lignende sceneaktiviteter utenfor avgiftsom-rådet vil føre til store avgrensingsproblemer.Konserter og artistopptredener har mange fel-lestrekk med teater og lignende. Et skille iavgiftsplikten mellom scenekunst på den eneside og konsertog artistvirksomhet på denandre, vil innebære kompliserte avgrensings-spørsmål. Det vil f.eks. kunne oppstå avgren-singsproblemer ved avgjørelsen om enkeltemusikaler og revyer skal regnes som teater oglignende eller konserter. Det vil videre kunneoppstå avgrensingsproblemer både med hen-syn til hvilke tjenester som blir avgiftspliktige,og i hvilken utstrekning det foreligger fradrags-rett for inngående merverdiavgift. Ved fellesan-skaffelser til delt virksomhet ville det måtteforetas fordeling av inngående avgift. Særlig forarrangører av både teater og konserter i sammelokale vil det kunne oppstå problemer med for-delingen av inngående avgift på drift og vedlike-hold av bygget dersom konserter og teateravgiftsmessig skal behandles forskjellig.

Departementet finner på denne bakgrunn atdet vil være vanskelig og uhensiktsmessig åikke likebehandle områdene teater, opera, bal-lett, konserter, kinoer og museer, herunder gal-lerier. Både av hensyn til likebehandlingen, deetablerte støtteordningene og på grunn av devanskelige avgrensingsspørsmålene en delvisavgiftsplikt innenfor disse tjenesteområdene vilmedføre, foreslår departementet en avgiftsmes-sig likebehandling av de nevnte aktivitetene.Departementet foreslår derfor at retten til åovervære arrangementer innenfor disse tjenes-teområdene generelt unntas. Det vises til for-slag til ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven§ 5 b første ledd nr. 5.


Departementet er enig med utvalget i athensynet til konkurransenøytralitet for øvrig til-sier at deler av underholdningssektoren i størstmulig grad likebehandles med annen avgiftsbe-lagt underholdningsvirksomhet som drives påmer forretningsmessig basis uten noen særligstøtteordninger. Det foreslås derfor ikke unn-tak for de deler av underholdningssektorensom driver på mer forretningsmessig basisuten noen særlige støtteordninger, og som skil-ler seg fra ovennevnte aktiviteter. Dette kanf.eks. være artistopptredener som sirkus ogtivoli mv., eller annen underholdning som i for-nøyelsesparker, diskotek og lignende.»

I forbindelse med Stortingets behandling av lov-proposisjonen ble unntakene innenfor kultur- ogunderholdningssektoren ytterligere utvidet tilogså å omfatte sirkusforestillinger, fornøyelsespar-ker og opplevelsessentra, se Innst. O. nr. 24 (2000–2001). Denne utvidelsen kom inn som følge av bud-sjettavtalen for statsbudsjettet 2001 mellom Arbei-derpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet ogVenstre, hvor avtalepartene bl.a. ble enige om åforeta fornyelse av merverdiavgiftssystemet, menmed enkelte endringer i forhold til det framsatteforslaget, se kapittel 1 og avsnitt 2.6 i finanskomite-ens innstilling.

Unntaket i § 5 b første ledd nr. 5 er senere utvi-det til også å omfatte formidlingstjenester, seOt.prp. nr. 1 (2001–2002) avsnitt 9.2. Fra 1. januar2005 ble unntaket for kinoforestillinger tatt ut somet ledd i omlegging av merverdiavgiftsreglene forkino- og filmbransjen, se omtalen av dette i kapittel8. Videre er bestemmelsen utvidet til også åomfatte adgang til dansetilstelninger med levendemusikk, se Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) Skatte- ogavgiftsopplegget 2006 – lovendringer avsnitt 25.4.

Som gjennomgangen av forarbeidene viser, haravgrensningshensyn, hensynet til likebehandlingog hensynet til positivt proveny vært viktigemomenter for utformingen av merverdiavgiftslo-ven § 5 b første ledd nr 5. Bestemmelsen, slik dennå lyder, innebærer at store deler av de aktivitetersom utøves innen kultur- og underholdningssekto-ren er unntatt fra den generelle merverdiavgifts-plikten. Med dette utgangspunktet gis det neden-for en oversikt over bestemmelsens nærmere rek-kevidde og enkelte avgrensningsspørsmål.

Etter bestemmelsens ordlyd er det kun «tjenes-ter i form av rett til å overvære» eller omsetningsom gjelder «adgang til» de angitte arrangemen-tene som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten.Dette betyr at unntakene retter seg mot selve inn-gangsbillettene, dvs. at det ikke skal beregnesutgående merverdiavgift på billettsalg foretatt av

arrangør og inngangspenger betalt på stedet. Detvil ikke ha noen betydning om det er arrangørenselv eller andre som selger billetten. Annen virk-somhet som drives av arrangøren vil derimot ikkevære omfattet av unntaket. Dette kan f.eks. værevaresalg, servering og garderobebetjening, som vilvære avgiftspliktig etter de alminnelige regler. Ienkelte tilfeller kan det være uklart hvilken ytelsedet egentlig betales for, eller med andre ord hvor-dan ytelsen skal karakteriseres. Utgangspunktet erat hver ytelse må vurderes hver for seg og følgeavgiftsreglene for de ulike tjenestene som sådan.Er servering inkludert i inngangsbilletten, må dendelen av vederlaget som gjelder servering skillesut og avgiftsberegnes med mindre den inngår somen naturlig, integrert del av arrangementet. Mot-satt kan løsningen bli dersom garderobebetjeninger inkludert i billetten og ikke er særskilt priset.Også garderobebetjeningen kan da inngå i unnta-ket.

Arrangører kan i enkelte tilfeller påberope segandre unntaksbestemmelser i merverdiavgiftslo-ven. Etter § 5 første ledd nr. 1 bokstav c er teatre ogarrangører av konserter og stevner unntatt framerverdiavgift ved omsetning av kataloger, pro-grammer, prospektkort og suvenirer. Bestemmel-sen har vært i merverdiavgiftsloven siden lovenble vedtatt, og tar sikte på å unnta et mer tilfeldigutvalg av masseproduserte ting og ikke salg avvanlige bruksgjenstander. Den er tolket relativtsnevert i forvaltningspraksis. Unntaket gjelderikke bare for omsetning til publikum under etarrangement, men også arrangørens salg av slikevarer til videreforhandlere, f.eks. til en kiosk elleren butikk like ved. Unntaket omfatter bare salgetav de angitte varer. Dersom et teater eksempelvisselger et program som inneholder annonser, vilomsetningen av annonseplassen være merverdiav-giftspliktig etter de alminnelige regler.

I § 5 b første ledd nr. 5 er de arrangementer,forestillinger mv. som skal være unntatt positivtoppregnet. Selv om de begreper som er benyttet ergodt innarbeidede betegnelser som i utgangspunk-tet synes å ha et relativt klart meningsinnhold, vilbestemmelsen slik den er formulert utvilsomt ha etvidt anvendelsesområde. Som det framgår ovenforble det i lovforarbeidene skilt mellom de aktivitetersom blir drevet på basis av offentlige støtteordnin-ger og de aktiviteter som blir drevet på kommersi-elt grunnlag. I forbindelse med Stortingetsbehandling av Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) blebestemmelsen imidlertid utvidet til også å gjeldesirkusforestillinger og adgang til fornøyelsespar-ker og opplevelsessentra. Sondringen mellom akti-viteter som blir drevet på basis av offentlige støtte-


ordninger og de aktiviteter som blir drevet på kom-mersielt grunnlag synes derfor ikke lenger å værenoen rettesnor ved avgrensningen av unntakene.

Ut fra uttalelsene i lovens forarbeider kan detlegges til grunn at lovgiver ikke har ønsket å skillemellom scenekunst på den ene side og konsert- ogartistvirksomhet på den andre. Det er videre lagt tilgrunn at unntakene knytter seg til tjenestens art.Dette betyr at det ikke har noen betydning hvemsom står for drift og hva som er formålet medarrangementet. Det har heller ingen betydninghvilken type lokaler forestillingen blir framført i.

Av ulike arter tjenester som antas å kommeinnenfor unntakene kan nevnes musikaler, revy-,kabaret- og stand up-forestillinger. Videre er detlagt til grunn at unntaket for ballett ikke bareomfatter tradisjonell ballett, men også jazzballett,folkedans mv. Unntaket for konserter sikter tilarrangementer hvor publikum betaler for inngangtil et avgrenset område, hvor en på forhånd annon-sert artist eller musikkgruppe spiller. Dette mågjelde konserter med klassisk musikk så vel somrockekonserter. Det må imidlertid foretas enavgrensning mot inngang til diskotek, som ernevnt som eksempel på avgiftspliktig virksomhet iOt.prp. nr. 2 (2000–2001).

Rekkevidden av unntaket for konsertarrange-menter var oppe til vurdering i Gulating lagmanns-rett dom av 7. juli 2005, der spørsmålet var om detskulle beregnes merverdiavgift av inngangspen-ger til et utested med nattklubb og pianobar. Omdet rettslige utgangspunktet uttalte lagmannsret-ten:

«Kulturunnataket i mval § 5b første ledd nr. 5gjeld «rett til å overvære » ei rekkje ulike slagkulturhendingar. Konsertalternativet som eraktuelt i denne saka, må sjåast som ein del avheilskapen som kulturunnataket representerar.Omgrepet «konsert » og den opprekninga detstår i, kan oppfattast slik at det må vera ein vissklasse over hendinga. Lagmannsretten legglikevel ikkje til grunn fremføringa må haldasærlege musikalske kvalitetsmål for å kunnagodtakast eller med andre ord at konsertunna-taket eller for den del andre unnatak, gjeld ikkjeberre for «fin » kulturelle hendingar. Unnataketgjeld også for enkle og mindre pretensiøsemusikalske hendingar. Poenget er slik lag-mannsretten ser det, at bruken av omgrepet«konsert » må oppfattast slik at musikkfremfø-ring må vera hovudelementet i hendinga for atden skal kunna koma inn under unnataket i §5bførste ledd nr. 5.»

Lagmannsretten pekte på at det ikke ble tatt sær-skilt betalt for å overvære de artister som fram-

førte levende musikk i pianobaren. Inngangspen-gene atskilte seg ikke fra det som var vanlig påøvrige nattklubber i området. Etter en konkret hel-hetsvurdering la lagmannsretten til grunn atmusikken i pianobaren ikke var noe hovedele-ment, men kun:

«(… ) gjekk inn som ein del av eit større under-haldningstilbod – og då som ei lydkulisse – somsaman med andre element skulle vera med åskapa ei hyggeleg atmosfære for gjestane.Fremføringa av musikken fell difor utanfor detsom i meirverdeavgiftslova § 5b første ledd nr.5 er nemnt «konsertarrangement » og ingen delav inngangspengane kan difor seiast å ha gjevegjestane «rett til å overvære » slike arrange-ment.»

Som det framgår ovenfor ble bestemmelsen i 2005utvidet til også å omfatte adgang til dansetilstelnin-ger med levende musikk. Det framgår av lovforar-beidene at både store dansegallaer og dans i min-dre lokaler vil være omfattet av unntaket. Dersomdansingen bare utgjør ett element i et arrange-ments samlede underholdningstilbud, må detavgjøres konkret om det foreligger en tilstelningsom omfattes av unntaket. Unntaket er avgrensettil dansetilstelninger med levende musikk, noesom innebærer at det fremdeles er avgiftsplikt forinngangspenger til diskotek.

Et eksempel som illustrerer enkelte av deavgrensningsspørsmål som merverdiavgiftsloven§ 5 b først ledd nr. 5 har gitt opphav til, er Borgar-ting lagmannsrett dom av 4. desember 2006 i sakenDen Blue Engel mot staten. Et av spørsmålene lag-mannsretten tok stilling til i denne saken var omomsetning av inngangspenger til stripteaseshowvar omfattet av unntaket i merverdiavgiftsloven § 5b første ledd nr. 5, slik bestemmelsen den gang lød.Etter en gjennomgang av lovens ordlyd sammen-holdt med de øvrige rettskildene konkluderte lag-mannsretten med at inngangspenger til å over-være stripteaseshow ikke var avgiftspliktig, jf.dagjeldende § 5 b første ledd nr. 5. Det ble bl.a. visttil forarbeidene hvor det framgikk at artistopptre-dener har mange fellestrekk med teater og lig-nende, og et skille i avgiftsplikten mellom scene-kunst på den ene side og konsertog artistvirksom-het på den annen side, ville innebære kompliserteavgrensningsspørsmål. Lagmannsretten framholdtvidere at fellesnevneren for mange av unntakeneinnenfor kultur- og underholdningssektoren er atnoen entrer en scene for å underholde og at publi-kum ser på uten selv å delta. Lagmannsretten fantingen holdepunkter for i avgiftsmessig sammen-heng å behandle inngangspenger til striptease-


show forskjellig fra annen underholdning sompublikum ser på uten selv å delta. En slik sondringville etter lagmannsretten oppfatning medføre van-skelige avgrensningsspørsmål som lovgiverønsket å unngå. På dette grunnlag mente lag-mannsretten at stripteaseshow burde likebehand-les med annen sceneopptreden.

I Ot.prp. nr. 61 (2006–2007) Om endringar iskatte- og avgiftslovgivinga mv. fremmet Finansde-partementet forslag om endring i merverdiavgifts-loven § 5 b første ledd nr. 5 slik at det framgåruttrykkelig av lovteksten at det skal betales mer-verdiavgift ved omsetning av tjenester i form avrett til å overvære striptease. I avsnittene 6.1.1 og6.1.2 i lovproposisjonen uttalte departementet atman var uenig i lagmannsrettens rettsanvendelse,men at en anke til Høyesterett ikke var den mestegnede veien å gå for å slå fast at det skal betalesmerverdiavgift på inngangspenger til slike fremfø-ringer. For å oppnå det ønskelige resultatet foreslodepartementet derfor en lovendring. Om den nær-mere avgrensning uttalte departementet i avsnitt6.1.3 i lovproposisjonen følgende:

«Departementet legg til grunn at det i utgangs-punktet ikkje vil vere problematisk å klargjereinnhaldet i omgrepet striptease. Omgrepet viletter ei språklig forståing klart omfatte det einkan kalle tradisjonelle strippeshow. Dette vilvere dei showa der avkledinga og fokuseringapå denne er det sentrale element, og som gjen-nomgåande vil gå føre seg i en strippeklubb.Avkledinga si form og den kunstnariske kvalite-ten på fremføringa vil vere uten relevans vedvurderinga av om eit show er omfatta av omgre-pet. Departementet peiker vidare på at omgre-pet knyttar seg til showet sin art og ikkje tillokalet eller scenen der showet finn stad.Omgrepet vil såleis også omfatte dei større oggjerne omreisande showa som til dømes Chip-pendales som arrangerer sine show i ulike loka-ler og på ulike scener.

På den andre sida finn departementet detlike klart at eit teaterstykke eller liknande somogså inneber nokre nakenscener eller tilfelle avavkleding som ledd i ein større samanhengeller historieforteljing, etter ei språklig forstå-ing ikkje er omfatta av omgrepet striptease.Eksempel på dette kan vere framsyninga «Iblanke messingen» eller ei eventuell oppsetjingav filmen «Striptease». Slike framsyningar vilframleis vere omfatta av unntaket i første punkti føresegna og det skal derfor ikkje betalastmeirverdiavgift på tjenester i form av retten til åoververe slike framsyningar.

Mellom desse klare typetilfella som på deneine sida klart vil vere omfatta av omgrepetstriptease og på den andre sida like klart ikkje

vil vere omfatta av omgrepet, vil det finnastgrensetilfelle som kan gi opphav til tolkingstvil.Departementet legg til grunn at ei nærareavgrensing av omgrepet striptease vil verte fast-lagt gjennom praksis.»

Stortinget sluttet seg til forslaget, se endringslov29. juni 2007 nr. 49. Endringen trådt i kraft medvirkning fra 1. juli 2007.

Denne gjennomgangen viser at det kan værevanskelig å trekke grensene for hvor langt unnta-kene i merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5går. Sett i lys av den utvidelsen av bestemmelsensom er foretatt i forhold til det som opprinnelig varforeslått i Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) synes det imid-lertid som bestemmelsen har fått en svært vidtgå-ende rekkevidde.

5.2.5 Inngangspenger til fornøyelsesparker og opplevelsessentra

Omsetning av tjenester i form av rett til adgang tilfornøyelsesparker og opplevelsessentra er unntattfra merverdiavgiftsloven, jf. merverdiavgiftsloven§ 5 b første ledd nr. 5. Unntaket innebærer at detikke skal beregnes utgående merverdiavgift avinngangsbilletter til en slik park eller et slikt senter,samtidig som det ikke er fradragsrett for inngå-ende merverdiavgift på anskaffelser til bruk idenne virksomheten.

I Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) foreslo Finansdepar-tementet en redusert sats på 12 pst. for persontran-sport, romutleie i hotellvirksomhet mv. og formid-ling av slike tjenester. Det ble lagt til grunn at turis-tenes forbruk av andre aktiviteter og opplevelserikke kom inn under den reduserte merverdiav-giftssatsen, eksempelvis tjenester som i andre sam-menhenger regnes som underholdning eller sportog fritidsvirksomhet. Etter departementets forslagville bl.a. adgang til fornøyelsesparker være omfat-tet av den generelle merverdiavgiftsplikten.

Som redegjort for i avsnitt 5.2.4, ble unntaketfor fornøyelsesparker og opplevelsessentra vedtattav Stortinget som en følge av budsjettavtalen 18.november 2000 mellom Arbeiderpartiet, KristeligFolkeparti, Senterpartiet og Venstre. Intensjonenbak budsjettavtalen synes på dette området å havært et ønske fra avtalepartene om å gi omfattendemerverdiavgiftsunntak for tjenester innenfor reise-livsnæringen, se Innst. O. nr. 24 (2000–2001) kapit-tel 1 og avsnitt 2.6.

Unntaket for fornøyelsesparker og opplevelses-sentra reiser flere avgrensningsspørsmål. Det måfor det første tas stilling til hvilke anlegg som kom-mer inn under unntaket. Et annet sentralt fortolk-


ningsspørsmål vil være hvilke tjenesteytelser somomfattes. Forarbeidene til lovbestemmelsen erknappe og gir begrenset veiledning, men det er pådet rene at unntaket ble tatt med som et av flereunntak innenfor reiselivsnæringene. Finanskomi-teens intensjon om å unnta reiselivsnæringene fraden generelle avgiftsplikten ved omsetning av tje-nester vil derfor kunne gi veiledning. Det vises forøvrig til at det med virkning fra henholdsvis 1.mars 2004 og 1. september 2006 er innført avgifts-plikt med redusert sats for persontransport ogromutleie i hotellvirksomhet mv. Rettskildebildetved fortolkningen av unntaket for fornøyelsespar-ker og opplevelsessentra er derfor blitt noe meruoversiktlig.

Det foreligger begrenset forvaltningspraksisknyttet til forståelsen av unntaket for fornøyelses-parker og opplevelsessentra. En nærmere avgrens-ning er imidlertid gitt i Finansdepartementets for-tolkningsuttalelse av 15. juni 2001. Nedenfor gisdet en omtale av enkelte spørsmål knyttet til for-tolkningen. For en mer utfyllende beskrivelse avhvilke spørsmål bestemmelsen reiser vises det tilovennevnte uttalelse.

Det er omsetning som gjelder «adgang til» for-nøyelsesparker eller opplevelsessentra som erunntatt fra merverdiavgiftsplikten. Foruten åomfatte inngangsbillettene vil unntaket også gjeldesærskilt vederlag som betales for de ulike attrak-sjonene. Det må imidlertid stilles som krav at akti-viteten inngår som en del av det samlede fornøyel-ses- og opplevelsestilbudet ved anlegget. Annenvirksomhet som drives av arrangøren vil ikke væreomfattet av unntaket, eksempelvis varesalg og ser-vering. For den nærmere forståelsen av begrepet«adgang til» vises også til redegjørelsen i avsnitt5.2.4.

Det framgår av Finansdepartementets fortol-kningsuttalelse av 15. juni 2001 punkt 6 at det kanstilles opp enkelte typiske kjennetegn på fornøyel-sesparker og opplevelsessentra. Et typisk trekksom vil kunne kjennetegne begge typer anlegg erat der er gjort investeringer innenfor et geografiskavgrenset område som folk betaler for å benytte. Etannet typisk trekk vil være at det er tale om fasteanlegg av et visst omfang, dvs. permantent drift.Disse kjennetegnene vil imidlertid kun væreutgangspunkter for vurderingene, og unntak kantenkes. Det er f.eks. antatt at et omreisende tivoli,ut i fra likebehandlingshensyn, kan omfattes avunntaket for fornøyelsesparker selv om det i dissetilfellene ikke er tale om noe fast anlegg.

Fornøyelsesparker kan videre typisk kjenne-tegnes ved store, faste anlegg med mange ulikeinnretninger for underholdning og opplevelser.Eksempler på fornøyelsesparker vil være Norge-sparken Tusenfryd, Kristiansand Dyrepark ogHunderfossen familiepark.

Begrepet «opplevelsessenter» favner vidt, ogdet er vanskelig å gi en dekkende og kortfattetbeskrivelse eller definisjon. Det vil typisk kunnekjennetegnes ved anlegg som har som formål åvise fram, underholde eller lære bort noe ved å gipublikum anledning til å delta på aktiviteter som erbasert på natur, historie, kultur eller eventyr mv.Eksempler på slike opplevelsessentra kan væreVikingland, middelaldergårder og Kardemommeby. Anlegg som også er knyttet til natur, kultur ellerhistorie og som klart vil omfattes av begrepet erf.eks. Nordkapphallen, Polarsirkel-senteret ogAukrustsenteret i Alvdal. Ulike badeland vil dessu-ten komme innenfor unntaket. Det samme vilgjelde der det i forbindelse med tradisjonelle turist-attraksjoner tas betaling for ulike innretninger, ogder man mot betaling tilbyr opplevelser og attrak-sjoner knyttet til utøvelsen av ulike næringer, oftevinklet mot produksjonsmetoder, f.eks. nedlagtegruver, åpne gårder og industribedrifter i dagligdrift.

Begrepene «fornøyelsespark» og «opplevelses-senter» vil på denne bakgrunn omfatte et stortantall ulike anlegg og innretninger. Det kan imid-lertid finnes anlegg eller innretninger som ikke vilomfattes av de nevnte begrepene og da heller ikkeav lovens unntak, men som man likevel antar varlovgivers intensjon at skulle være en del av unnta-ket for reiselivsnæringen. Finansdepartementet ga8. april 2002 med hjemmel i merverdiavgiftsloven§ 70 unntak for inngangbillettene til en årlig trebåt-festival med formål å bevare båtbyggertradisjonerog kystkulturen. Festivalen, som benytter storedeler av et havneområde i en by, kunne etter depar-tementets oppfatning ikke anses som et opplevel-sessenter som var omfattet av unntaket i merverdi-avgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. Festivalen dispo-nerte ikke noe eget permanent anlegg som kunnekarakteriseres som et opplevelsessenter. Begrun-nelsen for å unnta inngangsbillettene til arrange-mentet var at man la til grunn at det ikke var lovgi-vers intensjon å avgiftsbelegge ideell virksomhetav denne art, samtidig som mer kommersielle opp-levelsessentra og fornøyelsesparker er unntatt.Departementet presiserte i vedtaket at unntaketikke gjelder salgsmesser, utleie av stands og mes-setelt og lignende.


5.2.6 Inngangspenger til utstillinger i museer og gallerier

I merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5 er detogså fastsatt unntak fra den generelle merverdiav-giftsplikten for tjenester i form av rett til å over-være utstillinger i gallerier og museer.

I NOU 1990: 11 foreslo utvalget at museer ogoffentlige gallerier skulle unntas fra avgiftsplikten.I innstillingen avsnitt 7.16.5.3.1 framholdt utvalgetfølgende:

«Disse kulturinstitusjonene kan som nevnt iutgangspunktet neppe anses å drive i egentligkonkurranse med kino, teater, konserter ellerannen mer næringspreget virksomhet. De tje-ner dessuten også i stor grad undervisningsfor-mål. Mange av dem tar heller ikke vederlag forsine tjenester og vil allerede av den grunn falleutenfor avgiftsområdet. Skulle de bli pålagt å tavederlag, vil egeninntektene likevel neppe fåsærlig betydning i forhold til driftsutgiftene.Avgiftsplikt vil derfor isolert sett måtte antas åmedføre øket subsidiering . Når verken kon-kurranse- eller provenyhensyn taler for avgifts-plikt, framstår det som lite hensiktsmessig åpålegge disse institusjoner de administrativeoppgaver som følger av å bli trukket inn underavgiftssystemet.»

Som redegjort for i avsnitt 5.2.4 ble det ut fraavgrensningshensyn, hensynet til likebehandlingog hensynet til at staten ikke skulle tape inntektersom en følge av utvidet avgiftsplikt i Ot.prp. nr. 2(2000–2001), foreslått et generelt unntak for rettentil å overvære utstillinger i gallerier og museer, ogfinanskomiteen sluttet seg til dette forslaget, jf.Innst. O. nr. 24 (2000–2001). Unntaket gjelder der-for uavhengig av hvem som tilbyr tjenestene. Bådeoffentlige, støttebaserte virksomheter og renekommersielle virksomheter vil være omfattet.

Unntaket retter seg bare mot selve inngangsbil-lettene. Annen virksomhet som drives av arrangø-ren vil ikke være omfattet av dette unntaket,eksempelvis kioskvirksomhet, servering og garde-robebetjening. Unntaket vil heller ikke omfatteoppdrag med vurdering og taksering av gjenstan-der og kunstverk. Dersom museer eller arrangørerav utstillinger omsetter kataloger, programmer,prospektkort og suvenirer vil dette være unntattetter merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bok-stav c, se omtalen av denne bestemmelsen i avsnitt5.2.4. Det vises også til unntaket for galleriers pro-visjon ved formidling av kunstverk, jf.avsnitt 5.2.2.4.

Det nærmere innholdet av begrepene «galle-rier og museer» vil i utgangspunktet være den

naturlige språklige forståelse av hva som ligger idisse begrepene. Med «galleri» forstås utstilling ogpresentasjon av kunst. Dette kan både være salgs-utstillinger og kunstutstillinger uten salgsformål.Med «museer» menes i hovedsak tematiske ogsystematiske samlinger av gjenstander. Salgsutstil-linger, messer og lignende kan ikke anses omfattetav begrepet.

5.2.7 Biblioteker

I forbindelse med den avgiftsmessige behandlin-gen av museer og offentlige gallerier ble det iNOU 1990: 11 også vurdert en eventuell avgifts-plikt for bibliotektjenester. Utvalget foreslo at bibli-otekers utlån av bøker, tidsskrifter, aviser og lig-nende fortsatt burde være unntatt. For den nær-mere begrunnelsen for dette vises til sitatet frautvalgets innstilling i avsnitt 5.2.6, som også gjaldtfor biblioteker. Finansdepartementet var enig idenne vurderingen og framholdt følgende i Ot.prp.nr. 2 (2000–2001) avsnitt 7.2.6.5:

«Bibliotektjenesten står for øvrig i en særstil-ling. Etter bibliotekloven skal folkebibliotekerikke motta vederlag for sine tjenester. Biblio-tektjenester anses på denne bakgrunn ikkeegnet for avgiftsberegning, siden disse institu-sjonene ikke oppkrever vederlag for sine tje-nester. For tjenester som ytes vederlagsfrittforeligger det ikke omsetning i merverdiavgifts-lovens forstand. Selv om det innføres generellavgiftsplikt på omsetning av tjenester, vil deytelser som ikke er gjenstand for omsetningvære utenfor avgiftsområdet. Det er såledesikke nødvendig med særskilt unntak i merver-diavgiftsloven for biblioteker. Omsettes eksem-pelvis kopiering og utleie av videokassetter, ogde øvrige generelle vilkårene for avgiftsplikt eroppfylt, vil imidlertid dette være omsetning avtjenester som skal avgiftsberegnes etter gjel-dende rett og hvor det ikke er meningen åforeta noen endring av rettstilstanden.»

Denne vurderingen sluttet finanskomiteen seg til,jf. Innst. O. nr. 24 (2000–2001).

5.2.8 Medieområdet

Medieområdet spenner over et bredt spekter avtjenester, som film og audiovisuelle produksjoner,radio og fjernsyn, presse og andre periodika mv.,se omtalen i avsnitt 3.2. Som følge av den generellemerverdiavgiftsplikten ved omsetning av varer ogtjenester er aktørene innen dette området merver-diavgiftspliktige for sin omsetning.


Den generelle merverdiavgiftsplikten innebæ-rer bl.a. at omsetning av kringkastingstjenester ermerverdiavgiftspliktig. Kommersielle kringkas-tere skal derfor beregne utgående merverdiavgiftpå alle sine inntekter, herunder reklameinntekterog inntekter fra abonnementsfjernsyn og «pay perview», samtidig som det er full fradragsrett for inn-gående merverdiavgift på alle anskaffelser til bruki virksomheten. Tilsvarende gjelder for TV-opera-tørene som distribuerer programmene til seerneog da gjerne som betal-tv-tjenester. Slike virksom-heter må derfor beregne 25 pst. merverdiavgift avvederlaget for sine tjenester, eksempelvis vedomsetning av tilgang til kodede sendinger.

Som ledd i merverdiavgiftsreformen i 2001 bledet fra den generelle merverdiavgiftsplikten ved-tatt et særskilt unntak for allmennkringkastingssel-skaps utsendelse av radioog TV-program, nårvirksomheten ble finansiert ved kringkastingsav-giften. Når det gjelder NRKs virksomhet var detteen videreføring av gjeldende rett før reformen, seOt.prp. nr. 2 (2000–2001) avsnitt 6.2.8. Med virk-ning fra 1. januar 2003 ble det imidlertid innførtmerverdiavgiftsplikt også på NRK-lisensen, menmed lav sats. Denne satsen er i dag på 8 pst. Bak-grunnen for at NRKs allmennkringkastingsvirk-somhet ble tatt inn i merverdiavgiftssystemet varet ønske om å fjerne den prisbarrieren som mer-verdiavgiften representerte for NRK ved valgetmellom å utføre tjenestene ved egne ansatte (egen-produksjon) eller å kjøpe tjenestene fra andre(eksternproduksjon). Ved å ta NRKs allmennkring-kastingsvirksomhet inn under merverdiavgiftsom-rådet fikk NRK full fradragsrett for inngående mer-verdiavgift på sine anskaffelser med den følge atdenne prisbarrieren ble fjernet, se Ot.prp. nr.1(2002–2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 – lov-endringer avsnitt 10.2.

Merverdiavgiftsgrunnlaget ble ytterligere utvi-det på medieområdet med virkning fra 1. januar2005 ved at tjenester i form av rett til å overværekinoforestillinger ble merverdiavgiftspliktig medredusert sats, mens omsetning av rettigheter tilfilm ble merverdiavgiftspliktig med ordinær sats.For en nærmere omtale av utvidelsen av merverdi-avgiftsgrunnlaget for kinoog filmbransjen visesdet til kapittel 8.

For aviser er det gitt en særordning i form avnullsats, dvs. at det er full fradragsrett for inngå-ende merverdiavgift i produksjonen av varen ellertjenesten, samtidig som det ikke blir beregnetutgående merverdiavgift ved salg (satsen er null).Nullsatsen for aviser framgår av merverdiavgiftslo-ven § 16 første ledd nr. 7 hvor det heter at det ikkeskal beregnes avgift av omsetning av aviser som

utkommer regelmessig med minst ett nummerukentlig. Fritaket er begrunnet med at det bleansett som uheldig å avgiftsbelegge det trykte ordi et så lite språksamfunn som det norske, se Ot.prp.nr. 17 (1968–69) Om lov om alminnelig omsetnings-avgift og særskilt avgift på visse varer og tjenester(merverdiavgiftsloven) side 46.

Omsetning av aviser er fritatt i alle omsetnings-ledd. Dette betyr at ferdigtrykte aviser fra trykke-riet kan leveres avgiftsfritt til avisutgiver. En avisut-giver kan deretter selge avisen uten merverdiav-gift til abonnent/leser. Levering av andre varer ogtjenester til trykkeriet eller avisutgiver enn aviserkommer ikke under nullsatsordningen, eksempel-vis leveranser av papir til trykkeriet eller revisjons-tjenester til avisutgiveren. Trykkeriet/avisutgivervil imidlertid ha full fradragsrett på sine anskaffel-ser. Videre vil trykkeriets eller avisutgiverensomsetning av andre varer og tjenester være under-lagt de alminnelige reglene i merverdiavgiftsloven.Annonseinntekter skal eksempelvis avgiftsbereg-nes på vanlig måte med den ordinære satsen på25 pst.

I forvaltningspraksis er det lagt til grunn atavgiftsfritaket for aviser må avgrenses mot elektro-niske tjenester. Det er bl.a. lagt til grunn at tilgangtil internettsider mot vederlag er en avgiftspliktigtjeneste, og at dette også gjelder internettsidersom innholdsmessig ikke skiller seg fra en avgifts-fri avis.

På bakgrunn av en klage fra Magasin- og Uke-presseforeningen til EFTAs overvåkingsorgan(ESA) hvor det ble hevdet at forskjellsbehandlin-gen av aviser (nullsats) og magasiner (ordinærsats på 25 pst.) utgjør brudd på statsstøtteregelver-ket i EØS-avtalen, uttalte ESA i en foreløpig kon-klusjon av 17. juli 2007 at nullsatsordningen for avi-ser ikke er forenlig med forbudet mot statsstøtte. Ibrev av 18. september 2007 har Finansdeparte-mentet fastholdt sitt standpunkt om at nullsatsenfor aviser ikke er ulovlig statsstøtte. Det er nå opptil ESA om de vil gå videre med saken, se St.prp. nr.1 (2007–2008) avsnitt 3.2.7.

5.2.9 Bøker

Etter merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 8skal det ikke beregnes utgående merverdiavgift avbøker i siste omsetningsledd, dvs. en nullsatsord-ning. Begrunnelsen for dette merverdiavgiftsfrita-ket er den samme som for fritaket for aviser, seavsnitt 5.2.8.

I motsetning til merverdiavgiftsfritaket for avi-ser gjelder fritaket for bøker kun i siste omset-ningsledd. Spørsmålet om det skal beregnes utgå-


ende merverdiavgift eller ikke ved salg av bøkerberor derfor på om kjøper er videreforhandler ellerforbruker (siste ledd). Dette betyr at et trykkeri ogforlag må beregne merverdiavgift på vanlig måteved faktureringen til en bokhandler. Bokhandlerenkan deretter selge bøkene uten merverdiavgift tilforbrukerne.

Merverdiavgiftsfritaket er nærmere avgrenseti en egen forskrift, jf. forskrift 20. desember 1969nr. 2 (forskrift nr. 19 til merverdiavgiftsloven). For-skriften inneholder ingen positiv definisjon avbegrepet bok, men gir i stedet en oppregning overen rekke trykksaker som ikke går inn under frita-ket. Et grunnleggende krav er at boken må tryk-kes.

Det må foretas en avgrensning mot elektro-niske tjenester. I forskriften er det for øvrig uttryk-kelig nevnt at fritaket også gjelder ved omsetningav parallellutgaver av bøker utgitt som lydbøker.

Merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 8angir også en nullsats for omsetning av tidsskriftersom hovedsakelig omsettes til faste abonnentereller hovedsakelig deles ut til foreningsmedlem-mer og tidsskrifter med overveiende politisk, litte-rært eller religiøst innhold. Som for bøker gjelderdette fritaket kun i siste omsetningsledd.

5.3 Merverdiavgiftsregelverket på idrettsområdet

5.3.1 Innledning

Omsetning av rett til å utøve idrettsaktiviteter erunntatt fra merverdiavgiftsloven, jf. § 5 b førsteledd nr. 12. Unntaket retter seg mot tjenester somytes overfor utøverne av idrettsaktiviteter, f.eks. til-bud om trening, instruksjon, deltakelse i konkur-ranser, adgang til anlegg og lignende. Tjenesteneomsettes mot ulike kontingenter som medlems-kontingent, startkontingent, vederlag for spesiellinstruksjon m.m. Tjenesteyterne vil først og fremstvære idrettens egen organer, f.eks. klubber, lageller forbund, men adgang til svømmehaller og lig-nende tilbys også av det offentlige. Også rent kom-mersielle virksomheter tilbyr tjenester til utøvereav fysisk aktivitet, f.eks. treningsstudioer.

Etter § 5 b første ledd nr. 5 er også omsetningav tjenester i form av rett til å overvære idrettsar-rangement unntatt fra merverdiavgiftsloven. Someksempler kan nevnes omsetning av inngangsbil-letter til en fotballkamp eller et skøytestevne. Detteunntaket retter seg mot omsetning til publikum, oginntektene fra salget tilfaller arrangøren. Sist-nevnte vil først og fremst være idrettens ulike orga-

ner, men kan også være rent kommersielle arran-gører av profesjonelle stevner og lignende.

I tilknytning til vurderingen av i hvilken grad deovennevnte tjenester burde unntas fra den gene-relle merverdiavgiftsplikten, ble det i NOU1990: 11 vist til tjenestene uten unntak var omset-ning i siste ledd, dvs. til en forbruker uten fradrag.Utvalget uttalte videre følgende i avsnitt 7.17.6.1:

«Samtlige tjenester er i utgangspunktet egnetfor å fanges opp av en generell forbruksavgiftsom merverdiavgiften. Det er lite tvilsomt atidrettsaktiviteter konkurrerer med andre fri-tidsbeskjeftigelser som etter innføring av engenerell avgiftsplikt på tjenester, vil bli avgifts-pliktig. På publikumssiden vil det til en vissgrad også foreligge et konkurranseforhold tilandre kultur- og underholdningstilbud. Iutgangspunktet er det derfor sterke grunnerfor å trekke tjenester som gjelder idrett ogsport innenfor avgiftsområdet. »

Som det er redegjort for i avsnittene 5.3.2 og 5.3.3fant utvalget likevel grunner som tilsa unntak påområdet for idrettslag.

Det vises for øvrig til at idrettsforeninger iutgangspunktet er avgiftspliktige etter de alminne-lige regler i merverdiavgiftsloven i den grad deomsetter avgiftspliktige varer og tjenester. Idretts-lag anses imidlertid som allmennyttige organisa-sjoner, og de særlige merverdiavgiftsreglene somgjelder for slike organisasjoner vil derfor også habetydning for idrettslagenes merverdiavgiftsretts-lige stilling. Det vises her til redegjørelsen iavsnitt 5.4.

5.3.2 Idrettsaktiviteter

Unntaket i § 5 b første ledd nr. 12 for idrettsaktivi-teter bygger på forslag fremmet i NOU 1990: 11,men utvalgets forslag var mer begrenset enn hvasom er gjeldende rett i dag. Utvalget viste i innstil-lingens avsnitt 7.17.6.2.1 til at betaling av medlems-kontingent til idrettsforeninger kan anses som ved-erlag for bl.a. instruksjon, veiledning og anledningtil å benytte idrettsanlegg e.l. Enkelte av disse tje-nestene omsettes også av konkurrerende virksom-heter, f.eks. private trenings- og helsestudioer ellerprivate skiskoler. Idrettsforeningenes virksomhetskiller seg imidlertid på flere felt klart fra privatenæringsvirksomheter. Medlemskontingenten vilsom regel bare være en del av en idrettsorganisa-sjons inntekter og er sjelden tilstrekkelig til ådekke utgiftene til hele organisasjonens drift.Idrettsorganisasjonene vil derfor i tillegg væreavhengig av innsats fra frivillige, som f.eks. at med-lemmene i tillegg til å betale kontingent, ofte selv


må utføre vesentlig egeninnsats som dugnad, lotte-risalg og lignende, eller er avhengig av at andre(foreldre, supportere mv.) yter slik ulønnet inn-sats. I tillegg vil de fleste idrettsorganisasjonervære avhengige av offentlige tilskudd ogsponsorinntekter for å kunne opprettholde driften.Det er heller ikke uvanlig at en del av medlems-massen er passive støttemedlemmer som ikkemottar noen direkte gjenytelse for betalingen.Medlemskontingenten til idrettslag skiller seg pådenne måten fra vederlag som eksempelvis betalestil helsestudioer, hvor betalingen kan sies å væremer direkte knyttet til mottatte tjenester.

Utvalget foreslo derfor at medlemskontingen-ter og andre ordinære kontingenter til idrettsfore-ninger, eksempelvis startkontingenter eller annetvederlag for trening og konkurranse i regi av for-eningene, burde være unntatt fra merverdiavgifts-loven. Unntaket ble foreslått begrenset til idrettsfo-reninger som har til formål å drive slike aktivitetersom organiseres av Norges Idrettsforbund.

Også Finansdepartementet var av den oppfat-ning at omsetning av medlemskontingent og lig-nende som skjer av idrettslag burde unntas framerverdiavgiftsloven, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000–2001)avsnitt 7.2.9.5. Det ble vist til at unntaket primærtvil omfatte betaling fra medlemmene til idrettslageti form av kontingenter og lignende, men ogsåomsetning til andre enn medlemmer, eksempelvisdeltakeravgifter fra idrettsutøvere som ikke ermedlemmer i arrangøridrettslaget. Departementetforeslo imidlertid en egen bestemmelse om at der-som unntaket førte til vesentlig konkurransevrid-ning med andre næringsdrivende, skulle virksom-heten likevel være avgiftspliktig.

Da proposisjonen ble behandlet i Stortinget,sluttet finanskomiteens flertall seg til departemen-tets forslag, men uttalte bl.a. følgende i Innst. O. nr.24 (2000–2001) avsnitt 3.2.8:

«Disse medlemmer antar det kan komme til åoppstå avgrensningsproblemer mellom uliketyper organisasjoner og virksomheter som til-byr tilgang til samme typer lokaler, f.eks. svøm-meanlegg, tennisbaner, treningsstudioer mv.og at idrettslag derfor ofte vil komme til å drivei konkurranse med andre aktører.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunnbe departementet vurdere nærmere avgrens-ninger og eventuelle ytterligere merverdiav-giftsfritak for idrettsaktiviteter og komme til-bake til Stortinget med dette på en egnet måte.»

I Ot.prp. nr. 94 (2000–2001) Om lov om endringer iskatte- og avgiftslovgivningen avsnitt 6.3.3 visteFinansdepartementet til at de vedtatte unntakenepå idrettsområdet kunne føre til konkurransevrid-

ninger mellom de ulike aktørene som tilbyr tilnær-met like tjenester. Eksempelvis skulle en kom-mune beregne merverdiavgift av vederlaget somoppkreves fra brukerne for adgangen til kommu-nens svømmehall, mens en forening organisertsom et idrettslag ikke skulle oppkreve merverdiav-gift ved omsetning av retten til å bruke klubbenssvømmebasseng. Også større kommersielle bade-land var unntatt ved omsetning av inngangsbillet-ter til publikum, se unntaket for inngangspenger tilfornøyelsesparker i § 5 b første ledd nr. 5.

For å unngå slike konkurransevridninger vur-derte departementet å avgiftslegge de mer kom-mersielle aktørene, mens den virksomhet som utø-ves i regi av stat, kommune eller ideelle foreningerble unntatt fra merverdiavgiftsloven. En slik løs-ning ville ha medført merverdiavgiftsplikt vedomsetning fra eksempelvis et aksjeselskap eller enannen ordinær næringsdrivende av rett til å utøveidrettsaktiviteter, mens dersom virksomhetenskjedde i regi av en kommune ville omsetningenvært unntatt. Etter departementets mening villeimidlertid en slik rettstilstand kunne medført kon-kurransevridninger mellom de ulike aktørene.

Departementet foreslo derfor et generelt unn-tak for omsetning av «rett til å utøve idrettsaktivite-ter», jf. dagens ordlyd i merverdiavgiftsloven § 5 bførste ledd nr. 12. I proposisjonen avsnitt 6.3.3uttalte Finansdepartementet følgende:

«Forslaget innebærer at det ikke skal beregnesmerverdiavgift for betaling for å delta i utøvelseav idrettsaktiviteter. Unntaket vil gjelde uav-hengig av om slike tjenester ytes av kommersi-elle virksomheter, eksempelvis et aksjeselskapeller en annen ordinær næringsdrivende, ellerom virksomheten skjer i regi av staten, kommu-ner eller idrettslag. Ved vurderingen av om detforeligger idrettsaktiviteter vil utgangspunktetvære om dette er en type aktivitet som drives avsærforbundene tilsluttet Norges Idrettsfor-bund og Olympiske Komite. Den idrettsaktivi-tet som foregår i treningsstudioer vil ogsåomfattes av unntaket. Når det gjelder selveutleien av idrettslokalene eller -anlegg vil disseomfattes av det generelle unntaket for fast eien-dom i merverdiavgiftsloven § 5 a første leddslik denne bestemmelsen nå lyder.

Forslaget medfører at det ikke skal bereg-nes merverdiavgift ved salg av billetter, årskort,timeleie, greenfee mv. til svømmehaller, tre-ningsstudioer, tennisbaner, golfbaner mv.,samt ved utleie av eksempelvis en håndball-bane.»

Selv om motorsport, herunder gokart, travsport,treningsstudioer m.m. ikke drives av særforbun-dene tilsluttet Norges Idrettsforbund og Olym-


piske Komité, er det i forvaltningspraksis lagt tilgrunn at også salg av rett til å utøve disse aktivite-tene omfattes av unntaket.

Det er bare «retten til å utøve idrettsaktiviteter»som er unntatt etter § 5 b første ledd nr. 12, og detmå derfor trekkes en grense mot tjenester som eravgiftspliktige etter de alminnelige regler i merver-diavgiftsloven. Tjenester som må anses somskjønnhetspleie faller utenfor unntaket. Dettebetyr eksempelvis at virksomheter som driver tre-ningsstudio eller svømmeanlegg blir avgiftsplik-tige for den del av virksomheten som vedrører sol-senger og annen skjønnhetspleie. Aktiviteter somisolert sett kan betegnes som idrettsaktiviteter vilheller ikke omfattes av unntaket dersom formåletmed utøvelsen ikke er å drive idrett, eksempelvisdans på diskotek eller biljardspill på utesteder.

Det er i praksis lagt til grunn at også omsetningav retten til å benytte idrettsutøvere, eksempelvisomsetning av fotballspillere, er unntatt fra merver-diavgiftsloven selv om slik omsetning ikke omfat-tes av ordlyden i § 5 b første ledd nr. 12. Begrun-nelsen for dette er at slik omsetning i stor grad erknyttet til idrettslagets ideelle virksomhet. En spil-leragents tjenester er derimot ikke omfattet av unn-taket. Spilleragenten skal derfor beregne utgåendemerverdiavgift for sitt vederlag i tilknytning tilgjennomføringen av salget av retten til spillerenstjenester.

Heller ikke startpenger som utbetales tilidrettsutøvere eller til hesteeiere for deltakelse itravløp er omfattet av unntaket. Dette er tjenestersom, så fremt det drives næring, er avgiftspliktigeetter de alminnelige regler. Mottar utøveren pre-miepenger er det i praksis lagt til grunn at det ikkeforeligger avgiftspliktig omsetning. I disse tilfel-lene vil utøveren/hesteeieren ikke levere noenmotytelse etter merverdiavgiftsloven § 3, og detforeligger derfor ikke omsetning i merverdiavgift-slovens forstand.

Det vederlaget idrettstrenere, helsestudiotre-nere og lignende beregner for sine tjenester erikke omfattet av unntaket i § 5 b første ledd nr. 12.Slike tjenester anses imidlertid for å være under-visningstjenester og dermed omfattet av unntaket imerverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 3.

5.3.3 Inngangsbilletter til idrettsarrangementer m.m.

Også unntaket for omsetning av inngangsbillettertil idrettsarrangementer i § 5 b første ledd nr. 5bygger på forslag i NOU 1990: 11, men omfatter envidere krets av arrangementer enn hva utvalgetsflertall foreslo. Det framgår av innstillingens

avsnitt 7.17.6.2.2 at utvalget var delt i spørsmåletom omsetning av billetter til sportsarrangementerburde være unntatt eller avgiftspliktig. Flertallet latil grunn at dersom omsetning av billetter ikkeskulle omfattes av den generelle avgiftsplikten påtjenester, ville dette kunne innebære konkurranse-vridning i forhold til annen publikumsrettet virk-somhet innen kultur og underholdning som etterutvalgets forslag ville bli avgiftspliktig. Dette taltefor avgiftsplikt ved omsetning av billetter også nåridrettsorganisasjonene står som arrangører av etsportsstevne. Det samme gjelder vederlag foromsetning av sender- og overføringsrettigheter tilidrettsarrangementer. Flertallet foreslo derfor atomsetning av billetter til idrettsarrangement iutgangspunktet burde omfattes av en generellavgiftsplikt på tjenester.

Flertallet pekte imidlertid på at publikumsinn-tektene er skjevt fordelt mellom idrettsgrenene ogmellom de enkelte foreningene innen hver enkeltidrettsgren og at avgiftsplikten kunne slå særliguheldig ut for mindre arrangementer. Flertalletantok derfor at hensynet til konkurransenøytralitetvanskelig kunne begrunne avgiftsplikt overforidrettsforeninger med liten publikumstilstrøm-ming og lave billettinntekter. Flertallet anbefalte pådenne bakgrunn at det av konkurransehensynburde legges avgift på arrangementer med storpublikumstilstrømming, mens mindre arrange-menter burde være unntatt. Utvalget fant at detburde overlates til departementet å fastsette denærmere bestemmelser om avgrensingen avavgiftsplikten i forskrift.

Utvalgets mindretall var av den oppfatning atkonkurransehensynene ikke var tilstrekkeligtungtveiende til å begrunne avgiftsplikt på idretts-arrangementer. Ett medlem foreslo at ideell virk-somhet generelt burde fritas for avgiftsplikt.

Enkelte av høringsinstansene viste til at utval-gets forslag om merverdiavgiftsplikt på enkelteidrettsarrangement ville medføre flere avgrens-ningsproblemer, blant annet med hensyn til fra-dragsrettens omfang. Forslaget ville også gi storekontrollmessige problemer. I Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) foreslo derfor Finansdepartementet et gene-relt unntak for inngangsbilletter til idrettsarrange-menter i § 5 b første ledd nr. 5. Departementetsbegrunnelse var knyttet til at det ellers ville kunneoppstå avgrensningsspørsmål og konkurranse-vridninger blant annet i forhold til andre fritidsakti-viteter og underholdningsarrangementer. Finans-komiteens flertall sluttet seg til forslaget utenmerknader, jf. Innst. O. nr. 24 (2000–2001) avsnitt3.2.8. Unntaket ble senere utvidet til også å omfatte


formidling av inngangsbilletter, se Ot.prp. nr. 1(2001–2002) avsnitt 9.2.

Nedenfor følger en redegjørelse for unntaketsnærmere rekkevidde og enkelte avgrensnings-spørsmål som har oppstått i praksis.

Det er tjenester «i form av rett til å overvære»som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, slik atunntakene bare retter seg mot selve inngangsbil-lettene. Annen virksomhet som drives av arrangø-ren er derfor ikke omfattet av dette unntaket. Der-som en arrangør av et idrettsarrangement omset-ter senderettighetene til arrangementet til et TV-selskap, er ikke denne omsetningen unntatt framerverdiavgiftsloven. Det vises for øvrig her tilredegjørelsen i avsnitt 5.2.4 om forståelsen avbegrepet «i form av rett til å overvære». I tillegg tilunntaket for omsetning av inngangsbilletter erarrangører av stevner også unntatt ved omsetningav kataloger, programmer, prospektkort og suveni-rer, jf. merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1bokstav c. Også dette unntaket er nærmere omtalti avsnitt 5.2.4.

Unntakene redegjort for ovenfor skaper i prak-sis en rekke avgrensningsproblemer knyttet til fra-dragsretten for inngående merverdiavgift. I prak-sis er det lagt til grunn at idrettslag ved bygging ogdrift av et idrettsstadion vil ha rett til fullt fradragfor inngående avgift på anskaffelser som knytterseg til arealer som utelukkende brukes i avgifts-pliktig virksomhet, eksempelvis kiosksalg. På denannen side vil det ikke foreligge fradragsrett forinngående avgift på anskaffelser som gjelder area-ler som kun brukes i unntatt virksomhet, eksem-pelvis en billettluke. Andre deler av anlegget, f.eks.bane med mål, tribuner, treningsfasiliteter, garde-rober, lydog lysanlegg mv., må anses anskaffet tilbåde avgiftspliktig reklamevirksomhet og unntattidrettsaktivitet. Her må det foretas en fordeling avinngående avgift, se også avsnitt 5.1.3 om fradrags-retten for delte virksomheter. Disse fordelingspro-blemene forsterkes av at det kan være uklart omenkelte av de varer og tjenester som idrettslagetomsetter, er unntatt fra merverdiavgiftsloven.

5.4 Særlige merverdiavgiftsregler for frivillig sektor

5.4.1 Innledning

Omsetning og uttak av avgiftspliktige varer og tje-nester fra ulike frivillige organisasjoner og forenin-ger vil, på lik linje med alminnelige næringsdri-vende, i utgangspunktet utløse registrerings- ogavgiftsplikt etter de alminnelige regler i merverdi-

avgiftsloven. Dette innebærer blant annet at orga-nisasjonen eller foreningen skal beregne og kreveopp utgående merverdiavgift ved omsetning elleruttak av varer og tjenester, og at de som motstykkevil ha rett til fradrag for inngående merverdiavgiftpå anskaffelser til bruk i sin avgiftspliktige virk-somhet. For en nærmere redegjørelse av de gene-relle merverdiavgiftsreglene vises det tilavsnitt 5.1.

For organisasjoner og foreninger innenfor detman med en fellesbetegnelse kan kalle frivillig sek-tor gjelder imidlertid flere lempningsregler i mer-verdiavgiftsregelverket, og det er redegjort nær-mere for disse i avsnittene 5.4.3 til 5.4.5. Frivilligeorganisasjoner er bl.a. i stor utstrekning unntattved omsetning av varer og tjenester, noe som betyrat de i likhet med privatpersoner og næringsdri-vende som driver unntatt virksomhet blir ansettsom forbrukere i merverdiavgiftssystemet. De harderfor ingen rett til å fradragsføre merverdiavgiftsom påløper ved innkjøp av varer og tjenester.Eksempelvis må et skolekorps betale merverdiav-gift ved kjøp av musikkinstrumenter og et idretts-lag betale merverdiavgift ved kjøp av snekkertje-nester, uten å kunne fradragsføre denne.

De særskilte lettelsene som er innført for frivil-lige organisasjoner i merverdiavgiftsregelverketer først og fremst begrunnet med at mange småorganisasjoner med begrenset omsetning kan opp-leve pliktene som følger av registrering i merverdi-avgiftsmanntallet som byrdefull. Små organisasjo-ner kan ofte mangle kompetanse om avgiftssyste-met og har ofte heller ikke et administrativt apparatsom kan håndtere merverdiavgiften. Det kan bl.a.vises til NOU 1988: 17 Frivillige organisasjoner,hvor frivillige organisasjoners rammebetingelserble utredet, og til Ot.prp. nr. 1 (1997–98) Skatteopp-legget 1998 – Lovendringer kapittel 14, hvor det bleforeslått skatte- og avgiftslempinger for frivilligeorganisasjoner.

Rettstilstanden ble ikke vesentlig endret for fri-villige organisasjoner som følge av merverdiav-giftsreformen i 2001. De frivillige organisasjoneneskjøp av enkelte tjenester gikk imidlertid opp i prissom følge av at det ble innført avgiftsplikt på fleretjenester enn tidligere, og det ble på denne bak-grunn innført en kompensasjonsordning for frivil-lige organisasjoner, jf. avsnitt 6.3. Enkelte størreorganisasjoner kan videre være pliktige til åberegne merverdiavgift for en større del av virk-somheten sin som en følge av reformen. Disse måbl.a. registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet ogføre regnskap for den avgiftspliktige delen av virk-somheten.


5.4.2 Begrepsbruk

Begrepet «frivillig sektor» har ikke noe eksaktavgrenset innhold. Det er imidlertid enkelte sær-lige kjennetegn ved en organisasjon, institusjoneller forening som indikerer at den driver frivilligvirksomhet og dermed er en del av frivillig sektor.Et typisk kjennetegn på en frivillig organisasjon vilvære at den ikke overfører sitt eventuelle over-skudd til andre, men benytter dette internt til å til-godese de formål organisasjonen er dannet for åunderstøtte. Videre vil en frivillig organisasjonikke være styrt av det offentlig, men selvstyrt. Fri-villige organisasjoner vil også kunne kjennetegnesved at virksomheten som drives i noen grad base-res på frivillig og ulønnet arbeid, og at medlemskapi organisasjonen ikke er obligatorisk.

Merverdiavgiftsloven skiller mellom «velde-dige og allmennyttige organisasjoner» og «ideelleorganisasjoner og foreninger». En «veldedig»organisasjon vil f.eks. kunne være en idrettsorgani-sasjon eller en humanitær eller religiøs organisa-sjon. For at en organisasjon skal kunne anses som«allmennyttig» er det i praksis lagt til grunn at denarbeider for å ivareta mer allmenne samfunnsinte-resser på tvers av særinteresser, og at den er til-gjengelig for et bredt spekter av mennesker.Begrepet «ideell» organisasjon er et videre begrepsom, i tillegg til veldedige og allmennyttige organi-sasjoner, omfatter nærings-, yrkes og arbeidslivs-organisasjoner, fagforeninger, politiske partier ogandre organisasjoner og foreninger som ivaretarmedlemmenes økonomiske og faglige fellesinte-resser.

5.4.3 Kravet til næringsvirksomhet

Som det framgår av avsnitt 5.1.2 er det et vilkår formerverdiavgiftsplikt at omsetningen skjer inæring. For visse typer virksomhet drevet av frivil-lige organisasjoner er det fastsatt nærmere ret-ningslinjer for når en virksomhet skal anses somnæringsvirksomhet. Organisasjoners omsetningtil medlemmer av f.eks. musikkinstrumenter, uni-former, drakter og idrettsutstyr mv. anses ikkesom næringsvirksomhet dersom omsetningenikke tar sikte på fortjeneste, men bare på å dekkeorganisasjonenes kostnader i forbindelse med sal-get. Det er en forutsetning at organisasjonen ikkesamtidig driver avgiftspliktig omsetning av tilsva-rende varer.

Enkeltstående og kortvarige salgsaksjonersom ikke varer mer enn tre dager anses heller ikkesom næringsvirksomhet dersom virksomhetenikke har et profesjonelt preg med f.eks. bruk av

leiet hjelp. Eksempler på slike aksjoner eller arran-gementer er loppemarkeder, julemesser, «bytteda-ger», dørsalg og bodsalg.

5.4.4 Særskilte regler for registrering

Som redegjort for i avsnitt 5.1.2 skal alle nærings-drivende som har avgiftspliktig omsetning somoverstiger 50 000 kroner i løpet av en periode påtolv måneder, i utgangspunktet registrere seg imerverdiavgiftsmanntallet og beregne utgåendemerverdiavgift av sin omsetning, jf. merverdiav-giftsloven § 10 første ledd og 28 første ledd førstepunktum. For veldedige og allmennyttige organi-sasjoner gjelder imidlertid en særskilt registre-ringsgrense på 140 000 kroner, jf. § 28 første leddannet punktum. Også etter skatteloven foreliggeren grense på 140 000 kroner for skatteplikt vedøkonomisk virksomhet som drives av veldedige ogallmennyttige organisasjoner, jf. skatteloven § 2–32.

Inntil 1992 var det ingen særskilt registrerings-grense for veldedige og allmennyttige organisasjo-ner. I NOU 1988: 17 Frivillige organisasjoner blespørsmålet tatt opp, men uten at det ble foreslåttnoen endring i dagjeldende regleverk. Utvalgetpekte imidlertid på at den generelle registrerings-grensen, som da var 12 000 kroner, var såpass lavat organisasjoner som omsatte varer eller tjenesterpå noe mer enn rent enkeltstående basis, f.eks.dugnadstjenester eller flytting, ble rammet urime-lig av registrerings- og avgiftsplikten.

I St.prp. nr. 1 (1990–1991) Skatter og avgifter tilstatskassen avsnitt 4.2.5 uttalte Finansdepartemen-tet at man ville vurdere et forslag om innen visserammer å gjennomføre lettelser i merverdiavgiftenfor såkalt dugnadsarbeid utført av frivillige organi-sasjoner. Forslaget hadde sin bakgrunn i at frivil-lige organisasjoner ikke i ubetydelig omfangomsatte slike tjenester uten å foreta registreringog avgiftsberegning. I Ot.prp. nr. 24 (1991–1992)Om lov om endringer i lov om skatt av formue oginntekt og lov om merverdiavgift fremmet departe-mentet forslag om at registreringsgrensen blehevet til 70 000 kroner for veldedige og allmennyt-tige organisasjoner. Departementet uttalte blantannet følgende i avsnitt 3.5.4:

«Forslaget innebærer at disse isolert sett gis etkonkurransefortrinn som strider mot prinsip-pet om konkurransenøytralitet i merverdiav-giftssystemet. Etter en totalvurdering, hvor detblant annet legges vekt på håndhevelseshen-syn og de særlige forhold som gjør seg gjel-dende ved mindre næringsutøvelse fra organi-


sasjonenes side, finner departementet å villefremme forslaget (…)»

Forslaget ble vedtatt av Stortinget.Med virkning fra 1. januar 1998 ble registre-

ringsgrensen oppjustert til 140 000 kroner. IOt.prp. nr. 1 (1997–98) avsnitt 14.4.7 uttalte Finans-departementet om dette:

«En heving av registreringsgrensen som fore-slått vil først og fremst komme de små, frivilligeorganisasjonene med begrenset omsetning tilgode. Etter departementets vurdering er detikke ønskelig å heve registreringsgrensen såmye at større mere profesjonelle organisasjo-ner faller under grensen. Det vises i denne sam-menheng til høringsuttalelsen fra NHO omfaren for forsterket konkurransevridning.Denne påpekningen er etter departementetsmening svært relevant.

Finansdepartementet finner på denne bak-grunn sterkt å fraråde en ytterligere heving avgrensen for registrering i avgiftsmanntallet utover forslaget i høringsnotatet.»

På samme sted ble også spørsmålet om å innføreen ordning med frivillig registrering drøftet. Enslik ordning ble imidlertid avvist. I den forbindelseuttalte Finansdepartementet:

«KORG har i sin høringsuttalelse vist til at enheving av registreringsgrensen for merverdiav-gift vil kunne slå uheldig ut for enkelte organi-sasjoner, særlig organisasjoner som omsetteravgiftsfrie varer som eksempelvis bøker ogtidsskrifter. Det foreslås derfor at den enkelteorganisasjon frivillig kan registrere seg iavgiftsmanntallet.

En heving av registreringsgrensen for mer-verdiavgift til 140 000 kroner vil innebære atorganisasjoner som i dag er registrert, mensom har omsetning under 140 000 kroner vilmåtte slettes fra avgiftsmanntallet. Dette inne-bærer at organisasjonene ikke lenger skalberegne utgående avgift av sin omsetning, menogså at de ikke lenger vil ha adgang til å fra-dragsføre inngående avgift på anskaffelser tilvirksomheten. Sletting av organisasjoner iavgiftsmanntallet innebærer videre at disseorganisasjonene vil slippe de forpliktelser somde er pålagt etter merverdiavgiftsloven, her-under forpliktelser vedrørende registrering ogoppgaveinnsendelse.

For organisasjoner som omsetter varer somer spesielt fritatt for avgiftsplikt (dvs. at det ikkeskal beregnes utgående avgift ved salg avvarene, samtidig som det foreligger rett til fra-drag for inngående avgift på anskaffelser tilvirksomheten), vil det kunne være en fordel åvære registrert for merverdiavgift. Virksomhe-

ter som i hovedsak har omsetning som er spe-sielt fritatt fra avgiftsplikt, vil ofte ha krav på til-bakebetaling av avgift. Dette skyldes at inngå-ende avgift overstiger utgående avgift iomsetningsoppgavene.

Departementet ser at for enkelte organisa-sjoner vil en heving av registreringsgrensenkunne falle uheldig ut. Dette gjelder organisa-sjoner som nevnt, men vil også kunne gjeldeandre organisasjoner som har større inngåendeavgift enn utgående, og således får tilbakebetaltavgift fra staten. Departementet vil imidlertidsterkt understreke merverdiavgiftens gene-relle karakter. Ytterligere særordninger utoveren særskilt registreringsgrense for frivilligeorganisasjoner for å bøte på mer eller mindrespesielle utslag vil departementet advare mot.Departementet finner på denne bakgrunn ikkeå kunne gå inn for at det etableres særordnin-ger for registrering i avgiftsmanntallet for orga-nisasjoner som i hovedsak omsetter varer somer fritatt fra avgiftsplikt, eller hvor en heving avregistreringsgrensen av andre grunner vil falleuheldig ut. Særordninger av denne type erdessuten vanskelige å håndheve. Avgrensings-og kontrollproblemer vil således kunne kompli-sere manntallsføringen vesentlig.»

5.4.5 Særskilte unntak for omsetning som skjer fra frivillige organisasjoner

5.4.5.1 Generelt

Det gjelder en rekke unntak for omsetning somskjer fra frivillig organisasjoner. Noen av disse unn-takene gjelder bare for frivillig sektor, mens andreer generelle. Av de generelle unntakene som errelevante og aktuelle for frivillig sektor, kan f.eks.nevnes flere av unntakene på kultur- og idrettsom-rådet, jf. avsnitt 5.2, utleie av fast eiendom, jf. mer-verdiavgiftsloven § 5 a første ledd og omsetning avundervisningstjenester, jf. § 5 b første ledd nr. 3.Disse generelle unntakene vil ikke bli behandletnærmere her. I det følgende behandles kun de unn-takene som gjelder særskilt for frivillig sektor.Disse følger dels av merverdiavgiftsloven med til-hørende forskrifter, og dels av vedtak truffet avFinansdepartementet eller Skattedirektoratet medhjemmel i merverdiavgiftsloven § 70.

Unntakene innebærer at det ikke skal beregnesutgående avgift ved omsetningen, og at det på denannen side ikke foreligger fradragsrett for inngå-ende avgift.

5.4.5.2 Varer av ubetydelig verdi

Merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstavd første punktum gir en særskilt regel for de tilfel-


ler der veldedige og allmennyttige organisasjonerleilighetsvis omsetter gjenstander av ubetydeligverdi. Unntaket har sin bakgrunn helt tilbake tilmerverdiavgiftslovens ikrafttredelse. Bestemmel-sen nevner prospektkort, brosjyrer og kalenderesom eksempler på slike gjenstander av ubetydeligverdi, men det framgår også av loven at dette ikkeer noen uttømmende opplisting av de gjenstandersom omfattes av unntaket. Også «andre gjenstan-der» kan omfattes uten at det stilles krav om atdisse skal være av tilsvarende art.

Bestemmelsen inneholder en verdibegrens-ning ved at gjenstandene må være av «ubetydeligverdi». For å klargjøre hva som skal regnes somgjenstander av ubetydelig verdi, fastsatte Finans-departementet i 1971 en verdigrense på 5 kroner,jf. fullmakten i § 5 annet ledd. Verdigrensen ersenere hevet flere ganger, og sist til 100 kroner fra1. juli 1992.

Bestemmelsen inneholder også et vilkår om atomsetningen kun må skje «leilighetsvis» og somledd i organisasjonenes virksomhet. Grensen på100 kroner gjelder altså for sporadisk, mer aksjons-preget salgsvirksomhet over et begrenset tidsrom,i motsetning til fortløpende salg fra en lagerbe-holdning over tid. Hva som regnes som begrensettidsrom må vurderes konkret. I spesielle tilfeller erdet godtatt at salgsvirksomhet har vært drevet iinntil en måned. Med hjemmel i merverdiavgiftslo-ven § 70 er det i tillegg gitt et unntak for omsetningav enkelte gjenstander selv om salget ikke skjer lei-lighetsvis. Dette gjelder jakkemerker, vimpler oglignende varer med organisasjonenes logo begren-set for omsetning internt i organisasjonen. Detsamme gjelder ved omsetning av tilsvarende varermed overordnet organisasjonsledds logo, som fer-dighetsmerker, deltakermedaljer og lignende. Ver-dien av den enkelte gjenstand må ikke overstige100 kroner.

Det vises for øvrig her til at frivillige organisa-sjoner også kan omfattes av unntaket i merverdiav-giftsloven § 5 nr. 1 bokstav c for omsetning av kata-loger, programmer, prospektkort og suvenirersom skjer av nærmere bestemte subjekter. Dettevil blant annet gjelde arrangører av stevner.

5.4.5.3 Varer til betydelig overpris

Omsetning av varer fra veldedige og allmennyttigeorganisasjoner til betydelig overpris er unntatt framerverdiavgiftsloven, jf. § 5 første ledd nr. 1 bok-stav d annet punktum. Som det framgår av ordly-den gjelder unntaket ikke for salg av tjenester.

Unntaket har sin bakgrunn i uttalelser i NOU1988: 17 Frivillige organisasjoner. Det pekes her på

at merverdiavgiften skal beregnes av vederlagetfor den avgiftspliktige omsetningen og at dette vilkunne medføre at der en veldedig og allmennyttigorganisasjon omsetter gjenstander mv. til betydeligoverpris, vil det bli beregnet avgift av hele vederla-get, selv om vederlaget fra kjøperens side fortonerseg som en donasjon heller enn som vederlag forvaren.

Disse synspunktene ble fulgt opp av Finansde-partementet, som i Ot.prp. nr. 24 (1991–1992)fremmet forslag om en begrensning av bereg-ningsgrunnlaget i merverdiavgiftsloven § 18 slik atvederlag ut over omsetningsverdien skulle holdesutenfor avgiftsgrunnlaget. Begrensningen kombare til anvendelse der det var tale om leilighetsvisomsetning av slike gjenstander. I proposisjonen bledet uttalt at et unntak for veldedige og allmennyt-tige institusjoner og organisasjoners salg av gjen-stander til betydelig overpris vil bryte med merver-diavgiftssystemets generelle karakter, mens enbegrensning i beregningsgrunnlaget ikke i sammegrad ville ha slike negative konsekvenser foravgiftssystemet. På den annen side uttalte departe-mentet at den foreslåtte begrensningen kunnemedføre administrative og kontrollmessige proble-mer, blant annet ville det oppstå avgrensnings-spørsmål ved avgjørelsen av hva som skal ansessom markedsverdi og betydelig overpris. Departe-mentets forslag ble vedtatt av Stortinget.

I forbindelse med behandlingen av revidertnasjonalbudsjett 1998 ba Stortinget om at Regjerin-gen la fram et forslag om at UNICEFs omsetningav kort skulle unntas fra merverdiavgift. Bakgrun-nen var at UNICEF hadde opplyst finanskomiteenom at det i praksis var umulig å etterleve de for-skriftsmessige vilkår for å begrense avgiftsgrunn-laget, slik at man ikke fikk benyttet det laveregrunnlaget. Resultatet ble unntaket i merverdiav-giftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav d annetpunktum, som kom inn i loven med virkning fra 1.juli 1999, se Ot.prp. nr. 1 (1999–2000) Skatte- ogavgiftsopplegget 2000 – Lovendringer kapittel 23 ogInnst. O. nr. 12 (1999–2000) kapittel 25. Ut fra lik-hetshensyn og lovtekniske grunner ble unntaketgjort generelt for alle veldedige og allmennyttigeorganisasjoner som omsetter varer til betydeligoverpris. Det er altså ikke lenger noe krav om atomsetningen kun må skje leilighetsvis. Samtidigopphevet man de tidligere begrensningene i mer-verdiavgiftsloven § 18 fjerde og femte ledd somholdt vederlag ut over omsetningsverdi utenforavgiftsgrunnlaget ved disse organisasjonenes salgtil betydelig overpris. Hele vederlaget, både ordi-nær omsetningsverdi og overprisen, faller nå uten-for avgiftsplikten.


Begrepet «overpris» er ikke nærmere definertverken i lovtekst eller forarbeider. I praksis harman imidlertid tatt utgangspunkt i de tidligereregler i forskrift 1. juli 1992 nr. 492 om avgrensingog gjennomføring av bruken av redusert bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgift ved veldedige ogallmennyttige institusjoner og organisasjoners salgav gjenstander til betydelig overpris (forskriftnr. 101) § 2, som ble vedtatt i tilknytning til de opp-hevede bestemmelsene i merverdiavgiftsloven§ 18 fjerde og femte ledd. Betydelig overpris etterdisser reglene forelå «når salgsvederlaget for gjen-standen utgjør minst seks ganger inntakskost», jf.forskriften § 2 første ledd.

5.4.5.4 Varer fra bruktbutikker

Den generelle merverdiavgiftsplikten ved omset-ning av varer gjelder i utgangspunktet også vedomsetning av brukte varer. For veldedige og all-mennyttige organisasjoner er det imidlertid gitt ensærskilt regel i merverdiavgiftsloven § 5 førsteledd nr. 1 bokstav e som unntar omsetning av varerfra bruktbutikker dersom overskuddet av omset-ningen fullt ut anvendes til det veldedige eller all-mennyttige formålet. Butikken må videre kunselge brukte varer som er mottatt vederlagsfritt,samt benytte frivillig, ulønnet arbeidskraft. Brukt-butikker med et allmennyttig formål, men somikke baserer seg på frivillig, ulønnet arbeidskraft,vil dermed ikke være omfattet av unntaket.

Unntaket trådte i kraft 1. januar 2005 og det er iOt.prp. nr. 1 (2004–2005) Skatte- og avgiftsopplegget2005 – lovendringer avsnitt 30.3.2 uttalt følgendeom bakgrunnen for unntaket:

«Da omsetning av varer fra bruktbutikker medallmennyttig formål kan utløse merverdiavgift,foreslås det et unntak for slik omsetning. (…)Unntak svekker merverdiavgiften som en gene-rell forbruksavgift, og kan dessuten medførekonkurransevridninger i disfavør av andrenæringsdrivende. Av denne grunn er det nød-vendig å sette strenge vilkår for at unntaketskal komme til anvendelse.»

5.4.5.5 Omsetning der vederlaget mottas i form av medlemskontingenter

Etter merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1bokstav f er omsetning fra ideelle organisasjonerog foreninger unntatt når vederlaget mottas i formav medlemskontingent og kontingenten dekkervarer og tjenester som er ledd i organisasjonensideelle virksomhet. Bestemmelsen ble vedtatt i til-knytning til merverdiavgiftsreformen i 2001.

Det er en forutsetning for merverdiavgiftspliktat det foreligger omsetning, jf. merverdiavgiftslo-ven § 3, dvs. at det er levert en vare eller tjenestemot vederlag. Dette innebærer blant annet et kravom en gjensidig utveksling av ytelser, altså at detmå være en direkte sammenheng mellom vareneller tjenesten som ytes og det vederlaget som tasi mot, jf. avsnitt 5.1.2. Vurderingen av om det fore-ligger omsetning i merverdiavgiftslovens forstandkan være problematisk for medlemskontingenter. IOt.prp. nr. 2 (2000–2001) avsnitt 7.2.8.5 uttales deti denne forbindelse følgende:

«Som påpekt av Storvikutvalget oppstår detflere varianter av avgrensingsspørsmål hvordet kan være vanskelig å konkret avgjøre ommedlemskontingenten kan anses som vederlagfor en mottatt, eller utsiktene til å motta, en tje-neste eller ikke. I de fleste tilfeller vil det av dengrunn kunne være vanskelig å ta stilling hvor-vidt organisasjonene har hatt omsetning tilmedlemmene og om omsetningen er foretatt inæring. Avgiftsteknisk hensyn tilsier derfor atkontingenter i utgangspunktet bør unntas fraavgiftsberegning. (…) Det er en forutsetningfor unntaket at omsetningen dekker ytelsersom ledd i organisasjonens mv. ideelle virk-somhet. Departementet legger til grunn at detbør skje en avgiftsberegning dersom kontin-genten dekker annet tilbud og omfatter tjenes-ter som ellers er avgiftspliktige.»

Som eksempel nevnte departementet at medlems-kontingenter til bransjeorganisasjoner som driverfelles markedsføring for medlemmene må ansessom vederlag for avgiftspliktige tjenester. Det erdermed ikke adgang til å kamuflere en avgiftsplik-tig omsetning som en kontingent.

Det er lovfestet en konkurransevridningsregeli merverdiavgiftsloven § 5 annet ledd. Etter dennebestemmelsen kan Finansdepartementetbestemme at virksomhet som er unntatt for omset-ning av medlemskontingent likevel skal beregneog betale merverdiavgift dersom unntaket medfø-rer vesentlige konkurransevridninger i forhold tilregistrert næringsdrivende som omsetter tilsva-rende varer og tjenester.

5.4.5.6 Omsetning av tjenester til ledd innenfor samme organisasjon

En virksomhet kan bestå av flere ledd som alleutgjør selvstendige rettssubjekter. De ulike led-dene kan utføre fellesoppgaver for de øvrige motvederlag, eksempelvis kan et regionalt ledd yte it-eller administrasjonsoppgaver for et sentralt ellerlokal ledd i virksomheten. I utgangspunktet vil det


i disse tilfellene kunne være tale om omsetningmellom selvstendig rettssubjekter som utløserplikt til å avgiftsberegne vederlaget som oppkre-ves.

For veldedige, allmennyttige og ideelle institu-sjoner, organisasjoner og foreninger gjelder detimidlertid fra 1. juli 2006 et særskilt unntak forinterne transaksjoner i merverdiavgiftsloven § 5første ledd nr. 1 bokstav g. Det framgår av bestem-melsen at omsetning fra veldedige, allmennyttigeog ideelle institusjoner, organisasjoner og forenin-ger av tjenester til ledd innenfor samme organisa-sjon mv. er unntatt fra merverdiavgiftsloven. Det eret vilkår at tjenestene er direkte knyttet til den ide-elle virksomheten, og vederlaget for tjenestene måvære basert på hel eller delvis kostnadsdekning.Det er videre et vilkår at tjenestene ikke yteseksternt og at tjenestene ikke utføres av et retts-subjekt utenfor organisasjonen mv. En eller flereenheter eller ledd innenfor en organisasjon mv.kan etter søknad utelukkes fra unntaket.

Om bakgrunnen for unntaket kan vises til B.innst. S. nr. 1 (2004–2005) Innstilling fra finansko-miteen om Nasjonalbudsjettet for 2005 og forslagettil statsbudsjett medregnet folketrygden for 2005, derflertallet uttalte følgende:

«Stortinget er kjent med at Finansdepartemen-tet arbeider med en sak om behandling av mer-verdiavgift på interne transaksjoner i frivilligeorganisasjoner. Stortinget er enig om at det børfinnes en løsning på saken slik at transaksjonerav denne typen i stor grad faller utenfor merver-diavgiftspliktig omsetning. Stortinget berRegjeringen gi en orientering om dette i forbin-delse med Revidert nasjonalbudsjett for 2005.»

Departementet la til grunn at intensjonen til Stor-tinget var at frivillige organisasjoner ikke skullefaktureres med merverdiavgift på interne transak-sjoner, og ga med hjemmel i merverdiavgiftsloven§ 70 midlertidige unntak for interne transaksjoneri blant annet Norges Idrettsforbund og NorgesHandikapforbund. I Ot.prp. nr. 77 (2005–2006) Omlov om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv.avsnitt 13.2 foreslo departementet å lovfeste unnta-kene.

5.4.5.7 Annonser i medlemsblad og lignende

Omsetning av reklametjenester er avgiftspliktigeetter de alminnelige regler i merverdiavgiftsloven.For veldedige og allmennyttige organisasjoner erdet, med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70,imidlertid gitt et unntak ved omsetning av annon-ser i medlemsblader, «guider», årsprogram,

stevne- og konsertprogram mv. som til sammenkommer ut inntil fire ganger i løpet av en periodepå tolv måneder.

5.4.5.8 Kioskvarer og serveringstjenester under trening eller på arrangementer

Omsetning av matvarer skal i utgangspunktetavgiftsberegnes med 14 pst. Dette vil også gjeldefor veldedige og allmennyttige organisasjoner der-som disse oppfyller kravet til å drive næringsvirk-somhet. Kravet vil lett være oppfylt der organisa-sjonen f.eks. selger varer fra en kiosk med faste,daglige åpningstider, uavhengig av om kiosken erplassert på eller i tilknytning til f.eks. et idrettsan-legg. Organisasjonen kan imidlertid anses å drivenæringsvirksomhet også før kioskvirksomhetenfår et slikt omfang, også sjeldnere og kortereåpningstider vil etter forholdende kunne tilfreds-stille kravet til næringsvirksomhet.

Med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 erdet derfor gitt et unntak fra merverdiavgiftslovenfor veldedig og allmennyttige organisasjoner vedomsetning fra kiosk dersom kiosken kun er åpenunder trening eller på arrangementer og drives avulønnet personell. I tillegg er det vilkår at vareut-valget begrenser seg til typiske kioskvarer og atminst 80 pst. av disse varene omsettes til deltakereog tilskuere under arrangementet. Det ble samti-dig gitt et tilsvarende unntak for organisasjonenesomsetning av serveringstjenester.

5.4.6 Fritaket for uttaksberegning for tjenester som ytes vederlagsfritt på veldedig grunnlag

Etter merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd nr. 4skal det betales merverdiavgift som ved uttak nårvarer eller tjenester fra en virksomhet brukes tilgave. Dette innebærer at dersom f.eks. en advokatgir bort advokattimer til en fysisk eller juridisk per-son, skal advokaten i utgangspunktet beregne mer-verdiavgift ved uttaket og innbetale beløpet til sta-ten. Beregningsgrunnlaget er advokattjenestensomsetningsverdi, jf. § 19 første ledd tredje punk-tum.

Det er imidlertid gitt lempinger på detteområde i form av avgiftsfritak. At uttaket er fritattinnebærer at den registrerte næringsdrivendeikke skal beregne utgående avgift ved sitt uttak,men likevel har fradragsrett for inngående avgiftfor anskaffelser foretatt i tilknytning til uttaket.

Fram til 1. juli 2007 fastslo merverdiavgiftslo-ven § 14 annet ledd nr. 4 annet avsnitt at det ikkeskulle beregnes merverdiavgift av tjenester som


«ytes personlig og vederlagsfritt direkte til velde-dige og allmennyttige institusjoner og organisasjo-ner». Bestemmelsen var begrunnet med at uttaks-bestemmelsene i merverdiavgiftsloven i visse til-feller ville kunne ramme virksomheten i de frivil-lige organisasjonene på en uheldig måte, jf. Ot.prp.nr. 24 (1991–92) Om lov om endringer i lov om skattav formue og inntekt og lov om merverdiavgift side 7og 8. Som eksempel ble det vist til at det «vil virkeurimelig å avgiftsbelegge en håndverker som per-sonlig yter gratis tjenester på fritiden i forbindelsemed en dugnad». Det ble forutsatt at fritaket blebegrenset til personlige ytede tjenester, slik at tje-nestene måtte leveres av den næringsdrivende selvog ikke av hans ansatte. Av hensyn til avgiftssyste-mets generelle karakter og de kontrollmessigesidene ble det også ansett som nødvendig at frita-ket ble gitt en kvantitativ begrensning. Dennebegrensningen var satt til inntil 100 timer perkalenderår for den enkelte næringsdrivende. I til-legg til dette fritaket hadde Finansdepartementetmed hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 gitt et fri-tak fra plikten til å beregne merverdiavgift ved

advokaters deltakelse i advokatvakt hvor tjenes-tene ble ytet gratis.

Ved lov 29. juni 2007 nr. 45 ble fritaket i merver-diavgiftsloven § 14 annet ledd utvidet. Lovendrin-gen som trådte i kraft fra 1. juli 2007 innebærer atdet ikke skal betales merverdiavgift av tjenestersom «ytes vederlagsfritt på veldedig grunnlag». Iforhold til det tidligere fritaket er det nå ikkebegrenset til ytelser til bestemte institusjoner ogorganisasjoner. Det stilles videre ikke krav om attjenesten må utføres av den næringsdrivende per-sonlig. Den kvantitative begrensningen er hellerikke videreført. Så fremt vilkåret om at tjenestenytes på veldedig grunnlag er oppfylt, kan tjenes-tene nå ytes også overfor enkeltpersoner. Eksem-pel på tjenester som vil være omfattet, er advokat-tjenester som ytes pro bono. Bestemmelsen måavgrenses mot andre gaver, utdeling i reklameøye-med og uttak til privat bruk. Om den nærmere bak-grunnen for lovendringen vises det til Ot.prp. nr. 59(2006–2007) Om lov om endringer i lov 19. juni1969 nr. 66 om merverdiavgift avsnitt 5.5.


Kapittel 6

Kompensasjonsordninger for merverdiavgift

6.1 Innledning

I dag foreligger det to kompensasjonsordningerfor merverdiavgift, hhv. den generelle kompensa-sjonsordning av merverdiavgift for kommunesek-toren og ordningen med kompensasjon til frivilligeorganisasjoner for merutgifter som følge av mer-verdiavgiftsreformen i 2001. Begge kompensa-sjonsordningene er innført for å motvirke uøn-skede økonomiske konsekvenser som merverdi-avgiftssystemet kan gi opphav til. Beggeordningene ligger utenfor merverdiavgiftssyste-met, noe som bl. a. betyr at de ikke medførte noenendringer i merverdiavgiftsregelverket da de bleetablert. Selv om begge ordningene står i nær for-bindelse med merverdiavgiftssystemet, er de vidtforskjellige med ulik formål og begrunnelse.

Den generelle kompensasjonsordningen forkommunesektoren innebærer at kommuner og fyl-keskommuner gis kompensasjon for inngåendemerverdiavgift på i utgangspunktet alle kjøp avvarer og tjenester fra registrerte næringsdrivendesom ikke kan fradragsføres i det ordinære merver-diavgiftssystemet. Hensikten med ordningen er ånøytralisere merverdiavgiften på tjenesteanskaf-felser slik at beslutningstakerne i kommuneneikke oppfatter merverdiavgiften som en kostnad ivalget mellom kjøp av tjenesten og å produsere tje-nesten i egen regi. Denne ordningen omfatter ogsåprivate og ideelle virksomheter som produsererhelsetjenester, undervisningstjenester og ellersosiale tjenester som kommunen eller fylkeskom-munen er pålagt å utføre ved lov. Ordningen er for-utsatt å være provenynøytral for staten.

Kompensasjonsordningen for frivillige organi-sasjoner har på sin side som formål å kompenserefor økte utgifter til frivillige organisasjoner somfølge av merverdiavgiftsreformen i 2001. Kultur-og kirkedepartementet har i dag ansvaret for ord-ningen, mens det er Lotteri- og stiftelsestilsynetsom administrerer den. Denne ordningen er såle-des, i motsetning til kompensasjonsordningen forkommunesektoren, en støtteordning til disse orga-nisasjonene.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse av deto ordningene.

6.2 Kompensasjonsordningen for kommuner, fylkeskommuner mv.

6.2.1 Bakgrunn

Kommunesektoren er i hovedsak utenfor merver-diavgiftssystemet, og det er tre hovedgrunner tildette. For det første vil ofte kravet til omsetning imerverdiavgiftsloven § 3 ikke være oppfylt vedkommunal tjenesteproduksjon. For det andre eroffentlige virksomheter som hovedsakelig tilgode-ser egne behov unntatt fra å beregne uttaksmer-verdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11 annetledd. For det tredje vil kommunal tjenesteproduk-sjon ofte også etter sin art være tjenester som ereksplisitt unntatt i merverdiavgiftsloven. Dettegjelder bl.a. unntakene for offentlig myndighetsut-øvelse, helsetjenester og undervisningstjenester.

Dette innebærer at kommuner og fylkeskom-muner ofte heller ikke har fradragsrett for inngå-ende merverdiavgift på anskaffelser av varer og tje-nester til bruk i virksomheten. Siden kommunalvirksomhet dermed må betale merverdiavgift påsine anskaffelser av avgiftspliktige tjenester fraandre, kan merverdiavgiften gi økonomisk motivtil å produsere avgiftspliktige tjenester med egneansatte. Slik egenproduksjon av tjenester som ikkeomsettes til andre er ikke avgiftspliktig. På dennemåten gir merverdiavgiftsregelverket opphav tilkonkurransevridninger i disfavør av private virk-somheter, noe som bryter med prinsippet om atmerverdiavgiften skal være mest mulig konkur-ransenøytral. Dette kan videre være uheldig i dengrad det fører til at tjenester ikke blir produsert påen mest mulig effektiv måte.

Flere EU-land har innført tiltak utenfor merver-diavgiftssystemet for å motvirke problemene knyt-tet til kommunal egenproduksjon. Blant annet harSverige, Danmark, Finland og Storbritannia inn-ført ulike kompensasjonsordninger som gir delerav offentlig sektor refusjon av merverdiavgift. Ennærmere beskrivelse av ordningene i Sverige ogDanmark er gitt i avsnittene 7.3.5 og 7.4.5.

I Norge ble det i 1995 innført en begrensetkompensasjonsordning for kommunesektoren, seden nå opphevede lov 17. februar 1995 nr. 9 om


kompensasjon for merverdiavgift til kommuner ogfylkeskommuner mv. Den begrensede ordningeninnebar at kommunene fikk kompensert merverdi-avgiften på enkelte tjenesteområder (vask og rensav tekstiler, arbeid på bygg, anlegg og annen fasteiendom samt renhold). På denne måten ble kjøpog kommunal egenproduksjon av disse tjenestenelikestilte. Ordningen lå utenfor merverdiavgifts-systemet og medførte derfor ingen endringer imerverdiavgiftsloven. Private næringsdrivende ogoffentlige virksomheter skulle derfor på vanligmåte oppkreve merverdiavgift på sin avgiftsplik-tige omsetning til kommunene. Kommunale virk-somheter som ikke hadde fradragsrett for inngå-ende merverdiavgift på sine innkjøp, fikk på sinside refusjon ved at kommunen sendte inn kom-pensasjonskravet til fylkesskattekontoret.

Den begrensede ordningen omfattet også kom-pensasjon til visse private og ideelle virksomheter,men etter nærmere angitte kriterier. Tjenestepro-duksjonen skulle inngå i offentlige planer som enintegrert del av det kommunale tjenestetilbudet ogfinansieres med offentlige midler i tillegg til even-tuell brukerbetaling.

Ved innføringen av den begrensede ordningenvar det en forutsetning at ordningen ikke skullepåvirke statens inntekter. Ordningen ble derforfinansiert av kommunesektoren selv gjennom etengangstrekk i det kommunale rammetilskuddet.

Etter innføringen av den begrensede kompen-sasjonsordningen ble det ved flere anledningerreist spørsmål om ordningen i tilstrekkelig gradvar egnet til å motvirke konkurransevridningenemellom kommunal egenproduksjon og kjøp fraandre. Dette gjaldt både i forhold til omfanget ogutformingen av ordningen. Spørsmålet om ordnin-gen skulle utvides til å omfatte flere tjenester blesærlig aktualisert etter merverdiavgiftsreformen i2001. Innføringen av en generell merverdiavgifts-plikt på tjenester innebar ytterligere konkurranse-vridninger mellom kommunal egenproduksjon ogkjøp fra andre, og da spesielt for ulike former avstøttetjenester (eksempelvis økonomisk og admi-nistrativ tjenesteyting).

I NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene– Konkurransevridninger mellom kommuner og pri-vate vurderte et utvalg ulike løsninger med sikte påå gjøre merverdiavgiften nøytral for kommunenesbeslutninger ved valget mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre. Utvalget anbefalteinnføring av en generell kompensasjonsordning avmerverdiavgift for kommunesektoren. Utvalgetsinnstilling ble behandlet i Ot.prp. nr. 1 (2003–2004)Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer.Finansdepartementet gikk inn for utvalgets forslag

om å innføre en generell kompensasjonsordningfor merverdiavgift. Finanskomiteen sluttet seg tildepartementets tilråding, se Innst. O. nr. 20 (2003–2004) Innstilling fra finanskomiteen om skatte- ogavgiftsopplegget 2004 – lovendringer. På denne bak-grunn vedtok Stortinget innføring av en generellkompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftslo-ven ved lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompen-sasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkes-kommuner mv. (heretter omtalt som kompensa-sjonsloven). Den nye generelle kompensasjons-ordningen trådte i kraft 1. januar 2004, og erstattetden tidligere begrensede ordningen. Det er gitt ennærmere omtale av hovedtrekkene i den nye ord-ningen i avsnitt 6.2.2.

6.2.2 Nærmere om gjeldende kompensasjonsordning

Den nye, generelle kompensasjonsordningen inne-bærer at kommuner og fylkeskommuner gis kom-pensasjon for inngående merverdiavgift på iutgangspunktet alle kjøp av varer og tjenester fraregistrerte næringsdrivende som ikke kan fra-dragsføres i det ordinære merverdiavgiftssyste-met, se kompensasjonsloven § 3. Hensikten medordningen er å nøytralisere merverdiavgiften påtjenesteanskaffelser slik at beslutningstakerne ikommunene ikke oppfatter merverdiavgiften somen kostnad i valget mellom kjøp av tjenesten og åprodusere tjenesten i egen regi, se loven § 1.

Økonomisk sett innebærer ordningen at dekompensasjonsberettigede får refusjon i sammeomfang som vanlig merverdiavgiftspliktigenæringsdrivende som har fradragsrett for inngå-ende merverdiavgift ved anskaffelser av varer ogtjenester til sin virksomhet. Den generelle kom-pensasjonsordningen er imidlertid en løsningutenfor merverdiavgiftssystemet som ikke medfø-rer noen endringer i merverdiavgiftslovgivningen.Avgiftspliktige næringsdrivende skal beregneutgående merverdiavgift av sin omsetning til kom-munene, mens kommunene får nøytralisert mer-verdiavgiften gjennom kompensasjonsordningen.I den utstrekning kommunene har merverdiav-giftspliktig omsetning av varer og tjenester, f.eks.omsetning av vann- og renovasjonstjenester, vilkommunen måtte registrere seg for denne virk-somheten og som følge av dette ha fradragsrett forinngående avgift for anskaffelser til bruk i denavgiftspliktige virksomheten etter de alminneligeregler i merverdiavgiftsloven.

Virkeområde for kompensasjonsloven er regu-lert i loven § 2. Den generelle ordningen omfatterenheter som er omhandlet i kommuneloven, dvs.


kommuner og fylkeskommuner med kommunalog fylkeskommunal virksomhet der kommunesty-ret, fylkestinget eller annet styre eller råd i hen-hold til kommunelovgivningen er øverste myndig-het. Ordningen omfatter også interkommunale oginterfylkeskommunale sammenslutninger organi-sert etter kommunelovgivningen. Når de kommu-nale virksomheter som er organisert som selvsten-dige rettsobjekter, f.eks. en stiftelse eller et aksje-selskap, er disse behandlet på lik linje med privateog ideelle virksomheter, se kompensasjonsloven§ 2 og omtalen nedenfor.

For i noen grad å motvirke nye konkurranse-vridninger som kan oppstå mellom kommunaltproduserte tjenester og tilsvarende tjenester pro-dusert av private, er også private og ideelle virk-somheter som produserer helsetjenester, under-visningstjenester og sosiale tjenester som kommu-ner eller fylkeskommuner er pålagt ved lov åutføre, omfattet av ordningen, se kompensasjonslo-ven § 2 første ledd bokstav c. Denne begrensnin-gen i retten til å kreve kompensasjon betyr at pri-vate og ideelle tjenesteprodusenter innen kultur ogidrett ikke er omfattet av den generelle kompensa-sjonsordningen.

Kompensasjonsloven § 4 inneholder enkelteandre begrensninger i retten til å kreve kompensa-sjon. For det første slår bestemmelsen fast at kom-pensasjon kun ytes dersom anskaffelsen skjer tilbruk i den kompensasjonsberettigedes virksom-het. Videre avskjærer bestemmelsen retten tilkompensasjon i den utstrekning det foreligger fra-dragsrett for inngående merverdiavgift etter dealminnelige bestemmelsene i merverdiavgiftslo-ven. I tilfeller hvor det foreligger fradragsrett, erdet ingen merverdiavgift å kompensere. For å mot-virke konkurransevridninger på området for fasteiendom er det dessuten innført en begrensningved at det ikke ytes kompensasjon for merverdiav-gift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fasteiendom for salg eller utleie. Dette hengersammen med at omsetning og utleie av fast eien-dom er utenfor merverdiavgiftsområdet, men medmulighet for frivillig registrering ved utleie tilavgiftspliktig virksomhet. Ved full kompensasjonpå området for fast eiendom til kommunene i alletilfelle kunne konkurranseulempe i disfavør av pri-vate aktører oppstå. En begrensning i ordningen erderfor innført for å unngå slike konkurransevrid-ninger, se Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) avsnitt 20.8.3.

Med virkning fra 1. januar 2008 er det videre ikompensasjonsloven § 4 innført en begrensning

som innebærer at kommunesektoren ikke lengerkan fremme kompensasjonskrav knyttet til økono-misk aktivitet som drives i konkurranse med aktø-rer som ikke er kompensasjonsberettiget, seendringslov 14. desember 2007 nr. 108. Bakgrun-nen for denne begrensningen er at EFTAs overvå-kingsorgan (ESA) 3. mai 2007 traff vedtak om atkompensasjonsordningen var i strid med statsstøt-teregelverket i EØS-avtalen. Regjeringen besluttetikke å reise sak mot ESAs vedtak siden det ikkerettet seg mot kompensasjonsordningen i sin hel-het, men kun en svært liten del av ordningen.Dette var den delen av kompensasjonsordningensom ga opphav til konkurransevridninger på mer-verdiavgiftsunntatte virksomhetsområder hvorkommunene mot vederlag tilbyr tjenester i konkur-ranse med private. For å motvirke en slik forskjells-behandling ble derfor ovennevnte begrensningvedtatt, se Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte- ogavgiftsopplegget – lovendringer avsnitt 32.1. I lovpro-posisjonen ble det vist til at de fleste kommuneneog fylkeskommunene har lagt virksomhet som gårpå å tilby tjenester i et marked til egne selskaper,og at kommunalt eller fylkeskommunalt tjenestetil-bud som er skilt ut i slike egne selskaper skalbehandles på lik linje med private virksomheter, jf.kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Detble derfor lagt til grunn at problemet med for-skjellsbehandling kun gjaldt på begrensede områ-der. Som eksempel på virksomhet som rammes avden nye begrensning er det i lovproposisjonen visttil en fylkeskommunal skole som mot vederlag til-byr maritim sikkerhetsopplæring. Dette dreier segom en merverdiavgiftsunntatt undervisningstje-neste som ikke er en lovpålagt oppgave for fylkes-kommunen å tilby. Gjennom å fjerne kompensa-sjon for slik virksomhet blir den fylkeskommunaleskolen likestilt med private aktører som tilbyrsamme form for ikke-lovpålagt undervisning.

Innføringen av den generelle kompensasjons-ordningen var i utgangspunktet provenynøytral forstaten. For kommunesektoren ble ordningenfinansiert ved en engangsreduksjon (nedjustering)av kommunesektorens frie inntekter som tilsvartedet antatte kompensasjonsbeløpet i innføringsåret.Eventuelt økt kompensasjon i framtiden som følgeav økt kjøp av merverdiavgiftspliktige varer og tje-nester i kommunesektoren, blir motsvart av til-svarende økte merverdiavgiftsinntekter for staten.Ordningen er således ingen støtteordning til kom-pensasjonsberettiget virksomhet.


6.3 Kompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner

6.3.1 Bakgrunn

Som nevnt i avsnitt 5.4.1, ble ikke rettstilstandenfor frivillige virksomheter vesentlig endret somfølge av merverdiavgiftsreformen i 2001. Fordiflere tjenester ble avgiftspliktige innebar reformenimidlertid en økning i merverdiavgiftskostnadenefor unntatte virksomheter, herunder frivillige virk-somheter som ikke var registrert i merverdiav-giftsmanntallet. I forbindelse med behandlingen avrevidert nasjonalbudsjettet ba et flertall i finansko-miteen Regjeringen komme tilbake med en ord-ning for å kompensere frivillige virksomheter fulltut for merutgifter knyttet til reformen. Stortingetga Finansdepartementet fullmakt til å fordele 195mill. kroner i 2002 for å gi frivillige organisasjonerkompensasjon for merkostnader i 2001 og 2002knyttet til reformen. En søknadsbasert refusjons-ordning i form av en tilskuddordning ble deretteropprettet og egne retningslinjer ble utarbeidet.

Kompensasjonsordningen er senere blittendret flere ganger både med hensyn til forvaltnin-gen og utformingen. Utgiftene til ordningen bledekket over Finansdepartementets budsjett forårene 2002 til 2004. Ordningen ble først forvaltet avHedmark fylkesskattekontor og deretter av Sosial-departementet gjennom daværende FRISAM (Fri-villighetens samarbeidsorgan). Fra 2005 blebevilgningen og ansvaret for ordningen overført tilKultur- og kirkedepartementet, mens administre-ringen av ordningen ble lagt til Lotteri- og stiftel-sestilsynet. Når det gjelder selve utformingen avkompensasjonsordningen, kunne organisasjoneneopprinnelig ved den første tildelingen for 2001 og2002 søke kompensasjon for dokumenterte merut-gifter. Utformingen av kompensasjonsordningenble senere endret slik at tildelingen ble foretattgjennom en sjablonordning etter at finanskomi-teen hadde forutsatt at kun sjablonordningenskulle brukes for å lette de administrative byrdenefor organisasjonene. Overgangen til en ren sjablo-nordning ga imidlertid uheldige fordelingsvirknin-ger mellom organisasjonene, se omtalen i St.prp.nr. 65 (2004–2005) Tilleggsbevilgninger og omprio-riteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden2005 avsnitt 3.3. Refusjonsordningen ble derforpånytt endret, slik at organisasjonene nå kan velgeom de vil søke kompensasjon for dokumentertemerutgifter eller søke etter en sjablonmodell.

I 2007 ble det tildelt 183,3 mill. kroner i kom-pensasjon. Kompensasjonen tildeles i etterkant, og

tildelingen i 2007 gjaldt kompensasjon for merver-diavgiftsutgifter i 2006.

6.3.2 Nærmere om gjeldende retningslinjer

Retningslinjene for kompensasjonsordningen fast-settes årlig av Kultur- og kirkedepartementet, sist6. mars 2007 som gjelder kompensasjon for mer-verdiavgiftsutgifter i 2006. Retningslinjene innehol-der bl.a. bestemmelser om hvilke utgifter som errefusjonsberettigede, hvem som omfattes av kom-pensasjonsordningen, hvilke krav som stilles tilsøknad om kompensasjon og saksbehandlingenved tildelingen til organisasjonene.

I retningslinjenes punkt 1–2 er det slått fast atkompensasjonsordningen omfatter merutgifterknyttet til at flere tjenester ble avgiftspliktige somledd i merverdiavgiftsreformen i 2001. Eksemplerpå tjenester som ble avgiftspliktige som følge avreformen er rådgivningstjenester, konsulenttjenes-ter, posttjenester og advokattjenester. I punkt 1–3er det presisert at kompensasjonsordningen ikkeomfatter merverdiavgift knyttet til:– anskaffelser som var avgiftspliktige før merver-

diavgiftsreformen– anskaffelser som er blitt avgiftspliktige etter

merverdiavgiftsreformen– anskaffelser til en avgiftspliktig del av virksom-

heten i organisasjonen som gir fradragsrett– anskaffelser som gir rett til kompensasjon

etter kompensasjonsloven for kommuner, fyl-keskommuner mv.

Punkt 2 i retningslinjene omhandler hvem somomfattes av kompensasjonsordningen. Dette er:1. Frivillige organisasjoner avgrenset til demokra-

tiske, medlemsbaserte organisasjoner med etallmennyttig formål

2. Tros- og livssynsorganisasjoner som ikkeomfattes av bokstav a

3. Stiftelser med et allmennyttig formål4. Frivillige kultur- eller velferdsprodusenter og

økonomiske samvirkeordninger når disse ikkehar fortjeneste som hovedformål

5. Innsamlingsaksjoner som ikke faller inn underbokstavene a til d, når disse kan dokumentereat formålet er allmennyttig, at eventuell fortje-neste kun tilfaller formålet og at organisasjo-nens midler tilfaller formålet ved nedleggelse

Det er presisert i retningslinjene at organisasjonersom nevnt i bokstavene b til d må kunne dokumen-tere at frivillig innsats er en viktig del av virksom-heten. Nærings-, yrkes- og arbeidslivsorganisasjo-


ner, boligsamvirker, borettslag og partipolitiskeorganisasjoner faller utenfor ordningen.

Det gis kompensasjon enten på grunnlag avdokumenterte merutgifter eller på grunnlag av sja-blontildeling, se punkt 5–1 i retningslinjene. Det erimidlertid gitt enkelte begrensninger i denne valg-friheten. Stiftelser eller andre organisasjoner somhar ett samlet årsregnskap kan kun søke på grunn-lag av dokumenterte merutgifter. For å søke pågrunnlag av sjablontildeling er det satt som et vil-kår at organisasjonen har lokale eller regionale lagmed selvstendig økonomisk virksomhet. Det lig-ger også en begrensning i at organisasjonens sam-lede inntekter må overstige 100 000 kroner for åkunne få kompensasjon på grunnlag av sjablontil-deling. Minstegrensen for kompensasjon er 10 000kroner per søknad for de som søker etter ordnin-gen med dokumenterte merutgifter. Sjablonmo-dellen er nærmere forklart nedenfor.

Det er uttrykkelig presisert i punkt 5–1 at detikke kan søkes fra begge modellene samtidig og atsamme utgift ikke dekkes flere ganger. Det er ogsåfastslått at for organisasjoner som består av flereorganisasjonsledd skal søknaden fremmes av orga-nisasjonens sentrale ledd på vegne av hele organi-sasjonen.

Om organisasjoner som søker om kompensa-sjon er det i retningslinjenes punkt 5 videre sattopp krav til hva en slik søknad skal inneholde.Generelt gjelder både for refusjon på grunnlag avdokumenterte merutgifter og refusjon på grunnlagav sjablontildeling at søknad skal skrives på et søk-nadsskjema som fås ved henvendelse til Lotteri- ogstiftelsestilsynet eller kan lastes ned fra dereshjemmesider. I tillegg til søknaden skal sendes innvedtekter, godkjent årsmelding for 2006 og god-kjent revidert årsregnskap for 2006. Videre skaldet blant annet gis en bekreftelse på at søker hargjort seg kjent med retningslinjene for kompensa-sjonsordningen.

I tillegg til de generelle kravene til hva en søk-nad skal inneholde, er det for søknad om tildelingpå grunnlag av dokumenterte utgifter som oversti-ger 25 000 kroner oppstilt et ekstra krav om at detskal vedlegges særrapport fra registrert eller stats-autorisert revisor, se punkt 5–3 a i retningslinjene.Denne skal avgis på et eget skjema, og revisorsuttalelse skal baseres på revisjonsstandard RS 800Revisors uttalelser ved revisjonsoppdrag med spe-sielle formål. I særrapporten skal det bl. a. gis enbekreftelse om at vedkommende organisasjon eromfattet av ordningen, utgifter som er medtatt isøknaden omfattes av ordningen og at utgiftene erdokumenterte. Det skal også framgå at opplysnin-gene er kontrollerte i samsvar med god revisjons-

skikk. I punkt 5–3 b er det for øvrig angitt at orga-nisasjoner som søker på grunnlag av dokumen-terte utgifter kan inkludere dokumenterte merut-gifter i alle organisasjonsledd. Organisasjonene vili slike tilfeller selv være ansvarlig for å fordele mot-tatt kompensasjon til underliggende ledd. For søk-nad om tildeling på grunnlag av sjablon er det ikkeoppstilt noe krav om at det framlegges dokumenta-sjon på at organisasjonen har hatt merutgifter knyt-tet til merverdiavgiftsreformen, men søknadenskal undertegnes med en egenerklæring om atdette er tilfelle, se punkt 5–4 i retningslinjene. Avdette punktet framgår at årsregnskap for sentral-leddet brukes som grunnlag for beregning av kom-pensasjon.

Retningslinjenes punkt 6 inneholder bestem-melser om saksbehandlingen ved tildelingen avdet bevilgede beløp til organisasjonene. Sjablon-ordningen er også nærmere beskrevet i dennedelen av retningslinjene.

Punkt 6–1 angir at det skal skje en prosentvisavkortning i alle tildelte beløp dersom det totalesøknadsbeløpet er større enn gitte bevilgningen.Dette gjelder både i forhold til søknader med doku-menterte utgifter og søknader etter sjablonmodel-len. Det framgår videre av punkt 6–2 at som grunn-lag for den videre saksbehandling ved tildelingenlegges til grunn dokumenterte merutgifter når detgjelder søknader etter denne modellen. For så vidtgjelder beregning av kompensasjonsbeløp ettersjablonmodellen, er det i punkt 6–3 gitt en nær-mere beskrivelse av modellen.

Etter sjablonmodellen i punkt 6–3 foregårutregningen av kompensasjonsbeløpet i to trinn.Organisasjonene er gruppert i ulike kategorieretter type hovedvirksomhet med utgangspunkt i etinternasjonalt klassifikasjonsskjema som er defi-nert i FNs «Handbook on Non-Profit Instititions inthe System of National Accounts». I første trinn for-deles kompensasjonsbeløpet mellom organisa-sjonskategoriene etter kriterier som skal reflek-tere organisasjonenes merutgifter som følge avmerverdiavgiftsreformen. Dette gjøres ved å foretaen fordeling av driftskostnad og frivillig innsats iNorge, Kriteriene bygger på organisasjonenes års-regnskaper og informasjon fra en spørreundersø-kelse utført av SSB våren 2004. I forklaringen avsjablonmodellen som er gitt på Lotteri- og stiftel-sestilsynet hjemmesider, er det i mer detalj opplystat fordelingen skjer ved å finne ut hvor store ande-ler av de totale driftskostnadene til organisasjonerinnen de ulike kategoriene utgjør. På tilsvarendemåte beregnes andelene av det totale antallet timerfrivillig arbeidet innen de samme gruppene. Deret-ter summeres prosentandelen av driftskostnadene


og prosentandelen av det frivillige arbeidet ogdeles på to. Dette betyr at det settes av en størreandel av kompensasjonsbeløpet i forhold til drifts-kostnadene til fordeling innen organisasjonskate-gorier med mye frivillig arbeid. For organisasjons-kategoriene med lite frivillig arbeid blir kompensa-sjonsbeløpet mindre i forhold til driftskostnadene.I det andre trinnet fordeles innen hver organisa-sjonskategori midlene med utgangspunkt i et for-holdstall som beregnes ut fra totale driftskostnaderfor organisasjonene.

Etter at søknader med dokumenterte utgifterog søknader etter sjablon er mottatt (søknadsfris-ten for 2006 er satt til 1. juni 2007, se punkt 5–2 iretningslinjene) skal det i samsvar med retnings-linjenes punkt 6–4 sendes et brev om foreløpigberegnet kompensasjon til hver enkelt organisa-sjon som vil få tildelt midler. Dette brevet skal bl. a.inneholde opplysninger om totale midler til forde-ling, plassering av organisasjon i kategori for demsom får foreløpig beregnet kompensasjon etter sja-blonmodellen og foreløpig beregnet kompensa-sjon. Foreløpig tildeling anses som enkeltvedtak

og kan påklages i henhold til forvaltningslovensbestemmelser, se punkt 6–5 og punkt 7 i retnings-linjene. Etter at samtlige klagesaker er endeligavgjort, skal Lotteri- og stiftelsestilsynet foreta enendelig fordeling av kompensasjonsbeløpet. I hen-hold til retningslinjenes punkt 6–6 skal det sendesut et eget brev om endelig beregnet kompensasjontil organisasjonene som får tildelt midler. Forutenopplysninger om det endelige kompensasjonsbelø-pet, skal det blant annet opplyses om forutsetnin-gen om at kompensasjon som tildeles sentralleddeti organisasjonen skal fordeles internt i organisasjo-nen ut fra antatt omfang av merutgifter samt omtidspunktet for når utbetaling vil bli foretatt.

Retningslinjene inneholder videre bl. a. henvis-ninger til økonomistyring i staten med hensyn tilbestemmelser om rutiner for utbetaling, regn-skapsføring og behandling av eventuelt for myeutbetalt kompensasjon samt oppfølgning og kon-troll. For mer om innholdet i retningslinjene kandet vises til Lotteri- og stiftelsestilsynets hjemme-sider (http://www.lottstift.no), hvor retningslinjeneer lagt ut.


Kapittel 7

Utenlandsk rett

7.1 Innledning

Siden Frankrike som det første landet innførtemerverdiavgift på midten av 1950-tallet, har denneskatteformen fått en omfattende utbredelse. I daghar over 130 land et merverdiavgiftssystem som istor grad bygger på de samme prinsipper, men dennærmere utformingen varierer. De fleste land harinnført differensierte satser, slik at omsetning avvisse typer varer og tjenester avviker fra enbestemt standardsats. Antall satser og hvordanområdet for satsene er avgrenset varierer. Hvilketjenesteområder som er unntatt fra den generelleavgiftsplikten er også forskjellig fra land til land,men de fleste land har innført unntak ved omset-ning av helsetjenester, sosiale tjenester, undervis-ningstjenester og finansielle tjenester. Det forelig-ger heller ikke noe ensartet bilde for bruken av fri-tak (nullsats).

Innen kultur- og underholdningssektoren samtidrettssektoren varierer utformingen av de enkeltelands merverdiavgiftssystemer både med hensyntil avgiftsplikten og bruk av reduserte satser. Dissebestemmelsene får også betydning for frivilligeorganisasjoner. Det er imidlertid ingen enhetligbehandling av frivillig sektor som sådan, og bildetpreges av en rekke særordninger med ulik rekke-vidde.

Med dette utgangspunktet gis det i dette kapit-let en oversikt over enkelte lands merverdiavgifts-regelverk på kultur- og idrettsområdet samt for fri-villige virksomheter. I mandatet er utvalget bedtom å trekke på erfaringer som er gjort i enkelteandre land, og som eksempler er nevnt Sverige,Danmark og New Zealand. Sistnevnte har merver-diavgiftsplikt ved omsetning av nesten alle typervarer og tjenester. Framstillingen nedenfor fokuse-rer først og fremst på disse tre landene, men medsærlig vekt på svensk rett. Bakgrunnen for dette erat man i Sverige hadde en gjennomgang av bl.a.unntakene på kultur- og idrettsområdet i forbin-delse med tiltredelsen til EU og i tillegg nylig harhatt en gjennomgang av hvordan de mange unnta-kene og ulike satsene i praksis fungerer. Det gisogså en framstilling av EUs merverdiavgiftsregel-

verk siden dette legger føringer for de enkeltemedlemslands lovgivning på området.

7.2 EUs merverdiavgiftsdirektiv

7.2.1 Innledning

Hoveddirektivet for merverdiavgift i EU er Rådsdi-rektiv 2006/112/EØF (heretter kalt merverdiav-giftsdirektivet), som ble vedtatt 28. november 2006og trådte i kraft 1. januar 2007. Det erstatter oginnebærer en teknisk revisjon av EFs første og EFssjette merverdiavgiftsdirektiv (hhv. 67/227/EØFog 77/388/EØF). Direktivet er meget omfattende.

Merverdiavgiftsdirektivet gir anvisning på etmerverdiavgiftssystem som på mange måter sam-svarer med det en har i Norge, der utgangspunkteter at det er avgiftssubjektene som beregner ogbetaler avgiften og som også har fradragsrett formerverdiavgift påløpt for sine anskaffelser. På til-svarende måte som i Norge er utgangspunktet engenerell avgiftsplikt ved omsetning av alle typervarer og tjenester fra avgiftspliktige personer, jf.artikkel 2 nr. 1. Artikkel 9 nr. 1 definerer «avgifts-pliktige personer» som enhver som selvstendigutøver økonomisk virksomhet, uansett formål ellerresultat med virksomheten.

Merverdiavgiftsdirektivet skal harmoniseremedlemslandenes merverdiavgiftslovgivning, noesom er en forutsetning for å unngå konkurranse-vridninger innad i EU. Harmoniseringen er der-med også en forutsetning for at det indre markedskal fungere. I tillegg er en del av fellesskapsutgif-tene finansiert gjennom merverdiavgiften, og for åunngå en skjev fordeling av utgiftene har man måt-tet utvikle et relativt likt avgiftsgrunnlag.

Merverdiavgiftsdirektivet setter omfattendekrav til og rammer for medlemslandenes regelverkpå området, men gir ikke noen uttømmendebeskrivelse av et helhetlig merverdiavgiftssystem.Det er videre opp til de nasjonale myndigheterhvordan innholdet i direktivet skal gjennomføres inasjonal rett. Direktivet gir også valgmuligheter påenkelte områder, f.eks. i forhold til bruk av satser.

I tillegg er det etablert flere overgangsordnin-ger, eksempelvis for unntakene. Overgangsordnin-


gene var opprinnelig ment å skulle gjelde inntilman hadde vedtatt et mer permanent merverdiav-giftssystem. På tilsvarende måte som med andreskatteregler krever en endring av merverdiavgifts-regelverket enstemmighet blant medlemslandene,og det har hittil ikke vært mulig å komme fram tilforslag om ytterligere harmonisering.

Konsekvensen av dette er at de enkelte med-lemslands lovgivning om merverdiavgift ikke erlikelydende. Redegjørelsen for svensk og danskrett i hhv. avsnittene 7.3 og 7.4 illustrerer at de unn-takene som anvendes i nasjonal rett på flere punk-ter ikke er helt samsvarende.

Siden nasjonale skatte- og avgiftsbestemmelserfaller utenfor EØS-avtalens direkte virkeområde,er Norge ikke bundet av merverdiavgiftsdirekti-vets bestemmelser. EØS-avtalen setter likevel indi-rekte begrensninger for utformingen av den nor-ske merverdiavgiftslovgivningen siden dissereglene ikke skal stride med de såkalte fire frihe-ter. I kapittel 16 er forholdet til EØS-avtalens stats-støtteregler vurdert.

7.2.2 Bruk av satser

Medlemslandene i EU skal anvende én standard-sats for merverdiavgiften, jf. merverdiavgiftsdirek-tivet artikkel 96. Denne satsen må fra 1. januar2006 til 31. desember 2010 ikke være lavere enn15 pst., jf. artikkel 97 nr. 1.

Medlemsstatene kan i tillegg anvende en ellerto nedsatte satser, og disse må ikke være mindreenn fem pst., jf. artikkel 98 nr. 1 og artikkel 99. Denedsatte satsene kan bare benyttes ved omsetningav varer og tjenester som er særskilt nevnt i direk-tivets vedlegg III, jf. artikkel 98 nr. 2. Enkelte av devarene og tjenestene som er nevnt i vedlegget gjel-der omsetning som skjer på kultur- og idrettsområ-det og av frivillig sektor. Dette er:– bøker, herunder utlån av bøker fra biblioteker,

aviser og tidsskrifter,– inngang til forestillinger, teatre, sirkus, mes-

ser, forlystelsesparker, konserter, museer, zoo-logiske haver, biografer, utstillinger oglignende kulturelle begivenheter og etablisse-ment,

– ytelser levert av eller royalties til forfattere,komponister og utøvende kunstnere,

– inngang til sportsbegivenheter,– adgang til bruk av sportsfasiliteter og– omsetning av varer og tjenester fra veldedige

organisasjoner, som er anerkjent av medlems-statene som dette, og som arbeider med siktepå velferd og sosial sikring, med mindre trans-

aksjonene er fritatt i henhold til artikkel 132,135 og 136.

Medlemslandene står fritt til å anvende satser somer høyere enn minstesatsene på hhv. 15 og fem pst.Det er i tillegg gitt overgangsbestemmelser somgir medlemslandene anledning til, på visse vilkår, åvidereføre allerede vedtatte fritak (nullsatsordnin-ger) og satser lavere enn fem pst., jf. artikkel 109følgende. Det er imidlertid ikke lov å innføre nyenullsatsordninger.

7.2.3 Unntak på kultur- og idrettsområdet og for frivillig sektor

7.2.3.1 Generelt

Merverdiavgiftsdirektivet del IX har overskriften«Avgiftsfritagelser» (dansk versjon) og inneholderbåde bestemmelser om fritak for merverdiavgiftog om unntak fra merverdiavgiftsloven slik dettedefineres i norsk merverdiavgiftsrett, se avsnitt5.1.4. Om det er tale om et fritak eller et unntak måman til fradragsbestemmelsene for å avgjøre nær-mere. Det framgår av artikkel 169 hvilke av trans-aksjonene nevnt i del IX som avgiftssubjektet harfradragsrett for. Disse transaksjonene er dermedfritak, mens de øvrige transaksjonene er unntak.Mange av unntakene som framgår av merverdiav-giftsdirektivet samsvarer med omsetning som erunntatt også i Norge, men det er langt færre fritak.

Artikkel 132 nr. 1 inneholder unntak for visseformer for virksomhet av allmenn interesse, bl. a.helsetjenester, sosiale ytelser og visse undervis-ningstjenester. Dette er omsetning som det enkeltemedlemsland skal unnta. Bestemmelsen innehol-der også unntak på kultur- og idrettsområdet og forfrivillige organisasjoner, se nærmere om disse ned-enfor. EU-domstolen har ved flere anledningeruttalt at unntakene skal fortolkes restriktivt sidende utgjør unntak fra det generelle prinsippet om atdet skal beregnes merverdiavgift for alle varer ogtjenester som ytes av en avgiftspliktig person motvederlag.

7.2.3.2 Kultur og underholdning

Omsetning av visse kulturelle tjenester er unntattdersom tjenestene leveres av offentligrettsligeorganer eller andre kulturelle organer som er god-kjent av det enkelte medlemsland, jf. artikkel 132nr. 1 bokstav n. Unntaket omfatter også omsetningav varer med nær tilknytning til disse tjenestene.

Ut fra ordlyden er det uklart hvilke tjenesterdet obligatoriske unntaket omfatter. Siden det bareer «visse former» som er unntatt, er det likevel


klart at medlemslandene skal begrense unntakettil å ikke omfatte alle typer tjenester på området. Iet av de opprinnelige forslagene til ordlyd omfattetbestemmelsen tjenester omsatt av teatre, kinoklub-ber, konserthaller, museum, biblioteker, offentligeparker, botaniske og zoologiske hager, utdannendeutstillinger og lignende aktiviteter som utøves i all-mennhetens interesse av sosial, kulturell ellerutdannende art. Forslaget ble ikke vedtatt, troligfordi medlemsstatene ikke ble enige om hvilkekonkrete aktiviteter som skulle unntas, men kanlikevel gi veiledning om hvilke typer tjenester manhar tenkt skal omfattes.

Rekkevidden av unntaket er omhandlet i sak C-144/00. EU-domstolen uttalte i dommen at begre-pet «kulturelle organer» («cultural bodies») ogsåkan omfatte enkeltpersoner og viste til hensynet tilavgiftsmessig nøytralitet. Unntaket kan ogsåomfatte rent kommersielle tjenester selv om unnta-ket etter sin ordlyd bare omfatter virksomheter avallmenn interesse.

På dette området gjelder flere overgangsord-ninger. Det framgår av artikkel 371, jf. vedlegg Xdel B, som gjelder for de landene som var medlem-mer per 1. januar 1978, at de kan fortsette åanvende en rekke unntak dersom i den utstrekningslike tjenester på det tidspunktet var unntatt i detenkelte medlemsland. Dette gjelder bl.a. tjenesterlevert av forfattere, kunstnere, herunder utøvendekunstnere, advokater og andre personer i liberaleyrker, likevel med visse begrensninger, eksempel-vis for arkitekttjenester, reklamevirksomhet ogkonsulenttjenester, se vedlegg X del B nr. 2.

Artiklene 375 til 390 gir regler om overgangs-ordninger for de enkelte medlemslandene som erblitt medlem etter 1. januar 1978. Eksempelvis kanSverige etter artikkel 380 fortsette med å unnta tje-nester omsatt av forfattere og kunstnere, herunderutøvende kunstnere, som er anført i vedlegg X delB nr. 2.

7.2.3.3 Idrett

Omsetning av visse former for tjenester med nærtilknytning til utøvelse av idrett eller fysisk treninger unntatt dersom tjenestene omsettes av frivilligeorganisasjoner («non-profit-making organisa-tions») til fordel for personer som deltar i idretteller fysisk trening, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstav m.Unntaket omfatter ikke omsetning av varer ellertjenester som omsettes av kommersielle aktører.På den annen side er unntaket ikke begrenset tilomsetning av tjenester til medlemmer av organisa-sjonen. På tilsvarende måte som i bokstav n om

kulturelle tjenester er det ut fra bestemmelsensordlyd uklart hvilke tjenester unntaket omfatter.

Det framgår av artikkel 371, jf. vedlegg X del B,som gjelder for de landene som var medlemmerper 1. januar 1978, at de kan fortsette med åanvende enkelte unntak i den utstrekning slike tje-nester på det tidspunktet var unntatt i det enkeltemedlemsland. Et av disse unntakene er oppkrevingav inngangsbilletter ved idrettsarrangementer, jf.del B nr. 1. Som på kulturområdet har enkelte av desenere tiltrådte medlemmene, eksempelvis Sve-rige, fått anledning til å videreføre tilsvarende unn-tak, se artikkel 380.

7.2.3.4 Medlemskontingent til frivillige organisasjoner

Merverdiavgiftsdirektivet artikkel 132 nr. 1 bok-stav l unntar frivillige organisasjoners («non-profit-making organisations») omsetning av tjenester tilsine medlemmer dersom vederlaget mottas i formav medlemskontingent. Unntaket omfatter ogsåomsetning av varer med nær tilknytning til dissetjenestene. Det er et vilkår at organisasjonenes for-mål er av enten politisk, fagforeningsmessig, reli-giøs, patriotisk, filosofisk eller filantropisk karaktereller vedrører borgerlige rettigheter. Det er videreet vilkår at unntaket ikke innebærer en konkurran-sevridning.

I tilknytningen til vedtakelsen av bestemmel-sen ble det bl.a. vist til at dersom det ikke gjøres etslikt unntak eksempelvis for fagforeningskontin-genter, ville fagforeningens inntekter i form avkontingent bli redusert med avgiftsbeløpet uten atmedlemmene kunne fradragsføre denne avgiftenfordi de sistnevnte ikke er avgiftspliktige personer.

Kommisjonen har vist til at unntaket omfatterfrivillige organisasjoner som begrenser sin virk-somhet til å representere sine medlemmers kollek-tive interesser overfor tredjemenn, herunder detoffentlige. Organisasjonene opptrer som talerørfor sine medlemmer, og det medlemmene betalerfor er medlemskap i organisasjonen og ikke et ved-erlag for utførte tjenester. Organisasjoner somikke begrenser sine aktiviteter til slik kollektivrepresentasjon kan bli avgiftspliktige hvis betalin-gen organisasjonen mottar i realiteten represente-rer et vederlag for en identifiserbar tjeneste skaffetmedlemmene. Denne forståelsen er også lagt tilgrunn av EU-domstolen.

7.2.3.5 Innsamlingsaksjoner

Omsetning av varer og tjenester fra organisasjonersom er unntatt etter artikkel 132 nr. 1 bokstav l, m


og n, er også unntatt dersom omsetningen skjer iforbindelse med innsamlingsarrangementer somforetas til egen fordel, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstavo. Dette gjelder likevel bare dersom unntaket ikkevil kunne skape konkurransevridninger. Medlems-landene kan innføre enhver nødvendig begrensingav unntaket med hensyn til antall arrangementereller inntektenes størrelse, jf. artikkel 132 nr. 2.

7.2.3.6 Utvidelser og begrensninger i ovennevnte unntak

Etter artikkel 133 kan medlemslandene overforandre organer enn offentligrettslige bestemme atunntakene som nevnt i bl. a. bokstav l, m og n gjø-res betinget av at en eller flere av følgende forutset-ninger er oppfylt:– Den som yter tjenesten må ikke ha økonomisk

overskudd som formål. Et eventuelt overskuddmå benyttes til opprettholdelse eller forbedringav tjenestene.

– Det organet som yter tjenestene skal i hoved-sak forvaltes vederlagsfritt av personer somikke selv har interesse i driftsresultatene.

– Prisene skal være godkjent av det offentligeeller prisene må ikke være lavere enn pris fortilsvarende ytelser fra virksomheter somberegner avgift på ytelsen.

– Unntaket må ikke kunne framkalle alvorligkonkurransevridning til skade for virksomhe-ter som beregner avgift.

De medlemslandene som per 1. januar 1989 haddeavgiftsplikt ved omsetning av tjenester som nevnt iartikkel 132 nr. 1 bokstav m og n, kan fortsattavgiftslegge offentligrettslige organers omsetningav slike tjenester dersom et unntak vil medførebetydelig konkurransevridning til skade for mer-verdiavgiftspliktige virksomheter.

Etter artikkel 134 omfatter unntakene i artikkel132 nr. 1 bokstav l, m og n bare transaksjoner somer nødvendige for utførselen av de unntatte trans-aksjoner. Unntakene omfatter ikke transaksjonersom hovedsakelig tar sikte på å gi organet ytterli-gere inntekter ved omsetning som direkte er i kon-kurranse med merverdiavgiftspliktige næringsdri-vende.

7.3 Svensk rett

7.3.1 Innledning

Sverige innførte merverdiavgift 1. januar 1969.Sverige hadde opprinnelig et merverdiavgiftssys-tem som i store trekk tilsvarte det vi hadde i Norge

inntil merverdiavgiftsreformen i 2001, ved at mer-verdiavgiftsplikten var generell ved omsetning avvarer, mens den ved omsetning av tjenester varbegrenset til de tjenesteytelser som var uttrykkeligoppregnet i loven. Fra 1. januar 1991 innførte Sve-rige generell merverdiavgiftsplikt på omsetning avtjenester, og endringen ble innarbeidet i dagjel-dende lov. Bakgrunnen for endringen var bl. a. atdet tidligere systemet for å angi avgiftsområdet fortjenester førte til avgrensningsproblemer og avgift-skumulasjon.

Fra 1. juli 1994 trådte en ny merverdiavgiftslovi kraft, mervärdesskattelagen (1994:200) (ML).Den nye loven, som også gjelder i dag, innebærerførst og fremst en ny oppbygging og systematikk iforhold til den gamle, bl. a. med sikte på en tilpas-ning til EU-reglene. Med Sveriges medlemskap iEU fra 1. januar 1995 ble det også gjort omfattendeendringer i ML. Sentrale endringer var særligeregler om omsetning av varer og tjenester til og fraandre EU-land og dessuten innføring av en rekkenye begreper.

Med virkning fra 1. januar 1997 ble det gjortomfattende endringer i merverdiavgiftsregelver-ket innenfor områdene kultur, idrett og utdanning,se den svenske regjeringens proposisjon1996/97:10 Mervärdesskatt inom kultur-, utbild-nings- och idrottsområdet. Som redegjort for iavsnitt 7.2 setter EUs merverdiavgiftsdirektivbegrensninger for hvilke varer og tjenester somkan unntas avgiftsplikt, noe som medførte at en delav unntakene i den svenske merverdiavgiftslovenmåtte oppheves. Det ble derfor innført avgiftspliktfor omsetning av flere typer tjenester enn tidligere,men da hovedsakelig med lav sats, hhv. 6 eller12 pst., jf. ML kapittel 7 § 1. Dette er beskrevetnærmere i avsnitt 7.3.2 og 7.3.3.

I Sverige er den alminnelige merverdiavgifts-satsen 25 pst., mens det på enkelte områder gjel-der reduserte satser på hhv. 12 og 6 pst. De ulikeavgiftssatsene og når de skal anvendes framgår avML kapittel 7 § 1. Den reduserte satsen på 12 pst.gjelder bl.a. ved omsetning av mat- og drikkevarer,omsetning av hotell- og overnattingstjenester ogkunstneres salg av egne kunstverk. Laveste sats på6 pst. gjelder bl.a. ved omsetning av visse typer tje-nester innen kultur og idrett, persontransporttje-nester og bøker, tidskrifter osv.

I en nyere svensk utredning – Mervärdesskatte-satsutredningen, som består av de to delutrednin-gene SOU 2005:57 og SOU 2006:90, redegjøres detfor de avgrensningsproblemer, konkurransevrid-ninger og dessuten rettslige, administrative ogøkonomiske problemer som differensierte mer-verdiavgiftssatser fører med seg. Utvalget anbefa-


ler å oppheve eller begrense bruken av de redu-serte satsene samtidig som man reduserer dengenerelle satsen fra 25 pst. til 21,7 pst. Anbefalin-gen gjelder også de lave satsene som er på kultur-og idrettsområdet, og utredningens tilrådninger erderfor løpende gjengitt nedenfor.

7.3.2 Merverdiavgiftsregelverket på kultur- og underholdningsområdet

7.3.2.1 Kunstverk

Etter ML kapittel 7 § 1 er omsetning fra kunstne-ren eller dennes dødsbo av egne kunstverk ogomsetning av innførte kunstverk, samlegjenstan-der og antikviteter avgiftspliktig med 12 pst.Omsetningen ved innførsel gjelder også andre ennopphavsmannens omsetning. Fram til 1. januar1997 var slik omsetning unntatt, og omleggingen tilavgiftsplikt måtte gjøres for å harmonisere reglenemed EUs merverdiavgiftsdirektiv. Merverdiav-giftssatsen på 12 pst. ble satt av konkurransemes-sige hensyn, bl.a. for å likestille omsetning fra opp-havsmannen med innførsel fra utlandet.

Ifølge ML kapittel 1 § 2 a blir omsetningenimidlertid ikke avgiftspliktig for kunstneren der-som kunstverket eies av opphavsmannen eller den-nes dødsbo ved salget og det samlede beregnings-grunnlag for årets salg er under 300 000 kroner.Kunstverket kan da selges uten avgift. Denne høyebeløpsgrensen for avgiftsplikt må antas å værebegrunnet i kulturpolitiske hensyn. Kunstnerenkan likevel velge å registrere seg før omsetningenhar fått et slikt omfang.

Dersom kunstverket selges av en annen ennkunstnerens eller dennes dødsbo, skal det bereg-nes full sats, 25 pst., ved salget. Det er blitt hevdetat man på grunn av dette får en uheldig konkurran-semessig ulikhet mellom omsetning fra kunstne-ren og omsetning fra eksempelvis gallerier.

Hva som anses som kunstverk tilsvarer i storgrad definisjonen vi har i Norge, og omfatter bl. a.malerier, tegninger, skulpturer mv. I motsetning tili Norge er kunstfoto ikke ansett som kunstverk.

Ettersom man på dette området opererer medforskjellige satser, forskjellige beregningsmetoder(avansemetode/vanlig omsetningsverdi) og måavgrense hva som anses som kunst i avgiftsmessigforstand, har merverdiavgiftsregelverket på detteområdet vist seg vanskelig å praktisere. Det er iSOU 2005:57 bl. a. vist til et eksempel hvor enkunstner overdrar kunstverket sitt, og hvor over-dragelsen kan være omsetning av et kunstverk(som skal avgiftsbelegges med 12 pst.), en del avomsetning av en vanlig arbeidstjeneste (25 pst.)eller omsetning av opphavsrettighet (6 pst.). Dette

har medført at de næringsdrivende har brukt myeresurser på å beregne avgiften korrekt ved salget,samtidig som prisene ut til kundene i stor grad vari-erer på tilsynelatende like produkter.

I SOU 2005:57 er det foreslått å begrense dendifferensierte satsbruken. Man vil da få bukt meddisse avgrensningsproblemene og man slipper å fåpress fra grupper som ønsker lav sats. Det bleantatt å være i strid med EU-regelverket å senkesatsene på omsetning fra galleri ned til samme satssom omsetning fra kunstneren. Det ble også vur-dert å utvide kunstbegrepet, bl. a. for å få en størreaksept for regelverket, men man vil da få nyeavgrensningsproblemer. I SOU 2006:90 foreslåsdet av forenklingshensyn å senke merverdiavgifts-satsen på omsetning av kunstverk, samt for innfør-sel av kunstverk, samlegjenstander og antikviteter,fra 12 pst. til 6 pst., slik at det blir samme sats somfor omsetning av opphavsrettslig materiale, seavsnitt 7.3.2.2.

7.3.2.2 Opphavsrettigheter m.m.

Omsetning og utnyttelse av opphavsrettigheter,eksempelvis omsetning av rett til musikk, bøker,manuskript, mv. og omsetning av lydog bildeopp-tak av en utøvende kunstner, eksempelvis royaltysom mottas ved et platesalg, er etter ML kapittel 7§ 1 tredje ledd nr. 8 og 9 avgiftspliktig med lav satspå 6 pst. Dersom rettigheten er et reklameprodukt,fotografi, system eller program for automatiskdatabehandling eller film, video eller annet opptaksom kan anses som et informasjonsprodukt, måomsetningen beregnes med ordinær sats.

Fram til 1. januar 1997 var slik omsetning unn-tatt. Innføringen av avgiftsplikten har sin bakgrunni at unntaket ikke var i samsvar med EUs merver-diavgiftsdirektiv, jf. proposisjon 1996/97:10 avsnitt6.3.1. Det var imidlertid mulig ifølge en overgangs-ordning å unnta opphavsmannens egen omsetningav opphavsrettslig materiale. Av hensyn til etenhetlig regelverk og for å hindre avgrensnings-problemer ble dette ikke gjort, slik at avgiftspliktble vedtatt for slik omsetning uavhengig av hvemsom faktisk omsetter rettigheten. Det ble antatt aten innføring av avgiftsplikt med lav sats ville med-føre kun mindre økonomiske endringer for denæringsdrivende og små provenymessige effekter.

Ved vurderingen av om omsetningen kan faktu-reres med lav sats må den næringsdrivende ta stil-ling til om produktet er opphavsrettslig beskyttet.Han eller hun må derfor ha god kjennskap til ånds-verkloven og avgrensningene der. Disse vurderin-gene kan ofte være kompliserte og skjønnsmes-sige, både for den næringsdrivende og for avgifts-


forvaltningen. Det er f.eks. mange og komplisertespørsmål innenfor TV-produksjon, filmer og teater-oppsetning. Det er også knyttet utfordringer tilbedømmelsen av om utnyttelse av opphavsrettig-heter skal falle innenfor unntaket for kunstneriskfremføring, se avsnitt 7.3.2.3, eller om utnyttelsenskal anses som omsetning av opphavsrettighetsom er avgiftspliktig med lav sats.

I SOU 2005:57 anføres det at kunstnerisk frem-føring av et verk og omsetning av ulike tjenesterved produksjon av TV, radio, teater og kino børavgiftsmessig likebehandles. Man slipper da ulikbehandling som vanskelig kan la seg forklares ogpress på bestemmelsene fra avgiftspliktige medordinær sats.

7.3.2.3 Kunstnerisk fremføring av litterære og kunstneriske verk

Etter ML kapittel 3 § 11 nr. 1 er en utøvende kunst-ners fremføring av et litterært eller kunstneriskverk som omfattes av den svenske opphavsrettslo-ven unntatt fra avgiftsplikt. Unntaket gjeldereksempelvis sangere, musikere, skuespillere ogdirigenter. For å falle inn under unntaket er det enforutsetning at man tolker eller levendegjør et opp-havsrettslig beskyttet verk. Det er kun den kunst-neriske fremføringen som omfattes. Det er såledeslagt til grunn at en foredragsholder ikke omfattesav unntaket. En forfatter som forteller om sitt for-fatterskap i foredragsform eller en foredragshol-der som benytter bildeframvisning til illustrasjonomfattes heller ikke.

Det ble ved den svenske avgiftsreformen i 1997vurdert å innføre avgiftsplikt for slik omsetning.EUs merverdiavgiftsdirektiv inneholder ikke noegenerelt unntak for omsetning av opphavsrettighe-ter, slik at denne omsetningen må avgiftsberegnespå vanlig måte, jf. proposisjon 1996/97:10 avsnitt6.3.1. Kunstnerisk fremføring kunne imidlertid ihenhold til en overgangsordning avtalt mellomSverige og EU unntas fra avgiftsplikten, selv omdette er en form for omsetning av opphavsrettsligmateriale. Dette ble da også av kulturpolitiskegrunner resultatet.

Ettersom unntaket kun gjelder omsetning fraartisten selv eller artistens aksjeselskap har unnta-ket i mange sammenhenger vist seg vanskelig åpraktisere. Omsetning fra andre er i utgangspunk-tet avgiftspliktig. Dette gjelder f.eks. i tilfeller hvoret aksjeselskap (som ikke er eid av kunstneren)produserer en artistopptreden som omsettesvidere til en arrangør. Det kan også være en utfor-dring å vurdere om enkelte ytelser faller innenforunntaket for kunstnerisk fremføring eller under

avgiftsplikten for omsetning av opphavsrettigheter,eksempelvis for regissører.

I SOU 2006:90 forslås det å oppheve unntaketfor kunstnerisk fremføring og heller innføre lavsats, 6 pst., på denne omsetningen. Forslaget ermotivert av ønske om et enklere og mer helhetligregelverk. Det er også vist til at den nære sammen-hengen mellom kunstnerisk fremføring og omset-ning av opphavsrettigheter tilsier at de avgiftsmes-sig bør behandles likt. En annen fordel ved eneventuell opphevelse av unntaket er at kjøperne avslike tjenester (filmprodusenter, teater) ofte harfradragsrett, og ved en innføring av avgiftsplikt forslik omsetning vil man hindre kumulative effekter.

7.3.2.4 Inngangspenger til konserter, sirkus-, teater-, opera- og ballettforestillinger mv.

Før 1997 var rett til adgang til konserter, sirkus-,teater-, opera- og ballettforestillinger mv. unntatt,men EUs merverdiavgiftsdirektivs krav om gene-rell avgiftsplikt ble brukt som argument for å inn-føre avgiftsplikt til disse og andre tilsvarende fore-stillinger, se proposisjon 1996/97:10 avsnitt 6.3.2.Etter merverdiavgiftsdirektivet artikkel 132 nr. 1bokstav n skal kulturelle tjenester som tilbys av detoffentlige eller tilsvarende anerkjent subjekt unn-tas fra avgiftsplikt, men for å få likhet i regelverketvalgte man å innføre avgiftsplikt uavhengig av omvirksomheten var offentlig eller privat. Man slipperda mange avgrensningsproblemer og spekulasjoni hvilken virksomhetsform som skal velges. Manantok videre at kommersielle virksomheter som enfølge av fradragsretten kun i marginal grad ville bliøkonomisk påvirket dersom man innførte avgifts-plikt med en redusert sats på 6 pst.

Det var også spørsmål om inngang til fornøyel-sesparker på lik linje med konserter, sirkus mv.skulle omfattes av den lave satsen. Disse ble imid-lertid holdt utenfor med den begrunnelse at manikke ønsket å utvide anvendelsesområdet til ulikevirksomheter innenfor fornøyelsesområdet. Detble anført at den lave satsen skulle forbeholdesvirksomheter som tydelig utgjør en del av kultur-området.

Den reduserte satsen anvendes uavhengig avom forestillingen skjer i privat eller offentlig regi.

For virksomheter som driver med å arrangerekonserter, sirkus-, teater-, opera- og ballettforestil-linger mv og som mottar offentlig tilskudd, var dettidligere en regel om fradragsbegrensning, jf. dennå opphevede ML kapittel 8 § 13 a. Denne regelenble opphevet med virkning fra 1. januar 2008, senedenfor. Fradragsregelen hadde likhetstrekkmed den begrensning i fradragsretten som gjelder


for virksomheter med delt merverdiavgiftsplikt,dvs. virksomheter som både har avgiftspliktig ogikke-avgiftspliktig omsetning, og hadde som følgeat fradragsretten ble begrenset dersom tilskuddvar mottatt fra det offentlige. Mottatte tilskudd blemedregnet ved beregningen av fradragsrettensstørrelse. Fradragsrettens omfang ble dermedbestemt ut fra hvor stor del den avgiftspliktigeomsetningen utgjorde av den totale omsetningeninklusive tilskudd fra det offentlige. Som eksempelkan nevnes et teater som hadde inntekter på tilsammen en million SEK hvorav 600 000 SEK refe-rerer seg fra offentlige tilskudd og 400 000 SEK varinntekter fra billettsalg. Siden billettinntekteneutgjorde 40 pst. av de samlede inntektene, ville tea-teret kun få fradragsført 40 pst. av den inngåendeavgiften i deklarasjonen. Fradragsbegrensningenkom til anvendelse både for virksomheter som fulltut drev avgiftspliktig omsetning og for virksomhe-ter som hadde både avgiftspliktig og ikke-avgifts-pliktig omsetning.

Fradragsbegrensningen for virksomheter sommottok offentlig tilskudd hadde som mål å hindreen indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssyste-met ved innføring av merverdiavgiftsplikt på dennesektoren, se proposisjon 1996/1997:10 avsnitt6.3.2. Arrangøren ville uten en slik begrensningkunne fradragsføre alle avgiftspliktige anskaffelsersom var knyttet til virksomheten, mot å beregneutgående avgift. Den utgående avgiften vil gjen-nomgående i disse tilfellene være lavere enn deninngående, og staten ville i praksis yte støtte tilarrangørene både gjennom merverdiavgiftsregel-verket og gjennom tilskudd. Man motvirket denneindirekte støtten ved å innføre en begrensning avfradragsretten på den delen av virksomheten sommottok offentlig tilskudd.

Spørsmål om å oppheve fradragsbegrensnin-gen i ML kapittel 8 § 13 a kom opp som følge av atden svenske Regeringsrätten i en dom 26. juni 2006(RÅ 2006 ref. 47) slo fast at det ikke er i samsvarmed EUs merverdiavgiftsregelverk å anvendedenne fradragsbegrensningen i tilfeller hvor denavgiftspliktige er fullt ut avgiftspliktig for leveran-ser av sine tjenester. Om begrunnelsen for detteuttalte Regeringsrätten på side 4 og 5 i dommen:

«Den i målet aktuella avdragsbegränsningsre-geln skall således tolkas mot bakgrund av sjättemervärdesskattedirektivet, särskilt artiklarna17.5 och 19.1. Av artikel 17.5 framgår att närvaror och tjänster är avsedda att användas av enskattskyldig person såväl för transaktioner somomfattas av avdragsrätt som för transaktionersom inte omfattas av sådan rätt, skall bare denandel av den ingående skatten som kan hän-

föras till de avdragsberättigade transaktionernavara avdragsgill. I artikel 19.1 regleras hurdenne andel skall beräknas, varvid föreskrivsatt medlemsstaterna får beakta andra subventi-oner än sådanna som är direkt kopplade till pri-set på leveransen.

EG-domstolen har uttalet att varje begräns-ning av avdragsrätten påverkar skattenivån ochatt avdragsrätten därför måste tillämpas på ettliknande sätt i alla medlemsstatar. Undantag ärföljaktligen endast tillåtna när så uttryckligenanges i sjätte direktivet, se bl.a. EG-domstolensdom i mål c-204/93, Kommissionen mot Spa-nien, p. 23. Domstolen har i nämnda dom (p.25) vidare fastslagit att artikel 19.1 i det sjättedirektivet skall läsas mot bakgrund av artikkel17.5, som enligt sin ordalydelse endast är til-lämplig på delvis skattskyldiga personar. Attartikel 19.1 således inte utgör en reglering somär tillämlig såväl på delvis som på fullt skattskyl-diga personer innebär enligt EG-domstolen attavdragsrätten endast får begränsas för delvisskattskyldiga personer, genom att de i artikelnangivna subventionerna beaktas.

Det framgår således av EG-domstolens domatt avdragsbegränsningsregeln i artikel 19.1 isjätte direktivet endast kan åberopas vad gällers.k. blandad verksamhet. Därmed saknas stöd iEG-retten för att tillämpa avdragsbegränsnings-regeln i 8 kap. 13 a § ML till nackdel för enskattskyldig vars verksamhet i sin helhet med-för skattskyldighet till mervärdesskatt. ML:savdragsbegränsning skall i sådana situationerdärför inte tillämpas.»

I proposisjon 2007/08:25 ble det fremmet forslagom å oppheve fradragsbegrensningen i ML kapit-tel 8 § 13 a. I proposisjonen ble det slått fast atdenne lovbestemmelsen ikke kunne videreføres isin nåværende form siden den var i strid med EU-retten. Flere alternative løsninger ble vurdert. Enløsning som ble diskutert, var å utforme en fra-dragsbegrensning som kun fikk anvendelse over-for virksomheter som både har avgiftspliktig ogikke-avgiftspliktig omsetning. En slik løsning villevære forenelig med EUs merverdiavgiftsregel-verk, men ville på den annen side medføre uhel-dige forskjeller mellom aktører som har delt virk-somhet og aktører som driver fullt ut avgiftspliktigvirksomhet. Dette alternativet ble derfor ikkeanbefalt i proposisjonen. I stedet ble det nærmeredrøftet en løsning som innebærer at fradragsbe-grensning i sin helhet blir opphevet. I proposisjo-nen (avsnitt 15.3) ble det anført:

«En effekt som skulle uppstå vid ett slopande avavdragsbegränsningsregeln är att de bidragsfi-nansierade verksamheterna skulle bli ytterli-gare subventionerade genom den avdragsrätt


som följer med skattskyldigheten. Förklarin-gen til att denna effekt kan uppstå är att utgå-ende mervärdesskatt enbart läggs på biljetpri-set. Biljetpriset i dessa verksamheter är lågteftersom det ofta ges stora subventioner tilverksamheten. Om avdragsrätt för inngåendemervärdesskatt medges för alla kostnader iverksamheten medan utgående mervärdess-katt enbart läggs på det förhållandevis låga bil-jettpriset uppstår en situation där en skattskyl-dig kan komma få tilbaka avsevärt mer mervär-desskatt från Skatteverket än vad som skallbetalas in. Två alternativa lösningar kan tänkesför att minska denne effekt.

Det ena alternativet är att de kulturella tjän-ster som tillhandahålls av ett offentligrättsligtsubjekt eller av ett kulturellt subjekt somerkänts av det allmänna undantas från skatte-plikt. Denna lösning diskuterades redan i prop.1996/97:10 s. 33 f. och regeringen uttalade dåbl.a. följande. «Regeringen gör bedömningenatt det skulle vara en betydande fördel om lik-formiga mervärdesskattereglar kan gjälla förhela området. Därigenom undviks gränsedrag-ningsproblem och man undviker att individu-ella beslut om bidragsgivning blir styrande förskattesituationen. Ônskvärdheten av att mer-värdesskattereglarna är utformade på ett kon-kurrensneutralt sätt gör också att åtsskillnadinte bör göras mellan understödda respektiverent kommersiella subjekt». Regeringen föror-dade därför att möjligheten att undanta deunderstödda subjekten inte skulle utnyttjas.Det görs nu ingan annan bedömning.

Det andra alternativet är att bidragsgivarnaminskar bidragens storlek så att det blir enoförändrad ekonomisk situation för bidrags-mottagarna. Även denna lösning diskuterades inämnda förarbeten och regeringen uttalade attnär en prövning görs av de ekonomiska förut-sättningarna för bidragsmottagarna kan detvara naturlig att den positiva inverkan på resul-tatet som en avdragsrätt för ingående mervär-desskatt kan ha, beaktas vid bidragsgivningen.Denna lösning avfärdades dock med motiverin-gen att det inte ansågs sannolikt att den kundegenomföras på ett effektivt sätt och regeln omavdragsbegränsning infördes i stället.

Frågan är dock om dessa genomförandesv-årigheter är av den arten att detta alternativskall uteslutas. Bidrag från staten beviljasfrämst via Statens Kulturråd (Kulturrådet). Kul-turrådets bidragsgivning till institutionerinnom teater-, dans- och musikområdet är årligoch resultatet av en sammanvägning av ett fler-tal olika faktorer. Enligt förordningen(1996:1598) om statsbidrag till regional kultur-verksamhet lämnes bidrag till regionala ochlokala institutioner som regeringen har förkla-

rat berättigade till sådant stöd. Syftet medbidragen är att möjliggöra en mångsidig verk-samhet av hög kvalitet och de skall bestämmasutifrån verksamheternas kostnader. Därutöversker en dialog mellan Kulturrådet och instituti-onerna utifrån kulturpolitiska prioriteringar.Staten lämner även bidrag till de nationella tea-ter-, dans- och musikinstitutionerna. Âven stö-det til dessa institutioner prövas årligen avregeringen utifrån institutionernas prestationoch ekonomiska situation samt kulturpolitiskaprioriteringar. En full avdragsrätt till de institu-tioner som hittills endast haft begränsadavdragsrätt innebär ändrade ekonomiska för-hållanden som enligt de principer som redovi-sats ovan bör vägas in i bidragsgivningen.

Mot bakgrund av det anförda görs bedöm-ningen att avdragsbegränsningensregeln i 8kap. 13 a § ML ska slopas. Frågan om neutrali-sering av bidragen til berörda institutioner hartagits om hand av regeringen och vägs, somnämnts, in i bidragsgivningen.

Statens kulturråd, Svensk Scenkonst, Tea-terförbundet och Sveriges Yrkesmusikerför-bund anför att frågan om hur bidragsnivåernaska påverkas bör bli föremål för en djupare ana-lys och Dansens hus har ifrågasatt nyttan medatt justera bidragsnivåerna över hovud taget.Regeringen gör dock bed¨ømningen att omfatt-ningen av samt metoden för justeringen avbidragsnivåerna bör bestämmas i det löpandebudgetarbetet»

Riksdagen sluttet seg til forslaget. Dette betyr atden særskilte fradragsbegrensningen på kulturom-rådet ble opphevet med virkning fra 1. januar 2008og at den indirekte støtten gjennom merverdiav-giftssystemet av bidragsfinansiert virksomhet blirnøytralisert gjennom reduksjon av bidragene fradet offentlige.

Ved praktiseringen av avgiftsplikten med enredusert sats på 6 pst. på inngangspenger til kon-serter, sirkus-, teater-, opera- og ballettforestillin-ger mv. er det spesielt tre problemer som har opp-stått. Det ene er bedømmingen av om en forestil-ling kan anses å komme innenfor den redusertesatsen. Dansetilstelninger, kabel-TV og fornøyel-sesparker faller f.eks. utenfor den reduserte satsenog skal dermed avgiftsberegnes med full sats, selvom de har mange fellestrekk med annen kulturellunderholdning. Dette har resultert i press fra aktø-rer innenfor kulturområdet for å bli avgiftspliktigmed lav sats.

Det andre problemet oppstår ved arrangementmed ulike aktiviteter og ulike satser hvor kundenbetaler ett samlet vederlag ved inngangen, eksem-pelvis matmesser eller fornøyelsesparker med arti-stopptreden. Spørsmålet er da om tjenestene skal


vurderes hver for seg eller om noen av tjenesteneinngår i den andre slik at hele vederlaget entenskal beregnes med lav sats eller full sats.

Et tredje problem har vært anvendelsen av fra-dragsbegrensningen i ML kapittel 8 § 13 a, som nåer opphevet. I praksis viste det seg i enkelte tilfellervanskelig å bedømme om tilskuddet skulle ansessom ordinær omsetning uten at fradraget skullebegrenses eller om tilskuddet var overføring utenkrav på gjenytelse slik at det oppstod plikt til åbegrense fradraget på det området tilskuddet gis.Det var altså, som i Norge, en utfordring å vurdereom offentlige støtte skal anses som ordinæravgiftspliktig omsetning eller kun som tilskudduten krav på gjenytelse. Regelen medførte at en delkulturelle institusjoner ble omdannet til kommu-nale organ, hvor man har mulighet til å få kompen-sert inngående merverdiavgift som kommunenikke har kunnet gjøre fradrag for. I disse tilfellenefikk arrangøren fullt fradrag uten de begrensnin-ger som den særskilte fradragsbegrensningsrege-len ga.

En innføring av avgiftsplikt på hele denne sek-toren, med fradragsbegrensningen, ble i forarbei-dene bedømt som konkurransenøytral. I SOU2005:57 er det anført at den nå opphevede begrens-ningen i fradragsretten til en viss grad kan bli over-flødig dersom man innfører full sats på de aktivite-tene som i dag har redusert sats og som mottaroffentlig tilskudd. Det anføres at innføring av fullsats vil medføre at virksomhetens utgående avgiftvil øke, og man vil i større grad unngå støtte gjen-nom merverdiavgiftregelverket. Dette vil imidler-tid avhenge av hvor stor andel det offentlige til-skuddet utgjør av den samlede inntekten. Å innførefull sats for disse arrangementene vil også væreden enkleste måten å bli kvitt problemene som denreduserte satsen forårsaker. Man slipper daavgrensningsproblemene ved felles inngang ogpress på bestemmelsen. I tillegg antok man atbegrunnelsen for den tidligere fradragsbegrens-ningen i ML kapittel 8 § 13 a ville være svakere vedinnføring av ordinær sats. Et annet alternativ villevære å utvide området for lav sats til å også å gjeldetilstøttende aktiviteter, f.eks. opplevelsessenter ogfornøyelsesparker. Man vil da bli kvitt noenavgrensningsspørsmål, men nye vil oppstå.

7.3.2.5 Inngangspenger til dyreparker

Tidligere var inngangsbilletter til dyreparkeravgiftspliktig med 25 pst., men fra 2001 ble imidler-tid slik omsetning omfattet av den reduserte satsenpå 6 pst. I forarbeidene til lovendringen,1999/2000:SkU21, ble det vist til at dyreparker

ikke burde ha høyere avgiftsbelastning enn f.eks.museum. Det ble også vist til at EU-retten åpnet forå innføre lav sats på denne type virksomhet.

Det er kun inngang til dyreparker som omfattesav den lave satsen. Dersom det drives aktivitetersom er avgiftspliktig med ordinær sats i tillegg tildyrepark, må man fordele billettinntektene,eksempelvis dersom det drives både dyrepark ogfornøyelsespark. Utfordringen her har vært åforeta en fordeling som gjenspeiler det reelle for-hold. Avgiftspliktige har i mange tilfeller forsøkt åhenføre størst mulig del av inntektene til den delenav virksomheten som drives med lav sats, slik atberegningen av utgående avgift skal bli minstmulig. Utover dette har det vært få avgrensnings-problemer.

7.3.2.6 Inngangspenger m.m. til museum

ML kapittel 3 § 11 unntar adgang til museum somer ment for allmennheten og gjenstander som stil-les til rådighet i tilknytning til utstilling dersommuseet mottar støtte fra det offentlige med minst10 pst. av inntektene. Før 1. januar 1997 var omset-ning fra museum unntatt uavhengig av hvem somomsatte tjenesten, noe som ikke var forenelig medEUs merverdiavgiftsdirektiv, se proposisjon1996/97:10 avsnitt 6.3.3. Med hjemmel i (nåvæ-rende) artikkel 132 nr. 1 bokstav n kan museums-virksomhet unntas dersom tjenestene omsettes avdet offentlige eller tilsvarende anerkjent subjekt,slik at virksomhet drevet av private er ikke omfat-tet.

I diskusjonen om størrelsen på støttenivået forå komme innenfor unntaket ble det i proposisjon1996/97:10 avsnitt 6.3.3 uttalt:

«(…) Som erkånt subjekt i detta sammanhangbör därvid avses sådan biblioteks-, arkiv- ochmuseiverksamhet som för sin drift fortlöpandeär beroende av och får bidrag från det allmänna(stat, landsting och kommuner). Regeringen ärmedveten om att det förekommer olika stödfor-mer och att omfattningen av stödet varierar.Med hänsyn til svårigheten att finna en rättvisgränsdragning, men framför alt till att verksam-heterna i sig är sådana att de i mycket litenomfattning verkar under kommersiella villkor,anser regeringen att skattefrihet bör föreliggaäven vid en förhållandevis begränsad stödnivå.Ett riktmärke kan vara att verksamhetensintäkter kontinuerlig består till åtminstone tioprocent av stöd från det allmänna . En helhets-bedömning får dock göras med hänsyn till allaomständigheter. Med stöd från det allmännafår i detta sammanhang förstås alla typer avbidrag eller stöd som minskar verksamheter-


nas behov av annan finansiering, t.ex. kontantabidrag eller fri lokal. Med stöd från det all-männa avses naturligtvis inte att det allmännaköper tjänester av bibliotek, museer och arkiv.Det torde förekomma att verksamhet bedrivsmed kommersiellt syfte, men av någon anled-ning ges ett tillfälligt stöd. Ett sådant tillfälligtstöd skall inte direkt leda till att verksamhetenundantas från skatteplikt.»

Museumsvirksomhet som drives på mer kommer-siell basis ble fra samme tidspunkt avgiftspliktigmed en sats på 6 pst., jf. ML kapittel 7 § 1. I forar-beidene til endringen, proposisjon 1996/97:10avsnitt 6.3.3, viste man til at lav sats i henhold tilEUs merverdiavgiftdirektiv kan innføres på slikvirksomhet (dagens merverdiavgiftsdirektiv artik-kel 98 nr. 2 jf. vedlegg III). Det ble bemerket at eninnføring av lav sats på området kun vil medføresmå økonomiske forskjeller for de næringsdri-vende. For kommersiell museumsvirksomhet villeinnføringen av lav sats, på grunn av retten til fra-drag for inngående avgift, medføre en viss økono-misk fordel, se proposisjon 1996/97:10 avsnitt 10.

Begrepet museum er ikke klarlagt i forarbei-dene, men man uttaler at avgrensningen må søkesi hva man i dagliglivet mener med museum. I prak-sis beskrives museum som en systematisk og ord-net samling av teknisk, kulturhistorisk, kunstne-risk eller naturvitenskapelig art som vises for all-mennheten. Ifølge praksis blir visninger i grotterog kommunehus ikke ansett som omfattet av unn-taket for museum, mens adgang til et slott og enherregård samt utstilling av fotografier omfattes.

Unntaket omfatter inngangsbilletter og guide-avgifter, men ikke konservatoriearbeid, renove-ring av skulpturer eller utstedelse av ekthetsattestpå kunst. Et museums salg av reproduksjoner,bøker, suvenirer mv. anses som vanlig varesalg ogomfattes heller ikke av unntaket. Salg av programog kataloger er unntatt dersom adgangen til selvemuseet er unntatt, jf. ML kapittel 3 § 18.

Den største utfordringen ved praktiseringen avbestemmelsen har vært om en virksomhet kananses som museum eller ikke. Dette har sammen-heng med at begrepet ikke har noen tydelige«yttergrenser» og derfor i mange tilfeller vil værevanskelig å avgrense. Såkalte «science center» fal-ler eksempelvis utenfor området for den lave sat-sen. Diverse utstillere omfattes heller ikke avbestemmelsen selv om de har mange likhetstrekkmed museum. Man har dermed også her fått presspå bestemmelsen fra næringsdrivende som driverlignende virksomhet og som mener seg konkur-ransemessig forskjellsbehandlet av lovverket.

I SOU 2005:57 peker man på at en fjerning avden lave satsen for museer som ikke er unntatt, vilmedføre at man slipper tidligere nevnte avgrens-ningsproblemer. Et alternativ kan imidlertid væreat det gis en bedre definisjon av hva som menesmed museum.

7.3.2.7 Bibliotekvirksomhet

ML kapittel 3 § 11 unntar omsetning av bibliotek-tjenester, herunder bøker, tidsskrifter, aviser, lydog bildeopptak, dersom virksomheten drives ellertil en viss grad støttes av det offentlige. Før 1.januar 1997 var omsetning fra biblioteker i sin hel-het unntatt fra avgiftsplikt, og de deler av unntaketsom er tillatt etter EUs merverdiavgiftsdirektivartikkel 132 nr. 1 bokstav n fant man ingen grunntil ikke å videreføre.

Den offentlige støtten må til enhver tid utgjøreminst 10 pst. av de samlede inntekter for at biblio-tekvirksomheten skal være omfattet av unntaket.At virksomheten faller inn under unntaket selv i til-feller hvor støtten kun er 10 pst., har sammenhengmed at disse virksomhetene uansett i svært litengrad drives på kommersiell basis. Det ble dermedansett som uproblematisk at slike virksomheterfalt innenfor unntaket selv om man kun mottokbegrenset offentlig støtte, se også avsnitt 7.3.2.6.

Unntaket omfatter både utlån og utleie avbøker mv. og eventuelle avgifter i sammenhengmed denne ytelsen, f.eks. årsavgifter, bestillingsav-gifter mv. Avgift for forsinkede eller mistede bøkerskal heller ikke avgiftsberegnes. Det foreligger idisse siste tilfellene ikke en ytelse av tjeneste motvederlag, slik at man uansett ikke faller innenformerverdiavgiftslovens virkeområde. Også kopiersom stilles til rådighet av virksomheten omfattesav unntaket. Omsetning av bibliotekets egne pro-gram og kataloger er unntatt etter ML kapittel 3§ 18.

For kommersiell virksomhet som ikke omfat-tes av unntaket, er satsen 6 pst., jf. ML kapittel 7§ 1.

Den avgiftsmessige status for bibliotekvirk-somhet har ikke medført vanskelige avgrensnings-spørsmål i praksis.

7.3.2.8 Arkivvirksomhet

På enkelte vilkår er omsetning av diverse tjenesterfra arkiv utenfor avgiftsområdet, jf ML 3 kap 11 § 3p. Unntaket gjelder oppbevaring av dokumenter ogopplysninger om disse. Det er også her en forutset-ning at støtte til en viss grad mottas fra det offent-lige. Oppdragsvirksomhet som består i eksempel-


vis bearbeidning av arkivets material omfattes ikkeav bestemmelsen. Dette er tjenester som måavgiftsberegnes med 25 pst. Det samme gjelder itilfelle hvor arkivet ikke eller kun i liten grad mot-tar offentlig støtte.

Det er også på dette området få avgiftsmessigespørsmål.

7.3.2.9 Undervisning innenfor kulturområdet

Etter ML kapittel 3 § 11 er offentlig undervisningmed kulturelt innhold unntatt, eksempelvis kom-munale kultur- og musikkskoler. Drives dennevirksomheten på kommersiell basis, skal vederla-get avgiftsberegnes med 25 pst.

7.3.2.10 Massemedieområdet

I svensk rett gjøres det unntak for omsetning avvisse varer og tjenester som har tilknytning til kul-tursektoren, såkalt unntak innenfor «Massemedie-området», se ML kapittel 3 §§ 12 til 20. Dette gjel-der f.eks. medlemsblad til foreningens medlem-mer, publikasjoner til ansatte, statlige radioog TV-sendinger, diverse programmer og kataloger mv.Unntakene gjelder omsetningen av disse publika-sjonene, men kan også gjelde trykkingen ellerannen frambringelse og annonseringen/reklameni publikasjonen. Aviser omfattes ikke av unntaketog er dermed avgiftspliktig med lav sats.

7.3.2.11 Kino- og filmbransjen

Det tidligere unntaket for framstilling mv. av kine-matografisk film ble opphevet med virkning fra1. januar 1997. Dette hadde sammenheng med at etslikt unntak ikke var i tråd med EUs merverdiav-giftsdirektivet og at man ville unngå kumulativeeffekter som en følge av at typiske anskaffelser tilfilmproduksjon ble avgiftspliktige fra samme tids-punkt, eksempelvis omsetning av opphavsrettighetog omsetning av rett til lydog bildeopptak avkunstnerisk fremføring. Den kumulative effektenhadde i motsatt fall oppstått når filmprodusentenkjøper inn slike avgiftspliktige tjenester, f.eks. redi-geringstjenester, som ikke kan fradragsføres, forderetter å selge filmrettigheten uten merverdiav-gift til avgiftspliktig virksomhet, f.eks. et privat TV-selskap.

Avgiftsplikt på kinoforestillinger ble innført i1996. Avgiftsplikten ble begrunnet med at et sliktunntak ikke var forenelig med EUs merverdiav-giftsdirektiv, se proposisjon 1995/96:191. Ved eninnføring av lav sats regnet man med at avgiftsplik-

ten, på grunn av fradragsretten, ville bli kostnads-nøytral for de næringsdrivende kinematografene.

7.3.3 Merverdiavgiftsregelverket på idrettsområdet

I Sverige foreligger det en avgiftsmessig todelingved omsetning av idrettsrelaterte tjenester avhen-gig av hvem det er som omsetter tjenestene. IfølgeML kapittel 3 § 11 a skal det ikke beregnes avgiftved adgang til idrettsarrangement og ved rett til åutøve idrettsaktiviteter. Dette gjelder også tjenes-ter som har en umiddelbar sammenheng med utø-ving av idrettsaktiviteten når de tilbys av den somyter selve hovedaktiviteten. Det er imidlertid enforutsetning for unntaket at tjenestene omsettes avstaten, kommunen eller en allmennyttig foreningsom ikke anses som næringsdrivende.

Fram til 1. januar 1997 var inngangsbilletterikke særskilt unntatt, og det skulle derfor i prinsip-pet beregnes avgift av inngangspengene. Det varimidlertid særregler for ideelle og allmennyttigeorganisasjoner som gjorde at denne omsetningen irealiteten var utenfor avgiftsområdet. Rett til åutøve idrettsaktiviteter var fram til samme tids-punkt unntatt som utleie av fast eiendom. Man leietet lokale som man tok i bruk for å utøve idrettsak-tiviteten og utleien kunne beregnes uten avgiftsom unntatt utleie av fast eiendom. Også rett til åbenytte sportsutstyr i forbindelse med utleien avlokalet ble innfortolket i dette unntaket. Unntaketfor utleie av fast eiendom gjaldt uavhengig av hvemsom tilbød tjenesten, og omfattet således bådeoffentlig og privat virksomhet.

I proposisjon 1996/97:10 avsnitt 7.3 ble det visttil at man etter EUs (nåværende) merverdiavgifts-direktiv artikkel 132 nr. 1 bokstav m og en vedtattovergangsordning kan holde idrettsområdet uten-for avgiftsplikten bare dersom omsetningen ikkegjøres av kommersiell virksomhet. Fra 1. januar1997 skal derfor omsetning av retten til å utøveidrett og adgang til idrettsarrangement avgiftsbe-legges med 6 pst. dersom tjenestene tilbys av kom-mersielle aktører, se ML kapittel 7 § 1. Ved kom-mersiell drift er således omsetningen avgiftspliktigi motsetning til drift gjennom offentlige organer ogallmennyttige foreninger som ikke drives i næring.Den reduserte satsen for de kommersielle aktø-rene var motivert av et ønske om å ikke innføre fullsats på omsetning fra relativt få kommersielle aktø-rer, slik at man ville hindre en ytterligere grense-dragning mellom kommersielle og ikke-kommersi-ell virksomhet. Det ble også vist til at EUs merver-diavgiftsdirektiv åpnet for adgang til å beregneavgift fra kommersielle aktører med lav sats. I til-


legg ville opprettholdelse av et unntak i realitetenha medført et økonomisk tap for bransjen, se pro-posisjon 1996/97:10 avsnitt 7.3. Når man innførteen så vidt lav sats som 6 pst., ville de kommersielleaktørene i realiteten komme bedre ut enn dersomde hadde vært unntatt, noe som har sammenhengmed at man har full fradragsrett for anskaffelser tilvirksomheten. I praksis har det derfor vist seg atunntatte idrettslag har dannet egne aksjeselskapfor å komme inn under den lave satsen med tilhø-rende fradragsrett. Et eksempel på hvordan engolfklubb (forening) kan innrette seg med tanke påmerverdiavgiften er presentert i boks 7.1.

Selve avgrensningen av idrettsbegrepet er densamme uavhengig av om omsetningen er unntatteller om det skal beregnes lav sats. Ved bedømmin-gen av hva som anses som idrett legges det vekt påom man er tilknyttet Sveriges Riksidrettsforbund.Som idrett regnes også trav og galopp. Øvrige akti-viteter må vurderes konkret, og det ble ved innfø-ringen av den lave satsen uttalt at det ville oppståen mengde avgrensningsproblemet for hva somkan anses som idrett, se proposisjon 1996/97:10avsnitt 7.3. Avgrensningen ble derfor i stor gradoverlatt til praksis. Styrketrening, jazzdans, aero-bic og ulike former for kampsport er aktivitetersom ifølge svensk forvaltningspraksis er bedømtsom idrett. Aktiviteter som har til hensikt å øke del-takernes mentale velbehag er imidlertid ikke blittansett som idrett. Heller ikke aktiviteter som harandre hensikter enn mosjon eller konkurranseomfattes, eksempelvis babysvømming, dans påutested eller biljardspill på bar.

Også kurs og utdanning innen idretten omfat-tes av idrettsbegrepet, f.eks. tennisskoler, golfsko-ler og rideskoler. Kurs som ikke har direkte kob-ling til sport eller konkurranse omfattes ikke,f.eks. kurs i selskapsdans. En idrettsinstruktørstjeneste omfattes ikke. Tjenesten omfattes hellerikke av unntaket for undervisningstjenester i MLkapittel 3 § 8.

Også tjenester som har en umiddelbar sam-menheng med utøvelsen av idrettsaktiviteter ansessom omfattet av unntaket eller den lave satsen der-som de ytes av den som omsetter idrettstjenesten.Dette gjelder utleie av ulikt sportsutstyr og red-skap som brukes ved utøvingen av idrettsaktivite-ten, eksempelvis utleie av badedrakter, racketermv. Dette unntaket skal tolkes snevert. Utleie somforegår i direkte konkurranse med andre utleiereomfattes derfor ikke, f.eks. utleie av ski i en slalom-bakke. Kost, losji og reiser vil heller ikke omfattesav unntaket selv om de er knyttet til en idrettsakti-vitet. Denne omsetningen må derfor trekkes ut ogavgiftsberegnes med 25 pst., dersom man både

omsetter slike tjenester og tjenester som gjelderidrett. Videre er det kun tjenester som omfattes avunntaket. Omsettes varer i forbindelse med idretts-aktiviteten, vil omsetningen være avgiftspliktigmed full sats selv om omsetningen skjer i umiddel-bar sammenheng med idrettsaktiviteten.

Den tidligere fortolkningen om at rett til åbenytte et lokale for å utøve idrettsaktivitet skulleomfattes av unntaket for utleie av fast eiendom blei proposisjon 1996/97:10 ansett å være i strid medEU-regelverket. Slik omsetning måtte derfor unn-tas særskilt, noe som medførte at man innfortolkerdenne utleien i unntaket i ML kapittel 3 § 11 a somrett til å utøve idrettsaktivitet. Som omsetning avidrettsaktiviteter anses derfor også omsetning avrett til å benytte lokaler/baner i forbindelse medidrettsaktiviteten, eksempelvis badmintonbaner,bowlinglokaler eller golfbaner. For å hindre atkorttidsutleie av lokaler ble innfortolket i unntaketfor fast eiendom, ble det tatt inn en særbestem-melse i ML kapittel 3 § 3 nr. 11, hvor det framgår atslik korttidsutleie i forbindelse med utøving avidrettaktivitet ikke skal omfattes av unntaket forutleie av fast eiendom.

Avgrensningen av unntaket og grensene motden lave satsen har i praksis vist seg vanskelig åhåndheve. Det er for det første spørsmål om hvilkeaktiviteter som i det hele tatt skal regnes somidrett. Det er også i enkelte tilfeller et problem åavgjøre om aktiviteten omfattes av unntaket ellerav den lave satsen. I SOU 2005:57 er man derforinne på tanken om å oppheve den lave satsen ellereventuelt å innskrenke området for hva som kananses som idrett.

7.3.4 Særlige merverdiavgiftsregler for frivillig sektor

7.3.4.1 Begrepsbruk

I Sverige taler man om «ideell virksomhet» og ikke«frivillig virksomhet». Kjennetegnet på en ideellvirksomhet er imidlertid dens frivillige karakter,og innholdet i de to begrepene er derfor tilnærmetdet samme.

De ideelle foreningene kan deles i to hoved-grupper. Den ene gruppen er foreninger som frem-mer et annet formål enn medlemmenes økono-miske interesse, eksempelvis idrettsforeninger,foreninger for religionsutøvelse og foreninger somdriver politisk virksomhet. Slike ideelle foreningervil likevel kunne drive kommersiell virksomhet,som f.eks. salg av varer, uten å miste sin status somideell. Den andre gruppen av ideelle foreninger erforeninger som har til formål å fremme medlem-menes økonomiske interesse. Disse foreningene


Boks 7.1 Eksempel på hvordan en golfklubb kan organisere sin virksomhet med tanke på merverdiavgiften

Tjenester i form av rett til å utøve idrettsaktivite-ter er unntatt fra merverdiavgift i tilfeller hvortjenestene tilbys av en allmennyttig ideell idretts-forening. En golfklubb som driver sin virksom-het som en allmennyttig ideell forening skalderfor ikke beregne utgående merverdiavgift avsin omsetning. Motstykket er at klubben ikkekan fradragsføre inngående merverdiavgift påanskaffelser knyttet til oppføring og drift av golf-bane mv. Siden det å drive en golfvirksomhet imange tilfeller er forbundet med store utgifterknyttet både til investeringer i bane og anleggsamt ved driften, vil ofte merverdiavgiften sompåløper ved kjøp av varer og tjenester utgjøre enstor kostnad for klubben på grunn av den man-glende fradragsretten. Dersom idrettstjenestenetilbys kommersielt eksempelvis gjennom etaksjeselskap vil det derimot foreligge merverdi-avgiftsplikt med redusert sats på 6 pst. med tilhø-rende fradragsrett. Ved å danne et egetaksjeselskap som står for driften av golfbanen vilman gjennom fradragsretten fjerne merverdiav-giften som en kostnad. I figuren er illustrerthvordan en golfklubb kan organisere sin virk-somhet med tanke på merverdiavgiften. Pilenemellom klubben, aksjeselskapet og medlem-mene av klubben skal angi den omsetning somskjer mellom subjektene.

I eksemplet er det klubben som eier golf-anlegget. Anlegget leies imidlertid ut til aksjesel-skapet. Klubben kan la seg frivillig registrere forutleie av fast eiendom. Dette betyr at klubben vildrive både en ikke-avgiftspliktig virksomhet (ide-ell virksomhet som består i opplæring, kurs, tur-neringer mv) og en avgiftspliktig virksomhet(utleie av fast eiendom). Klubben vil ha fradrags-rett for inngående merverdiavgift på anskaffelsersom knytter seg til den del som består i utleie avgolfanlegget. Siden det er klubben som driverden ideelle virksomheten må klubben leie banenav aksjeselskapet ved opplæring, kurs, turnerin-ger mv. (dette anses som en separat omsetning).Den merverdiavgift som påløper ved denne leiener ikke fradragsberettiget på klubbens håndsiden den knytter seg til den ideelle delen avklubbens virksomhet. Når det gjelder inntektenesom klubben mottar skal det beregnes utgåendemerverdiavgift med en sats på 25 pst. for vederla-get som oppkreves for utleien av golfanlegget tilaksjeselskapet. For øvrig skal ikke klubbenberegne utgående merverdiavgift på sine inntek-ter. Dette gjelder også den medlemsavgift somklubben fakturerer til sine medlemmer.

I eksemplet er det aksjeselskapet som stårfor driften av golfanlegget, dvs. at det er aksjesel-skapet som omsetter idrettstjenester (alt utenomden ideelle virksomheten som skjer i regi av golf-klubben). Dette betyr at aksjeselskapet skalberegne utgående merverdiavgift av alle sineinntekter. Den lave satsen på 6 pst. skal benyttesved omsetning av idrettstjenester, dvs. at inntek-tene fra bl. a. spilleavgifter fra klubbens medlem-mer og greenfee-gjester skal beskattes med denlave satsen. Reklame- og sponsorinntekter skalbeskattes med den ordinære satsen på 25 pst.Samtidig vil aksjeselskapet oppnå fradrag for allinngående merverdiavgift på anskaffelser avvarer og tjenester til virksomheten, eksempelvisved innkjøp av maskiner, gressklippere og gress-frø. Den merverdiavgiften som påløper ved leienav golfbanen er på tilsvarende måte fradragsbe-rettiget.

En slik organisering av golfvirksomheten vilinnebære at golfklubben kan redusere sine mer-verdiavgiftskostnader ved at kostnadene til drif-ten av golfanlegget henføres til virksomheten iaksjeselskapet. Dessuten vil golfklubben gjen-nom ordningen med frivillig registrering forutleie av golfanlegget oppnå fradragsrett for opp-føringskostnadene av golfanlegget.

I eksemplet er det utelukkende sett på hvilkekonsekvenser en organisering kan få for merver-diavgiften. Ved spørsmålet om en skal etablere eteget aksjeselskap vil det imidlertid være flereandre faktorer som også må vurderes, bl. a. avbedriftsøkonomisk art. Disse er ikke drøftet her.Et spørsmål som også bør vurderes ved en slikomorganisering er hvorvidt dette gjør at virk-somheten i golfklubben ikke lenger kan ansesfor å være en allmennyttig ideell idrettsforening.

Figur 7.1

Kilde: Dette eksemplet bygger til dels på Bolagisering av Golfverksamhet – En handledning för golfklubben vid utredning om delar av klubbens verksamhet skall bolagiseres (av Ernst & Young i samarbete med Svenska Golförbundet).


anses som ideelle kun hvis de ikke fremmer detteformålet gjennom å drive økonomisk virksomhet.Eksempler på foreninger som har som formål åfremme medlemmenes interesse, men som ikkedriver økonomisk virksomhet, er fagforeninger ogbransjeorganisasjoner.

7.3.4.2 Hovedregel – merverdiavgiftsplikt

I utgangpunktet gjelder det ingen særskilte mer-verdiavgiftsregler for ideelle foreninger. Disse vilomfattes av merverdiavgiftssystemet dersom degenerelle vilkårene for dette er oppfylt.

For at en virksomhet skal omfattes av det sven-ske merverdiavgiftssystemet kreves det at dennedriver omsetning av avgiftspliktige varer eller tje-nester i «yrkesmässig» virksomhet. Merverdiav-giftspliktig er alle de varer og tjenester som ikke erunntatt etter ML kapittel 3. Vurderingen av om detforeligger en «yrkesmässig» virksomhet i merver-diavgiftsrettslig forstand er i ML kapittel 4 § 1 knyt-tet opp til om den samme virksomheten utgjør«näringsverksamhet» i innkomstskattelagen (IL).En slik næringsvirksomhet kjennetegnes ved selv-stendighet, varighet og at det foreligger et over-skuddsformål. Vilkåret om overskuddsformål er ipraksis ikke blitt tolket strengt, og mange ideelleforeninger vil derfor i utgangspunktet oppfyllerkravet til «näringsverksamhet» i IL og dermed til«yrkesmässighet» i ML.

Dersom også de øvrige vilkårene for merverdi-avgiftplikt er oppfylt, skal foreningen beregne ogkreve opp utgående merverdiavgift ved omsetningeller uttak av varer og tjenester. Foreningen vilsom motstykke ha rett til fradrag for inngåendemerverdiavgift på anskaffelser til bruk i sin avgifts-pliktige virksomhet

7.3.4.3 Unntak

Dersom en ideell forening også anses som «all-mennyttig» gjelder det imidlertid særlige merver-diavgiftsregler, jf. ML kapittel 4 § 8. Bestemmelsenunntar fra merverdiavgiftsplikt de ideelle forenin-ger som ikke er skattepliktig for sin inntekt etter ILkapittel 7 § 7. Det er altså også her en kobling mel-lom mervärdesskattelagens og innkomstskattela-gens regler.

Skattefrihet etter IL forutsetter for det første atforeningen har et allmennyttig formål. Et slikt for-mål kan f.eks. være religiøst, sosialt, politisk,idrettslig eller kunstnerisk. Formålet kan ikkevære begrenset til visse familiers, foreningersmedlemmers eller andre bestemte personers øko-nomiske interesse. I forarbeidene (proposisjon

1976/77:135 side 75) uttales det at det ikke ermulig å gi en eksakt definisjon av begrepet all-mennyttig og at begrepets innhold vil endres i taktmed samfunnsutviklingen. Et annet vilkår for skat-tefrihet etter IL er at foreningen tilgodeser det all-mennyttige formålet i sin virksomhet. Det stillesogså krav om at en rimelig del av foreningens inn-tekter benyttes i den allmennyttige virksomheten.Forarbeidene antyder at 80 pst. av inntektene skalbenyttes i virksomheten for at dette vilkåret skalvære tilfredsstilt. Endelig stilles det krav om at for-eningen må være åpen for alle. For det nærmereinnholdet av disse vilkårene vises det til avsnitt4.3.3 i SOU 2002:74 Mervärdesskatt i ett EG-rättsligtperspektiv.

Dersom den ideelle foreningen etter detteanses som en ideell allmennyttig forening somikke er skattepliktig for sin inntekt etter IL, skalforeningen ikke beregne utgående merverdiavgiftpå sin omsetning. På den annen side er foreningenavskåret fra å fradragsføre sin inngående merver-diavgift.

Unntaket i ML kapittel 4 § 8 gjelder tilsvarendefor registrerte trossamfunn.

Mervärdesskattelagens generelle unntak ikapittel 3 gjelder også for ideelle virksomheter.Dette betyr at den omsetning som skjer fra en slikvirksomhet både kan være unntatt fra merverdiav-gift etter det særskilte unntaket i ML kapittel 4 § 8og etter de generelle unntakene i ML kapittel 3.

I SOU 2002:74 foreslås det å avvikle det sær-skilte unntaket i ML kapittel 4 § 8. Slike virksomhe-ter vil dermed som utgangpunkt måtte avgiftsbe-regne sin omsetning av varer og tjenester dersomingen av lovens generelle unntak i kapittel 3 kom-mer til anvendelse. I utredningen ytres det likevelet ønske om en viss særbehandling av den ideellesektoren, og det foreslås derfor enkelte særligeunntak for ideelle foreninger som erstatning fordet generelle unntaket. Av særlige unntak foreslåsdet blant annet unntak for omsetning fra visseorganisasjoner uten overskuddsformål og dessu-ten en utvidelse av de unntakene som i dag gjelderfor kultur og idrett. Utredningen er ikke blitt fulgtopp av tidligere eller nåværende svensk regjering.

7.3.5 Kompensasjonsordningen for kommunesektoren

I likhet med Norge, se avsnitt 6.2, er det i Sverigeinnført en ordning utenfor ML som innebærer atkommunene gis kompensasjon for den merverdi-avgift som ikke kan fradragsføres i det ordinæremerverdiavgiftssystemet. Regelverket om kom-pensasjonsordningen er gitt i lag (2005:807) om


ersättning för viss mervärdesskatt för kommuneroch landsting og i förordning (2005:811) om ersätt-ning för viss mervärdesskatt för kommuner ochlandsting.

Kompensasjonsordningen er generell i sinutforming og fungerer slik at den enkelte kom-mune får tilbakebetalt kostnadene ved påløpt mer-verdiavgift på innkjøp av varer og tjenester somikke kan fradragsføres etter den svenske merver-diavgiftsloven. Dette vil for det første være merver-diavgift som kan henføres til kommunenes egnevirksomheter, eksempelvis renhold, snøryddingeller stell av parker for eget behov. For det andrevil det være merverdiavgift som kan henføres tiloffentlig myndighetsutøvelse, eksempelvis treffeavgjørelser etter plan- og bygningslov. For dettredje vil det være merverdiavgift som kan henfø-res til ikke-avgiftspliktig omsetning av varer og tje-nester, eksempelvis innen helse- og sosialsekto-ren. Det er kommuner, landsting, kommunalför-bund, beställerförbund og samordningsförbundsom har rett til kompensasjon. Private og ideellevirksomheter er ikke omfattet av ordningen. Ord-ningen er finansiert av kommunene selv, og formå-let er å hindre at merverdiavgiften gir konkurran-sevridninger mellom kommunal egenproduksjonog kjøp fra andre.

I tillegg til tilbakebetaling av påløpt merverdi-avgift ved innkjøp av varer og tjenester, gir kom-pensasjonsordningen rett til kompensasjon for denskjulte merverdiavgiften som inngår i prisen vedkjøp av ikke-avgiftspliktige tjenester innen områ-dene helse, tannhelse, sosial omsorg og utdanning,samt ved utleie av bolig til enkelte grupper av bebo-ere. Bakgrunnen for dette er at en privat nærings-drivende som selger en ikke-avgiftspliktig tjenestetil en kommune, ikke kan trekke fra inngåendemerverdiavgift på sine innkjøp. Merverdiavgiftenvil dermed utgjøre en kostnad for den privatenæringsdrivende, som kan bli veltet over på kom-munen ved prising av tjenesten. Om kommunenalternativt produserer tjenesten ved egne ansatteoppnås det kompensasjon for all inngående mer-verdiavgift gjennom kompensasjonsordningen.Kommunene kan således produsere slike unntattetjenester til en lavere pris og vil derfor få en kon-kurransefordel i forhold til private næringsdri-vende også for slike tjenester.

Retten til tilbakebetaling gjelder også når kom-muner og landsting gir bidrag til private nærings-drivende innen ovennevnte områder. På dennemåten skal det kompenseres for den merverdiav-giften som bidragsmottakeren har betalt på sineanskaffelser til den ikke-avgiftspliktige virksomhe-ten. Eksempel på slike bidrag er skolepenger.

Retten til etterbetaling gjelder ikke ved kjøp avkultur- og fritidstjenester eller ved bidragsyting tilslik virksomhet.

Kompensasjon for den skjulte merverdiavgif-ten beregnes sjablonmessig som 6 pst. av kjøps-eller bidragsbeløpet, eller om en lokalkostnad inn-går i dette beløpet, 18 pst. av lokalkostnaden og5 pst. for den resterende delen. Det foretas enberegning på 18 pst. ved utleie av bolig til eldrebeboere samt boliger for funksjonshemmede.

Retten til kompensasjon er begrenset i sammeutstrekning som fradragsretten for inngående mer-verdiavgift er avskåret for næringsdrivende i vissetilfeller. Dette betyr at en kommune bl.a. ikke fårkompensert for merverdiavgift som knytter seg tilutgifter til bolig, personbiler og representasjon.

Utgiftene til kompensasjonsordningen utbeta-les av staten via statsbudsjettet. Det er imidlertidkommunene og landstingene selv som finansiererordningen ved at det generelle statsbidraget tilkommunene og landstingene er redusert tilsva-rende.

For en nærmere beskrivelse av kompensa-sjonsordningen i Sverige vises det til lovens forar-beider, se Prop. 2005/06: 7. Det vises videre tilavsnitt 8.3.2 i NOU 2003: 3, hvor det er gitt en rela-tivt omfattende beskrivelse av ordningen somgjaldt den gang (Kommunkontosystemet). Dagenskompensasjonsordning, som avløste Kommunkon-tosystemet fra 1. januar 2006, medførte først ogfremst endringer som knyttet seg til gjennomførin-gen av finansieringen. Innføringen av dagens ord-ning innebar således bl.a. ingen endringer medtanke på hva som kompenseres.

7.4 Dansk rett

7.4.1 Innledning

I Danmark ble merverdiavgiftssystemet innført ijuli 1967 ved lov 31. mars 1967. Avgiftsplikten varda generell ved omsetning av varer. Ved omsetningav tjenester var avgiftsplikten begrenset til de tje-nesteytelser som var særskilt oppregnet i loven.

Danmark ble medlem av EF 1. januar 1973, og i1978 ble det foretatt en omlegging av det danskemerverdiavgiftssystemet for å bringe reglene meri overensstemmelse med EFs sjette avgiftsdirektivav 17. mai 1977. Omleggingen innebar at ogsåavgiftsplikten på omsetning av tjenester ble gjortgenerell slik som på omsetning av varer. Ved lov nr.375 av 18. mai 1994 ble det gjennomført en revisjonav den danske merverdiavgiftsloven. Ifølge forar-beidene var hovedhensikten med en ny lov åbringe denne mer i samsvar med systematikken og


terminologien i EUs regelverk på området. Revisjo-nen innebar ingen vesentlige materielle endringermed hensyn til avgiftspliktens område.

I samsvar med EUs merverdiavgiftsdirektiv ersom nevnt all omsetning av varer og tjenester iutgangspunktet avgiftspliktig, jf § 4. Avgift skallikevel ikke beregnes dersom omsetningen ikkeårlig overstiger 50 000 kroner, jf. § 49. Omsetningav en rekke tjenester og noen varer er imidlertidunntatt fra merverdiavgiftsområdet, jf. § 13. Dettebetyr at det ikke skal beregnes utgående avgift vedomsetning av slike tjenester, og at det heller ikkegis fradrag for inngående avgift ved anskaffelser tilslik virksomhet. De tjenester som er unntatt er ihovedsak de tjenester som i henhold til EUs mer-verdiavgiftsdirektiv skal eller kan unntas fraavgiftsplikten. Som eksempel kan nevnes person-befordring, undervisning, visse ytelser fra organi-sasjoner og foreninger til medlemmene, enkelteidrettsaktiviteter og idrettsarrangementer, ogvisse tjenester innen kulturområdet. Unntakenesom gjelder på kultur og idrettsektoren samt forfrivillig virksomhet blir nærmere omtalt nedenfor.

Dersom man ser bort fra enkelte varer og tje-nester som er fritatt (nullsats), er det danske mer-verdiavgiftssystemet basert på én avgiftssats for allmerverdiavgiftspliktig omsetning av varer og tje-nester. Satsen er 25 pst., jf. § 33.

7.4.2 Merverdiavgiftsregelverket på kultur- og underholdningsområdet

7.4.2.1 Kunstnerisk virksomhet

Den danske merverdiavgiftsloven § 13 nr. 7 unntarforfatter- og komponistvirksomhet samt annenkunstnerisk virksomhet. Bestemmelsen unntardiverse utøvende kunstneres vederlag, bl. a. en for-fatters salg av artikler, manuskript, lærebøker mv.og en komponists omsetning av musikkverk. Unn-taket er tillatt etter EUs merverdiavgiftsdirektivartikkel 371, jf. vedlegg X del B, som angir at med-lemslandene i en overgangsperiode kan unnta bl. a.tjenester levert av forfattere og kunstnere, her-under utøvende kunstnere, advokater og andre per-soner i liberale yrker.

I forvaltningspraksis er det lagt til grunn at tje-nester som omfattes av unntaket er aktivitet medlysskulpturer/lyssetting, tegnere, musikere, fore-dragsvirksomhet, diskjockeyer og oversettere nårdet er tale om en kunstnerisk skapende arbeid.Også journalistisk arbeide omfattes av unntaket iden grad journalisten har redaksjonell frihet ogskal prestere en individuell, selvstendig, skapendeinnsats som har en viss originalitet. Utsmykkings-arbeid, oversettelse av teknisk og kommersielt

arbeide, layout og konsulentarbeid er derimotavgiftspliktig.

Omsetning av kunstverk reguleres ikke av § 13nr. 7. Kunstneres og deres arvingers salg av kunst-verk kan omsettes uten avgift dersom salget ver-ken i inneværende år eller i det foregående kalen-derår overstiger 300 000 kroner, se § 49 nr. 2. I detilfellene kunstnere og deres arvinger skalberegne avgift kan beregningsgrunnlaget settes til20 pst. av omsetningsverdien se § 30 nr. 3. Formid-ling av salg av kunstverk er avgiftspliktig etter dealminnelige regler.

7.4.2.2 Inngangspenger m.m. til kulturelle aktiviteter

Den danske merverdiavgiftsloven § 13 nr. 6 unntaromsetning av såkalte kulturelle aktiviteter, her-under bibliotek, museer, zoologiske hager og lig-nende. Unntaket omfatter også levering av varerog tjenester i nær tilknytning til dette, noe som erbegrunnet med at man ikke ønsker at hovedaktivi-teten skal bli uforholdsmessig dyr fordi tilknyttedevarer og tjenester er merverdiavgiftspliktige.Bestemmelsen samsvarer med EUs merverdiav-giftsdirektiv artikkel 132 nr. 1 bokstav n.

I bestemmelsen er det særskilt nevnt at unnta-ket ikke omfatter radioog fjernsynsutsendelse,kinoog teaterforestillinger, konserter og lig-nende. Den mer fornøyelsespregede delen av kul-turlivet er således gjort avgiftspliktig.

I motsetning til § 13 nr. 7, som unntar de utø-vende kunstnerne, unntar § 13 nr. 6 arrangørene.Hvis en musiker engasjeres til en konsert, vil musi-kerens honorar være unntatt etter § 13 nr. 7. Arran-gøren av konserten, som ikke er omfattet av unnta-ket i § 13 nr. 6, skal derimot beregne merverdiav-gift av inngangspengene. Dersom musikeren selvstår som arrangør, skal musikeren beregne mer-verdiavgift av inngangspengene.

Unntaket i § 13 nr. 6 gjelder ikke bare inn-gangsbilletten til arrangementene, men også salgav kataloger, fotografier mv, dersom salgsprisenikke overstiger omkostningene ved framstillingen.Disse siste ytelsene anses å ha en nær tilknytningtil arrangementet slik at omsetningen unntas selvom det er vareleveranser. Det er imidlertid i EU-domstolen og senere i dansk rett lagt til grunn atunntaket for varer og tjenester i nær tilknytning tilden kulturelle aktiviteten skal tolkes innskren-kende.

I praksis er det lagt til grunn at adgang til akva-rium og blomsterparker omfattes av unntaket. Deter også lagt til grunn at inngangsbillett til en omvis-ning på en herregårds museumsstuer og -saler er


unntatt avgiftsplikt, selv om det er mulighet for åkjøpe enkelte av de utstilte møblene og kunstgjen-standene. Som avgiftspliktige aktiviteter kan nev-nes oppvisninger av forskjellig slag, herunderkunstskøyteoppvisning og flyshow. Det skal ogsåberegnes merverdiavgift på inngangsbilletten tilfornøyelsesparker, herunder badeland, tivoli, mini-golf og spillehaller.

Ved omsetning av felles inngangsbillett tilarrangement hvor det utøves både unntatt ogavgiftspliktig aktivitet, eksempelvis museum ogfornøyelsespark, skal det beregnes merverdiavgiftpå hele beløpet. Dette er i motsetning til i Norge,hvor det i slike tilfelles bare skal beregnes avgift påden delen av inngangsbilletten som knytter seg tilden avgiftspliktige delen av arrangementet.

7.4.3 Merverdiavgiftsregelverket på idrettsområdet

7.4.3.1 Idrettsaktiviteter

Etter den danske merverdiavgiftsloven § 13 førsteledd nr. 5 skal det ikke beregnes avgift ved omset-ning av rett til å utøve idrettsaktivitet. Bestemmel-sen er utformet etter mønster fra merverdiavgifts-direktivets artikkel 132 nr. 1 bokstav m, som tillatermedlemsstatene å frita visse former for tjeneste-yting i nær tilknytning til utøvelsen av idrett ellerfysisk aktivitet, se redegjørelsen i avsnitt 7.2.3.3.

Ved vurderingen av hva som anses som idrettlegges det vekt på om det drives en aktivitet som ertilknyttet Dansk Idræts Forbund eller tilsvarendeforbund, f.eks. fotball, golf, riding, dykking og hun-desport. Treningssentre omfattes også. I praksiser det lagt til grunn at den aktivitet som drives avDanmarks Jægerforbund ikke omfattes av detteunntaket. Det samme gjelder motorsport, bridgeog sportsfiske.

Det er en forutsetning for at unntaket skalkomme til anvendelse at tjenestene ytes av virk-somheter som ikke har gevinst for øye. Unntaketomfatter typisk tilbud fra ikke-kommersielle aktø-rer, slik som idrettsforeningers omsetning av retttil å benytte baner og treningsrom, samt medlems-kontingenter til idrettsklubber. Det er kun omset-ning av tjenester i nær tilknytning til utøvelse avidrettsaktiviteter som omfattes av unntaket. Allvaresalg er derfor avgiftspliktig, eksempelvis salgav kioskvarer, sportsrekvisita og restaurant- ogcafévarer. Vareutleie er også som utgangspunktavgiftspliktig, men utleie av skap til golfutstyr ogutleie av skøyter i forbindelse med utleie av skøyte-hall blir ansett å ha nær tilknytning til utøvelsen avidretten og kan således faktureres uten merverdi-avgift. En idrettsklubbs salg av reklameog

sponsorrettigheter omfattes ikke av unntaket, ogmå avgiftsberegnes på vanlig måte. Dette gjelderogså omsetning av retten til å benytte fotballspil-lere.

Kommersiell virksomhet er som sagt ikkeomfattet av unntaket. Virksomhet som utdeleroverskuddet til eierne vil i utgangspunktet værekommersiell. Ved omsetning av tjenester som gjel-der idrett, kan unntak likevel være aktuelt i tilfellerhvor det leies ut fast eiendom, ettersom det ikkeskal beregnes avgift ved omsetning og utleie avfast eiendom, se merverdiavgiftsloven § 13 nr. 9.Utleie av et helt anlegg inklusiv bowlingbane ellertreningssenter vil således omfattes av dette unnta-ket.

7.4.3.2 Inngangsbilletter til idrettsarrangement

Det følger av den danske merverdiavgiftsloven§ 13 første ledd nr. 5 av at det heller ikke skalberegnes merverdiavgift av billettinntekter vedinngang til idrettsarrangement, herunder fotball-kamper, boksekamper, håndballkamper og frii-drettsstevner. Dette er et unntak som Danmark ertillatt å videreføre med hjemmel i direktivet artik-kel 371, jf. vedlegg X del B nr. 1, se avsnitt 7.2.3.3.

Unntaket gjelder uavhengig av hvem som erarrangør, slik at både kommersielle og ikke-kom-mersielle aktører omfattes. Unntaket omfatterimidlertid ikke arrangement hvor det deltar profe-sjonelle idrettsutøvere. I disse tilfellene skal detberegnes avgift på inngangsbilletten. Det er til-strekkelig at det deltar en profesjonell utøver for athele arrangementet skal bli merverdiavgiftsplik-tig. For fotballkamper er det likevel en forutsetningfor avgiftsplikt at det er profesjonelle fotballspillerepå begge lag. En amatørklubb i eksempelvis hånd-ball må derimot beregne merverdiavgift av inn-gangsbilletten dersom det deltar profesjonelle spil-lere hos motstanderen. Det samme gjelder forlandskamper som arrangeres av et særforbund.

Som profesjonelle regnes en person som dyr-ker den aktuelle idretten som sitt erverv og har enviss størrelse på inntekten. Utøvere som på fritids-basis har mindre biinntekter fra sportsutøvelseanses derfor ikke for å være profesjonell. Det for-hold at en utøver mottar sponsorbidrag eller rekla-meinntekter i forbindelse med sin sport, innebæ-rer heller ikke i seg selv at utøveren anses som pro-fesjonell.

Det kreves ikke at den profesjonelle utøverenmottar særskilt vederlag for deltagelsen i arrange-mentet for at selve arrangementet skal bli avgifts-pliktig. Deltager de profesjonelle sportsutøvernederimot uten noen form for vederlag eller mulighet


for å oppnå vederlag, kan likevel inngangbilletten ienkeltstående tilfeller ikke være merverdiavgifts-pliktig.

Hvis det skal beregnes merverdiavgift på inn-gangsbilletten, skal det også beregnes merverdiav-gift av start- og deltagergebyrer og lignende i for-bindelse med arrangementet. Dette innebærerlikevel ikke at det automatisk skal beregnes mer-verdiavgift av arrangørens andre sportsaktiviteter.Hvis disse aktivitetene er unntatt, vil de fortsattvære unntatt selv om det skal beregnes merverdi-avgift av inngangsbilletten til enkelte av idretts-klubbens arrangementer.

7.4.4 Særlige merverdiavgiftsregler for frivillig sektor

7.4.4.1 Generelt

Også i dansk merverdiavgiftsrett gjelder det påområdet for frivillig virksomhet flere unntak fra degenerelle merverdiavgiftsreglene. Unntakeneinnebærer som i norsk rett at det ikke skal bereg-nes utgående avgift ved omsetningen og at det hel-ler ikke foreligger fradragsrett for inngående avgiftknyttet til anskaffelser i forbindelse med slikomsetning. Nedenfor følger en redegjørelse fordisse unntakene.

7.4.4.2 Omsetning fra «velgørende og almennyttige foreninger»

Den danske merverdiavgiftsloven § 13 første leddnr. 22 unntar fra avgiftsplikt varer og tjenester somomsettes fra «velgørende og almennyttige forenin-ger» i forbindelse med aktiviteter som ligger innen-for foreningens formål. Unntaket trådte i kraft 1.juli 2002 og innebærer et generelt unntak foromsetning i forbindelse med slike foreningers akti-viteter. Før dette tidspunkt var velgjørende og all-mennyttige foreninger i stor utstrekning merverdi-avgiftspliktig for sin omsetning. Enkelte typeromsetning kunne likevel være unntatt med hjem-mel i andre bestemmelser i loven, f.eks. § 13 førsteledd nr. 5 om omsetning i forbindelse med idrett,se avsnitt 7.4.3. Unntak kunne også følge av § 13første ledd nr. 18 om omsetning i forbindelse med«velgørende arrangementer», se avsnitt 7.4.4.3,men sistnevnte er imidlertid begrenset blant anneti forhold til varigheten og antallet av arrangemen-ter som det årlig kan gis fritak for. Fritaket er ikkeobligatorisk for foreninger som er registrert i detdanske merverdiavgiftsmanntallet. En velgjørendeeller allmennyttig forening kan således velge om

denne skal være registrert eller omfattet av unnta-ket.

Det er ikke mulig å gi en uttømmende beskri-velse av hva som anses som en «velgørende elleralmennyttig forening». En avgrensning av begre-pet vil derfor måtte skje ut fra en sammenstilling avde typetilfellene som er behandlet i praksis.Eksempler på foreninger som omfattes av unntaketer foreninger som driver amatøridrettsarbeid, syk-domsbekjempelse, forebyggende barne- og ung-domsarbeid., u-landshjelp og kirkelig arbeid.

Det er kun omsetning i forbindelse med aktivi-teter som ligger innenfor foreningens formål somomfattes av unntaket. Aktiviteter som i praksisanses å være omfattet er slike aktiviteter som fram-går direkte av foreningen formål, aktiviteter som ernært knyttet til dette formålet og andre aktivitetersom typisk benyttes i forbindelse med allmennyttigarbeid. Til illustrasjon kan nevnes at en idrettsfore-nings primære formål er å dyrke idrett. Salg avmat- og drikkevare, jakkemerker, håndklær osv. iforbindelse med et idrettsstevne, klubbkamp ellerlignende klubbaktiviteter vil være aktiviteter i til-knytning til foreningens formål og vil dermed væreomfattet av unntaket. Tilsvarende vil omsetning avsponsorrettigheter og dessuten annonseplass iklubbavis/kampprogram være omfattet av unnta-ket. Det er altså ikke bare særlige arrangementerog lignende som er omfattet av unntaket. Unntaketomfatter også foreningens daglige aktiviteter.

Som eksempel på aktiviteter som ikke har værtregnet som tilknyttet til idrettsforeningens formålog som heller ikke har vært ansett som en aktivitetsom typisk benyttes i allmennyttig arbeid, er salgav kommersielle foredrags- eller kursvirksomhets-tjenester. Det samme gjelder omsetning i form avutdeling av telefonkataloger eller andre arbeids-ytelser som rengjøring, snørydding eller gressklip-ping. Heller ikke slike aktiviteter antas å være til-strekkelig knyttet til idrettsforeningens formåleller å utgjøre en tjeneste som typisk benyttes i all-mennyttig arbeid.

For at unntaket skal komme til anvendelse stil-les det videre opp et vilkår om at overskuddet fraomsetningen benyttes til å tilgodese foreningensallmennyttige formål. Det er bredden i overskud-dets anvendelse som er avgjørende for om dette vil-kåret anses oppfylt. Overskuddet skal med andreord komme en videre krets av personer til gode.Endelig oppstilles det et krav om at et unntak ikkemå føre til konkurransevridninger i forhold tilandre aktører som ikke nyter godt av det sammeunntaket.


7.4.4.3 Omsetning fra «velgørende arrangementer»

Den danske merverdiavgiftsloven § 13 første leddnr. 18 unntar fra avgiftsplikt slik omsetning avvarer og tjenester som skjer i forbindelse med vel-gjørende arrangementer. Bestemmelsen har sinbakgrunn i merverdiavgiftdirektivet artikkel 132nr. 1 bokstav o.

Som «velgørende arrangement» anses arrange-menter av kortere varighet der overskuddet fullt utgår til et velgjørende eller på annen måte allmenn-nyttig formål. Et velgjørende eller allmennyttig for-mål vil f.eks. kunne være amatøridrettsarbeid, syk-domsbekjempelse, u-landshjelp eller kirkearbeid.Arrangementer som arrangeres til fordel forDansk Flygtningehjælp, Røde Kors, Redd Barna,KFUM og KFUK kan dermed være unntatt framerverdiavgift. Unntak vil også kunne gis forarrangementer der overskuddet skal benyttes tiloppføring og drift av bygninger til velgjørende ellerpå annen måte allmennyttige formål, som f.eks. kir-ker, idrettshaller eller speiderhytter. Etter fastpraksis anses løpende drift av forsamlingshus, kul-turhus, lokalradioer og lignende ikke for velgjø-rende. Et velgjørende arrangement vil etter danskpraksis f.eks. kunne være basarer, konserter ellerkarneval.

Arrangementet må være av kortere varighet ogdessuten ikke arrangeres for ofte for at unntaketskal kommet til anvendelse. Det er fastsatt nær-mere regler om begrensninger i varighet og hyp-pighet. Reglene om varighet innebærer f.eks. atdet, uansett anvendelse av overskudd, ikke kanoppnås unntak for løpende salg f.eks. fra perma-nente loppemarkeder eller butikker.

7.4.4.4 Brukte varer

Den danske merverdiavgiftsloven § 13 første leddnr. 18 unntar også omsetning fra velgjørende foren-inger av innsamlede og brukte varer av ubetydeligverdi. Slike varer kan f.eks. være flasker, papir ellermetall. I motsetning til reglene om velgjørendearrangementer er det mulig å oppnå unntak selvom salget av disse varene skjer løpende.

7.4.4.5 Omsetning der vederlaget mottas i form av medlemskontingenter

Den danske merverdiavgiftsloven § 13 første leddnr. 4 unntar fra merverdiavgiftsplikt foreningersomsetning av tjenester til sine medlemmer dersomvederlaget mottas i form av medlemskontingent.Unntaket omfatter også omsetning av varer med

nær tilknytning til disse tjenestene. Det er et vilkårfor unntaket at foreningen ikke driver med gevinstfor øye og at foreningens formål er av enten poli-tisk, fagforeningsmessig, religiøs, patriotisk, filo-sofisk eller filantropisk karakter eller vedrører bor-gerlige rettigheter. Det er videre et vilkår at unnta-ket ikke innebærer en konkurransevridning iforhold til virksomheter som ikke nyter godt avunntaket.

7.4.4.6 Omsetning fra gjenbruksbutikker

Den danske merverdiavgiftsloven § 16 første leddnr. 19 unntar omsetning av varer som skjer fra gjen-bruksbutikker. En gjenbruksbutikk kjennetegnesved at den utelukkende selger brukte varer som ermottatt som gave. Dersom butikken også forhand-ler nye varer eller varer som butikken har innkjøpt(betalt for), skal omsetningen som utgangspunktavgiftsberegnes. Det er et vilkår for unntaketsanvendelse at overskuddet fra driften utelukkendeanvendes til et velgjørende eller på annen måte all-mennyttig formål. Videre kreves det for unntaketat gjenbruksbutikken kun benytter ulønnetarbeidskraft i forbindelse med salget av de bruktegjenstandene.

7.4.5 Kompensasjonsordningen for kommunesektoren

I Danmark har man en refusjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet som innebærer at deutgifter kommuner og regioner har til betaling avmerverdiavgift ved anskaffelser av varer og tjenes-ter refunderes av staten. På bakgrunn av måned-lige innberetninger får kommunene og regionenetilbakebetalt i prinsippet all påløpt merverdiavgiftpå innkjøpte varer og tjenester som de ikke kan fra-dragsføre i det ordinære merverdiavgiftssystemet.Refusjonsordningens formål er å oppnå like kon-kurransevilkår mellom kommunal egenproduk-sjon og kjøp fra andre. Refusjon av merverdiav-giftsutgifter via denne ordningen betyr at denenkelte kommune i valget mellom å utføre oppga-vene i egen regi eller ved kjøp av tjenesteytelsenehos eksterne leverandører kan se bort fra den mer-verdiavgift de betaler ved kjøp av varer og tjenes-ter. Reglene om refusjon følger av lov om konkur-rencemæssig ligestilling mellem kommuners ogregioners egenproduktion og køb af ydelser hoseksterne leverandører i relation til udgifter til mer-værdiafgift mv. samt om Momsfondet, jf. lov nr. 497av 7. juni 2006. Forskrifter er gitt ved bekendtgø-relse om momsrefusionordning for kommuner og


regioner, jf. bekendtgørelse nr. 1492 af 14. decem-ber 2006.

Refusjonsordningen omfatter ikke bare kom-munenes direkte merverdiavgiftsutgifter. Merver-diavgift som indirekte betales av kommuner ogregioner via tilskudd- og betalingsordninger refun-deres også. Bakgrunnen for dette er at det ikkeskal være gunstigere for en kommune å utføre enrekke ikke-avgiftspliktige oppgaver selv sammen-lignet med å kjøpe fra andre. Uten slik refusjonville det f.eks. være rimeligere for en kommune ådrive en sportshall selv framfor å gi et tilskudd tilprivat drift av samme hall. Forskjellen skyldes atkommunen får tilbakebetalt sine utgifter via refu-sjonsordningen, noe en privat virksomhet ikkegjør. Hvis refusjonen ikke gjaldt tilskudd ville mer-verdiavgiften medføre at kommunens tilskudd tilen privat virksomhet måtte være større enn utgif-tene ved tilsvarende kommunal egenproduksjon.

Hvilke indirekte utgifter som refunderes fram-går av en positivliste, hvor refusjon skjer etter vari-erende sjablonsatser. Om et tilskudd eller en beta-lingsordning skal tas med på listen, avgjøres etteren konkret vurdering som blant annet er basert påom det er en reell risiko for en forskjellsbehandlingmellom kommunale og andre aktiviteter innenforet bestemt område. Hvis risikoen for forskjellsbe-handling er liten, kan administrative hensyn tilsi aten aktivitet holdes utenfor refusjonsordningen.

Som nevnt utbetales refusjonen av staten, mendet er kommunene og regionene som bærer utgif-tene ved at det generelle statstilskuddet til kommu-nene og regionene reduseres tilsvarende.

For en nærmere beskrivelse av refusjonsord-ningen vises det til lovforslaget fremmet for Folke-tinget 29. mars 2006 (Indenrigs- og Sundhedsmin.,j.nr. 2005–2481–6). I NOU 2003: 3 er det i avsnitt8.3.3 gitt en beskrivelse av ordningen som gjaldtden gang (Momsudligningsordningen). Dagensrefusjonsordning, som avløste momsudlignings-ordningen fra 1. januar 2007, medførte først ogfremst endringer knyttet til finansieringen.

7.5 New Zealandsk rett

7.5.1 Innledning

New Zealand innførte goods and services tax(GST) fra 1. oktober 1986. GST er en avgift påendelig forbruk av varer og tjenester, og er bygdopp på samme måte som merverdiavgiftssyste-mene i Norge og EU. Avgiftspliktige skal beregneutgående GST av sin omsetning, samtidig som dehar fradragsrett for inngående GST på anskaffelsertil denne virksomheten. GST beregnes i alle omset-

ningsledd og kommer endelig til belastning hos etledd i omsetningskjeden som ikke har fradrags-rett. Avgiftssatsen var opprinnelig 10 pst., men blei 1989 økt til 12,5 pst.

New Zealand er det eneste landet innen OECD-området som gjennom sitt GST-system har en mer-verdiavgift som omfatter tilnærmet alle varer ogtjenester og hvor offentlig sektor også er omfattetav avgiftsplikten. Dette betyr at New Zealand ope-rerer med et bredt avgiftsgrunnlag, hvor i prinsip-pet alle varer og tjenester skattlegges med sammesats.

Forslag om å innføre GST ble presentert i for-bindelse med statsbudsjettet for 1984, og ble frem-met som ledd i en større omlegging av skattesyste-met i New Zealand. På område for indirekte beskat-ning hadde New Zealand før 1986 et «wholesalesales tax system», som var en forbruksavgift påvarer. Omsetningsavgiften besto av flere satsersom fikk anvendelse på ulike type varer. Omset-ningsavgiften omfattet ikke tjenester. Flere vareka-tegorier var også unntatt fra avgiftsplikten. For åsikre statens fremtidige inntekter ble det ansettsom nødvendig å innføre en generell forbruksav-gift på varer og tjenester. I tillegg var en sentralbegrunnelse at et generelt merverdiavgiftssystem,hvor alle varer og tjenester skattlegges medsamme sats, i større grad vil hindre vridninger iforbruks- og næringsvalg. Det ble også vektlagt aten slik generell forbruksavgift ville redusere pro-blemet med skjult avgiftsbelastning og kumula-sjon.

GST-systemet er nærmere regulert i Goodsand Services Tax Act 1985, heretter forkortet tilGSTA. Den sentrale bestemmelsen i GSTA erartikkel 8, som fastsetter en generell avgiftsplikt påomsetning av varer og tjenester som ledd i avgifts-pliktig virksomhet i New Zealand. Artikkel 8(1)lyder:

«Subject to this Act, a tax, to be known as goodsand services tax, shall be charged in accordancewith the provisions of this Act at the rate of [12.5percent] on the supply (but not including anexempt supply) in New Zealand of goods and servi-ces, on or after the 1st day of October 1986, by aregistered person in the course or furtherance of ataxable activity carried on by that person, by refe-rence to the value of that supply.»

Bestemmelsen angir flere av grunnbegrepene iGSTA. Hvilken funksjon de enkelte begrepene harnår det skal tas stilling om en transaksjon eravgiftspliktig eller ikke er illustrert i figur 7.2.

To av de mest sentrale begrepene er uttryk-kene «taxable activity» og «supply». Disse tobegrepene er kommentert nedenfor.


Begrepet «taxable activity» er nærmere defi-nert i GSTA artikkel 6. Av artikkel 6(1)(a) framgårdet at med taxable activity, som på norsk kan over-settes til avgiftspliktig virksomhet, menes enhveraktivitet som utføres kontinuerlig eller regelmes-sig av enhver person, og som helt eller delvis invol-verer, eller har til hensikt å involvere, levering avvarer og tjenester mot vederlag. I dette ligger etkrav om at det må utføres en økonomisk aktivitetav en viss varighet og et visst omfang, og som invol-verer levering av varer og tjenester mot vederlag.Det kreves imidlertid ikke at den aktuelle aktivite-ten har til hensikt å oppnå økonomisk fortjeneste.Dette betyr at begrepet avgiftspliktig virksomhet iGSTA favner vidt, og bl.a. omfatter en rekke frivil-lige organisasjoner som omsetter varer og tjenes-ter. Begrepet må imidlertid avgrenses mot enkelteaktiviteter, eksempelvis transaksjoner av mer pri-vat art og ansettelsesforhold, se artikkel 6(3) somlister opp aktiviter som ikke anses som avgiftsplik-tig virksomhet. Aktiviteter som involverer leveringav varer og tjenester som er spesifikt unntatt fraden generelle avgiftsplikten er ikke omfattet avbegrepet «taxable activity».

Når det gjelder offentlig virksomhet framgårdet av artikkel 6(1)(b) at aktiviteter utført avenhver sentral eller lokal myndighet anses somavgiftspliktig virksomhet. Dette betyr at offentligvirksomhet uten videre anses for å drive avgifts-pliktig virksomhet. Bestemmelsen tilsvarer dennorske merverdiavgiftsloven § 11 første ledd.

Begrepet «supply» er nærmere definert i GSTAartikkel 5. Bestemmelsen slår fast hva som skal tilfor at det anses å foreligge omsetning, og dermedavgiftsplikt, ved levering av varer og tjenester. Iartikkel 5(1) er dette begrepet angitt til å omfatte«all forms of supply». Hvorvidt kravet til omsetninger oppfylt vil bero på en konkret vurdering i denenkelte sak. Det framgår av rettspraksis at begre-pet «supply» dekker de fleste former for transak-sjoner, herunder salg, gaver, leie og andre formerfor levering av varer og tjenester. I tillegg til at dom-stolene har lagt til grunn en vid forståelse av begre-pet «supply» i artikkel 5(1), er det i samme lovbe-stemmelse foretatt en positiv oppregning av andretilfeller hvor det skal anses å foreligge omsetning(«deemed supplies»). I disse tilfellene fastslårloven at det per definisjon foreligger omsetning.Det er derfor ikke nødvendig å foreta en konkretvurdering av om det foreligger omsetning i detaktuelle tilfellet. Dette innebærer at man i NewZealand opererer med et videre omsetningsbegrepenn hva som er tilfelle i Norge og EU.

Her trekkes fram to av bestemmelsene i GSTAartikkel 5 som angir at det per definisjon foreligger

omsetning. For det første vises det til artikkel 5(6)som fastslår at enhver offentlig myndighet ansesfor å omsette varer og tjenester når staten betalerfor leveringen av ytelsene. Dette betyr bl.a. at det iprinsippet skal beregnes GST ved alle former fortransaksjoner mellom offentlige institusjoner sominvolverer levering av varer og tjenester. Motstyk-ket til dette er at offentlige virksomheter har fra-dragsrett for inngående GST på anskaffelser tilvirksomheten.

Videre følger det av artikkel 5(6D) at «any pay-ment in the nature of a grant or subsidy» foretatt avoffentlig myndighet skal anses som vederlag forlevering av varer og tjenester til den som mottar

Figur 7.2 Oversikt over grunnbegrepene i loven om GST og hvilken funksjon disse har ved spørs-målet om en transaksjon er avgiftspliktig eller ikke.Kilde: Inland Revenue Department, New Zealand: GST: A review. A tax policy discussion (1999), kapittel 2, figur 1.

D oes the transactioninvolve a supply?

Is the supply m ade by a regis te red person?

Is itan exem pt supp ly ?

Is the supply in thecourse or furthe ranceo f a taxable activity ?

Is the supply inN ew Z ealand?

H ave eithe r goods orservices been supplied ?

T he transaction isno t sub ject to

G ST

T he transaction issub ject to G ST a t12 .5 % or ze ro % .

N o

Yes

Yes

Yes

N o

Yes

Yes

N o

N o

Yes

N o

N o

Oversikt over de sentrale begrepene i GSTA


bevilgningen eller subsidien. Det er en forutset-ning at den som mottar tilskuddet er GST-regis-trert og at beløpet er gitt i tilknytning til dennesavgiftspliktige virksomhet. Dette betyr f.eks. at enprivat barnehage som er GST-registrert og sommottar en bevilgning fra det offentlige i tilknytningtil sin avgiftspliktige virksomhet, skal beregneutgående GST av beløpet som mottas. Den offent-lige bevilgende myndighet vil på sin side ha fra-dragsrett for inngående GST. Den norske merver-diavgiftsloven har ingen tilsvarende bestemmelse.Ved offentlige overføringer og tilskudd etter detnorske systemet vil vurderingen av om det forelig-ger avgiftspliktig omsetning i første rekke bero påom det foreligger en gjensidig bebyrdende trans-aksjon mellom partene. Etter GSTA trenger manikke ta stilling til slike vurderinger.

I New Zealand har man således innført et sys-tem der offentlige institusjoner omfattes av GST-området ved tilnærmet alle aktiviteter som involvervare- og tjenesteproduksjon (med mindre disseetter sin art er særskilt unntatt fra den generelleavgiftsplikten). GST-systemet medfører bl.a. atoffentlige myndigheter, foruten når de opererersom tilbydere av varer og tjenester på linje med pri-vate, også skal beregne GST ved transaksjonersom innebærer offentlig myndighetsutøvelse.Videre er de pliktig til å beregne GST ved produk-sjon av varer og tjenester som skal dekke detoffentliges eget behov. I dette ligger at bevilgnin-ger til en offentlig enhet, eller subsidier til en privatvirksomhet, anses som vederlag for en ytelse selvom bevilgningene/subsidiene ikke er knyttet tilantall omsatte enheter eller at det offentlige harkrav på en konkret gjenytelse. Systemet forutset-ter en prising av offentlige tjenester. Verdien avomsetning til privat sektor måles ved inntektenefra gebyrer og egenandeler eller andre betalings-former. Verdien av omsetning til andre deler avoffentlig sektor er representert ved enhver formfor bidrag fra staten til driftskostnader sammenmed enhver form for bidrag fra andre deler avoffentlig sektor.

Som en følge av det brede avgiftsgrunnlaget,hvor tilnærmet alle varer og tjenester avgiftsbeleg-ges med en sats, har ikke New Zealand de sammeproblemer med konkurransevridninger og avgifts-messige tilpasninger av produksjon og forbruksom bl.a. det norske merverdiavgiftssystemet kangi opphav til. Offentlige og private virksomheterstår i stor grad overfor de samme avgiftsregler, ogavgiften påvirker derfor bl.a. ikke det offentligesvalg mellom egenproduksjon og kjøp fra andre.Avgiftsbelastningen blir uansett den samme, ogGST gir dermed ikke noe økonomisk motiv for

slike tilpasninger. Siden det ikke foreligger kon-kurransevridninger mellom offentlige og privatevirksomheter, er det heller ikke behov for noenkompensasjonsordning for offentlig sektor, seomtalen av den norske kompensasjonsordningenfor kommunene i avsnitt 6.2.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse avGST-reglene på kultur- og idrettsområdet, samt forfrivillig sektor.

7.5.2 GST-regelverket på kultur-, underholdnings- og idrettsområdet

Tilnærmet alle varer og tjenester som omsettesinnenfor områdene kultur, underholdning og idretter avgiftspliktige etter GSTA. Dette følger av artik-kel 8 som fastslår en generell avgiftsplikt vedomsetning av varer og tjenester, sammenholdtmed artikkel 14 som angir unntakene fra den gene-relle avgiftsplikten. Disse unntakene er begrensettil i hovedsak å gjelde omsetning av finansielle tje-nester, tilbud av husly i private boliger og frivilligeorganisasjoners omsetning av varer og tjenestersom er donerte.

Av tjenester som vil være avgiftspliktige etterGSTA kan f.eks. nevnes omsetning av inngangsbil-letter til teaterforestillinger, operaforestillinger,konserter og andre underholdningsarrangemen-ter. Annen kunstnerisk virksomhet vil også væreavgiftspliktig. Inngangsbilletter til sportsarrange-menter og betaling for å delta i utøvelse av idretts-aktiviteter vil også være avgiftspliktige. Også med-lemsavgifter til idrettsforeninger som er vederlagfor mottatte varer og tjenester vil være avgiftsplik-tige, og det samme vil gjelde for ulike former fordeltakelseravgifter for å delta i idrettsaktiviteter.Dette betyr at de fleste virksomheter som omsettervarer og tjenester innen kultur, underholdning ogidrett vil være GST-registrerte. Slike virksomheterskal derfor beregne GST av sin omsetning, samti-dig som de har fradragsrett for inngående GST.

Flere av virksomhetene som driver aktiviteterinnen kultur- og idrettsområdet vil etter GSTA bliansett for å være «non-profit bodies», som er dentermen som er benyttet for å avgrense frivilligvirke i GST-sammenheng. For frivillige virksomhe-ter som omfattes av dette begrepet gjelder enkeltesærregler, se nærmere om dette i avsnitt 7.5.3.

7.5.3 GST-regelverket for frivillig sektor

GSTA inneholder en egen definisjon av begrepet«non-profit bodies», se artikkel 2. Som avgrens-ningskriterier er satt at organisasjonene er etablertfor andre formål enn å oppnå økonomisk fortje-


neste for deltakerne og at det følger av vedtekteneat det ikke er adgang til å dele ut utbytte eller foretaandre typer utdelinger til deltakerne. Det sentraleelementet i definisjonen er således at aktivitetenesom utøves ikke er fortjenestebaserte («non-pro-fit»). På denne måten omfatter begrepet «non-pro-fit bodies» ikke bare veldedige organisasjoner(«charities»), men også andre non-profits organisa-sjoner («NPOs»). Begrepet inkluderer bl.a. idretts-klubber, hobbyforeninger, humanitære organisa-sjoner og religiøse organisasjoner.

Organisasjoner mv. som kommer innenfor defi-nisjonen av begrepet «non-profit bodies» må iutgangspunktet følge de alminnelige bestemmel-sene i GSTA. Aktiviteter som involverer levering avvarer og tjenester mot vederlag vil derfor utløseregistrerings- og avgiftsplikt på samme måte somfor andre avgiftspliktige virksomheter. Eksempelpå utøvelse av avgiftspliktige aktiviteter er ensportsklubb som oppkrever medlemsavgifter frapersoner som ønsker å benytte seg av klubbensidrettsanlegg. På tilsvarende måte vil varesalg,utleie av fast eiendom og oppkreving av inngangs-penger til ulike arrangementer være avgiftspliktigeaktiviteter. Frivillige organisasjoner som utøverslik avgiftspliktig virksomhet skal etter hovedrege-len i GSTA artikkel 8 beregne utgående GST meden sats på 12,5 pst. av omsetningen av varer og tje-nester. Samtidig vil slike frivillige virksomheter hafradragsrett for inngående GST på sine innkjøp.

Som nevnt i avsnitt 7.5.2 er det likevel i GSTAgitt flere særregler for «non-profit bodies», og i detfølgende vil framstillingen fokusere på de mestsentrale av disse særordningene. Et grunnleg-gende trekk er at inntekter som mottas i form avdonasjoner fra andre enn det offentlige ikke eravgiftspliktige, men uten at dette begrenser fra-dragsretten for inngående avgift. Frivillige organi-sasjoner som finansierer store deler av sin virk-somhet gjennom donasjoner vil derfor ofte kommei en posisjon hvor de får refundert merverdiavgiftav staten fordi inngående avgift overstiger utgå-ende avgift.

GSTA opererer med et svært vidt omsetnings-begrep som blant annet innebærer at offentlige til-skudd skal avgiftsberegnes, se avsnitt 7.5.1. Detskal imidlertid ikke beregnes GST når andre enndet offentlige gir donasjoner til frivillige organisa-sjoner. Dette følger av at donasjoner («unconditio-nal gift») til slike organisasjoner uttrykkelig er eks-kludert fra definisjonen av termen «considera-tion», se GSTA artikkel 2. Med begrepet «uncondi-tional gift» siktes det til frivillige innbetalinger tilfrivillige organisasjoner foretatt av andre personerenn det offentlige og hvor giveren ikke mottar en

konkret gjenytelse i form av varer og tjenester.Dette betyr f.eks. at det ikke skal beregnes GSTved pengeinnsamlinger under en gudstjenesteeller når det doneres pengegaver til humanitærthjelpearbeid. En pengegave vil bli behandlet somen «unconditional gift» selv om det knytter segenkelte betingelser til gaven, f.eks. at pengene skalbrukes til et bestemt formål. Dersom det derimoteksempelvis dreier seg om betaling av medlemsav-gift som i realiteten er vederlag for å delta i foren-ingens aktiviteter, skal det beregnes GST. Offent-lige tilskudd vil som nevnt ikke omfattes av termen«unconditional gift».

GSTA artikkel 14(1)(b) inneholder et særskiltunntak fra den generelle avgiftsplikten som gjelderved frivillige organisasjoners omsetning avdonerte varer og tjenester. Med donerte varer ogtjenester menes «goods and services which are gif-ted to a non-profit body and are intended for use inthe carrying on or carrying out of the purposes ofthat non-profit body», se GSTA artikkel 2. Unnta-ket vil typisk få anvendelse i tilfeller hvor frivilligeorganisasjoner omsetter donerte varer fra sineutsalgssteder på ulike arrangementer eller hvor eneiendom som er blitt gitt til en frivillig organisasjonved donasjon, blir fradelt og deretter videresolgt avorganisasjonen. Unntaket vil imidlertid ikke fåanvendelse i tilfeller hvor en frivillig organisasjonutfører arbeider eller lignende som medfører atden donerte varen endrer karakter eller får en øktsalgsverdi. I slike tilfeller vil den aktuelle organisa-sjonen ikke lenger bli ansatt for å omsette donertevarer. I praksis er det lagt til grunn at det vil fore-ligge en avgiftspliktig transaksjon dersom verdi-stigningen er på mer enn 5 pst. av salgssummen.

Unntaket for omsetning av donerte varer og tje-nester har til hensikt å sikre en likebehandlingmellom donasjoner som gis i form av varer og tje-nester og donasjoner som skjer i form av pengega-ver. I tillegg er formålet å fjerne en potensiell dob-beltbeskatningseffekt som kan oppstå i tilfeller derikke-registreringspliktige donerer varer til frivil-lige organisasjoner. I slike tilfeller vil giveren van-ligvis ha betalt GST ved anskaffelsen av varene.Det vil derfor kunne oppstå en uønsket dobbeltbe-skatning dersom salget av de samme varene fra fri-villige organisajoner skulle medføre plikt til åberegne GST.

Fradragsreglene for inngående avgift er regu-lert i GSTA artikkel 3A. Lovbestemmelsen innehol-der en definisjon av «input tax» og angir vilkåreneog omfanget av fradragsretten for registrerte virk-somheter. Det framgår av artikkel 3A(1)(a) atregistrerte virksomheter har rett til å kreve fradragfor inngående GST som påløper ved varer og tje-


nester «acquired for the principal purpose ofmaking taxable supplies». For frivillige organisa-sjoner er det imidlertid gitt en egen særregel iartikkel 3A(4A). Denne lyder:

«(…) if a supply of goods and services acquiredby a non-profit organization is not acquired forthe principal purpose of making exempt sup-plies, the supply is treated as being acquired forthe principal purpose of making taxable sup-plies.»

Bestemmelsen innebærer at frivillige organisasjo-ner har adgang til å fradragsføre all inngående GSTsom knytter seg til organisasjonens aktiviteter.Dette gjelder likevel ikke inngående avgift sompåløper i tilknytning til omsetning som er særskiltunntatt fra den generelle avgiftsplikten, typiskanskaffelser til aktiviteter som består i salg avdonerte varer og tjenester. I tillegg til at inngåendeGST på anskaffelser til avgiftspliktige aktiviteter påvanlig måte er fradragsberettiget, vil frivillige orga-nisasjoner derfor også ha fradragsrett for inngå-ende GST i tilfeller der anskaffelsene refererer segtil aktiviteter som ikke involverer levering av varerog tjenester mot vederlag («non-taxable sup-plies»). En frivillig organisasjon som driver avgifts-pliktig virksomhet vil bl.a. kunne fradragsføre inn-gående GST knyttet til annonsekampanjer som ernødvendig for å motta donasjoner. Fradragsrettenpåvirkes således ikke selv om inntekter fra dona-sjoner ikke skattlegges.

Tabell 7.1 gir en oversikt over hvordan ulikeaktiviteter til frivillige organisasjoner kategorise-res i GST-regelverket. Tabellen viser, slik somomtalt ovenfor, at det foreligger fradragsrett forinngående GST på anskaffelser til «non-taxablesupplies».

Virkningene av disse reglene er bl.a. at en frivil-lig organisasjon som utelukkende er finansiertgjennom private pengegaver og som ikke utøveraktiviteter som involver omsetning av varer og tje-nester, ikke anses å utøve avgiftspliktig virksomhet(«taxable activity»). En slik virksomhet vil ikkeoppfylle vilkårene om registrering og har ingen fra-dragsrett for inngående avgift.

Dersom en frivillig organisasjon i tillegg til åmotta donasjoner fra private både mottar tilskuddfra det offentlige og selger varer, vil organisasjo-nen utøve avgiftspliktig virksomhet. I et slikt tilfelleskal det beregnes utgående GST både av tilskud-det («deemed supply») og inntektene fra varesalg.Organisasjonen vil da kunne fradragsføre inngå-ende GST på alle varer og tjenester anskaffet tildens aktiviteter. Fradragsretten vil med andre ordogså omfatte innkjøp av varer og tjenester som ved-rører innsamling av pengegaver (donasjoner). Der-som inntektene i hovedsak skriver seg fra mottattedonasjoner vil organisasjonen kunne komme i enposisjon hvor inngående avgift overstiger utgå-ende avgift, dvs. at organisasjonen får refundertGST fra staten. Bakgrunnen for dette er at inntek-ter som mottas i form av slike donasjoner ikkeskattlegges uten at dette begrenser fradragsrettenfor inngående avgift.

På denne måten står frivillige organisasjonersom i stor grad finansierer sine aktiviteter gjennomdonasjoner i en gunstig stilling i forhold til GST-regelverket. Selv om det ikke dreier seg om et fri-tak (nullsats), innebærer håndteringen av donasjo-ner at flere frivillige organisasjoner vil kunne fårefundert GST fra staten.

Avslutningsvis nevnes at de alminnelige regis-treringsreglene også gjelder for frivillige organisa-sjoner, se GSTA artikkel 51. Etter disse reglene

Kilde: Innland Revenue Department; New Zealand: Tax and charities. A government discussion document on taxation issues rela-ting to charities and non-profit bodies (2001), kapittel 13, tabell 1.

Tabell 7.1 GST og frivillige organisasjoner

Aktiviteter Eksempler GST status

«Taxable supplies»Levering av varer og tjenester mot vederlag

Utleie av lokaler mv. for offentlige og sosiale sammenkomster

FradragsrettGST skal beregnes

«Exempt supplies»Omsetning av donerte varer og tjenester

Bruktbutikker drevet av frivillig organisasjoner

Ingen fradragsrettGST skal ikke beregnes

«Other non-taxable supplies»Mottakelse av donasjoner Pengegaver innsamlet etter en

annonsekampanje Fradragsrett GST skal ikke beregnes


skal en organisasjon registrere seg som avgifts-pliktig når den har en omsetning som overstigerNZD 40 000 i løpet av en periode på tolv måneder,se artikkel 51(1). Etter de alminnelige regleneforeligger det også adgang til å la seg frivillig regis-trere, se artikkel 51(3). Dette betyr at frivilligeorganisasjoner kan bli registrert selv om de ikke

oppfyller omsetningsgrensen på NZD 40 000. Iartikkel 51(5) er det gitt en særregel som innebæ-rer at frivillige organisasjoner etter nærmereangitte vilkår kan gjennomføre egen registreringav avdelinger og grupper innenfor en organisasjon.Som vilkår er blant annet satt at det føres egneregnskaper.


Kapittel 8

Erfaringer med utvidelsen av merverdiavgiftsplikten for kinoog filmbransjen

8.1 Innledning

Som nevnt i avsnitt 5.1.5, var kinoog filmbransjenfram til 2005 utenfor merverdiavgiftssystemet forstore deler av sin virksomhet på lik linje med flereandre tjenesteprodusenter innen kulturområdet.Virksomhetene hadde derfor delt merverdiavgifts-plikt. For kinoer, distributører og produsentermåtte inngående merverdiavgift fordeles mellomden avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige virksom-heten. Dette medførte bl.a. vanskelige grensedrag-ninger og administrative problemer for aktørene ikino- og filmbransjen. Etter at den generelle kom-pensasjonsordningen for kommunesektoren bleinnført med virkning fra 1. januar 2004 bidro videremerverdiavgiftsunntaket til en forskjellsbehand-ling mellom ulike kinoer. Kommunale kinoer fikkrefundert alle sine merverdiavgiftskostnader påkinodrift enten gjennom fradragsretten eller kom-pensasjonsordningen, mens privateide kinoer ogkinoer som var skilt ut i kommunale aksjeselska-per kun fikk fradrag for den del av driften som varknyttet til avgiftspliktig virksomhet.

Fra 1. januar 2005 ble merverdiavgiftspliktenutvidet til å omfatte tjenester i form av rett til å over-være kinoforestillinger med redusert sats. For2005 var satsen 7 pst. på kinoforestilling, mens densiden 2006 har vært på 8 pst. Med virkning fra 1.januar 2005 ble samtidig virksomhet med omset-ning av rettigheter til film, f.eks. produsenter ogdistributører av film, avgiftspliktige med den ordi-nære satsen på 25 pst. I avsnitt 8.2 gis det en nær-mere omtale av denne omleggingen.

Som ledd i arbeidet med å vurdere en utvidelseav merverdiavgiftsplikten innen kultur og idrett,foretas det i dette kapitlet en gjennomgang av hvor-dan kinoog filmbransjens innlemmelse i merver-diavgiftssystemet har slått ut, se avsnitt 8.3. Idenne gjennomgangen kartlegges virkningene forde ulike delene av bransjen, dvs. kinoene, distribu-tørene og filmprodusentene, med fokus på å tall-feste den økonomiske betydningen av omleggin-gen. Hvilke administrative lettelser omleggingenhar medført for de ulike delene av bransjen står

også her sentralt. Hvilke fordelingseffekter someventuelt kan ha oppstått mellom de ulike aktøreneinnenfor bransjen er videre berørt. Gjennomgan-gen omfatter dessuten en kartlegging av virknin-gene for publikum, herunder utvikling i billettpri-ser, besøkstall mv. Gjennomgangen bygger påresultater fra notat utarbeidet av Pricewaterhouse-Coopers etter oppdrag fra Finansdepartementet,se vedlegg 1.

Det vises for øvrig til avsnitt 3.2 hvor det gis enbeskrivelse av kinoog filmbransjen.

8.2 Innføring av merverdiavgift for kinoog filmbransjen

8.2.1 Bakgrunnen for omleggingen

Fram til omleggingen i 2005 var rettstilstanden attjenester i form av rett til å overvære kinoforestil-linger ikke var underlagt merverdiavgiftsplikt. Førmerverdiavgiftsreformen i 2001 framgikk dette avat oppregningen i dagjeldende § 13 i merverdiav-giftsloven over hvilke tjenester som var merverdi-avgiftspliktige ikke omfattet kinoforestillinger.Etter lovendringene som skjedde i forbindelsemed merverdiavgiftsreformen framgikk unntaketfor kinoer av merverdiavgiftsloven § 5 b første leddnr. 5 slik den lød før endringslov 10. desember2004 nr. 77. Denne rettstilstanden betydde atkinoer ikke skulle beregne utgående merverdiav-gift på vederlaget for tjenesten (kinobilletten).Motstykket var at kinoene da heller ikke hadde fra-dragsrett for inngående merverdiavgift på anskaf-felser til bruk i kinodriften.

I forbindelse med merverdiavgiftsreformen i2001 ble det vurdert om kinoforestillinger skulleomfattes av den generelle merverdiavgiftspliktenpå tjenester. Som omtalt i avsnitt 5.2.4 ble det iNOU 1990:11 konkludert med at kinoforestillingerburde avgiftsbelegges. I avsnitt 7.16.5.3.2 i innstil-lingen uttalte utvalget:

«Kinodrift står i en annen stilling hva gjelderkonkurransemessige utslag av innføring avavgiftsplikt. Riktignok er det mange kinoer som


går med underskudd, men dette har ikkesamme utslag som de offentlige overføringersom foreligger innen teater. Overføringene tilkinodriften skjer stort sett ved at eierne, kom-munene dekker eventuelle underskudd. Dettefører ikke til konkurransevridning innen kino-bransjen. Det har heller ingen vesentlig effektpå provenyet. Rent konkurransemessig kan dethevdes at kinovirksomhet i stor grad konkurre-rer med fjernsyn og videoprogrammer, somhenholdsvis foreslås avgiftspliktig og alleredeer avgiftspliktig i dag. Etter utvalgets vurderingbør disse momenter tillegges større vekt enndet konkurranseforhold som nok må sies åforeligge mellom kino og teater. Utvalget er føl-gelig av den oppfatning at det ikke er grunnlagfor å holde kinodrift utenfor en generell avgifts-plikt på tjenester.»

I Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) gikk derimot Finansde-partementet inn for at retten til å overvære kino-forestillinger ble unntatt fra den generelle merver-diavgiftsplikten, se avsnitt 5.2.4 hvor det er inntattutdrag fra proposisjonen hvor dette spørsmålet eromhandlet. Begrunnelsen for dette standpunktetvar bl.a. hensynet til likebehandling og avgrens-ningshensyn. Stortinget sluttet seg til denne vur-deringen.

Kinoers omsetning av kataloger, programmer,prospektkort og suvenirer var også unntatt framerverdiavgiftsplikten før omleggingen i 2005, semerverdiavgiftsloven § 5 første ledd bokstav c slikden lød før endringslov 10. desember 2004 nr. 77.Bakgrunnen for dette unntak var praktiske grun-ner som tilsa at salg av slike masseprodusertevarer som ble omsatt som en integrert del av kino-ens unntatte virksomhet, ikke burde medføre mer-verdiavgiftsplikt. Unntaket gjaldt kun de nærmereangitte varene slik at kinoers omsetning av andrevarer, eksempelvis kiosksalg som foregikk fra etkinolokale, på vanlig måte var underlagt merverdi-avgiftsplikt. Det er gitt en mer generell omtale avunntaksbestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 5første ledd bokstav c i avsnitt 5.2.4.

Når det gjelder omsetning av rettigheter til filmvar retten til kinematografisk film eller fotografiskbilde før merverdiavgiftsreformen i 2001 definertsom vare, se den tidligere merverdiavgiftsloven § 2annet ledd nr. 5. Omsetning og utleie av retten tilannen kinematografisk film enn reklamefilm varimidlertid uttrykkelig unntatt fra merverdiavgifts-plikten, jf. dagjeldende merverdiavgiftsloven § 5første ledd nr. 5. Som følge av det utvidede tjenes-tebegrepet som ble gjennomført i forbindelse medmerverdiavgiftsreformen, ble omsetning av imma-terielle rettigheter ansett som omsetning av tjenes-ter, se merverdiavgiftsloven § 2 annet ledd. Det var

derfor ikke lenger nødvendig å opprettholde densærlige varedefinisjonen av retten til kinematogra-fisk film eller fotografisk bilde. Forarbeidene tilmerverdiavgiftsreformen la likevel til grunn at tid-ligere rett skulle videreføres på dette området, jf.Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) kapittel 15. Av dennegrunn ble unntaket for omsetning og utleie av ret-ten til annen kinematografisk film enn reklamefilmvidereført i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr.2. Rettstilstanden før omleggingen i 2005 innebarsåledes at produsenter, distributører og andre somomsatte rettigheter til slike filmer ikke skulleberegne merverdiavgift av vederlaget for denneomsetningen, samtidig som de heller ikke haddefradragsrett for inngående merverdiavgift på sineanskaffelser til denne virksomheten.

Rettstilstanden for kinoog filmbransjen, slikden var før 1. januar 2005, ga opphav til flere uklar-heter knyttet til praktiseringen av regelverket. Enkonsekvens var at aktørene på dette området bådehadde avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omset-ning, noe som medførte kompliserte fordelingerav inngående og utgående merverdiavgift. Regel-verket innebar blant annet at det ikke skulle svaresutgående merverdiavgift av inntektene fra salg avspillefilmer som skulle vises offentlig. Produk-sjonsselskapene hadde følgelig ikke fradragsrettfor inngående merverdiavgift på anskaffelser tildenne del av virksomheten. Produksjonsselska-pene hadde derimot avgiftspliktige inntekter frasalg av filmkopier på video/DVD m.m. For dennedelen av virksomheten forelå rett til fradrag for inn-gående merverdiavgift på anskaffelser knyttet tilproduksjonen av filmene. Ettersom det var vanske-lig for produsentene av filmene å vite i forkant avsalget/utleien av rettighetene hvor stor del avomsetningen som var hhv. avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig, bød det på problemer å foreta en kor-rekt fordeling ved fradragsføringen av inngåendemerverdiavgift. Bransjen ønsket derfor av foren-klingshensyn en fast fordelingsnøkkel for slikomsetning, noe som skatteetaten avviste underhenvisning til at en slik løsning ikke ville være itråd med merverdiavgiftsregelverket. Det kunnederfor være vanskelig å foreta en forsvarlig bud-sjettering av produksjonskostnadene og dermedkomplisere produsentenes planleggingsmulighe-ter. Ulik mulighet til fradrag for inngående merver-diavgift, skapte i tillegg konkurransevridningermellom aktørene i bransjen.

I tillegg var det til dels uavklart om omsetningav film ment til framvisning på TV var omfattet avunntaket for omsetning av rettigheter til kinemato-grafisk film. Opprinnelig var det gjort unntak forslik omsetning antageligvis ut fra et ønske om at


filmproduksjon til TV skulle være unntatt sidenogså offentlig kringkasting var unntatt fra merver-diavgiftsområdet. Etter at flere kanaler og forskjel-lige typer fjernsynsselskap gjorde sitt inntog i mar-kedet, hersket det imidlertid stor usikkerhet rundtunntakets omfang, og flere produksjonsselskapfakturerte derfor ulikt med og uten merverdiavgiftavhengig av om fjernsynsselskapet ble drevet kom-mersielt og merverdiavgiftspliktig eller om det varNRK som kjøpte rettigheten. Etter at også NRK bleavgiftspliktig for kringkastingsavgiften, med rett tilfradrag for inngående merverdiavgift, ble ogsåomsetning av rettigheter til kinematografisk filmbehandlet ulikt i bransjen. En omsetning av rettig-hetene til kinematografisk film uten beregning avmerverdiavgift, ga i tillegg TV-selskapene et incita-ment til å basere seg på egenproduksjon ettersomde ikke ville kunne fradragsføre inngående mer-verdiavgift ved slike innkjøp. Det skal også nevnesat utenlandske selskap etablert i EU, beregnetmerverdiavgift ved salg av filmrettigheter. Bådeprodusentene og TV-selskapene var derfor ut frakonkurransemessige og administrative hensyntjent med avgiftsplikt ved deres omsetning. Det blederfor fra bransjens side i forlengelsen av merver-diavgiftsreformen 2001 ytret et ønske om at omset-ningen skulle omfattes av merverdiavgiftsplikten.

For kinobransjen kunne det også oppstå van-skelige fordelingsspørsmål fordi kinoer bådehadde avgiftspliktige inntekter fra blant annet vis-ning av reklamefilmer, servering og kioskvalgsamt ikke-avgiftspliktige inntekter fra kinoforestil-linger. Et eksempel som illustrerer enkelte avavgrensningsspørsmålene som både bransjen ogskatteetaten stod overfor før omleggingen av retts-tilstanden i 2005, er i en sak for Klagenemnda formerverdiavgift (klagesak nr. 5274). Saken gjaldtretten til forholdsmessig fradrag for inngåendemerverdiavgift ved anskaffelser til ombygging,vedlikehold og drift av kinosaler. Fra fylkesskatte-kontorets side var det godkjent at kinosalene var tildelvis bruk i klagerens reklamevirksomhet, men atdette ikke gjaldt klagerens omsetning av kioskva-rer. Klagenemnda la derimot til grunn at kinosa-lene også hadde en tilstrekkelig nær og naturlig til-knytning til avgiftspliktig omsetning av kioskvarer,og etterberegningen ble derfor opphevet. Sakenble oversendt til Finansdepartementet for eventu-ell omgjøring av klagenemndas avgjørelse. Finans-departementet kom under tvil til at det ikke vargrunnlag for å omgjøre klagenemndas vedtak.Som begrunnelse for dette standpunktet anførteFinansdepartementet (gjengitt i Merverdiavgifts-håndboken, Skattedirektoratet, 5. utgave, side425):

«Begge virksomhetene foregår i samme bygg.Kiosken har etter det opplyste en meget nærfysisk tilknytning til kinosalene ved at den lig-ger i foajeen som kinokundene må passere forå komme fram til billettluken og videre inn iselve kinolokalene. Inngangen/foajeen benyt-tes ikke av andre brukere i bygget. Videre erkiosken plassert slik at den er vanskelig tilgjen-gelig for andre enn kinoens kunder. Det eretter det opplyste ikke lagt opp til at kioskenskal betjene andre kunder selv om det ikke kanutelukkes at en og annen kunde handler i kios-ken uten å skulle overvære en filmframvisning.Kioskens åpningstid samsvarer med kinoensåpningstid. I likhet med kinoselskaper i almin-nelighet er det lagt opp til at publikum kan for-tære kioskvarene i kinosalen under framvisnin-gen. Dette gjenspeiles til dels blant annet gjen-nom kioskens varesortiment, herunder bruk avegnet emballasje med tanke på fortæring i etkinolokale. Ved at det er lagt opp til at kioskva-rene skal kunne fortæres under forestillingenforbrukes det som omsettes på stedet. Departe-mentet antar at hovedtyngden av de av kinoensgjester som kjøper varer fra kiosken benytterseg av muligheten for bespisning under fore-stillingen og at bespisningen gjennomgåendeskjer spredt i hele salen. Selv om de to virksom-hetene som nevnt i utgangspunktet bør sees påsom to atskilte virksomheter i forhold til mer-verdiavgiftsregelverket så er aktivitetene av enart som lar seg lett kombinere. Disse momen-tene taler for at kinosalene rent faktisk brukes ivirksomhet med omsetning av kioskvarer. Påden annen side var det ikke på angjeldendetidspunkt gjort fysiske innretninger i salen forfortæring. Departementet anser likevel undertvil at kinosalene i dette tilfellet er til bruk ikioskvirksomheten.»

Spørsmål om innføring av merverdiavgift for kino-og filmbransjen var oppe til vurdering flere gangeretter gjennomføringen av merverdiavgiftsrefor-men i 2001. Under behandlingen av St.meld. nr. 25(2003–2004) Økonomiske rammebetingelser forfilmproduksjon, se Innst. S. nr. 228 (2003–2004) frafamilie-, kultur- og administrasjonskomiteen, fattetStortinget følgende vedtak 9. juni 2004 (vedtak nr.410):

«Stortinget ber Regjeringen legge fram sak ominnføring av 6 pst. merverdiavgift for kino- ogfilmbransjen og nødvendige lovendringer medinnføring fra 1. januar 2005.»

Stortinget fattet samme dag også vedtak om (ved-tak nr. 411):

«Stortinget ber Regjeringen evaluere ordnin-gen med 6 pst. merverdiavgift for kinoog film-


bransjen etter maksimum 3 år, og komme til-bake til Stortinget i egnet form.»

Den nærmere begrunnelsen for disse vedtakeneframgår av innstillingen hvor det heter (Innst. S. nr.228 (2003–2004) fra familie-, kultur- og administra-sjonskomiteen avsnitt 2.4):

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmenefra Høyre og Kristelig Folkeparti, merker seg atspørsmålet om merverdiavgiftssatser for film-bransjen i praksis ikke er besvart i meldingen.Fra meldingen siteres:

«Det anses som uheldig kun å vurdere mer-verdiavgiftsreglene for film og kinobransjenisolert. Dette bør inngå i den bredere vurderingav merverdiavgiftsregelverket på kulturområ-det som foregår.»»

Det heter videre at:

«Når det gjelder skatteregler for filmbransjenog kinoene, finnes det ikke særskilte skattereg-ler verken for denne bransjen eller for tilsva-rende produksjonsmiljøer for andre typermedier som kan gi grunnlag for ulik behand-ling av de ulike bransjene.

Flertallet har merket seg at en samlet bran-sje ikke deler dette syn. Det er en rekke grun-ner til at mva-problematikk innenfor film kan ogbør behandles separat fra andre kulturområ-der. Film er et av de få kulturområder som i storgrad er preget av kommersiell virksomhet. Deter også en av hovedårsakene til at fritak framerverdiavgift byr på store problemer for bud-sjettering, finansiering og forutsigbarhet i bran-sjen.

Flertallet merker seg at bransjen mener atdet viktigste grep Stortinget kan gjøre for norskfilmproduksjon er å innlemme bransjen i mer-verdiavgiftssystemet med en lav sats. Flertalletlegger til grunn at det ikke skal legges opp til ensats som innebærer ytterligere subsidier, menen sats som har en nøytral eller minimal prove-nyeffekt på statsbudsjettet. Årsaken til at en sliksats likevel vil virke positivt for bransjen er atde regnskapsmessige forhold blir langt enklereog mer forutsigbare.

Flertallet har merket seg at det har værtfremmet forslag om at satsen kan være 6 %, hvil-ket tilsvarer den sats NRK har fått.

Flertallet alle unntatt medlemmene fraHøyre og Kristelig Folkepart, viser til de pro-blemene dagens momssystem innebærer forfilmbransjen og ønsker av den grunn ikke åvente med å gjøre endringer. Da momsrefor-men ble innført, ble det av kulturpolitiske hen-syn bestemt at kinoer ikke skulle ha moms. Nåhar det vist seg at momsfritaket likevel ikkenødvendigvis hjelper kinoenes økonomi, i ogmed at momsfritaket også innebærer at kino-

ene ikke får fradrag for inngående moms. Sam-tidig innebærer momssystemet mye ekstrabyråkrati og problemer for produsentene sommå skille mellom inntekter fra kino, der detikke er moms, og sekundærmarkedet, der deter momsplikt. Flertallet viser videre til at ensamlet filmbransje har stilt seg bak ønsket omå få innført 6 % merverdiavgift i film- og kino-bransjen. Bransjen mener dette er et av de vik-tigste enkelttiltakene dersom man ønsker åbedre de økonomiske rammebetingelsene for åbygge videre på den positive utviklingen vi harsett i norsk film de siste årene. Film og Kino, dekommunale kinoenes interesseorganisasjon,har også stilt seg bak dette ønsket – selv om for-delene ved innføringen av en lav momssatsikke er like åpenbare for kinoene som de er forandre deler av bransjen. De kommunale kino-ene som har fradragsrett for momsutgifter idag, vil f.eks. isolert sett ikke tjene noe på deendrede momsreglene. For kinobransjen er detderimot fordelaktig at det vil bli mer likhet ogoversiktlighet i det som i dag er ganske uryddigkinolandskap. Kinoer som står overfor storeinvesteringer, f.eks. knyttet til digitalisering, vildessuten kunne spare store beløp.

Flertallet er ikke enig i å vente med endrin-ger i merverdiavgiftssystemet for filmbransjen.Det er i dag ikke moms på kinobilletter. Ord-ningen innebærer mye ekstraarbeid for produ-sentene siden de må skille mellom inntekter frakino og sekundærmarkedet hvor det er moms-plikt. Dette gjør at de får fradrag for moms barefor en del av utgiftene. Flertallet viser til at NRKtil sammenlikning har 6 % moms som gir bety-delig fradrag for inngående avgift.»

Stortingets anmodningsvedtak ble fulgt opp avRegjeringen Bondevik II i statsbudsjettet for 2005,se St.prp. nr. 1 (2004–2005) Skatte-, avgifts- og toll-vedtak avsnitt 3.2.3 og Ot.prp. nr. 1 (2004–2005)Skatte- og avgiftsopplegget 2005 – lovendringeravsnitt 30.2. For det første foreslo Finansdeparte-mentet at retten til å overvære kinoforestillingerble merverdiavgiftspliktig med den laveste satsen.Finansdepartementet foreslo videre at virksomhetmed omsetning av rettigheter til film (filmproduk-sjon, distribusjon mv.) ble omfattet av den gene-relle merverdiavgiftsplikten med ordinær sats.Begrunnelsen for at man valgte ordinær sats fordenne tjenestekategorien var at for filmproduksjonog distribusjon vil merverdiavgiften i hovedsakkomme til fradrag i neste ledd. Provenykonsekven-sene av disse forslagene ble anslått til samlet å gireduserte merverdiavgiftsinntekter på om lag 10mill. kroner påløpt og om lag 8 mill. kroner bok-ført. Det ble anslått at filmprodusentene samletkunne oppnå en avgiftslettelse på vel 15 mill. kro-


ner ved at de ble avgiftspliktige. Denne lettelsenmåtte imidlertid ses i sammenheng med forslagetom å redusere filmstøtten på om lag samme nivå,se St.prp. nr. 1 (2004–2005) Kultur- og kirkedepar-tementet.

Stortinget sluttet seg til forslaget om å innføremerverdiavgiftsplikt for produsenter, distributørerog kinovirksomhet. I avsnitt 8.2.2 gis det en kortomtale av rekkevidden av merverdiavgiftspliktenetter omleggingen.

8.2.2 Rekkevidden av merverdiavgiftsplikten

For kinodrift innebar omleggingen i 2005 at hoved-regelen om avgiftsplikt i merverdiavgiftsloven § 13også gjelder for omsetning og formidling av rett tilå overvære kinoforestillinger. Når det gjelder sat-sen for beregning av utgående merverdiavgift påvederlaget (kinobilletten), framgår det av Stortin-gets vedtak om merverdiavgift for budsjettermi-nen 2008 at denne nå er på 8 pst. Omleggingenbetyr også at offentlig framvisning utenom kinoervil være omfattet av merverdiavgiftsplikten. I lov-proposisjonen er det imidlertid påpekt at vilkåretom næringsvirksomhet ofte ikke vil være oppfyltved mer leilighetsvis framstillinger. Videre vil unn-taket for undervisningstjenester i merverdiavgifts-loven § 5 b første ledd nr. 3 og unntaket for ideelleorganisasjoner og foreninger i merverdiavgiftslo-ven § 5 første ledd nr. 1 bokstav f kunne tenkes åkomme til anvendelse.

Etter omleggingen er videre kinoers eventuellesærskilte omsetning av kataloger, programmer mv.omfattet av den generelle merverdiavgiftsplikten.Slik omsetning skal avgiftsberegnes med ordinærsats.

Som omtalt i avsnitt 8.2.1 hadde kinoer også før1. januar 2005 avgiftspliktig omsetning. Slik omset-ning er naturligvis ikke berørt av omleggingen,verken med hensyn til selve avgiftsplikten eller sat-sen. Eksempelvis skal omsetning fra kiosk, sliksom tidligere, avgiftsberegnes med ordinær sats.

For filmbransjen betyr omleggingen at virk-somhet med omsetning av rettigheter til film, f.eks.produsenter og distributører, nå er omfattet av dengenerelle merverdiavgiftsplikten ved omsetning avtjenester. Merverdiavgift skal ved slik omsetningberegnes med ordinær sats. Om rekkevidden avdenne merverdiavgiftsavgiftsplikten vises det tiluttalelsene i lovproposisjonen om at produsentersegen utnyttelse av rettigheter til egne filmer vilvære omfattet av merverdiavgiftssystemet, uav-hengig av unntaket om egen opphavsrett i merver-diavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav a. For

den del av virksomheten innen filmbransjen somallerede var avgiftspliktig før omleggingen i 2005skjedde det ingen endringer. Eksempelvis skal pro-duksjonsselskapene, som tidligere, beregne mer-verdiavgift med ordinær sats ved inntekter fra salgav filmkopier på DVD og ved eventuelt salg av digi-tale versjoner av film på internett.

Omleggingen innebærer således at de ulikeaktørene innen filmbransjen som er en del avomsetningsleddene fram til kinoer nå i storutstrekning er omfattet av merverdiavgiftsplikten.Produksjonsselskaper og distributører er f.eks. iutgangspunktet avgiftspliktig for all sin virksom-het. Ved opphevelsen av unntaket for omsetning avretten til kinematografisk film, unngikk man såle-des kompliserte avgrensingsspørsmål. I tillegg bledet ikke lengre nødvendig å fordele inngåendemerverdiavgift ettersom omsetningen i sin helhetble avgiftspliktig.

Virksomheter som ble merverdiavgiftspliktigesom følge av omleggingen vil imidlertid kunne haflere underleverandører som fremdeles er unntattfra den generelle merverdiavgiftsplikten. Bak-grunnen for dette er at store deler av kulturområ-det er unntatt fra merverdiavgiftsområdet, se kapit-tel 5. Eksempelvis er en rekke tjenesteytere somskuespillere, musikere, samt lydog lysteknikereunntatt etter bestemmelsen i merverdiavgiftsloven§ 5 b første ledd nr. 14 som unntar tjenester i formav kunstnerisk fremføring av åndsverk samt inte-grerte tjenester. Andre tjenester kan være unntattetter bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 5 før-ste ledd nr. 1 bokstav a om egen opphavsrett. Dettevil f.eks. kunne være forfattere, herunder av film-manuskripter, regissører og koreografer.

8.3 Gjennomgang av de økonomiske effektene av omleggingen

8.3.1 Innledning

For en gjennomgang av hvordan kinoog filmbran-sjens innlemmelse i merverdiavgiftssystemet harslått ut for de involverte aktørene, engasjerteFinansdepartementet PricewaterhouseCoopers(PWC). Konkret ble PWC bedt om å tallfeste hvil-ken betydning endringen har for bransjen, samt åbeskrive erfaringene bransjen så langt har medden nye ordningen. PWC har også vurdert virknin-gene for staten og for publikum. Det vil nedenforbli gitt et kort sammendrag av de viktigste resulta-tene PWC kom fram til. For en detaljert gjennom-gang av beregningene vises det til PWCs sluttrap-port, som er gjengitt i vedlegg 1.


I undersøkelsen deler PWC bransjeaktøreneopp i undergruppene filmprodusenter, kinofilmdis-tributører og kinoer. Selve undersøkelsen erbasert på tilbakemeldinger fra kinoer, distributø-rer og filmprodusenter, som gjennom en spørreun-dersøkelse har belyst de aktuelle problemstillin-gene. Da responsen fra produsenter og distributø-rer var relativt lav, hentet PWC i tillegg inn data ogtilbakemeldinger gjennom offentlige regnskaps-data og intervjuer med representanter for utvalgteselskaper i hver gruppe i utvaget. Blant kinoenevar tilbakemeldingen meget god.

PWC tar forbehold om at datagrunnlaget erusikkert. De peker i tillegg på at det er en rekkeelementer som ikke er inkludert i utredningen. Foreksempel vet en ikke følgende av at huseiere frivil-lig kan registrere seg og nå fakturere husleie medmerverdiavgift til filmprodusenter, distributørerog kinoer. Videre vil det være rom for at de ulikeaktørene forhandler fram bedre eller dårligereavtaler seg imellom som følge av hvem en vurdererå ha fordeler eller ulemper med lovendringen.

8.3.2 Filmprodusentene

I 2006 hadde 21 filmer premiere på kino. Samlethadde disse filmene et nettobudsjett på 290 mill.kroner (eksklusiv merverdiavgift). Norsk filmfondhar ytt om lag 136 mill. kroner i forhåndstøtte tilnorske produsenter av kinofilmer som hadde pre-miere i 2006. I tillegg utbetales det betydelig billett-støtte i etterkant av at en ser hvordan filmene hargjort det på kino, samtidig som støtte tilbakebeta-les KKD hvis filmen gjør det veldig bra.

I tillegg til spillefilmene produseres det kortfil-mer for rundt 40 mill. kroner i Norge. Dette er pro-duksjoner som i stor grad henter sine inntektergjennom ulike støtteordninger, som Norsk film-fond, Norsk kulturråd og de regionale filmsen-trene og filmfondene.

Samlet anslår PWC at inngående merverdiav-gift på produksjons- og lanseringskostnader forspillefilmer, kortfilmer og annen film som ikke erlaget for fjernsynsvisning øker med 24,1 mill. kro-ner som følge av omleggingen av merverdiavgifts-systemet.

Som følge av innføringen av differensiert mer-verdiavgift på kinobilletter ble overføringene fraKultur- og kirkedepartementet til Norsk filmfondredusert med 15 mill. kroner for driftsåret 2005.Samtidig har imidlertid den samlede forhåndsstøt-ten til norsk film blitt økt betydelig. Det er derforvanskelig å si om reduksjonen i bevilgningene harhatt reelle følger for produsentene.

Blant de 15 filmprodusentene som svarte påPWCs spørreundersøkelse oppgir de fleste atdagens ordning er langt enklere å administrere ogat lovendringen i stor grad har vært til det beste forbransjen. Noen produsenter av kortfilmer sliterimidlertid med å passere 50 000 kroner i omset-ning. Disse nyter således ikke godt av merverdiav-giftsfradraget.

8.3.3 Distributørene

De fleste distributører av kinofilmer eier også ret-tigheter til andre deler av verdikjeden, som f.eks.salg av DVD for videresalg og/eller utleie. Balan-seforholdet mellom inntekter fra kino (som tidli-gere var unntatt merverdiavgift) og andre deler avverdikjeden (som også tidligere var ilagt merverdi-avgift) har hatt mye å si for hvor stor andel det for-holdsmessige fradraget utgjorde før 2005.

I følge PWC har kinomarkedet vært relativt sta-bilt, mens inntekter fra andre deler av verdikjedenhar økt betydelig. Uavhengig av innføringen avmerverdiavgift på kinobilletter ville derfor distri-butørenes forholdsmessige fradragsmuligheter haøkt etter 2005. I sine beregninger av effekten av åinnføre merverdiavgift på kinobilletter har PWCtatt hensyn til dette forholdet. PWC anslår samleteffekt for distributørene av å innføre merverdiav-gift på kinobilletter til å være 22,5 mill. kroner.

Blant de 7 distributørene som har svart helteller delvis på PWCs spørreundersøkelse, svarersamtlige at det er blitt noe mer arbeid etter lovend-ringen. Svarene viser i tillegg at respondentene erganske indifferente til endringen.

8.3.4 Kinoene

Ved innføringen av merverdiavgift på kinobilletter,var det usikkert om kinoene ville øke sine priser forå unngå redusert inntjening som følge av lovendrin-gen. I figur 8.1 er utviklingen i billettpriser i peri-oden 2000–2006 gjengitt. Som det framgår av figu-ren har nettoprisen (pris eksklusiv merverdiavgift)hatt en svak nedgang fra 2004, mens bruttoprisen(billettprisene) har økt.

Samlet utgjorde merverdiavgift på omsetningav kinobilletter 62,7 mill. kroner i 2006. Av detteanslår PWC at publikum belastes med 48 pst. ogkinoene med 52 pst. For kinoene utgjør den ekstrabelastningen dermed 32,6 mill. kroner i 2006.

I 2005 hadde kinoene utgifter på 873 mill. kro-ner. PWC estimerer at dette genererer en inngå-ende merverdiavgift for kinoene på 29,5 mill. kro-ner. Total effekt for kinoene blir da -3,1 mill. kroner(inngående avgift på 29,5 mill. kroner fratrukket


utgående avgift på 32,6 mill. kroner). Beregningenlegger til grunn relativt begrensede investeringer.For kinoselskaper som skal foreta betydeligeinvesteringer, vil disse bli langt billigere med dennye ordningen.

Da det ikke forelå merverdiavgift på filmleie i2004, medfører ikke innføring av merverdiavgift påfilmleie endringer i kinoenes økonomi. En rekkemindre kinoer og filmklubber omsetter imidlertidikke nok til å være merverdiavgiftspliktige. Dissevil ikke kunne registreres for avgiftspliktig omset-ning og fradragsføre merverdiavgift. De får der-med høyere kostnader knyttet til filmleie. I følgePWCs spørreundersøkelse får imidlertid flertalletav kinoene refundert merverdiavgiften.

Blant de 90 kinoene som svarte på PWCs spør-reundersøkelse oppgir de aller fleste at innførin-gen av merverdiavgift på kinobilletter har hattbetydning for det administrative arbeidet vedkinoen. I en skala fra 1 til 6, hvor 1 illustrerer nega-tiv holdning til endringen og 6 positiv holdning, for-deler svarene fra kinoene seg ganske jevnt (enliten overvekt på den negative siden av skalaen).Det er i første rekke kjedene og de største kinoenesom er fornøyde med ordningen.

8.3.5 Publikum

Som nevnt i avsnitt 8.3.4 utgjorde merverdiavgiftpå omsetning av kinobilletter 62,7 mill. kroner i2006. PWC anslår at publikum belastes med48 pst., eller 30,1 mill. kroner av dette.

I PWCs spørreundersøkelse oppga enkeltekinoer, distributører og produsenter at de tror denøkte prisen på kinobilletter har medført en ned-

gang i kinobesøket. Særlig vises det til at konkur-ransen med kjøpefilm har hardnet til. Samlet setthar imidlertid kinobesøket gått opp fra 2004 til2006.

8.3.6 Staten

Som følge av innføringen av differensiert merver-diavgift på kinobilletter, som ga produsentenemulighet for fullt fratrekk av inngående merverdi-avgift, ble overføringene fra Kultur- og kirkedepar-tementet til Norsk filmfond redusert med 15 mill.kroner for driftsåret 2005.

I tillegg endret Norsk filmfond regelverket forhva som er budsjettgrunnlaget for enhver søknad

Figur 8.1 Prisutvikling for kinobilletter 2000–2006. KronerKilde: FILM&KINO og PricewaterhouseCoopers

40

45

50

55

60

65

70

75

Kron

er

brutto 52,47 55,29 58,72 62,59 65,49 69,04 70,58

Netto 52,47 55,29 58,72 62,59 65,49 64,56 65,36

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Tabell 8.1 Provenyeffekt for staten av å innføre merverdiavgift på kinobilletter. Mill. kroner

Inngående: Mill. kroner

Produsenter 24,1Distributører 22,5Kinoer 29,5

Sum inngående 76,1

Utgående: Mill. kroner

Kinoer 32,6Publikum 30,1

Sum utgående 62,7

Staten -13,4


til fondet. Fra å operere med budsjetter med for-holdsmessige fratrekk (basert på hvor stor andelav inntekten en forventet ville stamme fra avgifts-pliktig omsetning), som produsentene gjerne ikkevisste om ville bli godkjent av det lokale fylkesskat-tekontoret, ble grunnlaget for støtten endret til net-tobudsjett (budsjett, eksklusiv merverdiavgift).

Total provenyeffekt for staten av å innføre mer-verdiavgift på kinobilletter utgjør summen av end-ringer for produsenter, distributører, kinoer ogpublikum. Provenyeffekten er vist i tabell 8.1.

Velger en å ta hensyn til at staten reduserteoverføringene til norsk filmfond med 15 mill. kro-ner i 2005, kommer staten så vidt positivt ut avreformen.

8.3.7 Samlet vurdering

PWC konkluderer med at både filmprodusenter ogdistributører har kommet godt ut av lovendringen.Av bransjeaktørene er det økonomisk sett kinoenesom har kommet dårligst ut. På lengre sikt vil imid-lertid endringen bidra til at store investeringer blirlangt rimeligere for kinoene enn tilfellet haddevært med forholdmessige fradrag.

I følge PWC har publikum måtte ta deler avkostnaden ved innføring av merverdiavgift på kino-

billetter. PWC viser til at publikum nå betaler merfor kinobillettene enn det en normal prisøkningville tilsi.

I utgangspunktet anslås statens inntektstapsom følge av endringen til om lag 13 mill. kroner.Tar en hensyn til at staten reduserte overføringenetil Norsk filmfond med 15 mill. kroner i forbindelsemed lovendringen, kommer staten ut om lag i null.I tillegg påpeker PWC at det vil være naturlig å troat forvaltningen av differensiert merverdiavgift erlangt enklere enn ordningen med forholdsmessigefradrag.

Totalt sett mener PWC at innføring av differen-siert merverdiavgift på kinobilletter og full merver-diavgift på filmleie og filmrettigheter for kino stortsett har gått bra. De mener i tillegg at den nye ord-ningen gir større rom for samarbeide mellom aktø-rene (f.eks. kjededrift for kinoer), investeringerblir billigere og det vil forekomme langt færreutfordringer med hensyn til å forvalte ordningen.

På den negative siden peker PWC på at lovend-ringen har hatt enkelt uforutsette effekter for film-produsenter og mindre kinoer, da enkelte av disseikke omsetter for over 50 000 kroner, og såledesgår glipp av muligheten til å trekke fra inngåendemerverdiavgift.


Kapittel 9

Valg av kriterier og drøfting av mandat som grunnlag for valg av hovedmodeller

9.1 Kriterier for vurderinger av hovedmodeller

Utvalget har identifisert tre ulike hovedmodellerfor nytt merverdiavgiftsregelverket innen kultur-og idrettssektoren samt frivillig sektor. Utvalgetmener at hovedmodellene enklest kan sammenlik-nes dersom de vurderes opp mot enkelte sentralekriterier.

I kapittel 4 har utvalget beskrevet prinsippersom bør ligge til grunn for et godt merverdiavgifts-system. Merverdiavgiftssystemets hovedoppgaveer å skaffe staten inntekter, og det bør utformesslik at inntektene blir stabile og sikre. Samtidig børsystemet være mest mulig nøytralt og gi opphav tilminst mulig uheldige tilpasninger. De administra-tive kostnadene knyttet til innkreving og innbeta-ling bør være lavest mulig både for skatteetaten ogde næringsdrivende. Disse prinsippene står,sammen med føringer fra mandatet, helt sentralt iutarbeidelsen av kriteriene som hovedmodelleneskal vurderes opp mot. Nedenfor gis det en nær-mere omtale av disse kriteriene.

Enkelhet

Det følger av mandatet at et hovedmål med utred-ningen er å legge til rette for et enklere merverdi-avgiftsregelverk. Som nevnt i kapittel 4 er det i dagover 300 000 registrerte næringsdrivende som inn-krever merverdiavgift og betaler denne til statskas-sen. Med så mange aktører som må forholde seg tilmerverdiavgiftssystemet, er det viktig at regleneer enkle og lett forståelige. I forlengelsen av dettevises det til mandatets beskrivelse av hvordan unn-takene fra merverdiavgiftsplikten på kultur- ogidrettsområdet medfører et komplisert og lite for-utsigbart regelverk. Mandatet går langt i å slå fastat en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget innenkultur og idrett kan bidra til å løse problemenemed dagens regelverk. Det kommer da også klartfram at utvalgets oppgave er å vurdere hvordan enutvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget kan bidra

til et enklere og mer effektivt regelverk på kultur-og idrettsområdet og frivillig sektor.

Forenklinger av merverdiavgiftsregelverkethar flere sider. For det første vil utvalget vurderehvorvidt de ulike hovedmodellene kan bidra til åredusere problemene knyttet til virksomheter somhar delt merverdiavgiftsplikt. Delt merverdiav-giftsplikt oppstår der samme virksomhet både haravgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning. Ettypisk eksempel på dette vil være en fotballklubbsom ved siden av den ikke-avgiftspliktige delen avvirksomheten (inngangspenger til fotballkampmv.) også har avgiftspliktige reklame- ogsponsorinntekter. Dette medfører kompliserte for-delinger av anskaffelser og omsetning innenfor ogutenfor merverdiavgiftsområdet. Særlig når detgjelder omfanget av fradragsretten for inngåendemerverdiavgift, kan delte virksomheter være pro-blematisk. Virksomhetens anskaffelser må ut fraantatt bruk henføres til hhv. den avgiftspliktige ogden ikke-avgiftspliktige delen av virksomheten.Det vil i mange tilfeller være vanskelig å fastsetteriktig fradragsprosent for virksomheten samlet. Påkultur- og idrettsområdet finnes i dag en rekkedelte virksomheter. Fordelingsproblematikkenkrever mye ressurser både hos skatteetaten og deavgiftspliktige.

For det andre vil utvalget legge vekt på i hvil-ken grad hovedmodellene kan bidra til å redusereavgrensningsproblemer knyttet til dagens regel-verk. I dagens regelverk kan det være vanskelig åavgjøre om en virksomhets omsetning er innenforeller utenfor loven. På samme måte vil det væreviktig for utvalget at modellene ikke gir opphav tilnye vanskelige avgrensningsspørsmål.

Endelig vil det være av betydning for utvalgethvorvidt modellen som vurderes, kan bidra til etryddigere og mer oversiktlig merverdiavgiftsre-gelverk på området. Særlig for frivillig virksomhetfinnes det i dag en rekke mindre og enkeltståendeunntak som dels framkommer ulike steder i mer-verdiavgiftsloven, og dels følger av vedtak fattet avSkattedirektoratet eller Finansdepartementet medhjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Utvalget


viser imidlertid her til Finansdepartementets pågå-ende arbeid med en teknisk endring av merverdi-avgiftsloven der det allerede er foreslått enkelteforenklinger sammenlignet med dagens lovverk.Forslag til ny teknisk revidert lov har vært påhøring, og Finansdepartementet arbeider per i dagmed oppfølgning av høringsrunden.

Konkurransenøytralitet

I mandatet står det at de mange unntakene fra mer-verdiavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdetmedfører konkurransevridninger mellom aktører isamme bransje ved at noen er unntatt mens andreikke er det. I vurderingen av konsekvensene av åinnlemme kultur- og idrettsområdet i merverdiav-giftssystemet bes utvalget om å vektlegge likebe-handling av sammenliknbare aktiviteter.

For å unngå konkurransevridninger bør mer-verdiavgiften i utgangspunktet, jf. omtale i avsnitt4.2.2, utformes så nøytralt som mulig. I et helt nøy-tralt merverdiavgiftssystem er alle varer og tjenes-ter ilagt merverdiavgift. Virksomheter som eravhengig av leveranser fra andre virksomheter, vilfå fradragsrett, og merverdiavgiften rammer nor-malt i stor grad det endelige forbruket. En slikavgift virker nøytralt i den forstand at den ikkepåvirker valget mellom vare- eller tjenesteinnkjøpog egenproduksjon. I praksis er det ikke muligmed et helt nøytralt merverdiavgiftssystem. Detkan skyldes at enkelte varer og tjenester vanskeligkan ilegges merverdiavgift, eller at virksomheterhar så lav omsetning at de skal skjermes for denadministrative byrden det medfører å være avgifts-pliktig.

I tidligere utredninger om merverdiavgiften,f.eks. NOU 1990:11 Generell merverdiavgift påomsetning av tjenester og NOU 2003:3 Merverdiav-giften og kommunene – Konkurransevridninger mel-lom kommuner og private, var vurderinger rundtkonkurransevridninger og nøytralitet viktige forkonklusjonene. I forbindelse med merverdiavgifts-reformen i 2001 ble det i Ot.prp. nr. 2 (2000–2001)bl. a. vist til konkurransenøytralitet ved vurderin-gene av rekkevidden av merverdiavgiftsplikten påkulturområdet. Utvalget vil vurdere om de forskjel-lige hovedmodellene bidrar til likebehandling ogkonkurransenøytralitet.

Indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet

I kultur- og idrettssektoren ytes enkelte tjenestermed en stor del av offentlig tilskudd. Ofte krevesdet ikke betaling for tjenesten, eller betalingen erlavere enn kostnaden for å framskaffe tjenesten.

Innføring av merverdiavgiftsplikt for slike tjenes-ter kan i realiteten bety økt offentlig støtte til virk-somheter som tilbyr disse tjenestene. Det skyldesat virksomhetene vil ha større inngående enn utgå-ende merverdiavgift, og dermed vil innleverenegative merverdiavgiftsoppgaver. Negative opp-gaver innebærer en netto statlig utbetaling til virk-somheten. I motsetning til direkte støtte over bud-sjettets utgiftsside som er synlig, innebærer dennetype overføringer en indirekte støtte gjennom mer-verdiavgiftssystemet som ikke synliggjøres påsamme måte som direkte støtte på utgiftssiden.Som beskrevet i avsnitt 4.2.3 kan det at enkelte tje-nester ilegges lavere sats enn den generelle sat-sen, også innebære en støtte til virksomheten somer gitt indirekte gjennom merverdiavgiftssyste-met. Graden av indirekte støtte vil avhenge av hvorstor andel tilskuddene utgjør av total omsetning,og i hvilken grad avgiftssatsen avviker fra dengenerelle satsen på 25 pst.

I tidligere utredninger er det lagt vekt på atman ved utformingen av merverdiavgiftssystemetbør begrense indirekte støtte i størst mulig grad.Utvalget viser til NOU 2003:9 Skatteutvalget – For-slag til endringer i skattesystemet og NOU 1993:8Bør merverdiavgiften differensieres? Begrunnelsenfor å begrense indirekte støtte er at dersom manønsker å støtte en bestemt aktivitet, sektor el.l., erdet mer effektivt å gjøre det via direkte støtte gjen-nom utgiftssiden i budsjettet enn indirekte gjen-nom merverdiavgiftssystemet. Dette henger bl.a.sammen med at indirekte støtte gjennom merver-diavgiftssystemet vil være knyttet til merverdiav-giftspliktige omsetning av varer og tjenester, mensdet kan tenkes at det finnes andre, og kanskjebedre kriterier for støtte. Jo mer målrettet manønsker at støtten skal være, desto mindre egnet vilmerverdiavgiftssystemet normalt være sammen-lignet med dirkete støtte over budsjettets utgifts-side. Støtteordninger på utgiftssiden medvirkerogså til å synliggjøre den støtten som faktisk gis. Itillegg kommer at indirekte støtte som gis gjennomulike særordninger i merverdiavgiftssystemet, kanmedføre et mer komplisert regelverk. Dette kan giøkte administrative kostnader.

Mandatet gjør det klart at utvalget i sine forslagskal se hen til proveny. Utvalget vil vurdere i hvil-ken grad de enkelte hovedmodellene bidrar til indi-rekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet.

Robust over tid

Utvalget vil vurdere i hvilken grad hovedmodel-lene vil være robuste over tid. Etter utvalgets opp-fatning vil en robust modell for det første kjenne-


tegnes ved at den baserer seg på avgrensningersom kan opprettholdes over tid. Dagens merverdi-avgiftsregelverk, og særlig unntaksbestemmel-sene på kultur- og idrettsområdet, baserer seg påavgrensninger som har vært under et stadig presssiden de ble innført. Unntakene er som følge avdette blitt utvidet en rekke ganger. På den annenside er også enkelte unntak fjernet, eksempelvisfor kinoforestillinger og filmproduksjon. Stadignye avgrensninger anses uheldig ut i fra hensynettil regelverkets legitimitet og troverdighet. Det erderfor viktig for utvalget at modellene baserer segpå klare og robuste avgrensninger.

En robust modell vil for det andre kjennetegnesved at den i liten grad åpner for uheldige tilpasnin-ger. Kostnader eller besparelser knyttet til en mer-verdiavgiftsplikt er ikke ubetydelige for denenkelte avgiftspliktige, og en rasjonell aktør vil der-for søke å tilpasse seg regelverket på en slik måteat kostnadene blir lavest mulig. Dette kan bådeinnebære at virksomheter prøver å bli avgiftsplik-tige for å oppnå fradragsrett, eller at de forsøker åunngå å bli avgiftspliktige for å slippe å beregneutgående avgift på virksomhetens omsetning. Enslik tilpasning kan være lovlig, men likevel uheldig,og vil i realiteten innebære en omgåelse av regel-verket. Utvalget vil ved vurderingen av de ulikemodellene ta hensyn til i hvilken grad de motiverertil slike uheldige tilpasninger.

En robust modell vil for det tredje kjennetegnesved at den kan fange opp dynamikken i kultur- ogidrettssektoren som er i utvikling når det gjelderorganisasjonsformer og eierskap. Særlig innenidretten ser man en utvikling i retning av andreorganisasjonsformer enn tidligere. Mange tradisjo-nelle idrettslag har f.eks. i dag skilt ut deler av virk-somheten og lagt dette i et aksjeselskap. I Sverigesynes denne trenden å være enda sterkere. Model-lene som utvalget vurderer bør kunne håndtere enslik utvikling.

Økonomiske og administrativ kostnader

I mandatet står det at utvalget skal utrede effektiveomlegginger av merverdiavgiftssystemet på kul-tur- og idrettsområdet, herunder frivillig sektor, ogberegne provenyvirkningene av dette. Mandatetangir videre at utvalget må sørge for at hensynet tilproveny ivaretas. Dette innebærer at utvalget ogsåmå se på hvilke eksisterende tilskuddsordningersom kan egne seg for å jevne ut økonomiske ogbudsjettmessige konsekvenser av å utvide merver-diavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet.Det vises for øvrig til kriteriet om indirekte støtte

gjennom merverdiavgiftssystemet og kapittel 17om provenyberegninger.

I tråd med mandatet legger utvalget videre vektpå de administrative kostnadene hovedmodellenevil medføre både for skatteetaten og de avgiftsplik-tige. I beskrivelsen av de administrative kostna-dene for skatteetaten har utvalget basert seg påinnspill fra Skattedirektoratet. Som nevnt i avsnitt4.2.2 innebærer differensierte satser betydeligeadministrative kostnader for de næringsdrivende.

EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet

Utvalget har dessuten vurdert i hvilken grad deenkelte hovedmodellene kan være i strid med derammene som EUs regelverk setter for medlems-landene på merverdiavgiftsområdet. Siden EØS-avtalen ikke omfatter skatter og avgifter, er ikkeNorge bundet av reglene i EUs merverdiavgiftsdi-rektiv. Norge er likevel forpliktet til å respektereEU-rettens bestemmelser om markedsfriheter slikdisse er inkorporert i EØS-avtalen og fortolket avEU-domstolen og regelverket om statsstøtte. Pådenne måten setter EØS-avtalen også visse ram-mer for utformingen av det norske skatte- ogavgiftsregelverket.

Blant annet på denne bakgrunn vil, etter utval-gets mening, de løsninger som EU har lagt seg på,også være viktige å forholde seg til ved vurderin-gen av hvordan regelverket bør utformes i Norge.Et annet forhold er at det norske merverdiavgifts-regelverk er bygget opp på samme måte som EUsmerverdiavgiftsdirektiv. Mange av de samme pro-blemstillingene gjør seg derfor gjeldende både iNorge og i EU-landene. Etter utvalgets mening erdet også på bakgrunn av de systemmessige likhe-tene mellom Norges og EUs merverdiavgiftsregel-verk, viktig å vurdere regelverket i EU ved utfor-mingen av norske løsninger.

9.2 Enkelte avgrensninger av mandatet

Utvalgets mandat er gjengitt i avsnitt 1.1. Ved valgav ulike hovedmodeller er det nødvendig å knytteenkelte kommentarer til mandatet. Enkelte temaeranser utvalget enten for å ligge utenfor mandateteller at det av andre grunner ikke er naturlig åfokusere på disse i denne utredningen. Dette vilogså i en viss grad være styrende for utvalgetsarbeid med de ulike hovedmodellene.

Som omtalt i avsnitt 1.3, har Finansdeparte-mentet presisert at det ligger utenfor mandatet å tastilling til nivået på statens økonomiske bidrag til


kultur- og idrettssektoren, herunder frivillig sek-tor. Av denne grunn anses det å være utenfor utval-gets oppgave å vurdere et generelt merverdiav-giftsfritak for frivillig organisasjoner mv. (nullsats)eller andre regelverksendringer som gir tilsva-rende økonomiske virkninger.

Som ledd i arbeidet med å utvide merverdiav-giftsgrunnlaget, skisserer utvalget muligheten forå anvende ordinær sats på 25 pst. og redusert satspå 8 pst. Utvalget mener at det ligger utenfor man-datet å vurdere andre satser enn de eksisterende.Som nevnt, kan det at enkelte tjenester ileggeslavere sats enn den ordinære satsen, innebærestøtte til virksomheten og dermed en indirektestøtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Slikstøtte har sitt motstykke i et provenytap for staten.Ved å skissere bruk av den reduserte satsen på8 pst. har utvalget ikke ment å ta stilling til nivåetpå statens økonomiske bidrag til sektorene, menkun sett på hvilke virkemidler som kan være aktu-elle for å oppnå målsettingen om et bredere mer-verdiavgiftsgrunnlag. I den grad de enkelte hoved-modellene bidrar til økt indirekte støtte gjennommerverdiavgiftssystemet, har utvalget pekt påhvordan statens provenytap kan dekkes inn.

Spørsmålet om å utvide merverdiavgiftsplikteninnen kultur og idrett har en viktig side til denavgiftsmessige behandling av offentlige overførin-ger. Etter norsk merverdiavgiftsrett skal det somhovedregel ikke beregnes merverdiavgift vedoffentlige overføringer og tilskudd fordi det somoftest vurderes at denne støtten ikke innebærer etkonkret vederlag fra det offentlige for en tjeneste.Det generelle vilkår for merverdiavgiftsplikt er atdet foreligger en gjensidig bebyrdende transak-sjon mellom partene. Regelverket i EU praktiseresi hovedsak tilsvarende. Som nevnt i avsnitt 7.5, ope-rerer imidlertid New Zealand med et merverdiav-giftssystem som omfatter tilnærmet alle varer ogtjenester, og hvor offentlig sektor også er omfattetav avgiftsplikten. I dette ligger bl.a. at bevilgningertil en offentlig enhet, eller tilskudd til en privat virk-somhet, anses som vederlag for en ytelse selv ombevilgningene/tilskuddene ikke er knyttet til antallomsatte enheter eller det offentlige har krav på enkonkret gjenytelse. I mandatet heter det at utvalgetbør vurdere systemet i New Zealand. Utvalget vilunderstreke at en eventuell merverdiavgiftspliktpå tilskudd som f.eks. ytes til kultursektoren, bl. a.krever en grundig gjennomgang av tilskuddsord-ningene med sikte på å etablere større grad av pri-sing av offentlige tjenester. Utvalget har ikke hatt

muligheter til å foreta en slik gjennomgang av til-skuddsordningene, men har begrenset seg til åtrekke opp noen utfordringer og problemstillingerknyttet til dette temaet, se avsnitt 14.3. I utvalgetsvalg av hovedmodeller er det derfor lagt til grunnat det ikke foretas endringer av dagens merverdi-avgiftsregelverk knyttet til offentlige overføringer.

På kulturområdet vil merverdiavgiftsunntaketfor rett til å overvære ulike kulturelle arrangementbli underlagt den grundigste vurderingen. Det harsammenheng med at mandatet fokuserer på proble-mer med fordeling av inngående merverdiavgift ogutvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget. Disse pro-blemstillingene er mer aktuelle for arrangører avkulturelle aktiviteter enn for utøvende kunstnere.Unntakene som gjelder utøvende kunstnere, ansesderfor å være i ytterkant av mandatet og utvalgetsarbeid. Også innen EU er det lignende unntak somi Norge for utøvende kunstnere. Ut fra sammen-hengen i regelverket og tidligere annonsert gjen-nomgang av bestemmelsene, se bl. a. Ot.prp. nr. 1(2001–2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 – lov-endringer kapittel 9, vil det likevel bli gitt en kortgjennomgang av hvilke alternativer til gjeldenderett som kan være relevante for de bestemmelsenesom gjelder utøvende kunstnere. Denne gjennom-gangen er foretatt i avsnitt 14.2.

Utvalget har heller ikke valgt å fokusere spesi-elt på unntaket for ideelle organisasjoners med-lemskontingenter. Dette henger bl.a. sammen medat unntaket for medlemskontingenter gjelder etbredt spekter av aktører, også aktører som ikkenaturlig hører hjemme innenfor kategoriene kulturog idrett.

Det er utenfor mandatet å vurdere den gene-relle kompensasjonsordningen for kommunesek-toren. Utvalget finner imidlertid grunn til å knytteenkelte kommentarer til kompensasjonsordnin-gen. Ordningen er omtalt i avsnitt 6.2, mens det forutvalgets kommentarer vises til avsnitt 14.4.

Utvalget har ikke utarbeidet konkrete lovfor-slag i tråd med anbefalingene gitt i denne utrednin-gen, herunder lovendringer for å gjennomføre deulike hovedmodellene. Utvalget påpeker at manda-tet ikke krever en slik detaljeringsgrad. Sett i lys avressursene og tiden som har stått til rådighet, hardet også vært nødvendig å begrense seg til åtrekke opp de større linjene. En stor del av utval-gets arbeid har for øvrig gått med til innhenting avtallmateriale som har dannet grunnlag for bereg-ninger av økonomiske og administrative konse-kvenser.


9.3 Utvalgets valg av ulike hovedmodeller

I samsvar med utvalgets mandat er hovedformåletmed utredningen å legge til rette for et mer over-siktlig og helhetlig merverdiavgiftsregelverk somgir mindre byråkrati og lavere administrative kost-nader for aktører innen kultur og idrett, herunderfrivillig sektor. Som ledd i arbeidet er utvalget sær-skilt bedt om å vurdere en utvidelse av merverdiav-giftsgrunnlaget innen kultur- og idrettssektoren.Utvalget mener det er gode argumenter for dette.En utvidelse vil bl.a. medføre at flere vanskeligeavgrensningsproblemer forsvinner og vil gjøremerverdiavgiften lettere å administrere både forvirksomhetene og for skatteetaten. Hovedlinjen iutvalgets forslag vil derfor være endringer somutvider merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- ogidrettsområdet. Dette kan rent lovteknisk gjen-nomføres ved å oppheve eller begrense merverdi-avgiftsunntakene som i dag gjelder på disse områ-dene.

Det er imidlertid enkelte særtrekk ved kultur-og idrettssektoren som gjør at ønsket om å ha etbredest mulig merverdiavgiftsgrunnlag må veiesopp mot andre hensyn. Slike hensyn kan trekke iretning av at enkelte grupper av aktører innen kul-tur og idrett likevel ikke bør være omfattet av mer-verdiavgiftsplikten. Valg og utforming av ulikehovedmodeller må derfor tilpasses dette. Neden-for går utvalget gjennom enkelte av forholdenesom kan påvirke valg og utforming av hovedmodel-ler. I noen grad innebærer det gjentakelser avomtalen som er gitt av kriteriene under avsnitt 9.1.

Et forhold som kan påvirke valg av løsninger,henger sammen med at kultur- og idrettsområdetomfatter et bredt spekter av aktører med ulikstruktur, økonomi og finansieringsmåte. Aktørerinnen kultursektoren og underholdning spennerfra de rent ideelle virksomhetene som i stor gradbaserer seg på frivillig ulønnet arbeid og offentligstøtte, til de rent kommersielle virksomhetene somblir drevet fullt ut på forretningsmessig grunnlag.På tilsvarende måte finner man innen idretten etvidt spenn i organisering, størrelse, inntektsnivåog finansieringskilder fra idrettslag som baserersine aktiviteter på frivillig innsats, til den delen avidretten med særlig høy omsetning. Frivillig sektorer videre kjennetegnet ved et mangfold av aktivite-ter, omfang og organisering innenfor de fleste sam-funnssektorer, herunder idrett og den frivilligedelen av kulturlivet. Som en konsekvens av ulikhe-tene med hensyn til struktur, størrelse og økonomimellom aktørene vil en merverdiavgiftsplikt kunneslå forskjellig ut fra virksomhet til virksomhet.

Innføring av merverdiavgift for aktører som istor grad finansierer sine aktiviteter gjennomoffentlige tilskuddsordninger, kan innebære atdisse kommer gunstig ut, og at staten får redusertsine inntekter tilsvarende. Som følge av tilskud-dene blir verdien av de tjenester som omsetteshøyere enn det vederlaget som faktisk oppkrevesfra publikum. De offentlige tilskuddene er ikkegjenstand for avgiftsberegning. Når inntektene fraegen omsetning (som er den omsetning som vilvære gjenstand for avgiftsberegning ved en utvi-delse av merverdiavgiftsgrunnlaget) utgjør enmindre del av virksomhetens inntekter, kan dettemedføre at virksomhetens inngående merverdiav-gift gjennomgående overstiger utgående merver-diavgift. Virksomhetene får da krav på tilbakebeta-ling av merverdiavgift fra staten istedenfor å måtteinnbetale merverdiavgift. På denne måten taperstaten inntekter på at merverdiavgiftsgrunnlagetutvides.

En utvidet merverdiavgiftsplikt kan derformedføre at det ytes indirekte støtte gjennom mer-verdiavgiftssystemets mulighet til fradrag for inn-gående merverdiavgift. I en diskusjon om utvi-delse av merverdiavgiftsgrunnlaget må denneeffekten kartlegges nærmere. I hvilken grad enutvidet merverdiavgiftsplikt vil innebære en ytterli-gere støtte gjennom skattesystemet beror bl.a. påstørrelsen på tilskuddene, altså hvor mye tilskud-dene utgjør av de totale inntektene, størrelsen påinntektene som skriver seg fra mer kommersiali-serte aktiviteter, og omfanget av fradragsretten. Ivurderingen må det også ses hen til hvilke tiltaksom kan gjennomføres for å motvirke at det skjeren ytterligere indirekte støtte. I hovedsak vil dettevære et spørsmål om å innføre merverdiavgifts-plikt på offentlige tilskudd, innføre en begrensningi fradragsretten for virksomheter som mottar til-skudd fra det offentlige, velge et høyere satsnivåeller gjennomføre trekk i de offentlige overførin-gene som gis til sektoren.

Et viktig spørsmål i denne sammenheng knyt-ter seg også til bruk av redusert merverdiavgifts-sats ved en utvidelse av merverdiavgiftsplikteninnen kultur og idrett. Selv om det har skjedd engradvis utvidelse ved at bl.a. NRK-lisensen og kino-bransjen nå er innenfor merverdiavgiftssystemetmed en sats på 8 pst., er merverdiavgiftsgrunnla-get forholdsvis snevert i Norge innen kultur ogidrett sammenlignet med f.eks. EU-landene.Mange land har inkludert en rekke av disse tjenes-tene i merverdiavgiftssystemet, men ofte medreduserte satser. Merverdiavgiften bør være mestmulig generell med få unntak og særordninger, ogdet bør som et prinsipielt utgangspunkt ikke benyt-


tes differensierte satser. Bruk av redusert sats kaninnebære indirekte støtte gjennom merverdiav-giftssystemet. Det er vanligvis bedre å gi direkteog målrettet støtte enn å benytte særordningergjennom merverdiavgiftsystemet som generelt eret lite treffsikkert virkemiddel. I tillegg vil redusertsats kreve at det lages avgrensninger med tilsva-rende administrative kostnader, tilpasningsmulig-heter og kontrollproblemer. I vurderingen av enutvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget må imid-lertid slike hensyn vurderes opp mot hensynet omå ha en mest mulig generell forbruksavgift. Brukav redusert sats kan være et mulig virkemiddel forå oppnå et bredere avgiftsgrunnlag.

En annen sentral problemstilling knytter seg tilat en utvidelse av merverdiavgiftsplikten innen kul-tur og idrett kan medføre at en rekke frivilligeorganisasjoner blir registreringspliktige i merver-diavgiftsregisteret fordi de etter en slik utvidelsevil komme til å overstige omsetningsgrensen på140 000 kroner for veldedige og allmennyttigeorganisasjoner. Mange av disse organisasjonene erkjennetegnet ved å være små med bl.a. stort inn-slag av frivillig ulønnet innsats, ha beskjedne inn-tekter fra omsetningsvirksomhet og ha et begren-set administrativt apparat. Det er nærliggende åanta at slike små organisasjoner vil oppleve plik-tene som følge av registrering i merverdiavgiftsre-gisteret som byrdefulle. Et viktig siktemål vedutvalgets forslag vil derfor være å innføre skjer-mingsregler for å lette de administrative byrdenehos små frivillige organisasjoner. Som ledd i dissevurderingene vil et tema for utvalget være mulig-hetene for å øke registreringsgrensen for velde-dige og allmennyttige organisasjoner.

Med utgangspunkt i disse mer generelle forut-setningene konstaterer utvalget at en utvidet mer-verdiavgiftsplikt innen kultur- og idrettsområdet

kan gjennomføres i ulik grad. Som det framgår avkapittel 7 varierer da også utformingen av andrelands merverdiavgiftssystemer på disse tjeneste-områdene både med hensyn til merverdiavgifts-plikten og bruk av reduserte merverdiavgiftssat-ser. Det foreligger heller ingen enhetlig behand-ling av frivillige virksomheter, og bildet preges aven rekke særordninger.

Etter utvalgets syn står man overfor tre hoved-alternativer. Det første alternativet kan betegnessom breddemodellen. Breddemodellen innebæreren utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget ved attjenesteunntakene for rett til å overvære kultur- ogidrettsarrangement og utøve idrettsaktiviteter i sinhelhet oppheves. Breddemodellen forutsetter atdet skjer en særskilt skjerming av frivillige virk-somheter for å unngå at slike virksomheter medliten omsetning skal bli omfattet av merverdiav-giftssystemet.

Det andre alternativet, subjektmodellen, inne-bærer også en utvidelse av merverdiavgiftsgrunn-laget, men det gjøres ved at nevnte unntak begren-ses ut fra hvilke subjekter som omsetter tjenes-tene. Det tredje alternativet, aktivitetsmodellen,innebærer også en utvidelse av merverdiavgifts-grunnlaget ved at man begrenser de unntak som idag finnes på området. Under aktivitetsmodellenbegrenses unntakene ved å innsnevre den krets avaktiviteter som omfattes av unntakene. I boks 9.1gis det en oversikt over hovedtrekkene i de treulike hovedmodellene.

I kapitlene 10, 11 og 12 har utvalget beskrevetog vurdert de ulike hovedmodellene nærmere.Utvalget har i sine vurderinger foretatt en nær-mere avveining av hvordan den enkelte modell til-fredsstiller kriteriene som er oppstilt i avsnitt 9.1.Utvalget har i kapittel 15 vurdert modellene oppmot hverandre og trukket sine konklusjoner.


Boks 9.1 Hovedtrekkene i de tre hovedmodellene

Breddemodellen

Breddemodellen innebærer at tjenester i formav rett til å overvære ulike kultur- og underhold-ningsarrangement samt rett til å overværeidrettsarrangement og rett til å utøve idrettsakti-viteter blir omfattet av den generelle merverdi-avgiftsplikten. Dette gjennomføres ved at tjenes-teunntakene i merverdiavgiftsloven §§ 5 b førsteledd nr. 5 og 5 b første nr. 12 oppheves i sin hel-het. Merverdiavgiftsgrunnlaget innen kultur- ogidrettssektoren blir således svært bredt.

Etter breddemodellen skal det bl.a. betalesmerverdiavgift på inngangspenger til konserter,teater-, opera-, ballettog sirkusforestillinger,inngangspenger til fornøyelsesparker og inn-gangspenger til utstillinger i museer. Videre vilf.eks. inngangspenger til en fotballkamp, veder-lag til en svømmehall, betaling for å spille golfog betaling for å gå på treningsstudioer avgifts-beregnes.

Dagens merverdiavgiftsunntak på omsetningfra ideelle organisasjoner og foreninger når ved-erlaget mottas i form av medlemskontingent,foreslås videreført innenfor breddemodellen.

Breddemodellen forutsetter at det skjer enskjerming av frivillige virksomheter for å unngåat små frivillige organisasjoner blir omfattet avmerverdiavgiftsplikten. En skjerming kan gjen-nomføres på ulike måter. En løsning er å økedagens registreringsgrense på 140 000 kronerfor veldedige og allmennyttige organisasjoner.En annen måte å gjennomføre skjerming på er åinnføre et generelt merverdiavgiftsunntak forveldedige og allmennyttige organisasjoner. Entredje tilnærmingsmåte er å etablere et fribeløpsom knytter seg til omsetning fra salg av inn-gangsbilletter til kultur− og idrettsarrangementog fra salg av rett til å utøve idrettsaktivitet.Denne metoden innebærer at veldedige og all-mennyttige organisasjoner kan ha omsetningfra slik virksomhet med inntil et visst beløp utenat det skal regnes med ved vurderingen av omregistreringsgrensen på 140 000 kroner er nådd.I motsetning til de to førstnevnte skjermingsme-todene som omfatter veldedige og allmennyttigeorganisasjoner generelt, vil sistnevnte metode ihovedsak medføre en skjerming for frivilligeorganisasjoner som kun har sitt virke innen kul-tur- og idrettssektoren.

Subjektmodellen

Subjektmodellen innebærer også en utvidelse avmerverdiavgiftsgrunnlaget innen kultur ogidrettsområdet, men det gjøres ved at oven-nevnte tjenesteunntak begrenses ut fra hvilkesubjekter som omsetter tjenestene.

På kulturområdet kan subjektmodellen gjen-nomføres ved at offentlige virksomheter, til-skuddsberettigede virksomheter over et visststøttenivå og veldedige og allmennyttige organi-sasjoner blir omfattet av subjektavgrensningenog dermed være unntatt fra merverdiavgiftsplik-ten. Tjenesteytere innenfor kulturområdet somikke omfattes av subjektkretsen, vil væreavgiftspliktige for alle typer salg av billetter tilarrangement. Etter modellen skal f.eks. konser-tarrangører som i vesentlig grad er støttet gjen-nom tilskudd fra det offentlige, være unntatt framerverdiavgift på inngangspengene, mensandre arrangører som driver på forretningsmes-sig grunnlag uten støtte, vil være merverdiav-giftspliktige av sine billettinntekter.

På idrettsområdet kan subjektmodellen gjen-nomføres ved at det ikke skal beregnes merver-diavgift ved adgang til idrettsarrangement ogrett til å utøve idrettsaktivitet når omsetningenskjer fra det offentlige og veldedige og allmenn-nyttige organisasjoner. Tilsvarende omsetningfra alle andre aktører vil være omfattet av mer-verdiavgiftsplikten. Modellen innebærer såledeset skille mellom offentlige virksomheter og vel-dedige og allmennnyttige organisasjoner på denene side og mer kommersialiserte aktører påden annen side, og bygger i stor grad på den løs-ning som er valgt i svensk merverdiavgiftsrett.Etter modellen skal eksempelvis idrettstjenestersom omsettes av et idrettslag ikke omfattes avmerverdiavgiftsplikten, mens tjenester som ytesav et aksjeselskap skal avgiftsbelegges.

Subjektmodellen innebærer ikke behov fornoen særskilte skjermingstiltak overfor frivilligevirksomheter ettersom veldedige og allmennyt-tige organisasjoner er omfattet av den subjekt-krets som vil nyte godt av et merverdiav-giftsunntak når de omsetter tjenester innenforkultur og idrett.


Boks 9.1 forts.

Aktivitetsmodellen

Aktivitetsmodellen innebærer en utvidelse avmerverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idretts-området ved at man begrenser de ovennevntetjenesteunntakene etter tjenestens art. Undermodellen begrenses unntakene ved å innsnevreden krets av aktiviteter som omfattes av dagensunntak. Det dreier seg således om en begrens-ning etter tjenestetype, uavhengig av hvem somer tjenesteyter.

På kulturområdet kan aktivitetsmodellenutformes slik at det gjøres unntak for omsetningav rett til å overvære opera, teater, museum, bal-lett og konserter. Avgrensningene av disse akti-vitetene kan gjennomføres på samme måte somer gjort etter gjeldende rett. Denne framgangs-måten begrenser unntaket sammenlignet medgjeldende rett i svært liten grad, ved at omset-ning av rett til å overvære adgang til fornøyel-sesparker, sirkusforestillinger og opplevelses-sentra, samt utstillinger i gallerier skal beregnesmed merverdiavgift. En alternativ måte åutforme en aktivitetsmodell på innen kulturom-rådet er ved å benytte de samme begrepenesom ovenfor, nemlig opera, teater, ballett ogmuseum, men hvor meningsinnholdet innsnev-res med sikte på at arrangement som etter sinart har et større tilsnitt av kommersiell virksom-het skal avgiftsberegnes. Under dette alternati-vet foreslås at omsetning av rett til å overværekonserter blir avgiftspliktig.

På idrettsområdet kan aktivitetsmodellen forså vidt gjelder rett til å utøve idrettsaktiviteterutformes ved en oppregning av de aktiviteterman mener skal være avgiftspliktige, f.eks. tre-ningssentre og bowling. I tillegg kan det vurderes

merverdiavgiftsplikt på arrangement med stordeltakermasse, slik som f.eks. store turskirenn.All annen aktivitet skal være unntatt fra merver-diavgiftsplikten. Aktivitetsmodellen vil føre til enmerverdiavgiftsplikt for de aktørene som driverpå mer kommersielt grunnlag, samtidig somidrettsklubber i vesentlig grad unntas.

For rett til å overvære idrettsarrangementkan et avgrensningskriterium under aktivitets-modellen være at arrangement med stor publi-kumstilstrømming med billettinntekter av enviss størrelse anses avgiftspliktig, mens mindrearrangement holdes utenfor avgiftsplikten. Enannen avgrensning under aktivitetsmodellenkan tenkes gjennomført ved å definere aktøreretter hvilken type idrett som arrangeres, ogetter hvilken divisjon arrangøren opererer i. Istedet for å knytte merverdiavgiftsplikten tildivisjonsinndeling kan en mulighet også være åknytte den til om man har profflisens eller ei. Idansk merverdiavgiftsrett er avgrensningengjennomført ved at det skal beregnes merverdi-avgift ved inngang til sportsarrangement hvordet deltar profesjonelle idrettsutøvere.

Aktivitetsmodellen innebærer i utgangs-punktet ikke behov for noen særskilte skjer-mingstiltak overfor frivillige virksomheter.Dette henger sammen med at de tjenestetypenedet er tale om å gjøre avgiftspliktige, er valgt utfra en forutsetning om at de egner seg for enmerverdiavgiftsplikt. Det er tale om tjenestermed et klart kommersielt tilsnitt, og der frivillig-hetselementet i utgangpunktet ikke er framtre-dende. Dette er dessuten tjenester som i praksisi mindre grad omsettes av veldedige og allmenn-nyttige organisasjoner.


Kapittel 10

Utvalgets beskrivelse og vurdering av breddemodellen

10.1 Innledning

I dette kapitlet gir utvalget en nærmere presenta-sjon av breddemodellen. Hovedtrekkene i dennemodellen er kort omtalt i boks 9.1 i kapittel 9. Førstbeskrives utformingen av modellen innenfor områ-dene kultur og idrett, se avsnittene 10.2 og 10.3.Deretter beskrives ulike måter frivillige virksom-heter kan skjermes på ved gjennomføring av enslik modell, se avsnitt 10.4. I avsnitt 10.5 vurderesbreddemodellen opp mot kriteriene som er oppstilti kapittel 9, før utvalget i avsnitt 10.6 foretar en sam-let vurdering av modellen.

10.2 Beskrivelse av breddemodellen på kulturområdet

Etter gjeldende rett er tjenester i form av rett til åovervære teater-, opera-, ballettog sirkusforestil-linger, konsertarrangement, utstillinger i gallerierog museer, samt adgang til fornøyelsesparker, opp-levelsessentra og dansetilstelninger med levendemusikk unntatt merverdiavgiftsplikt, jf. merverdi-avgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. I tillegg er ogsåformidling av slike tjenester unntatt. Unntakene erbl.a. begrunnet i hensynet til positivt proveny, jf.Ot.prp. nr 2 (2000–2001), og gjelder generelt foralle aktører. Dette betyr at omsetningen er unntattuavhengig av om det er det offentlige, tilskuddbe-rettigede aktører, kommersielle virksomheter ellerfrivillige virksomheter som yter tjenesten. For ennærmere beskrivelse av gjeldende rettstilstandvises det til avsnittene 5.2.4, 5.2.5 og 5.2.6.

Breddemodellen vil innebære en utvidelse avmerverdiavgiftsgrunnlaget på kulturområdet vedat ovennevnte unntak for inngangspenger tildiverse kulturelle arrangement blir opphevet. Enslik opphevelse av merverdiavgiftsloven § 5 b før-ste ledd nr. 5 i vid forstand vil bety at omsetningenblir avgiftspliktig etter hovedregelen i merverdiav-giftsloven § 13.

Som nevnt i avsnitt 5.2.5, er unntaket for for-nøyelsesparker og opplevelsessentra først ogfremst begrunnet ut fra et ønske om å unnta reise-livsbaserte næringer fra merverdiavgiftsplikten.

Selv om unntaket for fornøyelsesparker og opple-velsessentra ut fra lovhistorikken også har en sidetil reiselivsbaserte unntak, er det likevel mye somtaler for at dette unntaket ved gjennomføring avbreddemodellen bør oppheves på lik linje med deandre unntakene i merverdiavgiftsloven § 5 b før-ste ledd nr. 5. Begrunnelsen for dette er bl.a. atdeler av reiselivnæringene i vesentlig grad konkur-rerer innen samme marked og har de samme utfor-dringene med hensyn til fordeling av inngåendemerverdiavgift ved delt virksomhet. I tillegg kom-mer at merverdiavgiftsgrunnlaget innen reiselivs-næringene er blitt utvidet etter merverdiavgiftsre-formen i 2001 ved at persontransport og romutleiei hotellvirksomhet mv. nå er avgiftspliktige tjenes-ter.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse avhvilke aktiviteter innen kulturområdet som blirmerverdiavgiftspliktige etter breddemodellen.

Etter breddemodellen vil inngangsbilletten tilalle tidligere unntatte forestillinger og arrange-ment bli avgiftspliktige uavhengig av hvem som til-byr tjenesten, forutsatt at man driver i næring oghar en avgiftspliktig omsetning som overstiger50 000 kroner i løpet av en periode på 12 måneder.For aktører innen kulturområdet som etter mer-verdiavgiftsloven anses som veldedige og allmenn-nyttige organisasjoner vil det først foreliggeavgiftsplikt når den særskilte registreringsgrensener oppnådd, se avsnitt 10.4 om skjermingsalternati-ver for frivillige virksomheter innen breddemodel-len. Etter breddemodellen vil med andre ord alleaktører innen kulturbransjen i utgangspunktetmåtte beregne merverdiavgift på inngangsbillet-ten, så fremt de generelle vilkårene for merverdi-avgiftsplikt er oppfylt. Samtidig får de full fradrags-rett for anskaffelser til slik virksomhet.

Dette betyr at omsetning av billetter til alle for-mer for scenekunst, teater, ballett, opera og dansvil være avgiftspliktig. Dette vil gjelde både offent-lig finansierte scenekunstinstitusjoner samt friesceniske grupper og amatørteater. Sistnevnte vilantakeligvis i liten grad drive i næring eller haomsetning over registreringsgrensen, slik at mer-verdiavgift ikke skal beregnes. Videre må allearrangører av forskjellige typer danseforestillinger


beregne avgift ved omsetning av inngangsbilletter.Det være seg ballett, folkedans og mer modernekunstformer, som jazzballett og breakdance. Etter-som rett til å overvære teater også blir avgiftsplik-tig etter breddemodellen, vil det således ikke len-ger være behov for å skille mellom teater på denene side og annen underholdningspreget sceniskopptreden på den andre side. Dette betyr at alletyper scenekunst vil være avgiftspliktige uavhen-gig av arten av fremføringen, f.eks. teater og strip-peshow, men også andre former for scenekunst,slik som trylleshow, stand-up forestillinger, revyerog operetter.

Videre vil billetten til alle musikkarrangementmåtte avgiftsberegnes, eksempelvis store utendørskonserter, konserter med lokale band, samtmusikkfestivaler, såfremt næringsvilkåret er opp-fylt. Inngangsbilletten til et diskotek vil fremdelesvære avgiftspliktig, og man slipper etter breddemo-dellen å ta stilling til om det arrangeres konserteller diskotek fordi arrangøren av konserten nåogså vil være avgiftspliktig. Også rett til å over-være og delta på dansetilstelninger skal avgiftsbe-regnes. Dette gjelder uansett om det er et danse-band som spiller eller om avspillingen gjøres av endiskjockey eller tilsvarende. Videre vil inngangs-penger til piano- og karaokebar, som nå, måtteavgiftsberegnes.

Merverdiavgiftsplikten må avgrenses mot unn-taket for omsetning av tjenester i form av kunstne-risk fremføring av åndsverk og formidling av sliketjenester, typisk musikere og skuespilleres veder-lag ved opptreden. Dersom en artist opptrer på enmusikkfestival som selvstendig næringsdrivende,skal han eller hun fakturere sitt vederlag uten mer-verdiavgift, mens festivalarrangøren etter bredde-modellen må beregne merverdiavgift av billettom-setningen. Og videre dersom et orkester ellerskuespiller opptrer på TV eller radio, vil vederlagetkunne faktureres uten avgift. Dette vil være omset-ning av kunstnerisk fremføring av åndsverk som erunntatt etter merverdiavgiftsloven § 5 b første leddnr. 14. Dersom artisten selv står som arrangør ogselv omsetter billetter til forestillingen, må avgiftberegnes av hele vederlaget for billetten. Dettegjelder selv om artisten ikke mottar annen betalingog isolert sett ville vært unntatt for omsetning avsine tjenester dersom omsetningen var til en arran-gør. Dette vil også måtte gjelde en internettkonserteller -teater, hvor artisten tar særskilt betaling forfremføring av konserten eller et teaterstykke pånettet.

Videre medfører breddemodellen at inngangs-billetter til museer og gallerier blir avgiftspliktig.Dette vil gjelde alle offentlige og offentlig støttede

museer og gallerier, samt mindre private og lokale,f.eks. en framvisning av en lokal kunstners arbeid,utstilling av lokal krigshistorie mv. Vilkåret er atdet faktisk tas vederlag og at dette skjer i næring.Her må det imidlertid også trekkes en grense motomsetning fra kunstneren selv av egne kunstverkeller av utnyttelse av eget opphavsrettet materiale,jf. unntaket i merverdiavgiftsloven § 5 første leddbokstav a. Unntaket gjelder i de tilfeller kunstne-ren selv eller ved mellommann omsetter eksempel-vis malerier. Et galleri vil således ikke være avgifts-pliktig dersom det ikke tas vederlag ved inngan-gen, men kun omsetter malerier på vegne av kunst-neren. Her er det kunstneren selv, ved mellom-mann, som omsetter verket. Dersom galleriet selvhar kjøpt inn kunstverk og omsetter disse, skalimidlertid avgift som nå beregnes. Dette er ikke enomsetning som er omfattet av unntaket i § 5 førsteledd bokstav a. Det samme gjelder det formidlings-honorar som galleriet beregner seg overfor kunst-neren.

Breddemodellen vil også medføre at de tidli-gere nevnte opplevelsessentra og fornøyelsespar-kene vil måtte avgiftsberegne inngangsbilletten.Det samme vil gjelde ved sirkusforestillinger. Enfornøyelsespark vil ifølge Finansdepartementetstolkningsuttalelse av 15. juni 2001 omfatte de storefaste etablissementene med et mangfold av ulikeinnretninger for underholdning og atspredelse,som f.eks. familieparker og dyreparker. Begrepetfornøyelsespark må også antas å omfatte tivoli,både omreisende og mer stasjonære innretninger.Opplevelsessenter vil etter tolkningsuttalelsenvære innretninger hvor publikum får delta i uliketemaaktiviteter, f.eks. basert på historie, kultur,eventyr og lignende. Betegnelsen vil omfatte bådestørre og mindre anlegg. Ulike badeland vil ogsåomfattes.

Ved å innføre en modell hvor unntaket opphe-ves, vil det ikke lenger være nødvendig å skillemellom aktivitet som omfattes av nevnte betegnel-ser og annen lignende tidligere avgiftspliktig akti-vitet. Inngangspengene til senteret eller forestillin-gen må uansett avgiftsberegnes, samtidig sombetaling for særskilt underholdning, eksempelvis iform av artistopptreden og attraksjoner på tivoli,også må avgiftsberegnes. Samtidig vil slik virksom-het ha full fradragsrett på anskaffelser til dennevirksomheten.

Merverdiavgiftsplikten vil gjelde uavhengig avlokalisering, noe som betyr at aktørene blir avgifts-pliktig både i tilfeller hvor næringen drives fra enfast scene/innretning eller hvor omsetningen erbasert på omreisende virksomhet. Sistnevnte vilkunne være tilfellet hvor et omreisende teater eller


tivoli leier lokaler eller oppstillingsplass på besøks-stedet og selv står for billettsalget. Merverdiavgiftmå her beregnes ved salg av billetten, samtidigsom teaterets og tivoliets inngående merverdiav-gift kan fradragsføres. Dersom aktørene opptrer iutlandet skal norsk merverdiavgift imidlertid ikkeberegnes. Her er det besøkslandets regler somgjelder ved en eventuell beregning av merverdiav-gift.

Dersom unntaket oppheves vil de avgiftsplik-tige i utgangspunktet få fullt fradrag for inngåendeavgift, uavhengig av om anskaffelsen er knyttet tilarrangementet eller til annen avgiftspliktig virk-somhet, som kiosk og reklame. Virksomhetene vildermed unngå vanskelige fordelingsspørsmål ved-rørende inngående avgift, og vil således kunne fåredusert sine administrative kostnader ved å slippeå måtte ta stilling til slike avgrensninger.

Tidligere unntatte virksomheter vil etter bred-demodellen kunne bli avgiftspliktige. Dette gjelderde virksomhetene som per i dag har unntatt omset-ning over registreringsgrensen uten å ha annenavgiftspliktig omsetning. Dette vil f.eks. gjelde småfestivaler eller opplevelsessentra som har liteneller ingen omsetning av mat- og drikkevarer ellerreklame, men hvor billettinntektene overstigerregistreringsgrensen. Etter breddemodellen, hvordet aktuelle unntaket oppheves, vil disse måtteregistrere seg i avgiftsmanntallet og foreta en inn-beretting og innbetaling av avgift på sin omsetning,samtidig som de får føre inngående avgift til fra-drag på sine anskaffelser.

Etter breddemodellen vil imidlertid merverdi-avgiftsplikten som tidligere nevnt ikke omfatteunderleverandørenes omsetning til aktørene,f.eks. artisters og skuespilleres vederlag. Merver-diavgiftsplikten vil således kun gjelde billettomset-ning til publikum. Det at underleverandører fort-satt vil være unntatt, vil kunne medføre kumula-sjon av merverdiavgift. Dette har sammenhengmed at eksempelvis en kunstner som leverer enunderleveranse til et kulturarrangement ikke vilkunne fradragsføre inngående avgift på sineanskaffelser og må dermed «bake» inn denne i ved-erlaget som beregnes. En avgiftspliktig kjøper vilheller ikke kunne fradragsføre denne inngåendemerverdiavgiften ettersom selger ikke fakturerersitt vederlag med merverdiavgift. I sluttvederlagettil forbruker vil det dermed være innbakt en«skjult» merverdiavgift som innebærer en kumula-sjon av avgift mellom næringsdrivende. Dette bry-ter med prinsippet om at merverdiavgiften ikkeskal belastes næringsdrivende og er et uheldig sys-tembrudd. Det vises for øvrig til omtalen i avsnitt14.2.

En merverdiavgiftsplikt forutsetter som nevntat virksomheten drives i næring. I praksis er detteblant annet tolket slik at virksomheten må drivesfor eierens regning og risiko og være egnet til å gåmed overskudd, om ikke med en gang så i alle fallover en gitt periode. Når det gjelder aktører sommottar offentlige støtte, vil disse isolert sett ikkedrive i næring dersom man ser bort fra støtten.Aktiviteten vil således i utgangspunktet ikke væreegnet til å gå med overskudd. Man må likevel vedvurderingen se hen til de offentlige overføringene,slik at næringsvurderingen må ta utgangspunkt idet samlede vederlag, både fra driften og fra detoffentlige. Når det gjelder mindre aktører som dri-ver nærmest på hobbybasis, blir det vanligvis envurdering om registreringsgrensen vil nås i løpetav en 12-måneders periode og om driften er egnettil å gå med overskudd. Denne vurderingen vilvære den samme som for andre næringsdrivende.Tilsvarende vil gjelde helt leilighetsvis virksomhet.Eksempelvis er det antatt at loppemarkeder og lig-nende som et utgangspunkt ikke utøves i næring.

10.3 Beskrivelse av breddemodellen på idrettsområdet

På idrettsområdet er det etter gjeldende rett unn-tak fra merverdiavgiftsplikten for inngangsbillettertil idrettsarrangement og for rett til å utøve idretts-aktiviteter, se avsnittene 5.3.2 og 5.3.3. Unntakenegjelder uavhengig av om det er det offentlige, frivil-lige virksomheter eller private aktører som leverertjenesten, noe som betyr at eksempelvis trenings-studio, idrettslag og private gokartarrangører erunntatt for sin virksomhet. Disse er imidlertidhovedsakelig avgiftspliktige for annen omsetning,slik som salg av reklametjenester og servering.Ettersom det drives både unntatt og avgiftspliktigvirksomhet, vil disse virksomhetene etter gjel-dende rett måtte foreta fordeling av inngåendeavgift ved fellesanskaffelser.

Breddemodellen vil innebære en utvidelse avmerverdiavgiftsgrunnlaget på idrettsområdet vedat ovennevnte unntak for idrettsarrangement ogrett til å utøve idrettsaktiviteter oppheves i sin hel-het. Merverdiavgiftsplikten for idrettstjenester vilda framgå av hovedregelen i merverdiavgiftsloven§ 13.

Nedenfor gis en nærmere beskrivelse av hvilkeaktiviteter innen idrettsområdet som blir merver-diavgiftspliktige etter breddemodellen. Enkeltesentrale avgrensningsspørsmål omtales også.

Etter breddemodellen vil en rekke aktørerinnen idrett bli omfattet av merverdiavgiftssyste-


met ved at omsetning av idrettstjenester blir omfat-tet av den generelle avgiftsplikten. En forutsetningfor merverdiavgiftsplikten vil imidlertid være at degenerelle vilkårene om at virksomheten skal drivesi næring og at omsetningen overstiger registre-ringsgrensen er oppfylt. Siden idrettssektoren istor grad består av små idrettslag mv. som haromsetning under registreringsgrensen, vil likevelet stort antall fortsatt være utenfor merverdiav-giftsområdet. Kravet til næringsvirksomhet kanogså gjøre at flere aktører innen idretten ikke bliromfattet av merverdiavgiftsplikten. Spørsmålet omdette vilkåret er innfridd må vurderes konkret i detenkelte tilfelle, og det er ikke gitt noen egen defini-sjon av begrepet næring som kun gjelder for all-mennyttig og veldedig virksomhet, herunderidrettslag, se avsnitt 5.4.3. Den virksomhet somf.eks. et idrettslaget driver, må derfor i prinsippetvurderes på samme måte som virksomhet drevetav andre.

All aktivitet som drives av særforbundene tilNorges Idrettsforbund og Norges Olympiskekomité er etter gjeldende rett blitt ansett som idretti merverdiavgiftslovens forstand, med den følge atomsetning av rett til å overvære idrettsarrange-ment og utøve idrettsaktivitet er unntatt. Etterbreddemodellen vil det ikke lenger være nødven-dig å ta stilling til om det omsettes aktiviteter i til-knytning til idrett eller ikke. Dette har sammen-heng med at merverdiavgift i utgangspunktet skaloppkreves uansett hvilken vare eller tjeneste somomsettes. Omsetning av rett til å overvære idretts-arrangement eller rett til å utøve idrettsaktivitetervil således ikke stå i noen særstilling i forhold tilannen omsetning. Det skal imidlertid nevnes at detgjelder en del særskilte regler for frivillige virk-somheter, f.eks. ved kiosk- og loppemarkedssalg,se avsnitt 5.4. I avsnitt 10.4 er disse særskilte regle-nes betydning for breddemodellen gjennomgått.

En idrettsklubb må etter breddemodellenberegne utgående merverdiavgift av alt salg av bil-letter til kamper og omsetning av rett til å utøveidrett, f.eks. ved salg av startkontingent til skiløp,utleie av tennisbane, og betaling av greenfee tilgolfbane. Videre må omsetning av andre varer ogtjenester i utgangspunktet avgiftsberegnes etter deordinære reglene i merverdiavgiftsloven. Enidrettsklubb må således etter denne modellenberegne utgående merverdiavgift av all omset-ning, uavhengig av om denne knytter seg til omset-ning av reklame, inngangsbilletter eller rett til åutøve idrettsaktiviteter.

Merverdiavgiftsplikten vil også gjelde andreaktørers omsetning av idrettstjenester, f.eks. billet-ter, årskort og timeleie til helsestudio, alpinanlegg,

motorsportarrangement, gokartbaner og svømme-haller. All omsetning skal etter breddemodellenavgiftsberegnes, både for rett til å utøve den gitteidrettsaktiviteten og annen omsetning av eksem-pelvis mat og reklame.

Omsetning skal således i utgangspunktetavgiftsberegnes, uavhengig av om det er stat, kom-mune, frivillige eller andre virksomheter somomsetter tjenesten.

Motstykket til dette er at all inngående merver-diavgift kan fradragsføres. Ettersom avgift skalberegnes på i utgangspunktet all omsetning, blirdet som tidligere nevnt ikke lenger behov for åforeta en vurdering av hvilke aktiviteter som skalbetegnes som idrett. En skjerming av veldedige ogallmennyttige organisasjoner som beskrevet iavsnitt 10.4, vil imidlertid medføre at enkelteidrettslag fremdeles vil kunne drive delt virksom-het ettersom deler av omsetningen blir foreslåttunntatt.

Ved utforming av breddemodellen reises etsærskilt avgrensningsspørsmål når det gjeldermedlemskontingenter. I henhold til merverdiav-giftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav f er ideelleorganisasjoner og foreninger unntatt for sin omset-ning av medlemskontingenter, når kontingentendekker varer og tjenester som er ledd i organisasjo-nens eller foreningens ideelle virksomhet, seavsnitt 5.4.5.5. Mange mindre idrettslag vil ha storedeler av inntektene knyttet til medlemskontingen-ten. Denne kontingenten dekker ofte medlemme-nes rett til å bruke idrettslagets baner, treningsromeller andre fasiliteter. I tillegg vil enkelte trenings-senter være ideelle organisasjoner, slik at med-lemskontingenten disse oppkrever, vil være omfat-tet av unntaket.

Ved å oppheve unntaket for rett til å utøveidrettsaktiviteter, vil likevel unntak for denne akti-vitetstypen kunne gjøres dersom vederlaget opp-kreves i form av medlemskontingent og dersomtjenesteyter er en ideell organisasjon eller foren-ing. Idrettslag og andre ideelle organisasjoner, sliksom enkelte treningssenter, vil derfor i noen gradkunne velge om de vil være avgiftspliktige fordenne omsetningen ved å fakturere særskilt forhver gang senteret benyttes eller unnta denneomsetningen ved at brukerne oppkreves betalinggjennom medlemskontingent. Slike organisasjo-ner vil derfor kunne fakturere medlemskontingen-ten uten merverdiavgift, mens f.eks. treningssen-ter som driver på forretningsmessig grunnlag måberegne merverdiavgift på medlemskontingenten.

Gjeldende unntak for medlemskontingenteromfatter både allmennyttige og veldedige organi-sasjoner slik som idrettslag, men også andre aktø-


rer som ikke har erverv til formål, f.eks. politiskepartier, fagorganisasjoner og yrkesorganisasjoner.Dersom også unntaket for medlemskontingenterblir opphevet ved gjennomføring av breddemodel-len, vil rett til å omsette idrettsaktiviteter væreavgiftspliktig uavhengig av type betaling, forutsattat de ordinære vilkårene i merverdiavgiftsloven eroppfylt. Unntaket for ideelle organisasjonersomsetning av medlemskontingent gjelder imidler-tid et bredt spekter av aktører, også aktører somikke naturlig hører hjemme innenfor kategorienekultur og idrett. Det vil derfor i beste fall ligge iytterkant av mandatet å vurdere om også detteunntaket skal oppheves. Utvalget vil likevel anføreat et alternativ kan være å oppheve unntaket formedlemskontingent i tilfeller betalingen gjelder detjenester som er opphevet innenfor idrettsområdet.Vederlag som gjelder den ideelle organisasjonensomsetning av rett til å utøve eller overvære idretts-aktiviteter, må i så tilfelle avgiftsbelegges uansettom vederlaget oppkreves i form av ordinær beta-ling eller i form av medlemskontingent. Utvalgetgår imidlertid ikke videre med denne problemstil-lingen, og forutsetter i den videre drøftelse avbreddemodellen at unntaket for medlemskontin-genten videreføres.

I den grad unntaket for medlemskontingentmedfører konkurransevridninger under bredde-modellen, kan Finansdepartementet anvende kon-kurransevridningsregelen i merverdiavgiftsloven§ 5 annet ledd. Etter denne bestemmelsen kanFinansdepartementet bestemme at virksomhetsom er unntatt for omsetning av medlemskontin-gent, likevel skal beregne og betale merverdiavgiftdersom unntaket medfører vesentlige konkurran-sevridninger i forhold til registrert næringsdri-vende som omsetter tilsvarende varer og tjenester.Denne bestemmelsen er fram til nå ikke benyttet.Det vil imidlertid være nødvendig å vurdere en øktbruk av bestemmelsen etter breddemodellen der-som det skulle vise seg at avgiftspliktig ideell virk-somhet benytter seg av unntaket for å komme i enøkonomisk fordelaktig posisjon i forhold til andreaktører på markedet. For eksempel kan dette væreaktuelt hvor et ideelt treningssenter konkurrerermed et kommersielt. Et ideelt treningssenter vilsom tidligere nevnt ha mulighet til å faktureremedlemskontingenten uten merverdiavgift. Det vilvære nærliggende å pålegge et slikt senter merver-diavgiftsplikt for kontingenten dersom det skullevise seg å oppstå vesentlige konkurransevridnin-ger.

Etter gjeldende praktisering er det akseptert atomsetning av spillerettigheter faktureres utenmerverdiavgift, se avsnitt 5.3.2. Dersom unntaket

for rett til å overvære idrettsarrangement og rett tilå utøve idrettsaktiviteter oppheves, vil det kunneoppstå avgiftskumulasjon ved idrettsklubbens inn-kjøp av slike tjenester. Dette kan imidlertid hindresved at man eksempelvis endrer fortolkningen omat spillerettighetene unntas som en del av idrettsla-gets ideelle virksomhet.

10.4 Beskrivelse av ulike måter å skjerme frivillige virksomheter innenfor breddemodellen

10.4.1 Innledning

I dette avsnittet redegjør utvalget for de muligeskjermingsløsninger man ser for seg for veldedigeog allmennyttige organisasjoner under breddemo-dellen. Utvalget har identifisert tre alternativeskjermingsløsninger innad i modellen.

For det første er det en mulig løsning å heveden særskilte registreringsgrensen som i dag gjel-der for veldedige og allmennyttige organisasjoner.En slik løsning vil i utgangspunktet skjerme alleveldedige og allmennyttige organisasjoner.

For det andre er det en mulig løsning å etablereen regel om et fribeløp som skal gjelde ved vurde-ringen av om den særskilte registreringsgrensener nådd. Fribeløpet kan knytte seg til omsetning avinngangsbilletter til kultur- og idrettsarrangemen-ter og til omsetning av rett til å utøve idrettsaktivi-teter. Løsningen innebærer at organisasjonene kanha en slik omsetning inntil fribeløpets størrelse førdenne skal regnes med i vurderingen av om densærskilte registreringsgrensen på 140 000 kronerer nådd. En slik løsning vil i utgangspunktetskjerme de veldedige og allmennyttige organisa-sjonen som har sitt virke innen kultur- og idretts-området.

For det tredje er det en mulig løsning å etablereet generelt unntak for veldedige og allmennyttigeorganisasjoner. Resultatet av et slikt subjektunntakinnebærer i utgangspunktet at alle slike frivilligevirksomheter, uansett omsetningstype eller omset-ningstørrelse, holdes utenfor merverdiavgiftssys-temet. En slik løsning vil således i utgangspunktetskjerme alle veldedige og allmennyttige organisa-sjoner.

De tre hovedløsningene kan suppleres medenkelte særskilte regler som skal hindre konkur-ransevridninger og dessuten en ordning om rett tilfrivillig registrering. De tre løsningene vil i ulikgrad ha behov for ytterligere supplerende skjer-mingsregler for frivillig virksomhet. De tre løsnin-gene omtales nærmere nedenfor.


10.4.2 Forhøyet registreringsgrense

10.4.2.1 Innledning

Som beskrevet tidligere gjelder det etter merverdi-avgiftsloven § 28 i dag en særskilt registrerings-grense på 140 000 kroner for veldedige og allmenn-nyttige organisasjoner. Registreringsgrensen knyt-ter seg til organisasjonenes avgiftspliktigeomsetning og organisasjonene er pliktig til å la segregistrere når denne omsetningen overstiger gren-sen i løpet av en periode på 12 måneder. En regis-trering i avgiftsmanntallet innebærer i hovedsak atvirksomheten har plikt til å kreve opp og innbetaleutgående merverdiavgift. På den annen side harregistrerte virksomheter rett til å fradragsføre inn-gående merverdiavgift på sine anskaffelser til bruki den avgiftspliktige delen av virksomheten.

Den særskilte registreringsgrensen for velde-dige og allmennyttige organisasjoner er begrunneti et ønske om å holde denne typen virksomheterutenfor merverdiavgiftsystemet. En merverdiav-giftsplikt vil for disse organisasjonene kunne opp-fattes som byrdefull. Små organisasjoner vil ofteikke ha et administrativt apparat til å håndtere enavgiftsplikt, og det vil i mange tilfeller også væremangel på kunnskap om merverdiavgiftsregelve-ket. Mange organisasjoner vil dessuten ikke haøkonomi til å bære kostnadene knyttet til regn-skapsfører mv.

Kultur- og idrettssektoren består i stor grad avfrivillige virksomheter. En utvidelse av merverdi-avgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet vilderfor få direkte konsekvenser for et stort antallslike organisasjoner. En utvidelse av merverdiav-giftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet somskissert i avsnittene 10.2 og 10.3 vil f.eks. innebæreat mange veldedige og allmennyttige organisasjo-ner får en større avgiftspliktig omsetning enn detde har i dag. Mange av virksomhetene vil bli regis-treringspliktig fordi den avgiftspliktige omsetnin-gen dermed overstiger 140 000 kroner.

For eksempel vil et idrettslag som i dag har ensamlet omsetning på 150 000 kroner bestående avavgiftspliktige kiosk og sponsorinntekter på 100000 kroner og ikke-avgiftspliktige billettinntekterpå 50 000 kroner ikke være registreringspliktigetter dagens regler. Dersom inngangsbilletter gjø-res merverdiavgiftspliktig vil den samme idretts-klubben ha en samlet avgiftspliktig omsetning på150 000 kroner og vil dermed måtte registrere segi avgiftsmanntallet med de rettigheter og plikterregistreringen medfører.

Eksempelet illustrer meget enkelt den konse-kvensen som en utvidelse av merverdiavgiftsplik-ten på kultur- og idrettsområdet kan få for en frivil-

lig organisasjon. Organisasjonen vil endre merver-diavgiftsrettslig status fra å være en virksomhetutenfor merverdiavgiftssystemet til å bli en regis-treringspliktig enhet. Dette skjer uten at organisa-sjonen som sådan endrer karakter eller egenska-per. En utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget vilikke gjøre organisasjonen bedre egnet til å hånd-tere de plikter som følger av en registrering. Orga-nisasjonene vil fremdeles ha et lite administrativtapparat til å håndheve pliktene. De samme hensyntaler altså for at organisasjonen fremdeles holdesutenfor merverdiavgiftssystemet.

På denne bakgrunn skisserer utvalget, som etskjermingsalternativ, å øke den særskilte registre-ringsgrensen for veldedige og allmennyttige virk-somheter fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kro-ner. En slik skjerming vil komme alle veldedige ogallmennyttige organisasjoner til gode, uavhengigav hvilken sektor de har sitt virke innenfor. Resul-tatet blir altså at man forhøyer registreringsgren-sen også for de organisasjonene som ikke blirberørt av en utvidelse av merverdiavgiftsområdetgjennom breddemodellen.

Utvalget har også vurdert behovet for en regel-messig justering av registreringsgrensen for velde-dige og allmennyttige organisasjoner. Dagensregistreringsgrense har ikke vært justert sidenden ble fastsatt 1. januar 1998, og utvalget finnergode argumenter for en slik justering. Særligpeker utvalget på at en regelmessig justering avregistreringsgrensen vil sikre at denne holder trittmed den generelle prisutviklingen. Om en juste-ring av registreringsgrensen bør knyttes opp tilkonsumprisindeksen eller en annen valgt måle-stokk har utvalget ikke vurdert nærmere.

10.4.2.2 Mulig løsning for å redusere konkurransevridninger som følge av en forhøyet registreringsgrense

Som utvalget har beskrevet tidligere, bør merver-diavgiften utformes så nøytralt som mulig for åunngå konkurransevridninger. Av denne grunnbør like varer og tjenester gis samme avgiftsmes-sige behandling uavhengig av hvem som leverervarene eller tjenestene. I motsatt fall kan det oppståkonkurransevridninger mellom de ulike aktørene.

Dagens forhøyede registreringsgrense for vel-dedige og allmennyttige organisasjoner strider iutgangspunktet mot prinsippet om et konkurran-senøytralt regelverk. I forbindelse med innføringog senere oppjustering av den særskilte registre-ringsgrensen ble da også konkurransevridningervurdert som en aktuell problemstilling, men bl.a.håndhevelseshensynet og de særlige forhold som


gjør seg gjeldende ved mindre næringsutøvelse frafrivillige virksomheter ble gitt større vekt vedavveiningen av de ulike hensynene, se avsnitt 5.4.4.

Konkurransevridninger kan oppstå fordi gren-sen for registrering knytter seg til ordinær avgifts-pliktig virksomhet som de frivillige organisasjo-nene driver. Dette kan f.eks. være flytting eller ren-gjøring som ledd i dugnadsarbeid i organisasjonen.Slik virksomhet kan i mange tilfeller stå i direktekonkurranse med ordinære næringsdrivende somtilbyr samme type tjenester. Innenfor rammene avdagens registreringsgrense på 140 000 kroner kanderfor resultatet bli at et idrettslag kan tilby flytte-tjenester billigere enn et registrert flyttebyrå. Påden annen side vil et idrettslag i slike tilfeller ikkeha fradragsrett på anskaffelser til virksomheten.Likevel kan frivillige virksomheter som ikke erregistreringspliktige få et konkurransefortrinnsammenlignet med registreringspliktige nærings-drivende.

En heving av grensen for registrering i avgifts-manntallet for veldedige og allmennyttige organi-sasjoner kan forsterke ulikhetene mellom regis-trerte og ikke-registrerte virksomheter. En oppjus-tering utover 140 000 kroner ble forkastet i lovpro-posisjonen da beløpet ble øket fra 70 000 kroner til140 000 kroner med virkning 1. januar 1998, seavsnitt 5.4.4.

I forbindelse med en forhøyelse av registre-ringsgrensen for veldedige og allmennyttige orga-nisasjoner for å skjerme frivillig sektor ved gjen-nomføring av breddemodellen, bør det derfor etterutvalgets mening vurderes tiltak for å hindremulige forskjellsbehandling.

En mulig løsning for å nøytralisere følgene enøkt registreringsgrense kan medføre, er å innføreen egen konkurransevridningsbestemmelse i mer-verdiavgiftsloven. En slik lovbestemmelse kanutformes slik at organisasjoner som er unntatt framerverdiavgiftsplikten fordi den ikke har avgifts-pliktig omsetning over registreringsgrensen, like-vel skal beregne og betale merverdiavgift dersomunntaket medfører en nærmere definert konkur-ransevridning i forhold til registrert næringsdri-vende som omsetter tilsvarende varer og tjenester.

En slik lovbestemmelse vil altså i utgangspunk-tet ikke gripe direkte inn i den vurderingen somforetas i forbindelse med spørsmålet om unntak erberettiget som følge av at registreringsgrensen ernådd. I denne vurderingen vil det avgjørende fort-satt være om organisasjonen har en avgiftspliktigomsetning som overskrider registreringsgrensen iløpet av en 12 måneders periode. En lovbestem-melse om konkurransevridninger vil derimotkunne få sin anvendelse der man i ettertid ser at et

eventuelt unntak for organisasjonen medførerslike forskjeller at hensynet til å redusere disse måveie tyngre enn hensynet til å holde organisasjo-nen utenfor merverdiavgiftssystemet.

Som omtalt i avsnittene 5.4.5 og 10.3, kanFinansdepartementet gi pålegg om merverdiav-giftsplikt dersom unntaket for medlemskontingenti merverdiavgiftsloven § 5 første ledd bokstav fmedfører vesentlig konkurransevridninger, semerverdiavgiftsloven § 5 annet ledd. En mulighetkan være å utforme en regel innenfor breddemo-dellen på tilsvarende måte som nevnte lovbestem-melse. Forarbeidene til denne lovbestemmelsen erimidlertid knappe, se Ot.prp. nr. 2 (2000–2001)avsnittene 7.2.8.5 og 7.2.9.5, og bestemmelsen erheller ikke blitt praktisert ennå. Ved utformingenav en slik regel innenfor breddemodellen bør detbl.a. tas uttrykkelig stilling til hvem innenfor skat-teforvaltningen som skal ha kompetanse til å gipålegg om merverdiavgiftsplikt. Videre må det vur-deres om denne kompetansen skal benyttes aveget tiltak eller kun etter klage. Det må dessutenvurderes om det enten i loven eller i forskrift skalgis nærmere anvisning på hva som skal anses somkvalifisert konkurransevridning i forhold til regis-trert næringsdrivende som omsetter tilsvarendevarer og tjenester.

10.4.2.3 Mulig ordning med frivillig registrering

En forhøyet registreringsgrense for veldedige ogallmennyttige organisasjoner er først og fremtbegrunnet i et ønske om å skjerme mindre organi-sasjoner med begrenset administrativt apparat frade plikter som følger av en merverdiavgiftsregis-trering. At disse organisasjonene på denne måtenholdes utenfor merverdiavgiftssystemet er iutgangspunktet ønskelig både fra skatteetatens ogorganisasjonenes side.

Veldedige og allmennyttige organisasjoner erimidlertid ingen enhetlig gruppe. Organisasjonenespenner over et svært bredt spekter av virksom-hetsområder og det er store ulikheter i organisa-sjonenes størrelse og kostnads- og inntektsstruk-tur. Særlig det siste fører til at organisasjoneneogså vil ha et ulikt syn på det å være merverdiav-giftsregistrert.

En forhøyet registreringsgrense vil såledesikke framstå som gunstig for alle de organisasjo-nene som grensen vil gjelde for. Det er grunn til åtro at en rekke organisasjoner som i utgangspunk-tet vil være unntatt fra merverdiavgift som følge avat deres avgiftspliktige omsetning er lavere ennregistreringsgrensen, likevel har et ønske om åregistrere seg i merverdiavgiftsmanntallet. Dette


har særlig sammenheng med at de som ikke-regis-trerte virksomheter er avskåret fra å gjøre fradragfor inngående merverdiavgift.

Organisasjoner med planer om store investe-ringer vil kunne være en gruppe som kan finne detønskelig å være merverdiavgiftsregistrert til trossfor at de i utgangspunktet har en avgiftspliktigomsetning som er lavere enn registreringsgren-sen. Fotballklubben som f.eks. ønsker å investere ien ny gressmatte eller nytt tribuneanlegg vil gjen-nom en merverdiavgiftsregistrering kunne trekkefra merverdiavgift på 25 pst. på anskaffelsene.Dette kan utgjøre store summer og oppveie deulemper organisasjonen ser ved en registrering.

Uavhengig av det ovennevnte, vil en forhøyelseav registreringsgrensen medføre at en rekke frivil-lige organisasjoner som i dag er merverdiavgiftsre-gistrert vil falle utenfor systemet. Dette er organi-sasjoner som allerede har tilpasset seg en merver-diavgiftsplikt, og det er grunn til å anta at flere avdisse organisasjonene vil ønske en fortsatt regis-trering.

Ved å ha muligheter under nærmere angitte vil-kår til å la seg registrere selv om registrerings-grensen ikke er nådd, vil man dessuten åpne for etmer fleksibelt system. I tillegg vil man gjennom enslik ordning i større grad motvirke uheldige ter-skelvirkninger.

På denne bakgrunn mener utvalget det er godegrunner for å vurdere en ordning med frivilligregistrering i tilknytning til innføring av en for-høyet registreringsgrense for veldedige og all-mennyttige organisasjoner. En slik ordning vilinnebære at organisasjoner som i utgangspunkteter unntatt fra merverdiavgiftsplikt fordi de har enfor lav avgiftspliktig omsetning, likevel kan søkeom å bli registrert. En slik rett til frivillig registre-ring vil i utgangpunktet tilfalle alle veldedige og all-mennyttige organisasjoner, forutsatt at de øvriggenerelle vilkårene for registrering er oppfylt.Utvalget finner imidlertid grunn til å begrense enslik mulig rett til frivillig registrering til å gjelde deorganisasjonene med en avgiftspliktig omsetningover 140 000 kroner. Utvalget ser ikke behov for åutvide dagens registreringsgrense for veldedigeog allmennyttige organisasjoner med en rett til fri-villig registrering. Retten til frivillig registrering vildermed tilfalle de organisasjonene som har enavgiftspliktig omsetning i intervallet mellom 140000 kroner og 300 000 kroner.

En frivillig registrering vil medføre de sammerettigheter og plikter som en ordinær registreringi merverdiavgiftsmanntallet. I hovedsak vil dettebety at den frivillige registrerte plikter å avgiftsbe-regne sin omsetning og at han eller hun på den

annen side er berettiget til å fradragsføre sin inngå-ende merverdiavgift.

En frivillig registreringsordning vil uten utfyl-lende regler kunne resultere i at organisasjonenekun velger å la seg registrere i de periodene dettesynes gunstig med tanke på fradrag. En slik prak-sis er ikke ønskelig og ikke i tråd med hensynenebak registreringsordningen. En rett til frivilligregistrering bør derfor kombineres med et kravom at organisasjonen skal forbli registrert i mer-verdiavgiftsmanntallet i minst to år etter registre-ring. Dette innebærer at organisasjonen i heledenne perioden må legge utgående merverdiavgiftpå sine varer og tjenester samtidig som den får fra-drag for sin inngående merverdiavgift på sineanskaffelser til virksomheten.

En tilsvarende regel finnes i dag i merverdiav-giftsloven § 28 og knytter seg til ordinær registre-ring. En registrert næringsdrivende skal etterdenne bestemmelsen som hovedregel stå i mer-verdiavgiftsmanntallet i to hele kalenderår etter atomsetningen og avgiftspliktig uttak er sunketunder registreringsgrensen. Bestemmelsen er iførste rekke av praktisk karakter, da bakgrunnenfor bestemmelsen var å forhindre unødig arbeidmed stadige inn- og utmeldinger i merverdiavgifts-manntallet.

10.4.2.4 Behovet for supplerende unntak for frivillig virksomhet

Som nevnt i avsnitt 5.4 finnes det for frivillig orga-nisasjoner i dag en rekke mindre og enkeltståendeunntak som dels framkommer ulike steder i mer-verdiavgiftsloven og dels følger av vedtak fattet avSkattedirektoratet eller Finansdepartementet medhjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Disse unnta-kene knytter seg særlig til ulike inntektskategoriersom frivillig virksomheter vanligvis har. Foreksempel er det i merverdiavgiftsloven § 5 førsteledd bokstav e gitt unntak for omsetning fra velde-dige og allmennyttige organisasjoner, av varer frabruktbutikker når overskuddet helt ut anvendes tilveldedige eller allmennyttige formål.

En løsning med forhøyet registreringsgrensefor veldedige og allmennyttige organisasjoner viltrolig gjøre disse unntakene mindre sentrale for fri-villig sektor som sådan. Dette har sammenhengmed at en forhøyet registreringsgrense i den stør-relsesorden som nå foreslås, vil innebære atmange frivillige organisasjoner aldri vil ha enomsetning i nærheten av registreringsgrensen.Det er derfor ikke så viktig for disse om den omset-ningen de driver etter sin art er avgiftspliktig ellerikke avgiftspliktig. For organisasjoner med omset-


ning i nærheten av registreringsgrensen eller overregistreringsgrensen vil imidlertid unntakene fort-satt ha sin betydning. Unntakene kan være utslags-givende for om organisasjonen har en avgiftsplik-tig omsetning under eller over registreringsgren-sen, og dermed om organisasjonen skal være mer-verdiavgiftspliktig eller ikke. Utvalget har på dettegrunnlag lagt til grunn at de særskilte unntakenesom gjelder for frivillige organisasjoner bør opp-rettholdes under denne løsningen.

Under en løsning der man velger å beholdedisse mindre og enkeltstående unntakene, serutvalget imidlertid et klart behov for å samle dissepå en hensiktsmessig måte. I dagens regelverk føl-ger unntakene dels av ulike bestemmelser i mer-verdiavgiftsloven og dels av ulike vedtak fattet avSkattedirektoratet eller Finansdepartementet medhjemmel i merverdiavgiftsloven § 70. Dette gir etlite oversiktelig regelverk som kan være vanskeligå forholde seg til for de frivillige organisasjonene.

Utvalget viser i denne forbindelse til Finansde-partementets pågående arbeid med en tekniskrevidert merverdiavgiftslov der det allerede erforeslått enkelte forenklinger i forhold til dagensregelverk. Forslag til ny teknisk revidert lov harvært på høring og Finansdepartementet arbeiderper i dag med oppfølging av høringsrunden.

10.4.3 Etablering av et fribeløp knyttet til omsetning av adgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementer og omsetning av rett til å utøve idrettsaktivitet

10.4.3.1 Innledning

Som beskrevet i avsnittene 10.2 og 10.3 vil en utvi-delse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- ogidrettsområdet under breddemodellen innebæreat man i hovedsak opphever de unntakene som idag finnes på dette området. En opphevelse av unn-takene vil i utgangspunktet kun få virkning for develdedige og allmennyttige organisasjonene somhar sitt virke innen kultur- og idrettsområdet. Enrekke av disse organisasjonene vil få en økt avgifts-pliktig omsetning som følge av utvidelsen av mer-verdiavgiftsgrunnlaget. For organisasjoner med enforholdsmessig liten avgiftspliktig omsetning kanen utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget i tillegginnebære at disse vil endre status fra å være envirksomhet utenfor merverdiavgiftssystemet, til åbli en registreringspliktig enhet fordi deres avgifts-pliktige omsetning øker til over 140 000 kroner.Dette skjer uten at organisasjonene som sådanendrer karakter eller egenskaper, og dermed uten

at organisasjonene blir bedre egnet til å håndterede plikter som følger av en registrering.

Utvalget har på dette grunnlag vurdert enskjermingsløsning som i utgangpunktet kun vilkomme de organisasjoner til gode som vil påvirkesav utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget. Det erher altså tale om en meget målrettet skjermings-løsning. Dette i motsetning til skjermingsløsnin-gen som innebærer en forhøyet registrerings-grense for veldedige og allmennyttige organisasjo-ner, se avsnitt 10.4.2, og skjermingsløsningen sominnebærer et generelt unntak for disse organisasjo-nene, se avsnitt 10.4.4. Disse skjermingsløsnin-gene vil i utgangspunktet komme alle veldedige ogallmennyttige organisasjoner til gode uavhengig avom de påvirkes av utvidelsen av merverdiavgifts-grunnlaget eller ikke.

Utvalget ser for seg en løsning der man iutgangspunktet beholder dagens registrerings-grense på 140 000 kroner for alle veldedige og all-mennyttige organisasjoner. Ved vurderingen av omregistreringsgrensen er nådd innføres det imidler-tid et fribeløp knyttet til omsetning av adgangsbil-letter til kultur- og idrettsarrangementer og omset-ning av rett til å utøve idrettsaktivitet, dvs. omset-ning av de varer og tjenester som omfattes av unn-takene som utvalget foreslår å oppheve. Sett i lys avløsningsalternativet om heving av registrerings-grensen til 300 000 kroner, se avsnitt 10.4.2, kan etalternativ være å sette fribeløpet til 160 000 kroner.

For organisasjoner som allerede på grunnlagav annen avgiftspliktig omsetning overskriderregistreringsgrensen på 140 000 kroner kan ord-ningen utformes slik at fribeløpet ikke får noenpraktisk betydning. Disse vil allerede på dettegrunnlag være registreringspliktig, og hele dereseventuelle omsetning knyttet til adgangsbilletter tilkultur- og idrettsarrangementer og rett til å utøveidrettsaktiviteter må i så fall avgiftsberegnes fulltut.

Fribeløpet forutsettes som nevnt å gjelde for deorganisasjoner som ikke har annen avgiftspliktigomsetning som allerede overstiger registrerings-grensen på 140 000 kroner. For disse organisasjo-nene vil fribeløpet innebære at de i tillegg til annenavgiftspliktig omsetning under 140 000 kroner, kanha en omsetning inntil 160 000 kroner knyttet tiladgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangemen-ter og rett til å utøve idrettsaktiviteter uten at detteskal ha betydning i vurderingen av om registre-ringsgrensen er nådd. Dersom denne typen omset-ning overstiger 160 000 kroner skal imidlertid helebeløpet likevel regnes med ved vurderingen av omregistreringsgrensen er nådd.


10.4.3.2 Mulig ordning for å hindre konkurransevridning

Et fribeløp for veldedige og allmennyttige organi-sasjoner knyttet til omsetning av varer og tjenesterpå kultur- og idrettsområdet vil i utgangspunktetinnebære at disse organisasjonene vil kunne tilbydenne type aktiviteter til en lavere pris enn regis-trerte virksomheter.

Det skal likevel nevnes at en ordning med et fri-beløp for denne sektoren vil medføre mindre kon-kurransevridninger enn ved en generell forhøy-else av registreringsgrensen, slik som beskrevet iavsnitt 10.4.2.2. Dette har sammenheng med at engenerell forhøyelse av registreringsgrensen vilomfatte alle varer og tjenester som omsettes fraveldedige og allmennyttige organisasjoner, menset fribeløp som foreslått i dette kapitlet kun vilgjelde de tjenestene innenfor kultur- og idrettsom-rådet som blir avgiftspliktige ved en eventuell inn-føring av breddemodellen. Dette innebærereksempelvis at et idrettslags omsetning av flyttetje-nester ikke vil omfattes av det omtalte fribeløpet,og det vil således ikke oppstå ytterligere konkur-ransevridninger mellom veldedige og allmennyt-tige organisasjoner og andre ordinært avgiftsplik-tige virksomheter enn etter dagens regelverk. Der-som man likevel finner at ordningen med et fribe-løp medfører konkurransevridninger, vil det væremulig å innføre en egen bestemmelse i merverdi-avgiftsloven som motvirker dette. Denne kan utfor-mes på samme måte som gjengitt i avsnitt 10.4.2.2.


En løsning som skissert her, vil innebære en skjer-ming av veldedige og allmennyttige organisasjo-nene som har sitt virke på kultur- og idrettsområ-det, og som i utgangspunktet har en avgiftspliktigomsetning lavere enn registreringsgrensen på140 000 kroner. Det er disse organisasjonene somvil nyte godt av fribeløpet knyttet til omsetning avadgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangemen-ter og rett til å utøve idrettsaktiviteter. De organisa-sjonene som etter dette i utgangspunktet har enavgiftspliktig omsetning under 140 000 kroner og itillegg har en omsetning knyttet til adgangsbillet-ter til kultur- og idrettsarrangement og rett til åutøve idrettsaktiviteter under 160 000 kroner vilverken ha rett eller plikt til å registrere seg i mer-verdiavgiftsmanntallet.

Utvalget har imidlertid vurdert en ordning medfrivillig registrering for disse organisasjonene.

Som gjengitt i avsnitt 10.4.2.3 kan det være fleregrunner til at en virksomhet ønsker å bli registrerti merverdiavgiftsmanntallet, eksempelvis dersomman står overfor større investeringer.

Det kan derfor også for denne ordningen værehensiktsmessig å innføre en mulighet for frivilligregistrering i merverdiavgiftsmanntallet. Dennekan utformes som i nevnte avsnitt 10.4.2.3. Den fri-villige registreringsordningen bør imidlertid kungjelde i tilfeller hvor den ordinære avgiftspliktigeomsetning og omsetning knyttet til adgangsbillet-ter til kultur- og idrettsarrangementer og rett til åutøve idrettsaktivitet samlet ligger mellom 140 000og 300 000 kroner.

10.4.4 Et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner

10.4.4.1 Innledning

Som et alternativ til en løsning med en forhøyetregistreringsgrense eller en løsning med etable-ring av et fribeløp, kan tenkes en løsning der detetableres et generelt unntak for frivillige organisa-sjoner. Et generelt unntak vil på samme måte somde andre skisserte løsningene kunne benyttes til åskjerme de frivillige organisasjonene som følge avutvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur-og idrettsområdet. Et generelt unntak vil imidler-tid i motsetning til de to andre skisserte løsningeneomfatte alle frivillige organisasjoner. En løsningmed forhøyet registreringsgrense vil i utgang-punktet kun komme små frivillige organisasjonenetil gode, og en fribeløpsløsning vil komme en endamindre krets av organisasjoner til gode.

Et generelt unntak for frivillige organisasjonervil innebære en avgrensning av unntaket som gårpå subjektet og ikke arten av varen eller tjenestensom omsettes eller størrelsen på den avgiftsplik-tige omsetningen. Det må derfor foretas enavgrensning av hvilke frivillige organisasjoner somskal omfattes av et slikt unntak. Utvalget har hervalgt å legge til grunn at et generelt unntak vilgjelde for veldedige og allmennyttige organisasjo-ner. Begrepet skal forstås på samme måte somellers i merverdiavgiftsloven.

Et generelt unntak for veldedige og allmennyt-tige organisasjoner innebærer at ingen av disseorganisasjonene skal beregne utgående merverdi-avgift av sin omsetning. Motstykket er at organisa-sjonene vil være avskåret fra å fradragsføre inngå-ende merverdiavgift.


10.4.4.2 Mulig løsning for å hindre konkurransevridninger som følge av et generelt unntak for veldedige og allmennyttige organisasjoner

Som nevnt i avsnitt 10.4.2.2 er allerede dagens ord-ning med en særskilt registreringsgrense for frivil-lige organisasjoner egnet til å gi disse organisasjo-ner et konkurransefortrinn i forhold til registrertevirksomheter som omsetter samme type varereller tjenester. Et generelt merverdiavgiftsunntakfor veldedige og allmennyttige organisasjoner vilpå samme måte som en forhøyet registrerings-grense, forsterke disse konkurransefortrinnene.Et generelt unntak innebærer at enhver veldedigog allmennyttig organisasjon uansett omsetnings-størrelse vil kunne tilby sine tjenester uten merver-diavgift og således i mange tilfeller til en lavere prisenn en registrert virksomhet. På dette grunnlag vildet i likhet med en løsning med forhøyet registre-ringsgrense kunne være et behov for løsningersom nøytraliserer slike konkurransevirkninger.

Som utvalget har skissert i avsnitt 10.4.2.2 omen forhøyet registreringsgrense, kan en mulig løs-ning for å hindre konkurransevridninger mellomfrivillige organisasjoner og registrerte næringsdri-vende være å etablere en egen konkurransevrid-ningsbestemmelse. En slik bestemmelse kan ogsåtenkes i tilknytning til et generelt unntak for velde-dige og allmennyttige organisasjoner. En konkur-ransevridningsbestemmelse vil innebære at orga-nisasjoner som i utgangspunktet er unntatt framerverdiavgiftsplikten, likevel kan måtte beregneog betale merverdiavgift dersom unntaket medfø-rer en nærmere definert konkurransevridning iforhold til registrert næringsdrivende som omset-ter tilsvarende varer og tjenester. Hvor stor grad avkonkurransevridning som skal kreves for at unnta-ket ikke lenger skal kunne benyttes, kan definerespå mange ulike måter. Utvalget vil imidlertid fore-slå at det oppstilles et krav om at konkurransevrid-ningene må være vesentlige for at konkurranse-vridningsregelen skal komme til anvendelse. Detteer i samsvar med den konkurransevridningsbe-stemmelsen som i dag finnes i merverdiavgiftslo-ven § 5 annet ledd. Følgen av at det oppstår envesentlig konkurransevridning som følge av unnta-ket, vil være at den frivillige organisasjonen påleg-ges å registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet.Organisasjonen vil da måtte beregne utgåendemerverdiavgift på sin omsetning. På den annenside vil organisasjonen få fradragsrett for inngå-ende merverdiavgift på anskaffelser til virksomhe-ten.


I likhet med en løsning med forhøyet registrerings-grense kan det være et behov for å supplere etgenerelt unntak for frivillige organisasjoner meden ordning med frivillig registrering. Mange av desamme hensyn vil gjøre seg gjeldende her somutvalget har skissert i avsnitt 10.4.2.3. Utvalgetpeker på at det også under denne skjermingsrege-len kan finnes frivillige organisasjoner som stårforan store investeringer, eller organisasjoner sombaserer sin virksomhet på salg av fritatte varer. Fordisse vil en registreringsmulighet i merverdiav-giftsmanntallet være ønskelig da dette åpner for enfradragsrett for inngående merverdiavgift. Utval-get peker også på at mange av de her nevnte orga-nisasjonene i dag vil være registrert for merverdi-avgift, og etableringen av et generelt unntak vilkunne føre til at disse faller utenfor merverdiav-giftssystemet. Disse organisasjonene har gjennomsin nåværende registrering måttet tilegne segkunnskap om merverdiavgiftssystemet og dessu-ten måttet etablere et administrativt apparat somkan håndtere merverdiavgiften. Mange av de hen-syn som taler for å holde mindre frivillige organisa-sjoner utenfor merverdiavgiftssystemet slår derforikke til i disse tilfellene.

På dette grunnlag bør det åpnes for en ordningmed frivillig registrering også som supplement tilen løsning med generelt unntak for veldedige ogallmennyttige organisasjoner. På samme måte somutvalget har skissert i avsnitt 10.4.2.3, bør imidler-tid den frivillige registreringsordningen ikkegjelde for virksomheter med en avgiftspliktigomsetning lavere enn dagens registreringsgrensepå 140 000 kroner. Inntil denne grensen er nåddfinnes det altså ingen mulighet for registrering imerverdiavgiftsmanntallet.

En frivillig registrering vil medføre de sammerettigheter og plikter som en ordinær registreringi merverdiavgiftsmanntallet. I hovedsak vil dettebety at den frivillige registrerte plikter å avgiftsbe-regne sin omsetning og at han eller hun på denannen side er berettiget til å fradragsføre inngå-ende merverdiavgift.

En frivillig registreringsordning vil uten utfyl-lende regler kunne resultere i at organisasjonenekun velger å la seg registrere i de periodene dettesynes gunstig med tanke på fradrag. En slik prak-sis er ikke ønskelig og ikke i tråd med hensynenebak registreringsordningen. En rett til frivilligregistrering bør derfor kombineres med et kravom at organisasjonen skal forbli registrert i mer-verdiavgiftsmanntallet i minst to år etter registre-ring. Dette innebærer at organisasjonen i hele


denne perioden må legge utgående merverdiavgiftpå sine varer og tjenester samtidig som den får fra-drag for sin inngående avgift på sine anskaffelsertil virksomheten.

10.4.4.4 Behovet for supplerende unntak for frivillig virksomhet

I motsetning til en løsning med forhøyet registre-ringsgrense legger utvalget til grunn at det ikkelenger vil være behov for å opprettholde de små ogenkeltstående unntakene som følger av merverdi-avgiftsloven og av vedtak fattet med hjemmel i mer-verdiavgiftsloven § 70 ved innføringen av et gene-relt unntak for veldedige og allmennyttige organi-sasjoner. Et generelt unntak vil gjelde for defrivillige organisasjonene som sådanne, og vil inne-bære at all omsetning som organisasjonene har vilvære unntatt. Omsetningens karakter eller stør-relse har ingen betydning.

Et generelt unntak vil på denne bakgrunn kon-sumere alle andre særskilte unntak, og utvalgetlegger til grunn at det derfor ikke vil være behovfor disse i tillegg til det generelle.

10.5 Beskrivelse av breddemodellen i forhold til utvalgets kriterier

10.5.1 Enkelhet

Breddemodellen vil i flere sammenhenger inne-bære forenklinger sammenlignet med dagensregelverk på kultur- og idrettsområdet.

For det første vil breddemodellen medføre for-enklinger for så vidt gjelder fordeling av inngåendemerverdiavgift. Som nevnt under kapittel 9, førergjeldende rett til at en rekke aktører innen kulturog idrettsområdet driver delt virksomhet. Detteskyldes at de både har avgiftspliktig omsetning,f.eks. av kioskvarer eller reklametjenester, og ikke-avgiftspliktig omsetning, f.eks. av adgangsbillettertil sine arrangement. For anskaffelser til beggevirksomhetsområdene, fellesanskaffelser, skal detforetas en fordeling av inngående merverdiavgift.Regelverket for denne fordeling er krevende åpraktisere både for forvaltningen og for denæringsdrivende, og det verserer for tiden enrekke saker om dette for domstolene.

Den fordelingsproblematikk som foreliggeretter gjeldende rett, vil i stor grad bli fjernet ved atdet innføres merverdiavgift på adgangsbilletter tilkultur- og idrettsarrangement og på retten til åutøve idrettsaktivitet. Merverdiavgiftsregistrertevirksomheter innen kultur og idrettsområdet viletter dette i stor grad kun ha avgiftspliktig omset-

ning, og fordelingsproblematikken knyttet til inn-gående avgift vil reduseres betydelig. Alle anskaf-felser skal i utgangpunktet henføres til en avgifts-pliktig virksomhet, og man vil dermed få fullt fra-drag for inngående avgift. Et merverdiavgiftsregis-trert teater eller en merverdiavgiftsregistrertfotballklubb vil eksempelvis kunne trekke fra heleden inngående avgiften på anskaffelser til vedlike-hold og drift av bygninger eller stadionanlegg.

For det andre vil breddemodellen medføre for-enklinger i forhold til de avgrensninger som i dagmå gjøres mellom avgiftspliktige og ikke-avgifts-pliktige tjenestene på kultur- og idrettsområdet.Som nevnt under avsnitt 5.2, er gjeldende rettutformet slik at f.eks. adgangsbilletter til konser-ter, teater, dansetilstelninger med levende musikkog opplevelsessentra er unntatt fra merverdiavgift.Dette er begreper uten et klart definert innhold, ogdet kan i praksis være vanskelig å avgjøre om etarrangement omfattets av et av disse begrepeneeller ikke. Slike avgrensningsproblemer vil ikkelenger eksistere dersom man opphever unntakenesom i dag gjelder på området. Ved en opphevelseav unntakene vil registrerte virksomheter måtteavgiftsberegne sine adgangsbilletter til alle typerarrangement.

For det tredje vil breddemodellen medføre for-enklinger i form av et ryddigere og mer enhetligmerverdiavgiftsregelverk. Ved å oppheve unnta-kene på kultur- og idrettområdet vil man få færresærskilte bestemmelser i regelverket og dermedflere tjenester som følger lovens hovedregel omavgiftsplikt.

Breddemodellen, slik den er beskrevet foran,inneholder tre mulige skjermingsløsninger for vel-dedig og allmennyttige virksomheter. De tre skjer-mingsløsningene vil i ulik grad tilfredsstille krite-riet om enkelhet. I det følgende gjøres det kortrede for utvalgets syn på de tre ulike løsningene iforhold til dette kriteriet.

Skjermingsløsningen som går på å heve regis-treringsgrensen for veldedige og allmennyttigeorganisasjoner vil ikke innebære noen forenklingsammenlignet med dagens regelverk. Utvalget leg-ger til grunn at det i utgangspunktet vil være likeenkelt for avgiftsmyndighetene som de veldedigeog allmennyttige organisasjonene å forholde seg tilen registreringsgrense på 300 000 kroner som engrense på 140 000 kroner.

Skjermingsløsningen som innebærer at det eta-bleres et fribeløp knyttet til omsetning av kultur- ogidrettstjenester vil være noe mer komplisert enndagens regel. Løsningen innebærer at man i vurde-ringen av om registreringsgrensen er nådd må sesærskilt hen til omsetning av kultur- og idrettstje-


nester. Aktørene må altså forholde seg til enavgrensning av hva som anses som kultur ogidrettstjenester og dessuten en ny grense på 300000 kroner som omsetning av slike tjenester ikkeskal overstige.

Skjermingsløsningen som innebærer at det eta-bleres et generelt unntak for veldedige og allmenn-nyttige organisasjoner vil i utgangpunktet være for-holdsvis enkel å praktisere. Løsningen innebærerat alle virksomheter som tilfredsstiller kravene til åvære en veldedig og allmennyttig organisasjonskal være unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Dettebetyr at man verken trenger å se hen til type omset-ning eller omsetningsstørrelse i vurderingen avom avgiftsplikt foreligger. Resultatet av dette vilvære at det ikke lenger vil være behov for noensærskilt registreringsgrense eller særskilte unntakfor veldedig og allmennyttige organisasjoner.

10.5.2 Konkurransenøytralitet

Et av prinsippene som ligger til grunn for et godtmerverdiavgiftssystem, er at systemet bør virkenøytralt. Dette betyr i utgangspunktet at naturligesammenlignbare ytelser og ytelser som står i nærtkonkurranseforhold til hverandre bør behandlesmest mulig likt. Breddemodellen vil i stor gradvære utformet i samsvar med dette prinsippet.

Modellen innebærer at man opphever unnta-kene for omsetning av adgangsbilletter til kultur-og idrettsarrangementer og for omsetning av retttil å utøve idrettsaktivitet slik at disse tjenestene iutgangspunktet følger hovedreglene i merverdiav-giftsloven om generell avgiftsplikt. På denne måtenskal det f.eks. ikke lenger skilles mellom avgifts-pliktige og avgiftsunntatte arrangement slik mangjør i dag. Etter gjeldende regelverk vil f.eks.adgangsbilletter til en teateroppsetning, en kon-sert eller en dansetilstelning med levende musikkvære unntatt fra avgiftsplikt, mens adgangsbillettertil f.eks. en pianobar, et diskotek eller et chippen-dale-show vil være avgiftspliktige. At slike avgifts-pliktige og ikke-avgiftspliktige underholdningstil-bud vil være sammenlignbare og konkurrerendeytelser, og at en ulik avgiftsmessig behandling vilkunne være styrende for sluttbrukerens valg av tje-neste og dermed være konkurransevridene, finnerutvalget lite tvilsomt. Det samme må gjelde påidrettsområdet. Utvalget finner det trolig at idretts-aktiviteter konkurrerer med andre fritidsbeskjefti-gelser som etter dagens regelverk er avgiftsplik-tige, og at en avgiftsplikt på retten til å utøveidrettsaktivitet kan bidra til en konkurransenøytra-lisering mellom de ulike tjenestene. På denne bak-grunn vil altså breddemodellen kunne redusere

noen av de eksisterende konkurransevridningersom dagens regelverk gir opphav til.

At like ytelser bør behandles likt for å hindrekonkurransevridninger, er likevel bare et utgangs-punkt. I enkelte tilfeller vil nettopp en avgiftsmes-sig likebehandling av naturlig sammenlignbareytelser og ytelser som står i nært konkurransefor-hold til hverandre, kunne være det som fører til for-sterkede konkurransevridninger. Særlig vil dettekunne være tilfelle der man avgiftslegger tjeneste-typer som tilbys av både virksomheter som mottaroffentlig støtte og virksomheter som ikke mottaroffentlig støtte.

Som nevnt under kapittel 9, består kultur- ogidrettsområdet av en rekke virksomheter som mot-tar betydelig offentlige tilskudd. En avgiftsplikt fordisse virksomhetene vil, som følge av fradragsret-ten for inngående avgift og på grunn av den måtenoffentlige tilskudd behandles etter merverdiav-giftsregelverket, bety at de kan motta store beløp iavgiftsrefusjoner. Innføring av merverdiavgift påkultur- og idrettsområdet vil derfor kunne føre tiløkt offentlig støtte til slike virksomheter i form avindirekte støtte via merverdiavgiftssystemet. Slikøkt offentlig støtte vil i sin tur kunne innebære kon-kurranseulikhet i forhold til virksomheter somikke er mottaker av offentlig støtte.

Kombinasjonen av avgiftsplikt og offentlig til-skudd vil særlig virke inn på konkurransesituasjo-nen på områder hvor det bare er noen aktører sommottar slike tilskudd. Typisk her er teatersektoren,hvor man har store teatre som er helt avhengig avoffentlige tilskudd samtidig som andre driver påhelt kommersiell basis. Utvalget legger således tilgrunn at det innen slike områder vil kunne oppståforskjellsbehandling som følge av en avgiftsplikt påkultur- og idrettstjenester. Det kan heller ikke ute-lukke at en avgiftsplikt vil føre til en ren subsidie-ring av enkelte institusjoner. I andre deler av kul-tursektoren, f.eks. når der gjelder konsertvirksom-het, vil man ikke få de samme utslagene av eksiste-rende støtteordninger. Dette fordi det kan væretale om ganske få støtteberettigete i forhold til detstore antall kommersielle aktører.

I prinsippet vil avgiftsplikt alltid medføre ulikbehandling på felt hvor slike offentlige støtteord-ninger foreligger, gitt at dagens behandling avstøtte i merverdiavgiftsregelverket ikke endres.Den skjevhet som tilskuddene skaper vil øke vedinnføring av avgift på området. Det er på dettegrunnlag utvalgets oppfatning at breddemodellen,slik den er beskrevet ovenfor, vil kunne føre til ulikbehandling i favør av virksomheter som er motta-kere av offentlige tilskudd. Dette vil i enda størregrad gjelde dersom det innføres en redusert mer-


verdiavgiftssats på disse områdene. Utvalget pekerimidlertid her på den mulighet som ligger i å nøy-tralisere disse virkningene gjennom å redusere dedirekte offentlige tilskuddene. Det vises i dennesammenheng til avsnitt 17.9.3. Et alternativ kanvære å innføre en begrensning i retten til å fra-dragsføre inngående merverdiavgift, se avsnitt17.9.4.

Breddemodellen, slik den er beskrevet foran,inneholder tre mulige skjermingsløsninger for vel-dedig og allmennyttige organisasjoner. De treskjermingsløsningene vil som beskrevet kunneføre til ulik grad av forskjellsbehandling i favør avde skjermede organisasjonene. Det vil også kunneoppstå uheldige terskelvirkinger knyttet til omman omfattes av skjermingsreglene eller ikke.

Utvalget peker på at konkurranseaspekteneved de ulike skjermingsmodellen er nærmereredegjort for under beskrivelsen av disse. Påsamme måte er det under beskrivelsen redegjortfor hvilke mulige virkemidler som utvalget vil fore-slå. Det vises til denne omtalen.

10.5.3 Indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet

Breddemodellen vil som tidligere nevnt medføre aten rekke aktører vil få støtte både ved offentligeoverføringer og gjennom merverdiavgiftsregelver-ket ved å kunne levere negative omsetningsoppga-ver. Dette vil særlig gjelde større kulturelle institu-sjoner som opera, teater og museer som hovedsake-lig har inntektene sine fra diverse støtteordninger.Men også andre aktører som mottar slik støtte ogsom blir avgiftspliktig vil kunne nyte godt av demuligheter fradragsretten gir. Offentlig støtte børsom tidligere nevnt ideelt sett ikke komme gjen-nom merverdiavgiftsregelverket, men gjennomordinære overføringer.

10.5.4 Robust over tid

Dagens unntaksbestemmelser på kultur- ogidrettsområdet har vært under stadig press etter atde ble innført ved merverdiavgiftsreformen i 2001.Dette har vist seg ved at bestemmelsen i merverdi-avgiftsloven § 5 b første ledd nr 5 er blitt utvidet,både gjennom fortolkning og ved lovendring, til ågjelde nye typer tjenester innenfor kulturområdet.Eksempler på dette er dansetilstelning medlevende musikk og strippeshow (selv om sist-nevnte nå er avgiftspliktig). Kinoene ble imidlertidavgiftspliktige for omsetning av kinobilletter etterat de opprinnelig var omfattet av unntaket. Ved åinnføre breddemodellen får man et regelverk som

er ment å være enkelt praktiserbart uten for mangevanskelige fortolkningsproblemer. Dette har sam-menheng med at unntakene oppheves, slik at detikke lengre vil være avgrensningsspørsmål knyttettil avgiftsplikten. I tillegg er skjermingsregleneutformet slik at de skal være enkle å håndheve.

Det vil imidlertid kunne oppstå terskelvirknin-ger dersom det innføres en forhøyet registrerings-grense eller bunnfradrag for allmennyttig og velde-dige organisasjoner. Dette har sammenheng medat registreringsgrensen vil være høyere enn etterdagens regler, og en avgiftsplikt for aktøren vilsamlet sett få større avgiftsmessige konsekvenserenn hva som er tilfellet i dag. Denne effekten vilimidlertid reduseres dersom det innføres en ord-ning med mulighet for frivillig registrering.

10.5.5 Økonomiske og administrative kostnader

De økonomiske konsekvensene av å innføre enbreddemodell er utredet i kapittel 17. I beregnin-gene av provenyeffekten har utvalget vurderteffekten både med 25 pst. og 8 pst. merverdiav-giftssats. Ved 25 pst. merverdiavgiftssats er det iberegningene lagt til grunn at billettprisene vil økemed 10 pst. Videre er det lagt til grunn at publi-kums etterspørsel ikke vil reduseres som følge avde økte prisene. Innføres det 8 pst. merverdiav-giftssats forutsettes det i beregningene at priseneikke vil endres. Totalt anslår utvalget at innføringav en breddemodell med den reduserte satsen på8 pst. vil gi staten et provenytap på om lag 635 mill.kroner, mens bruk av den generelle satsen på25 pst. vil redusere statens provenytapet til om lag115 mill. kroner. Ved å øke registreringsgrensenfor veldedige og allmennyttige organisasjoner til300 000 kroner, kombinert med en frivillig regis-treringsrett, vil statens provenytap økes med omlag 5 mill. kroner. Utvalget påpeker at beregnin-gene er svært usikre. Usikkerheten er bl.a. knyttettil datakvaliteten, forutsetningene som legges tilgrunn i beregningene og aktørenes tilpasning tilnye merverdiavgiftsregler.

Breddemodellen innebærer at man oppheverunntaket som i dag gjelder for adgangsbilletter tilkultur- og idrettsarrangementer og unntaket somgjelder for utøvelse av idrettsaktivitet. Resultatet avmodellen vil altså være at omsetning av disse tje-nestene skal følge merverdiavgiftslovens hovedre-gel om avgiftsplikt. Modellen vil som følge av dettegi en omfattende merverdiavgiftsplikt, og utvalgetlegger til grunn at dette vil føre til flere registre-ringspliktige subjekter enn i dag. Skattedirektora-tet opplyser at etatens systemer og tilgjengelig per-


sonalressurser vil kunne håndtere det tekniskearbeidet med nyregistreringer uten særlige ekstraadministrative kostnader. Det opplyses videre at enmodell med færre avgrensningsspørsmål enn i dagvil redusere skatteetatens administrative kostna-der ved å besvare henvendelser og utarbeide infor-masjon omkring regelverket.

Under breddemodellen skisseres det tre alter-native løsninger for å skjerme veldedige og all-mennyttige organisasjoner, og de administrativekostnadene ved breddemodellen som sådan vil iliten grad påvirkes av hvilken av disse skjermings-løsningene som velges. Skattedirektoratet antarimidlertid at dersom det etableres frivillige regis-treringsordninger og/eller konkurransevridnings-bestemmelser under disse skjermingsløsningene,vil dette forutsette en saksbehandling av skatteeta-ten som vil gi noe ekstra administrative kostnader.

For de næringsdrivende vil en breddemodellinnebære reduserte administrative kostnader damodellen i utgangspunktet vil redusere omfangetav delte virksomheter og dermed fordelingsproble-mene som knytter seg til inngående merverdiav-gift.

10.5.6 EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet

Utvalget har vurdert hvorvidt og i hvilken grad deenkelte modellene kan være i strid med de ram-mene EUs regelverk setter for medlemslandene påmerverdiavgiftsområdet. Merverdiavgiftdirektivetsetter krav til og rammer for medlemslandenesregelverk på området, men gir ikke noen uttøm-mende beskrivelse av et helhetlig merverdiavgifts-system. Direktivet gir også valgmuligheter påenkelte områder. Det foreligger derfor flere nasjo-nale særordninger på merverdiavgiftsområdet,f.eks. i forhold til bruk av satser. I tillegg er det eta-blert flere overgangsordninger, eksempelvis forunntakene, se avsnitt 7.2.

Omsetning av visse kulturelle tjenester er unn-tatt dersom tjenestene leveres av offentligrettsligeorganer eller andre kulturelle organer som er god-kjent av det enkelte medlemsland, jf. artikkel 132nr. 1 bokstav n. Unntaket omfatter også omsetningav varer med nær tilknytning til disse tjenestene.

Omsetning av visse former for tjenester mednær tilknytning til utøvelse av idrett eller fysisk tre-ning er unntatt dersom tjenestene omsettes av fri-villige organisasjoner («non-profit-making organi-sations») til fordel for personer som deltar i idretteller fysisk trening, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstav m.Unntaket omfatter ikke omsetning av varer ellertjenester som omsettes av kommersielle aktører.

Det framgår videre av artikkel 371, jf. vedlegg X delB, som gjelder for de landene som var medlemmerper 1. januar 1978, at de kan fortsette med åanvende enkelte unntak i den utstrekning slike tje-nester på det tidspunktet var unntatt i det enkeltemedlemsland. Et av disse unntakene er oppkrevingav inngangsbilletter ved idrettsarrangementer, jf.del B nr. 1.

Merverdiavgiftsdirektivet artikkel 132 nr. 1bokstav l unntar frivillige organisasjoners («non-profit-making organisations») omsetning av tjenes-ter til sine medlemmer dersom vederlaget mottas iform av medlemskontingent.

Breddemodellen medfører i utgangspunktet enutvidelse av merverdiavgiftsplikten også i forholdtil EUs merverdiavgiftdirektiv ved at alle aktører,også offentlige og frivillige, i utgangspunktet bliromfattet av merverdiavgiftsplikten. Modellen harimidlertid, slik det framgår i avsnitt 10.4, omfat-tende skjermingsregler for frivillig virksomhet,noe som medfører at denne sektoren i stor grad fal-ler utenfor avgiftsområdet.

10.6 Utvalgets vurderinger

Breddemodellen vil, slik også navnet indikerer, giet meget bredt avgiftsgrunnlag på kultur- ogidrettsområdet. Utvalget er derfor av den oppfat-ning at dette kan være en systemteknisk god løs-ning for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget påkultur- og idrettsområdet. Modellen ivaretar etsentralt merverdiavgiftsrettslig prinsipp om et bre-dest mulig avgiftsgrunnlag.

Breddemodellen vil også i stor grad innebæreen løsning av de problemene knyttet til fordeling avinngående avgift som skisseres i utvalgets mandat.Ved en breddemodell vil en rekke virksomheter gåfra å drive delvis merverdiavgiftspliktig virksom-het til å drive utelukkende merverdiavgiftspliktigvirksomhet. Dette vil etter utvalgets mening i storgrad kunne fjerne den fordelingsproblematikken iforhold til inngående avgift som mange virksomhe-ter står overfor etter gjeldende regelverk. Alleanskaffelser vil etter utvalgets anbefalte modell iutgangpunktet henføres til en avgiftspliktig virk-somhet, og man vil dermed få fullt fradrag for allinngående avgift.

En breddemodell vil medføre store forenklin-ger sammenlignet med dagens regelverk, når detgjelder avgrensningen av hva som skal væreavgiftspliktig. Modellen innebærer f.eks. atadgangsbilletter til alle typer kultur- og idrettsar-rangementer blir avgiftspliktig, og det vil altså ikkelenger være nødvendig i merverdiavgiftssammen-


heng å skille mellom ulike arrangementer. Utval-get peker imidlertid på at det som følge av en bred-demodell kan oppstå enkelte nye avgrensnings-spørsmål. For eksempel vil det bli nødvendig åskille mellom en avgiftspliktig omsetning av rettentil å utøve idrettsaktivitet og en ikke- avgiftspliktigmedlemskontingent. Denne avgrensningen viletter utvalgets oppfatning kunne by på enkelte pro-blemer, men samlet sett synes avgrensningspro-blemene ved en breddemodell atskillig mindre ennde man står overfor i dag. Et eksempel på museers

merverdiavgiftsplikt etter breddemodellen er gitt iboks 10.1.

Forenklinger i forhold til avgrensninger viletter utvalgets oppfatning og dessuten etter detman har fått opplyst fra Skattedirektoratet ogsågjøre merverdiavgiftsregelverket på dette områdetbilligere å administrere enn dagens regelverk.Færre avgrensningsproblemer vil dessuten gi etmer robust og forutsigbart regelverk. Det ergrunn til å tro at et regelverk som i større grad enntidligere likebehandler alle typer tjenester innenfor

Boks 10.1 Breddemodellen og museum

Ettersom museer driver virksomhet både innen-for og utenfor merverdiavgiftsområdet, vil detetter dagens regelverk ikke være anledning til åfradragsføre all inngående merverdiavgift. Detteinnebærer at kostnader utelukkende til den delenav driften som er utenfor merverdiavgiftsområdet(billettomsetningen) ikke kan fradragsføres i dethele tatt, mens kostnader til den delen som ermerverdiavgiftspliktig (kiosk, reklame) kan fra-dragsføres fullt ut. Anskaffelser som er felles forbegge virksomhetsområdene må fordeles etterskjønnsmessige fordelingsnøkler. Fordelingen avinngående avgift har derfor i praksis vist segkomplisert og administrativt krevende. Dette harogså medført at museene har en ulik praktiseringav regelverket som gjelder fordeling av inngå-ende merverdiavgift. Museumsreformen leggervidere til grunn at det i større grad skal være etsamarbeid mellom museene, blant annet ved kjøpav kompetanse fra hverandre. Ved at selger avslike tjenester skal beregne merverdiavgift avvederlaget uten at kjøper får fullt fradrag, hindrerdagens regler et større samarbeid mellom muse-ene. I stedet for å kjøpe tjenester av hverandre, vilmuseene på bakgrunn av den manglende fra-dragsretten, heller ha et incitament til å ansetteeget personell. I tillegg vil merverdiavgiftskom-pensasjonsordningen for kommunesektorenmedføre at museer som er organisert som egnejuridiske subjekter forskjellsbehandles i forholdtil museer i kommunal og fylkeskommunal eie.Dette har sammenheng med at sistnevnte vil fåfradrag for alle kostnader knyttet til oppføring ogdrift av museet.

Breddemodellen innebærer at museene blirmerverdiavgiftspliktige for i utgangspunktet allomsetning, herunder omsetning av billetter, kios-kvarer og reklameprodukter, såfremt virksom-heten drives i næring og omsetningen overstiger

50 000 kroner innenfor en periode på12 måneder. Billettomsetningen skal avgiftsbe-regnes med en sats på 8 pst., mens ordinærsats på 25 pst. skal benyttes på annen omset-ning. Motsatsen til dette er at inngående mer-verdiavgift på alle anskaffelser kan fradragsfø-res. Dette vil gjelde både anskaffelser i forbin-delse med nyoppføringer og utgifter til dendaglige driften. Breddemodellen medfører der-for ingen kompliserte fordelingsspørsmål knyt-tet til fradragsretten.

Videre må museene beregne merverdiav-gift på omsetning av de fleste tjenester somytes til andre museer, f.eks. tjenester som gjel-der restaurering eller regnskapsføring (noenfå tjenester kan imidlertid omsettes utenberegning av merverdiavgift, f.eks. undervis-ningstjenester). De avgiftspliktige tjenesten vilikke omfattes av den reduserte satsen på8 pst., men skal beregnes med ordinær sats på25 pst. Etter breddemodellen vil imidlertidmuseet som kjøper denne tjenesten kunne fra-dragsføre merverdiavgiften som er lagt på ved-erlaget. Modellen er dermed nøytral i den for-stand at den ikke oppfordrer til egenproduk-sjon av disse tjenestene. Museene vil medandre ord i merverdiavgiftsregelverket ikkegis noe incitament til å la egne ansatte utføreoppgaven i stedet for å kjøpe den inn fra andre.

Ved at breddemodellen innebærer fullt fra-drag for inngående merverdiavgift vil merver-diavgiftslovens bestemmelser om fradragsrettikke lengre medføre forskjellsbehandling avmuseer som er organisert som stiftelser ogmuseer som er i kommunal eller fylkeskom-munal eie. Fradrag for all inngående avgift gisfor begge organisasjonsformer og merverdiav-giftsregelverket vil således ikke påvirke valg avdenne.


samme område, vil bli utsatt for mindre press fraulike grupper som ønsker regelverket endret i denene eller andre retning.

Breddemodellen vil i utgangpunktet gi et nega-tivt proveny for staten. Dette er et direkte resultatav at også virksomheter som mottar offentligeoverføringer blir avgiftspliktige under breddemo-dellen. Slike virksomheter vil gjennom en avgifts-plikt gjennomgående kunne levere negative omset-ningsoppgaver ved at inngående merverdiavgift påvirksomhetens anskaffelser er høyere enn utgå-ende merverdiavgift på omsetningen av eksempel-vis adgangsbilletter. Dette innebærer at slike virk-somheter vil motta overføringer fra staten gjen-nom merverdiavgiftssystemet. Som følge av dissemer indirekte overføringene gjennom merverdiav-giftssystemet, vil det dessuten oppstå en potensiellforskjellsbehandling i favør av disse virksomhe-tene i forhold til virksomheter som ikke eller i min-dre grad er mottakere av offentlige overføringer.

En breddemodell vil i sin rene form innbære atogså veldedige og allmennyttige organisasjonersom omsetter kultur- og idrettstjenester får en høy-ere avgiftspliktig omsetning enn tidligere, og pågrunn av dette vil kunne bli registreringspliktigfordi de når registreringsgrensen. Disse organisa-sjonene er imidlertid ofte små og baserer sin virk-somhet på frivillig arbeid. De vil dessuten sjeldenha et administrativt apparat som kan håndtere deplikter som følger av en merverdiavgiftsregistre-ring. På denne bakgrunn har det derfor vært etønske fra utvalget om å skjerme slike organisasjo-ner. Utvalgets utfordring har her vært å finne enhensiktsmessig skjermingsmåte for disse organi-sasjonene.

Utvalget legger til grunn at en skjerming i formav en forhøyet registreringsgrense til 300 000 kro-

ner er den mest hensiktsmessige måten å skjermesmå veldedige og allmennyttige organisasjoner.Denne løsningen er enkel å praktisere og er dess-uten kjent fra dagens regelverk. Erfaringer fra gjel-dende rett tilsier også at en slik løsning fungereretter sin hensikt. Utvalget er videre av den oppfat-ning at en forhøyet registreringsgrense i rimeligutstrekning vil skjerme de organisasjonene somblir berørt av den utvidelsen av avgiftsgrunnlagetsom breddemodellen innebærer. En frivillig regis-treringsordning bør vurderes ved en forhøyelse avregistreringsgrensen.

Utvalget anser skjermingsmåten som innebæ-rer en etablering av et fribeløp for omsetning avkultur- og idrettstjenester som mindre egnet til åskjerme veldedige og allmennyttige organisasjo-ner. Dette vil etter utvalgets mening være en kom-plisert løsning som vil være arbeidskrevende åpraktisere både for organisasjonene og avgifts-myndighetene. I tillegg til å måtte forholde seg tilflere beløpsgrenser må aktørene dessuten måtteforholde seg til en avgrensning av hvilke tjenestersom skal regnes med i vurderingen av om fribelø-pet er fylt opp.

Utvalget anser også skjermingsmåten sominnebærer et generelt unntak for veldedige og all-mennyttige organisasjoner som mindre egnet til åskjerme veldedige og allmennyttige organisasjo-ner. Denne løsningen vil innebære at alle slikeorganisasjoner vil være unntatt fra merverdiav-giftsplikt uavhengig av hvordan omsetning de dri-ver og dessuten størrelsen på denne omsetningen.Utvalget legger til grunn at en slik løsning vilkunne gi betydelige konkurransevridninger i favørav disse organisasjonene på bekostning av regis-trerte næringsdrivende.


Kapittel 11

Utvalgets beskrivelse og vurdering av subjektmodellen

11.1 Innledning

I dette kapitlet gir utvalget en nærmere presenta-sjon av subjektmodellen. Hovedtrekkene i dennemodellen er kort omtalt i boks 9.1 i kapittel 9. Førstbeskrives utformingen av modellen innenfor områ-dene kultur og idrett, se avsnittene 11.2 og 11.3.Deretter beskrives modellen i forhold til frivilligsektor, se avsnitt 11.4. I avsnitt 11.5 vurderes sub-jektmodellen opp mot kriteriene som er oppstilt ikapittel 9, før utvalget i avsnitt 11.6 foretar en sam-let vurdering av modellen.

11.2 Beskrivelse av subjektmodellen på kulturområdet

Etter gjeldende rett er tjenester i form av rett til åovervære teater-, opera-, ballettog sirkusforestil-linger, konsertarrangement, utstillinger i gallerierog museer, samt adgang til fornøyelsesparker, opp-levelsessentra og dansetilstelninger med levendemusikk unntatt fra den generelle merverdiavgifts-plikten, jf. merverdiavgiftsloven § 5 b første leddnr. 5. Dette gjelder uavhengig av hvem som tilbyrtjenesten og uavhengig av om det mottas offentligstøtte til virksomheten. Dette er altså et unntakhvor tjenesten etter sin art er unntatt og unntaketer derfor regulert i merverdiavgiftsloven § 5 bsammen med de øvrige artsbestemte unntakenefor tjenester.

Utvalget vil i dette kapitlet redegjøre for enmodell hvor unntaket for denne type tjenester gjø-res avhengig av hvilke subjekter som omsetter tje-nestene. Dette kan lovteknisk gjennomføres ved atunntaket i merverdiavgiftsloven § 5 b første leddnr. 5 videreføres, men kun dersom tjenesteneomsettes av enkelte utvalgte subjekter. En alterna-tiv måte å utforme et slikt unntak lovteknisk sett erat unntaket fjernes fra merverdiavgiftsloven § 5 bførste ledd nr. 5 og i stedet innarbeides i merverdi-avgiftsloven § 5 sammen med de øvrige unntakenesom er avgrenset etter subjekt.

Sammenlignet med gjeldende rettstilstandinnebærer den skisserte løsningen, som kanbetegnes som subjektmodellen, i likhet med bred-

demodellen og aktivitetsmodellen, at merverdiav-giftsgrunnlaget utvides. Spesielt for subjektmodel-len er imidlertid at det innføres en subjektavgrens-ning slik at virksomheter som i mindre grad driverpå et kommersielt grunnlag unntas fra den gene-relle merverdiavgiftsplikten.

Det sentrale spørsmålet ved utformingen avsubjektmodellen blir derfor hvordan man skal defi-nere kommersielle og ikke-kommersielle virksom-heter. Som påpekt i kapittel 3 omfatter kultur- ogunderholdningssektoren et bredt spekter av aktø-rer med ulik struktur, økonomi og finansieringskil-der. En rekke aktører er avhengige av offentlige til-skudd og frivillig innsats for å opprettholde driften.Det er imidlertid store forskjeller med hensyn tilnivået på de offentlige bidragene. Ved siden avdette finnes det privatfinansierte virksomhetersom baserer sin drift på i hovedsak kommersielleinntekter. Innen kultur- og underholdningssekto-ren er det derfor forutsetningsvis to typer subjek-ter som bør omfattes av subjektavgrensningen ogdermed være unntatt fra merverdiavgiftspliktenetter den skisserte modellen. Dette gjelder offent-lige enheter (bevilgningsfinansiert virksomhet) ogandre aktører som mottar offentlig støtte over etvisst nivå. Utvalget antar at når aktivitetene utøvesav nevnte subjekter, vil det som oftest dreie seg omvirksomhet som i mindre grad drives på kommer-siell basis. I denne forbindelse vises det også tilbegrunnelsen for gjeldende unntak som var atmange aktører på dette området mottar storeoffentlige overføringer slik at en merverdiavgifts-plikt medfører provenybortfall for staten.

Denne tilnærmingen har da også flere likhets-trekk med unntaket på kulturområdet som finnes iEUs merverdiavgiftsdirektiv, se avsnitt 7.2.3.2.Etter artikkel 132 nr. 1 bokstav n unntas fra mer-verdiavgiftsplikt visse kulturelle tjenester somleveres av offentligrettslige organer eller andrekulturelle organer som er godkjent av det enkeltemedlemsland. Formålet med nevnte unntak i EUsmerverdiavgiftsdirektivet er først og fremst åfange opp aktører der innslaget av mer kommersi-elle aktiviteter kan bedømmes som marginalt. Påtilsvarende måte vil hovedformålet med subjekt-modellen som nevnt være å holde utenfor merver-


diavgiftssystemet aktører som i mindre grad driverpå kommersielle vilkår. I forlengelsen av dette kandet videre vises til svensk merverdiavgiftsrett hvordet bl.a. er gjennomført unntak for offentligemuseer og museer som mottar offentlig støtte, seavsnitt 7.3.2.6. Utvalget mener at en slik avgrens-ning også kan være en hensiktsmessig løsning vedutforming av en subjektmodell i norsk merverdiav-giftsrett. Dette vil i så fall bety at offentlig og offent-lig støttet virksomhet vil omfattes av subjektav-grensningen. Siden det på dette området også ermange aktører som baserer sin drift på frivilligarbeid, bør veldedige og allmennyttige organisa-sjoner på linje med offentlig og offentlig støttetvirksomhet omfattes av subjektavgrensningen.

Av ovennevnte framgår at offentlige virksom-heter, tilskuddberettigede virksomheter over etvisst støttenivå og veldedige og allmennyttigeorganisasjoner vil omfattes av subjektavgrensnin-gen, og dermed være unntatt fra merverdiavgifts-plikt etter subjektmodellen dersom vilkårene forøvrig er oppfylt.

Vurderinger av hva som skal anses som enoffentlig virksomhet og således komme innenforden skisserte subjektavgrensningen, bør normaltikke by på problemer. Offentlig virksomhet vilomfatte både statlige, fylkeskommunale og kom-munale enheter. Ved denne avgrensningen leggerutvalget opp til at begrepet enhet skal forstås slik atvirksomheten må være en del av staten, fylkeskom-munene eller kommunene som en juridisk person.Når det gjelder kommunesektoren vil dette bety atsubjektavgrensningen fanger opp enheter somomhandlet i kommuneloven, dvs. kommuner ogfylkeskommuner med kommunal og fylkeskom-munal virksomhet der kommunestyret, fylkestin-get eller annet styre eller råd i henhold til kommu-nelovgivningen er øverste myndighet. Offentligvirksomhet som er fristilt og gjort til selvstendigerettssubjekter vil derimot etter denne avgrensnin-gen ikke være omfattet. Eksempelvis vil et statligeller kommunalt eiet aksjeselskap ikke være enoffentlig virksomhet etter denne avgrensningen.Dette vil bl.a. bety at Den Norske Opera som erorganisert som et aksjeselskap, eiet 90 pst. av sta-ten og 10 pst. av Det Norske Operafond, ikke vilvære omfattet av begrepet offentlig virksomhet.Den Norske Operas avgiftsrettslige posisjon ettersubjektmodellen vil derfor bestemmes ut fra nivåetpå det offentlige tilskuddet. På samme måte vil stat-lige og kommunale stiftelser ikke anses som enoffentlig virksomhet. En stiftelse er i likhet medselskaper en juridisk person, dvs. selvstendige rett-subjekter, og vil derfor ikke omfattes av den skis-serte subjektavgrensningen med mindre noen av

de andre alternativene får anvendelse. Nasjonal-museet for kunst, arkitektur og design er et eksem-pel på et museum som er etablert som en stiftelse(opprettet av staten ved Kultur- og kirkedeparte-mentet). Nasjonalmuseet avgiftsrettslige posisjonetter subjektmodellen vil derfor bestemmes ut franivået på det offentlige tilskuddet. Ved å avgrenseoffentlig virksomhet på denne måten antar utvalgetat det vil øke sannsynligheten for at aktivitetenesom kommer innenfor denne avgrensningen ikkeer av mer kommersiell karakter.

Som nevnt foran legges det videre opp til atvirksomheter som mottar offentlige tilskudd overet visst nivå skal være omfattet av det skisserteunntaket innenfor subjektmodellen. En utfordringved denne avgrensningen vil være å ta stilling tilstørrelsen på støttenivået. I svensk merverdiav-giftsrett ble støtten for museer satt så lavt som til10 pst., fordi man antok at slike virksomheter i litengrad framsto som kommersielle. Unntaket formuseumsvirksomhet burde derfor også gjelde i til-feller hvor støttenivået var forholdsvis beskjedent,se proposisjon 1996/97:10 avsnitt 6.3.3. Denne inn-fallsvinkelen gir imidlertid liten veiledning ved inn-føring av den skisserte subjektmodellen. Dettehenger sammen med at subjektmodellen, slikutvalget har skissert modellen, vil omfatte enrekke andre aktiviteter enn museum, bibliotek ogarkiv, som er unntatt etter svensk rett, eksempelvisopera, teater, konserter og ballett. Flere av aktø-rene innenfor disse tjenestegruppene vil i størregrad være kommersielle og konkurrere med andreaktører i samme marked. For å hindre at for mangeaktører som mottar liten offentlig støtte skal omfat-tes av unntaket, vil det derfor være hensiktsmessigat kravet til den offentlige støtten settes høyereenn 10 pst.

Når det gjelder gruppen scenekunst er detsamlede støttenivå anslått til om lag 76 pst. av sam-let inntekt, se avsnitt 17.4 tabell 17.2. Her vil detimidlertid være store variasjoner innad i gruppen.For operaens del kan støttenivået være høyere,mens det for mange konsertog festivalarrangørerog lignende vil være lavere. For museer er støtteni-vået om lag 72 pst. av samlet inntekt, se avsnitt 17.4tabell 17.2. Kommersielle aktører som i mindreutstrekning mottar offentlig støtte er egnet formerverdiavgiftsplikt for sin omsetning av billetter.Disse bør derfor ikke unntas. For at modellen ikkeskal medføre at for mange subjekter blir unntatt framerverdiavgiftsplikten, kan det være gode grun-ner for å kreve en støtte på godt over 10 pst. for åbli unntatt etter denne modellen.

Utvalget er noe usikre på hvilket nivå man herbør sette støtten til. En mulighet er å sette dette på


anslagsvis 50 pst. for å komme innenfor unntaket.Unntaket vil således omfatte aktører som harhoveddelen av sine inntekter fra offentlige til-skudd. Andre og mer kommersielle aktører viletter subjektmodellen være avgiftspliktige for sinomsetning av billetter.

Et neste sentralt spørsmål er hva som ligger ibegrepet offentlig støtte. I de aller fleste tilfeller vilikke dette være problematisk. Alle bidrag ellerstøtte fra staten, fylkeskommunene og kommu-nene som helt eller delvis finansierer virksomhe-tene, vil i utgangspunktet omfattes. Eksempel påslike bidrag er statstilskudd som fastsettes av Stor-tinget gjennom det årlige budsjettvedtaket og for-valtes av Kultur- og kirkedepartementet, samt stat-lige midler som kanaliseres gjennom Norsk kultur-råd. Ordinære driftstilskudd som bevilges av kom-munale myndigheter er et annet eksempel påstøtte som omfattes. Foruten kontantbidrag vilogså støtte i form av frie lokaler mv. omfattes. Detmå imidlertid trekkes en grense mot tilfeller hvordet offentlige kjøper tjenester av aktørene, f.eks.rett for de ansatte til å gå på teater eller museum. Itillegg vil det forekomme at aktørene som vanligvisdriver på mer kommersiell basis, mottar ulike for-mer for tilfeldig støtte fra det offentlige. Dette kanf.eks. være for å dekke utgifter knyttet til tidsav-grensede prosjekter. Slik mer tilfeldig støtte børheller ikke regnes med ved vurderingen av omvirksomheten mottar støtte innenfor grensen.

Når det gjelder subjektavgrensningen somknytter seg til veldedige og allmennyttige organi-sasjoner vises det til omtalen i avsnittene 11.3 og11.4.

For å være unntatt fra den generelle merverdi-avgiftsplikten må virksomhetene omfattes av sub-jektavgrensningen og utøve aktiviteter innenfortjenestetypene som er oppregnet i merverdiavgift-sloven § 5 b første ledd nr. 5, se avsnittene 5.2.4–5.2.6. Eksempelvis vil alle offentlige institusjonerinnen opera, teater og ballett, være unntatt. Detsamme vil gjelde museer og gallerier som eroffentlig drevet eller i vesentlig grad er støttet medoffentlige midler. Et annet eksempel på en ikke-avgiftspliktig virksomhet etter denne modellen vilvære en konsertarrangør som mottar mer enn50 pst. offentlig støtte. Tjenesteytere innenfor kul-tur- og underholdningsområdet som ikke omfattesav subjektkretsen, vil imidlertid være avgiftsplik-tige for alle typer salg av billetter til slike arrange-ment. Dette vil f.eks. gjelde kommersielle fornøyel-sesparker, private konsertarrangører, samt privateteatre, museer og gallerier. I tillegg vil inngangs-penger til bl.a. diskotek, pianobarer og karaokeba-rer, som nå, være avgiftspliktige.

Etter gjeldende rett er det kun «tjenester i formav rett til å overvære» eller omsetning som gjelder«adgang til» de angitte arrangementene som erunntatt fra merverdiavgiftsplikten, se merverdiav-giftsloven § 5 b første ledd nr. 5. Dette betyr at gjel-dende unntak retter seg mot selve inngangsbillet-tene, dvs. at det etter dagens regelverk verken skalberegnes utgående merverdiavgift på billettsalgforetatt av arrangør eller inngangspenger betalt påstedet. Det vil ikke ha noen betydning om det erarrangøren selv eller andre som selger billetten.Annen virksomhet som drives av arrangøren vilderimot ikke være omfattet av gjeldende unntak.Dette kan f.eks. være varesalg, servering og garde-robebetjening, som vil være avgiftspliktig etter dealminnelige regler. I enkelte tilfeller kan det væreuklart hvilken ytelse det egentlig betales for, ellermed andre ord hvordan ytelsen skal karakterise-res. Utgangspunktet etter gjeldende rett er at hverytelse må vurderes hver for seg og følge avgiftsre-glene for de ulike tjenestene som sådan. Er serve-ring inkludert i inngangsbilletten, må den delen avvederlaget som gjelder servering skilles ut ogavgiftsberegnes. Dette er en tilnærming som børvidereføres dersom subjektmodellen velges.

Det må presiseres at gjeldende unntak er knyt-tet til innholdet i de unntatte forestillingene, ikke tiletablissementene eller lokalene som sådanne.Dette er en tilnærming som også bør videreføresunder en subjektmodell. Dette betyr at billetter tileksempelvis en teaterforestilling kan omsettesuten beregning av merverdiavgift, selv om forestil-lingen ikke blir vist på et teater, så fremt tjeneste-yter er en virksomhet som er omfattet av subjekt-kretsen.

Merverdiavgiftsplikten må avgrenses mot unn-taket for omsetning av tjenester i form av kunstne-risk fremføring av åndsverk og formidling av sliketjenester, typisk musikere og skuespilleres veder-lag ved opptreden. Dersom en artist opptrer på enmusikkfestival, som ikke omfattes av subjektkret-sen i unntaket, skal han eller hun, som nå, faktu-rere sitt vederlag til festivalen uten merverdiavgift,mens festivalarrangøren etter subjektmodellen måberegne merverdiavgift av billettomsetningen.

For noen aktører vil inngangspenger til etarrangement referere seg både til avgiftspliktigeog ikke-avgiftspliktige aktiviteter. Dette vil spesieltgjelde diverse kulturtilbud som messer og festiva-ler, hvor publikum får tilgang både til konserter,som kan være unntatt på visse vilkår, og rekla-mestands, servering mv. som vil være avgiftsplik-tige. Messer og festivaler arrangeres ofte påavgrensede områder hvor publikum må betale enenkelt inngangsbillett som gjelder hele arrange-


mentet. Arrangøren må i disse tilfellene i likhetmed hvordan dette er etter gjeldende rett splitteinngangspengene i en unntatt del og en avgiftsplik-tig del på bakgrunn av hvor stor del av billettensom kan henføres til de aktuelle områdene. Detkan ved vurderingen være hensiktsmessig å sehen til hvor stor del av det samlede arealet sombenyttes til avgiftspliktig virksomhet.

Subjektmodellen vil medføre at de aktørenesom fortsatt blir omfattet av unntaket fremdeles istor grad vil drive delt virksomhet. De omsetterinngangsbilletter som ikke skal avgiftsberegnes,samtidig som de har ordinær avgiftspliktig omset-ning av varer og tjenester, slik som mat ogreklame. Utgående merverdiavgift må i dennesammenheng beregnes av avgiftspliktig omset-ning, mens det må foretas en fordeling av inngå-ende merverdiavgift på anskaffelser til den fellesdrift. Fordelingen vil måtte gjøres etter gjeldenderegler i merverdiavgiftsloven §§ 21 og 23 med til-hørende forskrifter, se avsnitt 5.1.3.

De virksomhetene som derimot blir avgiftsplik-tige fullt ut etter subjektmodellen, vil måtteberegne utgående merverdiavgift av hele sinomsetning. På den annen side vil de innenfor detgenerelle merverdiavgiftsregelverket kunne fra-dragsføre all inngående merverdiavgift på anskaf-felser til virksomheten.

Merverdiavgiftsplikten inntrer bare dersomvirksomheten drives i næring. Ved næringsvurde-ringen legges de alminnelige avgrensningene somgjelder for all annen virksomhet til grunn. Virk-somheten må f.eks. være egnet til å gå med over-skudd og drives for eiers regning og risiko for å bliansett som næringsdrivende.

En avgrensning av unntaket etter om og i så til-felle hvor stor den offentlige støtten er, kan i noengrad ha betydning for registreringsplikten i mer-verdiavgiftmanntallet. Etter de alminnelige regler,skal virksomheten registreres dersom man driveri næring og har en avgiftspliktig omsetning på over50 000/140 000 kroner i løpet av en periode på12 måneder, jf. merverdiavgiftsloven § 28 førsteledd. Skatteetaten kan imidlertid samtykke i atregistrering skjer før dette tidspunkt når særligeforhold foreligger, f.eks. ved store anskaffelsersom ved en registrering vil medføre fradragsrett. Itillegg vil det på ulovfestet grunnlag være mulighetfor tilbakegående avgiftsoppgjør, dvs. en mulighettil å få refundert inngående merverdiavgift påanskaffelser foretatt før man faktisk er registrert.Hvis subjektmodellen innføres, må det i noen gradogså tas stilling til forventet støttenivå i disse vur-deringene.

Etter de alminnelige regler skal en registrertvirksomhet forbli registrert i minst to hele kalen-derår etter registreringen eller etter at omsetningog avgiftspliktig uttak er sunket under den beløps-grense som nevnt, med mindre virksomheten eropphørt eller at fylkesskattekontoret av særligegrunner finner å kunne slette den. Virksomhetenvil i denne perioden fortsatt være avgiftspliktig, oguansett ha plikt til å beregne og betale merverdiav-gift, samt å sende inn omsetningsoppgaver. På denannen side vil virksomheten ha rett til fradrag forinngående avgift i perioden. Ettersom merverdiav-giftsplikten under subjektmodellen blant annetavhenger av størrelsen på mottatt støtte, kan dettenkes at enkelte aktører ett år er avgiftspliktig forsin omsetning, mens neste år kun har unntattomsetning fordi det mottas offentlig støtte på over50 pst. Det må derfor vurderes å presisere regel-verket med sikte på å forhindre at virksomheterhyppig endrer avgiftsmessig status.

11.3 Beskrivelse av subjektmodellen på idrettsområdet

På idrettsområdet gjøres det etter gjeldende rettunntak for inngangsbilletter til idrettsarrangementog for rett til å utøve idrettsaktiviteter, se merverdi-avgiftsloven §§ 5 b første ledd nr. 5 og 5 b førsteledd nr. 12. Det skal ikke beregnes merverdiavgiftpå eksempelvis årskort til helsestudio, billetter tilsvømmehaller eller «greenfee» på golfbanen. I til-legg beregnes det heller ikke merverdiavgift vedinngang til idrettsarrangement som eksempelvisfotball- og ishockeykamper. Unntakene gjelder foralle aktører uavhengig av om tjenestene ytes av detoffentlige, frivillige virksomheter eller private aktø-rer. Unntakene ble gjort generelt for blant annet åhindre konkurransevridning mellom forskjelligeaktører som omsetter samme tjeneste, se avsnit-tene 5.3.2 og 5.3.3. Dette har gjort at unntaket påidrettsområdet er mer omfattende enn hva som ertilfelle i våre naboland og ellers i EU.

Subjektmodellen innebærer at unntaket forovennevnte idrettstjenester gjøres avhengig avhvilke subjekter som omsetter tjenestene. Dettekan lovteknisk gjennomføres ved at unntakene imerverdiavgiftsloven §§ 5 b første ledd nr. 5 og 5 bførste ledd nr. 12 videreføres, men kun dersom tje-nestene omsettes av enkelte utvalgte subjekter. Enalternativ måte å utforme et slikt unntak lovteknisksett er at unntaksbestemmelsene fjernes fra mer-verdiavgiftsloven § 5 b og i stedet innarbeides imerverdiavgiftsloven § 5 sammen med de øvrigeunntakene som er avgrenset etter subjekt.


Sammenlignet med gjeldende rett innebærersubjektmodellen i likhet med breddemodellen ogaktivitetsmodellen, at merverdiavgiftsgrunnlagetpå idrettsområdet utvides. Spesielt for subjektmo-dellen er imidlertid at det innføres en subjektav-grensning slik at det er den delen av idretten medsærlig høy omsetning som blir avgiftspliktig. Dettekan gjennomføres ved at det ikke skal beregnesmerverdiavgift ved adgang til idrettsarrangementog rett til å utøve idrettsaktiviteter når omsetnin-gen skjer fra det offentlige og fra veldedige og all-mennyttige organisasjoner. Tilsvarende omset-ning fra alle andre aktører vil være omfattet av mer-verdiavgiftsplikten. Modellen medfører således etskille mellom offentlige virksomheter og veldedigeog allmennyttige organisasjoner på den ene sideog mer kommersielle aktører på den andre. Denmerverdiavgiftsrettslige posisjon vil derfor bero påhvilket subjekt som omsetter tjenesten.

Den skisserte subjektmodellen bygger i storgrad på den løsning man har valgt i svensk merver-diavgiftslovgivning på idrettsområdet. Som detframgår av avsnitt 7.3.3, er det i svensk rett gjen-nomført en avgiftsmessig todeling ved omsetningav idrettstjenester avhengig av hvem det er somomsetter tjenestene. Det skal etter svensk rett somet utgangspunkt ikke betales merverdiavgift vedadgang til idrettsarrangement og ved rett til åutøve idrettsaktiviteter. Dette gjelder også tjenes-ter som har en umiddelbar sammenheng med utø-ving av idrettsaktiviteten når de tilbys av den somyter selve hovedaktiviteten. Det er imidlertid enforutsetning for unntaket at tjenestene omsettes avstaten, kommunen eller en allmennyttig foreningsom ikke anses som næringsdrivende.

Formålet med avgrensningen som er valgt isvensk rett er å avgiftsbelegge den mer kommersi-elle delen av idretten. På tilsvarende måte erhovedformålet med subjektmodellen å skille mel-lom organiserte aktiviteter i idrettslag mv. sombaserer seg på frivillig innsats eller er direktebevilgningsfinansiert, eksempelvis kommunalesvømmehaller og aktører med særlig høy omset-ning. Masseidretten og det som tilbys som ledd idet offentlige tjenestetilbudet til befolkningen børholdes utenfor merverdiavgiftssystemet, mensden mer kommersialiserte delen av idretten kanvære egnet for merverdiavgiftsplikt. Dette gjelderbåde i forhold til de rent kommersielle virksomhe-tene uten offentlig støtte, eksempelvis aktører somtilbyr kommersielle treningstilbud, og deler avidrettsbevegelsen som har likhetstrekk med almin-nelig næringsvirksomhet, eksempelvis profesjo-nell lagidrett.

Med sikte på å holde frivillige aktører innenidretten utenfor merverdiavgiftssystemet er det,som nevnt ovenfor, i svensk merverdiavgiftsrettbl.a. innført et unntak fra merverdiavgiftspliktenved omsetning av idrettstjenester fra foreningersom ikke anses som yrkesmessige. Det er i denneanledning vist til en særbestemmelse i den svenskemerverdiavgiftsloven som definerer ideelle foren-inger, se avsnitt 7.3.4.3. Bestemmelsens innholdligner i oppbygging og avgrensning den avgrens-ningen man har gjort i norsk merverdiavgiftsrettfor veldedige og allmennyttige organisasjoner. Ifravær av andre presise kriterier har utvalget valgtå knytte subjektmodellen opp mot den eksiste-rende avgrensningen av veldedige og allmennyt-tige organisasjoner i dagens merverdiavgiftslov.Dette tilsvarer også for en stor grad avgrensningenetter svensk rett.

En veldedig organisasjon vil etter denne forstå-elsen f.eks. kunne være en idrettsorganisasjoneller en humanitær eller religiøs organisasjon. Forat en organisasjon skal kunne anses som allmenn-nyttig er det i praksis lagt til grunn at den arbeiderfor å ivareta mer allmenne samfunnsinteresser påtvers av særinteresser, og at den er tilgjengelig foret bredt spekter av mennesker. Dette betyr atidrettsklubber og idrettslag i det aller vesentligstevil være omfattet av subjektkretsen og dermedvære unntatt fra merverdiavgiftsplikten ved omset-ning av idrettstjenester. Motstykket til dette er atidrettsaktivitet som drives, f.eks. i aksjeselskaps-form, vil være avgiftspliktig. Generelt sett vil sel-skapsformen være avgjørende for om virksomhe-ten vil omfattes av subjektkretsen eller ikke. Ettersubjektmodellen vil aksjeselskaper, allmennaksje-selskaper, selskaper etter selskapsloven og lig-nende aktører ikke vil være veldedige eller all-mennyttige organisasjoner.

Som omtalt foran defineres en allmennyttigeller veldedig organisasjon på bakgrunn av at denarbeider for å ivareta mer allmenne samfunnsinte-resser på tvers av særinteresser, og at den er til-gjengelig for et bredt spekter av mennesker. Dettebetyr som nevnt at idrettsklubber og idrettslag idet aller vesentligste vil være omfattet av unntaketetter subjektmodellen. Dette vil i utgangspunktetogså gjelde for slike virksomheter dersom de harvesentlige avgiftspliktige inntekter eller har orga-nisert sin virksomhet slik at utfusjonerte aksjesel-skap vil kunne trekke fra inngående merverdiav-gift. Det synes derfor vanskelig å komme til etannet resultat enn at klubben er en allmennyttigeller veldedig forening etter norsk merverdiav-giftsrett i eksemplet som er gitt i boks 7.1 underavsnitt 7.3.3, selv om den leier ut banen til et aksje-


selskap og av den grunn vil ha fradragsrett gjen-nom ordningen om frivillig registrering ved utleieav bygg eller anlegg til avgiftspliktig virksomhet, jf.forskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven. Subjekt-modellen vil på denne bakgrunn gi en viss mulig-het for idrettslag til å bestemme merverdiavgifts-plikten ved en omorganisering eller tilpasning. Iden sammenheng viser utvalget til at idrettens egetlovverk åpner for at idrettslag kan inngå avtalermed et annet rettssubjekt om hel eller delvis over-føring av idrettslagets kommersielle virksomhet,se avsnitt 3.3 hvor dette regelverket er omtalt.

Etter utvalgets skisse til subjektmodell forut-settes at unntaket også vil gjelde offentlig virksom-het. For kommuner og fylkeskommuner ville eneventuell merverdiavgiftsplikt uansett hatt mindreå si for mulighetene til fradrag for inngående mer-verdiavgift ettersom disse som hovedregel kankreve kompensasjon for sine merverdiavgiftsutgif-ter gjennom kompensasjonsordningen for kommu-nesektoren, se avsnitt 6.2. Ved bedømningen avhva som skal anses for å være en offentlig virksom-het legges det opp til samme avgrensning som erskissert i avsnitt 11.2. Dette betyr bl.a. at et kom-munalt eid aksjeselskap ikke vil være omfattet avbegrepet offentlig virksomhet. Private virksomhe-ter som kun mottar offentlige støtteordninger vilheller ikke være omfattet av unntaket, med mindrede kommer innenfor begrepet veldedige og all-mennyttige organisasjoner.

Av ovennevnte framgår at for å være unntatt framerverdiavgiftsplikten etter subjektmodellen, måvirksomhetene være omfattes av subjektavgrens-ningen og omsette idrettstjenester som nevnt imerverdiavgiftsloven §§ 5 b første ledd nr. 5 og 5 bførste ledd nr. 12. I likhet med utformingen av sub-jektmodellen på kulturområdet, legges det medandre ord opp til at modellen på idrettsområdetomfatter de tjenestetyper som er unntatt etter gjel-dende rett, dvs. omsetning av rett til å overværeidrettsarrangement og rett til å utøve idrettsaktivi-teter. I dette ligger også at utvalget legger opp til atavgrensningen av hvilke aktiviteter som skal ansessom idrettsaktiviteter skal være den samme ettersubjektmodellen som etter gjeldende rett, seavsnitt 5.3. Annen virksomhet som drives av etidrettslag vil derfor ikke være omfattet av unntaketetter subjektmodellen. Inntekter fra eksempelvisvaresalg, servering og sponsoravtaler vil derforvære avgiftspliktige forutsatt at de generelle vilkå-rene for merverdiavgiftsplikt er oppfylt.

Virksomheter som ikke omfattes av subjekt-kretsen vil etter subjektmodellen være avgiftsplik-tige for sin omsetning av idrettstjenester. Sidenomsetning av rett til å overvære idrettsarrange-

ment og rett til å utøve idrettsaktiviteter ikke står inoen særstilling sammenlignet med annen omset-ning for kommersielle aktører, vil det derfor ikkelenger være nødvendig å ta stilling til om detomsettes aktiviteter i tilknytning til idrett ellerikke. Merverdiavgiftsplikten for aktørene somikke omfattes av unntaket under subjektmodellen,vil imidlertid her som ellers i merverdiavgiftsret-ten være avhengig av at de alminnelige vilkårene imerverdiavgiftsloven er oppfylt. Virksomheten måsåledes drives i næring, herunder være egnet til ågi overskudd og omsetningen må være på 50 000kroner eller mer i løpet av en 12 måneders periode.

Det framgår av det foregående at subjektmo-dellen gir idrettslag innenfor visse rammer mulig-heter til å bestemme sin avgiftsposisjon ved enomorganisering eller tilpasning. For å hindrevesentlige konkurransevridninger med andrenæringsdrivende kan det være aktuelt å innføre enbestemmelse som medfører at den unntatte virk-somheten likevel skal være avgiftspliktig. En slikregel ble opprinnelig foreslått i forbindelse medmerverdiavgiftsreformen i 2001, se Ot.prp. nr. 2(2000–2001) avsnitt 7.2.9.5. Bakgrunnen for dettevar at det i forbindelse med reformen opprinneligble foreslått et unntak kun for idrettslags omset-ning av rett til å utøve idrettsaktiviteter, se avsnitt5.3. Det kunne dermed tenkes å oppstå konkurran-sevridninger i forhold til annen virksomhet. Dennebestemmelsen ble nedfelt i merverdiavgiftsloven§ 5 annet ledd, og gjelder i dag kun i de tilfelleromsetning av medlemskontingent medførervesentlige konkurransevridninger.

Dersom det innføres et unntak for offentligvirksomhet samt veldedige og allmennyttige orga-nisasjoner som skissert ovenfor, kan et alternativvære å utvide konkurransevridningsregelen i mer-verdiavgiftsloven § 5 annet ledd til også å gjeldeder det oppstår konkurransevridninger ved omset-ning av rett til å overvære idrettsarrangement ogrett til å utøve idrettsaktiviteter. En slik bestem-melse må imidlertid anvendes som en sikkerhets-ventil, slik at det må konstateres vesentlige kon-kurransevridninger på et gitt område, før unntattvirksomhet pålegges en merverdiavgiftsplikt. Enutstrakt bruk av bestemmelsen vil i motsatt fallmedføre uforutsigbarhet for aktørene.

Unntak for omsetning av idrettstjenester fraveldedig og allmennyttig virksomhet etter subjekt-modellen vil til en viss grad overlappes av merver-diavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav f, somgjør unntak for omsetning av medlemskontingentfor slik virksomhet. Salg av medlemskontingent tilmedlemmene vil derfor være unntatt etter begge


bestemmelsene så fremt vederlaget for kontingen-ten gjelder idrettstjenester.

Subjektmodellen vil medføre at idrettslag mv.fremdeles vil drive delt virksomhet. Disse virksom-hetene vil omsette inngangsbilletter og rett til åutøve idrettsaktiviteter som ikke skal avgiftsbereg-nes, samtidig som de har ordinær avgiftspliktigomsetning av varer og tjenester, slik som serveringog reklame. Utgående merverdiavgift må i dennesammenheng beregnes av avgiftspliktig omset-ning, mens det må foretas en fordeling av inngå-ende merverdiavgift på anskaffelser til den fellesdrift. Andre aktører vil imidlertid etter subjektmo-dellen i utgangspunktet fullt ut bli avgiftspliktigeog må beregne utgående merverdiavgift av helevederlaget, samtidig som inngående merverdiav-gift kan fradragsføres fullt ut etter de alminneligefradragsreglene.

11.4 Beskrivelse av subjektmodellen i forhold til frivillige virksomheter

Subjektmodellen innebærer i likhet med bredde-modellen og aktivitetsmodellen at man utvidermerverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idretts-området. I breddemodellen gjøres dette i utgang-punktet gjennom å oppheve de unntakene som idag finnes på området, mens i subjektmodellengjøres dette gjennom å begrense disse unntakenetil kun å gjelde nærmere avgrensede subjekter,bl.a. veldedige og allmennyttige organisasjoner.

Dette innebærer at det allerede gjennombeskrivelsen av subjektmodellen for kultur- ogidrettsområdet er foretatt en skjerming av velde-dige og allmennyttige organisasjoner. Disse orga-nisasjonene vil være en del av den subjektkretsensom vil nyte godt av et merverdiavgiftsunntak nårde omsetter tjenester innenfor idrett og kultur.Framstillingsmessig har utvalget altså valgt en noeannen løsning her enn under beskrivelsen av bred-demodellen, der ulike skjermingsløsninger for fri-villig virksomhet skisseres under et eget punkt. Deto framstillingsmåtene er imidlertid ikke ment åskulle innebære noen realitetsforskjell i seg selv.Utvalget har valgt framstillingsmåten under sub-jektmodellen ut fra det synspunkt at veldedige ogallmennyttige organisasjoner bør behandles i sam-menheng med behandlingen av de øvrige subjekt-grupper som skal nyte godt av et unntak undermodellen.

Selv om utvalget har funnet det hensiktsmessigå kun skissere denne skjermingsløsningen undersubjektmodellen, vil utvalget kort peke på at manogså kan se for seg andre mulige skjermingsløs-

ninger. Det vises i denne sammenheng til avsnitt10.4 der utvalget har skissert mulige skjermings-løsninger under breddemodellen. Utvalget harimidlertid ikke funnet disse løsningene like egnetunder subjektmodellen, og de er derfor ikke nær-mere behandlet her.

Det er de samme hensyn som taler for åskjerme veldedige og allmennyttige organisasjo-ner under subjektmodellen som under breddemo-dellen. Kultur- og idrettssektoren består i stor gradav frivillige organisasjoner. En utvidelse av merver-diavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdetvil derfor få direkte konsekvenser for et stort antallslike organisasjoner. En utvidelse av merverdiav-giftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet vilf.eks. innebære at mange frivillige organisasjonerfår en større avgiftspliktig omsetning enn det dehar i dag. Mange av organisasjonene vil bli regis-treringspliktige fordi den avgiftspliktige omsetnin-gen dermed overstiger 140 000 kroner. Dette skjeruten at organisasjonene som sådan endrer karak-ter eller egenskaper. En utvidelse av merverdiav-giftsgrunnlaget vil ikke gjøre organisasjonenbedre egnet til å håndtere de plikter som følger aven registrering. Organisasjonene vil fremdeles haet lite administrativt apparat og den sammebegrensede kunnskapen om merverdiavgiftsregel-verket. De samme hensyn taler altså for at organi-sasjonene fremdeles holdes utenfor merverdiav-giftssystemet.

Subjektmodellen, slik den er framstilt underavsnittene 11.2 og 11.3, vil i utgangpunktet inne-bære at det ikke gjøres andre endringer i regelver-ket for veldedige og allmennyttige virksomheter.

11.5 Beskrivelse av subjektmodellen i forhold til utvalgets kriterier

11.5.1 Enkelhet

Subjektmodellen vil i mindre grad enn breddemo-dellen innebære forenklinger i forhold til dagensmerverdiavgiftsregelverk på området. I enkelte til-feller vil en subjektmodell til og med kunne føre tilet noe mer komplisert regelverk enn det som fin-nes i dag.

Subjektmodellen innebærer at kun offentligevirksomheter, tilskuddsberettigede virksomhetermed støttegrad over et visst nivå og veldedige ogallmennyttige organisasjoner skal være omfattetav merverdiavgiftsunntaket for omsetning avadgangsbilletter til kultur- og idrettsarrangementog omsetning av rett til å utøve idrettsaktivitet.Virksomheter som ikke omfattes av disse katego-riene skal avgiftslegge sin omsetning av slike tje-


nester etter de alminnelige merverdiavgiftsre-glene.

Dette betyr at de unntatte subjektene, somfølge av subjektmodellen, ikke vil endre avgifts-messig status i forhold til i dag. De av disse virk-somhetene som i dag er avgiftspliktige for kiosk-omsetning, reklameomsetning og lignende vil istor utstrekning fortsatt drive delt virksomhet, ogmodellen vil ikke avhjelpe noe av den fordelings-problematikken knyttet til inngående avgift somdisse virksomhetene står overfor i dag. Virksom-hetene vil fremdeles måtte foreta en fordeling avinngående avgift på henholdsvis den avgiftspliktigog ikke avgiftspliktig delen av virksomheten.

For de virksomheter som ikke vil omfattes avde unntatte subjektkretsene, vil derimot subjekt-modellen innebære en forenkling sammenlignetmed dagens regelverk. Disse virksomhetene vil isvært liten grad drive delt virksomhet, og proble-mene med å fordele inngående avgift blir derforbetydelig redusert fordi alle anskaffelser i utgang-punktet kan henføres til avgiftspliktig virksomhet.

Subjektmodellen vil gi opphav til nye avgrens-ningsproblemer som ikke finnes i dagens regel-verk. Som beskrevet over innebærer modellen atunntakene på kultur- og idrettsområdet skalbegrenses til å gjelde offentlige virksomheter, til-skuddsberettigede virksomheter med støttegradover et visst nivå og veldedige og allmennyttigevirksomheter. Dette er begreper uten et klartavgrenset innhold og utvalget antar at det vil kunneoppstå flere avgrensingsproblemer ved vurderin-gen av hvilke virksomheter som i praksis vil væreomfattet av begrepene.


Enhver avgiftsmessig forskjellsbehandling av sam-menlignbare virksomheter som omsetter varereller tjenester i samme marked, kan i utgangspun-ket gi opphav til konkurransevridninger mellomdem. En subjektmodell vil derfor kunne innebærekonkurransevridninger fordi modellen skiller mel-lom ulike subjekter i spørsmål om avgiftsplikt vedomsetning av kultur- og idrettstjenester.

Avgiftsplikt vil i enkelte tilfeller kunne inne-bære en konkurranseulempe for den avgiftsplik-tige virksomheten i forhold til en konkurrent somikke er avgiftspliktig. Dette har sammenheng medat det kun er den avgiftspliktige som må leggeutgående avgift på sin omsetning. Konkurrentenskal ikke legge avgift på sin omsetning og kan der-for i mange tilfeller selge sine tilsvarende varer ogtjenester til en lavere pris. I andre tilfeller vil enavgiftsplikt kunne innebære en konkurransefordel

for den avgiftspliktige virksomheten i forhold til enkonkurrent som ikke er avgiftspliktig. Dette hen-ger sammen med den fradragsretten for inngåendeavgift som følger av en avgiftsplikt. Virksomhetensom kan nyttiggjøre seg en omfattende fradrags-rett vil kunne oppnå en konkurransefordel i for-hold til konkurrenten som ikke er avgiftspliktig, ogderfor ikke har den samme retten til fradrag forinngående merverdiavgiften hun betaler på sineanskaffelser. En eventuell redusert merverdiav-giftssats på den avgiftspliktige omsetningen vilytterligere forsterke slike konkurransevridninger.

Etter subjektmodellen vil veldedige og all-mennyttige organisasjoner, offentlig virksomhetog virksomheter med en offentlig støttegrad overet visst nivå være unntatt fra merverdiavgiftsplik-ten. Begrunnelsen for at disse virksomhetene vilvære unntatt fra avgiftsplikt til tross for at det kangi enkelte utslag av konkurransevridninger, er aten avgiftsplikt for disse virksomhetene etter utval-gets oppfatning vil kunne føre til større konkurran-sevridninger. Som beskrevet under avsnitt 9.1, vilen avgiftsplikt for virksomheter som mottar offent-lige overføringer kunne føre til ytterligere overfø-ringer gjennom merverdiavgiftssystemet. Dette vili sin tur kunne føre til konkurransevridninger i for-hold til virksomheter som ikke mottar offentligstøtte.


Subjektmodellen innebærer at offentlig virksom-het, virksomhet som mottar store deler av sin inn-tekt fra det offentlige, samt veldedig og allmennyt-tig virksomhet ikke omfattes av avgiftsplikten.Modellen er bygget opp slik at det kun er den kom-mersielle delen av kultur- og idrettsområdet sommå beregne avgift ved omsetning av billetter ogrett til å utøve idrettsaktiviteter.

Dette innebærer at aktører som finansierer sinvirksomhet gjennom offentlige overføringer ellerfrivillig innsats, i utgangspunktet ikke har mulig-het til å fradragsføre inngående avgift. I motset-ning til breddemodellen, vil indirekte støtte gjen-nom merverdiavgiftsregelverket derfor i liten gradforekomme.


Subjektmodellen innebærer at enkelte utvalgteaktører ikke skal beregne avgift av sin omsetningav billetter til kultur- og idrettsarrangement, samtomsetning av rett til å utøve idrettsaktiviteter.Denne avgrensningen av avgiftspliktig og ikke-


avgiftspliktig virksomhet vil i de aller fleste tilfellerforholdsvis enkelt la seg gjøre. Det vil f.eks. neppevære tvil om en aktør er offentlig virksomhet, mot-tar støtte over 50 pst. av samlede inntekter eller måanses som en veldedig eller allmennyttig virksom-het.

Subjektmodellen innebærer for mange aktørerat selskapsformen virksomheten drives i er avgjø-rende for den merverdiavgiftsmessige statusen.Som nevnt i avsnitt 11.3 vil et idrettslag etter dennemodellen være utenfor merverdiavgiftsområdet,mens et utfusjonert aksjeselskap vil være avgifts-pliktig for sin omsetning innenfor samme område.Tilpasninger kan dermed gjøres enten for å kunnenyte godt av fradragsretten eller for å slippe åberegne utgående avgift av sin omsetning. Dettemedfører mulighet for uheldige avgiftsmessige til-passinger, noe som igjen kan medføre at aktørerinnenfor samme marked konkurrer på ulikt grunn-lag. En slik rettstilstand vil kunne medføre etønske om å endre bestemmelsene slik at alle aktø-rer innenfor samme marked skal avgiftsbehandlesin omsetning på samme måte. Muligheten forkonkurransevridning vil imidlertid begrenses aven konkurransevridningsbestemmelse som påleg-ger enkelte aktører avgiftsplikt.

På den annen side vil nettopp denne mulighe-ten for tilpasning medføre at det er opp til virksom-heten selv å bestemme den avgiftsmessige statu-sen. Dersom aktøren har kompetanse og mulighettil en slik omorganisering, antar utvalget at pressetpå reglene faktisk vil avta i forhold til gjeldenderett. Modellen vil således fange opp nye ogendrede selskapsdannelser innenfor kultur- ogidrettsområdet.


Subjektmodellen innebærer at kun nærmereavgrensede subjekter skal være unntatt fra mer-verdiavgift ved omsetning av enkelte kultur- ogidrettstjeneste. Modellen er således snevrere ennbreddemodellen. For å anslå provenykonsekven-sene av subjektmodellen tar en derfor utgangs-punkt i provenytallene for breddemodellen (deøkonomiske konsekvensene av å innføre en bred-demodell er utredet i kapittel 17), men ser bort frade virksomhetene som holdes utenfor avgifts-grunnlaget i subjektmodellen. Provenyberegnin-gene for subjektmodellen er gjengitt i avsnitt 17.8.

Totalt anslår utvalget at innføring av en subjekt-modell med den reduserte satsen på 8 pst. vil gistaten et provenytap på om lag 405 millioner kro-ner, mens bruk av den ordinære satsen på 25 pst.

vil gi staten en provenygevinst på om lag 55 mill.kroner. Utvalget påpeker at beregningene er sværtusikre. Usikkerheten er bl.a. knyttet til datakvalite-ten, forutsetningene som legges til grunn i bereg-ningene og aktørenes tilpasning til nye merverdi-avgiftsregler.

Ettersom subjektmodellen innebærer at kunnærmere avgrensede subjekter skal være unntattfra merverdiavgift, gir modellen opphav til flerenye avgrensningsproblemer. Slike avgrensnings-problemer vil generere arbeid for skatteetaten iform av at man må besvare flere henvendelser ved-rørende forståelsen av regelverket og dessuten iform av behov for utarbeidelse av informasjonsma-teriell omkring regelverket. Det antas at subjekt-modellen ikke vil gi store utslag i antall registre-ringspliktige virksomheter, og modellen vil pådette området derfor ikke påvirke det administra-tive kostnadsnivået for skatteetaten.

For de næringsdrivende vil de administrativekostnadene ved subjektmodellen være noe størreenn ved breddemodellen da de her bl.a. må holdeoversikt over andelen offentlig støtte og eventuellvarierende avgiftsmessig status fra år til år. Ogsådet forhold at unntatte aktører i stor grad vil drivedelt virksomhet gir større administrative byrdergjennom fordelingsproblematikken.


Som nevnt under avsnitt 7.2.3 er visse kulturelletjenester og tjenester knyttet til utøvelse eller retttil å overvære idrett unntatt etter EUs merverdiav-giftsdirektiv dersom de ytes av offentligrettsligeorganer eller av frivillige organisasjoner. I hoved-trekk er samme avgrensning gjort for subjektmo-dellen, ettersom det for denne modellen gjøresunntak for omsetning fra offentlige organer, offent-lig støttede virksomheter dersom støtten er over50 pst., samt veldedig og allmennyttig virksomhet.Subjektmodellen vil dermed være den av de tremodellene som ligger nærmest EUs regelverk påområdet. Det å ha et system som i utgangspunktettilsvarer den løsning som praktiseres i de land somer våre viktigste handelspartnere kan tilsi at manvelger denne løsningen.


Når det gjelder dagens rettstilstand, vil subjektmo-dellen innebære en utvidelse av merverdiavgifts-grunnlaget ved at det kun er subjekter som eroffentlige, offentlig støttede eller veldedige og all-


mennyttige som unntas. Dette medfører at virk-somheter som driver på ordinært forretningsmes-sig grunnlag vil omfattes av merverdiavgiftslovenog vil være pliktig til å beregne utgående merver-diavgift på sin omsetning av tjenester innen kultur-og idrettsområdet. Prinsipielt er utvalget av denoppfatning at det kan være en god løsning å skilleut den virksomheten som ikke driver på kommer-siell basis og som ikke i like stor grad som annenvirksomhet vil være egnet til merverdiavgiftsplikt.Modellen har derfor som et overordnet mål å lageet naturlig og velegnet skille mellom kommersielleaktører på den ene siden og offentlige, offentligstøttede og frivillige aktører på den annen.

I prinsippet er det uheldig at den avgiftsmes-sige belastningen er ulik for aktører som omsettersine varer og tjenester innenfor samme marked.Etter subjektmodellen vil den unntatte subjektkret-sen ikke legge merverdiavgift på sin omsetning avbilletter og idrettsaktiviteter. Dette innebærerf.eks. at veldedig og allmennyttig virksomhet, her-under idrettslag, i motsetning til kommersiellekonkurrenter i markedet ikke skal beregne mer-verdiavgift ved omsetning av samme type tjeneste.Det er imidlertid usikkert om det i det hele tatt viloppstå noen konkurransevridning. Dette har sam-menheng med at veldedig og allmennyttig virk-somhet på grunn av lav omsetning, omfattende til-skudd, samt store innkjøp av avgiftspliktige varerog tjenester ville kunne komme i en gunstigereøkonomisk situasjon ved en avgiftsplikt enn ved åvære unntatt. En eventuell avgiftsplikt vil såledeskunne slå ut begge veier for denne sektoren. Der-som det likevel oppstår vesentlige konkurranse-vridninger mellom unntatt og avgiftspliktig virk-somhet, vil en mulig konkurransevridningsbe-stemmelse kunne fange opp dette.

I motsetning til breddemodellen, vil subjektmo-dellen ikke være avhengig av nye lempingsreglerfor frivillig sektor. Dette har sammenheng med atmodellen på generell basis gjør unntak for dennesektorens omsetning av billetter og idrettsaktivite-ter. Ved å videreføre de særskilte lempingsreglenesom finnes per i dag for veldedig og allmennyttigvirksomhet, vil sektoren derfor i like stor grad sometter gjeldende rett være utenfor merverdiavgifts-området.

Ved at aktører som vanligvis mottar storeoffentlige støtteordninger unntas etter subjektmo-dellen for sin omsetning av rett til å overvære kul-tur- og idrettsarrangement og rett til å utøve

idrettsaktiviteter, vil muligheten for støtte bådegjennom merverdiavgiftsregelverket og offentligeoverføringer reduseres. Det vil med andre ord iliten grad være mulig å motta indirekte støtte gjen-nom merverdiavgiftsregelverket. Dette i motset-ning til breddemodellen hvor offentlig tilskuddsbe-rettigede subjekter vil omfattes av avgiftsplikten,med mulighet for at fradrag for inngående merver-diavgift overstiger utgående merverdiavgift.

Utvalget mener det vil være en fordel at sub-jektmodellen i det aller vesentligste bygger påsamme avgrensninger som er skissert i EUs mer-verdiavgiftsdirektiv, og som mer eller mindre ergjennomført i andre land innenfor EU. Dette gjel-der eksempelvis Sveriges avgrensning av merver-diavgiftsplikten på idrettsområdet. Selv om det fin-nes mange overgangsordninger for medlemslan-dene, legger utvalget til grunn at det isolert sett eren fordel med et regelsett som i størst mulig gradkan sammenlignes med direktivet og som ikke eravhengig av særordninger.

Sammenlignet med breddemodellen og til delsaktivitetsmodellen, vil subjektmodellen i mindregrad føre til forenklinger av merverdiavgiftsregel-verk. Dette har blant annet sammenheng med atmange aktører fremdeles vil ha delt merverdiav-giftsplikt, samt at det innføres nye avgrensningerfor skille mellom unntatt og avgiftspliktig virksom-het. I tillegg vil modellen åpne for avgiftsmessigetilpassinger ved at aktørene til en viss grad vil hamulighet til å bestemme egen avgiftsrettslig status.Dette vil komplisere regelverket og vil kunne med-føre ekstraarbeid både for de avgiftspliktige ogskatteetaten. I tillegg må det antas at det vil øvespress mot et regelverk hvor aktører innenfor detsamme markedet i så stor grad som under subjekt-modellen vil ha forskjellig avgiftsmessig belast-ning. For subjekter som ikke omfattes av unntaket,vil subjektmodellen imidlertid innebære en forenk-ling i forhold til dagens regelverk. Disse vil iutgangspunktet bli fullt ut avgiftspliktig og vil ikkedrive delt virksomhet med de fordelingsproblemerdette medfører.

Sett under ett har subjektmodellen flere sterkesider, bl.a. vil den i stor grad være i tråd med EUsmerverdiavgiftsdirektiv, samt medføre en redusertmulighet for indirekte støtte gjennom merverdiav-giftsregelverket. Utvalget vil imidlertid påpeke atmodellen framstår som komplisert for både deaktuelle aktørene og for skatteetaten. I tillegg vilmulighetene for avgiftsplanlegging være store.


Kapittel 12

Utvalgets beskrivelse og vurdering av aktivitetsmodellen

12.1 Innledning

I dette kapitlet gir utvalget en nærmere presenta-sjon av aktivitetsmodellen. Hovedtrekkene i dennemodellen er kort omtalt i boks 9.1 i kapittel 9. Førstbeskrives utformingen av modellen innenfor områ-dene kultur og idrett, se avsnittene 12.2 og 12.3.Deretter beskrives modellen i forhold til frivilligsektor, se avsnitt 12.4. I avsnitt 12.5 vurderes akti-vitetsmodellen opp mot kriteriene som er oppstilt ikapittel 9, før utvalget i avsnitt 12.6 foretar en sam-let vurdering av modellen.

12.2 Beskrivelse av aktivitetsmodellen på kulturområdet

Utvalget har valgt å skissere tre ulike modeller forå utvide merverdiavgiftsplikten på kultur- ogunderholdningsområdet. I kapittel 10 beskrivesbreddemodellen hvor unntaket for rett til å over-være diverse kulturelle arrangement oppheves,mens i kapittel 11 beskrives subjektmodellen hvorunntaket begrenses ut fra hvilke subjekter somomsetter tjenestene.

I dette kapitlet fremmer utvalget et alternativ,aktivitetsmodellen, hvor unntaket for rett til å over-være kulturelle arrangement begrenses etter tje-nestetype (tjenestens art), uavhengig av hvem somer tjenesteyter. I motsetning til subjektmodellen vildet ikke ha betydning hvem som omsetter tjenes-tene. Omsetningen vil med andre ord være unntattuansett hvem som er tjenesteyter så fremt denkommer innenfor aktivitetsbegrensningen (arts-begrensningen). Gjeldende merverdiavgiftsregel-verk er utformet på denne måten ettersom unntaker gjort for rett til å overvære diverse kulturellearrangement uavhengig av hvem som tilbyr tjenes-ten, se merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5.I aktivitetsmodellen vil utvalget skissere en utvi-delse av merverdiavgiftsplikten sammenlignetmed gjeldende rett.

Ved utforming av aktivitetsmodellen vil detvære en utfordring å trekke grensen for hvor stordel av kulturområdet som bør innlemmes i merver-diavgiftsområdet. Slik unntaket er utformet i dag,

omfattes svært mange forskjellige arrangement.Unntaket er da også mye mer omfattende enn hvasom er tilfelle f.eks. i Sverige. Det vil være i stridmed EUs merverdiavgiftsdirektiv å ha et sliktomfattende unntak som følger av norsk rett i dag.Et sentralt spørsmål ved utformingen av et nytt,mindre omfattende unntak, vil være hvilke krite-rier som skal legges til grunn ved avgrensningen.Et siktemål er at grensen skal trekkes slik at denframstår administrativ håndterbar, er forutsigbarfor aktørene og i minst mulig grad skaper konkur-ransevridninger. Det må også tas med i betraktnin-gen at aktørene innenfor området i stor grad retterseg mot samme publikum og konkurrerer i detsamme marked.

Aktivitetsmodellen kan utformes på fleremåter. En framgangsmåte kan være at man ser hentil de hensyn som ble trukket fram i NOU 1990:11og Ot.prp. nr. 2 (2000–2001). Unntaket ble herbegrunnet hovedsakelig ut fra hensynet til positivtproveny og konkurransemessige hensyn, seavsnitt 5.2.4. I forannevnte utredning ble det særligframhevet at kulturtjenester teknisk sett vil væregodt egnet for merverdiavgiftsplikt, men at deoffentlige støtteordningene på området kunnebegrunne unntak fra merverdiavgiftsplikten. Ut fradisse betraktningene kan en tilnærming derforvære at man gjør unntak for de aktivitetene somtradisjonelt mottar store tilskudd. Ved en slik til-nærming vil kun disse aktivitetene bli omfattet avunntaket, mens andre aktiviteter som finansieresgjennom egeninntekter vil være omfattet av dengenerelle merverdiavgiftsplikten.

På bakgrunn av innhentet tallmateriale, seavsnitt 17.4, kan aktivitetsmodellen etter denneframgangsmåten utformes slik at det gjøres unntakfor omsetning av rett til å overvære opera, teater,museum, ballett og konserter. Avgrensningene avdisse aktivitetene kan gjennomføres på sammemåte som er gjort etter gjeldende rett. Dette vilf.eks. si at begrepet teater tolkes på samme måteetter aktivitetsmodellen som etter gjeldende rett.Dette vil i så fall medføre at en rekke kulturarran-gement som drives på mer eller mindre kommersi-elt grunnlag vil omfattes av unntaket, noe som har


sammenheng med dagens vide forståelse av unnta-ket.

Denne tilnærmingen bygger som nevnt på envid fortolkning av de kulturarrangement som skalvære unntatt, og tilsvarer langt på vei unntaket slikdet er fortolket etter gjeldende rett. Etter gjel-dende rett er det lagt til grunn at det må tasutgangspunkt i begrepene og hva som er dennaturlige forståelse av disse. Både opera, teater,ballett, konsert og museum har en fast kjerne,hvor det ikke vil være tvil om den avgiftsmessigevurderingen. Yttergrensen av begrepene kan imid-lertid by på fortolkningsproblemer. Ved vurderin-gen av om aktiviteten skal anses omfattet av unnta-ket er det etter gjeldende forvaltningspraksis inoen grad blitt lagt vekt på om aktivitetstypen somsådan tradisjonelt sett mottar offentlige overførin-ger. Gjør den ikke det, faller hovedbegrunnelsenfor unntaket bort, og det kan hevdes at merverdi-avgiftsplikt bør foreligge. Etter Borgarting lag-mannsrett dom av 4. desember 2006, se avsnitt5.2.4, er det imidlertid slik at etter gjeldende rett iheller liten grad vil bli lagt vekt på dette hensynetved fortolkningen av unntaket.

Nedenfor gjennomgås de ulike unntatte arran-gement (aktivitetstyper) og det beskrives korthvilke fortolkninger som gjelder.

For det første må det antas at operetter og lig-nende vil omfattes av operaunntaket.

Videre legges det til grunn at musikaler, revy-,kabaret- og stand-up-forestillinger vil komme innunder teaterunntaket. I utgangspunktet innebærerdette alternativet at all scenisk kunst omfattes avunntaket. Inngangsbilletter til trylleforestillinger,fyrverkeri eller strippeshow (som følge av lovend-ring) er imidlertid antatt å være avgiftspliktig ettergjeldende rett.

En konsert kan betegnes som en offentlig fram-føring av musikk – komponert eller improvisert.Konsertrepertoaret kan tilhøre ulike musikksjan-gere og formidles til publikum på ulike konsertste-der og arenaer, fra store symfoniske verk med over100 utøvere til rockekonserter på utendørsarenaermed publikumstall på flere tusen,og fra solofremfø-ringer for få tilhørere til fremføringer med størrebesetning. Kvalitet er sjanger- og formuavhengig,og slik vil alle musikksjangere omfattes av konsert-unntaket. Som unntatt konsert regnes såledesbl.a. fremføringer av store symfoniske verk, uten-dørs rockekonserter og mindre konserter på ute-steder, festivaler og messer. Siden det ved vurde-ringen av konsertunntaket er retningsgivende ommusikkfremføringen er hovedelementet i forestil-lingen, vil eksempelvis pianobarer på et utested iutgangspunktet ikke kunne anses som en konsert.

Dette gjelder også inngangspenger til en karaoke-bar og diskotek. Dansetilstelning med levendemusikk er imidlertid etter lovendring omfattet avunntaket.

Et museum har ansvar for innsamling, doku-mentasjon, forskning og formidling innen sittansvarsområde. Gallerier omfattes så fremt det eren ren kunstutstilling uten salgsformål.

Ved en slik utforming av aktivitetsmodellen børaktivitetstyper som ikke eller i svært liten gradmottar offentlig støtte fjernes fra unntaket. Sam-menlignet med gjeldende rett vil derfor tjenestersom rett til å overvære tivoli, sirkusforestillinger,fornøyelsesparker og opplevelsessentra bli avgifts-pliktige dersom aktivitetsmodellen utformes etterdette mønster.

Det er kun tjenester i form av rett til å overværeeller omsetning som gjelder adgang til de angittearrangementene som vil være unntatt fra merver-diavgiftplikten. Det skal dermed ikke beregnesutgående merverdiavgift på billettsalg foretatt avarrangør eller andre som omsetter inngangsbillet-ter til nevnte arrangement. Annen virksomhet somdrives av arrangøren vil derimot ikke være omfat-tet av unntaket, f.eks. varesalg, servering og garde-robebetjening, som vil være avgiftspliktig etter dealminnelige regler. Dersom det betales et samletvederlag for både avgiftspliktige og unntatte tjenes-ter, må dette splittes i en unntatt og en avgiftsplik-tig del.

Også for aktivitetsmodellen vil unntaket knytteseg til innholdet i de unntatte forestillingen, ikke tiletablissementene eller lokalene som sådanne, noesom betyr at billettene til f.eks. en opera kan bereg-nes uten avgift selv om forestillingen ikke blir sattopp på en operascene.

For arrangementer hvor det betales både forikke−avgiftspliktige og avgiftspliktige tjenester,f.eks. messer, må inngangspengene splittes, slik atdeler av inngangsbilletten beregnes med merver-diavgift, mens den resterende del beregnes uten.

Ved delt virksomhet, må det videre foretas enfordeling av inngående merverdiavgift på tilsva-rende måte som ellers for delte virksomheter.

I det foregående har utvalget skissert en aktivi-tetsmodell som begrenser unntaket sammenlignetmed gjeldende rett i svært liten grad, ved at omset-ning av rett til å overvære adgang til fornøyelses-parker, sirkusforestillinger og opplevelsessentra,samt utstillinger i gallerier skal beregnes med mer-verdiavgift. Fortolkningen av de øvrige aktivite-tene som foreslås unntatt etter denne tilnærmin-gen gjøres imidlertid på samme måte som ettergjeldende rett.


En alternativ måte å utforme en aktivitetsmo-dell på er ved å benytte de samme begrepene somovenfor, nemlig opera, teater, ballett og museum,men hvor meningsinnholdet innsnevres med siktepå at arrangementer som etter sin art har et størretilsnitt av kommersiell virksomhet skal avgiftsbe-regnes. Under dette alternativet skisseres atomsetning av rett til å overvære konserter bliravgiftspliktig. Dette har sammenheng med at detpå dette aktivitetsområdet ofte drives på mer kom-mersielt grunnlag, f.eks. konserter med kjenteinternasjonale artister og festivaler. Det kan derforhevdes at denne aktivitetstype er bedre egnet formerverdiavgiftsplikt. Dette ble også lagt til grunn iNOU 1990:11. En slik utvidelse betyr i utgangs-punktet at alle former for konserter blir avgiftsplik-tige etter dette alternativet, eksempelvis inngangs-penger til konserter uavhengig om det utøves av etsymfoniorkester eller et rockeband.

Ved en slik utforming av aktivitetsmodellen vilman kunne reversere den stadige utvidelsen avunntaket, se avsnitt 5.2.4, samtidig som unntaket istørre grad kun vil omfatte de aktivitetene sommottar offentlig støtte. Retningsgivende for for-tolkningen vil være at unntaket for teater, opera,ballett og museum tolkes snevert på bakgrunn avhvilke aktiviteter som tradisjonelt mottar storedeler av sine inntekter fra offentlige overføringer.Det er først da unntakets begrunnelse slår til. Dethar imidlertid ikke betydning om aktørene mottaroffentlig støtte. I motsetning til subjektmodellen vildet avgjørende være, at selve aktiviteten somsådan er unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

En tilnærming hvor det tas utgangspunkt i ensnever og tradisjonell fortolkning av aktivitetsom-rådene teater, opera, ballett og museum innebærerat fremføringer som ikke direkte faller innenfordisse begrepene vil være avgiftspliktige. Det vilimidlertid kunne oppstå særlige avgrensnings-spørsmål ved bedømmingen av hvilke aktiviteterinnenfor det enkelte området som bør være unntattetter en slik utforming av aktivitetsmodellen.

Etter gjeldende rett omfattes musikaler, revy-,kabaret- og stand-up-forestillinger av teaterunnta-ket. Dette begrepet er således undergitt en utvi-dende fortolkning der også framvisninger som iuttrykk og framtoning ligner på et teaterstykke eromfattet av gjeldende unntak. For å få et brederemerverdiavgiftsgrunnlag kan denne fortolkningeninnsnevres slik at det kun er de scenefremførin-gene som tradisjonelt anses som teater som omfat-tes av unntaket. Ettersom mange fremføringer van-skelig lar seg kategorisere, vil det kunne oppstå endel grensespørsmål dersom en slik variant av akti-vitetsmodellen innføres. Det vil da være opp til

arrangøren å vurdere om forestillingen skal ansessom teater eller ikke, noe som igjen vil medføre aten rekke aktører vil drive både avgiftspliktig ogunntatt virksomhet. Det må imidlertid forutsettesat et flertall av de aktiviteter som faller utenfor unn-taket etter en slik tilnærming, likevel ikke vilomfattes av merverdiavgiftsplikten fordi det vilvære snakk om enkeltstående opptredener somikke drives i næring. Dette vil f.eks. gjelde skolete-ater og amatørforestillinger. Kommersielle aktørersom eksempelvis setter opp en musikal eller kaba-ret vil derimot i vesentlig grad omfattes av merver-diavgiftsplikten ved en slik snevrere fortolkning avteaterbegrepet. Det samme gjelder annen sceniskopptreden som stand-up-forestillinger og ulikeshow fra scenen.

Når det gjelder unntak for rett til å overværeopera, vil operetter også etter denne utformingenav aktivitetsmodellen omfattes. Dette er en typefremføring som i form og innhold ligger tett opp tilen operafremføring. Det kommersielle tilsnittetsynes i liten grad å være framtredende på detteaktivitetsområdet.

Et museum har ansvar for innsamling, doku-mentasjon, forskning og formidling innen sittansvarsområde. Dette er den tradisjonelle avgren-singen av et museum og utvalget finner det litehensiktsmessig å gjøre en annen og snevrere for-tolkning enn hva som er gjort etter gjeldende rett.

Også andre former for dans enn tradisjonellballett er etter gjeldende rett omfattet av ballett-unntaket. Vanligvis er det kun ballett i tradisjonellforstand som mottar store tilskudd. Andre danse-former kan etter det utvalget forstår drives på merkommersiell basis, f.eks. omreisende internasjo-nale dansegrupper. Begrepet ballett kan dermedtolkes slik at det kun er den tradisjonelle ballettensom omfattes av unntaket. Inngangspenger til allannen form for dans blir således avgiftspliktig.Eksempelvis danseoppvisninger av typen river-dance eller ulike forestillinger med folkedans vil dabli avgiftspliktige etter sin art. Men også for slikeforestillinger må det forutsettes at merverdiav-giftsplikten kun vil inntre i et fåtall tilfeller ettersomdanseframstillinger i vesentlig grad vil være ama-tørpreget og eller ikke være egnet til å gi et økono-misk overskudd.

12.3 Beskrivelse av aktivitetsmodellen på idrettsområdet

I de senere år har man gradvis gått mot en utvik-ling hvor idretten på enkelte områder framstårsom mer kommersiell. Dette har gjort at flere


benytter seg av ulike idrettsaktiviteter gjennomordinær betaling, slik at vederlaget fullt ut dekkerutgiftene virksomheten har for å tilby tjenesten.Dette gjelder f.eks. bowlinghaller, gokart og tre-ningssentre. For å fange opp disse aktørene kandet være aktuelt med en modell – aktivitetsmodel-len – hvor enkelte definerte arrangement ogidrettsrelaterte tjenester blir avgiftspliktige.Modellen kan utformes slik at lovverket giruttrykk for hvilke arrangement som skal væreavgiftspliktige, mens alle andre arrangementsty-per skal være utenfor avgiftsområdet. Man vil dakunne fange opp de arrangementene og tjenestety-pene innen idretten med særlig høy omsetning ogsom vil egne seg for en fremtidig merverdiavgifts-plikt.

Ved den nærmere utforming av aktivitetsmo-dellen vil det være en utfordring å trekke grensenfor hvor stor del av idrettsområdet som bør innlem-mes i merverdiavgiftsområdet. Et sentralt spørs-mål vil være hvilke kriterier som skal legges tilgrunn ved denne avgrensningen.

Når det gjelder rett til å utøve idrettsaktiviteterkan aktivitetsmodellen utformes ved en oppreg-ning av de aktiviteter man mener skal være avgifts-pliktige, f.eks. treningssentre, bowling, gokart ogandre mer spillaktige aktiviteter. I tillegg kan detvurderes merverdiavgiftsplikt på arrangementmed stor deltakermasse, slik som f.eks. store tur-skirenn. All annen aktivitet skal være unntatt framerverdiavgiftsplikten. Aktivitetsmodellen vil føretil en merverdiavgiftsplikt for de aktørene medsærlig høy omsetning, samtidig som idrettsklub-ber i vesentlig grad unntas.

Ordningen bør under denne modellen imidler-tid gjøres generell i den forstand at også idrettslagog offentlig virksomhet som driver denne typeaktiviteter omfattes av merverdiavgiftsplikten.Dette fordi denne type aktiviteter i stor grad liggerutenfor kjerneområdet til idrettslag som frivilligforening og hvor driften uansett er rettet utad motet betalende publikum. Merverdiavgiftsplikten vildermed ikke ramme de idrettslag som ikke driveraktiviteter som har dette tilsnittet. Ettersom mer-verdiavgiftsplikten bør gjelde for alle aktører, vilfaren for konkurransevridninger reduseres.

Utvalget antar som nevnt at kun et fåtall idretts-lag driver den typen aktiviteter som skisseresavgiftspliktig her. De idrettslag som driver dennetype virksomhet må likevel i utgangspunktetavgiftsbehandles på lik linje med andre næringsdri-vende med de ulemper og fordeler dette medfører.Igjen må imidlertid de særlige reglene for velde-dige og allmennyttige organisasjoner og regleneom krav til næringsvirksomhet nevnes. Disse

reglene medfører at idrettslag i mindre grad måberegne merverdiavgift av sin omsetning ennandre næringsdrivende, noe som medfører at denavgiftsmessige belastningen blir begrenset selvom merverdiavgiftsplikten for disse aktivitetenegjelder for alle tjenesteytere.

Ved innføring av en slik modell vil det by påutfordringer å finne fram til hvilke aktiviteter somskal være avgiftspliktige. Oppregningen må tautgangspunkt i de tjenestetypene med mulighet forsærlig høy omsetning som vanligvis drives avnæringsdrivende og som i mindre grad tradisjoneltdrives av idrettslag. Oppregningen ovenfor kanderfor være et utgangspunkt for merverdiavgifts-plikten. Andre og nye idrettsaktiviteter vil dukkeopp i framtiden og det må åpnes for muligheter tilutvidelse av merverdiavgiftsplikten for andre akti-viteter som i vesentlig grad kan sammenlignesmed de nevnte.

For rett til å overvære idrettsarrangement kanet avgrensningskriterium under aktivitetsmodel-len være at arrangementer med stor publikumstil-strømming med billettinntekter av en viss stør-relse anses avgiftspliktig, mens mindre arrange-menter holdes utenfor avgiftsplikten. En slik til-nærming ble skissert i NOU 1990:11, se innstillin-gens avsnitt 7.17.6. Ved bruk av et sliktavgrensningskriterium må det nærmere kartleg-ges hvilke typer idrettsarrangementer som harjevnlig publikumstilstrømning med billettinntekterover en viss størrelse. Videre må det tas stilling tilpå hvilket nivå billettinntektene gjennomsnittligskal ligge på for at det skal foreligge merverdiav-giftsplikt etter et slikt kriterium. Som ledd i dennærmere avgrensningen etter en slik tilnærming,kan man bl.a. hente informasjon fra tallinnhentingsom er gjennomført for topplagene innen lagidret-tene og for større arrangementer som f.eks. fri-drettsstevner for eliten og større arrangementinnen ski, se kapittel 17. Utvalget antar imidlertidat det vil by på store utfordringer å identifiserehvilke arrangementer som hhv. skal være unntattog avgiftspliktige etter en slik tilnærming.

En annen avgrensning under aktivitetsmodel-len kan tenkes gjennomført ved å definere aktørermed særlig høy omsetning etter hvilken type idrettsom arrangeres og etter hvilken divisjon arrangø-ren opererer i. Her vil man for det første kunneplukke ut hvilke idrettstyper som egner seg formerverdiavgiftsplikt. Dette vil f.eks. gjelde fotball,håndball, ishockey, motorsport samt større arran-gementer innen ski. Dette er arrangementer som imange sammenhenger samler et betydelig antalltilskuere og hvor en merverdiavgiftsplikt er egnet.En ytterligere avgrensning kan skje ved at disse


idrettene skilles ut ved en divisjonsinndeling. Foreksempel kan dette for herrefotball gjennomføresved at det kun er Tippeligaen og Adeccoligaen iherrefotball som skal være avgiftspliktige for bil-lettinntektene.

I stedet for å knytte merverdiavgiftsplikten tildivisjonsinndeling kan en mulighet også være åknytte den til om man har profflisens eller ei. Veden slik tilnærming overlater man i stor grad tilidrettens egne organer å avgjøre hvilke aktørersom skal omfattes av unntaket. På den annen sidemå de klubbene som har profflisens i stor gradantas å være egnet for merverdiavgiftsplikt.

Etter dansk merverdiavgiftsrett er det satt somet avgrensningskriterium for å avgjøre arrangø-rens merverdiavgiftsrettslige posisjon om det del-tar profesjonelle utøvere eller ikke, se avsnitt7.4.3.2. Et slikt avgrensningskriterium kan ogsåvære et alternativ ved gjennomføring av en aktivi-tetsmodell etter norsk merverdiavgiftsrett.

12.4 Beskrivelse av aktivitetsmodellen i forhold til frivillige virksomheter

I likhet med subjektmodellen, som er presentert ikapittel 11, vil aktivitetsmodellen innebære en utvi-delse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- ogidrettsområdet ved at man begrenser de unntaksom i dag finnes på området. Måten man begren-ser unntakene på er imidlertid forskjellige underde to modellene. Under aktivitetsmodellen begren-ses unntakene ved å innsnevre den krets av aktivi-teter som omfattes av unntakene.

Når det gjelder spørsmål om en eventuell skjer-ming av frivillig virksomhet, peker utvalget på atdette i utgangpunktet skal skje som en konsekvensav utvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget forkultur og idrett. På denne bakgrunn må det altsåses hen til i hvilken grad aktivitetsmodellen slikdenne er framstilt under avsnittene 12.2 og 12.3 vilfå konsekvenser for frivillig virksomhet før mankan ta standpunkt til om det er behov for eventuelleskjermingsløsninger.

Aktivitetsmodellen skiller ikke på subjekt, ogmodellen vil derfor i utgangpunktet gjelde likt foralle, herunder veldedige og allmennyttige organi-sasjoner. På kulturområdet innebærer dette på denene side at slike organisasjoner ikke skal avgiftsbe-regne sin eventuelle omsetning av adgangsbillettertil blant annet teater og museer. Dette er samsva-rende med rettstilstanden i dag. På den annensiden innebærer modellen i motsetning til i dag atså vel veldedige og allmennyttige organisasjonensom andre aktører, må avgiftsberegne sin eventu-

elle omsetning av adgangsbilletter til andre kultur-arrangement. Spørsmålet blir om denne endringeni forhold til dagens regelverk for veldedige og all-mennyttige organisasjoner skal gi grunnlag forskjermingsregler. Utvalget er i utgangpunktet ikkeav en slik oppfatning. Det er her tale om tjenestety-per med høy omsetning som er godt egnet for mer-verdiavgiftsplikt, og som i prinsippet bør avgifts-bergenes uansett hvem som omsetter disse. Avgjø-rende for utvalget har imidlertid vært at dette ertjenestetyper som i liten grad omsettes av velde-dige og allmennyttige organisasjoner, og utvalgethar derfor ikke funnet tilstrekkelig grunn til å fore-slå noen skjerming av disse organisasjonene.Utvalget legger de samme vurderinger til grunnuavhengig av hvilken av de to variantene av aktivi-tetsmodellen som vil gjelde.

På idrettsområdet vil aktivitetsmodellen iutgangspunktet innebære at også veldedige og all-mennyttige organisasjoner må avgiftsberegneslike tjenester som opplistes som avgiftspliktig.Dette vil f.eks. kunne være adgangsbilletter tilkamper i eliteserien i fotball, eller betaling for åkunne spille bowling, kjøre gokart eller delta i etstørre turskirenn.

I utgangpunktet ser ikke utvalget heller hernoe stort behov for skjermingsløsninger for velde-dige og allmennyttige organisasjoner. De tjeneste-typene det her er tale om å gjøre avgiftspliktig ervalgt ut fra en forutsetning om at de egner seg foren merverdiavgiftsplikt. Det er tale om tjenestermed høy omsetning og der frivillighetselementet iutgangpunktet ikke er framtredende. Dette erdessuten tjenester som i praksis i mindre gradomsettes av veldedige og allmennyttige organisa-sjoner. Utvalget antar på dette grunnlag at velde-dige og allmennyttige organisasjoner i liten grad vilpåvirkes av den utvidelsen av merverdiavgifts-grunnlaget på idrettsområdet som aktivitetsmodel-len representerer.

På enkelte områder innen idretten kan detimidlertid tenkes veldedige og allmennyttige orga-nisasjoner som omsetter slike tjenester som utval-get under aktivitetsmodellen har foreslått somavgiftspliktige. Dette vil f.eks. kunne være omset-ning av retten til å trene på helsestudio. Slike tje-nester omsettes i hovedsak av rene kommersielleaktører, men det finnes også veldedige og allmenn-nyttige organisasjoner som omsetter slike tjenes-ter i ikke ubetydelig grad. Dersom det er et ønskeom å skjerme disse virksomhetene vil det kunnevære en mulig skjermingsløsning å etablere et sub-jektunntak som innebærer at slike tjenester somlistet opp som avgiftspliktige likevel ikke skal væreavgiftspliktig dersom de omsettes fra veldedige og


allmennyttige organisasjoner. Utvalget går imidler-tid ikke nærmere inn på utformingen av en slik løs-ning eller hvem en eventuell skjermingsløsningkan omfatte.

Aktivitetsmodellen, slik den er framstilt her ogunder avsnittene 12.2 og 12.3, vil i utgangpunktetinnebære at det ikke gjøres andre endringer iregelverket for veldedige og allmennyttige organi-sasjoner.

12.5 Beskrivelse av aktivitetsmodellen i forhold til kriteriene

12.5.1 Enkelhet

Aktivitetsmodellen innebærer en avgrensning avavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet etterhvilken aktivitet som drives. Det vil si at avgiftsplik-ten avhenger av arten av ytelser som omsettes, ogikke som under subjektmodellen der avgiftspliktenavhenger av hvem som omsetter ytelsen.

Et slikt artsbestemt unntak innebærer at ingensom omsetter de unntatte tjenester skal avgiftsbe-regne denne omsetningen. Tilsvarende vil ingen avvirksomhetene ha fradragsrett for inngående avgiftbetalt på anskaffelser til bruk i denne unntatte virk-somheten. Modellen innebærer altså at alle somomsetter kultur- og idrettstjenester som defineressom unntatt fra merverdiavgift etter denne model-len i stor grad fremdeles vil drive delt virksomhet.I forhold til kriteriet om enkelhet vil man altså gjen-nom en aktivitetsmodell ikke oppnå særlig forenk-linger for slike virksomheter. Virksomheter somomsetter kultur- og idrettstjenester og dessutenandre avgiftspliktige varer og tjenester vil fremde-les måtte foreta en ofte vanskelig og ressurskre-vende fordeling av den inngående merverdiavgif-ten på henholdsvis den ikke avgiftspliktige og denavgiftspliktige delen av virksomheten. For de virk-somhetene som ikke omfattes av unntaket slik detforeslås etter denne modellen, vil det imidlertidoppstå forenklinger fordi disse da vil få full fra-dragsrett.

Som beskrevet foran finnes det mange måter åavgrense avgiftplikten på under aktivitetsmodel-len. Avgiftsplikten kan avgrenses vidt slik at denomfatter mange typer tjenester og dermed innebæ-rer at en rekke tjenester som er unntatt etterdagens regelverk blir avgiftspliktige. Alternativtkan den avgrenses snevrere, slik at avgiftspliktenomfatter tilnærmet de samme tjenester som eravgiftspliktige etter dagens regelverk. Hvilkenavgrensing som velges vil kunne ha betydning forom en gitt virksomhet driver delt virksomhet ellerikke. Hvilken avgrensing som legges til grunn vil

dermed kunne ha betydning for i hvilken gradmodellen vil bidra til å redusere de fordelingspro-blemene som finnes i dag.

Aktivitetsmodellen vil gi opphav til nyeavgrensningsproblemer. Som nevnt er det i beskri-velsen av modellen skissert en rekke alternativeavgrensningskriterier for hvilke typer tjenestersom skal være avgiftspliktige. Felles for de alterna-tive løsningene er at det er tale om avgrensningersom i større eller mindre grad avviker fra denavgrensning av avgiftsplikten som gjelder i dag.Aktivitetsmodellen vil dermed, uavhengig av hvil-ken løsning som velges, innebære nye avgrens-ningsproblemer. Avgrensningsproblemene vilimidlertid variere i styrke avhengig av hvilken løs-ning som velges.

På kulturområdet vil avgrensningskriterienesom er skissert i utgangpunktet være basert pådagens avgrensning av unntatte tjenester dersomden vide forståelsen av unntakene legges til grunn,og derfor i liten grad gi opphav til nye tolknings-problemer. Begreper som opera, ballett, konsertog teater er etablerte og innarbeidede uttrykk imerverdiavgiftsretten og har derfor i praksis fått etklart definert innhold, særlig som gruppe. Enkelteavgrensningsproblemer vil imidlertid kunne opp-stå dersom man velger en snevrere avgrensning avunntakene som f.eks. skiller mellom avgiftpliktigkonsert på den ene side og ikke avgiftspliktigopera på den annen side. På samme måte vil detkunne oppstå nye avgrensingsproblemer dersomman velger en avgrensning av avgiftsplikten sombaseres på en ny og snevrere fortolkning av debegreper som beskriver de unntatte aktivitetene.

På idrettsområdet er de skisserte løsningenefor avgrensning av avgiftplikten etter denne model-len av svært ulik karakter og baserer seg på krite-rier som ikke finnes i dagens regelverk. Dette i segselv vil føre til nye avgrensningsproblemer uavhen-gig av hvilke løsning som velges. Avgrensnings-problemene vil imidlertid variere i styrke ut frahvilke kriterier som skal gjelde.

Utvalget antar f.eks. at en avgiftsplikt foradgangsbilletter knyttet opp mot nærmere avgren-sede idretter og dessuten nærmere avgrensedenivåer innen idretten vil kunne være forholdsvisenkel å praktisere. Det skal i utgangpunktet ikkeskape store problemer å slå fast om f.eks. en fot-ballklubb spiller i 1. divisjon eller 2. divisjon ellerhar profflisens eller ikke. Motsatt antar utvalget aten avgrensing av avgiftsplikten som basere seg påhvorvidt arrangementet har stor publikumstil-strømning vil kunne skape avgrensningsproble-mer og være vanskelig å praktisere. I en mellom-stilling står en avgrensning av avgiftsplikten etter


kriteriet om at det må være minst en profesjonellspiller på banen for at avgiftsplikt for adgangsbillet-tene skal inntre.


Et artsbestemt merverdiavgiftsunntak innebæreringen direkte forskjellsbehandling av ulike virk-somheter, men vil likevel kunne føre til konkurran-sevridninger mellom dem. Dette skyldes at virk-somhetene kan være leverandører av sammenlign-bare tjenester som får ulik avgiftsmessigbehandling. Det er imidlertid ikke alltid slik at enkonkurransevridning vil skje i favør av virksomhe-ter som omsetter de unntatte tjenestene. Påsamme måte som beskrevet under avsnitt 11.5.2,vil det kunne forekomme konkurransevridninger ifavør av virksomheter som omsetter de avgiftsplik-tige tjenester. Dette fordi fradragsretten som følgermed avgiftsplikten kan være svært verdifull forenkelte virksomheter. En eventuell redusert mer-verdiavgiftssats på den avgiftspliktige omsetnin-gen vil ytterligere forsterke slike konkurransevrid-ninger.

Under beskrivelsen av aktivitetsmodellen erdet på kulturområdet skissert to alternative løsnin-ger for å avgrense avgiftsplikten. Den første løsnin-gen som i noen grad samsvarer med den avgrens-ning som ble forslått i Ot.prp.nr. 2 (2000–2001)unntar adgangsbilletter til opera, teater, museum,ballett og konserter. Omsetning av adgangsbillet-ter til øvrige kulturaktiviteter som f.eks. sirkus, gal-lerier og fornøyelsesparker gjøres avgiftspliktig.Utvalget antar at en slik avgrensning ikke vil føretil store konkurransevridninger. Begrunnelsen forå unnta den førstnevnte gruppen av aktiviteter ernettopp å hindre konkurransevridninger som kanoppstå når slike offentlig støttede virksomhetergjøres avgiftspliktig. For sirkus, gallerier, fornøyel-sesparker osv. som drives på mer forretningsmes-sig basis og uten særlige støtteordninger, vil ikkeden samme begrunnelsen for unntak foreligge.Konkurransenøytralitet i markedet for øvrig tilsierderfor en likebehandling med annen avgiftspliktigvirksomhet.

Den andre løsningen for hvordan avgiftspliktenkan avgrenses på kulturområdet er noe snevrereformulert. Her legger man opp til en snevrere for-ståelse av de begreper som beskriver de unntatttjenestene, og man gjør dessuten konserter avgifts-pliktig ut fra den forutsetning om at det her er taleom arrangementer som etter sin art har et størrekommersielt tilsnitt enn de unntatte aktivitetene.

Utvalget antar at heller ikke en slik snevrereavgrensning av avgiftsplikten vil gi opphav til sær-lige konkurransevridninger

På idrettsområdet skisseres det under aktivi-tetsmodellen en rekke alternative løsninger for åavgrense avgiftsplikten. Når det gjelder rett til åutøve idrettsaktivitet, innebærer modellen enavgrensning gjennom en eksplisitt oppregning avhvilke idrettsaktiviteter som skal avgiftsberegnes.I beskrivelsen av modellen er særskilt nevnt f.eks.bowling og gokart. En slik avgrensning vil etterutvalgets oppfatning kunne føre til enkelte konkur-ransevridninger. Det er grunn til å tro at de opplis-tede aktivitetene vil stå i direkte konkurranse medandre underholdningsrettede idrettsaktivitetersom ikke vil være omfattet av avgiftsplikten

Når det gjelder adgangsbilletter skisseres detunder aktivitetsmodellen en avgrensning avavgiftsplikten gjennom kriteriet om publikumstil-strømning. Kun de arrangementer med stor publi-kumstilstrømning skal avgiftsberegne sineadgangsbilletter. Utvalget antar at en slik løsningvil kunne virke konkurransevridende i forhold tilmindre idrettsarrangementer, som retter seg motden samme publikumskretsen og som konkurrerei det samme markedet. En alternativ avgrensningpå dette området knytter avgiftsplikten til typeidrett og dessuten nivået innad i idretten. Foreksempel vil man kunne tenke seg en avgiftspliktpå adgangsbilletter til fotballkamper i 1. divisjon,men ikke i 2. divisjon. Utvalget antar at et slikavgrensningskriterium vil gi et lite konkurransen-øytralt merverdiavgiftsregelverk. En slik grensevil kunne framstå som tilfeldig og lite rettferdig.Avgrensningen vil f.eks. innebære at et bunnlag i 1.divisjon vil kunne få fullt fradrag for inngåendeavgift betalt ved oppføring av sitt nye stadionan-legg, mens toppklubben i 2. divisjon ikke vil hanoen tilsvarende fradragsrett ved oppføring av sittanlegg, og merverdiavgiften vil dermed bli enendelig belastning på denne klubben. På denannen side er det kun laget i 1. divisjon som målegge utgående merverdiavgift på sine adgangsbil-letter. Disse avgiftsmessige ulikhetene oppstår tiltross for at det i realiteten vil være svært liten for-skjell på de to fotballklubbene bortsett fra at despiller i ulike divisjoner. Tilsvarende vil en avgren-sing av avgiftsplikten etter kriteriet om profflisenskunne innebære en avgiftsmessig forskjellsbe-handling av klubber som i realiteten er svært like.En slik avgrensning vil altså også kunne føre tilvridninger i konkurranseforholdene mellom klub-ber med og uten profflisens.



Aktivitetsmodellen har i likhet med subjektmodel-len til hensikt å holde de aktiviteter som vanligvismottar store offentlige overføringer utenfor mer-verdiavgiftsområdet. Dette har sammenheng medat slik virksomhet i utgangspunktet ikke er egnetfor merverdiavgiftsplikt ettersom denne plikten irealiteten vil bety økt offentlig støtte til slik virk-somhet. På kulturområdet vil aktivitetsmodellen tahøyde for dette ved at aktivitetsområder somopera, teater, museum og til dels konserter ikkeskal beregne avgift ved omsetning av billetter tilarrangementene. Disse aktivitetsområdene er nett-opp holdt utenfor avgiftsområdet for å hindre støttebåde gjennom overføringer og gjennom merverdi-avgiftsregelverket. Det vil derfor ikke være muligfor disse arrangørene å levere negative merverdi-avgiftsoppgaver.

Aktiviteter som tradisjonelt ikke mottar storeoffentlige tilskudd skal imidlertid være merverdi-avgiftspliktige etter aktivitetsmodellen. Dette gjel-der blant annet tidligere unntatt virksomhet somfornøyelsesparker, opplevelsessenter, sirkus oggallerier, men også omsetning som er avgiftspliktigetter gjeldende rett, som diskotek, karaoke ogstripping. Disse avgiftspliktige aktørene mottarkun i mindre grad offentlige overføringer, slik atden indirekte støtten gjennom merverdiavgiftsre-gelverket ikke i vesentlig grad vil være framtre-dende. Dette har sammenheng med at disse virk-somhetstypene vanligvis drives på kommersiellbasis, hvor den utgående merverdiavgiften gjen-nomgående er høyere enn den fradragsførte inngå-ende merverdiavgift. Dersom det innføres lav satsfor hele eller deler av denne kategorien, vil imidler-tid muligheten for indirekte støtte økes.


Unntakene på kulturområdet er etter merverdiav-giftsreformen i 2001 utvidet en rekke ganger. Enmodell som unntar kun aktiviteter som mottarvesentlige offentlige støtteordninger, vil lettere laseg begrunne enn gjeldende unntak. Annen kultu-rell virksomhet, hvor inntektene inntjenes på van-lig forretningsmessig måte, vil være avgiftspliktig.Aktivitetsmodellen innebærer således at man haret mer velbegrunnet skille mellom unntatt ogavgiftspliktig aktivitet. Det må derfor antas at detikke vil oppstå slikt press på bestemmelsen som ertilfellet etter dagens regler.

Det må imidlertid antas at det vil oppstå flerefortolkningsproblemer ved anvendelse av aktivi-

tetsmodellen på kulturområdet. Dette gjelder spe-sielt dersom meningsinnholdet i unntaket innsnev-res i forhold til gjeldende rett. Det vil da oppstå enrekke grensetilfeller ved vurderingen av detenkelte arrangement, f.eks. om fremføringen kanbetegnes som en unntatt teaterforestilling elleravgiftspliktig kabaret eller revy. Videre vil detkunne oppstå kompliserte avgrensingsspørsmåldersom konsertarrangement blir avgiftspliktig,mens rett til å overvære teaterforestilling unntas.Et eventuelt skille mellom teater- og konsertvirk-somhet ble kommentert i Ot.prp. nr. 2 (2000–2001), hvor det ble konkludert med at slikt skilleville medføre kompliserte avgrensingsspørsmål.

For rett til å utøve idrettsaktiviteter innbæreraktivitetsmodellen at bestemmelsen utformes slikat det kun er de aktiviteter som er nærmere opp-regnet som blir avgiftspliktige. Dette innebærer ateventuelt nye aktiviteter som er egnet til avgifts-plikt, unntas fordi de ikke faller inn under oppreg-ningen i bestemmelsen. En endring av denne kate-goriens avgiftsmessige status krever derfor en lov-endring. Dette innebærer at regelverket vil værelite robust og lite egnet til å møte utviklingen i sam-funnet for øvrig. I tillegg vil det være en utfordringå utforme unntaket slik at det blir et naturlig skillemellom avgiftspliktige idrettsaktiviteter med høyomsetning på den ene siden, typisk helsestudio, ogunntatte aktiviteter som typisk drives i regi avidrettslag på den annen.

For rett til å overvære idrettsarrangement erdet foreslått flere alternativ, bl.a. en modell hvordet gjøres unntak for arrangementer med storpublikumstilstrømning, og en modell som unntararrangement etter hvilken type idrett arrangemen-tet gjelder og hvilken divisjon denne idretten utø-ves i. I tillegg er det gjort rede for modeller hvoravgiftsplikten er gjort avhengig av om idrettsaktivi-teten er knyttet til arrangementer hvor utøvernehar profflisens eller om det deltar profesjonelleutøvere på arrangementet. Under framstillingen iavsnitt 12.3 er det vist til at disse modellene har enrekke svakheter, bl.a. at det vil oppstå storeavgrensnings- og kontrollproblemer. Modellene vilderfor ikke være forankret i klare og robusteavgrensinger og det må antas at det vil oppstå etvesentlig press på bestemmelsene. I tillegg vilmodellene åpne for tilpasninger ved at unntakenepå flere områder knyttes til forhold som arrangø-ren til en viss grad selv vil ha kontroll over, f.eks.om publikumstilstrømningen skal være stor, omdet deltar profesjonelle aktører på arrangementetosv.



Aktivitetsmodellen innebærer at kun nærmereavgrensede kultur- og idrettstjenester skal væreunntatt fra merverdiavgift. Modellen er såledessnevrere enn breddemodellen. For å anslå prove-nykonsekvensene av aktivitetsmodellen tar en der-for utgangspunkt i provenytallene for breddemo-dellen (de økonomiske konsekvensene av å inn-føre en breddemodell er utredet i kapittel 17), menser bort fra de aktivitetene som holdes utenforavgiftsgrunnlaget i aktivitetsmodellen. Provenybe-regningene for aktivitetsmodellen er gjengitt iavsnitt 17.8.

Totalt anslår utvalget at innføring av en aktivi-tetsmodell med den reduserte satsen på 8 pst. vil gistaten et provenytap på om lag 325 mill. kroner,mens bruk av den ordinære satsen på 25 pst. vil gistaten en provenygevinst på om lag 75 mill. kroner.Utvalget påpeker at beregningene er svært usikre.Usikkerheten er bl.a. knyttet til datakvaliteten, for-utsetningene som legges til grunn i beregningeneog aktørenes tilpasning til nye merverdiavgiftsre-gler.

Ettersom aktivitetsmodellen innebærer at kunnærmere avgrensede kultur- og idrettstjenesterskal være unntatt fra merverdiavgift, vil modellengi opphav til flere nye avgrensningsproblemer.Slike avgrensningsproblemer vil generere arbeidfor skatteetaten i form av at man må besvare flerehenvendelser vedrørende forståelsen av regelver-ket og dessuten i form av behov for utarbeidelse avinformasjonsmateriell omkring regelverket. Detantas at aktivitetsmodellen ikke vil gi store utslag iantall registreringspliktige virksomheter, ogmodellen vil på dette området derfor ikke påvirkedet administrative kostnadsnivået for skatteetaten.

For de næringsdrivende vil trolig kostnadeneved aktivitetsmodellen være noe større enn vedbreddemodellen da modellen er lite forutsigbar ogfordi flere næringsdrivende vil drive delt virksom-het, noe som gir større administrative byrder gjen-nom fordelingsproblematikken.


Utvalget har også for aktivitetsmodellen vurderthvorvidt og i hvilken grad de enkelte modellenekan være i strid med de rammene EUs regelverksetter for medlemslandene på merverdiavgiftsom-rådet.

Omsetning av visse kulturelle tjenester er unn-tatt fra avgiftsplikt dersom tjenestene leveres av

offentligrettslige organer eller andre kulturelleorganer som er godkjent av det enkelte medlems-land, jf. artikkel 132 nr. 1 bokstav n. Omsetning avvisse former for tjenester med nær tilknytning tilutøvelse av idrett eller fysisk trening er unntatt der-som tjenestene omsettes av frivillige organisasjo-ner («non-profit- organisations») til fordel for per-soner som deltar i idrett eller fysisk trening, jf.artikkel 132 nr. 1 bokstav m.

Aktivitetsmodellen gjør derimot unntak forenkelte kulturelle aktiviteter uavhengig av hvemsom omsetter tjenestene. Det er således ikke et vil-kår for unntak at tjenesten ytes av en frivillig orga-nisasjon eller lignende. Modellen vil derfor iutgangspunktet stride mot de rammene EU-regel-verket setter. Det må imidlertid nevnes at med-lemslandene er tilgodesett med en rekke over-gangsordninger på kulturområdet, noe som kantyde på at det enkelte medlemslands særordningeri stor grad er blitt godtatt.


I motsetning til subjektmodellen, avgrensesavgiftsplikten i aktivitetsmodellen ikke etter hvemsom omsetter tjenesten, men etter tjenestens arteller aktiviteter som unntas. De skisserte unnta-kene vil dermed gjelde for alle aktører uavhengigav om det er kommersielle, offentlige eller frivilligeorganisasjoner som tilbyr tjenesten. Gjeldende rettpå kultur- og idrettsområdet er utformet på dennemåten, men aktivitetsmodellen utvider merverdi-avgiftsområdet ved å innskrenke gjeldende unn-tak. Dette innebærer at mandatets forutsetning foret bredere merverdiavgiftsgrunnlag også vil gjøreseg gjeldende for aktivitetsmodellen. Utvalget vilimidlertid bemerke at utvidelsen av avgiftsgrunn-laget etter modellen er mindre omfattende ennutvidelsens som gjøres etter breddemodellen ogsubjektmodellen. Dette har sammenheng med atunntakene i aktivitetsmodellen er generelle, slik atalle aktører vil være omfattet av unntaket.

På kulturområdet unntar aktivitetsmodellentypisk de tjenestetyper som mottar store tilskudd,noe som medfører at aktørene som omsetter sliketjenester ikke vil ha mulighet til å få støtte bådegjennom overføringer og indirekte støtte gjennommerverdiavgiftsregelverket. Dette gjelder f.eks.teater, opera og ballett. Utvalget vil imidlertidpåpeke at enkelte aktører som omsetter slike tje-nester ikke nødvendigvis vil motta støtte fra detoffentlige, slik at unntakets legislative begrunnelseikke alltid vil være like treffende. Dette gjeldereksempelvis teaterforestillinger som ikke mottar


støtte fra offentlige overføringer, men som har allesine inntekter fra billettomsetningen.

Dersom man på kulturområdet velger enavgrensning av aktivitetsmodellen som tilsvarerdagens avgrensning, med unntak av sirkus, teater,fornøyelsesparker og gallerier, vil unntaket i storgrad kunne praktiseres som etter gjeldende rett.Avgrensningene vil være de samme og kan byggepå gjeldende uttalelser og praktisering. Ulempenmed en slik fortolkning er at den generelle merver-diavgiftsplikten kun i liten grad vil bli utvidet, samtat man ikke vil få løst problemene etter gjeldenderett knyttet til fordeling av inngående merverdiav-gift.

Dersom den snevre fortolkningen av unnta-kene velges på kulturområdet, vil merverdiavgifts-grunnlaget imidlertid utvides. Dette er en tilnær-ming som utvalget mener ligger nærmere opp tilgenerelle merverdiavgiftsfaglige prinsipper enndet ovenfor nevnte fortolkningsalternativet, ved aten større andel av de subjekter som driver på kom-mersiell basis omfattes av merverdiavgiftsplikten.En slik tilnærming vil føre til en utvidelse av mer-verdiavgiftsgrunnlaget og en reduksjon av antallvirksomhet som driver både innenfor og utenformerverdiavgiftsområdet. Utvalget vil imidlertidpåpeke at denne siste fortolkningen vil kunne med-føre til dels store avgrensingsspørsmål, f.eks. vedvurderingen av om enkelte forestillinger skal ansessom teater eller ikke. Selv om det i avsnitt 12.5.2 erkonkludert med at modellen ikke i vesentlig gradvil skape konkurransevridninger, vil den likevelmedføre at aktører som tilbyr tilnærmet like tjenes-ter innad i det samme markedet har forskjelligavgiftsbelastning. Dette vil f.eks. gjelde alle scene-fremføringene som har likhetstrekk med teater,men som ikke vil omfattes av en snever definisjonav teater. Dersom en bestemmelse gir rom for slikeforskjeller, vil den også være utsatt for press fraaktører som hevder at merverdiavgiften slår urett-ferdig ut. Det må derfor forventes at aktivitetsmo-dellen ikke vil være like robust over tid som spesi-elt breddemodellen må antas å være.

Utvalget mener på denne bakgrunn at aktivi-tetsmodellen har mange svakheter på kulturområ-det. Dette vil i utgangspunktet gjelde begge fortol-kningsalternativene, men det må antas at det førstealternativet enklere vil la seg gjennomføre i praksisettersom dette ligger tettere opp til dagens unntak,som er praktisert over flere år og hvor det forelig-ger til dels omfattende praksis.

For å skille ut idrett som er egnet for avgifts-plikt, har utvalget skissert flere alternative under-modeller til aktivitetsmodellen, hvor enkelte arran-gementer og idrettstjenester pekes ut som avgifts-

pliktige uavhengig av hvem som tilbyr tjenestene.Dette er gjort bl.a. ved å liste opp de tjenestetyperman antar er egnet for merverdiavgiftplikt ellerved å plukke ut lagidretter hvor billetter omsettes iet vesentlig omfang. Ved en slik utvelgelse vil mer-verdiavgiftsgrunnlaget bli bredere enn dagens,samtidig som det blir færre aktører med delt virk-somhet og fordelingsproblematikk.

En fordel med modellen og dens undermodel-ler er at tjenestene som er foreslått avgiftspliktige iliten grad tilbys av veldedige og allmennyttigeorganisasjoner, slik at det ikke vil være nevnever-dig behov for nye skjermingsregler for denne sek-toren.

En ulempe med aktivitetsmodellen på idretts-området er imidlertid at enkelte varianter vil kunnegi vesentlige konkurransevridninger aktøreneimellom. Dette gjelder bl.a. inndelingen etter divi-sjon og publikumstilstrømning, hvor aktørene harsamme type omsetning, men uten at de sammekravene til avgiftsplikt gjelder. Dette vil igjenkunne gi vesentlig rom for avgiftsplanlegging,f.eks. i tilfeller hvor et fotballag planlegger å byggeny stadion, men venter til en eventuell avgiftspliktinntrer slik at man kan fradragsføre oppførings-kostnadene.

Det er videre en stor utfordring å finne fram tilgode avgrensningskriterier for aktivitetsmodellenpå idrettsområdet. For rett til å utøve idrettsaktivi-tet er det foreslått en konkret utvelgelse, slik atbl.a. treningssentre, bowling og gokart omfattes avmerverdiavgiftsplikten. For rett til å overværeidrettsarrangement er det foreslått en utvelgelseenten på bakgrunn av publikumstilstrømming,hvilken type idrett som arrangeres, hvilken divi-sjon arrangøren opererer, om man har profflissenseller om det deltar profesjonelle utøvere. Utvalgetinnser at disse avgrensningene i varierende gradvil kunne medføre en del problemer både for arran-gører og skatteforvaltningen ved fortolkningen ogpraktiseringen av regelverket, blant annet ved for-deling av inngående merverdiavgift. Avgrens-ningsproblemene vil dermed antageligvis værestørre for denne modellen enn for de andre tomodellene. Utvalget vil også vise til at modellenved rett til å utøve idrettsaktivitet antageligvis ikkevil ha den nødvendige dynamikken i seg, ved at nyeidrettsgrener ikke blir omfattet av merverdiavgifts-plikten.

Aktivitetsmodellen vil dessuten både for kultur-og idrettsområdet være den av de tre modellenesom ligger lengst fra EUs merverdiavgiftsdirektivpå området. Selv om de tjenestene som foreslåsmerverdiavgiftspliktige etter modellen i liten gradomsettes av veldedig og allmennyttig virksomhet,


gir modellen i motsetning til nevnte direktiv ikkesærlige skjermingsregler for denne sektoren.

Samlet sett har aktivitetsmodellen med densundermodeller en rekke svakheter på sentrale

punkter, bl.a. med hensyn til konkurransenøytrali-tet, avgrensingsproblemer og egnethet. Svakhe-tene synes å være flere og mer omfattende enn forde andre to modellene.


Kapittel 13

Merverdiavgift og frivillig virksomhet

13.1 Innledning

I kapitlene 10, 11 og 12 redegjør utvalget for treulike hovedmodeller for å utvide merverdiavgifts-grunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Mensbreddemodellen forutsetter særskilte skjermings-regler for veldedige og allmennyttige organisasjo-ner, er disse organisasjonene omfattet av den sub-jektkretsen som er unntatt etter subjektmodellen.Det er derfor ikke behov for noen særskilte skjer-mingsregler for denne type virksomhet. Aktivitets-modellen nødvendiggjør heller ikke gjennomfø-ring av særskilte skjermingstiltak for disse organi-sasjonene.

I fravær av andre presise definisjoner av frivilligvirksomhet har utvalget ved utformingen av deulike hovedmodellene således valgt å bli ståendeved begrepet veldedige og allmennyttige organisa-sjoner, som er benyttet som et avgrensningskrite-rium av frivillig virksomhet i merverdiavgiftsloven.

Som beskrevet i avsnitt 3.4, benyttes det ulikebegrepet og definisjoner for å avgrense frivilligvirke i lover og regelverk. Ved utformingen av fri-villighetsregisteret er avgrensningen av frivilligvirke sentrert om at aktivitetene ikke er fortjenes-tebaserte (nonprofit). I NOU 2006:15 Frivillighets-registeret avsnitt 3.6.3 er det vist til at dette er i sam-svar med det som anses som det sentrale elementi frivillighetsdefinisjonen i norsk og internasjonalsamfunnsforsking. Siden det ikke foreligger enentydig definisjon av begrepet frivillig organisa-sjon, fant arbeidsgruppen ikke å kunne anvendedette begrepet som et kriterium for om en frivilligaktivitet kunne registrere seg i registeret, seavsnitt 3.6.2 i nevnte utredning.

På denne bakgrunn tar utvalget i avsnitt 13.2opp spørsmålet om frivillighetsregisteret børbenyttes som et avgrensningskriterium ved utfor-ming av ulike skjermingstiltak for frivillige aktivite-ter i merverdiavgiftsregelverket.

Som beskrevet i avsnitt 5.4, er det for organisa-sjoner og foreninger gitt ulike lempningsregler imerverdiavgiftsloven. Med unntak av den sær-skilte registreringsgrensen på 140 000 kroner forveldedige og allmennyttig organisasjoner, er dissereglene i liten grad omtalt i beskrivelsen av de

ulike hovedmodellene. I avsnitt 13.3 drøfter utval-get derfor enkelte av disse bestemmelsene nær-mere.

I avsnitt 13.4 tar utvalget opp spørsmål omhvordan dagens kompensasjonsordning for frivil-lige virksomheter kan forbedres med sikte på for-enklinger.

13.2 Er frivillighetsregisteret et egnet avgrensningskriterium ved utforming av ulike skjermingstiltak for frivillig virksomhet?

13.2.1 Bakgrunn for etablering av frivillighetsregisteret

Loven om register for frivillig virksomhet har sommål å bedre og forenkle samhandlingen mellom fri-villige organisasjoner og offentlige myndigheter.Lovens utgangpunkt er at den norske dugnadstra-disjonen og de mange ideelle organisasjoner, for-eninger, stiftelser, legater og fond gir omfattendebidrag til samfunnsutviklingen. Et nasjonalt regis-ter som viser omfanget og sammensetningen avdenne aktivitet skal medvirke til en mer effektiv ogfaktabasert offentlig tilrettelegging for frivillig akti-vitet.

Alt i 1934 ble det opprettet et offentlig frivillig-hetsregister med hjemmel i lov 1. juni 1934 nr. 1om foreningsregister. Bakgrunnen var særlig Dennorske sjømannsmisjonens vanskeligheter vedeiendomsoverdragelser i USA, der en foreningmåtte ha offentlig autorisasjon for at dens retts-handlinger skulle være bindende. På grunn av litenoppslutning om registeret og manglende rapporte-ring av endringer ble registeret opphevet ved lov 8.januar 1982 nr. 1.

Den nye loven om register for frivillig virksom-het bygger ikke på den tidligere registreringsord-ningen, men inneholder et nytt sett med reglersom avgrenser hvilke frivillige virksomheter somskal ha rett til registrering. Det er en forutsetningi loven at de enheter som skal registreres er knyt-tet til Enhetsregisteret. Videre inneholder lovenadministrative bestemmelser, bl.a. om hvilke opp-lysninger som skal registreres og hvem som skal


ha plikt til å innberette og oppdatere disse opplys-ningene. Det er Brønnøysundregistrene som skalha ansvaret for arbeidet med etablering og drift avregisteret. Loven vil ikke bli iverksatt før registereter klart for bruk, ventelig i 2009.

Forarbeidene til loven er NOU 2006:15 Frivil-lighetsregister, Ot.prp. nr. 55 (2006–2007) Om lovom register for frivillig virksomhet og Innst.O. nr. 93(2006–2007).

13.2.2 Lov 29. juni 2007 nr. 88 om register for frivillig virksomhet

13.2.2.1 Lovens formål

Et hovedmål med loven er at registeret skal inne-holde nødvendige opplysninger om de frivilligevirksomheter, slik at innsending og behandling avsøknader om offentlig støtte til slike virksomheterblir mindre ressurskrevende. En slik samlet infor-masjon skal også bedre statistikk og forskning omfrivillighet, og gjøre det lettere å utforme denoffentlige politikk i forhold til slik aktivitet.

13.2.2.2 Registreringsrett

Registrering i registeret er en rett som tilkommervisse frivillige virksomheter. Med frivillige virk-somheter menes aktivitet der det ikke utøves for-tjenestebasert virksomhet og der det ikke foretasutdelinger til eierne. Dette framgår av loven § 3.

Det er kun juridiske personer som kan væreregistrert i registeret. Dette betyr bl.a. at en virk-somhet som skal registreres må ha egen kompe-tanse til å forplikte seg selv, og at det må være fast-satt egne vedtekter og nedsatt et eget styre for virk-somheten.

De typer frivillige virksomhet som har registre-ringsrett etter loven er for det første ikke-økono-miske (ideelle) foreninger. I tillegg kan alminne-lige stiftelser, næringsdrivende stiftelser og aksje-selskap bli registrert, hvis disse utelukkende kanforeta utdelinger til frivillig virksomhet. Detteframgår av loven § 4.

Stiftelser eller aksjeselskap som kan foretautdelinger til enkeltpersoner, f.eks. til alminneligtrengende mennesker eller studenter, kan ikke fåplass i registeret. Bestemmelsen skal utelukke atvirksomheter gjennom ideelle utdelinger til tren-gende kan kamuflere utdelinger til eiere somfysiske personer, jf. NOU 2006:15 side 56.

Loven presiserer også visse typer aktivitetersom ikke kan regnes som frivillig virksomhet.Dette gjelder for det første aktiviteter organisert avdet offentlige og aktiviteter basert på samvirke-prinsippet, jf. loven § 3 annet ledd. Frivillig virk-

somhet tilnyttet det offentlige, men som er organi-sert som selvstendige rettsubjekt (foreninger mv.),vil likevel kunne få rett til å registrere seg dersomde for øvrig fyller vilkårene som følger av loven§§ 3 og 4. For at slik virksomhet skal anses som etselvstendig juridisk person vil det være en forutset-ning at det offentlige ikke har organisatorisk kon-troll med virksomheten. Virksomheten må bl. a. haegne vedtekter og et eget styre, jf. Ot.prp. nr. 55(2006–2007) avsnitt 7.3.1. Frivillig virksomhetorganisert etter samvirkeprinsippet faller utenforfordi utbyttet i samvirkeforetak fordeles mellommedlemmene, jf. samvirkeloven § 1.

I tillegg til de overnevnte kriterier for registre-ringsretten kan registreringsorganet i særskilte til-feller nekte registrering av frivillig virksomhet somikke anses allmennyttig. Dette betyr at det kan siesnei til registrering av aktivitet som er samfunns-skadelig eller i strid med prinsippet om at frivilligvirksomhet skal være til nytte for samfunnet.

13.2.2.3 Hvilke opplysninger skal registreres

Før en enhet kan bli registrert i frivillighetsregiste-ret, må den registreres i Enhetsregisteret, medopplysninger som nevnt i enhetsregisterloven §§ 5og 6. Blant annet skal virksomhetens navn,adresse, organisasjonsform og daglige ledelseregistreres, sammen med formål og stiftelsestids-punkt.

Det skal alltid registreres opplysninger omvirksomhetens styre. I frivillighetsregisteret skaldet i tillegg registreres opplysninger om enhetenskategori og eventuell tilknytning til en gruppeenheter.

Stiftelsesloven og aksjeloven krever at stiftelserog aksjeselskap skal registrere sine vedtekter ihenholdsvis stiftelsesregisteret og foretaksregiste-ret. En forening har ingen tilsvarende registre-ringsplikt for vedtekter, men kan velge å registrerevedtektene i frivillighetsregisteret. I tilfelle skalvedtektene minst inneholde opplysninger omenhetens navn, formål, årsmøte, styre og valg tilstyre, vedtektsendringer og opphør.

Registreringsenhet som ikke har innsendelses-plikt til Regnskapsregisteret etter reglene i regn-skapsloven § 8–2, kan velge å påta seg en slik pliktetter § 7 i frivillighetsregisterloven. For registre-ringsenhet som har påtatt seg slik innsendelses-plikt, skal registeret inneholde opplysning om datofor sist mottatte regnskapsrapportering i Regn-skapsregisteret.

Rapportering av regnskapsopplysninger forstiftelser, aksjeselskap og regnskapspliktige foren-inger skjer etter reglene i regnskapsloven kapittel


8. Foreninger som ikke er regnskapspliktige etterregnskapsloven, kan rapportere regnskapsopplys-ninger til Regnskapsregisteret. Nærmere reglerom krav til innhold og form ved rapportering fast-settes av departementet. Om rapporteringspliktenikke overholdes, vil registerfører kunne sletteregistreringen.

13.2.2.4 Dokumentasjonsregler mv.

Styre, daglig leder, forretningsføreren eller tilsva-rende kontaktperson skal avgi en skriftlig erklæ-ring om at de opplysninger som meldes, er riktige.Registerføreren kan kreve framlagt den dokumen-tasjon som anses nødvendig for å vurdere om detsom meldes er riktig. Ved første gangs registreringav en forening skal foreningen framlegge forenin-gens vedtekter.

Førstegangsmelding skjer ved at enheten mel-der de opplysninger som kreves til frivillighetsre-gisteret. Dersom enheten ikke allerede er regis-trert i Enhetsregisteret, skal det samtidig inngismelding om registrering i Enhetsregisteret.

Den enkelte registreringsenhet skal innenrimelig tid melde endringer i registrerte opplysnin-ger til frivillighetsregisteret. Registrerte virksom-heter plikter å melde fra til frivillighetsregisteretdersom enheten ikke lenger fyller vilkårene i §§ 3og 4.

Dersom en enhet velger å registrere seg i frivil-lighetsregisteret, er det styre, daglig leder, forret-ningsføreren eller tilsvarende kontaktperson somhar plikt til å melde opplysningene.

13.2.3 Status i arbeidet med idriftsettelse av frivillighetsregisteret

Regjeringen har i St.prp. nr. 1 (2006–2007) side 32lagt til grunn at ansvaret for utvikling og etableringav et fremtidig frivillighetsregister skal legges tilBrønnøysundregistrene. I samsvar med føringer iOt.prp. nr. 55 (2006–2007) avsnitt 10.3.4 er detbesluttet at Brønnøysundregistrene også skal haansvar for den daglige driften av Frivillighetsregis-teret. Dette er i samsvar med høringsinnspill fra defrivillige organisasjonene og blir regnet som natur-lig på grunn av den nære koblingen som er forut-satt mellom Enhetsregisteret og Frivillighetsregis-teret. Det legges for øvrig til grunn at denne løsnin-gen vil være den mest kostnadseffektive.

I bestillingsbrev av 17. september 2007 harBrønnøysundregistrene fått i oppdrag å utvikle ogetablere et frivillighetsregister. Det er etablert etstyringsråd for etableringsprosjektet som er ledetav Kultur- og kirkedepartementet. I styringsråds-

møtet i Brønnøysund 16. oktober 2007 ble det fattetformell beslutning om oppstart av etableringspro-sjektet.

Brønnøysundregistrene skal etter planenlevere en forstudierapport, hvor kravspesifikasjo-nen vil inngå som en del av leveransen, i løpet avjanuar 2008. Formell avtale om etablering av frivil-lighetsregisteret vil inngås mellom Brønnøy-sundregistrene og Kultur- og kirkedepartementetnår endelig kravspesifikasjon og tidsplan for pro-sjektets ulike delmål foreligger.

Det er forutsatt at Brønnøysundregistrene i for-bindelse med etableringsprosjektet skal etablereen brukergruppe med representanter fra frivillig-heten m.fl., som skal bidra med innspill i forhold tilselve utformingen av registerfunksjonen.

Det er lagt opp til at Brønnøysundregistreneskal være ferdig med etableringsprosjektet 31.desember 2008 og at registeret skal være klart tildrift fra 1. januar 2009.

Parallelt med etableringsprosjektet arbeiderKultur- og kirkedepartementet med å utformeutfyllende forskrifter til lov om register for frivilligvirksomhet (frivillighetsregisterloven). Forskrif-tens innhold vil ha konsekvenser for hvordanregisteret skal utformes, og det er derfor viktig å fåden vedtatt så tidlig som mulig i løpet av våren2008. Det legges til grunn at forskriftene skal sen-des ut på høring i februar/mars 2008 og at de skalvedtas innen juni 2008. Kultur- og kirkedeparte-mentet har i forbindelse med forskriftsarbeidet eta-blert en referansegruppe som skal drøfte problem-stillinger knyttet til gebyrregler og registrering avopplysninger om kategorisering, relasjonelle for-hold og regnskapsopplysninger. Referansegrup-pen er sammensatt av representanter fra frivillig-heten (Frivillighet Norge, Idrettsforbundet, Lands-rådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjo-ner og Norges kulturvernforbund) sammen medKS og Karl Henrik Sivesind fra Institutt for Sam-funnsforskning. Brønnøysundregistrene harobservatørstatus i referansegruppen.

13.2.4 Utvalgets vurderinger

Lov om register for frivillig virksomhet har bl.a.som formål å bedre og forenkle samhandlingenmellom frivillig virksomhet og offentlige myndig-heter. Dette gjøres ved å opprette et eget registersom knyttes opp mot enhetsregisteret. Utvalgetstiller seg positiv til alle forenklinger som kommerfrivillig virksomhet til gode, og antar i tråd medintensjonene at registeret i framtiden vil sparebåde organisasjonene og det offentlige for unød-vendig byråkrati og dobbeltarbeid. I tillegg må det


antas at registeret vil sikre informasjon som foren-kler det offentliges politikk overfor frivillig virk-somhet. Det er bl.a. rimelig å anta at registrertinformasjon over slik virksomhet ville ført til enforenkling av dette utvalgets arbeid med kartleg-ging av frivillig sektor.

Registrering i frivillighetsregisteret forutsetterat aktiviteten ikke er fortjenestebasert. Dessutenmå virksomheten være organisert i ikke-økono-misk (ideell) forening, stiftelser eller aksjeselskap.For de sistnevnte organisasjonsformene er detimidlertid en forutsetning at det enten ikke blirforetatt utdelinger eller at utdelinger utelukkendeblir foretatt til frivillig virksomhet. Aktiviteter orga-nisert av det offentlige, aktiviteter basert på sam-virkeprinsipper, samt virksomhet som ikke ansessom allmennyttig blir derimot ikke ansett som fri-villig virksomhet. Ved utformingen av hovedmo-dellene, jf. kapitlene 10, 11 og 12, er utvalget imid-lertid blitt stående ved den definisjonen som ettergjeldende rett benyttes i merverdiavgiftsloven,nærmere bestemt en avgrensning på bakgrunn avhvem som anses som veldedig eller allmennyttigorganisasjon. Det må antas at denne avgrensnin-gen av frivillig virksomhet er snevrere ennavgrensningen gjort i frivillighetsregisteret.

Begrunnelsen for at utvalget har valgt å videre-føre gjeldende avgrensning av frivillig virke i mer-verdiavgiftsloven er flerdelt. I fravær av andreklare avgrensningskriterier synes for det førstedagens begrep i merverdiavgiftsretten å treffe for-målet med skjermingsreglene godt. For det andreer begrepet benyttet i merverdiavgiftslovgivnin-gen i lang tid og er derfor godt innarbeidet. Tidli-gere velfungerende praksis og fortolkninger vildermed kunne benyttes også ved fremtidig anven-delse av særregler for frivillig virksomhet. Utvalgetvil også tilføye at en egen avgrensning av frivilligvirksomhet i merverdiavgiftsloven heller ikke vilstride mot intensjonene bak opprettelsen av frivil-lighetsregisteret. Utvalget viser til NOU 2006: 15Frivillighetsregisteret kapittel 2 hvor det heter:

«Arbeidsgruppen legger med dette (naturlig-vis) ikke opp til noen mer direkte føringer fordet offentliges politikk i forhold til frivillig virk-somhet. Det vil til enhver tid være opp til detoffentlige å vurdere om registrering bør tjenesom virkemiddel ved fastsettelsen av politik-ken. Det vil også være mulig for det offentlige ådifferensiere politikken dels ved å basere tiltakog støtteordninger på registeret og dels ved å ladette være avhengig av skjønn, med grunnlag iandre kriterier enn aktivitetsområder.

På denne bakgrunn ser arbeidsgruppen forseg at registeret kan bli et fleksibelt instrument

ved utformingen av politikken på området forfrivillig virksomhet. I denne forbindelse skaldet bemerkes at det ikke inngår i arbeidsgrup-pens mandat – og det har ikke vært noen mål-setting for arbeidsgruppen – å utforme og til-passe registeret til spesielle tiltak og støtteord-ninger, som f.eks. ordningen medmerverdiavgiftskompensasjon.»

Selv om utvalget ved utformingen av hovedmodel-lene har lagt til grunn eksisterende avgrensningerav frivillig virksomhet i merverdiavgiftsloven, erdet interessant å diskutere om frivillighetsregiste-ret på sikt, med nødvendige tilpasninger og juste-ringer, kan benyttes som et avgrensningskrite-rium. Utvalget utelukker ikke at en slik avgrens-ning kan gjøres med utgangspunkt i frivillighetsre-gisteret, men da etter en grundig analyse av hvilkeforenklingsgevinster som kan oppnås veid opp motulempene. Et slikt skifte er en forholdsvis omfat-tende omlegging ved at avgrensninger i merverdi-avgiftsloven knyttes til et særskilt register. Man-glende erfaringer med å knytte virksomhetersmerverdiavgiftsrettslige posisjon til et særskiltregister gjør det da også vanskelig å overskue alleforhold ved å velge denne løsningen. Utvalget serimidlertid at det på sikt vil kunne være praktiskmulig å anvende frivillighetsregisteret som etavgrensningskriterium da registeret vil dele frivil-ligheten opp i ulike kategorier og underkategorier.Utvalget vil i det følgende peke på mulige problem-stillinger knyttet til å skifte ut dagens avgrensningi merverdiavgiftsloven med de sett av kriterier somer nedfelt i frivillighetsregisteret.

Et betydelig usikkerhetsmoment ligger i at fri-villighetsregisteret vil omfatte flere virksomheterenn dagens avgrensning. Utvalget viser her spesi-elt til at aksjeselskaper som foretar utdelinger ute-lukkende til frivillig virksomhet vil ha registre-ringsrett i frivillighetsregisteret. I merverdiavgifts-lovgivningen regnes vanligvis ikke denne typeaksjeselskaper som allmennyttig eller veldedig,noe som har sammenheng med at organisasjons-formen har et økonomisk og fortjenestebasertutgangspunkt. Denne vide avgrensningen av frivil-lig virksomhet kan medføre særskilte omgåelses-og tilpasningsmuligheter ved at enkelte kommersi-elle aktører tilpasser deler av virksomheten for åkunne nyte godt av ulike skjermingsregler for fri-villige aktiviteter. Omgåelsesproblematikken ervelkjent innenfor skatte- og avgiftsretten, og det eret mål å utforme reglene slik at omgåelsesmulighe-tene blir minst mulige.

En avgrensning av frivillig virksomhet i mer-verdiavgiftsloven som bygger på frivillighetsregis-terets kriterier kan medføre at denne type aksjesel-


skaper kan ha en betydelig vare- og tjenesteomset-ning og likevel kunne påberope seg skjermingsre-glene. En virkning kan være at disse da får konkur-ransemessige fordeler sammenlignet medkonkurrerende virksomheter som er underlagtmerverdiavgiftslovens alminnelige regler. For åoppnå så stor grad av nøytralitet som mulig børvarer og tjenester som er nært beslektet og somoppfattes av etterspørreren som likeverdig ileggessamme merverdiavgiftsplikt.

Av forannevnte diskusjon kan utledes at det iutgangspunktet ikke er ønskelig at virksomhetersom er opprettet som aksjeselskaper eller annensammenslutning med økonomisk formål skalomfattes av merverdiavgiftsloven særregler for fri-villig virksomhet.

Motforestillingene forsterkes av at en koblingtil frivillighetsregisteret kan medføre at skatteeta-ten, som har ansvaret for forvaltningen av merver-diavgiften, helt eller delvis mister mulighet til åavgjøre og kontrollere hvilke subjekter som skalnyte godt av skjermingsreglene for frivillig virk-somhet.

13.3 Vurdering av dagens lempningsregler for frivillige virksomheter

Både i merverdiavgiftsloven og ved dispensasjons-vedtak gitt i medhold av merverdiavgiftsloven § 70er veldedige og allmennyttige organisasjoner i gjel-dende rett gitt en rekke lempningsregler vedomsetning av varer og tjenester. Dette gjelderf.eks. 140 000 kroners grensen ved registrering,særskilte unntak for omsetning av varer og tjenes-ter fra frivillig sektor, fritak for uttaksberegning fortjenester som ytes vederlagsfritt på veldediggrunnlag, samt særregler for kortvarige arrange-ment.

De særskilte unntakene for omsetning av varerog tjenester er hovedsakelig nedfelt i merverdiav-giftsloven § 5 samt i vedtak gitt i medhold av § 70.Dette gjelder bl.a. unntak for varer av utbetydeligverdi, varer til betydelig overpris, varer fra brukt-butikker, medlemskontingenter, omsetning av tje-nester til ledd innenfor samme organisasjon,omsetning av annonser i medlemsblad og lig-nende, samt kioskvarer og serveringstjenesterunder trening eller på arrangementer.

Disse lempningsreglene er hovedsakeligbegrunnet i ønske om å frita denne sektoren fra deadministrative byrdene en registrering i merverdi-avgiftsmanntallet ville medføre. I avsnitt 5.4 er

disse særlige merverdiavgiftsregler for frivilligvirksomheter nærmere beskrevet.

I dette avsnittet knytter utvalget kommentarertil enkelte av disse særskilte reglene for frivilligvirksomhet, bl.a. med sikte på om reglene bør vide-reføres. Denne gjennomgangen er for øvrig iutgangspunktet løsrevet fra vurderingene i kapit-lene 10, 11 og 12, hvor utvalget vurderer hovedmo-deller for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlagetpå kultur- og idrettsområdet. Gjennomgangen hertar kun sikte på en vurdering av om særreglenefungerer etter sin legislative begrunnelse og om dei så tilfelle bør videreføres, uavhengig av om even-tuelle hovedmodeller gjennomføres.

I forbindelse med den forestående tekniskerevisjonen av merverdiavgiftsloven, er lempnings-reglene foreslått videreført. I tillegg er gjeldendefritak gitt som fortolkningsuttalelser og i medholdav merverdiavgiftsloven § 70, vurdert inntatt i ensamleforskrift til merverdiavgiftsloven. Skattedi-rektoratet har for øvrig gitt ut en veiledning, «Mvafor veldedige og allmennyttige organisasjoner oginstitusjoner», hvor særreglene for frivillige virk-somheter er gjennomgått og utdypet.

Utvalget stiller seg positiv til bestemmelsermed formål å gjennomføre forenklinger og redu-sere administrative kostnader knyttet til merverdi-avgiften. Utvalget kan ikke se at det er behov for åforeslå endringer eller opphevinger av alleredeeksisterende lempningsregler. Det synes som omreglene er forholdsvis enkle å praktisere, samt atde i stor grad praktiseres og fungerer etter sin hen-sikt.

Dette gjelder f.eks. registreringsgrensen på140 000 kroner som er enkel å praktisere og med-fører at en del mindre frivillige organisasjoner medlav omsetning slipper å registrere seg i merverdi-avgiftsmanntallet med den følge at utgående mer-verdiavgift ved omsetning av varer og tjenesterikke skal beregnes. Motsatsen til dette er at inngå-ende merverdiavgift på anskaffelser ikke kan fra-dragsføres. Ved innføring av en breddemodell gårutvalget inn for at denne grensen økes til 300 000kroner, uten at dette har betydning for vurderingenher. Generelt sett er erfaringen med en særskiltregistreringsgrense for frivillige virksomheterpositiv. Grensen er som nevnt enkel å praktisere ogdet har heller ikke vært knyttet nevneverdige pro-blemer til avgrensningen av subjektkretsen somomfattes av den.

Et annet eksempel på at disse særreglene fun-gerer i praksis er den særlige fortolkningen avnæringsbegrepet for kortvarige salgsaksjoner.Enkeltstående og kortvarige salgsaksjoner somarrangeres av allmennyttige og veldedige organi-


sasjoner og som ikke varer mer enn tre dager,anses ikke som næringsvirksomhet dersom virk-somheten ikke har et profesjonelt preg med f.eks.bruk av leiet hjelp. Eksempler på slike arrange-menter er loppemarkeder og julemesser. Slikearrangementer kan generere en ikke ubetydeliginntekt for frivillig sektor. Mange organisasjonerville derfor kommet over registreringsgrensenuten denne fortolkningen av næringsbegrepet imerverdiavgiftsloven. Utvalget finner det hellerikke for framtiden hensiktsmessig eller ønskelig atslike enkeltstående og kortvarige salg fra organisa-sjonene skal medføre en plikt til registrering i mer-verdiavgiftsmanntallet.

Også det nylig vedtatte unntaket for frivilligeorganisasjoners omsetning av tjenester til leddinnenfor samme organisasjon medfører forenklin-ger for sektoren. I utgangspunktet er det her taleom omsetning mellom selvstendige rettssubjektersom utløste plikt til å beregne avgift på vederlagetsom ble oppkrevd. Unntaket vil imidlertid medføreat det juridiske subjektet som yter tjenesten slipperå registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet der-som det ikke har annen type omsetning over regis-treringsgrensen. Dette medfører at en enhet innadi organisasjonen kan spesialisere seg på oppgaversom er nødvendige for de øvrige leddene, f.eks.regnskapsføring, uten at dette arbeidet vil medføreplikt til registrering i merverdiavgiftsmanntallet.

Den forhøyede registreringsgrensen, samt desærskilte unntakene for omsetning av enkeltevarer og tjenester i merverdiavgiftsloven §§ 5, for-tolkningsuttalelser om næringsbegrepet, og 70medfører at allmennyttige og veldedige organisa-sjoner kan ha en forholdsvis omfattende omset-ning av i utgangspunktet avgiftspliktige varer ogtjenester uten at dette utløser plikt til å beregneutgående merverdiavgift. I tillegg vil bestemmel-sen i merverdiavgiftsloven § 14 annet ledd nr. 4medføre at næringsdrivende kan yte tjenester ved-erlagsfritt på veldedig grunnlag uten å måtteberegne uttaksmerverdiavgift. Samlet sett vil der-med frivillig virksomhet nyte godt av en rekkelempningsregler sammenlignet med alminneligenæringsdrivende. Disse bestemmelsene synessom tidligere nevnt å fungere etter sitt formål.Utvalget finner det derfor ikke hensiktsmessig åforeslå endringer på dette området.

13.4 Forbedring av dagens kompensasjonsordning for frivillige virksomheter

Gjeldende kompensasjonsordning ble innført for åkompensere for merutgifter for frivillige organisa-sjoner som følge av merverdiavgiftsreformen i2001, da det ble innført generell merverdiavgifts-plikt på omsetning av tjenester. Ordningen medmerverdiavgiftskompensasjon til frivillige organi-sasjoner har vært endret flere ganger. Dagens ord-ning ble utformet av Regjeringen Bondevik II i2005 og innebærer en modell med to spor. Denenkelte organisasjon må velge å søke på grunnlagav dokumenterte utgifter eller en sjablongordning.Det er en forutsetning at ordningen skulle værebevilgningsstyrt. Det vil si at dersom bevilgningenikke rekker til full kompensasjon, vil den prosent-vise avkortningen være lik for alle organisasjoner,uavhengig av hvilket spor de har valgt. Ordningener nærmere beskrevet i avsnitt 6.3.

Med sikte på forenklinger er det innenfor ram-mene av utvalgets mandat å se nærmere på innret-ning av dagens kompensasjonsordning. Et alterna-tiv er å utvide dagens ordning med merverdiav-giftskompensasjon slik at den i prinsippet omfattersamtlige utgifter til merverdiavgift for frivilligeorganisasjoner og ikke være begrenset til merver-diavgift på tjenester, men med den begrensning atdet skjer en prosentvis avkorting dersom den øko-nomiske ramme kun rekker til en delvis kompen-sasjon. I den forbindelse vil utvalget for ordenskyld presisere at spørsmålet om full eller delviskompensasjon av de frivillige organisasjonenesutgifter til merverdiavgift er et spørsmål om støtte-nivå som ikke tas opp her, se avsnittene 1.3 og 9.2om avgrensninger av mandatet.

En slik modell vil være en utvidelse og videre-utvikling av dagens kompensasjonsordning.Dagens ordning er ikke uten videre enkel å forståfor brukerne. Den blir også oppfattet som rigid, iden forstand at den er knyttet opp mot status formerverdiavgift på tjenester per 1. juli 2001, uavhen-gig av senere endringer. Det er viktig at en nymodell utformes slik at den blir enkel og effektiv.Den skal ikke medføre unødig administrativ belast-ning for organisasjonene og børe være enkel å for-valte for staten.

Som nevnt i avsnitt 13.2, skal det opprettes etstatlig frivillighetsregister fra 1. januar 2009. Regis-teret vil gi foreninger, stiftelser og aksjeselskapsom er selvstendige rettssubjekter en rett til åregistrere seg under forutsetning av at de driverfrivillig virksomhet og at virksomheten ikke er for-tjenestebasert. Det vil være et eget frittstående


register, men noe basisinformasjon vil hentes fraenhetsregisteret, foretaksregisteret og stiftelsesre-gisteret. Det vil ikke være en registreringsplikt,men registreringsrett. Frivillige foreninger og lagsom lar seg registre skal gi opplysninger om aktivi-tetsområde, vedtekter og regnskap. Registrerin-gen av regnskapsopplysninger er frivillig, og regn-skapet skal sendes regnskapsregisteret. IOt.prp.nr. 55 (2006–2007) Om lov om register forfrivillig virksomhet er det vist til at det er ønskeligat registreringen i frivillighetsregisteret er lett til-gjengelig, gjennom elektronisk blankett på enegen internettportal og for tradisjonell registreringved hjelp av blankett per ordinær postgang. Frivil-lighetsregisteret skal fungere som en inngangs-port til flere offentlige registre. De frivillige organi-sasjonene trekkes inn i arbeidet med forskriftenetil loven og i den praktiske utformingen av registe-ret, se omtalen i avsnitt 13.2.

Etter utvalgets mening bør etableringen av fri-villighetsregisteret gi mulighet for administrativeforenklinger for en ny og utvidet ordning for mer-verdiavgiftskompensasjon. Det bør legges opp tilat de regnskapsopplysninger som registreres i fri-villighetsregisteret kan gjenbrukes under behand-lingen av søknader om merverdiavgiftskompensa-sjon. Det er ikke fullt sammenfall av definisjoneneav målgrupper i loven om frivillighetsregister og

dagens ordning for merverdiavgiftskompensasjon.Det er derfor behov for å gjennomgå begrepsbru-ken og foreta nødvendige avgrensninger. Måletbør være i størst mulig grad finne fram til fellesbegrepsapparat.

En slik løsning vil innebære at søknaden skjerut fra dokumenterte utgifter til merverdiavgift. Detvil være organisasjoner som er selvstendige retts-subjekter som er registrert i frivillighetsregisteret.Det må vurderes om det fortsatt kan være hen-siktsmessig og/eller praktisk mulig at moderorga-nisasjonene kan søke for sine underledd, slik ord-ningen er i dagens kompensasjonsordning.

Det må i en slik sammenheng også vurderesom det likevel fortsatt vil være behov for en ord-ning med sjablongløsning, særlig med sikte på deminste organisasjonene.

Arbeidet med utvikling av frivillighetsregiste-ret skal sluttføres i løpet av 2008, og det er en rekkeproblemstillinger som ennå ikke er avklart, f.eks.bruk av regnskapsstandard. Slik utvalget ser det,er det derfor ikke mulig nå å foreslå en konkretutforming av en ny og utvidet ordning for merver-diavgiftskompensasjon. I det videre arbeidet medutforming av frivillighetsregisteret bør det leggestil rette for at registeret i størst mulig grad kanbidra til å forenkle og effektivisere en slik ny ord-ning for merverdiavgiftskompensasjon.


Kapittel 14

Andre spørsmål

14.1 Innledning

I dette kapitlet tar utvalget opp enkelte temaer somikke er behandlet tidligere i utredningen.

I avsnitt 9.2 er det uttalt at en gjennomgang avunntakene i merverdiavgiftsloven som gjelder utø-vende kunstnere ligger i ytterkant av mandatet ogutvalgets arbeid. Ut fra sammenhengen i regelver-ket og tidligere annonsert gjennomgang avbestemmelsene, gjør utvalget i avsnitt 14.2 rede forhovedproblemstillinger og mulige løsningsalterna-tiver, men uten at det gis noen anbefalinger.

I utvalgets arbeid med hovedmodellene forutvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget er det lagttil at det ikke foretas endringer av dagens merver-diavgiftsregelverk knyttet til offentlige tilskudd.Merverdiavgift og offentlige tilskudd er et kom-pleks tema, som gjelder generelt utover kultur- ogidrettssektoren. Det er utenfor rammene for utval-gets arbeid å foreta en gjennomgang av dettetemaet. Utvalget har derfor nøyd seg med å pekepå noen spørsmålsstillinger, se avsnitt 14.3.

Avslutningsvis knytter utvalget enkelte kom-mentarer til ordningen med kompensasjon av mer-verdiavgift for kommunesektoren, se avsnitt 14.4.

14.2 Utøvende kunstnere

14.2.1 Kunstverk og opphavsrett

Etter gjeldende rett er omsetning fra opphavsman-nen ved egen utnyttelse av opphavsrett til egne lit-terære og kunstneriske verk unntatt fra merverdi-avgiftsplikten, se merverdiavgiftsloven § 5 førsteledd nr. 1 bokstav a. Unntaket omfatter eksempel-vis en kunstners salg av et maleri og en forfattersomsetning av retten til eget arbeid. For en nær-mere beskrivelse av unntakets rekkevidde visesdet til avsnitt 5.2.2.

Det knytter seg enkelte problemstillinger tildette unntaket. For det første kan unntaksbestem-melsen medføre konkurransevridninger mellomaktørene. Unntaket åpner også for uheldige tilpas-ninger. Dette henger sammen med at unntaket kungjelder opphavsmannens egen omsetning. Dettebetyr at omsetning fra eksempelvis et aksjeselskap

av kunstverk eller opphavsrett til åndsverk vilmåtte beregnes med merverdiavgift. Omsetningfra kunstnerens enkeltmannspersonforetak vil der-imot komme innenfor unntaket og kan beregnesuten merverdiavgift. Omsetning av verk fra opp-havsmannen eller opphavsmannens enkeltperson-foretak vil dermed få en konkurransemessig fordelsammenlignet med omsetning av samme verk fraeksempelvis kunstnerens aksjeselskap. Merverdi-avgiftsregelverket kan dermed virke styrende forvalg av organisasjonsform.

En annen problemstilling knytter seg til kunst-begrepet. Hvilke gjenstander som er kunstverketter unntaket er etter gjeldende rett definert iegen forskrift (forskrift nr. 108 til merverdiavgifts-loven). Ved håndhevelsen av forskriften har det ipraksis oppstått vanskelig avgrensningsspørsmål,noe som har sammenheng med at enkelte kunstne-riske verk vanskelig vil la seg kategorisere innen-for bestemte avgrensningskriterier. I tillegg er defi-nisjonen av kunstverk i forskriften forholdsvis sne-ver, eksempelvis ved at kunsthåndverk og nyereform for kunst vil være avgiftspliktig etter de almin-nelige reglene i merverdiavgiftsloven.

Utvalget viser også til Ot.prp. nr. 1 (2001–2002)Skatte- og avgiftsopplegget 2002 – lovendringeravsnitt 9.2 hvor behovet for en nærmere gjennom-gang av de vedtatte unntakene på kulturområdetble framhevet, bl. a. unntaket i merverdiavgiftslo-ven § 5 første ledd nr 1 bokstav a. I lovproposisjo-nen ble det vist til at unntaket var mer omfattendeenn intensjonen bak merverdiavgiftsreformentilsa, samtidig som man ønsket en bestemmelsesom ikke medførte konkurransevridninger mel-lom ulike aktører i markedet.

I tillegg vil utvalget framheve at omfanget avomsetning av kunst og opphavsrettigheter sideninnføringen av merverdiavgiften i 1970 har værtunderlagt en kraftig økning. Dette gjelder bl. a.manuskripter, både innenfor film, bøker, tegnese-rier, faglitteratur og artikler til dagspressen, rettig-heter til musikk samt retten til å trykke opp eksem-plarer av kunstverk. Den omfattende omsetningenmedfører at aktørenes merverdiavgiftsrettsligeposisjon kan ha stor betydning for prisnivået og


den konkurransemessige situasjonen aktørene imellom.

På denne bakgrunn ser utvalget på enkeltealternativer til gjeldende rett.

For å hindre eller begrense muligheten for atenkelte aktører får konkurransemessige fordeler,kan det etter utvalgets oppfatning være aktuelt åendre unntaket i merverdiavgiftsloven § 5 førsteledd nr. 1 bokstav a. Et alternativ kan være å opp-heve unntaket i sin helhet slik at all omsetning avkunst og opphavsrett til åndsverk blir merverdiav-giftspliktig. Man vil da få et bredere merverdiav-giftsgrunnlag, samtidig som konkurranseforhol-dene mellom aktører som omsetter opphavsrettig-heter vil utjevnes. Det skal likevel bemerkes atkunst og opphavsrettigheter i noen grad omsettesutenfor næring, og således uten plikt til å beregnemerverdiavgift. En viss form for konkurransevrid-ning vil dermed ikke være til å unngå. Utvalget kanfor øvrig ikke se at den opprinnelige begrunnelsenfor unntaket (hensynet til manglende mulighet tilkontroll og avgiftsoppkreving) i like stor grad vilgjøre seg gjeldende i dag. Det må forventes at aktø-rer uavhengig av hvilken vare eller tjeneste somomsettes, forholder seg profesjonelt til merverdi-avgiftsregelverket og utfører de oppgaver og plik-ter som følger med en eventuell merverdiavgiftsre-gistrering.

En opphevelse av unntaket vil føre til at kunst-neren blir merverdiavgiftspliktig og får mulighet tilå fradragsføre inngående merverdiavgift på sineinnkjøp. Avgiftspliktige kjøpere av opphavsrettig-hetene, f.eks. en TV-kanal, filmprodusent eller etgalleri vil kunne fradragsføre merverdiavgiftensom kunstneren beregner seg ved salget. Det vildermed ikke oppstå noen kumulativ effekt ved sal-get.

Ved å oppheve unntaket vil alle kunstnere ogopphavsmenn som har en årlig omsetning på over50 000 kroner bli merverdiavgiftspliktige, forutsattat virksomheten drives i næring. For å hindre atkunstnere som har en omsetning over 50 000 kro-ner i året, men som likevel ikke kan sies å ha ennevneverdig høy inntekt fra slikt salg, kan det etterutvalgets oppfatning være aktuelt å innføre en for-høyet registreringsgrense for slik virksomhet. Enslik framgangsmåte er valgt i svensk merverdiav-giftsrett ved at det er innført en bestemmelse i mer-värdeskattelagen som fastslår at omsetningen ikkeer avgiftspliktig for kunstneren dersom kunstver-ket eies av opphavsmannen eller denne dødsboved salget og det samlede beregningsgrunnlag forårets salg er under 300 000 kroner, se avsnitt7.3.2.1. Kunstverket kan da selges uten merverdi-avgift. Denne høye beløpsgrensen må antas å være

begrunnet i kulturpolitiske hensyn. Kunstnerenkan likevel velge å registrere seg før omsetningenhar fått et slikt omfang.

Ved å utforme bestemmelsen på denne måten,vil man hindre at kunstnere som har en omsetningi grenseland eller under en vanlig norsk årsinntektvil måtte registrere seg i merverdiavgiftsmanntal-let, med de administrative konsekvenser dettemedfører.

På den annen side vil omsetning fra andre ennkunstneren selv måtte beregnes med merverdiav-gift, slik at det, som i dag, vil være konkurranse-messig forskjeller mellom f.eks. omsetning frakunstneren selv og fra et galleri. Dersom en slikforhøyet registreringsgrense innføres, må det uan-sett vurderes om dette skal gjelde alle opphavs-menn, ikke bare ved omsetning av kunstverk, menogså ved omsetning av andre opphavsrettigheter.Det skal for øvrig nevnes at det ikke gjøres unntakfor slik omsetning etter EUs merverdiavgiftsdirek-tiv. For Sveriges del er det imidlertid gitt over-gangsordninger, slik at man kan fortsette å unntatjenester omsatt av forfattere, kunstnere, samt utø-vende kunstnere.

Et annet spørsmål er om kunstbegrepet i mer-verdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav auansett bør endres. Som nevnt, er fortolkningen avhva som anses som kunst i merverdiavgiftslovensforstand gjort i forskrift med henvisning til tolltarif-fen. Grensen mellom kunstneriske og ikke-kunst-neriske varer etter merverdiavgiftsloven vil i noengrad stride mot hva som vanligvis og etter dagligta-len regnes som kunst. Det er i denne forbindelseytret misnøye med at det i henhold til merverdiav-giftsloven skilles mellom ulike typer kunst og atden såkalte «høyverdige» kunsten har fått en for-del. Tolltariffens definisjoner er dessuten i litengrad gjenstand for endringer, slik at kunstbegrepeti merverdiavgiftsloven framstår som statisk og vilikke fange opp nye fremtidige kunstarter. En end-ring av innholdet av kunstbegrepet i merverdiav-giftsloven synes derfor å være aktuelt.

Det er imidlertid usikkert om en annenavgrensning vil være et godt alternativ til dagensunntak. Det finnes så vidt utvalget bekjent ingenandre allmenngyldige klare avgrensninger avkunstbegrepet. Ved utformingen av en eventuell nyog mer vidtrekkende definisjon ville det sannsyn-ligvis oppstå nye grensetilfeller for hvilke typerproduksjoner som skulle omfattes av unntaket. I til-legg ville det oppstå vanskeligheter med å utformeen definisjon som tar opp i seg nye fremtidigekunstarter. Ved å opprettholde dagens fortolkninghar man en i utgangspunktet klar avgrensning,som er grundig innarbeidet gjennom praksis i


mange år. Samme fortolkning av kunstbegrepet erdessuten gjort i svensk merverdiavgiftsrett. Ulem-pen er, som tidligere nevnt, at denne i mange sam-menhenger framstår som tilfeldig, urettferdig ogmed muligheter for å skape konkurransevridnin-ger mellom aktører innenfor samme marked somomsetter produkter som har mange fellestrekk.

14.2.2 Kunstnerisk fremføring av åndsverk og tilknyttede tjenester

Etter merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 14første punktum er omsetning av tjenester i form avkunstnerisk fremføring av åndsverk unntatt framerverdiavgiftsplikten. Unntaket omfatter typiskomsetning fra skuespillere eller musikere vedfremføring. Unntaket gjelder også for formidlingav slike tjenester, samt tjenester som er en inte-grert og nødvendig del av fremføringen. En nær-mere beskrivelse av bestemmelsen er gjort iavsnitt 5.2.3.

Unntaksbestemmelsen har i enkelte tilfellervist seg komplisert å praktisere. Dette gjelderf.eks. ved vurderingen av om verket som framføreser et opphavsrettslig verk, og om tilknyttede tje-nester kan anses som integrerte og nødvendige.Nedenfor ser utvalget på enkelte spørsmål knyttettil diskusjonen om unntaket bør oppheves.

I NOU 1990: 11 avsnitt 7.16.5.3.3 ble unntaketdelvis begrunnet med at det ikke var vanlig mednæringsvirksomhet innenfor dette tjenesteområ-det:

«(…) For de utøvende kunstnernes vedkom-mende er det med unntak for musikere medkostbar utrustning, ikke særlig vanlig at deresvirksomhet regnes som næring. Dette gjelderogså free-lancere. Hertil kommer at denenkelte kunstner kan være engasjert på for-skjellig måte av ulike arbeids- eller oppdragsgi-vere. Det antas å kunne medføre en viss usik-kerhet dersom enkelte skuespillere i et ensem-ble skulle beregne avgift mens andre ikkeskulle beregne avgift.»

Utvalget antar at det her har skjedd en utvikling, ogat det trolig er mange utøvere som har en omset-ning over 50 000 kroner i året og som driver inæring, eksempelvis selvstendig næringsdrivendeskuespillere, stand-up komikere, diskjockeyer,musikere, dirigenter og profesjonelle som drivermed tilknytede lys- og lydtjenester. Om man eransatt eller selvstendig næringsdrivende er forøvrig en ofte forekommende problemstilling innen-for merverdiavgiften. Vurderingen er megetskjønnsmessig, hvor det bl. a. legges vekt på om

oppgjøret er basert på timelønn i stedet for fastpris, hvem som har ansvar for arbeidsresultatet ogom det foreligger mer enn en oppdragsgiver. Selvom honorar til utøvende kunstnere skulle bli mer-verdiavgiftspliktig vil derfor en utøver som hoved-sakelig kun har én oppdragsgiver og får timelønn,f.eks. skuespillere ved teater, ikke bli ansett for ådrive i næring i merverdiavgiftslovens forstand.Her vil det imidlertid kunne oppstå vanskeligegrensedragninger.

I NOU 1990:11 ble det videre hevdet at det villeha minimal kumulativ effekt å unnta omsetningved kunstnerisk fremføring fra merverdiavgiftslo-ven, samtidig som det ble anført at verken hensy-nene til konkurranseforholdene eller provenyvirk-ninger tilsa at slik omsetning burde være avgifts-pliktig.

Vurderingene som ble gjort i forkant av mer-verdiavgiftsreformen i 2001 bygger i stor grad på atkjøper av de utøvende kunstnernes tjenester ogsåselv var utenfor avgiftsområdet, slik at det ikke villeoppstå noen kumulativ effekt. Unntakene for tea-tre, konsertarrangører, balletter og operaer somalle kjøper inn tjenester fra musikere, dirigenter,skuespillere, dansere mv. ville dermed medføre atdet var ingen avgiftspliktige kjøpere i rekken, slikat det ikke blir beregnet avgift på avgift.

En breddemodell på kulturområdet innebærerat unntaket for rett til å overvære diverse kulturellearrangement i merverdiavgiftsloven § 5 b førsteledd nr. 5 oppheves. Ved at kjøper av tjenestene frade utøvende kunstnerne blir merverdiavgiftsplik-tig, vil ikke forutsetningene om at det ikke vil opp-stå kumulasjon slå til. Endringen av den merverdi-avgiftsrettslige posisjon for arrangørene vil derforresultere i skjult avgift dersom unntakene forkunstnerisk fremføring består. Dette vil medføre atf.eks. en musikers betaling av merverdiavgift vedkjøp av musikkinstrumenter, klær, reiser mv. vilmåtte inngå som en del av honoraret som fakture-res arrangøren, men uten at denne vil kunne fra-dragsføre denne avgiften.

Problemene med skjult merverdiavgift ogkumulasjon gir høyere kostnader, og kan skapekonkurransevridninger. I den forbindelse viserutvalget til at en hovedintensjon bak merverdiav-giftsreformen i 2001 var nettopp å unngå slike uhel-dige utslag av regelverket.

Dersom arrangøren i framtiden blir merverdi-avgiftspliktig samtidig som den utøvende kunstne-ren forblir unntatt, antar utvalget likevel at mulig-heten for kumulasjon er av begrenset størrelse.Dette har sammenheng med at innkjøpene til defleste utøvende kunstnere ofte er noe perifere i for-hold til den senere omsetningen. Dette har igjen


sammenheng med at størrelsen på vederlagetkunstneren beregner seg ikke i vesentlig grad vilreferere seg til tidligere innkjøp av merverdiav-giftspliktige varer og tjenester, men i all hovedsaktil kunstnerens til enhver tid gjeldende popularitet.Siden det også vil være en del utøvende kunstneresom ikke vil anses som næringsdrivende, vil detuansett til en viss grad oppstå avgiftskumulasjon påområdet uavhengig av om honorar til utøvendekunstnere blir merverdiavgiftspliktig.

14.3 Offentlige tilskudd

14.3.1 Innledning

Når det gjelder merverdiavgiftsregelverket, er detsærlig to problemstillinger som kan oppstå knyttettil offentlige tilskudd. For det første i hvilken gradoffentlige tilskudd i merverdiavgiftsrettslig for-stand kan anses å være et vederlag for en vare ellertjeneste og dermed bli ilagt utgående merverdiav-gift. For det annet er spørsmålet om offentlige til-skudd kan påvirke omfanget av fradragsretten.Disse spørsmålene omtales nærmere nedenfor.

14.3.2 Utgående merverdiavgift

Utvalget er i mandatet bedt om å trekke på erfarin-ger fra andre land, herunder GST-systemet i NewZealand. Som vist i avsnitt 7.5 har New Zealand etbredt avgiftsgrunnlag i sitt GST-system, somomfatter tilnærmet alle varer og tjenester og hvoroffentlig sektor er omfattet av avgiftsplikten. Sidenman i New Zealand har innført et GST-system medet bredt grunnlag og en enhetlig sats, er det mangeland som ser hen til dette systemet ved utformin-gen av sine merverdiavgiftsregelverk.

Et interessant trekk ved GST-systemet i NewZealand er at offentlige tilskudd er underlagtavgiftsplikt forutsatt at den som mottar tilskuddeter GST-registrert og at beløpet er gitt i tilknytningtil dennes avgiftspliktige virksomhet, se avsnitt7.5.1. I motsetning til det norske merverdiavgifts-systemet unngår man dermed problemer med kon-kurransevridninger og indirekte støtte som følgeav at virksomheter som i stor grad finansierer sineaktiviteter gjennom offentlige tilskudd er avgifts-pliktige.

Spørsmål om merverdiavgift og offentlig sek-tor, herunder behandlingen av tilskudd, er etomfattende og komplekst tema som er lite berørt inorske utredninger og skatteteori. I NOU 2003:3ble en utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunalevirksomheter diskutert, mens det i Ot.prp. nr. 2

(2000–2001) ble gitt en kort omtale av behandlin-gen av offentlige overføringer. I internasjonal skat-telitteratur er dette temaet i større grad berørt, ogda særlig i tilknytning til EUs merverdiavgiftsre-gelverk, se f.eks. Jensen (2004) som bl. a. tar oppden merverdiavgiftsrettlige behandlingen av til-skuddstransaksjoner innen EU.

Som nevnt, har utvalget i valg av hovedmodel-ler lagt til grunn at det ikke foretas endringer avden merverdiavgiftsrettslige behandling av offent-lige tilskudd. En løsning som innebærer utvidetmerverdiavgiftsplikt for offentlig sektor, herunderoffentlige tilskudd, er et merverdiavgiftsrettsligkompleks tema som gjelder generelt også utoverden sektoren dette utvalget er bedt om å vurdere.Utvalget har derfor vurdert det slik at utvalget iliten grad er sammensatt med tanke på å gå gjen-nom dette temaet. Det faller dessuten på siden avutvalgets mandat.

Når det gjelder spørsmål om det i størreutstrekning skal ilegges merverdiavgiftsplikt påoffentlige tilskudd, viser utvalget til at det særligmå foretas en gjennomgang av de ulike offentligetilskuddsordningene med sikte på å etablere størregrad av prising av subsidierte kultur- og idrettsak-tiviteter.

14.3.3 Inngående merverdiavgift

Når det gjelder spørsmålet om fradragsretten,viser utvalget til at det etter svensk merverdiav-giftsrett tidligere gjaldt en fradragsbegrensningknyttet opp mot offentlige tilskudd. Som vist iavsnitt 7.3.2.4, omfattet fradragsbegrensningenvirksomheter som arrangerte konserter, sirkus-,teater-, opera- og ballettforestillinger mv. og sommottok offentlig tilskudd. Regelen hadde likhets-trekk med den begrensning i fradragsretten somgjelder for virksomheter med delt merverdiavgifts-plikt. Regelen innebar at fradragsretten blebegrenset dersom tilskudd var mottatt fra detoffentlige. Mottatte tilskudd ble medregnet vedberegningen av fradragsrettens størrelse. Fra-dragsrettens omfang ble dermed bestemt ut frahvor stor del den avgiftspliktige omsetningenutgjorde av den totale omsetningen inklusive til-skudd fra det offentlige. Begrunnelsen for regelenvar å hindre en ytterligere subsidiering ved utvi-delse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kulturom-rådet som fant sted i 1997. Begrensningen i fra-dragsretten ble opphevet med virkning fra 1.januar 2008 fordi den ikke var i samsvar med EUsmerverdiavgiftsregelverk.

Ved en slik fradragsbegrensning i merverdiav-giftsloven vil den enkelte virksomhet måtte redu-


sere fradraget tilsvarende den prosentmessigeandel det offentlige tilskuddet utgjør av samletomsetning og tilskudd. Dette medfører at virksom-heten kun vil føre til fradrag anskaffelser som kanhenføres til ordinære inntekter, og vil således føretil en begrenset mulighet til støtte gjennom mer-verdiavgiftssystemet. Det unngås dermed at støttegis både gjennom mulighet til å levere negativeomsetningsoppgaver og ved offentlige støtteord-ninger.

Ut fra hensynet til at merverdiavgiften er enviktig inntektskilde for staten og skal finansiereoffentlige utgifter, kan det argumenteres med at enslik regel framstår som hensiktsmessig. Den fram-står også som konkurransenøytral og rettferdigettersom den enkelte næringsdrivende som kon-kurrerer i samme marked må foreta en individuellreduksjon av inngående merverdiavgift ut fra hvorstor støtte som mottas. Størrelsen på fradragsret-ten vil derfor variere fra aktør til aktør innenforsamme tjenesteområdet, avhengig av hvor mye til-skuddene utgjør av samlede inntekter.

Utvalget viser til at offentlig tilskudd i utgangs-punktet er overføringer uten noe krav om gjen-ytelse. Eksempelvis vil tilskudd fra staten til operaenikke medføre et krav om at operaen yter noen kon-kret gjenytelse til staten i egentlig forstand. Der-som det derimot foreligger en avtale mellom til-skuddsyter og tilskuddsmottaker, vil det kunneforeligge en gjensidig bebyrdende transaksjonmellom partene. Dette vil f.eks. være tilfelle hvoren kommune betaler en konsertarrangør for åarrangere en konsert for den lokale skolen. Over-føringen fra kommunen vil i denne sammenheng iutgangspunktet være betaling for en tjeneste ogmå, dersom konsertarrangøren anses som avgifts-pliktig, behandles som ordinær avgiftspliktigomsetning. Dette betyr at konsertarrangøren måberegne utgående merverdiavgift på utbetalingenfra kommunen.

I Sverige viste det seg ved praktiseringen avbestemmelsen at det var vanskelig å bedømme omtilskuddet skulle anses som ordinær omsetninguten at fradraget skulle begrenses, eller om til-skuddet var overføring uten krav på gjenytelse slikat det oppstod plikt til å begrense fradraget på detområdet tilskuddet ble gitt.

Utvalget legger til grunn at det i de fleste tilfel-ler ikke byr på problemer å vurdere om overførin-gen skal betegnes som tilskudd eller som omset-ningen. Utgangspunktet er at den som utøver envirksomhet basert på offentlige bidrag ikke ansesfor å omsette tjenester til det offentlige. Tjeneste-yter skal derfor ikke kreve merverdiavgift av deoffentlige tilskuddene. I forvaltningspraksis er det

uttalt at det er en forutsetning for omsetning at detmå foreligge en direkte kobling mellom tjenestensom ytes og vederlaget/tilskuddet som mottas. Itilfeller hvor det offentlige yter tilskudd til nedskri-ving av priser på avgiftspliktige tjenester har detimidlertid oppstått spørsmål om tilskuddet kananses som vederlag for omsetningen eller om detskal anses som en ordinær offentlig overføringuten plikt for mottaker til å beregne merverdiav-gift. I praksis er det for disse tilfellene uttalt at detsom alminnelig regel bør kunne legges til grunn atoffentlige tilskudd som utbetales direkte til avgifts-pliktig tjenesteyter til nedskriving av dennes priserpå tjenesten, ikke skal behandles som vederlag foromsetning i merverdiavgiftslovens forstand.

Selv om det legges til grunn at i de fleste tilfel-lene ikke byr på problemer å bestemme tilskud-dets merverdiavgiftsrettslige status, ser ikke utval-get bort fra at det kan oppstå uavklarte definisjons-spørsmål og avgrensningsproblemer ved en slikregel, noe som kan medføre en økt administrativbelastning både for næringsdrivende og skatteeta-ten.

En bestemmelse som begrenser fradragsret-ten, vil bare gjelde virksomheter som er registrerti merverdiavgiftsmanntallet. Etter merverdiav-giftskompensasjonsloven for kommunesektoren,se avsnittene 6.2 og 14.4, gis kommuner kompen-sasjon for inngående merverdiavgift ved kjøp avvarer og tjenester fra registrerte næringsdrivendesom ikke kan fradragsføres i det ordinære merver-diavgiftssystemet. Ved å legge oppføring av byggeller andre anskaffelser til kommunen, vil mankunne omgå en fradragsbegrensningsregel. Kom-munen vil innenfor kompensasjonsordningen fårefundert alle utgifter uten at fradraget begrensesfor mottatt offentlig støtte. Det kan derfor etterutvalgets vurderinger oppstå særskilte omgåelses-og tilpasningsmuligheter.

Av det forannevnte, framgår at en fradragsbe-grensning i merverdiavgiftsloven synes å væreeffektiv i den forstand at den virker konkurranse-nøytral, samtidig som den kan hindre dobbeltstøtte.Fradragsbegrensningen kan imidlertid innebærenye avgrensningsproblemer, økte administrativekostnader ved håndhevelsen av regelen og omgå-elsesmuligheter gjennom å benytte merverdiav-giftskompensasjonsordning for kommunesekto-ren. I tillegg kan det hevdes at det er uheldig at enslik begrensning i fradragsretten vil stride motEUs merverdiavgiftsdirektiv.

Utvalget går imidlertid ikke nærmere innpå omen slik fradragsbegrensning bør innføres i merver-diavgiftsloven. I den forbindelse viser utvalget til atdrøftelsen av en slik regel bør ses i sammenheng


med det mer generelle spørsmålet om merverdiav-gift og offentlige tilskudd.

14.4 Merverdiavgiftskompensasjons-ordningen for kommunesektoren

14.4.1 Problemstilling

Bakgrunnen og hovedtrekkene i merverdiavgifts-kompensasjonsordningen for kommunesektorener beskrevet i avsnitt 6.2. Som vist i avsnitt 6.2.2gjelder kompensasjonsordningen også for privateog ideelle virksomheter, men kun i den utstrek-ning de produserer kommunens lovpålagte tjenes-ter på helse-, sosial- og undervisningsområdene.Om den nærmere begrunnelse for denne avgrens-ningen er det i forarbeidene til kompensasjonslo-ven uttalt (Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) avsnitt20.8.2.2):

«Utvalget foreslo å motvirke de nye konkurran-sevridningene ved å la private produsenter avoppgaver som kommunene har et lovpålagtansvar for omfattes av ordningen. En generellkompensasjonsordning som skal omfatte alleprivate og ideelle virksomheter som utfører lov-pålagte oppgaver kan bli meget omfattende.Departementet ser det derfor nødvendig, ut ifra hensynet til finansiering og administrasjonav ordningen samt usikkerhet knyttet til omfan-get av de nye konkurransevridningene, åbegrense ytterligere hvilke private virksomhe-ter som utfører lovpålagte oppgaver som skalvære kompensasjonsberettiget.

Departementet foreslår at de nye konkur-ransevridningene motvirkes ved å la private ogideelle virksomheter som utfører lovpålagtehelse-, undervisnings- eller sosialtjenesteromfattes av kompensasjonsordningen. Det erpå disse områdene, foruten fast eiendom, at detmå antas at kommunene i størst grad vil kunnekomme i en konkurransesituasjon med ikke-avgiftspliktige private virksomheter. Enbegrensning til helsetjenester, undervisnings-tjenester og sosiale tjenester gjør at kultur,idrett og samferdsel, på samme måte som etterdagens begrensede kompensasjonsordning,ikke vil omfattes av kompensasjonsordningen.

Med lovpålagte oppgaver menes ytelsersom den enkelte har et rettskrav på å motta.Lovpålagte oppgaver vil dermed stå i motset-ning til oppgaver som utføres på frivillig basis.Lovpålagte oppgaver vil også være forskjelligfra oppgaver som kun pålegger kommuneneller fylkeskommunen ansvaret for «å sørgefor» for at en ytelse eller tjeneste finnes i en vissutstrekning. I slike tilfeller er det gjerne ikke isærlig grad konkretisert hvilke ytelser det er

tale om. Det vises her til at utenfor kjerneområ-det for kommunal tjenesteyting finnes detmange felt det kan tenkes kommunal aktivitetpå. Dersom kompensasjonsordningen skulleomfatte all disse, ville den bli svært omfattende.Det er også vanskelig å avgrense alle de områ-der hvor det kan tenkes kommunal aktivitet på.Dessuten er det usikkert hvilket omfang kon-kurransevridningsproblemet har på de utenfor-liggende områdene.»

Stortinget sluttet seg disse vurderingene, jf. Innst.O. nr. 20 (2003–2004).

Kravet om at det må dreie seg om lovpålagteoppgaver på områdene helse, sosial og undervis-ning begrenser i stor grad omfanget av hvilke pri-vate og ideelle virksomheter som kommer innen-for den generelle kompensasjonsordningen. Dettebetyr bl.a. at private og ideelle virksomheter somdriver tjenesteyting innenfor områdene kultur ogidrett ikke vil være omfattet av kompensasjonsord-ningen. Eksempelvis vil et idrettslag ikke væreomfattet av ordningen. Et privat museum vil på til-svarende måte ikke være kompensasjonsberetti-get etter denne ordningen. Kommunal virksomhetinnen kultur og idrett som er utskilt i egne retts-subjekter, f.eks. i aksjeselskaper eller stiftelser, viletter kompensasjonsordningen stå i samme stillingsom private virksomheter, se avsnitt 6.2.2.

Siden kommunesektoren etter kompensasjons-ordningen i utgangspunktet får kompensert betaltmerverdiavgift for alle sine aktiviteter og virksom-heter, vil en kulturinstitusjon som eies og drives avkommunen eller fylkeskommunen få kompensertfor merverdiavgiften på sine anskaffelser. En slikkommunal institusjon, eksempelvis et kommunaltmuseum, vil oppnå full kostnadsdekning for betaltmerverdiavgift og kan derfor arrangere utstillin-ger mv. til reduserte billettpriser. Et privat eidmuseum som ikke er omfattet av kompensasjons-ordningen, vil derimot betrakte merverdiav-giftsinnbetalingene som en ordinær kostnad. Enslik privat kulturinstitusjon må derfor overveltedeler av merverdiavgiften i sine billettpriser. Etkommunalt museum organisert f.eks. som en stif-telse vil etter kompensasjonsordningen stå isamme stilling som en privat virksomhet.

På idrettsområdet vil en kommune ved oppfø-ring av en idrettshall få refundert merverdiavgiftenpå byggekostnadene såfremt kommunen selv skaleie og drive idrettsanlegget eller ikke tar vederlagfor utlån av anlegget. En privat eller ideell virksom-het, eksempelvis idrettslag eller aksjeselskap, somoppfører et idrettsanlegg vil derimot ikke værekompensasjonsberettiget. Et kommunal eid aksje-selskap eller stiftelse vil stå i samme stilling.


Kostnadsmessig kan det derfor gi store utslagom investeringer på kultur- og idrettsområdet fore-tas av kommunen selv på den ene siden, ellerfristilte kommunale virksomheter organisert iegne rettssubjekter eller privat virksomheter påden andre siden. Beslutningstakerne i kommu-nene har et incentiv til å innrette seg slik at det erkommunene selv som påtar seg utbygging og driftav kostbare anlegg innen kultur og idrett. Avsamme grunn er det rimelig å anta at ideelle virk-somheter er interessert i at det er kommunenesom påtar seg utbygging av anlegg mv. Det er daogså erkjent at en generell kompensasjonsordningkan gi enkelte konkurransevridninger for ikke-avgiftspliktige tjenester i disfavør av produsentersom ikke omfattes av ordningen, se bl.a. NOU2003:3 avsnitt 14.4.

Bakgrunnen for avgrensningen med hensyn tilprivate og ideelle virksomheter er, slik det framgårav den forannevnte lovproposisjonen, at en gene-rell kompensasjonsordning som omfattet flere tje-nesteområder for private og ideelle virksomheterville blitt meget omfattende. Ut fra bl.a. hensynet tilfinansiering og administrering av ordningen bledet fra lovgivers side ansett som viktig å foreta enslik avgrensning.

14.4.2 Utvalgets vurdering

Formålet med kompensasjonsordningen er å mot-virke konkurransevridninger som kan oppstå somfølge av merverdiavgiften mellom kommunalegenproduksjon og eksternproduksjon. Gjennomkompensasjon av merverdiavgift ved kjøp av allevarer og tjenester blir merverdiavgiften nøytrali-sert. Ordningen er finansiert av kommunesekto-ren, slik at det ikke tale om noen støtteordning.Det følger av forannevnte sammenholdt med ram-mene for mandatet at det er utenfor utvalgets opp-gave å foreta en generell vurdering av kompensa-sjonsordningen for kommunesektoren.

Utvalget konstaterer imidlertid at kompensa-sjonsordningen kan gi opphav til enkelte konkur-ransevridninger og i en viss grad virke styrende for

hvordan kommunene organiserer sin virksomhetpå kultur og idrettsområdet, se avsnitt 14.4.1. I vur-dering av de ulike hovedmodellene er det derfor eninteressert diskusjon å se på hvordan modellenekan bidra til å redusere de påpekte problemeneknyttet til kompensasjonsordningen.

En breddemodell innebærer at merverdiav-giftsgrunnlaget innen kultur- og idrettsområdet iutgangspunktet blir svært bredt. Etter breddemo-dellen vil f.eks. museer bli merverdiavgiftspliktigefor sin omsetning av inngangsbilletter, uavhengigav eierform og organisering. Disse virksomhetenevil da få nøytralisert merverdiavgiften ved sine inn-kjøp gjennom de alminnelige reglene om fradragfor inngående merverdiavgift i merverdiavgiftslo-ven. På tilsvarende måte vil idrettslag mv. i størregrad bli merverdiavgiftspliktige ved innføring aven slik breddemodell. Et idrettslag som påtar segbygging av et større, kostnadskrevende anlegg vilderfor kunne få fradragsført inngående merverdi-avgift på oppføringskostnadene. Breddemodellenvil derfor redusere omfanget av konkurransevrid-ninger som følge av kompensasjonsordningen.Siden kommunale virksomheter som er skilt utsom egne rettssubjekter og private og ideelle virk-somheter etter breddemodellen vil kunne få nøy-tralisert merverdiavgiften, vil kompensasjonsord-ningen i mindre grad kunne gi opphav til uheldigetilpasninger knyttet til valg av organisering.

Subjektmodellen og aktivitetsmodellen vil ogsåredusere uheldige konsekvenser av kompensa-sjonsordningen, men i mindre utstrekning ennbreddemodellen. Etter subjektmodellen skaleksempelvis museer som i vesentlig grad er støttetgjennom offentlige tilskudd fremdeles være unn-tatt fra merverdiavgiftsplikt. Tilsvarende vilidrettslag fortsatt i hovedsak være unntatt fra mer-verdiavgiftsplikten. Et kommunalt eller privat eidaksjeselskap vil derimot bli merverdiavgiftsplik-tige ved omsetning av idrettstjenester etter sub-jektmodellen, og vil således oppnå fradragsrett forinngående merverdiavgift ved oppføring av idretts-anlegg mv.


Kapittel 15

Utvalgets konklusjoner

15.1 Innledning

Utvalget har under kapitlene 10, 11 og 12 vurderttre ulike modeller for en utvidelse av merverdiav-giftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Detre modellene inneholder ulik avgrensning av mer-verdiavgiftsplikten, dvs. en ulik avgrensning avhvem eller hva som skal være avgiftspliktig. Utval-gets anbefaling av modell framgår av avsnitt 15.2. Idagens merverdiavgiftssystem benyttes både enordinær sats på 25 pst. og dessuten reduserte sat-ser på 8 og 14 pst. I avsnitt 15.3 framgår utvalgetsanbefaling av hvilken sats som skal gjelde for dedeler av kultur- og idrettsområdet som blir avgifts-pliktige i og med valg av modell i avsnitt 15.2. Utval-gets mandat understreker at utvalget som følge avet eventuelt provenytap ved den løsningen som vel-ges, må peke på mulige måter for å jevne ut dette.Utvalgets påpekninger på dette punktet er detredegjort for under avsnitt 15.4. I avsnitt 15.5 gis enkortfattet oppsummering av utvalgets anbefalingerog påpekninger.

15.2 Utvalgets anbefaling av hovedmodell for utvidet merverdiavgiftsplikt

15.2.1 Generelt

Utvalget har på bakgrunn av mandatet vurdertulike løsninger som kan bidra til å utvide merver-diavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet.Utvalget er i mandatet bedt om å:

«(…) foreslå en grense for hvor stor del av kul-tur- og idrettsområdet som bør innlemmes imerverdiavgiftsområdet. Grensen som foreslåsmå være administrativt håndterbar og ikkeskape konkurransevridninger eller uheldigeøkonomiske tilpasninger.»

En slik utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlagetsom mandatet gir anvisning på, kan i praksis gjørespå to forskjellige måter, enten ved å oppheve ellerved å begrense de unntakene som i dag finnes påområdet. Utvalget har på denne bakgrunn lagtfram tre alternative modeller. Breddemodellen

innebærer at man opphever unntaket for adgangs-billetter til kultur- og idrettsarrangementer og unn-taket for rett til å utøve idrettsaktivitet, mens bådesubjekt- og aktivitetsmodellen innebærer at desamme unntakene begrenses, men i noe ulik grad.

Et samlet utvalg anbefaler breddemodellen.Modellen innebærer som nevnt at man utvidermerverdiavgiftsgrunnlagt på kultur- og idrettsom-rådet ved å oppheve unntaket for adgangsbillettertil kultur- og idrettsarrangementer og unntaket forrett til å utøve idrettsaktivitet. Dette er etter utval-gets oppfatning den modellen som gir den system-messige beste løsningen av de tre modellene.Breddemodellen gir det bredeste avgiftsgrunnla-get av de tre modellene. Modellen innebærer at detjenestearter som er nevnt over og som tidligerevar unntatt fra merverdiavgift, nå blir merverdiav-giftspliktige, og dermed følger hovedregelen i mer-verdiavgiftsloven om generell avgiftsplikt på tje-nester.

Ved valg av modell har utvalget lagt vekt på atbreddemodellen vil innebære større og viktigereforenklinger i dagens regelverk enn de to alterna-tive modellene. Utvalget viser særlig til forenklin-gene knyttet til fordelingen av inngående merver-diavgift. Ved en breddemodell vil en rekke virk-somheter gå fra å drive delvis merverdiavgiftsplik-tig virksomhet til å drive utelukkende merverdiav-giftspliktig virksomhet. Dette vil etter utvalgetsmening i stor grad kunne fjerne fordelingsproble-matikken for inngående avgift som mange virk-somheter står overfor etter gjeldende regelverk.Alle anskaffelser vil etter utvalgets anbefaltemodell i utgangpunktet kunne henføres til enavgiftspliktig virksomhet, og man vil dermed fåfullt fradrag for all inngående avgift. Et merverdiav-giftsregistrert teater eller en merverdiavgiftsregis-trert fotballklubb vil eksempelvis som hovedregelkunne trekke fra hele den inngående avgiften påanskaffelser til bygging, vedlikehold og drift av tea-terbygninger eller stadionanlegg. En subjekt- elleraktivitetsmodell vil etter utvalgets mening i størregrad innebære at en rekke virksomheter fremde-les både vil ha avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktigomsetning, og vil dermed ikke ha de samme effek-ter når det gjelder forenklinger på dette området.


Utvalget peker imidlertid på at man med enbreddemodell ikke eliminerer alle problemer ved-rørende delte virksomheter på kultur- og idretts-området. Som beskrevet under avsnitt 9.2, harutvalget eksempelvis valgt ikke å fokusere sittarbeid på å foreslå endringer med tanke på å fjerneeller begrense unntaket for medlemskontingentertil ideelle organisasjoner og foreninger. Utvalgetlegger imidlertid til grunn at inntekter fra med-lemskontingenter til slike organisasjoner eller for-eninger ikke vil begrense fradragsretten hvor kon-tingenten kun går til å dekke organisasjonens ide-elle formål. Bare i tilfeller hvor kontingenten fram-står som et vederlag for varer og tjenester som til-bys i konkurranse med andre, og det foreligger ettilbud om individuell bistand til medlemmene, kanetter utvalgets forutsetning en slik begrensning ifradragsretten oppstå. Det vises i denne sammen-heng til forarbeidene til merverdiavgiftsreformen i2001, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000–2001), se side l36. Veden teknisk oppfølging av utvalgets arbeid mådenne forutsetningen ivaretas.

Utvalget er av den oppfatning at breddemodel-len vil gi opphav til færre avgrensningsproblemerenn de alternative modellene. Mens en subjekt-eller aktivitetsmodell skiller mellom hvilke subjek-ter eller hvilke aktiviteter som skal være avgifts-pliktig ved omsetning av de aktuelle kultur- ogidrettstjenestene, slår breddemodellen fast engenerell avgiftsplikt for alle subjekter og aktivite-ter. Det må således ikke foretas noen avgrensningmot unntatte subjekter eller aktiviteter og dette viletter utvalgets oppfatning føre til et enklere og merforutsigbart regelverk for alle aktører på området,både virksomheter og skattetaten.

I forlengelse av ovennevnte er det utvalgetsoppfatning at en breddemodell med få avgrens-ningsproblemer også vil være den modellen somer mest robust over tid. Et avgiftssystem på kultur-og idrettsområdet som i utgangpunktet likebe-handler alle virksomheter vil trolig ikke utsettesfor et like stort press for endringer som en modellsom forskjellsbehandler ulike virksomheter.Videre legger utvalget til grunn at en breddemo-dell i mindre grad enn de alternative modellene vilåpne for uheldige og uønskede tilpasninger fravirksomhetene som ser seg tjent med den ene ellerandre avgiftsrettslige status.

Blant annet på bakgrunn av tilbakemeldingerfra Skattedirektoratet legger utvalget til grunn aten breddemodell vil være noe enklere å adminis-trere og praktisere enn de alternative modellene.Også dette har særlig sammenheng med de fåavgrensningsproblemer som modellen vil gi.

Som nevnt ovenfor, har utvalget valgt å ikkefokusere arbeidet i utvalget på å foreslå endringerav unntaket som i dag gjelder for medlemskontin-genter til ideelle organisasjoner og foreninger.Utvalget påpeker imidlertid at dette unntaket ikombinasjon med en avgiftsplikt på retten til åutøve idrettsaktivitet som utvalget nå anbefaler, vilkunne skape avgrensningsspørsmål og dessuten giopphav til uheldige og uønskede tilpasninger. Hervil det uten klare regler gi virksomhetene et incen-tiv og en mulighet til å kategorisere betalinger tilvirksomhetene som det ene eller det andre, ut i frahva de ser seg best tjent med. Utvalget nevner somet eksempel en golfklubb som etter innføringen aven breddemodell, ser seg tjent med å innføre enhøy medlemskontingent som ikke skal ileggesmerverdiavgift, i stedet for en høy pris på å benyttebanen som skal ilegges merverdiavgift.

En slik tilpasning der man søker å kamuflere enavgiftspliktig omsetning som en kontingent, eretter utvalgets oppfatning ikke ønskelig. Utvalgetser derfor behov for klare regler for hva som skalanses som et merverdiavgiftspliktig vederlag foren avgiftpliktig rett til å utøve idrettsaktivitet oghva som skal anses som et unntatt vederlag for etmedlemskap. Utvalget har imidlertid ikke nær-mere vurdert hvordan en slik grense bør trekkes.

Som vist i kapittel 17, vil en breddemodell iutgangspunktet medføre et større provenytap forstaten enn de alternative modellene. Dette er etdirekte resultat av at også virksomheter som mot-tar store offentlige overføringer blir avgiftspliktigeunder breddemodellen. Slike virksomheter vilgjennom en avgiftsplikt gjennomgående kunnelevere negative omsetningsoppgaver ved at inngå-ende merverdiavgift på virksomhetens anskaffel-ser gjennomgående er høyere enn utgående mer-verdiavgift på omsetningen av eksempelvisadgangsbilletter. Dette innebærer at slike virksom-heter vil motta overføringer fra staten gjennommerverdiavgiftssystemet. En avgiftsplikt vil altsåføre til et negativt proveny for staten og dessutenen potensiell forskjellsbehandling i favør av dissevirksomhetene i forhold til virksomheter som ikkeeller i mindre grad er mottakere av offentlige over-føringer. En slik forskjellsbehandling oppstår somet direkte resultat av hvordan offentlige overførin-ger behandles i merverdiavgiftssystemet. Utvalgethar til tross for slike innvendinger anbefalt en bred-demodell. Utvalget har vurdert det slik at model-lens øvrige kvaliteter som vist til ovenfor må veietyngre enn de nevnte innvendingene.

Når det gjelder innvendingen om provenytap,viser utvalget til mandatet der det framgår at der-som den løsningen som utvalget foreslår medfører


provenytap, skal dette tapet anslås og utvalget skalpeke på muligheter for å jevne ut provenytapet. Detvises her til de muligheter som bl.a. ligger i å foretatrekk i de direkte overføringene til disse virksom-hetene. Se nærmere om dette i avsnitt 15.4.

Når det gjelder innvendingen om forskjellsbe-handling, viser utvalget også til at direkte offent-lige overføringer er bevisste tiltak fra det offentligefor å støtte bestemte kultur- eller idrettstjenester.De utslag som vil følge av en avgiftsplikt, kan rela-tivt sett hevdes å være av mindre betydning enn defortrinn som allerede direkte følger av tilskudds-ordningene. Utvalget er på denne bakgrunn av denoppfatning at det kan være grunn til å lempe noe påde vanlige strenge krav som stilles til avgiftenskonkurransenøytralitet, særlig fordi disse utsla-gene er en direkte følge av hvordan offentlige over-føringer behandles i merverdiavgiftssystemet.

15.2.2 Særlig om en skjermingsløsning for frivillig virksomhet

Som beskrevet under avsnitt 10.4, er utvalget avden oppfatning at det under en breddemodell erbehov for skjermingsregler for frivillige virksom-heter. Bakgrunnen for dette er at det er en rekkemindre aktører på kultur- og idrettsområdet som istor grad baserer sin virksomhet på frivillig uløn-net arbeid, og som ikke bør pålegges de pliktersom følger av å bli merverdiavgiftspliktig. Utvalgethar på denne bakgrunn skissert tre ulike skjer-mingsløsninger, og har under avsnitt 10.6 konklu-dert med at en skjermingsløsning i form av en for-høyet registreringsgrense for veldedige og all-mennyttige organisasjoner er den beste løsningen.Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at man for-høyer den særskilte registreringsgrensen for vel-dedige og allmennyttige organisasjoner fra dagens140 000 kroner til 300 000 kroner.

Utvalget har ved valg av skjermingsmodell sær-lig lagt vekt på at en løsning med forhøyet registre-ringsgrense gir en enkel modell både for organisa-sjonene og for skatteetaten. Videre har det værtviktig å utforme en modell som i rimelig utstrek-ning skjermer de organisasjonene som blir berørtav den utvidelsen av avgiftsgrunnlaget som utval-get anbefaler. Utvalget ser også en klar verdi i åbeholde den type skjermingsmodell som man harerfaring med, og som har vist seg å fungere ettersin hensikt. Begrunnelsen for at utvalget har for-kastet skjermingsmodellen som innebærer etable-ring av et fribeløp for omsetning av kultur- ogidrettstjenester, er i hovedsak at denne modellenvil være for komplisert både for virksomhetene ogskattetaten i forhold til hva man greier å oppnå ved

den. Begrunnelsen for at utvalget har forkastetskjermingsmodellen som innebærer et genereltunntak for veldedige og allmennyttige organisasjo-ner, er i hovedsak at denne modellen vil unnta enmye større del av frivillig sektor enn den anbefalteutvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget girgrunnlag for.

Utvalgets anbefaling av en forhøyet registre-ringsgrense for veldedig og allmennyttige organi-sasjoner foreslås å gjelde generelt. Det vil si atregistreringsgrensen vil gjelde alle veldedige ogallmennyttige organisasjoner, ikke bare de organi-sasjonene som berøres av den utvidelsen avavgiftsgrunnlaget som en breddemodell innebæ-rer. I praksis vil dette kunne bety at organisasjonersom ikke har omsetning av adgangsbilletter til kul-tur- eller idrettarrangementer eller omsetning avrett til å utøve idrettsaktivitet, vil kunne øke sinomsetning av andre varer eller tjenester med 160000 kroner i forhold til i dag uten at registrerings-plikt inntrer. Det er altså tale om over en dobling avdagens beløp, og utvalget antar at en rekke velde-dige og allmennyttige organisasjoner vil benytteseg av en slik mulighet til økt omsetning som dennye registreringsgrensen åpner for. Utvalgetunderstreker også i denne sammenheng at dagenssærskilte lempingsregler for veldedige og allmenn-nyttige organisasjoner vil videreføres i den form dehar i dag ved siden av den forhøyete registrerings-grensen. Dette betyr f.eks. at det fortsatt ikke skallegges merverdiavgift på salg fra loppemarkedeller på salg av varer til betydelig overpris. Inntek-tene fra slik virksomhet vil som nå ikke inngå i vur-deringen av om registreringsgrensen er nådd. Detvises for øvrig til utvalgets omtale av disse sær-skilte lempingsreglene under avsnitt 5.4.

Utvalget anbefaler en registreringsgrense på300 000 kroner. Beløpet er fastsatt ut fra en forut-setning om at et slik beløp må være høyt nok til i til-strekkelig grad å skjerme veldedige og allmennyt-tige organisasjoner fra den utvidelsen av avgifts-grunnlaget som nå anbefales på kultur og idretts-området, men samtidig ikke så høyt at det vil gistore konkurransevridninger i favør av disse orga-nisasjonene. Beløpet 300 000 kroner er ut fra utval-gets vurderinger et rimelig kompromiss mellomdisse betraktningene. Utvalget vil dessuten påpekeat grensen som ble fastsatt til 140 000 kroner 1.januar 1998, ikke er prisjustert i etterkant.

Utvalget har under avsnitt 10.4.2.1 vurderthvorvidt en slik registreringsgrense som her anbe-fales bør kunne justeres regelmessig i samsvarmed konsumprisindeksen eller i samsvar med enannen valgt målestokk. Utvalget peker her på atdet finnes gode argumenter for en slik justerings-


mulighet, og legger særlig vekt på at en slik juste-ringsmulighet vil kunne sikre at beløpsgrensenholder tritt med den generelle prisutviklingen.Utvalget har imidlertid ikke tatt stilling til hva somkan være den mest hensiktsmessige målestokkenfor en slik justering.

En forhøyet registreringsgrense for veldedigeog allmennyttige organisasjoner vil, slik utvalgethar redegjort for tidligere, i noen grad kunne føretil vridninger i konkurranseforholdene mellomslike organisasjoner og registrerte næringsdri-vende. Dette skyldes at disse organisasjoneneinnenfor grensen på 300 000 kroner vil kunne tilbysine varer og tjenester til en lavere pris enn enregistrert næringsdrivende. Idrettsklubbens bry-tegruppe vil f.eks. i konkurranse med det lokale ogmerverdiavgiftsregistrerte flyttebyrået kunne tilbysine flyttetjenester uten merverdiavgift. Utvalgetpeker imidlertid på at brytegruppas konkurranse-fordel forutsetter at kunden selv ikke har fradrags-rett for inngående merverdiavgift. Utvalget antar aten registreringsgrense på 300 000 kroner ikke vilgi betydelige konkurransevridninger. Utvalgetanbefaler likevel at det i kombinasjon med en for-høyet registreringsgrense for veldedige og all-mennyttige organisasjoner også etableres en slikkonkurransebegrensningsregel som utvalget harskissert under avsnitt 10.4.2. En slik konkurranse-begrensningsregelen åpner for at avgiftsmyndig-hetene i det enkelte tilfellet likevel kan pålegge enavgiftsplikt dersom det viser seg at registrerings-grensen fører til en nærmere bestemt kvalifisertgrad av konkurransevridning. Utvalget har ikkevurdert en nærmere utforming av en slik regel,men viser til at det finnes en tilsvarende regel omkonkurransevridninger knyttet unntaket for med-lemskontingent i merverdiavgiftsloven § 5 annetledd.

Under avsnitt 10.4.2 har utvalget vurdert beho-vet for en frivillig registreringsordning i kombina-sjon med den anbefalte forhøyelsen av registre-ringsgrensen for veldedige og allmennyttige orga-nisasjoner. En slik frivillig ordning vil innebære atorganisasjoner som etter de alminnelige regleneikke har registreringsrett i merverdiavgiftsmann-tallet, fordi de har en avgiftspliktig omsetninglavere enn registreringsgrensen, likevel skalkunne få registrere seg frivillig dersom nærmereangitte vilkår er oppfylt. Utvalget ser et behov foren slik frivillig ordning, særlig for de organisasjo-nene som i dag er registrert med en avgiftspliktigomsetning mellom 140 000 og 300 000 kroner.Dette er organisasjoner som har innrettet seg medet administrativt apparat for å håndtere en merver-diavgiftsplikt etter dagens regelverk. At disse orga-

nisasjonene skal skyves ut av merverdiavgiftssys-temet på grunn av en forhøyelse av registrerings-grensen finner utvalget uheldig. Utvalget under-streker at en eventuell frivillig registreringsord-ning kun bør gjelde organisasjoner med enavgiftspliktig omsetning over 140 000 kroner, dvs.at man ikke utvidere registreringsretten i forholdtil i dag. Utvalget har imidlertid ikke vurdert ennærmere utforming av en slik frivillig registre-ringsordning.

15.3 Utvalgets anbefaling av løsning for merverdiavgiftssats

Utvalget har ved anbefalingen av en breddemodelltatt stilling til hvor stor del av kultur- og idrettsom-rådet som bør innlemmes i merverdiavgiftssyste-met. Et annet spørsmål er hvilken avgiftssats somskal gjelde for de deler av området som nå anbefa-les avgiftspliktig. Om avgiftssats går det fram avutvalgets mandat at:

«Utvalget skal utrede et enklere og mer forut-sigbart merverdiavgiftsregelverk på kultur- ogidrettsområdet. Arbeidet må ta utgangspunkt iprinsippene for merverdiavgiften og den gene-relle merverdiavgiftsplikten.

Merverdiavgiftssystemet har tre avgiftssat-ser: En ordinær sats på 25 pst., en sats på13 pst. på næringsmidler og en lav sats på 8 pst.på kringkastingstjenester, persontransport,kino, en del transport av kjøretøy og romutleie,samt formidling av de to sistnevnte tjenestene.»

Utvalget har som redegjort for under avsnitt 9.2 tol-ket disse uttalelsene slik at en eventuell utvidelseav avgiftsplikten må basere seg på allerede eksiste-rende satser i merverdiavgiftsystemet. Det liggeraltså utenfor utvalgets mandat å foreslå bruk avnye satser i merverdiavgiftssystemet.

Siden den reduserte satsen på 14 pst. i utgang-punktet kun er ment som en særlig sats fornæringsmidler, har spørsmål om sats for utvalget ipraksis vært et spørsmål om de foreslåtte avgifts-pliktige tjenestene skal innlemmes i merverdiav-giftsområdet med en ordinær sats på 25 pst., ellerom det er grunnlag for å innlemme disse tjenes-tene i merverdiavgiftsområdet med en redusertsats på 8 pst.

Et enstemmig utvalg har kommet til at mansom utgangpunkt vil anbefale at de kultur- ogidrettstjenestene som gjøres avgiftspliktig somfølge av innføringen av en breddemodell, innlem-mes i merverdiavgiftsområdet med en redusertsats på 8 pst.


En avgiftssats på 8 pst. innbærer at alle somomsetter de nå foreslåtte avgiftspliktige tjenestenemå legge 8 pst. utgående merverdiavgift på denneomsetningen. Fotballklubben eller teatret må altsåf.eks. legge 8 pst. utgående merverdiavgift påadgangsbillettene til sine arrangementer. På denannen side vil disse virksomhetene som etutgangspunkt få fullt fradrag for inngående avgiftknyttet til anskaffelser til bruk i virksomheten. Forfordelingen av den inngående avgiften er det altsåikke av betydning om virksomhetene må faktureremed 8 eller 25 pst. på sin omsetning. Disse vil uan-sett få fullt fradrag, og det er altså ikke tale omnoen delt virksomhet. Utvalget legger til grunn atde administrative og økonomiske kostnadene for-bundet med å måtte fakturere med ulike satser påforskjellige varer og tjenester er små.

Bakgrunnen for utvalgets anbefaling om enredusert sats på 8 pst. har først og fremst værtbehovet for å imøtekomme mandatets primærekrav om en utvidelse av avgiftsgrunnlaget på kul-tur- og idrettsområdet. Tidlig i utvalgets arbeidgjorde enkelte av medlemmer det klart at dersomman skulle kunne enes om en bred modell for utvi-delse av avgiftsplikten, måtte dette i så fall skjemed en lav sats for de områder som blir avgiftsplik-tig. Disse medlemmene viste særlig til det de ansersom uholdbare økonomisk konsekvenser av enordinær sats på området, og dessuten til likhetenmed andre områder som i dag er omfattet av mer-verdiavgiftsområdet med lav sats, f.eks. kino-forestillinger.

Særmerknad:

Medlemmene Tor Lande, Grete Ness og Ann Lis-bet Brathaug støtter utvalgets tilråding om at enutvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kulturog idrettsområdet bør skje på bakgrunn av bredde-modellen. Når det gjelder hvilken merverdiavgifts-sats som skal anvendes, mener disse medlemmeneat dette primært går på nivået på støtten og såledesikke bør stå sentralt i utvalgets vurderinger. På van-lig måte vil satsen bli bestemt og inngå i de vurde-ringer som foretas i forbindelse med framleggel-sen av de årlige statsbudsjetter.

Disse medlemmenes prinsipielle standpunkt erat merverdiavgiften bør utformes slik at merverdi-avgiftsgrunnlaget er bredest mulig og at det benyt-tes en felles sats. Skatteutvalget uttalte om dette(NOU 2003:9 avsnitt 14.3):

«Formålet med merverdiavgiften bør etterutvalgets vurdering utelukkende være å gi sta-ten inntekter. Dette gjøres mest effektivt ved å

ha en mest mulig generell merverdiavgift, hvoralle varer og tjenester skattlegges med sammesats. Dette er også i tråd med anbefalingene iNOU 1993:8 Bør merverdiavgiften differensi-eres? I den grad en skal ha en differensiering avforbruksavgifter, bør dette etter utvalgets vur-dering skje ved at en har særavgifter i tillegg tilen generell merverdiavgift.»

Disse medlemmene kan slutte seg til denne uttalel-sen. Prinsippet om at merverdiavgiften bør væremest mulig generell hvor alle varer og tjenesterskattlegges med samme sats er også i tråd medanbefalingene i en nyere svenske utredning – Mer-värdesskattesatsutredningen, som består av de todelutredningene SOU 2005:57 Enhetlig eller diffe-rentierad mervärdesskatt? og SOU 2006: 90 På vãgmot en enhetlig mervãrdeskatt.

Fordi det i det norske merverdiavgiftssystemeti dag ikke anvendes en enhetlig sats, er imidlertiddisse medlemmene av den oppfatning at det er enbedre løsning å utvide merverdiavgiftsgrunnlagetmed bruk av en lavere sats enn at området fortsattunntas.

Disse medlemmene kan derfor også støtteutvalgets anbefaling om bruk av breddemodellen,og at dette gjøres med å benytte den reduserte sat-sen på 8 pst. som en hovedregel.

15.4 Utvalgets påpekninger hva gjelder mulige inndekningsmåter

En breddemodell vil som nevnt foran medføre etstørre provenytap for staten enn de alternativemodellene for utvidelse av avgiftsgrunnlaget påkultur- og idrettsområdet. Dette er et direkte resul-tat av at også virksomheter som mottar storeoffentlige overføringer blir avgiftspliktige underbreddemodellen. Utvalgets anbefaling av enhovedregel om 8 pst. sats framfor en ordinær satspå 25 pst. vil dessuten bidra til å gjøre dette prove-nytapet større.

Som det framgår av kapittel 17, gir en bredde-modell med en redusert merverdiavgiftssats på8 pst. et provenytap for staten på om lag 635 mill.kroner. Av dette står kultursektoren som får støtteav Kultur- og kirkedepartementet (KKD) for 230mill. kroner, kultursektoren som ikke får støtte fraKKD for 295 mill. kroner, og den delen av idrettenmed høyest omsetning for 110 mill. kroner. Der-som modellen kombineres med en økning i regis-treringsgrensen for veldedige og allmennyttigeorganisasjoner til 300 000 kroner, og frivillig regis-trering ved omsetning mellom 140 000 og 300 000kroner, kommer i tillegg et provenytap på om lag 5


mill. kroner. Dette innebærer at statens samledeprovenytap blir på om lag 640 mill. kroner somfølge av utvalgets anbefalinger.

Om proveny og inndekningsmåter heter det imandatet at:

«(…) I tillegg må hensynet til proveny ivaretas.(…)Utvalget må se på hvilke eksisterende til-

skuddsordninger som kan egne seg for å jevneut økonomiske og budsjettmessige konsekven-ser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget.»

På bakgrunn av disse formuleringene i mandateter det altså utvalget oppdrag å peke på hvilke ord-ninger som kan egne seg for å jevne ut statens pro-venybortfall fra merverdiavgift som følge av denutvidelsen av merverdiavgiftsgrunnlaget, somutvalget her anbefaler. Mandatet gjør det klart atdersom den modellen for utvidelse av avgifts-grunnlaget som foreslås, i seg selv gir et proveny-bortfall for staten, skal utvalget peke på hvilke inn-dekningsmåter man har for hånden, og særlighvilke eksisterende tilskuddsordninger som kanvære aktuelt å redusere for å jevne ut provenybort-fallet. I avsnitt 17.9 peker utvalget på alternativemåter for å jevne ut et provenytap.

Utvalget har under avsnitt 17.9 vist til at det ihovedsak finnes to mulige måter å jevne ut det pro-venytap som oppstår som følge av en breddemo-dell med en avgiftssats på 8 pst. For de deler av kul-tur- og idrettsområdet som mottar direkte statligeoverføringer fra KKD eller fra spilleoverskuddet tilNorsk Tipping, vil det ikke være uproblematisk,men likevel teknisk og administrativt gjennomfør-bart å foreta trekk i disse overføringene for å jevneut provenyvirkningene av en breddemodell. For dedeler av kultur- og idrettsområdet som ikke mottarslike overføringer, vil det selvfølgelig heller ikkevære mulighet å jevne ut et provenytap gjennomtrekk i disse. For denne delen av kultur- og idretts-området har utvalget derfor pekt på en mulig inn-dekningsmåte som baserer seg på en differensier-ing av sats. Differensieringen innebærer at dedeler av området som bidrar til det største proveny-tapet for staten ved en sats på 8 pst., ilegges denordinære satsen på 25 pst.

Utvalget har under avsnitt 17.9.3 skissert enmulig nærmere avgrensning av området for enordinær sats på 25 pst. Denne avgrensningen vil ipraksis innebære at opplevelsessentra og fornøyel-sesparker, og dessuten deler av idretten med sær-lig høy omsetning fra adgangsbilletter vil måttelegge 25 pst. merverdiavgift på salg av sineadgangsbilletter. Avgrensningen vil videre inne-bære at treningssentre vil måtte legge 25 pst. mer-

verdiavgift på sin omsetning av retten til å trene idisse sentrene.

Utvalget vil her ikke komme med noen anbefa-ling når det gjelder inndekning eller inndeknings-måter. Dette er slik utvalget ser det et spørsmål ompolitiske prioriteringer og dessuten et spørsmålom støttenivå til ulike deler av kultur- og idrettsom-rådet som utvalget ikke skal ta stilling til. Utvalgethar her pekt på to mulige inndekningsmåter ognøyer seg med å konstatere at de, selv om de ikkeer uproblematiske, begge vil være teknisk og admi-nistrativt håndterbare. En justering av direkteoverføringer synes imidlertid som den minst pro-blematiske måten på de områdene der dette er enpraktisk mulighet. På de områdene som ikke ermottaker av offentlige støtteordninger som kanjusteres, er imidlertid eneste mulige måte å redu-sere et provenytap på å innføre en satsdifferensier-ing.

Særmerknad:

Medlemmene Børre Rognlien og Birgitte Brekkeer inneforstått med at utvalget ikke har anbefalt,men har pekt på mulige inndekningsmåter av detprovenytap som regneeksemplene viser at statenkan få. Disse medlemmene vil likevel påpeke at dettar prinsipiell avstand fra et eventuelt senere for-slag basert på beskrivelsen om at det kan innføresen avvikende sats på 25 pst. på kulturarrangemen-ter i regi av lag og foreninger og lagidretter somhar høy omsetning av adgangsbilletter. De idretts-lag som oppfyller betingelsene for medlemskapetter Norges idrettsforbunds lover er alle tuftet påfrivillighet og ikke-fortjenestebasert virksomhet.NIF kan ikke delta i noe som kan innebære prinsip-piell forskjellsbehandling av våre idrettslag basertpå størrelse eller omsetning.

Disse medlemmene vil også peke på at et lag iseriespill innenfor et fleridrettslag eller et sær-idrettslag ikke er en egen juridisk eller økonomiskperson. Barn, ungdom og seniorlag vil derforbefinne seg innenfor samme juridiske og økono-miske person. Det ville derfor bli det stikk mot-satte av forenkling om det skulle pålegges ulikmerverdiavgiftssats for ulike lag innenfor sammeidrettslag.

Disse medlemmene vil påpeke at når utvalgethar samlet seg om en felles modell og en fellesavgiftssats og lagt stor vekt på å finne fram til løs-ninger som kan innebære forenklinger, er det åbeklage at man her beskriver en mulig løsning somvil innebære en sammenblanding av to modeller,nemlig breddemodellen og subjektmodellen. Detprovenytap som en slik konstruksjon skulle kunne


dekke inn for staten, beregnet til om lag 35 mill.kroner, er etter disse medlemmenes mening etmeget beskjedent beløp i forhold til det merar-beide, byråkrati og uoversiktelighet som en slikordning ville medføre. Dernest vil kostnader påmerverdiavgift for frivillige lag som ikke når opp iregistreringspliktig omsetning være langt størreenn et eventuelt provenytap for staten. Det harsammenheng med at slike mindre lag og forenin-ger normalt ikke har noe apparat til å søke om å fåkompensert merverdiavgiften etter den gjeldendekompensasjonsordningen for veldelige og all-mennyttige organisasjoner.

15.5 Oppsummering

Et enstemmig utvalg anbefaler en breddemodell,dvs. en løsning for utvidelsen av merverdiavgifts-grunnlaget på kultur- og idrettsområdet ved å opp-heve unntaket for adgangsbilletter til kultur- ogidrettsarrangementer og unntaket for rett til åutøve idrettsaktivitet.

Behovet for å skjerme frivillig virksomhet somfølge av denne utvidelsen ivaretas gjennom en for-høyelse av den særskilte registreringsgrensen forveldedige og allmennyttige organisasjoner fradagens 140 000 kroner til 300 000 kroner. En for-høyet registreringsgrense kan i noen grad føre tilvridninger i konkurranseforholdene mellom slikeorganisasjoner og registrerte næringsdrivende.Som følge av dette anbefaler utvalget at det etable-res en konkurransebegrensningsregel som girmyndighetene adgang til likevel å pålegge avgifts-plikt i det konkrete tilfelle, dersom det skulle viseseg at den forhøyede registreringsgrensen fører til

en nærmere angitt kvalifisert konkurransevrid-ning i favør av den veldedige eller allmennyttigeorganisasjonen. Utvalget anbefaler videre at detutarbeides en frivillig registreringsordning for deorganisasjoner som etter forhøyelsen av grensenhar en avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 og300 000 kroner. Utvalget er av den oppfatning atregistreringsgrensen regelmessig bør justeres itråd med en indeks eller annen målestokk.

Et enstemmig utvalg anbefaler videre at dedeler av kultur- og idrettsområdet som blir avgifts-pliktig i og med en breddemodell, innlemmes imerverdiavgiftssystemet som hovedregel med ensats på 8 pst. Det vises imidlertid til særmerknadunder avsnitt 15.3. Dette innebærer at omsetningav disse tjenestene skal avgiftslegges med 8 pst.utgående merverdiavgift, og at virksomheten somomsetter tjenestene samtidig får fullt fradrag forinngående merverdiavgift som knyttet seg tilanskaffelser til denne avgiftspliktig delen av virk-somheten.

Som følge av provenytapet som oppstår ved enbreddemodell med en sats på 8 pst., peker utvalgeti samsvar med utvalgets mandat på to muligemåter å jevne ut dette provenytapet på. For dedeler av kultur- og idrettsområdet som mottardirekte statlige overføringer peker utvalget påmuligheten for å foreta trekk i disse overføringene.For de deler av kultur- og idrettsområdet som ikkemottar slike overføringer peker utvalget på enmulighet for en satsdifferensiering. En slik diffe-rensiering kan skje ved at de deler av kultur- ogidrettsområdet som bidrar til det største provenyta-pet for staten ved en sats på 8 pst., i stedet ileggesden ordinære satsen på 25 pst. Det vises imidlertidtil særmerknad under avsnitt 15.4.


Kapittel 16

Enkelte sider av breddemodellen hva angår EØS-avtalens regler om offentlig støtte

16.1 Innledning

Norge har gjennom EØS-avtalen folkerettslige for-pliktelser som det må tas hensyn til ved utformingav regelverket på ulike områder. Siden nasjonaleskatte- og avgiftsbestemmelser ikke omfattes avEØS-avtalens direkte anvendelsesområde, er detikke noe krav om harmonisering med EUs sekun-dærlovgivning (forordninger og direktiver) påskatte- og avgiftsområdet. Andre regelsett i EØS-avtalen kan likevel få betydning for utformingen avskatte- og avgiftsregler. Dette gjelder både regel-verket om de fire friheter og EØS-avtalens forbudmot offentlig støtte.

I mandatet heter det spesifikt at utvalget måsørge for at forslagene som blir presentert, er i trådmed statsstøtteregelverket.

Nedenfor gir utvalget en kort omtale av stats-støtteregelverket, se avsnitt 16.2. Utvalget ser der-etter kort på spørsmålet om offentlige tilskudd påkultur- og idrettsområdet, se avsnitt 16.3, før utval-get angir hvordan statsstøtteregelverket kan virkeinn ved utformingen av merverdiavgiftsregelver-ket basert på en breddemodell, se avsnitt 16.4.Utvalget har nøyd seg med å påpeke enkelte spørs-mål om statsstøtte uten å ha kartlagt dette i detalj.

16.2 Generelt om forbudet mot offentlig støtte

Forbudet mot offentlig støtte er regulert i EØS-avtalen artikkel 61(1).1 Forbudet er ikke absolutt,se artikkel 61(2) og (3) som inneholder bestem-melser om lovlig statsstøtte på bestemte vilkår.Artikkel 61 som tilsvarer EF-traktatens artikkel 87,er en del av konkurranseregelverket i EØS-avtalen.Reglene har bl.a. som formål å sikre like konkur-ransevilkår innen EØS-området.

Artikkel 61(1)lyder:

«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale,skal støtte gitt av EFs medlemsstater ellerEFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler ienhver form, som vrir eller truer med å vri kon-kurransen ved å begunstige enkelte foretakeller produksjon av enkelte varer, være uforen-lig med denne avtales funksjon i den utstrek-ning støtten påvirker samhandelen mellomavtalepartene.»

Av bestemmelsens ordlyd kan utledes at seks vil-kår må være oppfylt for at et tiltak skal anses åvære omfattet av forbudet:1. Støtten må innebære en økonomisk fordel for

mottakeren.2. Støtten må være gitt av staten eller av statsmid-

ler i enhver form.3. Mottaker av støtte må drive økonomisk aktivi-

tet.4. Støtten må begunstige enkelte foretak eller

produksjonen av enkelte varer eller tjenester.5. Støtten må vri konkurransen eller true med å

vri konkurransen.6. Støtten må være egnet til å påvirke samhande-

len mellom EØS-landene.

Når det gjelder støttebegrepet, tolkes dette vidt ogomfatter i utgangspunktet alle økonomiske forde-ler som tildeles et foretak. Ved støttevurderingenvil det avgjørende være om tiltaket faktisk innebæ-rer en økonomisk fordel for mottaker. Bådedirekte støtte i form av tilskudd og indirekte støtteeksempelvis i form av unntak fra generelle avgifterfor enkelte foretak eller sektorer omfattes av støtte-begrepet.

Foretaksbegrepet innebærer et krav om økono-misk aktivitet. Generelt vil tilbud av varer og tje-nester i et marked være økonomisk aktivitet. Akti-viteten kan likevel ha en slik funksjon at økono-misk aktivitet ikke foreligger. Organisasjoner, for-eninger mv. som ivaretar sosiale eller kulturellefunksjoner, vil som regel ikke anses for å drive øko-nomisk aktivitet. Eksempelvis vil et idrettslag somorganiserer amatøridrett i utgangspunktet ikkedrive økonomisk aktivitet. På den annen side vil

1. EØS-avtalen er gjennomført i norsk rett gjennom lov av 27.november 1992 om gjennomføring i norsk rett av hovedde-len i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsom-råde.


f.eks. fotball i toppserien kunne anses som økono-misk virksomhet. Selv om en idrettsforening ellerkulturinstitusjon ikke har økonomisk virksomhetsom sitt kjerneområde, kan det likevel tenkes at dei enkelte tilfeller vil utøve økonomisk aktivitet. Enidrettsforening som leier ut næringslokaler for åfinansiere sine aktiviteter, vil fort anses å utøveøkonomisk aktivitet. Økonomiske fordeler fra detoffentlige til et foretak som driver både økono-miske og ikke-økonomiske aktiviteter som kom-mer de konkurranseutsatte aktivitetene i foretakettil gode, vil kunne være ulovlig kryssubsidieringfra offentlige midler og dermed kunne komme ikonflikt med reglene om offentlig støtte.

Vilkåret om at støtten må begunstige enkelteforetak eller produksjon av enkelte varer eller tje-nester kalles gjerne for selektivitetskrav. Innenskatte- og avgiftsretten har det særlig vært spørs-mål om unntaksbestemmelser utgjør en selektivfordel for de unntatte sektorer eller foretak. Ienkelte tilfeller kan imidlertid en differensieringeller unntak fra en generell regel ikke anses for åvære selektiv. Differensieringer eller unntak må iså fall være begrunnet som en naturlig og logiskdel av skattesystemet.

Selektivitetskravet henger ofte sammen medvilkåret om konkurransevridning, som kan oppståved at støttetildelingen er selektiv. Med tanke påkonkurransevridning, er det ikke nødvendig åpåvise en faktisk konkurransevridning. Det er til-strekkelig å påvise at støttetiltaket gir en finansiellfordel som potensielt kan vri konkurransen.

Når det gjelder vilkåret om påvirkning av sam-handel, er muligheten for at støtten kan påvirkekonkurransen mellom potensielle konkurrenterinnen EØS-området tilstrekkelig. Det skal lite tilfør slik påvirkning anses å foreligge når først kon-kurransevridning er konstatert. Det går imidlertiden grense ved tiltak som kun har lokal virkning.

Foreligger det først offentlig støtte etter artik-kel 61(1) EØS gjelder et iverksettelsesforbud framtil EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har godkjenttiltaket. Det finnes noen unntak fra iverksettelses-forbudet (bagatellmessig støtte, gruppeunntak forstøtte til små og mellomstore bedrifter mv.). I til-legg har ESA mulighet til å tillate støtte som iutgangspunktet er i strid med artikkel 61(1) EØS.Mulige unntakshjemler fra forbudet i artikkel61(1) EØS finnes i artikkel 61(2) og (3) EØS somblir nærmere tolket av tilhørende retningslinjer.

16.3 Offentlig tilskudd til kultur- og idrettsformål

Statlige tilskuddsordninger til kultur- og idrettsfor-mål er rettet mot et bredt spekter av aktiviteter.Målet med en tilskuddsordning kan i noen tilfellervære avgrenset til å styrke aktivitetene hos til-skuddsmottakeren. Dette er ofte tilfelle medgrunntilskudd til frivillige organisasjoner derstøtte til virksomheten blir et mål i seg selv. I andretilfelle kan tilskuddet være et rent virkemiddel forå nå bestemte sektorpolitiske mål.

De statlige kulturtilskuddene er i første rekkerettet mot det profesjonelle kunst- og kulturlivet.De kulturformålene som mottar årlig støtte gjen-nom statsbudsjettet omfatter bl. a. billedkunst,kunsthåndverk, arkitektur, design, musikkog sce-nekunst, språk-, litteratur- og bibliotekformål,museumsformål, kulturvern, arkivformål, kultur-bygg og andre mer allmenne kulturtiltak. Det leg-ges også vekt på den rollen som de frivillige orga-nisasjonene spiller på kultursektoren. Samlet settblir det over statsbudsjettet for 2008 tildelt nær-mere 5 mrd. kroner til slike formål.

I tillegg til den direkte og indirekte støtten detfrivillige kulturlivet får over statsbudsjettet og gjen-nom Kulturrådet, ytes det også betydelig støtte tilkulturelt arbeid på fylkeskommunalt og kommu-nalt nivå. En del aktiviteter får dessuten bidrag fraprivat næringsliv og kan ses i nær sammenhengmed en bærekraftig lokal og regional utvikling.

Når det gjelder idretten, er det offentliges opp-gave i Norge først og fremst å sørge for gode ram-mevilkår for den frivillige medlemsbaserte idret-ten og å legge til rette for egenorganisert fysiskaktivitet og trening. Målsettingen er å bidra til atidretten kan bestå og utvikles videre til beste forindivid og samfunn. Dette gjøres først og fremstgjennom tilskudd til bygging og rehabilitering avidrettsanlegg, som er det mest sentrale virkemid-delet i den statlige idrettspolitikken. Tilgjengelig-het til anlegg er viktig, ikke bare for organisertaktivitet, men også for å stimulere til egenorgani-sert aktivitet. Det ble gitt totalt 636 mill. kroner tilidrettsanlegg i kommunene fra spillemidlene tilidrettsformål i 2007.

I tillegg gis det betydelig økonomisk støtte tilorganisert idrett. NIF ble tildelt 352 mill. kroner fraspillemidlene i 2007. De overordnede målene meddette tilskuddet er å:– Bidra til å opprettholde og utvikle NIF som en

frivillig, medlemsbasert organisasjon– Bidra til å opprettholde og utvikle et godt akti-

vitetstilbud gjennom den organiserte idretten


– Bidra til å bevare og sikre NIF som en åpen oginkluderende organisasjon og til at idrettsla-gene framstår som arenaer for meningsdan-nelse og verdifulle rammer for sosialtfellesskap

I tillegg har Kultur- og kirkedepartementet en til-skuddsordning med støtte til lokale lag og forenin-ger som har idrett eller fysisk aktivitet som sitthovedformål. Målsettingen med tilskuddsordnin-gen er å bidra til aktivitet og deltakelse i medlems-baserte foreninger som driver idrett og fysisk akti-vitet for barn og ungdom. Det er lagenes primær-aktiviteter som skal støttes. Det er et videre mål atordningen skal understøtte den frivillige innsatseni lagene.

Selv om forbudet mot offentlig støtte i utgangs-punktet kan komme til anvendelse også i forhold tilkultur og idrettsorganisasjonene, er mulighetenetil å gi såkalt bagatellmessig støtte et praktisk unn-tak fra de regler som er beskrevet i avsnitt 16.2.Reglene om bagatellmessig støtte innebærer atmyndighetene kan tildele mindre beløp til foretakuten å komme i strid med forbudet. Hver organisa-sjon, selskap, forening mv. som driver økonomiskaktivitet kan motta opp til 200 000 euro i en periodepå tre regnskapsår. Det gjelder imidlertid flere pro-sedyrekrav som må respekteres ved tildeling avslik bagatellmessig støtte.

16.4 Breddemodellen og forbudet mot offentlig støtte

16.4.1 EUs sekundærlovgivning på merverdiavgiftsområdet

En interessant diskusjon for utvalgets formål er åse nærmere på hvilke rammer EUs sekundærlov-givning på merverdiavgiftsområdet setter for med-lemsstatene. Utvalget antar at denne sekundærlov-givningen er i samsvar med de fire friheter og EUsstatsstøtteregelverk. Siden statsstøtteregelverketer identisk innen EU og EØS, vil EUs merverdiav-giftsdirektiv kunne gi en pekepinn på hvilke ram-mer norske myndigheter må holde seg innenforved utformingen av det norske merverdiavgiftssys-temet for ikke å komme i konflikt med forbudetmot ulovlig offentlig støtte.

EF-traktatens kapittel 2 inneholder særskiltebestemmelser om skatter og avgifter, se artiklene90 – 93. Etter artikkel 93 skal indirekte skatter har-moniseres i det omfang som er nødvendig for åsikre det indre markeds opprettelse og funksjon.Dette betyr bl.a. at medlemslandenes skatteregi-mer ikke må være til hinder fri bevegelse av varer

og tjenester over landenes grenser og ikke virkekonkurransevridende. Innen EØS-området forelig-ger det imidlertid ingen tilsvarende harmoniseringav de indirekte skattene.

Innen EU er merverdiavgiften langt på vei har-monisert gjennom et stort omfang av sekundær-lovgivning, hvorav det klart viktigste regelverketer merverdiavgiftsdirektivet (Rådsdirektiv2006/112/EØF). Merverdiavgiftsdirektivet girbindende anvisninger til medlemslandene omhvordan deres nasjonale lovgivning skal væreutformet. Direktivet gir imidlertid ingen uttøm-mende beskrivelse av et helhetlig merverdiav-giftssystem. Direktivet gir bl. a. valgmuligheterbåde med hensyn til merverdiavgiftsgrunnlagetog satser, og det er dessuten gitt flere overgangs-ordninger. Det foreligger derfor flere nasjonalesærordninger, både knyttet til merverdiavgifts-plikten og bruk av differensierte satser. I avsnitter 7.2.3 er det gitt en nærmere omtale av hvilkerammer merverdiavgiftsdirektivet setter på kul-tur- og idrettsområdet. Når det gjelder bruk av dif-ferensierte satser på dette området, vises det tilavsnittene 4.2.3 og 7.2.2.

Breddemodellen, slik den er skissert i kapittel10, medfører i prinsippet en utvidelse av merverdi-avgiftsgrunnlaget sammenlignet med EUs merver-diavgiftsdirektiv ved at alle virksomheter, ogsåoffentlige og frivillige, i utgangspunktet blir omfat-tet av merverdiavgiftsplikten. Breddemodellen harimidlertid omfattende skjermingsregler for frivilligvirksomhet, noe som medfører at store deler av fri-villig sektor vil være unntatt fra merverdiavgifts-plikten.

I denne sammenheng viser utvalget videre til atEUs merverdiavgiftsdirektiv gir medlemsstatenerelativ stor valgfrihet både med hensyn til merver-diavgiftsplikten og satsdifferensiering innen kul-tur- og idrettsområdet. Dette er da også klart illus-trert i tabell 4.2 om bruk av differensierte satser ideler av kultur- og idrettssektoren, inntatt i avsnitt4.2.3.

Siden det ikke er noen enhetlig behandling ogfordi direktivet innen visse rammer gir anvisningpå mulighetene til forskjellige valg, er det ikke utenvidere enkelt å foreta en sammenligning av bred-demodell med EU-statenes merverdiavgiftslovgiv-ning på dette området. Utvalget kan likevel gene-relt sett konstatere at det ikke synes å være vesent-lige forskjeller mellom breddemodellen på kultur-og idrettsområdet og utformingen av merverdiav-giftslovgivningen i flere av EU-landene på detteområdet. Som et generelt utgangspunkt burde der-for en breddemodell ikke komme i konflikt medstatsstøtteregelverket.


16.4.2 En nærmere vurdering av breddemodellen opp mot statsstøtteregelverket i EØS-avtalen

Selv om det legges til grunn at en breddemodell ihovedsak ikke synes å avvike i vesentlig grad fraden harmoniserte merverdiavgiftslovgivninginnen EU, krever dette temaet en mer omfattendeanalyse. Uten å gå inn i en detaljert diskusjon omdette, påpeker utvalget nedenfor enkelte problem-stillinger som bør kartlegges nærmere.

Ved en nærmere analyse av breddemodellenhva angår EØS-regelverket om offentlig støtte kandet være nyttig å dele aktørene på kultur- ogidrettssektoren inn i følgende grupper:– Aktører som utelukkende driver økonomisk

aktivitet– Aktører som alene ivaretar sosiale eller kultu-

relle funksjoner– Aktører som både bedriver ikke-økonomiske

aktiviteter og økonomiske aktiviteter

Når det gjelder virksomheter som utelukkendeutøver økonomisk aktivitet, vil statsstøtteregelver-ket kunne få aktualitet. Generelt sett vil avgiftsre-duksjoner som kommer enkelte foretak eller sek-torer av næringslivet til gode, utgjøre en fordel somkan rammes av støtteforbudet i artikkel 61(1) EØS.Eventuelle endringer i merverdiavgiftsregelverketsom favoriserer økonomiske aktører i kultur- ogidrettssektoren framfor økonomiske aktører iandre deler av næringslivet, vil kunne komme ikonflikt med regelverket.

Aktører som alene ivaretar sosiale eller kultu-relle funksjoner, vil som hovedregel ikke anses åutøve økonomisk aktivitet. Disse aktørene vilgjerne være avhengig av offentlig støtte eller andrebidrag for å bedrive sitt virke. Ikke-økonomiskeaktiviteter kommer utenfor forbudet mot offentligstøtte i EØS-avtalen art. 61(1), og disse aktørenekan derfor motta ytterligere fordeler uhindret avregelverket om offentlig støtte.

Den tredje gruppen innenfor kultur- og idretts-sektoren er aktører som bedriver både ikke-økono-miske (f.eks. en fotballklubbs barneidrett) og øko-nomiske aktiviteter (f.eks. utleie av idrettsklub-bens lokaler). Av de foregående avsnitt framgårdet at som utgangspunkt bare de ikke-økonomiskeaktivitetene kan motta offentlig støtte uten åkomme i konflikt med EØS-avtalen artikkel 61 (1).Regelverket krever likevel at aktørene sikrer atøkonomiske fordeler fra offentlige myndigheter tilikke-økonomiske aktiviteter ikke kommer de kon-kurranseutsatte aktivitetene til gode, siden detteville vært ulovlig kryssubsidiering fra offentlige

midler. Dette innebærer at alle kostnader og øko-nomiske fordeler som er knyttet til å produsere dekonkurranseutsatte produkter eller tjenester, måbelastes forretningsdelen av foretaket til markeds-pris. ESA vil kreve at foretak i denne tredje grup-pen med både økonomiske og ikke-økonomiskeaktiviteter innfører et organisatorisk eller regn-skapsmessig skille mellom de ulike aktivitetene.

Reglene om offentlig støtte kan vanskeliggjøreen generell ordning som kommer aktørene i alletre gruppene til gode uavhengig av typen aktivite-ter de bedriver. Dette vil etter omstendighetenekunne innebære offentlig støtte til den første ogtredje gruppen aktører som nevnt ovenfor.

I avsnitt 10.5.2 er det nærmere gjort rede for aten kombinasjon av merverdiavgiftsplikt og offent-lige tilskudd i noen grad kan virke inn på konkur-ransesituasjonen hvor det bare er noen aktørersom mottar slike tilskudd. En slik forskjellsbe-handling oppstår imidlertid som et direkte resultatav hvordan offentlige overføringer behandles mer-verdiavgiftsrettslig både i sekundærlovgivningen iEU og etter norsk rett.

Utvalget viser for øvrig til at skattemessig for-skjellsbehandling kan begrunnes som en naturligog logisk del av skattesystemet (systemlogikkar-gumentet). I så fall faller den skattemessige for-skjellsbehandlingen utenfor forbudet mot offentligstøtte i EØS-avtalen art. 61(1) fordi det fjerde vilkå-ret, vilkåret om selektivitet, ikke vil være oppfylt idisse tilfellene. Det kan hevdes at bruk av differen-sierte satser er berettiget innenfor merverdiav-giftssystemets logikk. Som nevnt, gir sekundær-lovgivningen medlemsstatene en ganske vidskjønnsadgang til å benytte flere satser, og et stortantall av statene benytter seg også av denne mulig-heten.

I den pågående saken om hvorvidt nullsatsord-ningen for aviser er forenlig med statsstøtteregel-verket er systemlogikkargumentet framført franorsk side, se avsnitt 5.2.8. I Finansdepartemen-tets brev av 18. september 2007 til ESA er detanført:2

«To constitute state aid within the meaning ofArticle 61 (1) EEA the aid measure must beselective in that it favours «certain underta-kings or the production of certain goods». In itspreliminary assessment CSA has stated that theNorwegian VAT legislation would appear to ful-fil this condition to the extent that the favoura-ble rate only applies to certain publications.

2. Finansdepartementets brev er tilgjengelig på Finansdepar-tementets hjemmeside http://www.regjerin-gen.no/nb/dep/fin.html?id=216


CSA has however not assessed whether themeasure in question can be justified by theinternal logic of the VAT system. The Ministrysubmits that a system of reduced rates andzero-rates is within the nature and logic of theNorwegian VAT system as well the VAT sys-tems of the EU Member States. Different VATrates on different goods and services cannottherefore constitute state aid according to Arti-cle 61(1) EEA.

VAT is an indirect tax on the consumptionof goods and services. As a rule, VAT is calcula-ted at all stages of the supply chain and on theimport of goods and services from abroad. Theultimate consumer pays VAT as a part of thepurchase price without the right to deduct thetax.

Although all sales of goods and servicesmay in principle be liable to VAT, some transac-tions may be exempt (and as a consequencewithout a credit for input tax) which means thatsuch supplies are not taxable. Furthermore,some supplies may be exempted with credit forinput tax (the supply is zero-rated). As acco-unted for in the Ministry’s letter of 29 January2007 a zero-rated supply falls within the scopeof the VAT Act, but no output VAT is chargedsince the rate is zero. The zero-rated goods andservices are indicated in sections 16 and 17 ofthe Norwegian VAT Act. Reference is furthermade to the second part of this letter where theEU legislation concerning reduced rates andzero rates is outlined.

When assessing the nature and logic of theVAT scheme one must appreciate several inte-grated aspects of the scheme. A primary objec-tive – or perhaps rather the primary rule – is totax certain supplies of goods and services. If thelogic of the system would be based on thisobjective – or rule – alone, however, none of theother objectives or aspects of the VAT systemwould be within its logic. That, the Ministrysubmits, cannot be correct. On the contrary,the different objectives must be regarded as awhole. In particular, a system of reduced ratesand zero-rates is within the nature and logic ofthe Norwegian VAT system as well the VATsystems of the EU Member States.

Another approach would, as the Ministrysees it, question the legality of large parts of theEU VAT legislation. As outlined above, theMember States have, with the Commission’sapproval, adopted numerous modificationsfrom the standard VAT rates. Several of thesesituations do clearly imply that products thatdirectly or indirectly are competing on the

same market are treated differently as regardsVAT. As an example, reference is made to theUnited Kingdom where the supply of food pro-ducts as such is zero-rated, whilst the supply ofpre-cooked dishes is not. The Ministry findsthat such a different approach is within thelogic of the system. If that would not be thecase, this and numerous other examples wouldvery easily constitute incompatible state aid.Thus, a wide assessment of the nature and logicof the system is necessary in order to avoid thatthe state aid provisions set aside the compre-hensive EU VAT legislation. As presented insection two above, a system with reduced VATrates, including zero rates, is an integral part ofthe Norwegian VAT Act as well as of the VATsystems of the EU Member States.

As long as the system of zero-rates is withinthe logic of the system, the same must apply toits adoption to newspapers. It is recalled thatmedia sector and newspapers in particular aretreated differently from most other products asregards VAT both in Norway, in the VAT Direc-tive and in nearly all EU Member States. Thus,such a different treatment must be within theinternal logic of the VAT system.»

Systemlogikkargumentet bør etter utvalgetsmening også kunne anføres knyttet til spørsmåletom den merverdiavgiftsrettslige behandling avoffentlige overføringer. En eventuell forskjellsbe-handling ved å innføre merverdiavgiftsplikt ogsåfor virksomheter som mottar offentlige tilskudd, ersom nevnt en direkte følge av at hvordan tilskuddbehandles i merverdiavgiftsregelverket både isekundærlovgivningen innen EU og etter norskrett.

Av det som er sagt foran, framgår at breddemo-dellen kan ha enkelte problematiske sider til stats-støtteregelverket. Enkelte av virkningene av bred-demodellen kan etter utvalgets syn imidlertid for-klares ut fra merverdiavgiftssystemets logikk.Utvalget viser også til at breddemodellen ikkesynes i vesentlig grad å avvike fra EUs harmoni-serte merverdiavgiftslovgivning. Utvalget haringen kjennskap til at Kommisjonen har utfordretbruk av ulike satser på grunnlag av statsstøttere-gelverket.

Avslutningsvis viser utvalget til at man ikke ersammensatt med tanke på å foreta en detaljert ana-lyse av EØS-regelverket om statsstøtte, og vil der-for anbefale at man ser nærmere på dette ved opp-følgningen av utvalgets utredning.


Kapittel 17

Provenyeffekten av utvalgets anbefaling

17.1 Innledning

I mandatet står det at utvalget skal utrede effektiveomlegginger av merverdiavgiftssystemet på kul-tur- og idrettsområdet samt i frivillig sektor ogberegne provenyvirkninger av dette. Det stårvidere at det per i dag finnes lite tallmateriale somkan danne grunnlag for beregninger av inntektertil staten eller virkninger for næringer som følge aven utvidelse av merverdiavgiften til også å omfattekultur- og idrettsområdet. Utvalget må kartleggekultur- og idrettsområdet, herunder antall aktørerfordelt på sektorer, tall for omsetning og anskaffel-ser med mer.

Utvalget satte i gang tre prosjekter for å kart-legge kultur- og idrettsområdet og for å beregneproveny slik det er bedt om i mandatet. I det førsteprosjektet kartla utvalget virksomheter i kultursek-toren som får tilskudd av Kultur- og kirkedeparte-mentet (KKD). Kultursektoren består av mangevirksomheter i tillegg til dette. Telemarksforsking-Bø fikk i oppdrag å lage et register over aktørersom opererer i kultursektoren (ut over virksomhe-tene som får støtte av KKD) samt å gjennomføre enutvalgsundersøkelse. Utvalgsundersøkelsen skulledanne grunnlag for beregninger av statens inntek-ter og økonomisk virkning for virksomhetene. Påidrettsområdet fikk Østlandsforskning et liknendeoppdrag, men kartleggingen ble begrenset tildelen av idrettsområdet der det kommersielle inn-slaget er størst. De tre prosjektene er nærmerebeskrevet i avsnittene 17.4, 17.5 og 17.6. Forutenen oversikt over økonomiske virkninger ved åutvide merverdiavgiftsplikten, har utvalget gjortberegninger knyttet til en økning i registrerings-grensen for veldedige og allmennyttige organisa-sjoner. Dette er beskrevet i avsnitt 17.7. Utvalgetgjør oppmerksom på at tallgrunnlaget gjennomgå-ende er basert på regnskapstall fra 2006, og at alleprovenyvirkninger er i 2006-kroner.

17.2 Generelt om merverdiavgiftsberegninger

Det kan by på utfordringer å beregne økonomiskevirkninger av å ta en sektor inn i merverdiavgifts-systemet. Merverdiavgiften er en generell avgiftsom skal oppkreves i alle ledd (utgående merver-diavgift), samtidig som det er fradragsrett for inn-gående merverdiavgift for registerte virksomhe-ter. Utgående merverdiavgift ilegges avgiftspliktigomsetning fra en virksomhet. For eksempel er deti utgangspunktet merverdiavgift på salg av varer ien kiosk. Inngående merverdiavgift er avgift sombetales på anskaffelser til bruk i virksomheten, oger helt eller delvis fradragsberettiget i virksomhe-tens oppgave til avgiftsmyndighetene hvis anskaf-felsen helt eller delvis brukes i avgiftspliktig virk-somhet. For eksempel kan eieren av kioskentrekke fra det han betalte i merverdiavgift på vare-innkjøp til kiosken. Prinsippet med fradragsrett forinngående avgift medfører at inntekter til statenførst opptjenes ved omsetning til ikke-avgiftsplik-tige virksomheter og private personer. Omsetningmellom registerte næringsdrivende kan trekkesfra og gir ikke inntekter til staten. I beregninger eren avhengig av å ha tallmateriale for både omset-ning og anskaffelser i den aktuelle sektoren. Sam-tidig må en ha informasjon om omsetning til ikke-avgiftspliktige.

Kultur- og idrettsektoren har i dag inntekterbåde fra avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omset-ning. Billettinntekter og medlemskontingenter ereksempler på omsetning som ikke er avgiftspliktig.Gaver og tilskudd er heller ikke gjenstand foravgift fordi slike overføringer ikke er omsetning imerverdiavgiftslovens forstand. Eksempler påomsetning som i dag er avgiftspliktig, er reklameog kiosksalg. Ved opphevelse av dagens unntak forkultur- og idrettssektoren vil inngangspenger tilkultur- og idrettsarrangementer bli avgiftspliktig.Samtidig vil inngangspenger for rett til å utøveidrettsaktiviteter bli avgiftspliktig, f.eks. inngang tilsvømmehall eller treningsstudio.

På grunn av dagens unntak har aktører innendenne sektoren ikke fradragsrett for inngåendemerverdiavgift ved anskaffelser til den unntatte


delen av virksomheten. Dette gjelder f.eks. vare-og tjenesteinnsats og investeringer. Ved en eventu-ell avgiftsplikt på kultur- og idrettssektoren vil inn-gående avgift betalt på slike utgifter bli fradragsbe-rettiget i aktørenes merverdiavgiftsoppgave.

17.3 Forutsetninger i beregningene

17.3.1 Prinsipielle forutsetninger

Graden av overveltning dreier seg om i hvilkengrad virksomheter som kommer inn i merverdiav-giftssystemet, velter gevinsten eller tapet de får vedavgiftsplikt over på kunden. Det er vanlig å leggefull overveltning til grunn, og dette ble gjort iberegninger i forbindelse med i merverdiavgiftsre-formen i 2001. De fleste virksomhetene fikk øktavgiftsbelastning som følge av omleggingen, og detble lagt til grunn at kostnadsøkningen ble veltetover i økte priser til kundene. Selv ved full overvelt-ning ble imidlertid prisøkningen på tjenestenegjennomgående lavere enn 25 pst. fordi virksomhe-tene også fikk lavere kostnader gjennom fradrags-retten. I forbindelse med merverdiavgiftsreformenble netto provenyanslag for staten positivt. Prove-nyøkningen motsvares av høyere priser for kun-dene under forutsetningen om full overveltning.

Generelt vil prisøkningen ved full overveltningvære avhengig av forholdet mellom størrelse påfradraget som oppnås og merverdiavgift som ileg-ges omsetningen. I kultur- og idrettssektoren harflere virksomheter store inntekter fra tilskudd.Omsetningen som skal ilegges merverdiavgift, blirdermed gjennomgående mindre enn kostnadenesom er ilagt merverdiavgift og kan fradragsføres.Netto vil dermed virksomhetene få en overføringgjennom merverdiavgiftssystemet ved innføringav merverdiavgift. Dette innebærer at virksomhe-tene ofte vil ha negative merverdiavgiftsoppgaverog dermed få utbetalt merverdiavgift fra staten.Under forutsetningen om full overveltning vil dettemedføre at prisene til publikum reduseres.

Utvalget mener det er realistisk at prisene tilpublikum ikke vil endre seg hvis det innføresavgiftsplikt med redusert sats (8 pst.), i det minstepå kort sikt. Det kan ha sammenheng med konkur-ranseforholdene i markedet, bl.a. det at nyetable-ringer skjer relativt tregt i disse markedene. Uen-drede konsumentpriser betyr at virksomhetenesom berøres, sitter igjen med en lavere pris (inn-tekt per enhet) enn i utgangspunktet. Siden desamtidig får fradrag for merverdiavgift på kjøp avvarer og tjenester, og disse normalt er høyere enninntektene, får virksomhetene et økt overskudd,og staten et tilsvarende provenytap. Ved uendrede

priser vil publikum også etterspørre samme kvan-tum som før.

Ved innføring av avgiftsplikt med generell sats(25 pst.) mener utvalget at det er naturlig å anta enviss økning av konsumentprisene, samtidig somoverskuddet i virksomhetene øker noe mindre ennved bruk av den reduserte satsen. Hvor mye pri-sene øker, er avhengig av hvor mye overskuddvirksomhetene kan sitte igjen med. Utvalget harsom en teknisk forutsetning lagt til grunn en pris-økning på 10 pst. Etterspørselen forutsettes å værerelativt ufølsom ved små prisendringer, og det ersom en praktisk tilnærming sett bort fra virkningerpå omsatt kvantum. Det er også sett bort fra end-ringer i virksomhetenes kjøp av varer og tjenester.

I mandatet er utvalget bedt om gi en vurderingav hvilke tilskuddsordninger som kan egne seg forå jevne ut økonomiske og budsjettmessige konse-kvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget.Utvalget understreker at hvordan virksomhetenereagerer på en avgiftsutvidelse vil være avhengigav om tilskudd trekkes inn eller ikke. I sine bereg-ninger har utvalget i forutsetningene om hvordan

Boks 17.1 Eksempel som illustrerer beregninger

Festivalene som får tilskudd fra KKD, harsamlet om lag 107 mill. kroner i billettinntek-ter som blir avgiftspliktige ved utvidelse avavgiftsplikten. De har om lag 193 mill. kroneri investeringer, driftsutgifter og kjøp av varerog tjenester (inkludert merverdiavgift) somvil bli fradragsberettiget ved innføring avavgiftsplikt. Den utvidede fradragsretten til-svarer en kostnadsbesparelse for virksomhe-tene i sektoren på 20 pst. av disse utgiftene(39 mill. kroner).

Utvalget har som nevnt lagt til grunn atved bruk av den reduserte satsen på 8 pst.skal publikum stå overfor den sammen prisenogså etter endringen i merverdiavgift. Da vilpublikum kjøpe samme kvantum, og de vilbruke 107 mill. kroner på billetter også etterendringen. Ettersom det er innført merverdi-avgift på billetter, må dette bety at prisen tilvirksomhetene reduseres. Virksomhetene fårfortsatt 107 mill. kroner, men 8 mill. kronergår til staten i merverdiavgift. Totalt taper sta-ten om lag 31 mill. kroner. Publikum verkentjener eller taper på dette, så provenytapet forstaten motsvares av økte inntekter for virk-somhetene som berøres.


virksomhetene vil reagere ikke tatt hensyn til ateventuelt tilskudd skal trekkes inn.

Utvalget har dessuten lagt til grunn at tjenes-tene som avgiftslegges, i sin helhet selges til slutt-brukere uten fradragsrett.

17.3.2 Tekniske forutsetninger

Utvalgets forslag til endringer er utførlig beskreveti kapittel 10, 11 og 12. Opphevelsen av unntakenepå idretts- og kulturområdet innebærer at billett-inntekter og inntekter knyttet til utøvelse av tre-ning blir avgiftspliktig. Tilskudd, medlemskontin-genter, honorarer og gaver vil ikke bli påvirket avutvalgets endringsforslag. Andre inntekter som idag ikke er avgiftspliktige, f.eks. inntekter fra lop-pemarked, vil for registrerte virksomheter hellerikke påvirkes. For ikke-registrerte virksomheterkan en utvidelse av avgiftsplikten imidlertid føre tilat virksomheter som tidligere ikke var registrerte,vil komme over registreringsgrensen. I så tilfellemå de avgiftsberegne både billettinntekter ogandre inntekter fra avgiftspliktig omsetning. Nårutvalget har gjort beregninger, har en sett på virk-somheter som er registerte i dag, samt de ikke-registerte som med utvalgets forslag antas å fåomsetning over registreringsgrensen.1 Utvalgethar regnet på to eksempler, ett der den generellesatsen på 25 pst. innføres, og ett der den redusertesatsen på 8 pst. innføres.

På utgiftssiden vil fradragsretten utvides. Virk-somhetene vil få fradrag for utgifter til kjøp avvarer, tjenester og investeringer som er knyttet oppmot omsetningen som avgiftslegges. Utvalget harlagt til grunn at slike utgifter vil bli fullt ut fradrags-berettiget ved opphevelse av unntaket for salg avbilletter. Dette kan innebære en overestimering avfradragsberettiget beløp, ettersom noen av disse

utgiftene, selv etter utvidelsen av avgiftsgrunnla-get, kan være knyttet til omsetning av ikke-avgifts-pliktige varer og tjenester som ikke kan fradragsfø-res.2 Full fradragsføring betyr en kostnadsbespa-relse på 20 pst. av disse utgiftene. Som vist i tabel-lene over sammensetning av inntekter og utgifter iavsnittene 17.4, 17.5 og 17.6 utgjør fradragsberetti-gede varer, tjenester og driftskostnader etterdagens regelverk en relativt liten andel av de totalekostnadene til virksomhetene.

I tillegg til kjøp av varer og tjenester slik deframgår av virksomhetenes driftsregnskap, harutvalget også valgt å ta med investeringskostnader.Investeringer vil i mange tilfeller ha stor betydningfor merverdiavgiften fordi fradragsberettigedeinvesteringer fradragsføres umiddelbart i merver-diavgiftsregnskapet. Investeringsnivået vil imidler-tid variere betydelig fra år til år. Utvalget har kuninformasjon om investeringer som er foretatt i2006, og i tabellene over sammensetning av inntek-ter og utgifter i avsnittene 17.4, 17.5 og 17.6 fram-går det at de er relativt lave dette året.3

Husleie kan inngå i virksomhetenes regnskapbåde på utgiftssiden (virksomheter som betalerhusleie) og inntektssiden (virksomheter som leierut eget lokale). I utgangspunktet er ikke husleieavgiftspliktig, men dersom det leies ut til registrertvirksomhet, kan utleier velge å fakturere med mer-verdiavgift ved å benytte en adgang til frivilligregistrering som følger av forskrift nr. 117 til mer-verdiavgiftsloven. Fordelen for utleier er at haneller hun da kan trekke fra merverdiavgift på utgif-ter til oppføring, vedlikehold og drift av utleieobjek-tet. For leietaker er det pris eksklusiv merverdiav-gift som er interessant siden virksomheten kantrekke fra merverdiavgiften på husleien. Dersommerverdiavgiftsgrunnlaget blir utvidet i tråd medutvalgets forslag, vil flere virksomheter i kultur- ogidrettssektoren bli merverdiavgiftspliktige. Det måforventes at flere utleiere som leier ut til virksom-heter i kultur- og idrettsektoren, går over til å fak-turere husleie med merverdiavgift slik at de får fra-drag for inngående merverdiavgift knyttet til byg-gekostnader, vedlikehold mv. Dersom dette førertil lavere leiepriser, kan det komme virksomhetenei kultur- og idrettssektoren til gode. En slik eventu-ell effekt har en sett bort fra her. En har også sett

1. Dette er praktisert litt ulikt i de ulike beregningene. Forvirksomhetene som får tilskudd fra KKD, har en data påvirksomhetsnivå og informasjon om hvilken registrerings-grense virksomheten forholder seg til. En har derfor tattmed de som får avgiftspliktige inntekter over grensen etterendringen. For disse har en lagt til grunn at andelen andreinntekter som ikke er merverdiavgiftspliktig, er like storsom for de registerte. Resten av posten andre inntekter erilagt merverdiavgift. I tallmaterialet fra Telemarksforsking-Bø (TF) har en ikke informasjon på virksomhetsnivå fordiTF har et lite utvalg som de blåser opp. De endelige bereg-ningene er basert på et trekk fra det opprinnelige utvalget.TF har trukket ut virksomheter som etter endringen haravgiftspliktig omsetning over 50 000 kroner, og så har deblåst opp dette utvalget. Det opprinnelige utvalget ble redu-sert med 35 virksomheter etter dette trekket. Østlandsforsk-ning (ØF) kartlegger den delen av idretten med størstomsetning, og utvalget legger til grunn at alle virksomhe-tene i ØFs tallmateriale er registrert i merverdiavgiftsmann-tallet i dag.

2. Ettersom utvalget ikke har detaljert informasjon om dette,men antar at utgifter som henføres til den ikke-avgiftsplik-tige delen vil være en liten andel, antar en at slike utgifterfradragsføres fullt ut.

3. Utvalget har ikke tatt hensyn til de nye justeringsreglene påkapitalvarer som trådte i kraft fra 1. januar 2008. I de tilfellerder utvalget har fått klar informasjon om at investeringenevil avta i kommende år, har en også justert nivået på inves-teringene noe ned.


bort fra virkninger av den eventuelle utvidede fra-dragsretten utleier får som følge av registrering,men den vil isolert sett bety et provenytap for sta-ten.4 For de kultur- og idrettsvirksomhetene somleier ut, vil merverdiavgift på husleien ikke habetydning for statens totale merverdiavgiftsinntek-ter. Dette skyldes at leietaker kan trekke fra hus-leien som inngående avgift.

Beregningene i avsnittene 17.4, 17.5 og 17.6 erbasert på breddemodellen beskrevet i kapittel 10.Subjektmodellen og aktivitetsmodellen er beskre-vet i henholdsvis kapittel 11 og 12. Provenykonse-kvensene for subjekt- og aktivitetsmodellen erbasert på de samme beregningene som for bredde-modellen, men ettersom både subjekt- og aktivi-tetsmodellen er snevrere enn breddemodellen, erenkelte sektorer holdt utenfor beregningene.Dette er beskrevet nærmere i avsnitt 17.8.

17.4 Virksomheter som får tilskudd fra KKD – beregninger av proveny og økonomiske konsekvenser

En har i disse beregningene tatt utgangspunkt ialle virksomheter som får støtte fra KKD, med unn-tak av virksomheter innenfor biblioteksektoren ogarkiv. En har også inkludert virksomheter som fårmest støtte gjennom Kulturrådet. I tråd med innde-

lingen i KKDs budsjett har en delt virksomheteneinn i fem sektorer: museer, festivaler, kunst,musikk og scenekunst (scene, teater, opera). Former informasjon om de ulike sektorene vises det tilavsnitt 3.2.

Alle virksomhetene mottok brev med vedlagtspørreskjema der de ble bedt om å fylle ut inntek-ter og utgifter fra regnskapet for 2006 fordelt påavgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning ogfradragsberettigede og ikke-fradragsberettigedeutgifter. Totalt ble det sendt ut brev til 299 støtte-mottakere. Etter den ordinære utsendelsesrundenog to runder med purringer kom det svar fra 255virksomheter, herav 132 registrerte og 123 ikke-registerte. Svarprosenten var altså 85 pst. Tabell17.1 viser antall utsendte skjemaer fordelt på ulikesektorer, antall besvarte skjemaer fordelt på regis-trerte og ikke-registrerte og svarprosenten. Tabel-len viser også hvor mye hver sektor har mottatt iordinært driftstilskudd fra staten, og hvor storandel av dette virksomhetene som har besvartskjemaet, mottar. En kan se at totalt får virksomhe-tene som har besvart skjemaet, 93 pst. av det ordi-nære, statlige driftstilskuddet.

Tabell 17.2 viser sammensetning av inntekts-og utgiftssiden i de ulike sektorene. Tabellen viserbl.a. at sektorene i gjennomsnitt mottar store til-skudd, og at lønnskostnader er en viktig post påutgiftssiden. Utvalget har korrigert for virksomhe-ter som ikke har besvart spørreskjemaene, ved åbruke informasjonen om tilskuddene. Tallene itabell 17.2 representer derfor hele populasjonen avvirksomheter som får tilskudd fra KKD.

4. For å kunne si noe om dette provenyet må en ha kunnskapom utleiers drifts- og vedlikeholdskostnader. Utvalget harkun informasjon om leietakers husleiekostnader. Det eringen klar sammenheng mellom husleie som leietaker beta-ler og utleiers vedlikeholdskostnader.

* Med tilskudd menes her ordinært, statlig driftstilskudd.** Dvs. hvor stor prosentandel av det ordinære, statlige driftstilskuddet som kommer fra virksomheter som har besvart skjemaet.

Tabell 17.1 Antall utsendte skjemaer fordelt på ulike grupper, antall besvarte fordelt på registerte og ikke-registerte og svarprosent. Ordinært driftstilskudd fra staten i 1000 kroner og hvor stor del av disse virksomhetene som har besvart skjemaet, mottar

Antall besvarte

Kultur og under-holdning fordelt på følgende undergrupper

Antallutsendteskjemaer

Mva-reg.

Ikkemva-reg.

Svarprosent Totalt til-skudd* tilsektoren

Tilskudd* tilvirksomheter

som harbesvart

Pst. til-skudd**

Museum 117 76 28 89 % 823 153 782 235 95 %Festivaler 69 27 26 77 % 74 701 59 130 79 %Kunst 31 8 17 81 % 97 241 68 410 70 %Musikk 26 8 13 81 % 515 059 458 065 89 %Scenekunst 56 13 39 93 % 983 212 947 972 96 %

Sum 299 132 123 85 % 2 493 366 2 315 812 93 %


Resultater av beregningene

Utvalget understreker at det er stor usikkerhetknyttet til beregningene. Usikkerheten er knyttetbåde til nøyaktigheten i de utfylte skjemaene ogforutsetningene som er benyttet. I tabell 17.3 viserutvalget anslag på endring i statens inntekter somfølge av utvidet avgiftsplikt. Anslagene er foretattmed merverdiavgiftssatser på både 8 pst. og25 pst. En kan se at staten taper proveny i alle sek-torene og i begge scenariene. Tabellen indikereren total nedgang i statens inntekter på om lag 170mill. kroner ved bruk av den generelle satsen på25 pst. og om lag 230 mill. kroner ved bruk av lav

sats på 8 pst. Fradragsretten knyttet til inngåendeavgift er like stor i de to scenariene.

Utvalgets forutsetninger ved innføring av denreduserte satsen på 8 pst. medfører at publikum vilbli upåvirket av endringene i merverdiavgiftssyste-met. Statens provenytap har sitt motstykke i økteinntekter (reduserte kostnader) for virksomhe-tene i sektorene. Ved innføring av den generellesatsen på 25 pst. medfører utvalgets forutsetningerat virksomhetenes overskudd øker noe mindreenn ved 8 pst. samt at publikum vil møte noe høy-ere priser. Ved innføring av 25 pst. avgiftssats, ogen antakelse om en prisøkning på 10 pst., vil publi-kum totalt få økte kostnader på om lag 45 mill. kro-

* Ifølge tallgrunnlaget i ABM-utvikling for museene 2006 hadde museene totale inntekter på 2 816 mill. kroner i 2006, mens totale utgifter utgjorde 2 763 mill. kroner. Skillet mellom museer som får støtte av KKD, og de øvrige museene kan virke kunstig, men utvalget har valgt denne framstillingen av hensyn til helheten. De øvrige museene er omtalt i avsnitt 17.5 og tabell 17.5.

Tabell 17.2 Inntekter, utgifter og investeringer i de ulike sektorene. Oppblåste tall. Mill. kroner og pst. av total

Museer* Festivaler Kunst Musikk Scenekunst

Tilskudd 1 342 74 % 145 40 % 146 70 % 642 88 % 1 203 79 %Billettinntekter 120 7 % 107 30 % 8 4 % 50 7 % 217 14 %Sponsorinntekter og gaver 99 5 % 71 20 % 4 2 % 23 3 % 45 3 %Utleie av lokale 56 3 % 2 1 % 7 3 % 1 0 % 5 0 %Andre inntekter ikke avgiftspliktig 88 5 % 14 4 % 24 12 % 14 2 % 43 3 %Andre inntekter avgifts-pliktig 109 6 % 18 5 % 16 8 % 0 0 % 17 1 %Medlemskontingenter og honorarer 6 0 % 3 1 % 4 2 % 1 0 % 1 0 %

Totale inntekter 1 820 360 209 733 1 531

Lønnskostnader 901 50 % 68 19 % 70 33 % 427 54 % 961 63 %Avskrivninger 26 3 % 2 1 % 4 2 % 4 1 % 31 2 %Fradragsberettigede varer og driftskostnader 94 5 % 52 14 % 1 0 % 37 5 % 36 2 %Ikke fradragsberetti-gede varer og driftskost-nader 597 33 % 187 51 % 113 54 % 192 24 % 399 26 %Husleie 139 8 % 12 3 % 17 8 % 65 8 % 60 4 %Annet 11 1 % 0 0 % 1 1 % 22 3 % 6 0 %Honorarer 0 0 % 39 11 % 3 1 % 31 4 % 2 0 %Fradragsberettigede investeringer 2 0 % 0 0 % 0 0 % 5 1 % 0 0 %Ikke fradragsberetti-gede investeringer 24 1 % 8 2 % 1 0 % 7 1 % 30 2 %

Totale utgifter og inves-teringer 1 793 368 209 791 1 526


ner, mens virksomhetene vil få et økt overskudd påom lag 215 mill. kroner. Nettoen svarer til statensprovenytap på 170 mill. kroner. Dersom prisøknin-gen blir mer enn 10 pst. vil publikum bli møtt medhøyere priser og dermed få økte kostnader.

17.5 Kultur, idrett og trening som ikke får tilskudd fra KKD – beregning av proveny og økonomiske konsekvenser

Telemarksforsking-Bø (TF) ble i et oppdrag frautvalget bedt om å lage et register over virksomhe-ter innenfor nærmere avgrensede sektorer på kul-turområdet. Utvalget ønsket at arrangører avstørre konsertarrangementer, herunder festivaler,større dansetilstelninger med levende musikk, tea-ter-, danse- og operaforestillinger, samt sirkus, for-nøyelsesparker, opplevelsessentra, idrett og sport,trening og gallerier skulle omfattes av registeret.Basert på registeret skulle TF gjennomføre enutvalgsundersøkelse og levere et tallmateriale av etslikt format at utvalget senere kunne bruke det forberegninger av statens inntektsendringer og øko-nomiske virkninger for sektorene som følge avendringer i merverdiavgiftsregelverket.

Metode for å definere utvalget

Metoden TF valgte er basert på kombinasjoner avdatamaterialet fra bedrifts- og foretaksregisteret,regnskapsregisteret og merverdiavgiftsregisteretinnenfor nærmere angitte bransjekoder. De tredatabasene bruker organisasjonsnummer somentydig identifiserer virksomhetene, og informa-sjon fra de ulike databasene kan kobles. Nedenforfølger en beskrivelse av metoden TF har brukt forå definere utvalget. For nærmere detaljer vises dettil vedlegg 3.

I merverdiavgiftsregisteret oppgir virksomhe-tene både samlet omsetning og omsetning innen-for merverdiavgiftsområdet. Virksomheter somhar en differanse mellom disse størrelsene, haromsetning utenfor merverdiavgiftssområdet.Denne omsetningen kan være kulturtjenester,men den kan også være omsetning knyttet tilandre områder som er utenfor merverdiavgiftsre-gelverket i dag, f.eks. fast eiendom. Innenfor rele-vante bransjekoder trakk TF ut virksomheter somhar en differanse mellom samlet omsetning ogmerverdiavgiftspliktig omsetning over 20 000 kro-ner. For også å få tak i de som kun har ikke-avgifts-pliktig omsetning, og dermed ikke er registrert imerverdiavgiftsregisteret, ble virksomheter medomsetning over 50 000 kroner i regnskapsregiste-ret, men som ikke er registrert i merverdiavgifts-registeret, også trukket ut.

Kvaliteten på dataene for total omsetning i mer-verdiavgiftsregisteret er varierende. Ifølge TFfører virksomhetene opp for lave tall. Ettersom tal-lene for total omsetning er brukt for å identifiserevirksomheter med omsetning utenfor merverdiav-giftsområdet, kan for lave tall føre til at en mistervirksomheter som egentlig burde være med. For åkorrigere for dette har TF tatt med foretak dersamlet omsetning ifølge regnskapene er minst20 000 kroner høyere enn samlet omsetning ifølgemerverdiavgiftsoppgavene.

Totalt fikk TF et utvalg på 3 907 virksomheterog sendte brev og spørreskjema til alle.5 Utvalgetrepresenterer virksomheter som ikke har avgifts-pliktig omsetning, men en visste ikke om dette varomsetning innen kultur- eller idrettsområdet ellerannen omsetning utenfor merverdiavgiftsområdet.Spørreskjemaet som ble sendt ut til virksomhe-

Tabell 17.3 Anslått endring i statens inntekter ved innføring av avgiftsplikt for virksomheter som får tilskudd fra KKD. Mill. kroner

Scenario 1: 25 pst. Scenario 2: 8 pst.

Utgående Inngående Totalt Utgående Inngående Totalt

Museer 25 -120 -95 10 -120 -110Festivaler 25 -40 -15 10 -40 -30Kunstfeltet 0 -20 -20 0 -20 -20Musikk 10 -40 -30 5 -40 -35Scenekunst 40 -50 -10 15 -50 -35

Totalt 100 -270 -170 40 -270 -230

5. Utvalget var opprinnelig større, 4 144 enheter, men for åunngå dobbelttelling har en silt ut virksomheter som harstøtte fra KKD eller er dekket av ØFs oppdrag.


tene, åpnet derfor med spørsmål om virksomhetenhadde billettinntekter fra kultur- eller idrettsarran-gement i 2006. Av alle besvarte skjema var det omlag 20 pst., totalt 391 virksomheter, som oppga atde hadde billettinntekter. På bakgrunn av inn-sendte skjema antas det at i underkant av 800 virk-somheter av det totale utvalget på 3 907 har billett-inntekter. Av disse skjemaene var 249 av en slikkvalitet at de ble godkjent.

Tabell 17.4 nedenfor viser hvordan disse tal-lene fordeler seg på de ulike kategoriene. God-kjente skjema er skjema som er fullstendig utfylt.Alle skjema er de som har svart, og oppgitt at dehar billettinntekter, og alle i utvalg er de av dettotale utvalget som en har antatt at har billettinn-tekter. Tabellen viser også en kolonne for estimertantall virksomheter i totalpopulasjonen (alle i lan-det) og en verdimultiplikator.6

Et viktig moment er at tallmaterialet fra TF kunrepresenterer virksomheter som, innen visse bran-sjekoder, enten er registrert i merverdiavgiftsre-gisteret eller i regnskapsregisteret. Regnskaps-pliktige foretak er de som har regnskapsplikt etterregnskapsloven § 1–2, og det gjelder bl.a. forenin-ger, aksjeselskap, stiftelser, statsforetak og enkelt-personsforetak.

Utvalget vil peke på at en totalpopulasjon på 271virksomheter innen idrett og sport synes lite. Enmulig forklaring på det lave tallet er at det kun erregnskapspliktige virksomheter som inngår i utval-get. Ifølge Norges Idrettsforbunds lover er alleorganisasjonsledd innenfor Norges Idrettsforbundregnskaps- og revisjonspliktige. Det er imidlertidkun organisasjoner med omsetning over 5 mill.kroner som er pliktige til å følge regnskapsloven,og dermed er registrert i regnskapsregisteret.Denne bestemmelsen medfører at flere idrettslagikke er registrert i regnskapsregisteret, og der-med ikke er med i utvalget fra TF. En velger likevelå legge til grunn det beregnede tallet for idrett ogsport. Dette begrunnes dels med at en ikke harkonkrete anslag som gir et annet resultat, og delsmed at metoden for å framskaffe tallet er konsis-tent med hvordan tallene for de andre virksomhe-tene er framskaffet. Det er også grunn til å under-streke at det bare er idrettslag som har billettinn-tekter av en viss størrelse, som er interessant forutvalgets arbeid. Mindre lag og klubber med laveeller ingen billettinntekter blir uansett ikke påvir-ket av utvalgets forslag.

Utvalget vil også peke på at tallgrunnlaget forgruppen trening kan synes tynt ettersom det kuner ni godkjente skjema i denne kategorien. Verdi-multiplikatoren for denne gruppen er stor, og TFpåpeker at tallene for gruppen trening er mest usi-kre, se vedlegg 3. Utvalget har sjekket tallene fraTF opp mot tall fra Statistisk sentralbyrås statistikkfor den aggregerte næringsgruppen treningsstu-

6. Verdimultiplikatoren er den størrelsen TF bruker for åblåse opp datamaterialet slik at det representerer totalpopu-lasjonene i hele landet. For informasjon om verdimultiplika-toren vises det til vedlegg 3.

1 Gallerier har ikke billettinntekter og er dermed ikke påvirket av utvalgets forslag. Gallerier er likevel med i bestillingen til TF og er derfor også tatt med her.

Tabell 17.4 Godkjente skjema, alle skjema, alle i utvalg og estimert antall virksomheter i landet innenfor de ulike kategoriene

Kategori Annen kultur Dans Gallerier1 Idrett ogsport

Konserter Museer

Godkjente skjema 5 12 30 58 65 37Alle skjema 11 21 38 102 88 54Alle i utvalg 22 42 80 215 184 88Alle i landet 31 58 131 271 222 99Verdimultiplikator 3,36 2,78 2,40 2,86 2,31 1,95

Kategori Opplevelser Sirkus Teater Trening Totalt

Godkjente skjema 14 3 16 9 249Alle skjema 24 3 19 31 391Alle i utvalg 50 6 40 66 794Alle i landet 67 7 46 83 1 015Verdimultiplikator 2,82 1,81 2,07 5,04 27


* Utvalget har blåst opp tallgrunnlaget for museene ved å se på ABM-utvikling for museene 2006 og ikke ved hjelp av TFs metode. Ifølge ABM-utvikling hadde museene totale inntekter på 2 816 mill. kroner i 2006, mens totale utgifter utgjorde 2 763 mill. kroner. Tallene fra ABM-utvikling tilsvarer summen av de museene som får støtte av KKD (jf. omtale i avsnitt 17.4 og tabell 17.2), og de som ikke får slik støtte (tabell 17.5). ABM-utvikling er tilgjengelig på www.abm-utvikling.no. Totale kostnader og investeringer avviker fra ABM fordi investeringer er inkludert i tabell 17.5. Avskrivinger er brukt som uttrykk for gjennomsnittlige investerin-ger i mangel på eksakte tall for investeringsnivået.

Tabell 17.5 Inntekter, utgifter og investeringer i de ulike sektorene. Oppblåste tall. Mill. kroner og i pst. av total

Annen kultur Dans Idrett og sport Konserter Museer*

Billettinntekter 8 44 % 34 31 % 175 11 % 353 39 % 538 54 %Tilskudd 2 14 % 2 2 % 83 5 % 83 9 % 85 9 %Sponsor, gaver, donasjoner 1 4 % 0 0 % 284 19 % 68 8 % 31 3 %Medlemskontingenter og honora-rer 1 5 % 13 12 % 31 2 % 4 0 % 8 1 %Utleie av lokale 2 10 % 1 1 % 101 7 % 31 3 % 74 7 %Andre inntekter ikke avgiftspliktig 0 3 % 30 27 % 707 46 % 94 10 % 116 12 %Andre inntekter avgiftspliktig 4 21 % 30 27 % 152 10 % 268 30 % 144 14 %

Total inntekt 17 111 1 532 900 996Lønnskostnader 3 20 % 29 35 % 469 28 % 716 51 % 474 46 %Honorarer 0 0 % 19 23 % 3 0 % 155 11 % 0 0 %Avskrivinger 1 6 % 2 2 % 99 6 % 22 2 % 18 2 %Fradragsberettigede varer, tjenes-ter og driftskostnader 3 18 % 10 13 % 245 15 % 159 11 % 38 4 %Ikke fradragsberettigede varer, tjenester og driftskostnader 9 52 % 12 14 % 662 39 % 267 19 % 312 30 %Husleie 0 2 % 9 11 % 34 2 % 76 5 % 179 17 %Fradragsberettigede investeringer 0 2 % 0 0 % 38 2 % 3 0 % 2 0 %Ikke fradragsberettigede investe-ringer 0 0 % 1 2 % 136 8 % 4 0 % 16 2 %

Totale kostnader og investeringer 17 82 1 687 1 404 1 039

Opplevelser Sirkus Teater Trening

Billettinntekter 206 72 % 41 91 % 107 35 % 300 12 %Tilskudd 10 4 % 0 0 % 171 56 % 0 0 %Sponsor, gaver, donasjoner 4 2 % 0 0 % 9 3 % 4 0 %Medlemskontingenter og honora-rer 0 0 % 0 0 % 0 0 % 5 0 %Utleie av lokale 7 2 % 0 0 % 2 1 % 4 0 %Andre inntekter ikke avgiftspliktig 20 7 % 3 6 % 14 4 % 2 152 86 %Andre inntekter avgiftspliktig 39 14 % 1 3 % 2 1 % 30 1 %

Total inntekt 286 45 305 2 495Lønnskostnader 98 32 % 8 19 % 153 50 % 990 43 %Honorarer 5 2 % 10 25 % 37 12 % 0 0 %Avskrivinger 41 13 % 2 5 % 7 2 % 273 12 %Fradragsberettigede varer, tjenes-ter og driftskostnader

40 13 % 3 7 % 2 1 % 37 2 %

Ikke fradragsberettigede varer, tjenester og driftskostnader

83 27 % 17 43 % 82 27 % 916 40 %

Husleie 12 4 % 0 0 % 22 7 % 58 3 %Fradragsberettigede investeringer 2 1 % 0 0 % 0 0 % 2 0 %Ikke fradragsberettigede investe-ringer

26 8 % 0 0 % 1 0 % 1 0 %

Totale kostnader og investeringer 307 39 304 2 277


dio, solstudio og massasjeinstitutt. Denne gruppener ikke helt overlappende med gruppen treninghos TF, men en ser at tall for omsetning, lønnskost-nader og kjøp av varer og tjenester i rimelig grad ersammenfallende. Utvalget legger derfor tallene fraTF til grunn i beregningene.

Om utvalget og estimert total populasjon

TF har korrigert for ikke-besvarte skjema, ikke-godkjente skjema og eventuelle feilkilder vedmetoden og presenterer tall for hele populasjoneninnenfor hver kategori. Tabell 17.5 viser sammen-setning av inntekts- og utgiftssiden i de ulike sekto-rene. Tabellen viser bl.a. at sektorene i gjennom-snitt mottar langt lavere tilskudd enn virksomhe-tene som får støtte av KKD, selv innenforsektorene museum og teater som her mottar størsttilskudd. Billettinntekter utgjør også en større delav inntektene.


Utvalget understreker at det er stor usikkerhetknyttet til beregningene. Usikkerheten er knyttettil nøyaktigheten i de utfylte skjemaene og forut-setningene i beregningene. I tabell 17.6 viser utval-get anslått endring i statens inntekter som følge avutvidet avgiftsplikt. Tabellen indikerer en totaløkning i statens inntekter på om lag 90 mill. kronerved bruk av den generelle satsen på 25 pst. og etprovenytap på om lag 295 mill. kroner ved bruk avredusert sats på 8 pst. Fradragsretten knyttet tilinngående avgift er like stor i de to scenariene.

Utvalgets forutsetninger ved innføring av denreduserte satsen på 8 pst. medfører at publikum vilbli upåvirket av endringene i merverdiavgiftssyste-met. Statens provenytap har sitt motstykke i økteinntekter (reduserte kostnader) for virksomhe-tene i sektorene. Ved innføring av den generellesatsen på 25 pst. medfører utvalgets forutsetningerat virksomhetenes overskudd øker noe mindreenn ved bruk av den reduserte satsen på 8 pst.samt at publikum vil møte noe høyere priser. Vedinnføring av 25 pst. avgiftssats, og en antakelse omen prisøkning på 10 pst., vil publikum totalt få øktekostnader med 265 mill. kroner, mens virksomhe-tene vil få et økt overskudd på om lag 175 mill. kro-ner. Netto svarer dette til statens provenyøkning på90 mill. kroner. Dersom prisøkningen blir mer enn10 pst. vil publikum bli møtt med høyere priser ogdermed økte kostnader.

17.6 Den delen av idretten med størst omsetning – beregning av proveny og økonomiske konsekvenser

Østlandsforskning (ØF) ble i et oppdrag fra utval-get bedt om å innhente tallmateriale for idretten oglevere tallmaterialet på et slikt format at utvalgetkan bruke det for beregninger av statens inntekts-endringer og økonomiske virkninger for sektorenesom følge av endringer i merverdiavgiftsregelver-ket. Det er mange aktører på idrettsområdet, og forå begrense oppdraget ble kartleggingen begrensettil den delen av idretten med størst omsetning, somogså er egnet for avgiftsplikt. Masseidretten, f.eks.mindre klubber og lag, er ikke egnet for avgifts-

Tabell 17.6 Anslått endring i statens inntekter ved innføring av avgiftsplikt for virksomheter dekket av TFs forskningsoppdrag. Mill. kroner

Senario 1: 25 pst. Senario 2: 8 pst.


Annen kultur 0 0 0 0 0 0Dans 5 0 5 0 0 0Idrett og sport 110 -160 -50 40 -160 -120Konserter 75 -50 25 25 -50 -25Museer 15 -60 -45 5 -60 -55Opplevelser 45 -20 25 15 -20 -5Sirkus 10 -5 5 5 -5 0Teater 20 -15 5 5 -15 -10Trening 305 -185 120 105 -185 -80

Totalt 585 -495 90 200 -495 -295


plikt. ØF ble også bedt om å kartlegge størrearrangementer som f.eks. friidrettsstevner for pro-fesjonelle utøvere og skirenn med bred deltakelse.

Metode for å definere utvalget

Utvalget foreslo i kravspesifikasjonen til ØF at endel av oppdraget kan løses gjennom kontakt medde store særforbundene for lagidrett og individuellidrett. For lagidrettene er det gjerne klubbene somfår de store inntektsstrømmene, mens det for deindividuelle idrettene er særforbundene. Særfor-bundene har gjennom søknader om profflisensdetaljerte regnskap for den profesjonelle delen avklubbene. Gjennom utsending av skjema ogutstrakt møtevirksomhet har ØF hentet inn detøvrige tallgrunnlaget

Om utvalget

Utvalget har fått tall for åtte særforbund: ishockey-forbundet, skiforbundet, håndballforbundet, golf-forbundet, friidrettsforbundet, fotballforbundetbasketforbundet og volleyballforbundet. ØF fant atdet også på regionalt nivå er relativt stor omsetningi fotball, håndball og basketball. Utvalget har der-for fått tall for alle kretser i fotball (18 stykker) oghåndball (7 stykker) og de 3 største kretsene innenbasketball. For lagidrettene har utvalget fått tall forhåndball (toppserie kvinner og menn), basket(toppserie menn), ishockey (toppserie), fotball(Tippeligaen og deler av Adeccdoligaen).7 I tillegger det hentet inn tall for golf.8 Utvalget har også fåtttall for store arrangementer. Tallgrunnlaget fra ØFdekker en stor andel av de største breddearrange-mentene og arrangementer for den profesjonelle

* «-» betyr ikke oppgitt.

Tabell 17.7 Inntekter, utgifter og investeringer i særforbund og kretser og regioner. Mill. kroner og pst. av total*

Sum særforbund Sum kretser og regioner

Tilskudd 101 10 % 42 25 %Billettinntekter 28 3 % 1 1 %Idrettsaktiviteter (treningsavgift, deltakeravgift mv.) 60 6 % 37 22 %Forbunds- og kretskontingent 43 4 % 57 34 %Sponsorinntekter og gaver 345 35 % 8 5 %Utleie av lokaler 1 0 % 1 1 %Automatinntekter 89 9 % 5 3 %Salg av tjenester 3 0 % 3 2 %Salg av varer 19 2 % 3 2 %TV-inntekter 265 27 % - -Andre inntekter 39 4 % 12 7 %

Totale inntekter 992 169

Lønnskostnader 182 19 % 65 40 %Avskrivinger 4 0 % 1 0 %Fradragsberettigede varer, tjenester og driftskostnader 314 33 % 2 1 %Ikke fradragsberettigede varer, tjenester og driftskostnader 151 16 % 86 54 %Husleiekostnader 12 1 % 6 4 %Sponsor og reklame 9 1 % - -Tilskudd 184 19 % - -Reisekostnader og bilgodtgjørelse 108 11 % - -Fradragsberettigede investeringer 1 0 % 0 0 %Ikke fradragsberettigede investeringer 1 0 % 1 1 %

Totale utgifter og investeringer 967 160


delen av idretten. For nærmere beskrivelse av ØFsoppdrag vises det til vedlegg 2.

For særforbundene varierer omsetningen fra iunderkant av 12 mill. kroner til om lag 600 mill.kroner. De fleste særforbund har lave inntekter frabilletter, og også lave inntekter fra treningsavgiftog deltakeravgift. Trenings- og deltakeravgiftenutgjør i stor grad serieavgifter og forsikringspre-mie eller lisens. Noen særforbund, f.eks. hockey-forbundet, arrangerer imidlertid idrettsskoler ogtreningsleire der de får inn relativt store inntekter.Dette er også klassifisert under idrettsaktiviteter.De fleste særforbund, kanskje med unntak av bas-ket og volleyball, har relativt store inntekter frasponsorer og gaver. For kretser og regioner ser enat inntektene fra treningsavgift og deltakeravgift er

7. For alle lagidrettene med unntak av Adeccoligaen har utval-get fått tall som representerer hele elitedelen (enten tallbasert på regnskapet til alle klubbene, eller tall basert på etutvalg av klubber, men som senere er korrigert for dette).Tallene for Adeccoligaen er basert på et utvalg av 9 anony-miserte klubber. I etterkant har utvalget fått tall for samletomsetning og utgifter for totalt 13 klubber i Adeccoliagaen.Tallene er ikke korrigert for at utvalget er begrenset.

8. For golf var utvalget klubber med 18-hullsbaner, organisertsom driftsselskap eller eiendomsselskap. ØF fikk inn god-kjent svar fra kun 8 klubber. Ifølge Norges Golfforbund vardet totalt 55 18-hullsbaner og 74 9-hullsbaner i Norge i 2006.I provenyanslagene er tallene fra ØF blåst opp for å repre-sentere alle 18-hullsbanene.

* Tall for 8 golfbaner.

Tabell 17.8 Inntekter, utgifter og investeringer for toppklubbene i basketball, ishockey og håndball, samt golf. Mill. kroner og pst. av total

Basketball Ishockey Håndball Golf*

Tilskudd 1 7 % 4 4 % 5 4 % 1 1 %Billettinntekter 1 4 % 16 14 % 11 10 % 2 2 %Idrettsaktiviteter (treningsavgift mv.) 1 9 % 3 3 % 0 0 % 3 4 %Medlemskontingenter 1 8 % 1 0 % 0 0 % 40 50 %Sponsorinntekter, gaver og mediainntekter 5 33 % 45 40 % 62 55 % 17 21 %Utleie av lokaler, bane, anlegg 0 0 % 3 2 % 0 0 % 1 1 %Automatinntekter 3 19 % 7 6 % 0 0 % 0 0 %Salg av varer 0 2 % 15 13 % 12 10 % 0 0 %Salg av tjenester 0 1 % 2 2 % 0 0 % 0 0 %Dugnader, bingo mv. 2 11 % 0 0 % 0 0 % 0 0 %Andre inntekter, avgiftspliktig 1 5 % 18 16 % 24 21 % 15 20 %

Totale inntekter 16 115 114 78

Lønnskostnader, inkl. pensjonskostnader 5 38 % 54 48 % 55 47 % 25 30 %Avskrivinger 0 0 % 1 1 % 0 0 % 6 7 %Varer og tjenester, fradragsberettiget 0 0 % 11 10 % 4 3 % 2 2 %Varer og tjenester, ikke fradragsberettiget 0 2 % 5 5 % 2 2 % 3 3 %Husleiekostnader 1 4 % 7 6 % 6 5 % 3 4 %Reiser og bilgodtgjørelse, fradragsberettiget 0 2 % 2 2 % 0 0 % 0 0 %Reiser og bilgodtgjørelse, ikke fradragsberettiget 2 13 % 7 6 % 16 13 % 8 9 %Lisenser og kontingenter 1 7 % 5 4 % 6 5 % 4 5 %Sponsorkostnader og provisjon 1 6 % 0 0 % 6 5 % 0 0 %Administrasjon, utstyr mv., fradragsberettiget 0 2 % 0 0 % 2 1 % 0 0 %Administrasjon, utstyr mv., ikke fradragsberettiget 1 9 % 5 5 % 8 6 % 5 6 %Øvrige kostnader, fradragsberettiget 0 2 % 7 7 % 2 2 % 8 10 %Øvrige kostnader, ikke fradragsberettiget 2 14 % 8 7 % 11 10 % 8 9 %Investeringer, fradragsberettiget 0 0 % 0 0 % 0 0 % 2 2 %Investeringer, ikke fradragsberettiget 0 0 % 0 0 % 0 0 % 9 11 %

Totale utgifter og investeringer 14 113 118 83


høyere enn hos særforbundene. Her utgjør tre-nings- og deltakeravgiften, f.eks. spillerutviklings-tiltak og egenandeler ved dommersamlinger, enstor del. Kretskontingenten utgjør også en størreandel av de samlede inntektene sammenliknetmed særforbundenes forbundskontingent. Totaltsett har de fleste særforbund, med unntak av fot-ball og basket, mest avgiftsfrie inntekter. Deavgiftspliktige inntektene er i stor grad sponsorinn-tekter. Slik er det også på regionalt nivå, men i endastørre grad. Mellom 97 og 100 pst. av inntektene eravgiftsfrie. Tilsvarende er dermed en liten andel avutgiftene fradragsberettiget, både på regionalt nivåog i særforbundene. Tabell 17.7 viser en fordelingav inntekts- og utgiftssiden for særforbundene ogregionene.

Tabell 17.8 viser sammensetningen av inntekts-og utgiftssiden for basketball, ishockey, håndball

og golf. For disse organisasjonene er sponsorinn-tekter, gaver og mediainntekter de største inn-tektspostene, mens for golf utgjør medlemskontin-gentene hele 50 pst. av totale inntekter. Dennemedlemskontingenten er dels betaling for bruk avanleggene. På utgiftssiden er lønnsinntekter denstørste posten. Generelt kan en også se at topp-klubbene etter dagens regelverk i hovedsak harlavere fradragsberettigede utgifter enn ikke-fra-dragsberettigede utgifter.

Tabell 17.9 viser inntekts- og utgiftssiden forfotballagene i Tippeligaen og 13 av 16 lag i Adecco-ligaen. En kan se at i disse ligaene utgjør billettinn-tekter en forholdsvis stor andel av de samlede inn-tektene. I tillegg er reklame-, media- ogsponsorinntekter samt salg og utleie av spillereogså store inntektsposter. Den største utgiftspos-ten er knyttet til lønnskostnader. Tallene viser også

* Regnskapstall for Tippeligaen og 13 av 16 Adeccoligalag.

Tabell 17.9 Inntekter, utgifter og investeringer for Tippeligaen og Adeccoligaen. Mill. kroner og pst. av total*

Tippeligaen og Adeccoligaen

Medlemsinntekter 14 1 %Tilskudd 26 2 %Kampbillettinntekter 228 17 %Medie-, reklame-, og sponsorinntekter 649 48 %Salg, utleie spillere 186 14 %Salgs-, leie- og andre inntekter, avgiftspliktig 153 11 %Salgs-, leie- og andre inntekter, avgiftsfritt 102 7 %

Totale inntekter 1357

Trening, materiell, kurs, fradragsberettiget 27 1 %Trening, materiell, kurs, ikke fradragsberettiget 35 2 %Lønnskostnader 704 37 %Avskriving 121 6 %Egne arrangement, bane og anlegg, fradragsberettiget 45 2 %Egne arrangement, bane og anlegg, ikke fradragsberettiget 89 5 %Reise og opphold bortekamper, fradragsberettiget. 19 1 %Reise og opphold bortekamper, ikke fradragsberettiget 21 1 %Reklame/sponsorer 81 4 %Kjøp, leie av spillere 57 3 %Adm.-, salgs- og andre kostnader, fradragsberettiget 130 7 %Adm.-, salgs- og andre kostnader, ikke fradragsberettiget 85 4 %Investering spillere 102 5 %Investering varige driftsmidler, fradragsberettiget 229 12 %Investering varige driftsmidler, ikke fradragsberettiget 137 7 %

Totale utgifter og investeringer 1882


at det har vært gjennomført betydelige investerin-ger i 2006.

Tabell 17.10 viser inntekter og utgifter for bred-dearrangementene og arrangementene for profe-sjonelle. Av tabellen ser en at idrettsaktiviteterutgjør en stor post for breddearrangementer, mensfor arrangementene for de profesjonelle er billett-inntekter viktigere. Sistnevnte får også en langtstørre andel inntektene fra sponsorinntekter oggaver. Dette motsvares på utgiftssiden av at bred-dearrangementene har mindre fradrag. En viktig

kostnadspost for begge typer arrangement erarrangementkostnader.


Utvalget understreker igjen at det er stor usikker-het knyttet til beregningene. Usikkerheten er knyt-tet både til nøyaktigheten i tallmaterialet som ØFhar samlet inn, og forutsetningene i beregningene.I tabell 17.11 viser utvalget anslått endring i statensinntekter som følge av utvidet avgiftsplikt. Tabel-

Tabell 17.10 Inntekter, utgifter og investeringer for breddearrangement og arrangement for profesjonelle. Mill. kroner og pst. av total

Arrangementer for profesjonelle

Breddearrangement

Tilskudd 2 6 % 3 4 %Billettinntekter 11 31 % 0 0 %Idrettsaktiviteter (treningsavgift, deltarkeravgift mv.) 2 5 % 50 58 %Sponsorinntekter og gaver 16 43 % 11 13 %Utleie av lokaler 1 2 % 0 0 %Salg av tjenester 0 1 % 8 9 %Salg av varer 1 2 % 8 9 %Andre inntekter 4 10 % 7 8 %

Totale inntekter 36 87

Lønnskostnader 4 12 % 14 19 %Avskrivinger 0 1 % 0 0 %Varer, tjenester og driftskostnader, fradragsberettiget 3 9 % 2 3 %Varer, tjenester og driftskostnader, ikke fradragsberettiget 3 9 % 28 39 %Arrangementskostnader 22 61 % 22 31 %Administrasjonskostnader 2 6 % 2 2 %Husleiekostnader 1 3 % 4 6 %

Totale utgifter og investeringer 36 72

* Tallmaterialet for golf er blåst opp for å representere 55 18-hulls golfbaner.

Tabell 17.11 Anslått endring i statens inntekter ved innføring av avgiftsplikt for den delen av idretten med størst omsetning. Mill. kroner

Scenario 1: 25 pst. Scenario 2: 8 pst.


Særforbund 10 -30 -20 5 -30 -25Kretser og regioner 0 0 0 0 0 0Store arrangement 15 -15 0 5 -15 -10Toppklubber og golf* 90 -105 -15 30 -105 -75

Totalt 115 -150 -35 40 -150 -110


len viser at kretsene og regionene i liten grad blirpåvirket av utvalgets forslag. Det er fordi kretsenehar lite inntekter som blir avgiftspliktige, og utval-get har dermed lagt til grunn at fradragsretten hel-ler ikke vil økes vesentlig. Sett under ett har sær-forbundene også lave inntekter som vil bli avgifts-pliktige. Ved innføring av avgiftsplikt vil likevelfradragsretten utvides noe, og staten får et prove-nytap, både ved innføring av avgiftsplikt med gene-rell og redusert sats. Staten vil også få et proveny-tap knyttet til toppklubbene og golfen. Totalt taperstaten 35 mill. kroner med avgiftssats på 25 pst. og110 mill. med en avgiftssats på 8 pst.

Utvalgets forutsetninger ved innføring av denreduserte satsen på 8 pst. medfører at publikum vilbli upåvirket av endringene i merverdiavgiftssyste-met. Statens provenytap har sitt motstykke i økteinntekter (reduserte kostnader) for sektorene. Vedinnføring av den generelle satsen på 25 pst. medfø-rer utvalgets forutsetninger at virksomhetenesoverskudd øker noe mindre enn ved 8 pst. samt atpublikum vil møte noe høyere priser. I beregnin-gen legges det til grunn at prisene vil øke med10 pst. Ved innføring av merverdiavgiftsplikt med25 pst., og en prisøkning på 10 pst., vil publikumtape totalt 50 mill. kroner, mens virksomhetene vilfå et økt overskudd på om lag 85 mill. kroner. Net-toen svarer til statens provenytap på 35 mill. kro-ner. Dersom prisøkningen blir mer enn 10 pst. vilpublikum bli møtt med høyere priser og dermed fåøkte kostnader.

17.7 Endringer i registreringsgrensen

I tillegg til å vurdere kostnadene knyttet til utvi-delse av merverdiavgiftsplikten, har utvalget settpå effekten av å øke merverdiavgiftsgrensen forallmennyttige og veldedige organisasjoner fra 140000 kroner til enten 300 000 eller 500 000 kroner. Iden sammenheng ønsker en også å få en oversiktover kostnaden ved å gi mulighet til frivillig regis-trering for organisasjoner med avgiftspliktig

omsetning mellom 140 000 kroner og den nye øvregrensen.

Det har vist seg vanskelig å identifisere de all-mennyttige og veldedige organisasjonene. Som entilnærming er Skattedirektoratet (SKD) bedt om ågjøre et utrekk fra merverdiavgiftsregisteret.SKDs trekk er avgrenset til aktive enheter regis-trert i næringskode 91 eller 92 (interesseorganisa-sjoner, fritidsvirksomhet, kulturell tjenesteyting ogsport). En ytterligere avgrensing er at kun virk-somheter med avgiftspliktig omsetning mellom140 000 og 500 000 kroner er tatt med i utvalget.Videre er enheter registrert som enkeltmannsfore-tak, ansvarlig selskap, selskaper med begrenseteller delt ansvar, norskregistrerte utenlandskeforetak og aksjeselskap holdt utenfor utvalget.Dette skyldes at allmennyttige og veldedige orga-nisasjoner antagelig i liten grad er registreres somslike enheter. Etter disse avgrensingene sitter enigjen med et utvalg på 471 organisasjoner.

Ifølge SKD er det flere mulige feilkilder i detteutvalget. For det første har ikke registrering avnæringskode direkte betydning for merverdiav-giftsbehandlingen, og er følgelig ikke gjenstand forkontroller og oppfølging. Det er derfor mulig at all-mennyttige og veldedige organisasjoner er regis-trert under andre næringskoder enn 91 eller 92, ogsåledes er utelatt fra utvalget. For det andre utela-tes organisasjoner med avgiftspliktig omsetningunder 140 000 kroner i 2006. Det er mulig enkelteorganisasjoner tilfeldigvis har lav omsetning detteåret, og derfor burde vært med i tallene. I tilleggkan utvidelse av merverdiavgiftsplikten, slik utval-get foreslår, medføre at enkelte aktører passerergrensen for 140 000 kroner i avgiftspliktig omset-ning, og dermed burde vært inkludert i beregnin-gene. Med bakgrunn i disse mulige feilkilde vilutvalget poengtere at provenyberegningene i detteavsnittet er svært usikre.

Av de 471 organisasjonene som framkommeretter SKDs trekk, hadde 263 avgiftspliktig omset-ning under 300 000 kroner. Disse oppkrevde sam-let sett en utgående avgift på 12 mill. kroner, oghadde i tillegg fradragsberettiget inngående avgift

Tabell 17.12 Anslått endring i statens inntekt som følge av heving av merverdiavgiftspliktig grense og frivillige registrering. Mill. kroner

Ny grense (kroner) Utgående Inngående Effektenav å hevegrensen

Kostnad forfrivillig

registrering

Total effektfor staten

300 000 -12 15 3 -8 -5500 000 -29 34 5 -18 -13


på 15 mill. kroner. Staten fikk dermed et tap på 3mill. kroner på denne gruppen. Hvis registrerings-grensen økes til 300 000 kroner, vil ingen av de 263organisasjonene være pliktige til å registrere seg.Utgående og inngående avgift ville i så fall værtnull, og staten ville spart et provenytap på 3 mill.kroner. Effekten for staten av å øke registrerings-grensen til 300 000 kroner er vist i første rad, fjerdekolonne i tabell 17.12. Som det framgår av tabellenvil en øking av grensen til 500 000 kroner gi en pro-venygevinst for staten på om lag 5 mill. kroner. Pro-venyvirkningene av å heve grensen til opp mot500 000 kroner ser dermed ut til å være små.

En del organisasjoner vil tape på at grensen formerverdiavgiftspliktig omsetning økes til 300 000eller 500 000 kroner. Dette kan kompenseres forved å gi de som faller ut av systemet som følge avny grense, mulighet til en frivillig registrering imerverdiavgiftsregisteret. Isolert sett kan statenskostnader knyttet til frivillig registrering for orga-nisasjoner med avgiftspliktig omsetning mellom140 000 og 300 000 kroner anslås til om lag 8 mill.kroner. Dette er vist i nest siste kolonne i tabell17.12. Kombinerer man økt registreringsgrense til300 000 kroner (provenygevinst for staten på 3mill.) med frivillig registrering (provenytap 8. mill.kroner) kan totalt tap for staten anslås til 5 mill.kroner. Totaleffekten for staten er vist i sistekolonne i tabellen.

Hvis en i stedet velger å øke grensen for mer-verdiavgiftspliktig omsetning til 500 000 kroner, vilstaten som nevnt over i første omgang spare omlag 5 mill. kroner. En frivillig registrering for alleorganisasjoner med avgiftspliktig omsetning mel-lom 140 000 og 500 000 kroner kan isolert sett gi etprovenytap på om lag 18 mill kroner. En kombina-sjon av økt grense til 500 000 og frivillig registre-ring vil dermed gi staten et anslått tap på om lag 13mill. kroner.

17.8 Totale provenyanslag

Breddemodellen

I beregningene av provenyeffekten ved å innføreen breddemodell har utvalget vurdert effektenbåde ved innføring av den generelle satsen på25 pst. og den reduserte satsen på 8 pst. Det ergjennomført separate provenyberegninger for kul-turinstitusjoner som får støtte av KKD, kulturinsti-tusjoner, idrett og trening som ikke får støtte avKKD og for den delen av idretten med størstomsetning. Ved 8 pst. merverdiavgiftssats er det iberegningene lagt til grunn at prisene til publikumikke vil endre seg. Ved 25 pst. merverdiavgiftssatser det lagt til grunn at billettprisene vil øke med10 pst. Det er videre lagt til grunn at publikumsetterspørsel ikke vil reduseres som følge av øktepriser. Resultatene av beregningene er vist i tabell17.13. Som det framgår av tabellen vil bruk av denreduserte satsen på 8 pst. gi staten et provenytapanslått til om lag 635 mill. kroner, mens bruk avden generelle satsen på 25 pst. vil redusere prove-nytapet til om lag 115 mill. kroner. Utvalget vil igjenpåpeke at beregningene er usikre. Usikkerhetener bl.a. knyttet til datakvaliteten og forutsetnin-gene som legges til grunn i beregningene.

I forbindelse med innføringen av breddemodel-len kan det være aktuelt å øke grensen for avgifts-pliktig omsetning fra 140 000 til enten 300 000 eller500 000 kroner. Samtidig åpnes det for frivilligregistrering for organisasjoner med avgiftspliktigomsetning mellom 140 000 og den nye, øvre gren-sen. Kombinasjonen av økt avgiftspliktig grense på300 000 kroner og frivillig registrering gir staten etanslått provenytap på om lag 5 mill. kroner. Økesgrensen til 500 000 kan provenytapet anslås til omlag 13 mill. kroner.

Tabell 17.13 Total provenyeffekt for staten ved breddemodellen. Mill. kroner

Scenario 1: 25 pst. Sceniario 2: 8 pst.


Kultur som får tilskudd av KKD 100 -270 -170 40 -270 -230Kultur, idrett og trening som ikke får tilskudd av KKD 585 -495 90 200 -495 -295Den delen av idretten med størst omsetning 115 -150 -35 40 -150 -110

Sum 800 -915 -115 280 -915 -635


Subjekt- og aktivitetsmodellen

Subjekt- og aktivitetsmodellen er beskrevet i kapit-lene 11 og 12. Disse modellene unntar virksomhe-ter som ikke driver på forretningsmessig grunnlag,fra avgiftsplikt. Tilnærmingen i de to modellene erulik, og avgiftsgrunnlaget vil bli forskjellig i de tomodellene. Ettersom subjekt- og aktivitetsmodellener snevrere enn breddemodellen, kan en anslå pro-venykonsekvensene av disse modellene ved å sebort fra beregningene for virksomheter som holdesutenfor avgiftsgrunnlaget i de to modellene. Utval-gets tallgrunnlag er ikke tilstrekkelig detaljert, ogen må gjøre enkle tilnærminger for å anslå hvilkevirksomheter som skal holdes utenfor.

Utvalget legger til grunn av virksomheter somfår støtte av KKD, ikke vil bli avgiftspliktige verkenunder subjekt- eller aktivitetsmodellen. En kan der-for se bort fra provenytapet fra kulturvirksomhetersom får tilskudd fra KKD (avsnitt 17.4), under de tomodellene. Videre vil det være enkelte virksomhe-ter i tallgrunnlaget fra TF (avsnitt 17.5) som mottarstore tilskudd, og som derfor ikke vil bli avgifts-pliktig under subjektmodellen. Dette gjelder sær-lig virksomheter innenfor sektorene museum ogteater. Ettersom tallgrunnlaget fra TF ikke er til-gjengelig på virksomhetsnivå, har en valgt å sebort fra dette. Under aktivitetsmodellen kan enlegge til grunn at konserter og museer uansettikke vil bli avgiftspliktige, og en kan derfor se bortfra beregningene for disse.

Når det gjelder den delen av idretten med størstomsetning (avnitt 17.6), antar utvalget at dennegruppen vil bli avgiftspliktig under både subjekt-og aktivitetsmodellen. Provenykonsekvensene fordisse virksomhetene vil dermed være like somunder breddemodellen. Også når det gjelder grup-pen sport og idrett under avsnitt 17.5 antar utvalgetat disse vil blir avgiftspliktig under subjekt- og akti-vitetsmodellen. Dette henger sammen med at enhar plukket ut de største enhetene.

Verken subjekt- eller aktivitetsmodellen forslårlempninger for frivillig sektor. En kan derfor ogsåse bort fra bergningene om økt registrerings-grense for veldedige og allmennyttige organisasjo-ner (avsnitt 17.7).

Totalt vil innføring av subjektmodellen bidra tilen provenyøkning på om lag 55 mill. kroner ved inn-føring av den generelle satsen på 25 pst. Ved innfø-ring av den reduserte satsen på 8 pst. blir proveny-tapet om lag 405 mill. kroner. Aktivitetsmodellen vilbidra til en provenyøkning på om lag 75 mill. kronerved innføring av den generelle satsen på 25 pst.,mens provenytapet anslås til om lag 325 mill. kro-ner ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst.

17.9 Tiltak for å kompensere for statens provenytap

17.9.1 Innledning

Mandatet gjør det klart at utvalget i sine forslagskal se hen til provenyet. Nedenfor går utvalgetderfor gjennom ulike virkemidler som kan tenkesgjennomført for å dekke inn det anslåtte proveny-tapet for staten ved innføring av breddemodellen(provenynøytralitet). Utvalget understreker athvordan virksomhetene reagerer på en avgiftsutvi-delse vil være avhengig av om tilskudd trekkes inneller ikke. I sine beregninger har utvalget ikke tatthensyn til at eventuelt tilskudd skal trekkes inn.

Utvalget er i mandatet eksplisitt bedt om å se påhvilke eksisterende tilskuddsordninger som kanegne seg for å jevne ut økonomiske og budsjett-messige konsekvenser av å utvide merverdiav-giftsgrunnlaget. Utvalget presiserer at det er uten-for utvalgets oppgave å ta stilling til støttenivået tilkultur- og idrettssektoren. Av denne grunn nøyerutvalget seg med å gi en overordnet beskrive avoffentlige tilskuddsordninger på kultur- og idretts-området og mulighetene for å gjennomføre trekk idisse ordningene, se avsnitt 17.9.2.

Valg av merverdiavgiftssats påvirker proveny-anslaget ved innføring av breddemodellen. Etmulig virkemiddel for i større grad å sikre proveny-nøytralitet er derfor å benytte den ordinære satsenpå 25 pst. på flere områder. Dette er diskutert iavsnitt 17.9.3. Provenynøytralitet kan alternativtsikres ved å innføre en fradragsbegrensning forinngående merverdiavgift. Dette alternativet erkort omtalt i avsnitt 17.9.4.

17.9.2 Dagens tilskuddsordninger

17.9.2.1 Spilleoverskuddet til Norsk Tipping AS

Spilleoverskuddet til Norsk Tipping AS et enkelt årfordeles påfølgende år til kultur- og idrettsformål,iht. pengespilloven § 10. Før fordelingen av spille-overskuddet skjer, avsettes inntil 0,5 pst. av over-skuddet til tiltak mot pengespillproblemer. Detsamlede spilleoverskuddet fra 2006 som var til for-deling i 2007, utgjorde 2,5 mrd. kroner. Med gjel-dende tippenøkkel fordeles overskuddet slik at enhalvpart går til kulturformål og en halvpart tilidrettsformål. Alle midlene som går til idrettsfor-mål fordeles ved kongelig resolusjon. Fra 2004 til2007 har disse midlene blitt delt mellom bl.a.idrettsanlegg i kommunene, antidopingarbeid,Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité, forsk-nings- og utviklingsarbeid, samt nasjonale og spe-sielle anlegg.


I forbindelse med forbudet mot spilleautomatersom inntrådte 1. juli 2007, og innføring av monopolfor spilleautomater i regi av Norsk Tipping AS f.o.m.1. januar 2008, har Stortinget ved behandlingen avOt.prp. nr. 44 (2002–2003) Om lov om endringer ipengespill- og lotterilovgivningen vedtatt en ny for-deling av tippemidlene fra 1. januar 2009. Den nyefordelingen innebærer at også samfunnsnyttige oghumanitære organisasjoner vil få en del av overskud-det til Norsk Tipping som kompensasjon for noe avbortfallet av automatinntekter. Med den nye tippe-nøkkelen vil 45,5 pst. av spilleoverskuddet fra året førgå til idrettsformål, 36,5 pst. til kulturformål og18 pst. til samfunnsnyttige og humanitære organisa-sjoner. I årene 2008 og 2009 vil de samfunnsnyttigeog humanitære organisasjonene i tillegg tilføres sam-let 1 mrd. kroner fra Norsk Tippings investerings-fond som kompensasjon for tapte inntekter fra spille-automater fram til den nye tippenøkkelen trer i kraft.

Hvis det er ønskelig å å jevne ut provenytapetforbundet med innføring av avgiftsplikt for idretten,kan idrettssektorens andel av Norsk Tippings over-skudd reduseres og statens andel økes tilsvarende.Fordelingen av Norsk Tippings overskudd er fast-satt i lov, se lov om pengespill mv. av 28. august 1992§ 10. En endring i fordelingsprosenten mellom for-målene, slik at idrettssektorens andel reduseres ogstatens andel økes, krever således lovendring.

17.9.2.2 Tilskuddsposter på Kultur- og kirkedepartementets budsjett

Kultur- og kirkedepartementet (KKD) har for 2008et samlet budsjett på om lag 7,7 mrd. kroner. For-delingen av de forskjellige kostnadsartene er vist itabell 17.14.

Som det framgår av tabellen, utgjør bevilgnin-ger til tilskuddsmottakere (f.eks. akjeselskaper,stiftelser, faste tiltak, kulturbygg etc.) om lag 4,6mrd. kroner. Dette utgjør nærmere 60 pst. avKKDs samlede budsjett for 2008. De viktigste til-skuddspostene til kulturformål på KKDs budsjetter gjengitt i vedlegg 4.

KKDs tilskuddsposter til kulturformål er depostene som først og fremst vil bli berørt av enmotregning og som teknisk sett kan reduseres forå kompensere et forventet provenytap for statskas-sen ved innføring av merverdiavgiftsplikt på kul-turområdet. Post 01 (driftsutgifter) til statlige virk-somheter, vil i mindre grad bli berørt.

Regionale tilskudd til kultur

Det gis omfattende støtte til kultur på kommunaltog fylkeskommunalt nivå. Det er imidlertid ikke

uten videre enkelt å gi en noenlunde presis beskri-velse av hvilke regionale tilskudd som bevilges. Pågrunn av tidsbegrensning ser derfor ikke utvalgetseg i stand til å gi en uttømmende oversikt overtotale tilskudd som bevilges over kommunale ogfylkeskommunale budsjetter. Tallmateriale pådette området må eventuelt kunne hentes fraKostra (Kommune-Stat-Rapportering). Generelt vildet være mulig å jevne ut statens provenytap somfølge av avgiftsomleggingen ved å gjennomføre ettrekk i kommunenes frie inntekter.

For å peke på noen muligheter til å dekke inn etprovenytap for staten, gir utvalget i vedlegg 5 enbeskrivelse av tiltak som får tilskudd over KKDsbudsjett, men hvor forutsetningen er at også regio-nene selv må bidra med tilskudd.

17.9.3 Differensierte merverdiavgiftssatser

Som det framgår av avsnitt 17.8, gir en breddemo-dell med lav merverdiavgiftssats på 8 pst. et prove-nytap for staten på om lag 635 mill. kroner. Av dettestår kultursektoren som får støtte av KKD for 230mill. kroner, kultur, idrett og trening som ikke fårstøtte fra KKD for 295 mill. kroner, og den delen avidretten med størst omsetning for 110 mill. kroner.

For den delen av kultursektoren som får støttefra KKD vil det være mulig å kompensere statensprovenytap ved å redusere tilskuddene. Detsamme vil være mulig for de deler av kultur- ogidrettsområdet som mottar støtte fra spilleover-skuddet til Norsk Tipping, jf. avsnitt 17.9.2 Forandre deler av kultur- og idrettsområdet som ikkemottar noen slik form for støtte, må en eventueltfinne andre måter for å jevne ut et provenytap. Enmulig løsning kan være å ilegge den delen av sek-toren med særlig høy omsetning den generellemerverdiavgiftssatsen på 25 pst. i stedet for denreduserte satsen på 8 pst.

Utvalget understreker at det ikke er utvalgetsoppgave å angi støttenivået til kultur- og idrettssek-

Kilde: Kultur- og kirkedepartementet.

Tabell 17.14 Kultur og Kirkedepartementets budsjett for 2008. Mill. kroner

Driftsutgifter 2 241Spesielle driftsutgifter 79Nybygg, anlegg mv. 28Overføringer til andre statsregnskap 757Overføringer til private (tilskudd, 70 poster) 4 581

Sum 7 687


toren. I hvilken utstrekning en skal dekke inn pro-venytapet som følge av innføring av en breddemo-dell, vil bli bestemt som ledd i behandlingen av deårlige budsjetter. Bruk av satsdifferensiering fordenne sektoren innebærer isolert sett en for-vanskning av merverdiavgiftssystemet og kanskape et lite forutsigbart regelverk. Fordi en sliksatsdifferensiering likevel er en alternativ måte ådekke inn provenytapet på, har utvalget valgt å gien beskrivelse av en mulig avgrensning, menunderstreker at det gjenstår en rekke uavklartespørsmål. Dette gjelder særlig når en skal skille utdeler av idretten.

På kulturområdet kan det på denne bakgrunnvurderes om adgangsbilletter til reiselivsbasertenæringer som opplevelsessentra og fornøyelses-parker skal avgiftslegges med ordinær sats. Dettevil i så fall endre statens proveny fra et tap på 5 mill.kroner med redusert sats, til en provenygevinst påom lag 25 mill. kroner med generell sats.

For øvrig er det særlig den profesjonelle idret-ten og treningssentrene som gir det største prove-nybortfallet for staten ved bruk av redusert sats,hhv. et tap på 50 og 80 mill. kroner. På denne bak-grunn, og for å oppfylle mandatet, er en mulig løs-ning at den profesjonelle idretten og treningssen-trene ilegges den generelle satsen.

Innad i den profesjonelle idretten er det de storeballidrettene som bidrar til størstedelen av tapet.Det kan derfor være aktuelt at kun de øverste divi-sjonene i de største lagidrettene samt de størstearrangementene for profesjonelle ilegges dengenerelle satsen.

En mulig metode for å avgrense området for fullsats kan være å benytte en gjennomsnittsberegningav omsetningstall hos idrettslag som hvert år spil-ler i den samme divisjonen/ligaen/serien e.l. Deter kun omsetningstall knyttet til billetteinntektersom skal regnes med i denne vurderingen, og utval-get peker på at en mulig beløpsgrense kan være 1mill. kroner i året. Det vil innebære at dersom manut fra en gjennomsnittsberegning f.eks. finner atlagene i tippeligaen for herrer har en omsetning frabillettinntekter som overstiger 1 mill. kroner, skalalle lagene i denne divisjonen legge 25 pst. merver-diavgift på adgangsbillettene til alle sine kamper.Dette vil gjelde uavhengig av om lagets motstanderer et annet toppserielag, en Champions Leaguemotstander eller et lite idrettslag i en tidlig cup-kamp. Så lenge dette laget står som arrangør, ogbillettinntektene tilfaller laget/klubben skal billet-tene avgiftsberegnes med full sats. Utvalget påpe-ker at avgiftplikten knyttes til laget og ikke til klub-ben. Dette vil innebære at dersom den samme

idrettsklubben også har et juniorlag, rekrutterings-lag, eller lignende skal adgangsbilletter til disselagenes kamper faktureres med 8 pst. sats medmindre de ut i fra en selvstendig vurdering i forholdden divisjon de spiller også skal legge full sats påsine billetter. Utvalget legger til grunn at densamme beløpsgrensen og framgangsmåten for åavgrense området for generell sats skal benyttes ialle idretter. I praksis antar utvalget at en slikavgrensingen av området for generell sats somskissert her vil innebære at lag i de to øverste divi-sjonene i fotball for herrer og toppdivisjon i ishoc-key samt store arrangementer for profesjonelleskal avgiftslegge sine kampbilletter med 25 pst.merverdiavgiftssats. Totalt vil en slik avgrensningmed generell merverdiavgiftssats redusere statensprovenytap med om lag 35 mill. kroner.

Provenytapet fra gruppen trening oppstår i allhovedsak som følge av at det foreslås 8 pst. sats.Virksomhetene i denne gruppen, i hovedsak tre-ningssentre, har i praksis ingen omsetning avadgangsbilletter. Som det framgår i tabell 17.6 stårgruppen alene for et provenytap for staten på omlag 80 mill. kroner med en sats på 8 pst. Ved enordinær sats viser utvalgets beregninger at prove-nyet forbedres med om lag 200 mill. kroner, til enprovenygevinst på om lag 120 mill. kroner. Utval-get har av provenyhensyn valgt å peke på at det ermulig å innføre den generelle satsen for dennegruppen.

17.9.4 Begrensninger i fradragsretten for inngående merverdiavgift

Et alternativ virkemiddel for å dekke inn proveny-tap ved gjennomføring av en breddemodell kanvære å innføre en begrensning i fradragsretten forinngående merverdiavgift. En slik løsning innebæ-rer at det foretas en prosentmessig fradragsbe-grensning ut fra omfanget av mottatt støtte fra detoffentlige. På denne måten begrenses den indi-rekte støtte som skjer gjennom merverdiavgifts-systemet ved å utvide merverdiavgiftsgrunnlagettil å omfatte virksomheter som i stor grad baserersine aktiviteter på offentlige tilskudd. Denne til-nærmingen bygger på den løsning som tidligeregjaldt i svensk merverdiavgiftsrett, se avsnitt7.3.2.4.

Utvalget har imidlertid valgt ikke å vurdere enslik fradragsbegrensning nærmere. Begrunnelsenfor dette er først og fremst at en slik regel bør ses isammenheng med den mer generelle diskusjonenom merverdiavgift og offentlige overføringer, seomtalen i avsnitt 14.3.3.

212 NOU 2008: 7Litteraturliste Kulturmomsutvalget

Litteraturliste

B. innst. S. nr. 1 (2004–2005) Innstilling fra finans-komiteen om Nasjonalbudsjettet for 2005 ogforslaget til statsbudsjett medregnet folketryg-den for 2005

Ernst & Young og Svenska Golfförbundet (2004):En handledning för golfklubben vid utredningom delar av klubbens verksamhet skall bolagi-seres, http://sgf2.golf.se/pdf/Service/Bolagisering2004.pdf

Frivillighet Norge (2006): Forslag til en varig mer-verdiavgiftsordning for frivillig virksomhet. Enutredning fra Frivillighet Norge,http://www.frivillighetnorge.no

Haraldsen, T., Flygind, S.K., Overvåg, K. og Power,D. (2004): Kartlegging av kulturnæringene iNorge – økonomisk betydning, vekst- og utvi-klingspotensial. Rapport fra Østlandsforsk-ning, ØF rapport nr. 10/2004

Inland Revenue Department, New Zealand (1999):GST: A review. A tax policy discussion

Inland Revenue Department, New Zealand (2001):Tax and charities. A government discussiondocument on taxation issues relating to chari-ties and non-profit bodies

Innst. O. nr. 12 (1999–2000) Innstilling fra finans-komiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2000 –Lovendringer

Innst. O. nr. 24 (2000–2001) Innstilling fra finans-komiteen om lov om endringer i lov 19. juni1969 nr. 66 om merverdiavgift (merverdiavgift-sloven) m.v. (Merverdiavgiftsreformen 2001)

Innst. O. nr. 20 (2003–2004) Innstilling fra finans-komiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2004 –lovendringer

Innst. O. nr. 93 (2006–2007) Innstilling frå familie-og kulturkomiteen om lov om register for frivil-lig virksomhet

Innst. O. nr. 94 (2006–2007) Innstilling fra finans-komiteen om lov om endringer i lov 19. juni1969 nr. 66 om merverdiavgift

Innst. S. nr. 190 (1971–72) Innstilling fra finansko-miteen om gjennomføringen av merverdiavgift-sloven og investeringsavgiftsloven

Innst. S. nr. 228 (2003–2004) Innstilling fra familie-, kultur – og administrasjonskomiteen om øko-nomiske rammebetingelser for filmproduksjon

Innst. S. nr. 277 (2006–2007) Innstilling fra familie-og kulturkomiteen om Veiviseren. For det nor-ske filmløftet

Jensen, Dennis Ramsdahl (2004): Merværdiaf-giftspligten, Jurist- og Økonomforbundets for-lag, Danmark 2004

NOU 1988: 17 Frivillige organisasjonerNOU 1990: 11 Generell merverdiavgift på omset-

ning av tjenesterNOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres?NOU 2002: 8 Etter alle kunstens reglerNOU 2003: 3 Merverdiavgift og kommunene –

Konkurransevridninger mellom kommuner ogprivate

NOU 2003: 9 Skatteutvalget – Forslag til endringeri skattesystemet

NOU 2006: 8 Kunnskap for fellesskapet Universi-tetsmuseenes utfordringer

NOU 2006: 15 FrivillighetsregisteretOt.prp. nr. 17 (1968–69) Om lov om alminnelig

omsetningsavgift og særskilt avgift på vissevarer og tjenester (merverdiavgiftsloven)

Ot.prp. nr. 24 (1991–92) Om lov om endringer i lovom skatt av skatt og formue og lov om merver-diavgift

Ot.prp. nr. 1 (1997–98) Skatteopplegget 1998 –Lovendringer

Ot. prp. nr. 1 (1999–2000) Skatte- og avgiftsoppleg-get 2000 – Lovendringer

Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) Om lov om endringer ilov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (Mer-verdiavgiftsreformen 2001)

Ot.prp. nr. 94 (2000–2001) Om lov om endringer iskatte- og avgiftslovgivningen

Ot.prp. nr. 1 (2001–2002) Skatte- og avgiftsoppleg-get 2002 – lovendringer





Ot.prp. nr. 77 (2005–2006) Om lov om endringar iskatte- og avgiftslovgivinga mv.

Ot.prp. nr. 55 (2006–2007) Om lov om register forfrivillig register

Ot.prp. nr. 59 (2006–2007) Om lov om endringer ilov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift

Ot.prp. nr. 61 (2006–2007) Om endringar i skatte-og avgiftslovgivninga mv.

NOU 2008: 7 213Kulturmomsutvalget Litteraturliste


Prop. 1996/97: 10 Mervärdesskatt inom kultur-,utbildnings- och idrottsområdet

Prop. 2005/06: 7 Vissa kommunalekonomiska frå-gor

Prop. 2007/08: 25 Förlängd redovisningsperiodoch vissa andre mervärdesskattefrågor

Rambøll Norge (2004): Basismåling av virksomhe-tenes administrative byrder ved avregning avmerverdiavgift og videreutvikling av en aktivi-tetsbasert målemetode. Rapport utarbeidetetter oppdrag fra Nærings- og handelsdeparte-mentet. Rambøll Norge AS, Oslo

Rambøll Management (2005): Kartlegging og vur-dering av utviklingen i den norske filmbran-sjen. Rapport utarbeidet etter oppdrag fra Kul-tur- og kirkedepartementet. Rambøll Manage-ment, Oslo

Ringstad, V. (2002): Kulturøkonomi – Perspektiver,problemstillinger, modeller og analysemetoder.Rapport fra Telemarksforsking-Bø, TF rapportnr. 191 (2002)

Sivesind, K.H. (2007): Frivillig sektor i Norge 1997– 2004. Frivillig arbeid, medlemskap, sysselset-ting og økonomi. Rapport nr. 10. Oslo: Instituttfor samfunnsforskning

Skattedirektoratet (2007): Merverdiavgiftshånd-boken, 5. utgave, Fagbokforlaget 2007

Soria Moria-erklæringen. Plattform for regjerings-samarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialis-tisk Venstreparti og Senterpartiet 2005–9,Soria Moria 13. oktober 2005,http://www.regjeringen.no/upload/kilde/smk/rap/2005/0001/ddd/pdfv/260512-regje-ringsplatform.pdf

SOU 2002: 74 Mervärdesskatt i ett EG-rättsligtperspektiv

SOU 2005: 57 Enhetlig eller differentierad mervär-desskatt?

SOU 2006: 90 På väg mot en enhetlig mervärdess-katt

St.meld. nr. 17 (1971–72) Om gjennomføring avmerverdiavgiftsloven og investeringsloven

St.meld. nr. 27 (1996–1997) Om statens forhold tilfrivillige organisasjoner

St.meld. nr. 22 (1999–2000) Kjelder til kunnskapog oppleving.

St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk frammot 2014

St.meld. nr. 25 (2003–2004) Økonomiske ramme-betingelser for filmproduksjon

St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturmin-ner

St.meld. nr. 22 (2006–2007) Veiviseren. For detnorske filmløftet

St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for alleSt.prp. nr. 1 (1990–91) Skatter og avgifter til stats-

kassenSt.prp. nr. 1 (2004–2005) Skatte-, avgifts- og toll-

vedtakSt.prp. nr. 1 (2004–2005) Kultur- og kirkedeparte-

mentetSt.prp. nr. 65 (2004–2005) Tilleggsbevilgninger og

omprioriteringer i statsbudsjettet medregnetfolketrygden 2005

St.prp. nr. 1 (2006–2007) Kultur- og kirkedeparte-mentet

St.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte-, avgifts- og toll-vedtak

St.prp. nr. 1 (2007–2008) Kultur- og kirkedeparte-mentet

214 NOU 2008: 7Vedlegg 1 Kulturmomsutvalget

Vedlegg 1

Differensiert MVA på kinobilletter – en gjennomgang av følgene ved innføringen av kulturmoms på kinobilletter

1. januar 2005

Av Arild Kalkvik, PricewaterhouseCoopers

1 Innledning

1.1 Bakgrunn og formål med notatet

PricewaterhouseCoopers, ved seniorrådgiverArild Kalkvik, er av Finansdepartementet blittengasjert for å foreta en gjennomgang av følgeneved innføringen av differensiert MVA på kinobillet-ter 1. januar 2005.

Merverdiavgiftsreformen i 2001 innførte engenerell avgiftsplikt ved omsetning av tjenester.Det er imidlertid omfattende unntak fra merverdi-avgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet, og demange unntakene har gjort regelverket kompli-sert. Dette var bakgrunnen for at Regjeringen vedkongelig resolusjon av 1. desember 2006 opp-nevnte et utvalg (Kulturmomsutvalget) som skalvurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- ogidrettsområdet, samt for frivillig sektor. I samsvarmed mandatet er et hovedformål med denne utred-ningen å legge til rette for et mer oversiktlig og hel-hetlig regelverk som gir mindre byråkrati og lavereadministrative kostnader. Som ledd i dette arbeideter Kulturmomsutvalget særlig bedt om å vurdereen utvidelse av merverdiavgiftsplikten innen kulturog idrett. Kulturmomsutvalget skal beregne end-ringer i statens inntekter og økonomiske virknin-ger for aktører som blir berørt av en eventuell utvi-delse av merverdiavgiftsgrunnlaget. Utredningenskal foreligge innen utgangen av 2007.

Fram til 2005 var kinoog filmbransjen utenformerverdiavgiftssystemet på lik linje med flereandre tjenester på kultur- og idrettsområdet. Unn-taket var, som for annen kulturvirksomhet, kre-vende for de delene av bransjen som hadde bådeavgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig virksomhet(delte virksomheter). For slike virksomhetermåtte inngående merverdiavgift fordeles mellomavgiftspliktig og ikke avgiftspliktig virksomhet.Etter at den generelle kompensasjonsordningenfor kommunesektoren ble innført 1. januar 2004

bidro også unntaket til en forskjellsbehandlingmellom ulike kinoer ettersom kommunale kinoerfikk refundert sine merverdiavgiftsutgifter, mensprivateide og kommunale AS kun fikk fradrag forden delen av driften som var knyttet til avgiftsplik-tig virksomhet.

Fra 1. januar 2005 ble kinoframvisning innlem-met i merverdiavgiftssystemet med redusert sats.Samtidig ble det innført avgiftsplikt med full satsfor produsenter og distributører.

Som ledd i Kulturmomsutvalgets arbeid ønskeroppdragsgiver en evaluering av hvordan kino- ogfilmbransjens innlemmelse i merverdiavgiftssyste-met har slått ut. Det bes om at oppdragstaker serpå de ulike delene av bransjen, det vil si kinoene,distributørene og filmprodusentene, og forsøker åtallfeste betydningen av endringen, samt beskriveerfaringer med den nye ordningen. Det ønskesogså at oppdragstaker kartlegger fordelingsvirk-ningene av endringen – har den slått ulikt ut forulike virksomheter? Dessuten ønsker oppdragsgi-ver at en ser på virkninger for publikum, herunderutvikling i billettpriser, besøkstall mv. Det bes i til-legg om at det foretas en kartlegging av hvilkeadministrative lettelser omleggingen har medførtfor de ulike delene av bransjen.

1.2 Arbeidsmetode

Notatet er basert på tilbakemelding fra kinoer, dis-tributører og filmprodusenter, som gjennom enspørreundersøkelse, utført i perioden medio sep-tember til utgangen av oktober, hvor de aktuelleproblemstillinger ble forsøkt belyst. Undersøkel-sene er gjennomført i samarbeid medFILM&KINO for kinoene, Norske FilmbyråersForening for kinofilmdistributørene og NorskeFilm og TV Produsenters Forening for produsen-tene.

Da responsen var relativt lav blant produsen-tene og distributørene, har PricewaterhouseCoo-

NOU 2008: 7 215Kulturmomsutvalget Vedlegg 1

pers også hentet inn data og tilbakemeldinger gjen-nom offentlige regnskapsdata og intervjuer medrepresentanter for utvalgte selskaper i hver gruppei utvalget.

Blant kinoene var tilbakemeldingen meget god,hvor hele 90 kinoer (inkludert kinokjeder, somdekker flere geografisk spredte kinoer) svarte påundersøkelsen. Dette utgjør rundt en tredjedel avkinoene i Norge.

Blant distributørene svarte 7 selskap helt ellerdelvis på undersøkelsen. Dette tilsvarer like over40 % av distributørene som mottok undersøkelsen.

Blant de 50 produsentene som fikk undersøkel-sen tilsendt kom det mange tilbakemeldinger framedlemmer som kun produserer oppdragsfilm,reklamefilm og produksjoner for fjernsyn. 15 sel-skaper har helt eller delvis svart på spørsmålene.Trekker en fra de som har gitt tilbakemelding omat de ikke opererer innenfor de aktuelle segmen-tene var svarprosentene på rundt 30 %.

Gjennomgangen starter med en gjennomgangav de estimat som ble gjort i 2003 og 2004, i forkantav reformen. Enkelte av tallene er forsøkt oppda-tert, da enkelte av rammevilkårene har endret seg.Eksempelvis har MVA-satsen økt fra 7 % til 8 %.

Deretter ser en på de økonomiske følgene forprodusenter, distributører, kinoer, publikum ogStaten. Videre ser en på administrative følger avreformen, for til slutt å se på aktørenes samledevurdering av lovendringen. Til slutt kommenteresde samlede funn.

Det understrekes at på samme måte som i 2003og 2004 er tallmateriell i stor grad estimat basert påkjente historiske tall. For enkelte aktører vises dettil endringer i atferd som følge nye muligheterreformen medfører. Slike faktorer er vanskelig åberegne med sikkerhet og er derfor her utelatt.

1.3 Forbehold

PwC ønsker å understreke at i mangel på sikredata er det gjort en rekke estimat og beregninger idenne gjennomgangen, basert på innspill fra bran-sjen, bransjeorganisasjonene og egne erfaringstall.

Det blir videre gjort en rekke forbehold i for-hold til elementer som ikke er inkludert i gjennom-gangen. Eksempelvis vet en ikke følgene av at hus-eiere kan frivillig registrere seg og nå fakturerehusleie med MVA til filmprodusenter, distributørerog kinoer. Mens enkelte aktører klarer å forhandlened nettopris, som følge av de besparelser utleierhar med fratrekk for utgående MVA på kostnaderved forvaltning og drift, opprettholder andresamme leienivå.

I tillegg vil det være rom for at de ulike aktø-rene forhandler frem bedre eller dårligere avtalerseg imellom som følge av hvem en vurderer å hafordeler eller ulemper med lovendringen. Dette ervanskelig å dokumentere og er derfor ikke inklu-dert i denne gjennomgangen. PwC kan på grunn-lag av utilfredsstillende datagrunnlag ikke stå tilrette for eventuell bruk av denne analysen, uten athenvisning til de over nevnte forbehold er gjort.

2 Oppsummering

Følgende gjennomgang viser nettoeffekten innfø-ring av differensiert MVA har hatt for aktørene ibransjen. En ser da bort fra at introduksjonen avMVA på tjenester som rettigheter og filmleie «nul-les ut».

I følge gjennomgangen har norske produsenteren fordel av reformen. Denne fordelen reduseresimidlertid om en legger til grunn at Staten redu-serte sine overføringer til Norsk filmfond med 15MNOK i 2005. Trekker en fra reduksjonen i bevilg-ninger er nettoeffekten for produsentene like over9 MNOK. Blant produsentene er det et noe blandetsyn på om reformen har vært av positiv eller nega-tiv karakter, men et stort flertall er positive.

Distributørene er estimert til å ha en gevinst pårundt 22,5 MNOK. Distributørene synes å væreden gruppen som kom best ut av reformen, men iholdninger er de relativt indifferent til reformen.

Kinoenes fordel ved reformen er estimert til29,5 MNOK i reduserte kostnader. Samtidig harkinoene tatt en del av kostnaden ved å innføre MVApå kinobilletter. Kinoenes andel av utgående MVA(fratrukket beløpt veltet over på kundene gjennomprisøkning), er årlig estimert til 32,6 MNOK (jus-tert for inflasjon), hvilket medfører en nettoeffektfor kinoene på -3,1 MNOK. Holdningen blant kino-ene er meget spredt, hvor en rekke småkinoer serpå ordningen som byråkratisk. Enkelte kommu-nale kinoer viser til at de kommer dårligere ut ennfør reformen (da de alt hadde kompensasjon forMVA fra 2004).

Flere kinoer kommenterer imidlertid at de vilkomme meget godt ut av ordningen den dagen deskal foreta større investeringer. Blant annet stårdigitaliseringen av norske kinoer snart for tur.Dette vil innebære store investeringer for de flestekinoer i Norge.

Publikum har måtte ta deler av ulempen vedøkningen i kinobillettprisene. Til sammen blir detbetalt inn 62,7 MNOK i utgående MVA, men kino-ene har senket sine inntekter med til sammen 32,6


MNOK. Samlet effekt er derfor -30,1 MNOK forpublikum.

Følgene for statens samlede proveny er på -13,4MNOK, men om en legger til grunn reduksjonen ioverføringene til Norsk filmfond i 2005 vil effektenvære positiv (1,6 MNOK).

Samlet effekt for inngående og utgående MVAillustreres i tabell 1.1 (uten at reduksjonen i overfø-ringer til Norsk filmfond på 15 MNOK er tatt med).

3 Bakgrunnsdata ved introduksjon av MVA

3.1 Introduksjon

I 2004 laget PricewaterhouseCoopers på oppdragav Samråd for MVA på kinobilletter (FILM&KINO,Norske filmbyråers Forening og Norske Film ogTV Produsenters Forening) en oversikt over hvilkefølger en introduksjon av en differensiert MVA på6 % ville ha for norske kinoer, distributører og film-produsenter. Analysen la videre til grunn en gene-rell MVA-sats på 24 %.

Analysen ble laget med bakgrunn i data fra detre bransjeorganisasjonene, og etter hvert somdatagrunnlaget ble stadig bedre, ble analysen opp-datert. Grunnlagsmaterialet var ferdig sensomme-ren 2004 og var i stor grad basert på tall for drifts-årene 2002 og 2003. Den siste oppdateringen blegjort høsten 2004, da det var kjent at Statsbudsjet-tet la til grunn en økning av MVA-satsen til 7 % ogden generelle MVA-satsen til 25 %. Videre bleMVA-satsen økt til 8 % fra 1. januar 2006.

Analysen legger til grunn at det blir innført dif-ferensiert MVA på alle ledd i verdikjeden. Nå bledet endelige vedtaket at det kun er kinobilletter

som har differensiert MVA-sats. Både filmleie ogsalg av rettigheter har en sats på 25 %.

For å ha et reelt sammenligningsgrunnlag harvi her valgt å oppdatere de opprinnelige tallenemed en differensiert MVA-sats på 8 %.

Utgangspunktet for tallene for hver enkeltaktør er oppsummert under.

3.2 Kinoer

I en omfattende gjennomgang av kinoene i Norge,hvor det blant annet ble tatt hensyn til at de inte-grerte kommunale kinoene (ikke kommunaleaksjeselskap) fra 1. januar 2004 kunne nyte godt avkompensasjonsordningen kommunene fikk på inn-gående MVA, kom PricewaterhouseCoopers fremtil at kinoene samlet ville ha et refusjonsgrunnlagpå 25,9 MNOK.

Det er ikke tatt rom for den effekten en deleiere av kinobygg vil ha ved en innføring av diffe-rensiert MVA, da det muliggjør frivillig MVA-regis-trering av bygget og dermed lavere husleie forkinoselskapet. Samtidig medførte Hunsbedt-dom-men at mulighetene for forholdsmessig fradrag bleøkt betydelig for kinoene. Dette er heller ikke tatthensyn til i her.

3.3 Distributører

Basert på det beste kinobesøket siden 1983 og denhøyeste markedsandelen for norsk film siden 1975ble samlet endring i inngående MVA fra distribu-sjon av kinofilm estimert til 24 MNOK.

3.4 Filmprodusenter

Norske Film & TV Produsenters Forening gjordesammen med PricewaterhouseCoopers flere for-søk på å estimere følgene for norske produsenterved innføringen av en differensiert MVA på 6 %.Den siste beregningen la til grunn økt inngåendeMVA på 14 MNOK.

3.5 Publikum

Utgangspunktet for beregningene for MVA påkinobilletter ble gjort på basis av at det i 2003 bleomsatt kinobilletter for 813,3 MNOK. Justert fortrender i markedet per juni 2004 ble omsetningstal-let satt til 772 MNOK. Med en differensiert MVApå 6 % ble den utgående MVA på kinobilletter esti-mert til 48,8 MNOK.

Det må understrekes at politikerne la stor vektpå under innføringen av differensiert MVA på kino-billetter at publikum i minst mulig grad skulle bli

Tabell 1.1

Inngående MNOK


Sum inngående 76,1

Utgående MNOK


Sum utgående 62,7

Staten -13,4


skadelidende som følge av introduksjonen avMVA.

Det ble derfor laget parallelle modeller forhvordan utfallet ville være om kinoene bakte innMVA-utgiften i prisen og dermed ikke medførte enøkonomisk belastning for publikum. I et slikt tilfelleville utgående MVA være 45,5 MNOK.

En slik modell legger da til grunn at kinobran-sjen ville få et samlet tap på 19,6 MNOK.

3.6 Staten

Samlet var statens proveny beregnet til å være-15,1 MNOK eller -18,4 MNOK, avhengig av hvil-ken modell som ble lagt til grunn.

Justert til 7 % ble utgående MVA økt og statenssamlede proveny var på -7 MNOK (alternativt-10,7 MNOK, om kinoene tar tapet ved prisøknin-gen).

3.7 Endringer i forutsetningene

At MVA-satsen for filmleie og rettighetssalg ble25 %, i stedet for differensiert MVA har i utgangs-punktet ingen betydning for beregningen, da disse«nulles» mot hverandre for inngående og utgåendeMVA.

Heller ikke en økning i den generelle MVA-sat-sen fra 24 % til 25 % vil ha innvirkning, da denne

kun vil gi en likviditetsmessig endring for aktørenei bransjen, da de nå nyter godt av fullt fratrekk avinngående MVA.

Økningen i differensiert MVA på kinobillettertil 8 % vil imidlertid få følger for kalkylen. UtgåendeMVA vil da bli 65 MNOK og 60,2 MNOK (om kino-ene tar tapet). Statens proveny i et slikt tilfelle hen-holdsvis vil være 1,1 MNOK og -3,7 MNOK.

Basert på de beregninger som ble gjort i 2003og 2004, justert for økningen i utgående MVA,balanserer staten rundt en nøytral proveny i for-hold til reformen (se illustrasjon neste side),basert på de opprinnelige beregningene.

Modellen i figur 1.1 illustrerer det som opprin-nelig var vurdert som følgene for de ulike partene,hvor MVA-satsen er korrigert til 8 %.

4 De økonomiske følgene av differensiert MVA på kinobilletter

4.1 Introduksjon

En rekke av de forutsetninger som ble lagt tilgrunn i 2003 og 2004 har vist seg ikke å stemme, dakino- og filmmarkedet er et marked preget av storesvingninger i tilbud og etterspørsel.

Etter det historiske toppåret 2003, har norskekinoer slitt med lønnsomheten. Økt tilgjengelig-

Figur 1.1


het, kortere «hold back vinduer» i forhold til kino-premiere og de stadig synkende prisene på kjøpe-film (DVD) har bidratt til en etter 2003 har hatt enmer stabil utvikling i kinomarkedet.

Kinobesøket etter 2003 har vært langt lavereenn i 2003 (se illustrasjon i figur 1.2). Bruttoomset-ningen har gått opp med 4,8 % fra 2004 til 2006,men om en tar hensyn til at det er lagt til en diffe-rensiert MVA-sats på 8 %, utgjør dette en nedgangi nettoomsetning (eks MVA) på 3 % for kinoene.

Norske filmer har klart å holde en relativt høymarkedsandel fra 2003. Samtidig legger Stortings-meldingen om fremtidig filmpolitikk (St.meld. Nr.22 (2006–2007) – Veiviseren for det norske filmløf-tet) opp til en økning i antallet årlige filmproduksjo-ner fra 20 til 25.

Da det ikke foreligger offisielle tall for hvormye kinobransjen, kinofilmdistributører og film-produsenter i Norge har hatt av inngående og utgå-ende MVA i 2006, legges det her til grunn overord-nede forutsetninger av samme karakter som detsom ble gjort i 2003 og 2004. Samtidig har en gjen-nom nettbaserte spørreundersøkelser fått tilbake-meldinger om følgen for enkeltselskaper.

Den videre gjennomgang legger til grunn føl-gene aktører:– Filmprodusenter– Kinofilmdistributører– Kinoer– Publikum– Staten

– Norsk filmfond

Sistnevnte er tatt med av hensyn til at overførin-gene til Norsk filmfond ble redusert som følge avinnføringen av differensiert MVA på kinobilletter i2005. Samtidig hadde Norsk filmfond noen utfor-dringer relatert til forvaltningen av støtteordnin-gene og bruken av nettobudsjetter (bruttobudsjetteksklusiv fratrekk av forholdsmessig fradrag).

Det er i liten grad tatt hensyn til at de ulike par-tene kan ha endret atferd som følge av lovendrin-gen. Heller ikke følger av endringer som følge avinnføring av differensiert MVA på transport oghotellovernattinger er inkludert.

4.2 Filmprodusentene

For kortfilmproduksjon var det før reformen vanligå utgiftsføre all inngående avgift, mens det i TV-produksjon var vanlig å trekke fra all inngåendeavgift 100 %. Derfor så en bort fra TV-produksjoneri de opprinnelige prognoser, idet lovendring ikkemedførte endret praksis.

Omsetningen som ble rammet av lovendringenvar derfor i første omgang omsetning fra kinofilmog kortfilm.

I 2006 hadde 21 filmer premiere på kino. Avdisse var én novellefilm, fem dokumentarfilmer ogfemten spillefilmer. Samlet hadde de 21 filmene etnettobudsjett på 290 MNOK (eks. MVA). SlippJimmy Fri er en animasjonsfilm som i stor grad ble

Figur 1.2 Kilde: FILM&KINO


laget i utlandet, og derfor er kun lanseringsbud-sjettet til denne filmen inkludert.

Norsk filmfond har ytt rundt 136 MNOK i for-håndsstøtte til norske produsenter av kinofilmersom hadde premiere i 2006. I tillegg utbetales detbetydelig billettstøtte i etterkant av at en ser hvor-dan filmene har gjort det på kino, samtidig somstøtte tilbakebetales om filmene gjør det veldig bra.

I tillegg produseres det kortfilmer for rundt 40MNOK i Norge. Dette er produksjoner som i storgrad henter sine inntekter gjennom ulike støtte-ordninger, som Norsk filmfond, Norsk kulturrådog de regionale filmsentrene og filmfondene.

En gjennomgang av Norsk filmfonds årsrappor-ter og statistikk viser at filmene med kinopremierei 2006 i gjennomsnitt hadde produksjonsbudsjettpå rundt 12 MNOK (eks MVA). Lanseringsbud-sjett var i gjennomsnitt på 2,6 MNOK (eks. MVA).

Gjennomsnittlig er rundt 37 % av en films pro-duksjonskostnader merverdiavgiftspliktig (kilde:eksempler fra Norsk filmfond). Den lave andelenskyldes delvis at en leier inn mange fagfunksjonerhvis tjenester ikke er MVA-belagt, at enkelte tje-nester kjøpes i utlandet (for eksempel etterarbeid),samt at noen av kostnadene har differensiert MVA(mat, hotellovernattinger og reiser).

Når det gjelder lansering er nærmest alle kost-nader MVA-pliktige med full MVA-sats.

Samlet utgjør dette en prosentandel utgåendeMVA på 48 % av totalbudsjettet på 14,6 MNOK.Dette er noe høyere enn det som ble lagt til grunni 2004, hvor samlet prosentandel var satt til 37 %. Iutvalget som ble brukt av filmer da var det imidler-tid 2 filmer som ble produsert i utlandet av norskeprodusenter, noe som kan forklare avviket, samt atdet er innført MVA på tjenester som overnatting.

Dette kan illustreres tallmessig på følgendemåte (tabell 1.2).

Med 1,76 MNOK i gjennomsnitt for hver film,blir samlet utgående MVA 37 MNOK.

For produksjon av kortfilm og andre filmer somikke er laget for fjernsynsvisning estimeres årligeproduksjonskostnader på 40 MNOK (inklusivmva). I mangel på andre referanser legges sammeforholdstall som i 2004 til grunn – 40 % av kostna-dene er MVA-belagt.

Samlet utgående MVA for kortfilm og annenfilm som ikke er laget for fjernsynsvisning er da på3,2 MNOK.

Spørreundersøkelsen som ble sendt ut til med-lemmer i Norske Film & TV Produsenters Foren-ing viser at produsentene opererte med forholds-messig fradrag på rundt 40 % (variasjonen er eroppgitt til mellom 30 % til 70 %) i gjennomsnitt leg-ger til grunn at deler av disse kostnadene også tid-ligere ble refundert.

Tabell 1.3 kan derfor oppsummere følgene avintroduksjonen av full refusjon av utgående MVAfor filmprodusentene.

Dette er rundt 10 MNOK høyere enn estimerti 2004. Forskjellen skyldes primært følgende for-hold:– Det produseres mer film– Andelen MVA-belagte kostnader er høyere

Enkelte kortfilmprodusenter PwC har vært i kon-takt med uttrykker at de for enkelte produksjonersliter med å passere 50.000 NOK i omsetning, damarkedet for slike produksjoner er begrenset.Disse vil i så fall ikke nyte godt av MVA-fradraget.

Som følge av innføringen av differensiert MVApå kinobilletter i 2005 ble overføringene fra Kultur-og kirkedepartementet til Norsk filmfond redusertmed MNOK 15 for driftsåret 2005. Samtidig harimidlertid den samlede forhåndsstøtten til norskfilm blitt økt betydelig. Det er derfor vanskelig å siom reduksjonen i bevilgningene har hatt reelle føl-ger for produsentene.

Tabell 1.2

Utgifter MNOK MVA INKL MVA

Produksjon 12 1,11 13,11Lansering 2,6 0,65 3,25

Totalt 14,6 1,76 16,36

Tabell 1.3

MNOK

Spillefilm 37Kortfilm 3,2Sum MVA 40,2Fratrekk før 16,1Endring 24,1


4.3 Distributørene

De fleste distributører av kinofilm eier også rettig-hetene til andre vinduer av verdikjeden. Det vil siat balanseforholdet mellom inntekter fra kino ogandre vinduer (som kjøpefilm, leiefilm, Video onDemand, Electronis Sell Through og visningsret-

tigheter til TV) har hatt mye å si for hvor stor andeldet forholdsmessige fradraget har utgjort før 2005.

Det er en kjensgjerning at mens kinomarkedethar vært relativt stabilt, har inntektene fra andrevindu økt betydelig. Dette skyldes primært denstore suksessen DVD som format har hatt på kjø-pefilm. Det er derfor naturlig å tro at distributøre-

Figur 1.3 Kilde: Norsk filmfond

Figur 1.4 Kilde: FILM&KINO & Norsk Videogramforening

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2002 2003 2004 2005 2006

KjøpefilmFilmleie


nes forholdsmessige fradragsmuligheter haddevært høyere i dag enn tilfellet var da forrige estimatble lagt til grunn.

Da det er umulig å tolke fordelingen av inntek-ter fra distributørenes regnskap (og enkelte sel-skap har ikke regnskap offentliggjort, da de eravdeling av utenlandske virksomheter), legges hertil grunn de 24 MNOK som distributørene esti-merte i 2003.

Tar en hensyn til at distributørenes felleskost-nader og kostnader knyttet til kinodistribusjon harøkt med økningen i konsumprisindeksen, vil de 24MNOK være 4,3 % høyere i 2006. Dette utgjør 25MNOK.

Det forholdsmessige fratrekket distributørenela til grunn for 2005 var basert på fordelingen avinntekter med og uten MVA. Mens kinoog leie-markedet for DVD har vært relativt stabilt i perio-den, har kjøpefilmmarkedet eksplodert. I tillegghar inntekter fra Video on Demand og ElectronicSell Trough (streaming og nedlasting av film frainternett) kommet til.

Gitt at den beregning som ble lagt til grunn i2004 gir en lavere grad av forholdsmessig fradrag,ville sannsynligvis distributørenes grunnlag forfradrag av kostnader ha økt med rundt 10 %.

Dette innebærer at følgene for distributøreneav lovendringen sannsynligvis har hatt mindrebetydning enn forventet i 2004. Samlet effekt fordistributørene estimeres til 22,5 MNOK for 2006.

Spørreundersøkelsen som ble sendt ut til distri-butørene stilte spørsmål ved om endringen avloven har medført endringer i atferd. En av kom-mentarene til en av respondentene er som følger:

«Vi bruker rett og slett mer penger på lanserin-gen når den har blitt 25 % «billigere»

Slike følger av endringen er av naturlige årsakerikke inkludert i estimatet.

Det er 10 av 16 distributører som har hatt nor-ske filmer i sin portefølje de siste to årene.

4.4 Kinoene

Ved innføringen av differensiert MVA på kinobillet-ter, var det knyttet forventinger til om kinoene villefortsette økningen i billettprisene eller om de villeta hele eller deler av økningen lovpålagt differensi-ert MVA ville medføre.

Figur 1.5 dokumenterer at kinoene hadde enreell nedgang i gjennomsnittlige billettinntekter.Samme figur fra FILM&KINO viser at kinoen selvikke i 2006 hadde kommet opp på samme nivå somi 2004.

Historisk har gjennomsnittlig billettpris øktlangt mer enn konsumprisindeksen. Dette illustre-res i figur 1.6, hvor en før innføringen av MVA i2005 kun et år siden 1996 hadde hatt en lavereøkning i billettpriser enn konsumprisindeksen –KPI (2000).


Prisutvikling 2000 - 2006

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Kro

ner

Netto

Netto 52,47 55,29 58,72 62,59 65,49 64,56 65,36

1 2 3 4 5 6 7


Figur 1.6 viser videre at i 2005 og 2006 har kino-ene hatt en lavere økning i sine inntekter per solgtebillett enn økningen i KPI.

Utfordringen med estimatene i 2003 og 2004var at de kommunale kinoene som var integrert delav kommunen (ikke skilt ut i egne aksjeselskapeller interkommunale selskap) i realiteten haddefull fradrag av utgående MVA som følge av kom-pensasjonsordningen som ble introdusert 1. januar2004. Dette var imidlertid mer et gode foreierne/kommunene, da de færreste kinoer fikkrefundert pengene fra kommunen.

Hadde en fortsatt med det lovverket som var i2004 ville derfor en rekke kinoer i praksis operertmed fullt fradrag på inngående MVA, mens deandre kinoene hadde operert med forholdsmessigfradrag.

Norske kinoer går i stor grad med underskudd.Det vil si at de fleste kinoene er avhengig av åmotta kommunal støtte direkte eller indirekte(gunstige leieavtaler, kommunen betaler for strømetc). De samlede kostnader er derfor høyere enninntektene i bransjen.

Figur 1.7 viser fordelingen av kostnader fornorske kinoer for driftsårene 2003–2005. For

Figur 1.6 Kilde: FILM&KINO & Statistisk Sentralbyrå

Prosentvis prisutvikling vs endring i KPI - 1996-2006

-4,0 %

-2,0 %

0,0 %

2,0 %

4,0 %

6,0 %

8,0 %

10,0 %

12,0 %

Kinobilletter

KPI

Kinobilletter 5,9 % 5,4 % 10,8 % 2,7 % 2,8 % 5,4 % 6,2 % 6,6 % 4,6 % -2,0 % 1,1 %

KPI 1,2 % 2,6 % 2,2 % 2,3 % 3,1 % 3,0 % 1,3 % 2,5 % 0,4 % 1,6 % 2,3 %

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006


32 %

29 %11 %

5 %

3 %

1 % 19 %

FilmleieLønnHusleiePRInvestFilmfraktAndre


mange kinoer er kostnadene høyere enn inntek-tene, og i 2005 var kommunenes nettotilskudd på31 MNOK (mot 30 MNOK i 2004).

Da det ikke forelå MVA på filmleie i 2004, med-fører ikke innføringen av MVA på filmleie endrin-ger i kinoenes økonomi. For en rekke mindrekinoer og filmklubber har imidlertid innføringenav MVA på filmleie medført høyere kostnader dade ikke omsetter nok til å være MVA pliktig.

De fleste kinoer har operert med forholdsmes-sig fradrag av MVA. Figur 1.8 viser at grunnlagetfor forholdsmessig fradrag har økt i takt med at enstadig større andel av kinoen inntekter stammerfra andre kilder enn billettsalg.

I tillegg har en rekke kinoer gjennom Huns-bedt-dommen fått godkjent en høyere andel fra-dragsberettig kostnader. Følgene av denne dom-men er vanskelig å estimere og er derfor ikkeinkludert i de videre beregninger.

Da FILM&KINO ikke har fått systematisert deinnrapporterte regnskapene for driftsåret 2006 måen bruke tallmateriell fra 2004 og 2005, samt kjentetall fra 2006 og 2007.

Basert på omsetningen i markedet står kinoenesom fikk kompensert for mva i 2004 for rundt 23 %

av omsetningen, mens private kinoer og kommu-nale AS står for 77 % av markedet.

I 2005 er det registrert utgifter på 872,7 MNOK.Rundt 75 % av disse er knyttet til kinoer som i 2004ikke hadde kompensert for MVA gjennom kommu-nen.

Blant de samlede utgiftene er rundt 28 % moms-pliktige (ser da bort fra husleie, som det kan hablitt innført MVA på som følge av frivillig registrer-ting i etterkant av lovendringen). Rundt 3 % vilimidlertid være utgifter kinoen uansett ville hattfull refusjon for (kioskvarer og utgifter relatert tilkinoreklame).

Dette legger grunnlag for at kinoene i 2005 villehatt utgifter på 32,7 MNOK. Enkelte av de størstekinoen opererte med forholdsmessig fradrag pårundt 30 % i 2004 (kilde: spørreundersøkelse i sam-arbeid med FILM&KINO). Undersøkelsen viserimidlertid også at kinoer som til sammen stod for25 % av kostnadene i 2005 benyttet seg av forholds-messig fradrag.

Basert på et forholdsmessig fradrag på 30 % vilkinoene i 2005 kunne kreve 3,3 MNOK under dengamle loven. Det reelle fratrekket er imidlertidhøyere etter Hunsbedt-dommen.


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1997 1999 2001 2003 2005

Andre inntekterReklameVaresalgBillettinntekter


Samlet blir fordelen for kinoene da estimert til29,5 MNOK.

Beregningen legger til grunn relativt begren-sede investeringer. For kinoselskap som skal foretabetydelige investeringer, vil disse bli langt billigeremed den nye ordningen. Eksempelvis estimererFILM&KINO at digitaliseringen av norske kinoervil ha en kostnadsramme på rundt 315 MNOK(kilde: FILM&KINO). Gitt at dette er nettopris,ville investeringen blitt 79 MNOK dyrere. Trekkeren fra forholdmessig fradrag på 24 MNOK vil diffe-ransen være på 55 MNOK i favør av bransjen.

Når investeringene i digitalt utstyr kommer, oghvilke forretningsmodeller de vil basere seg på, erennå ikke avgjort.

For flere kinoer har imidlertid lovendringenmedført økte kostnader. De kinoene som omsetter

for under 50.000 NOK årlig får ikke MVA-regis-trere seg og dermed vil økningen i filmleien med25 % representere en økonomisk belastning.

Blant Bygdekinoens 229 samarbeidspartnere,finner en mange lag og organisasjoner som ikke fårrefusjon på MVA.

Norsk filmklubbforbund har klaget på følgeneav lovendringen til Oslo fylkesskattekontor ogSkattedirektoratet (via Finansdepartementet). Dehar regnet ut at deres medlemmer samlet har enårlig ekstrakostnad på 100.000 NOK som følge avøkt filmleie.

Tar en utgangspunkt i spørreundersøkelsen,får flertallet av kinoene refundert midler fra staten.Dette er illustrert i figur 1.9.

Figur 1.9 Kilde: Spørreundersøkelse med FILM&KINO

I løpet av regnskapsåret 2006, fikk kinoen refundert MVA eller måtte den betale MVA?

0

10

20

30

40

50

60

Måtte betale Refundert

Anta

ll


Figur 1.10 viser hvilke kinoer som mener at dekommer bedre eller dårligere ut av reformen.

Ikke uventet er det i stor grad blant de minstekinoene en finner oppfatningen av at de har kom-met dårligere ut økonomisk.

4.5 Publikum

Da det ble lagt på 7 % MVA på kinobilletter, var fler-tallet i Kulturkomiteen på Stortinget opptatt av atpublikum ikke skulle være de som måtte betale«regningen», ved at kinoene dekket MVA-satsengjennom redusert inntjening.

I utgangspunktet hadde Samrådet for MVA påkinobilletter lagt til grunn en differensiert MVA på6 %, men i statsbudsjettet for 2005 ble satsen satt til7 %, og videre ble satsen økt til 8 % i statsbudsjettetfor 2006.

I følge FILM&KINO sin oversikt over utviklin-gen i gjennomsnittlig billettpris på kino i perioden2000 til 2006 (se figur 1.11), ser en at kinoene til

tross for nedgangen i sine inntekter per billett ikkehar tatt rom for hele økningen i pris til forbrukersom følge av innføringen av differensiert MVA.

Historisk har gjennomsnittlig billettpris øktlangt mer enn konsumprisindeksen (KPI). I følgefigur 1.12 har økningen i prisen på kinobilletter økti takt med

Mens KPI økten med 24,9 % fra 1996 til 2006(tilsier en pris på 50,28 NOK), har snittprisen forforbruker økt til 70,58 NOK i 2006.

Samlet utgjør utgående MVA på omsetningenav kinobilletter:– 2005: 51 MNOK– 2006: 62,7 MNOK

Fordelingen av belastningen dette medfører er for-delt som vist i figur 1.13 (justert for inflasjon).

Figuren viser at fordelingen av belastningen errelativt jevnt fordelt mellom kinoene og publikum.

Målt i absolutte tall er fordelingen som vist ifigur 1.14.

Figur 1.10 Kategori:Årlig besøk:1 > 200.0002 100.000–199.9993 35.000–99.0004 10.000–34.9995 < 10.000Kilde: Spørreundersøkelse med FILM&KINO

Har kinoens økonomi bedret eller forverret seg som følge av introduksjonen av MVA?

4

12

7

12

43 3

13

7

10

23

2

0

5

10

15

20

25

Bedret Forverret Ingen endring

12345Kjede


Samlet effekt for kinoene blir korrigert forutgående MVA på minus 3,1 MNOK i 2006.

For publikum utgjør den ekstra belastningen30,1 MNOK.

Enkelte kinoer, distributører og produsenterhar oppgitt at de tror at den økte prisen på kinobil-letter har medført en nedgang i kinobesøket. Sær-lig vises det til at konkurransen med kjøpefilm har


Prisutvikling 2000 - 2006

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Kro

ner

Brutto

Netto

Brutto 52,47 55,29 58,72 62,59 65,49 69,04 70,58

Netto 52,47 55,29 58,72 62,59 65,49 64,56 65,36

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Figur 1.12 Kilde: FILM&KINO & Statistisk Sentralbyrå

Prosentvis prisutvikling vs endring i KPI - 1996-2006

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

Kinobilletter

KPI

Kinobilletter 5,89 % 5,37 % 10,78 % 2,65 % 2,76 % 5,37 % 6,20 % 6,59 % 4,63 % 5,43 % 2,22 %

KPI 1,2 % 2,6 % 2,2 % 2,3 % 3,1 % 3,0 % 1,3 % 2,5 % 0,4 % 1,6 % 2,3 %

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006


hardnet til, både med tanke på pris og lanseringkortere tid etter kinopremieren.

Antallet som har bekreftet dette i undersøkel-sen varierer mye:– 9 % av kinoene

– 43 % av distributørene– 33 % av produsentene

Samlet kinobesøk har imidlertid samlet gått opp fra2004 til 2006.

Figur 1.13

45 % 52 %

55 % 48 %

0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %

100 %

2005 2006

PublikumKino

Figur 1.14

22,832,6

28,3

30,1

0

10

20

30

40

50

60

70

2005 2006

MNO

K PublikumKino


4.6 Staten og Norsk filmfond

4.6.1 Reduksjon i de statlige overføringene

Som følge av innføringen av differensiert MVA påkinobilletter, som gav produsenter mulighet forfullt fratrekk av inngående avgift, ble overførin-gene fra Kultur- og kirkedepartementet til Norskfilmfond redusert med MNOK15 for driftsåret2005.

4.6.2 Endring i regelverket i Norsk filmfond

Etter at muligheten for fratrekk av inngående MVAble introdusert fra 1. januar 2005 endret Norskfilmfond regelverket mht hva som er budsjett-grunnlaget for enhver søknad til fondet.

Fra å operere med budsjetter med forholds-messig fratrekk (prosentvis andel trukket fra,basert på hvor stor andel av inntekten en forventetville stamme fra avgiftspliktig omsetning), somprodusenten gjerne ikke visste om ville bli god-kjent av det lokale fylkesskattekontoret, ble grunn-laget for støtten endret til nettobudsjett (budsjett,eksklusiv MVA).

4.6.3 Følger for Staten

Endringen i statens proveny utgjør summen avendringer for produsenter, distributører, kinoer ogpublikum (tabell 1.4).

Legger en til grunn at staten reduserte overfø-ringene til Norsk filmfond med 15 MNOK i 2005,kommer staten positivt ut av reformen.

Samlet effekt og følgene for hver enkelt aktører illustrert i figur 1.15.

Figur 1.15

Tabell 1.4

Inngående: MNOK


Sum inngående: 76,1

Utgående: MNOK


Sum utgående: 62,7

Staten -13,4


5 Administrative følger

De administrative følgene for produsenter, distri-butører, kinoer og Norsk filmfond er hentet inngjennom spørreundersøkelser og direkte kontaktmed utvalgte aktører.


Blant de 15 produsentene som svarte på spørreun-dersøkelsen sier flertallet (70 %) at endringen ikke

eller i liten grad har medført administrativt merar-beid (se figur 1.16).

15 % av utvalget mener at det nå er mye meradministrativt arbeid for produsentene.

Kommentarene i fritekst spriker på sammemåte som i svarene over:

«Innføringen har faktisk ført til mye mindreadministrativt arbeid. Det var mye arbeid knyt-tet til å forholde seg til det forholdsmessige fra-dragene. Det ble mye brevskriving til offentligemyndigheter (søke om godkjenning av for-

Figur 1.16

31%

39%

15%

15%

ingeni liten gradnoe mermye mer


Hvilke følger har innføringen av MVA hatt å si for administrativt arbeid ved din kino

0

5

10

15

20

25

30

35

1 2 3 4 5 6

Lite - Mye


holdsmessig fradrag, svare på avgrensede kon-troller, avklaringer til Filmfondet). I tillegg vardet en utfordring for regnskapskontoret åholde orden på de forskjellige forholdstallenepå de forskjellige prosjektene. Når man i tilleggmåtte etterjustere noen prosjekter basert påfaktisk omsetning (som ble klart 1–2 år etter atprosjektregnskapet var avsluttet), gjorde detkaoset komplett. I tillegg løp alltid produsentenen økonomisk risiko for at fylkesskattekontoretskulle skifte mening på hva de godkjente ogikke godkjente ift. beregningsnøkkelen. Takkog pris for at vi er ferdige med dette!»

«Tatt i betraktning at Norsk Filmfond harredusert tilskuddet sitt og at innføring av momsbetydd ekstremt mye ekstraarbeid, er det ikkeså positivt som vi hadde forestilt oss. Fylkes-skattesjefen kjører begrenset bokettersyn flereganger i året og vi har nettopp blitt nektetmomsfradrag for kostnader ført i for sen moms-periode og fått tilleggskatt.»

5.2 Distributørene

Blant de 7 distributørene som har svart helt ellerdelvis på undersøkelsen, svarer samtlige at det harblitt noe mer arbeid etter lovendringen.

5.3 Kinoene

Blant de 90 kinoene som svarte på undersøkelsenfordeler antallet seg som følger over en skala fra 1til 6, hvor 1 er lite og 6 er mye,se figur 1.17.

5.4 Norsk filmfond

Norsk filmfond har gjort seg en rekke erfaringermed utfordringene bruken av forholdsmessig fra-

drag representerte. For mange produsenter vardet forskjell på hvor mye fylkesskattekontoret tillotav forholdsmessig fradrag før produksjonen (somer budsjettet Norsk filmfond tok utgangspunkt i)og den endelige fordelingsnøkkelen.

Den endelige prosenten visste en gjerne ikkeom før etter 2 år, og praksis varierte veldig fra fyl-kesskattekontor til fylkesskattekontor.

Spillefilmkoordinator Arve Figenschou og tidli-gere controller, Ragnhild Skaale, er begge av denoppfatning at de administrative utfordringene medden gamle ordningen var langt større for Norskfilmfond.

Flere klagesaker krevde vesentlig oppfølgingfra fondet og i det forekom mange transaksjonermellom fondet og produsenter som følge av at detforholdsmessige fradraget ble justert i etterkant avproduksjonen.

For Norsk filmfond var det derfor en lettelse åslippe å forholde seg til den gamle ordningen, daden har representert betydelige administrativtmerarbeid.

6 Holdninger til endringene

Gjennom spørreundersøkelsene har produsenter,distributører og kinoer blitt bedt om å vurdere densamlede erfaringen med innføringen av differensi-ert MVA på kinobilletter.


Blant de 15 produsentene som svarte på spørreun-dersøkelsen sier flertallet (62 %) at endringen sam-let sett er positiv eller noe positiv (se figur 1.18).

Figur 1.18

0% 15%

23%

23%

39%negativtnoe negativtverken neg/posnoe positivtpositivt


15 % av utvalget er noe negativ, mens 23 % erindifferent i forhold til følgene av lovendringen.

6.2 Distributørene

Blant de 7 distributørene som har svart helt ellerdelvis på undersøkelsen er samlet holdning til end-ringen som illustrert i figur 1.19.

20 % i utvalget er noe positive, 40 % indifferentog 40 % noe negativ.

6.3 Kinoene

Blant de 90 kinoene som svarte på undersøkelsenfordeler antallet seg som illustrert i figur 1.20 overen skala fra 1 til 6, hvor 1 illustrerer negativ hold-ning og 6 positiv holdning.

Fordelingen er i utgangspunktet meget jevntfordelt, med en liten overvekt på den negativedelen av skalaen.

Videre har FILM&KINO analysert fordelingenav besvarelsene etter størrelsen på kinoene.Denne er illustrert i figur 1.21.

Ulike fargekoder viser fordelingen mellomstore og små kinoer, hvor kategori 1 kinoer er destørste og kategori 5 kinoer med besøk under10.000. Også kinokjeder, som Norsk kinodrift ogSF Kino, har fått sin egen fargekode.

Av figur 1.21 kan en konkludere med at det iførste rekke er kjedene og de største kinoene somer fornøyd med ordningen. En finner ikke kinoersom er absolutt negativ til endringen før en kom-mer til kinoer i kategori 3. Dette samsvarer meddet som er registrert tidligere i denne gjennom-gangen.

Blant de minste kinoene finner en likevel enstor spredning i den samlede holdningen til lov-endringen.

Her følger en del kommentarer ført opp somfritekst i kommentarfeltet på undersøkelsen.

Av positive kommentarer til endringen finneren blant annet:

«Innføringen av mva på kinobilletter har gjortdet mye mer attraktivt for både kommunale ogprivate utbyggere å investere i kinoinfrastruk-tur. Mva-innføringen har vært tidenes mesteffektive politiske grep for økt kinobruk og øktkvalitet i kinotilbudene over hele landet, da denhar direkte utløst bygging av kinoanlegg, hvordet ellers ikke ville vært økonomisk mulig forbyggherre eller leietaker.» (Kinokjede)

Etter hva vi har kunnet erfare slår MVA-endringen ut negativt i «normalår» med liteinvesteringer – særlig etter at mva-satsen øktetil 8 % og Hundsbedtdommen ga oss høyere for-holdsmessige fradrag i «gammel modell». Fornyetableringer eller vesentlige reinvesteringervil den initielle mva-fradraget på investeringerbidra til en positiv effekt.» (Kategori 1)

«Etter innføringa av MVA har vi sett vekkføringa av rekneskapen. Før gjorde kasserardet sjølv. Mykje enklare for kasserar, men utgif-ter på ca. 10.000 pr år. Men vi har jo fått att 3ganger så mykje, så det har lønt seg for oss.»(Kategori 5)

«Den nye ordningen stiller alle kinoer pålikt, noe en i det store og hele kan se på sompositivt.» (Kategori 5)

Enkelte kinoer uttrykker at endringen har repre-sentert små endringer:

«Merker liten forskjell nå fra tidligere.»

Figur 1.19

40%

40%

20%0%

negativtnoe negativtverken neg/posnoe positivtpositivt



Alt i alt, synes du at innføringen av MVA på kinobilletter var positiv eller negativ for kinodriften ved din kino?

13,6 % 12,3 %

24,7 % 24,7 %

16,0 %

8,6 %

0,0 %

5,0 %

10,0 %

15,0 %

20,0 %

25,0 %

30,0 %

1 2 3 4 5 6

Negativ - Positiv

Figur 1.21 Kategori:Årlig besøk:1 > 200.0002 100.000–199.9993 35.000–99.0004 10.000–34.9995 < 10.000Kilde: Spørreundersøkelse med FILM&KINO

Alt i alt, synes du at innføringen av MVA på kinobilletter var positiv eller negativ for kinodriften ved din kino?

1 Negativ / 6 Pos

0,0 %

10,0 %

20,0 %

30,0 %

40,0 %

50,0 %

60,0 %

1 2 3 4 5 Kjede

Kinostørrelse

654321


«Innføring av mva har hatt forsvinnendeliten betydning i positiv eller negativ retning forxxxxx kino.» (Kategori 3)

Noen kommenterer negative sider ved endringen:

«Kulturbilletter uten moms og kinobillettermed moms i samme hus, virker ikke bra. Detbør være enten eller med moms på kultur.»(Kategori 3)

«Det beløpet vi får refundert går inn i kom-munens store kasse, og kommer ikke selvekinoen tilgode.» (Kategori 5)

«Netto billettinntekter har blitt laver og detadministrative arbeidet har økt. Ser ikke noepositivt med innføringen av moms på kinobillet-ter. Det bør fjernes.» (Kategori 5)

«25 % mva på gebyr til brukere av Bygdeki-noen slår negativ ut for små private lag og for-eninger som ikke har mva-regnskap. Disse harfått en prisøkning på 25 % samtidig som inntek-tene har gått ned med 8 % (vi har ikke øket bil-lettprisene).» (Bygdekinoen)

«Innføring av MVA på kinobilletter harmedvirket til at kinoens underskudd har økt.Momsrefusjonen kommer ikke kinoen direktetil gode, men kommunens regnskap totalt. Bil-lettprisen øker i et marked der kinoen er kraftigkonkurranseutsatt av privat storskjerm i detusen hjem.» (Kategori 5)

7 Samlet vurdering

Avslutningsvis oppsummeres erfaringene for deaktuelle aktørene.


Filmprodusentene har fått klare fordeler med lov-endringen. De fleste oppgir at de finner dagensordning langt enklere å administrere og holdnin-gene blant produsentene er i stor grad at lovendrin-gen har vært til det beste for bransjen.

Den samlede økonomiske effekten av lovend-ringen avhenger av om en inkluderer reduksjoneni bevilgningene til Norsk filmfond i 2005 som enpermanent reduksjon i støtten til norske produsen-ter. Den samlede støtten til Norsk filmfond harbåde i 2006 og 2007 fått økte bevilgninger fra sta-ten.

Enkelte produsenter av kortfilm sliter med å haen årlig omsetning på over 50.000 NOK, og vil der-for heller ikke få fradrag for inngående MVA.

7.2 Distributørene

Distributørene kommer godt ut av lovendringen,men den sterke økningen i inntekter fra andrevindu i verdikjeden enn kino har bidratt til at distri-butørene synes å være indifferent til endringene.

7.3 Kinoene

Kinoene er den aktøren som i minst grad har kom-met godt ut av lovendringen økonomisk. På lengresikt vil imidlertid store investeringer bidra til at lov-endringen eksempelvis vil gjøre overgangen tildigital visning og distribusjon langt rimeligere enntilfellet hadde vært med forholdsmessige fradrag.

For enkelte kinoer har imidlertid lovendringenmedført en betydelig økning i kostnadene. For dekinoene som omsetter for under 50.000 NOKutgjør lovendringen en betydelig merkostnad iform av at filmleien har blitt 25 % dyrere (MVA erlagt på).

Blant Bygdekinoens 229 samarbeidspartnerefinner en mange lag og organisasjoner som i dagikke får refusjon på MVA. En av deres mest betyde-lige kostnader, filmleie, har blitt 25 % dyrere.

Norsk filmklubbforbund har klaget på følgeneav lovendringen. De har regnet ut at deres med-lemmer samlet har en årlig ekstrakostnad på100.000 NOK som følge av økt filmleie.

Flertallet av kinoene har håndtert de adminis-trative følgene av lovendringen på en god måte,men også her føler enkelte av de mindre kinoene atden nye ordningen har medført merarbeid.

Generelt er den samlede holdningen til lovend-ringen balansert, hvor de store kinoene roser end-ringene og de minste kinoene er negative.

7.4 Publikum

Publikum har måtte ta deler av kostnadene ved inn-føringen av differensiert MVA på kinobilletter.Mens kinoene har tatt halve belastningen ved diffe-rensiert MVA, betaler publikum nå mer for kinobil-lettene enn en normal prisøkning ville tilsi.

Belastningen både på publikum og kinoene harøkt ved innføringen av økt MVA til lav sats 1. januar2006, da satsen ble økt til 8 %.

Det er vanskelig å konkludere med at de øktekostnadene for publikum har bidratt til en nedgangi kinobesøket. Kinobesøket i 2006 var på høydemed besøket i 2004, til tross for økt konkurransefra kjøpefilm og nye digitale formidlingskanaler.


7.5 Staten

Avhengig om en legger til grunn at staten redu-serte overføringene til Norsk filmfond på 15MNOK eller ikke, utgjør lovendringen en litenreduksjon i statens proveny (-13,4 MNOK) eller etlite samlet overskudd for staten (1,6 MNOK).

I tillegg vil det være naturlig å tro at forvaltnin-gen av differensiert MVA er langt enklere enn ord-ningen med forholdsmessig fradrag. Eksempelvisble det operert med ulike praksis ved ulike fylkes-skattekontor både for kinoer og filmprodusenter.

En kan også regne med at staten ville ha måttelegge ressurser ned i en klage på forskjellsbehand-lingen av kinoer som ble en realitet etter at enkeltekommunale kinoer fra 1. januar 2004 kunne nytegodt av kompensasjonsordningen kommunenefikk på inngående MVA. En klage til Konkurranse-tilsynet og ESA var til vurdering av en rekkekinoer.

7.6 Norsk filmfond

Norsk filmfond fikk i utgangspunktet redusert sineoverføringer fra Kultur- og kirkedepartementetmed 15 MNOK, men de samlede bevilgninger erøkt betydelig de siste årene som følge av en meroffensiv filmpolitikk, hvor en ønsker at det skalproduseres flere filmer for kino enn tidligere.

For Norsk filmfond var det en lettelse å slippe åforholde seg til den gamle ordningen, da budsjet-ter med forholdsmessig fradrag har representertbetydelige administrativt merarbeid.

7.7 Oppsummert

Innføringen av differensiert MVA på kinobilletterog full MVA på filmleie og filmrettigheter for kinohar i det store og hele gått bra, men fremdeles sli-ter en del virksomheter med å etablere gode ruti-ner.

Lovendringen har hatt enkelte uforutsette forfilmprodusenter og mindre kinoer, da de ikkeomsetter for over 50.000 NOK årlig.

Med den nye ordningen er det større rom for åsamarbeide mellom aktørene (eksempelvis kjede-drift for kinoer), investeringer blir billigere og detvil forekomme langt færre utfordringer mht å for-valte ordningen.

Undervedlegg 1

Spørreundersøkelse kinoer

1. Navn på kino:2. Besøk 2006:3. Selskapsform: Valg (privat AS, kommunalt AS,

KF/IKF, kommunal, lag/organisasjon)4. Min kino er berørt av innføringen av merverdi-

avgift på kinobilletter Valg (ja/nei) (Hvis nei –undersøkelse avsluttes) Kommentar: Kinoermed en omsetning på under 50 000 kr er rap-porterer ikke merverdiavgift.

5. Har kinoens økonomi bedret eller forverret segsom følge av introduksjonen av MVA? Valg (3alternativer: forverret, ingen endring, bedret)

6. Hadde kinoen forholdsmessig fradrag for MVAfør reformen i 2005? Valg (ja/nei)

7. Hvis ja, hvor stor prosentandel: Fritekst8. I løpet av regnskapsåret 2006, fikk kinoen refun-

dert eller måtte en betale MVA? Valg (refun-dert/betalte)

9. Hvor mye utgjorde dette? Fritekst10. Medførte MVA på kinobilletter at kinoen økte bil-

lettprisen 1. januar 2005? Valg (ja/nei)11. Hvor mye endret billettprisen seg? Valg (<mva,

=mva, >mva)12. Hvis ja, tror du at denne økningen i prisen fikk

følger for kinobesøket? Valg (ja/nei)13. Har kinoen gjort investeringer over 100.000,-

kroner i løpet av 2006? Valg (ja/nei)14. Hvis ja, hvor mye? Fritekst15. Har muligheten for fratrekk av MVA gjort det

enklere for kinoen å foreta investeringer? Valg(ja/nei)

16. Har din kino endret atferd i forhold til kjøp av tje-nester som renhold, regnskapstjenester osv somfølge av muligheten av fratrekk av MVA på kjøpav tjenester? Valg (ja/nei)

17. Hvis ja, hvordan? Fritekst18. Hvilke følger har innføringen av MVA hatt å si

for administrativt arbeid ved din kino? Skala (4:Ingen, i liten grad, noe mer, mye mer)

19. Alt i alt, synes du at innføringen av MVA påkinobilletter var positiv eller negativ for kinodrif-ten ved din kino? Skala (5: 1 positiv-5 negativ).

20. Om du har kommentarer til undersøkelsen ellerMVA på kinobilletter kan du skrive det her:

Spørreundersøkelse distributører

1. Navn på selskapet:2. Omsetting fra kino i 2006:


3. Har selskapets økonomi bedret eller forverret segsom følge av introduksjonen av MVA? Valg (3alternativer: forverret, ingen endring, bedret)

4. Hadde selskapet forholdsmessig fradrag for MVAfør reformen i 2005? Valg (ja/nei)

5. Hvis ja, hvor stor prosentandel: Fritekst6. I løpet av regnskapsåret 2006, fikk selskapet

refundert eller måtte en betale MVA? Valg(refundert/betalte)

7. Hvor mye utgjorde dette? Fritekst8. Tror du at innføringen av MVA på kinobilletter

fikk følger for kinobesøket? Valg (ja/nei)9. Har muligheten for fratrekk av MVA ved lanse-

ring og distribusjon av norske filmer medført for-deler for distributørene? Valg (ja/nei)

10. Hvis ja, hvilke? Fritekst11. Hvilke følger har innføringen av MVA hatt å si

for administrativt arbeid i selskapet? Skala (4:Ingen, i liten grad, noe mer, mye mer)

12. Alt i alt, synes du at innføringen av MVA påkinobilletter var positiv eller negativ for ditt sel-skap? Skala (5: 1 positiv-5 negativ).

13. Om du har kommentarer til undersøkelsen ellerMVA på kinobilletter kan du skrive det her: Fri-tekst

Spørreundersøkelse filmprodusenter

1. Navn på selskapet:2. Samlet omsetning i 2006: Fritekst3. Samlet avgiftspliktig omsetning i 2006: Fritekst4. Har i 2006 produsert: Klikk av en eller flere

(kortfilm, novellefilm, dokumentarfilm forfjernsyn, kinodokumentar, spillefilm, fjernsyns-drama)

5. Har introduksjonen av MVA i 2005 påvirket sel-skapets økonomi, og i så fall på hvilken måte?Nei/Ja (3 alternativer: forverret, ingen end-ring, bedret)

6. Opererte selskapet med delt omsetning/forholds-messig fradrag for MVA før lovendringen i 2005?Valg (ja/nei)

7. Hvis ja, hvor stor prosentandel i gjennomsnitt forperioden 2000–2004 (alternativt for driftsåret2004): Fritekst

8. I løpet av regnskapsåret 2006, fikk selskapet sam-let sett refundert eller måtte en betale MVA? Valg(refundert/betalte)

9. Hvor mye utgjorde dette? Fritekst10. Tror du at økningen i billettprisen som følge av

MVA på kinobilletter har medført redusert besøkpå kino? Valg (ja/nei)

11. I hvor stor grad har muligheten for fratrekk avMVA ved lansering og distribusjon av norske fil-mer medført økt ressursbruk i lanseringen av nor-ske filmer? 3 alternativer (i liten grad, noe, i storgrad)

12. Ved at produsentene i 2005 fikk refusjon av mer-verdiavgift på filmproduksjon, har dette medførtat NRK har kjøpt inn mer produksjoner utenifra?3 alternativer (nei/ja/ja, men dette skyldesandre forhold)

13. Hvilke følger har innføringen av MVA hatt å sifor administrativt arbeid i selskapet? Skala (4:Ingen, i liten grad, noe mer, mye mer)

14. Sett under ett, har innføringen av MVA på film-og kinosektoren hatt en positiv eller negativ følgefor din virksomhet? Skala (5: 1 positiv-5 nega-tiv).

15. Andre kommentarer til undersøkelsen/om MVAinne film- og kinosektoren; Fritekst


Vedlegg 2

Dokumentasjon – Tallinnhenting for kulturmomsutvalget

Av Kristian Lein, Per Kristian Alnes og Terje Onshus, Østlandsforskning

1 Organisering av idretten

Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité(NIF) er det øverste organ i idrettsbevegelsen iNorge, og dekker all organisert idrett, både elite ogbredde. Under NIF ligger idrettskretsene og særfor-bundene. Idrettskretsene er fellesadministrasjonerfor alle idrettene i fylket, mens særforbund er admi-nistrasjon av en spesifikk idrett for hele landet (somf.eks. Norges Fotballforbund, Norges Skiforbundetc.) Under idrettskretsene ligger idrettsrådene,som er koordineringsorgan for alle klubbene i enkommune. Deres hovedoppgave er å styrke idret-tens rolle og rammevilkår i lokalsamfunnet/kom-munen. De fleste særforbund har et fylkes-/region-ledd under seg (særkretser). Under idrettsrådeneligger klubb/idrettslag. Hver klubb/idrettslag kanha flere grupper som driver ulike idretter. De ulikegruppene er underlagt hver sin særkrets. Idrettensorganisering er vist i figur 2.1.

Den videre omtalen tar for seg organisering avidretten innenfor vårt utvalg, som består av: ishoc-key, basketball, fotball, skiidrett, friidrett, golf,håndball og volleyball. Vi har for disse innhentetregnskapsopplysninger fra særforbund, enkeltesærkretser, eliteserielag/1. divisjonslag, golfklub-ber og fra store idrettsarrangement (nærmereomtale av utvalg i kapittel 2).

Innen fotball består de to øverste divisjonenefor menn av henholdsvis 14 og 16 klubber. I flere avklubbene finnes det samarbeidende selskaper/stif-telser. Det finnes også klubber som er organisertsom rene idrettslag. Blant klubbene er det både lagsom leier og som eier anlegg. Modellen med sam-arbeidende selskaper kan inneholde følgendeeierstrukturer:– klubb har eierinteresser helt eller delvis i drifts-

selskap,– klubb har eierinteresser i eiendomsselskap,– stiftelser eier anlegg som klubb leier (klubb

har eierinteresser i stiftelse).– klubb har store investorer i sitt driftsselskap,

som har stor innflytelse over klubbens penge-strømmer.

I mange tilfeller kan inntekter fra kommersiellerettigheter overføres fra klubb til samarbeidendeselskap. F.eks. at spillere eies av klubben, mens dekommersielle rettigheter av spilleren overføres tilsamarbeidende selskap.

Der det er samarbeidende selskaper ba vi omkonsoliderte regnskap. For klubber som kun eridrettslag har vi regnskap for elitedelen av klub-ben, dvs. seniorlag.

Eliteserien i ishockey består av 10 klubber,hvorav 6 er organisert som idrettslag, mens 4 klub-ber har et samarbeidende selskap i form av etdriftsselskap som er organisert som et AS. Klub-ben eier driftsselskapet helt eller delvis. Ingen avklubbene er eier av hall eller anlegg, disse leies avkommunen. Vi har fått konsolidert regnskap derdet er samarbeidende driftsselskap. For klubber

Figur 2.1 Idrettens organisering.Kilde: Norges Idrettsforbund og Olympiske komité (NIF)


som kun er idrettslag har vi som i fotball mottattregnskap for elitedelen av klubben, dvs. seniorlag ide to øverste divisjoner.

Med unntak av én basketballklubb, er det ingenav eliteklubbene i de øvrige hallidrettene (basket-ball, håndball og volleyball) i vårt utvalg som eierhall eller anlegg. De er organisert som klubber/lagsom i de fleste tilfeller leier hall av kommunen. Rik-tignok er det to dameklubber og en herreklubbinnen håndball som disponerer egne haller. Disseeies imidlertid ikke av håndballklubbene, men aven egen stiftelse. Eliteserien i basketball for herrer(BLNO) består av 9 klubber, eliteserien i håndballfor damer og herrer består av totalt 24 lag, mensdet i eliteseriene for damer og herrer i volleyballsamlet er 16 lag.

Golf er den individuelle idretten i vårt utvalgmed mest kompleks eierstruktur i forhold tilanlegg og drift. Enkelte anlegg har både driftssel-skap og eiendomsselskap som selvstendige juri-diske enheter i tillegg til klubb, mens det i andre til-feller er den lokale golfklubben som eier anlegget.For de øvrige individuelle idrettene (ski og frii-drett) er det vanligvis slik at kommunen eier anleg-get og at klubb og/eller et eget driftsselskap (AS)står for de større arrangementene.

2 Innhenting av data

2.1 Utvalg av aktører

Utgangspunktet for arbeidet var at en skulle kon-sentrere seg om «den delen av idretten der detkommersielle innslaget er størst» og at dette i storgrad innenfor lagidretter blir knyttet opp motprofflisenser (jf kap 2 i oppdragsbeskrivelsen).

Utgangspunkt for utvalg av aktører var møtermed de respektive særforbund (i alt 8 inkl volley-ball). I møtene ble det for lagidrettene valgt utklubber som skulle kontaktes:– Fotball; alle klubbene i eliteserien og i 1. divi-

sjon herrer (tippeligaen og Adeccoligaen).– Håndball; alle klubbene i eliteserien.– Basketball; alle klubbene i eliteserien.– Ishockey; alle klubbene i eliteserien og fra 1.

divisjon.– Volleyball; særforbundet. Innenfor volleyball

er omsetningen per klubb så lav, selv på elite-nivå, at vi valgte å holde klubbene utenfor. Deter et stort sandvolleyball- arrangement som vibesluttet å sende ut skjema til.

I tillegg til klubber og særforbund ble det bestemtat det skulle innhentes skjemaopplyninger for alle

fotballkretsene, alle håndballregionene og de trestørste basketballkretsene.

For ski og friidrett ble det valgt å ta utgangs-punkt i respektive særforbund og større arrange-menter da dette ville omfatte størstedelen av detkommersielle innslaget. Utvalget av større arran-gementer ble foretatt sammen med særforbun-dene. Større arrangementer innen friidrett og ski-sport ble bedt om å sende inn prosjektregnskap.Arrangementene omfatter både elite- og breddear-rangementer, jf. kapittel 3.

For golf ble det sendt ut til skjema til alle klub-ber med 18-hullsbaner og 4 med 9 hullsbaner, tilsammen 60 skjemaer. Vi valgte å gå ut å be om kon-soliderte regnskapsopplysninger fra golfklubber.

For lagidrettene ble det gjort en avgrensning iforhold til lag med elitelisens (i 2007), mens regn-skapene gjelder for 2006. Dette innebærer at detfor noen klubber kan være at regnskapstalleneikke viser til den divisjon klubben spilte i for 2007.

2.2 Framgangsmåte ved innhentingen

I den innledende kontakten og møtene med sær-forbundene for lagidrettene ble det avtalt at disseskulle ta ansvaret for utsending av skjemaer tilklubbene. For de store arrangementene som ikkeligger under noe særforbund ble skjema sendt utdirekte til de respektive arrangementer. Skjema-ene innholdt poster for inntekter og kostnader(herunder også investeringer), hvor det skulleskilles på avgiftspliktige/ikke-avgiftspliktige inn-tekter og fradragsberettigete/ikke-fradragsberetti-gete kostnader.

Dessverre viste det seg å komme inn svært fåsvar. Det ble derfor nødvendig å følge opp største-delen av klubber og arrangører gjennom gjentattepurringer pr e-post og telefon. I et par tilfeller vardet nødvendig å avholde møter for å komme viderei arbeidet.

3 Kvalitet og generalisering

Innsamlede data fra særforbund og kretser vargenerelt av god kvalitet. I prosessens gang vistedet seg imidlertid at kvaliteten på de innsendtedata fra klubber innen lagidrettene og store arran-gementer i flere tilfeller var slik at de ikke kunnebrukes uten videre bearbeiding og analyse. Etstort problem var at flere av respondentene ikkehadde gjort forholdsmessige fradrag for inngå-ende merverdiavgift. Det viste seg derfor nødven-dig i flere tilfeller å hente inn mer detaljert regn-skapsinformasjon og opplysninger om hvor stor


andel av inngående mva. som er fradragsberetti-get. I tillegg ble det for enkelte idretter beregnetforholdstall for mva. til fradrag med utgangspunkti hvor stor del av omsetningen som er innenformva-området. Beregninger ble så langt det varmulig kontrollert ved bruk av mva-registeret.

For å være mest mulig presis finner vi det riktigå knytte kommentarer angående kvaliteten pådatamaterialet til hver enkelt av de aktuelle idretterog store arrangementer. I den sammenheng omta-les også hvor representativt tallmaterialet er forden kommersielle idretten, herunder i hvor storgrad det er mulig/forsvarlig å «blåse opp» fra detutvalget vi sitter med til å representere et totalbildefor respektive idrett (evt store arrangementer).

Fotball

Vi fikk fra Norges Fotballforbund skjemaopplysnin-ger for særforbundet og samlet for alle 18 fotball-kretsene. Vi fikk også oversendt anonymiserte, kon-soliderte regnskaper for samtlige tippeligalag (elite-serien) og for 9 av 16 adeccolag (1. divisjon). Dissekonsoliderte regnskapene viste imidlertid ikke for-delingen av inntekter innenfor og utenfor mva-områ-det og heller ikke fordelingen av kostnader med oguten fradrag, og dette var krevende å få innhentet.Det ble derfor i samråd med Norges Fotballforbundgjort et utvalg på 5 klubber, som var forutsatt åskulle representere mangfoldet i eliteserien. Fradisse mottok vi konsoliderte regnskapsopplysnin-ger hvor inntektspostene var fordelt på avgiftsplik-tig/ikke-avgiftspliktig og kostnadene på fradragsbe-rettiget/ikke-fradragsberettiget og regnskap forhver enkelt enhet/selskap. I de tilfeller hvor detikke var ført forholdsmessig fradrag, gjorde viberegninger etter drøftinger med klubbene og ved åse på forholdet mellom avgiftspliktig/ikke avgift-pliktig omsetning og ved bruk av mva-registeret.Fordelingen innenfor/utenfor mva-området for de 5klubbene ble så brukt for å beregne totaltall for tip-peligaen. Dette var mulig siden vi satt med detal-jerte regnskapsopplysninger for samtlige klubber.De oppblåste tallene skal da være rimelig dekkende,gitt at de 5 klubbene gir et representativt bilde avstrukturen på inntekts- og kostnadssiden. Investe-ringer for hver klubb, både i varige driftsmidler og ispillere, ble hentet ut fra balanseendringer ogavskrivninger/ nedskrivninger.

For Adeccoligaen mottok vi ingen skjemaopp-lysninger, kun detaljerte regnskaper for 9 klubber.Det ble gjort en fordeling innenfor/utenfor mva-området ut fra resultatene for tippeligaen. Sidenalle regnskapsopplysninger var anonymiserte og vi

ikke har informasjon om totalomsetning ellertotale kostnader i Adeccoligaen, har det ikke værtmulig for denne divisjonen å blåse opp til totaltall.

Håndball

Fra Norges Håndballforbund fikk vi inn tall for sær-forbundets egen aktivitet, fra alle 7 håndballregio-nene og for alle lagene i øverste divisjon for herrerog damer.

For klubbene var det ikke gjort noen fordelingav inntekter innenfor/utenfor mva-området og hel-ler ingen oppslitting i fradragsberettigete/ikke-fra-dragsberettigete kostnader. Gjennom drøftingermed håndballforbundet og ved hjelp av mva-regel-verket har vi beregnet fordeling innenfor/utenformva-området for de enkelte poster på inntektssi-den og fradrag for mva for de enkelte poster påutgiftssiden. En noe mangelfull detaljeringsgrad påbåde inntekts- og kostnadssiden i det innkomnetallmaterialet for klubbene har sannsynligvis svek-ket presisjonsgraden noe i beregningene. Viderehar det for enkelte av klubbene ikke vært mulig åskille ut regnskap for elitedelen fra klubbensøvrige aktivitet. Dette gjelder for 3 av 12 lag i elite-serien for herrer og for 4 av 12 lag i eliteserien fordamer. Dette kan ha bidratt til at omsetning utenforavgiftsområdet samlet sett har blitt noe høyere, ogde fradragsberettigete kostnadene noe lavere, ennhvis vi kun hadde mottatt regnskapsopplysningerfra elitedelen av klubbene.

Basket

Innenfor basketball mottok vi skjemabesvarelserfra særforbundet, de tre største kretsene og fra 7av 9 klubber i øverste divisjon for herrer (BLNO).For å lage en komplett statistikk for BLNO ble tallfor de to manglende klubbene beregnet ut fra opp-lysninger i mva-registeret og ved å benytte dengjennomsnittlige fordelingen av regnskapsposteneinnenfor og utenfor mva-området for de øvrigeklubbene.

For 4 av klubbene var det ikke mulig å skille utregnskapsopplysninger for kun elitedelen av klub-ben, og vi har der mottatt opplysninger for heleklubbens aktivitet. Inntekts- og kostnadsstruktu-ren avviker noe hvis en ser kun på elitedelen i for-hold til hele klubben. Nå er basketball en relativtliten idrett breddemessig sammenlignet medmange andre idretter, og mottatt materiale viser enrelativt liten forskjell mellom elitedel og hele klub-ben i samlet omsetning innenfor og utenfor avgifts-området.


Ishockey

Det var svært varierende kvalitet på mottatteskjema og regnskap fra eliteserielagene i ishockey.Bare 2 av klubbene hadde fylt ut skjema med ønsketspesifikasjonsgrad, samt en komplett fordeling avinntekter innenfor/utenfor mva-området. Ved åkombinere bruk av klubbens regnskap og regn-skapsinformasjon på innsendt skjema fikk vi framspesifisert inntekt på 9 inntektsposter for ytterli-gere 4 klubber. Vi har således regnskapstall for inn-tekter og kostnader spesifisert etter art og fordeltinnenfor/utenfor mva-området for 6 klubber. For deøvrige 4 klubbene var innrapportert regnskapsin-formasjon såvidt mangelfull at vi ikke kunne brukeverken skjema eller regnskap. For disse klubbenebrukte vi mva-registeret. Vi fordelte denne inntek-ten med samme prosent på de spesifiserte inntekts-postene som i vårt 6 klubbs utvalg. For kostnadssi-den var det på samme måte mulig å beregne til-fredsstillende data for til sammen 6 klubber, mensvi brukte mva-registeret for de 4 siste klubbene.

For 1. divisjon i ishockey brukte vi mye av densamme metodikken som for eliteserien. Vi hargjennom skjema og regnskap fått tilfredsstillendedata for 5 klubber. Vi har mangelfulle data for 3klubber, men vi har sum inntekter og sum kostna-der fra regnskapene.

Vi har blåst opp både inntekts- og kostnadstal-lene fra utvalget (hhv. 6 i eliteserien og 5 i 1. divi-sjon) til gjelde alle lagene. Oppblåsningen gjelderbåde andelen inntekter innenfor og utenfor mva-området, andelen kostnader fradragsberetti-get/ikke-fradragsberettiget og prosentvis forde-ling av inntektene og kostnadene på ulike poster.

Friidrett og ski

For friidrett og skiidrett ble det hentet inn tall frasærforbundene og fra større arrangementer. Viforsøkte også å innhente data fra noen større kret-ser/klubber innen friidrett, men på grunn av litensvarinngang, kunne vi ikke lage noen egen statis-tikk for dem.

I møtene med Norges Skiforbund og NorgesFri-idrettsforbund ble det valgt ut de store arrange-menter som det skulle innsamles tall fra (se omtalenedenfor).

Golf

For golf ble det som nevnt sendt ut skjema til samt-lige 18-hullsbaner, hvor vi ba om konsoliderte

regnskapsopplysninger. Her var frafallet stort,både som følge av lav svarprosent og en god delinnsendte opplysninger som ikke kunne brukes.Etter analyse og bearbeiding var utvalget reduserttil 8 klubber. Respondentene består av 6 klubbersom eier anlegget og 2 klubber med tilhørendeeiendomsselskap. Svarinngangen kan ikke beteg-nes som tilfredsstillende i forhold til å gi et repre-sentativt bilde. Vi tror imidlertid at statistikken ergod for gruppen 18-hullsbaner som eier anlegget.

Beregnede nøkler (totalfordeling) mht mva-pliktig/ikke-pliktig vil generelt være usikre fordiutvalget er lite. Selv med beregnede nøkler er detvanskelig ut fra dette utvalget å kunne gi et bilde avtotaliteten for golf-Norge. Årsaken er at det ikkefinnes noen oversikt over samlet økonomisk aktivi-tet. Det finnes dessuten en lang rekke ulike organi-sasjonsformer innen golf (jf kap 1), samtidig somden størrelsesmessige fordeling mellom disse ikkeer kjent.

Store arrangementer

Innhentingen dekker de fleste store arrangemen-ter. En del årlige arrangement vi ikke har egneregnskaper for, er dekket av regnskapene til sær-forbundene.

På basis av materialet er det mulig å analyserehvor stor andel av inntektene som er avgiftspliktigeog ikke avgiftspliktige og hvor store andeler avkostnadene som er fradragsberettigete og ikke fra-dragsberettigete. Utvalget dekker en stor andel avde største breddearrangementene omsetnings-messig. Disse andelene må i utgangspunktet like-vel sies å gjelde for det materialet de bygger på, ogikke representere et totalbilde for hhv. elite- ogbreddearrangementer. Årsaken er at, i likhet medgolf, er det totale omfanget omsetningsmessig ikkeer kjent. Grunnen er at det ikke i prosjektet bleforetatt noen kartlegging av det totale omfanget avarrangementer, både i antall og omsetning. F.eksfinnes det en rekke lokale, regionale og nasjonalearrangementer innen barne- ungdomsidrett ogbedriftsidrett.

Vårt materiale bekrefter forøvrig at elitearran-gementer samlet har en mye større andel avavgiftspliktige inntekter og større andel fradrags-berettigete kostnader enn breddearrangementer.Dette resultatet var forventet siden sponsorinntek-ter vanligvis er den viktigste finansieringskilden avelitearrangementer, mens breddearrangementer istor grad finansieres ved deltakeravgifter.


Vedlegg 3

Kulturmoms – Innsamling av data for konsekvensvurderinger

Av Knut Løyland og Knut Vareide, Telemarksforsking-Bø

Forord

Denne rapporten er utført på oppdrag fra Finans-departementet som et deloppdrag for det såkalteKulturmomsutvalget. Bakgrunnen for oppdragethar vært å kartlegge private aktører innen kultur-og opplevelsesnæringene. Med private menes hervirksomheter som ikke mottar statlig støtte. Devirksomhetene i disse næringene som mottar stat-lig støtte er omfattet av en egen undersøkelse gjen-nomført av Kultur- og kirkedepartementet. Meto-dene som er lagt til grunn for denne kartleggingener også benyttet for å kartlegge sports- og idrettsa-rangementer. Dette har dels overlappet med enegne undersøkelse av idretten utført av Østlands-forskning. De virksomhetene som er tatt med i Øst-landsforskning undersøkelse er derfor fjernet fraden undersøkelsen av sports- og idrettsarrange-menter som er dokumentert i den foreliggenderapporten. Knut Vareide og Knut Løyland har gjen-nomført analyser og skrevet rapporten, mensVidar Ringstad har hatt en konsulentrolle i prosjek-tet. Vi takker Inger Lande og utvalget for øvrig forinnspill og kommentarer til arbeidet. Videreønsker vi å takke Juridisk avd., Finansdepartemen-tet, for god og effektiv støtte i forbindelse med inn-henting av nødvendige tillatelser for tilgang tilregisterdata. Til slutt en takk til Skattedirektoratetfor effektiv formidling av momsdata.

Bø, den 24.01.2008Knut LøylandProsjektleder

1 Bakgrunn

Kulturmomsutvalget nedsatt ved kongelig resolu-sjon 1. desember 2006 har i sitt mandat bl.a. fått ioppdrag å vurdere en utvidelse av merverdiavgifts-plikten til de delene av kultur- og idrettsområdetsom i dag er unntatt. Utvalget er i den forbindelseblitt bedt om å anslå endringer i statens inntekterog økonomiske virkninger for virksomheter som

involveres. Dette innebærer et ikke ubetydeligkartleggingsarbeid av et samfunnsområde som peri dag er nokså lite oversiktelig. Spesielt gjelder detden delen av kultur- og idrettsområdet som ikkehar direkte budsjettrelasjon med Kultur- og kirke-departementet (KKD). For de som har slik rela-sjon kan imidlertid utvalget og sekretariatet noksåenkelt skaffe seg oversikt over aktører via KKDsarkiver. For å få en oversikt over andre berørtevirksomheter ble Telemarksforsking-Bø bedt om åbeskrive og gjennomføre et opplegg for kartleg-ging.

Innenfor nærmere avgrensede sektorer ønsketutvalget et register over aktører som opererer ikultur- og idrettssektoren. Med bakgrunn i detteønsket man videre at det gjennomføres enutvalgsundersøkelse om inntekts- og utgiftssiden isektorene, som i sin tur skal resultere i et tallmate-riale av et slikt format at utvalget senere kan brukedet som grunnlag for beregninger av økonomiskevirkninger for staten og de berørte sektorene.

Det er bare aktører som har omsetning over etvisst minimum som vil bli berørt av en eventuellmerverdiavgiftsplikt og som derfor er av interessefor utvalgets arbeid. Utgangspunktet er at det bareer næringsdrivende som har avgiftspliktig omset-ning som overstiger 50 000 kroner i løpet av enperiode på tolv måneder, som skal registreres imerverdiavgiftsmanntallet og beregne merverdi-avgift av sin omsetning (utgående avgift). Dessu-ten må veldedige og allmennyttige organisasjonerregistrere seg når avgiftspliktig omsetning oversti-ger 140 000 kroner i løpet av en periode på12 måneder. Et annet vilkår for merverdiavgifts-plikt er at omsetningen skjer i næring, noe somblant annet innebærer at virksomheten må være avet visst omfang, være egnet til å gi økonomisk over-skudd og drives for eierens egen regning og risiko.

Sektorer som ønskes undersøkt av utvalget er:– Arrangører av større konsertarrangementer,

herunder festivaler, og større dansetilstelnin-ger med levende musikk

– Arrangører av teater-, danse- og operaforestil-linger


– Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessen-tra

– Større galleri

En nærmere definisjon av de ulike sektorene er gitti utvalgets beskrivelse av gjeldene rett på kultur-området, jf. NOU (2008: 7).

I sin utredning skal Kulturmomsutvalgetbeskrive kultursektoren med vekt på økonomiskebakgrunnsdata og andre faktaopplysninger. Manønsker også å beskrive kultur som næringsvirk-somhet og spesielt rette oppmerksomheten motkartlegging av kulturområder som driver på kom-mersiell basis. Som ledd i dette arbeidet ønskerman derfor også å samle inn informasjon om:– Samlet sysselsetting– Samlet produksjon målt i publikumsoppslut-

ning (både betalende og ikke-betalende)

Det ønskes at denne tallinformasjon innhentes for2006 for private aktører, fordelt på følgende seksundergrupper:1. Scenekunst, teater, dans2. Musikk3. Festivaler4. Museum og samlinger5. Større gallerier6. Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessen-

tra7. Sports- og idrettsarrangementer

Undersøkelsen rettet mot arrangører av sportsar-rangementer er et tillegg som kommer utoverdette oppdraget. Sports- og idrettsarrangementerblir ivaretatt av en egen undersøkelse, jf. NOU(2008: 7) og vedlegg 2 i samme NOU. Denne utvi-delsen innebærer en nokså betydelig utvidelse avpopulasjonen. Inndelingen i sju kultur- og idretts-sektorer følger i hovedsak den inndelingen i sekto-rer som ble beskrevet i det opprinnelige oppdra-get, jf. ovenfor, men er mer konkretisert og dessu-ten utvidet med museer, og altså sportsarrange-menter.

2 Avgrensning av utvalget

2.1 Innledning

Vi har vurdert flere alternative metoder for en bestmulig avgrensning og kartlegging av bedrifter somomfattes av de sektordefinisjoner som er beskreveti kapittel 0. Det er som nevnt på disse områder atman spesielt ønsker etablering av register for kart-legging av konsekvenser av moms på aktuelle

varer og tjenester. Arrangører som mottar statligstøtte, enten direkte fra KKD eller via Norsk kul-turråd, omfattes av en egen undersøkelse i regi avKKD, og skal derfor ikke med i det utvalget somtrekkes til denne undersøkelsen. Det samme gjel-der de sportsarrangørene som det gjennomføresen egen undersøkelse mot.

Når vi vet at mange av de bedrifter som hørerinn under de aktuelle sektordefinisjoner utgjør enstor og heterogen gruppe av arrangører, har vi job-bet ut fra nokså ambisiøse mål om kartlegging avsektorene. En slik ambisiøs strategi lå egentligikke til grunn for oppdraget, men hovedbegrunnel-sen for at vi likevel valgte denne strategien er atmange små bedrifter totalt sett kan tenkes å væremer betydningsfulle enn noen få og store.

Vi har jobbet med flere ulike kilder for avgrens-ning av det utvalget vi ønsker å studere. Disse er:– Reiselivssider på nettet via databasessystemet

Tellus– Billettservice’ kundedatabase– Regnskapsregisteret/Enhetsregisteret, Brønn-

øysund– Bedrifts- og foretaksregisteret, Statistisk sen-

tralbyrå– Momsregisteret

2.2 Noen betraktninger om kulturarrangementer

Kartlegging av kulturarrangement i Norge kompli-seres vesentlig på grunn av at mange kulturarran-gement arrangeres via mer eller mindre kompli-serte forretningsavtaler med flere parter. I kartleg-gingen som er gjort i forbindelse med vurdering avinnføring av moms på kulturgoder, ble fokus rettetmot å identifisere aktører som har billettinntekterfra kulturarrangement. En vesentlig del av virk-somheten i forbindelse med kulturarrangementkan imidlertid utføres av aktører som ikke hardirekte billettinntekter.

I figur 3.1 har vi illustrert fire typer aktører somofte er involvert i kulturarrangement.

Utøvere er musikere, skuespillere, etc. Et fler-tall av disse får oppdrag fra arrangører, ofte via for-midlere som artistbyråer og impressarioer, og tilavtalte priser. Et fåtall av utøverne får dermed inn-tekter direkte fra billettsalg.

Formidlere er artistbyråer, impressarioer ellerdistributører av billetter. De førstnevnte arbeidersom oftest mot arrangører som leier inn utøvere tilfast eller variabel pris. Variable priser kan avtales,og knyttes ofte opp mot en på forhånd bestemtandel av arrangørens billettinntekter. I Norge harBillettservice AS en dominerende posisjon når deg


gjelder distribusjon og salg av billetter. Disse haravtaler med arrangører om salg av billetter, ogbeholder en andel av billettinntektene. Artistby-råer kan i enkelte sammenhenger ta rollen somarrangør.

Arrangørenes rolle er som regel å ta økono-misk ansvar for det enkelte arrangement. Det erforetak som er rendyrkede arrangører, men det erogså svært mange foretak der arrangementeneutgjør en liten del av virksomheten. Innenfornæringsgrupper som hoteller og puber er det foreksempel vanlig å ha kulturarrangement, som etledd i å trekke til seg publikum. Offentlige institu-sjoner som for eksempel kommunale kulturkontorkan også være arrangører. Det er i tillegg ogsåmange arrangører fra ikke-kommersiell sektor,som lag og foreninger, studentorganisasjoner, fes-tivalstiftelser og liknende.

De fleste arrangementer trenger en arena somkonserthus, kulturhus, idrettsarena eller liknende.Kommunale kulturhus har ofte en variert virksom-het der de leier ut lokaler til arrangører, eller i noensammenhenger er arrangører selv. I noen tilfellerkan arrangører, utøvere og arrangementsteder

være et og samme foretak. Disse enkleste kon-struksjonene kan vi finne innen sirkus og teater.

Økonomien i kulturarrangementene komplise-res ytterligere gjennom at det offentlige i mangetilfeller subsidierer kulturaktiviteter. Disse subsidi-ene rettes noen ganger mot utøvere, og får dermedden effekten at disse kan redusere sine honorarerfra arrangører. I andre tilfeller subsidieres arran-gementene direkte, noe som er vanlig i forbindelsemed festivalarrangementer. I tillegg vil det ogsåofte være slik at flere av aktørene er subsidiertsamtidig.

Et siste kompliserende element er at kulturar-rangement i mange tilfeller gjennomføres for åoppnå sekundære virkninger. Dette er tydelig vedkulturarrangementer i regi reiselivet, der kulturar-rangement ofte er et tiltak for å samle publikum, oggevinsten ligger i å få økt omsetning til overnattingog servering. Kulturarrangement er også ofte etledd i omdømmebygging, og kan ses på som enPR-utgift. Dermed vil verdien av arrangementeneofte være langt større enn betalingen fra publikumi form av billetter, og det må gjøres mange kompli-

Figur 3.1 Ulike aktører på arrangementssiden i forbindelse med kulturarrangement.

U tøvere

A rrangem ents ted -a renaer A rrangø r

Form id le re

A rrangem ent


serte beregninger og antakelser for å anslå sam-funnsøkonomisk verdi.

2.3 Metode 1: Søk på Internett, der arrangementene blir markedsført

Stort sett alle kulturarrangement av den typen somer målet for utvalgets utredning, blir markedsførtpå Internettet. Vi har derfor i en tidlig fase av arbei-det som dokumenteres her, fått tilgang til en data-base over kulturarrangement, Tellus, som brukesav ca 80 lokale destinasjonsselskap i Norge. TellusIT leverer programvare til registrering av slikearrangement, og til distribusjon på Internettet. Etstort problem ved denne databasen som metodefor å etablere et register over kulturarrangører, erat det stort sett er arrangementstedet som blirpublisert. Slike arrangementsteder utgjør gjerneden fysiske lokaliseringen av arrangementene.Selve arrangøren, det vil si den juridiske enhetensom mottar billettinntektene, er i mange tilfellerikke publisert. Der eier av arrangementslokale ogarrangør ikke er samme foretak, er det ofte avvikmellom navnet som blir publisert til markedsfø-ringsformål og det korrekte navnet som er regis-trert i for eksempel Enhetsregisteret. Det er somoftest et krevende og nitidig arbeid å identifisereden formelle arrangøren i hvert enkelt tilfelle.

Vi har videre også forsøkt å få tilgang til kunde-listene til Billettservice. Billettservice selger billet-ter på vegne av svært mange arrangører av kultur-arrangementer i Norge, og må for å kunne over-føre billettinntektene, kjenne identiteten til de juri-diske arrangørene. Databasen til Billettserviceomfatter knappe 800–900 arrangører, som etterBillettservice eget utsagn omfatter 70–80 % av allearrangører i Norge. Det ville, sammen med Regn-skapsregisteret og Bedrifts- og foretaksregisteret,i så fall være et meget godt utgangspunkt for enbred kartlegging av den type bedrifter som utgjørmålgruppen. Problemet er imidlertid at Billettser-vice ikke uten videre gir oss tilgang til deres data-base. Etter henvendelse og dialog var dessverreBillettservice ikke villig til å gi oss tilgang til data-basen.

Når det gjelder galleriene, som vi ikke undernoen omstendighet ville fått tilgang til via Billett-service, er disse langt enklere å identifisere viaInternettet. De fleste vil vi finne i NACE-kode92.320: Drift av etablissementer tilknyttet kunstne-risk virksomhet. I tillegg vil vi finne enkelte i92.510: Drift av biblioteker og arkiver. Det finnesgode oversikter på Internettet som kan brukes til åutfylle de listene som kan framskaffes gjennombedriftsdatabasene. Enkelte kombinerer kafe- og

galleridrift og vil derfor kunne finnes under NACE-koder for disse bransjene. Ved manuell telling i lis-ter over gallerier på Internettet, finner vi at omtrentni av ti gallerier har «galleri» i foretaksnavnet, noesom også bidrar til at identifiseringen er enklere.

Det er med andre ord mulig å identifisere defleste galleriene, gjennom en kombinasjon av over-sikter på Internettet og i bedriftsdatabaser. Det erimidlertid ikke praktisk mulig å identifisere arran-gører av konserter og lignende gjennom de mar-kedskanaler som finnes på Internettet, og vi harderfor søkt andre metodiske løsninger på de utfor-dringer vi står overfor i dette kartleggingsarbeidet.

2.4 Metode 2: Bruk av ulike bedriftsdatabaser

Bruk av Momsregisteret, kombinert med Regn-skapsregisteret, står fram som det mest åpenbarealternativet som metodisk innfallsvinkel for dettekartleggingsarbeidet. Regnskapsregisteret inne-holder informasjon om alle regnskapspliktige fore-tak, med informasjon om regnskapstall, omsetningetc. Videre får vi gjennom tilgang til Momsregiste-ret informasjon om momspliktige foretak, med tallfra momsoppgavene. Til slutt kan vi supplere medinformasjon fra Bedrifts- og foretaksregisteret sombl.a. har informasjon om alle aktive foretak påbedriftsnivå, herunder opplysninger om antall sys-selsatte.

Alle disse tre databasene bruker organisasjons-nummer, som entydig identifiserer bedriftene, ogkan brukes til å koble data. Det samlede antallbedrifter i disse basene er svært høyt, anslagsvis500 000. En trenger derfor ulike metoder for å fil-trere ut de foretakene vi er interessert i.

Etter å ha gått gjennom ulike lister over arran-gement, har vi sett at de aktørene vi er interessertei oftest er registrert innenfor enkelte bransjer,enten innenfor næringsgruppe 55, hotell og restau-rant, eller næringsgruppe 92, kulturell tjeneste-yting og sport. Dersom virksomhetens hovedfor-mål er kulturformidling av ett eller annet slag, vilde befinne seg i næringsgruppe 92. I nærings-gruppe 55 vil mange virksomheter ha ulike kultu-relle arrangement for å trekke til seg kunder til pri-mærvirksomheten som er enten overnatting ellerservering. Det er ingen andre bransjer hvor det ernaturlig å tenke seg at kulturarrangementer ofte eren del av virksomheten. Det vil imidlertid kunnevære enkelte foretak registrert i andre bransjersom driver slik virksomhet, og dermed vil bransje-begrensningen føre til ett visst bortfall av aktuelleforetak. Så langt har vi sett at det er en del foretakinnenfor kode 91: Interesseorganisasjoner, som er


kjente arrangører, spesielt studentsamskipnader.En del av disse fanger vi likevel opp, ettersom de erregistrert med sekundær næringskode innenfor 55eller 92. En kan også gjøre en avgrensning innen-for disse næringskodene for å fokusere søkeneytterligere. Vi sitter da igjen med bransjene pre-sentert i tabell 3.1, med tilhørende NACE-koder.

Vi vil med denne metodiske innfallsvinkelen iutgangspunktet ha betydelig flere virksomheterenn det som er målgruppen for Kulturmomsutval-get. Men vi vil sannsynligvis ha bedre presisjon påadressene, dvs. at vi har kartlagt juridiske arrangø-rer også for de virksomhetene som er i målgrup-pen. Vår vurdering trekker i retning av at det erbedre å begynne med et for stort utvalg for så å ute-late irrelevante bedrifter, enn å manuelt å regis-trere bedrifter på de aktuelle områdene basert påopplysninger på Internettet. Det siste innebærer,som sagt, at vi får for dårlig kvalitet på adressene iregisteret. Dessuten vil vi gjennom spørreundersø-kelsen kunne stille spørsmål som gir grunnlag forå anslå hvor godt vi treffer med dette registeret iforhold til de bedriftene som utgjør målgruppen til

Kulturmomsutvalget. Metoden innebærer åpen-bart at vi vil sende ut spørreskjema til virksomhe-ter som ikke er i målgruppen. Andelen av utvalgetsom svarer at de ikke har billettinntekter, vil såle-des kunne benyttes som anslag på hvor godt vi tref-fer ved denne tilnærmingsmetoden.

Ved kobling av Momsregisteret og Regnskaps-registeret får vi også muligheten for å identifiserede bedriftene som kun har momsfri omsetning. Vitrekker da fra Regnskapsregisteret alle bedrifterunder de aktuelle næringskodene, som har omset-ning større enn 50 000 kroner og kobler disse motMomsregisteret. Den mengden av disse som ikkefinnes i Momsregisteret, vil da være å betraktesom bedrifter med kun momsfri omsetning. Igjenunderstreker vi at de virksomhetene som mottarstatstilskudd, og i kraft av dette er gjenstand for enegen undersøkelse, ikke tas med. Det samme gjel-der de idrettsarrangementene som er trukket ut tilå delta i en egen undersøkelse som er utført av Øst-landsforskning.

2.5 Momsregisteret

Alle foretak som omsetter momspliktige varer ellertjenester til en samlet verdi over 50 000 kroner, skalsende inn momsoppgaver. Veldedige og allmennyt-tige organisasjoner må sende inn momsoppgavernår de omsetter momspliktige varer eller tjenesterfor mer enn 140 000 kroner. I disse oppgavene skalsamlet omsetning i og utenfor momsområdet fram-komme. Bedrifter som har omsetning utenformomsområdet, vil dermed ha en differanse i sumomsetning og sum momspliktig omsetning. Moms-registrerte bedrifter som har inntekter i form avsalg av kulturarrangementer, vil dermed ha en slikdifferanse. Ved å hente ut liste over alle foretak i deaktuelle bransjene med en slik differanse, vil vi der-med fange opp alle som har inntekter fra kulturar-rangement. Metoden vil imidlertid også fange oppbedrifter som omsetter andre ikke momspliktigetjenester, som utleie, salg av eiendom, etc. Vi fårdermed oversikt over alle momspliktige virksom-heter som kan ha, men ikke nødvendigvis har, inn-tekter fra kulturarrangement. Denne listen vilkunne være grunnlaget for en spørreundersøkelsehvor vi undersøker hvorvidt foretaket har slik virk-somhet eller ikke.

I Momsregisteret er det registrert flerenæringskoder på det enkelte foretak. Det vil si atselv om et foretak er registrert i en annen hoved-bransje, og bare har en mindre del av virksomhe-ten innenfor kulturområdet, vil de bli fanget opp.Dette gjelder for eksempel studentsamskipnadersom er registrert som interesseorganisasjoner i

Tabell 3.1 Oversikt over næringer som avgrenser utvalget.

Bransje NACE-kode

Drift av restauranter og kaféer 55.301Drift av barer 55.400Drift av puber 55.401Selvstendig kunstnerisk virksomhet 92.310Drift av etablissementer tilknyttet kunstnerisk virksomhet 92.320Drift av fornøyelsesetablissementer 92.330Underholdningsvirksomhet ellers 92.340Drift av biblioteker og arkiver 92.510Drift av museer og vern av historiske steder og bygninger 92.520Drift av museer 92.521Drift av idrettsanlegg 92.610Sport og idrett ellers 92.620Idrettslag og klubber 92.621Sports- og idrettssentre 92.622Sport og idrett ellers 92.629Fritidsvirksomhet ellers 92.720Aktivitets- og opplevelsesselskaper 92.721Fritidsetablissementer 92.722Fritidsvirksomhet ellers 92.729


næringsgruppe 91. Mange av disse er arrangører,og driver serveringssteder, og blir dermed fangetopp ved denne metoden.

Dersom vi tar med foretak hvor differansenmellom samlet omsetning og momspliktig omset-ning er minst 20 000 kr, og hvor differansen utgjørminst 5 % av totalomsetningen, får vi det antall virk-somheter som er gjengitt i tabell 3.2.

Årsaken til at det er forskjell mellom antalletbrutto og unike virksomheter, er at noen foretak erregistrert to ganger fordi de er registrert med virk-somhet i forskjellige næringskoder. Den delen avutvalget som hentes fra Momsregisteret utgjøraltså totalt 1999 unike virksomheter.

2.6 Regnskapspliktige foretak som ikke er i Momsregisteret

Bedrifter vil, som nevnt, ikke være registrert iMomsregisteret uten at de har momspliktig salgover 50 000 kr. Foretak som er spesialisert mot kul-turarrangement kan imidlertid ha hele sin omset-ning i tjenester som ikke er momspliktige, og der-med vil de ikke være i Momsregisteret. Vi kanimidlertid ved hjelp av virksomhetenes organisa-sjonsnummer identifisere alle regnskapspliktigevirksomheter som har samlet omsetning foreksempel over 50 000 kr, og som ikke er registrerti Momsregisteret. Slike virksomheter må nødven-digvis ha omsetning som ikke er momspliktig, ogdette kan være kulturtjenester. Informasjon omdisse henter vi fra Regnskapsregisteret i Brønnøy-sund.

Gjennom å kombinere informasjon fra Regn-skapsregisteret og Momsregisteret fant vi 1412foretak i de aktuelle NACE-kodene, som haddeomsetning over 50 000 kr, og samtidig ikke varregistrert i Momsregisteret.

2.7 Momspliktige foretak som fører opp feil opplysninger om samlet omsetning

Skattemyndighetene fører kontroll med foretake-nes momspliktige omsetning. Denne kontrollen erganske grundig, og sanksjonene mot foretak somoppgir feil opplysninger, er strenge. Derfor vil kva-liteten på data over momspliktig omsetning væregod. Skattemyndighetene fører imidlertid ikkekontroll over at opplysningen om samlet omset-ning er korrekt. Grunnen er at dette ikke harbetydning for foretakenes innbetaling av moms.Dermed vil kvaliteten på slike data være dårligere.Fra samtaler med utøvende revisorer har vi fåttbekreftet at det ofte slurves med disse tallene. Envanlig feil er at foretakene fører det samme beløpeti rubrikken for samlet omsetning som for moms-pliktig omsetning. Det føres dermed ofte opp forlave tall i rubrikken for samlet omsetning. Etter-som vi bruker disse opplysningene for å finne framtil foretak med omsetning utenfor momsområdet,kan dette føre til at vi «mister» foretak som ikke harført korrekte tall for samlet omsetning.

Denne potensielle feilkilden kan vi til en vissgrad korrigere for ved å sammenholde foretakenesopplysninger om samlet omsetning i Momsregiste-ret med virksomhetenes samlede omsetning fraRegnskapsregisteret. Vi kan dermed søke etterforetak hvor samlet omsetning ifølge regnskapeneer minst 20 000 kr høyere enn samlet omsetning ifølge momsoppgavene, innenfor de aktuelle

Tabell 3.2 Oversikt over antall virksomheter under de aktuelle næringskodene som hentes fra Momsregisteret.

Bransje NACE-kode Antall

Drift av restauranter og kaféer 55.301 578Drift av barer 55.400 17Drift av puber 55.401 38Selvstendig kunstnerisk virk-somhet 92.310 398Drift av etablissementer tilknyt-tet kunstnerisk virksomhet 92.320 144Drift av fornøyelsesetablisse-menter 92.330 31Underholdningsvirksomhet ellers 92.340 43Drift av biblioteker og arkiver 92.510 4Drift av museer og vern av his-toriske steder og bygninger 92.520 26Drift av museer 92.521 25Drift av idrettsanlegg 92.610 171Sport og idrett ellers 92.620 210Idrettslag og klubber 92.621 222Sports- og idrettssentre 92.622 144Sport og idrett ellers 92.629 315Fritidsvirksomhet ellers 92.720 44Aktivitets- og opplevelsessel-skaper 92.721 83Fritidsetablissementer 92.722 10Fritidsvirksomhet ellers 92.729 44

Sum, brutto 2547

Sum, unike virksomheter 1999


næringskodene. Totalt gir dette et tillegg på 733foretak til utvalget.

2.8 Endelig avgrensning

Gjennom bruk av Momsregisteret og Regnskaps-registeret identifiserer vi i alt 4 144 foretak innen-for de aktuelle NACE-kodene, med omsetningutenfor momsområdet. Dette kan være salg av kul-turtjenester, men det kan også være andre tjenes-ter som er unntatt moms, for eksempel utleie aveiendom. Det er sannsynlig at flertallet av disseforetakene ikke tilbyr de kulturtjenestene vi er uteetter. Spørreundersøkelsen vil kunne gi et mer pre-sist svar på dette.

I figur 3.2 er de tre delmengdene i det endeligeutvalget illustrert:

A: Foretak som er i Momsregisteret, og hvordet fremgår at det er omsetning utenfor momsom-rådet i 2006. Dette utgjør i alt 1999 foretak.

B: Foretak som er i begge registrene, og hvoroppgitt omsetning i regnskapet er høyere enn opp-gitt omsetning i Momsregisteret. Dette utgjør i alt733 foretak.

C: Foretak som har levert regnskap i de aktu-elle bransjene, og hvor omsetningen har vært over50 000 kr i 2006, men som ikke er i Momsregiste-ret. Dette utgjør i alt 1412 foretak.

Metoden vil ikke være helt vanntett. I figur 3.2har vi også illustrert hvilke virksomheter som ikke

vil bli fanget opp med denne metoden. Den førstegruppen, arrangører som er registrert i andrebransjer enn de vi har fokusert på, vil kunne værestore arrangører registrert i andre bransjer, foreksempel 91: interesseorganisasjoner eller 70:Eiendom. Den andre gruppen som metoden ikkefanger opp, arrangører som ikke er i de to regis-trene, vil sannsynligvis i hovedsak bestå av småvirksomheter.

3 Regnskapsundersøkelsen

3.1 Innledning

I dette kapitlet skal vi beskrive nærmere spørreun-dersøkelsen som er gjennomført. Selv om vi i dis-posisjonen av rapporten skiller mellom en regn-skapsundersøkelse og en undersøkelse av produk-sjon og sysselsetting, er informasjonen hentet frasamme datakilder, dvs. de før omtalte registereneog en spørreundersøkelse som ble gjennomførthøsten 2007.

Når vi likevel skiller mellom regnskapsunder-søkelsen og undersøkelsen av produksjon og sys-selsetting, har det sammenheng med at formåleneer noe ulike. Regnskapsundersøkelsen omfattersammenstilninger av tall som er hentet inn for åvurdere provenyeffekter og effekter for virksom-hetene som rammes ved en innføring av moms.

Figur 3.2 Prinsipiell oversikt over utvalgsmengden og tilknytning til ulike informasjonskilder.


Denne delen er således den viktigste sett i forholdtil Kulturmomsutvalgets mandat. Undersøkelse avproduksjon og sysselsetting er tenkt som et bak-teppe og en generell beskrivelse av den sektorensom det vurderes innført moms for.

På bakgrunn av spørsmål om billettinntekterog andre inntekter fra salg av kulturelle tjenester,samt sports- og idrettstjenester, er inndelingen avvirksomhetene i fortsettelsen endret i forhold tilden inndelingen som bygger på NACE-koder, ogsom vi så langt har benyttet. Den inndelingen i 11kategorier som benyttes i det følgende, bygger istørre grad på den type tjenester som tilbys av denaktuelle virksomheten enn av hva slags bransje deter snakk om. I så måte tilfredsstiller inndelingenbedre det formål som datagrunnlaget skal benyttestil, nemlig i forbindelse med konsekvensberegnin-ger av innføring av moms på kulturgoder. Føl-gende inndeling 11 kulturgodekategorier benyttes:– Dans– Gallerier– Idrett og sport– Konserter– Museer– Opplevelser– Sirkus– Stand up– Teater– Trening– Annen kultur

Av i alt 392 som oppgir at de har billettinntekter,hadde 116 krysset av for mer enn en av de 11 kate-goriene. Dette utgjør ca 30 prosent av de somhadde billettinntekter. Av disse igjen hadde 39krysset av for tre eller flere av kategoriene. En delav disse er kulturhus, idrettsarenaer og liknende.Hver av disse ble plassert i den av kategorienesom, ut fra skjønnsmessige vurderinger, mestsannsynlig var hovedaktiviteten. Dette represente-rer således en potensiell feilkilde. For virksomhe-ter som tilbyr flere kulturgodeaktiviteter, ble opp-lysninger om tilskuertall og billettinntekter oppgittsamlet. I slike tilfeller kunne man mer presistbestemme hovedaktivitet dersom tallene haddevært oppgitt etter kulturgodekategori.

To av kategoriene har svært få respondenter,sirkus og «stand up», men her er det også svært fåfaktiske aktører. Det kan for øvrig se ut til at en delhadde problemer med å tolke «billettinntekter»slik det er brukt i spørreskjemaet. Mange haddekrysset av for en kategori, og i ettertid rettet opp tilikke å sette kryss. Dette kan tolkes som at de iutgangspunktet anså sin virksomhet å ha relevanteinntekter i en av de 11 kategoriene, men i ettertid

oppdaget at det var billettinntekter som var fokusfor undersøkelsen. Her kan det være ulike tolknin-ger, ved at for eksempel utøvende kunstnere fårsine inntekter fra billettinntekter indirekte viaarrangør. I slike tilfeller har ikke kunstnerne bil-lettinntekter, men får honorar fra arrangøren.Andre tvilstilfeller er for eksempel treningssentreeller idrettsklubber hvor publikum kan bruke tre-ningsfasiliteter. Slike finansieres ofte med med-lemsavgifter, som i mange tilfelle kan likne på bil-lettinntekter. Dette vil nok respondentene måtteantas å kunne tolke ulikt.

3.2 Resultater: Utvalget og bearbeiding av tallgrunnlaget for oppblåsning

Det ble som nevnt ikke trukket noe utvalg i vanligforstand på bakgrunn av det utvalget som ble defi-nert og avgrenset i kapittel 2. Vi har sendt ut spør-reskjema til hele utvalget, dvs. til 4 144 virksomhe-ter. Det ble gjennomført en purring.

Etter første utsendelse ble et antall på 94 bedrif-ter, som var omfattet av Østlandsforsknings under-søkelse fjernet, og det kom 143 brev i retur pågrunn av feil adresse eller at bedriften var nedlagt.Utvalget ble etter dette i alt på 3 907 virksomheterfordelt på 19 NACE-grupperinger. Vi har fått svarfra 1 922 virksomheter som utgjør en svarprosentpå nær 50. Det må betraktes som tilfredsstillende.

Formålet med oppblåsingen, som vi dokumen-terer i dette kapitlet, er, på bakgrunn av svar påspørreskjema, å beregne et sannsynlig nivå på tall-størrelser for alle bedrifter i hver kategori på lands-nivå. Oppblåsingen skjer både på antall – dvs. antallbedrifter, og på verdier. I oppblåsingen av verdiertar vi utgangspunkt i antall, men korrigerer for for-skjeller i størrelse basert dels på innsamlede tall ogdels på registeropplysninger.

Oppblåsingen skjer i tre trinn:1. En del skjema ble forkastet pga mangelfull ut-

fylling av regnskapsdata. Dette er skjema frabedrifter som hadde oppgitt å ha betalende be-søkende. Første trinn i oppblåsingen er å kom-pensere for dette. Her vil antallet være kjent,men ettersom de forkastede skjemaene i størregrad er fra mindre bedrifter, vil oppblåsinger avverdier bli mindre enn antall.

2. Oppblåsing basert på svarprosenter i ulikebransjer. Med denne oppblåsingen vil vi finnesannsynlig nivå på totalstørrelsen innenfor detutvalget av virksomheter som fikk tilsendt spør-reskjema. Her bruker vi frekvenser innenfor deNACE-kodene som ble benyttet til å avgrenseutvalget sammen med kulturgodekategoriene


omtalt innledningsvis i dette kapitlet, samtregisteropplysninger om størrelse.

3. Oppblåsing for å kompensere for at en delbedrifter som har billettinntekter ikke ble fan-get opp av metodene vi brukte for å identifiseremålgruppen for spørreundersøkelsen. Dennedelen er mest usikker.

3.2.1 Trinn 1: Mangelfulle skjema

I Trinn 1 har vi beregnet en multiplikator for opp-blåsing av antall bedrifter, og en multiplikator foroppblåsing av regnskapstallene. Regnskapstallenebestår av flere ulike poster, hvorav billettinntekterer svært sentrale, jf. undervedlegg 1. Det var 249godkjente skjema, mens 143 skjema ble forkastet.

Figur 3.3 Oversikt over de ulike trinn i oppblåsingen av tallgrunnlaget.

Foretak m ed godk jente sk jem a

Foretak m ed m ange lfu lle skjem a

Foretak som var i u tva lge t, m en som ikke svarte

Foretak u ten fo r u tva lge t

M u ltip lika to r 1 M u ltip lika to r 2 M u ltip lika to r 3

Tabell 3.3 Oversikt over multiplikatorer brukt til oppblåsning i Trinn 1.

Kulturgodekategori Godkjente skjema Forkastede skjema Muliplikator antall Muliplikator størrelse

Annen kultur 5 6 2,20 1,80Dans 12 9 1,75 1,50Gallerier 30 8 1,27 1,18Idrett og sport 58 44 1,76 1,51Konserter 65 23 1,35 1,24Museer 37 17 1,46 1,31Opplevelser 14 10 1,71 1,48Sirkus 3 0 1,00 1,00Stand up 0 1Teater 16 3 1,19 1,13Trening 9 22 3,44 2,63

Sum 249 143 1,57 1,38


Mange respondenter hadde problemer med åfylle ut regnskapsopplysningene. Det er spesieltoppdelingen mellom avgiftspliktige og ikke avgifts-pliktige inntekter, samt refusjonsberettigede ogikke refusjonsberettigede utgifter, som skapte pro-blemer. Mange hadde ikke regnskap som skillermellom dette. Samtidig hadde mange regnskapsom ikke så lett lot seg splitte opp i de inntekts- ogutgiftspostene som det ble spurt om. Dette gjordeat en stor andel av skjemaene hadde mangelfulltutfylte regnskapsopplysninger.

Av 392 som oppga at de hadde billettinntekter,var 249 tilsynelatende fullstendig utfylt, mens 149svar hadde manglende eller ufullstendig utfylteregnskapsopplysninger. Ettersom dette var såpassvanskelig for respondentene, er det også sannsyn-lig at det ble gitt feil tall fra en del av de som haddefylt ut regnskapsopplysningene.

Multiplikatoren for antall bedrifter er basert påkjente størrelser, dvs. på forholdet mellom alleskjema og godkjente skjema. Ut fra opplysningerom gjennomsnittlige billettinntekter, ser det ut til

at de virksomhetene som har godkjente skjemaer,i gjennomsnitt er 50 % større enn de som ikke harfått godkjent skjema. Dette kan forklares med atstore bedrifter generelt har større administrativeressurser, og kan derfor ha lettere for å fylle utskjemaet. En multiplikator for størrelse på 1,38betyr at billettinntektene fra de godkjente skjema-ene, skal multipliseres med 1,38 for å få en bereg-ning av billettinntektene fra alle de 392 skjemaene.Vi tar altså på denne måten hensyn til størrelses-forskjellene mellom virksomheter med godkjenteog ikke-godkjente svarskjema.

3.2.2 Trinn 2: Manglende svar

Vi har en svarprosent på 49,2 for hele utvalget, mendenne varierer mht bransjer. Kulturgodekategori-ene har også ulik profil mht bransjer, noe som vibruker her for å anslå denne multiplikatoren.

I tabell 3.4 viser vi hvordan antall svar frabedriftene fordeler seg på de ulike bransjene ogkulturgodekategoriene. Når vi definerte utvalget,

Tabell 3.4 Oversikt over antall virksomheter under 13 ulike NACE-kategorier fordelt etter 11 kulturgodekategorier. N = 3 907.

Kategori Annenkultur

Dans Galle-rier

Idrettog

sport

Kon-serter

Muse-er

Opp-level-

ser

Sir-kus

Standup

Tea-ter

Tre-ning

1 Andre 3 5 13 5 9 1 5 0 0 1 42 Arkiver, museer etc. 1 1 2 0 2 43 3 0 0 0 03 Drift av etablissemen-

ter tilknyttet kunst-nerisk virksomhet 1 0 0 1 10 0 2 0 0 9 0

4 Drift av fornøyelses-etablissementer 0 0 0 0 1 0 7 0 0 2 0

5 Drift av idrettsanlegg 0 0 0 21 0 0 0 0 0 0 106 Drift av puber 1 1 0 0 6 0 0 0 0 0 07 Drift av restauranter og

kaféer 2 5 4 3 26 0 1 0 0 0 08 Eiendom 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 09 Fritidsvirksomhet

ellers 0 1 0 6 1 0 6 0 0 0 010 Selvstendig kunst-

nerisk virksomhet 1 0 16 0 9 0 0 1 1 1 011 Sport og fritid 0 1 0 47 0 1 0 0 0 0 1512 Ukjent 2 0 2 19 11 9 0 0 0 4 213 Underholdningsvirk-

somhet ellers 0 7 0 0 12 0 0 2 0 1 0

Sum 11 21 38 102 88 54 24 3 1 18 31


brukte vi opplysninger fra Momsregisteret ogRegnskapsregisteret som inneholder flere bransje-koder for hvert enkelt foretak. I tabell 3.4 er bedrif-tenes hovedbransje satt inn. Disse er hentet fraBedrifts- og foretaksregisteret.

Neste trinn er å bruke svarprosentene i deulike bransjene, som er vist i tabell 3.5. Videre harvi brukt svarprosentene i de ulike bransjene til åberegne antall bedrifter med billettinntekter i hverbransje og kulturgodekategori. Vi har da forutsattat svarprosenten ikke blir påvirket av om foretakethar billettinntekter eller ikke. Det kan være grunntil å anta at bedrifter som har slike billettinntekterer mer tilbøyelige til å svare, ettersom de vil anseundersøkelsen som mer relevant for sin virksom-het. På den annen side er de med billettinntekterbedt om regnskapsopplysninger som er krevendeå fylle ut, slik at dette vil kunne medvirke til laveresvarprosent.

Når vi ser på svarprosenten i de ulike bran-sjene, ser vi at bransjen «Arkiver, museer etc» haren høy svarprosent og samtidig en høy andel avforetak med billettinntekter. På den annen side harogså bransjen «Eiendom» en høy svarprosent, selvom det er svært få med billettinntekter i denne

bransjen. Konklusjonen blir at vi ikke har grunn tilå anta at svarprosenten blir påvirket i noen bestemtretning, avhengig om foretaket har billettinntektereller ikke.

Med utgangspunkt i svarprosentene for virk-somheter inndelt i 13 ulike NACE-kategorier(inkludert «Andre» og «Ukjente» NACE-koder), jf.første kollonne i tabell 3.4, blåses så antall virksom-heter opp i hver av de i kulturgodekategorienemed en multiplikator, w, som følger:

nij er antall virksomheter som har svart i kultur-godekategori i under NACE-kategori j, mens αj ersvarandel i NACE-kategori j.

Basert på svarprosenter i de ulike bransjene,og frekvenser av svar fra hver kategori, kan vi dalage multiplikatorer for å blåse opp tallene fra inn-

1) wi

nij

αj------

j 1=

13

∑

nij

j 1=

13

∑--------------- der i 1= , …, 11 og=

Tabell 3.5 Oversikt over utvalg, antall svar, antall svar i målgruppen og svarprosent fordelt etter NACE-kategoriene som avgrenser utvalget.

NACE-kategori Antall i utvalg Antallsvar

Antall i mål-gruppen

Svarprosent

Andre 870 477 46 54,8Arkiver, museer etc 127 79 52 62,2Drift av etablissementer i tilknytning til kunstnerisk virksomhet 150 68 25 45,3Drift av fornøyelsesetablissementer 31 13 10 41,9Drift av idrettsanlegg 226 106 32 46,9Drift av puber 61 24 8 39,3Drift av restauranter og kaféer 776 349 41 45,0Eiendom 342 192 2 56,1Fritidsvirksomhet ellers 224 103 14 46,0Selvstendig kunstnerisk virksomhet 394 160 29 40,6Sport og fritid 414 181 64 43,7Ukjent 223 133 49 59,6Underholdningsvirksomhet ellers 69 37 22 53,6

Sum 3907 1922 394 49,2


sendte skjema til å representere hele utvalget på3907 foretak.

Den reduserte verdien for verdimultiplikatorenskyldes at de som har svart på undersøkelsen igjennomsnitt er 38 prosent større enn de som ikkehar svart. Dette vet vi på bakgrunn av omsetnings-tallene som vi henter fra Regnskapsregisteret. Nårfor eksempel museer får en lavere multiplikator,skyldes det at her er de fleste plassert innenfor enbestemt bransje, hvor svarprosenten var høy.

3.2.3 Multiplikator 3: Virksomheter utenfor det avgrensede utvalget

Denne multiplikatoren har vi ikke tallgrunnlag for.Vi må imidlertid regne med at det er bedrifter uten-for det utvalget på 3907 bedrifter som fikk spørre-skjemaet. Dette er (i) bedrifter med billettinntektersom er registrert i andre bransjer enn de vi harundersøkt og (ii) bedrifter som verken er regn-skapspliktige eller registrert i Momsregisteret.Den siste gruppen vil stort sett bestå av små bedrif-ter.

Siden vi ikke har noe tallgrunnlag for de virk-somhetene som befinner seg utenfor den avgrens-ningen vi har foretatt ved hjelp av registerdata, vilde multiplikatorene vi kommer fram til her værefastsatt på et skjønnsmessig og tentativt grunnlag.Den første av de to gruppene nevnt ovenfor, (i), vetvi imidlertid noe om. Det er at noen av kulturgode-kategoriene med større sannsynlighet kan tilhøreflere ulike NACE-kodegrupper. Det ser vi avtabell 3.4 der for eksempel «Gallerier» finnesnokså spredt fordelt på seks ulike NACE-katego-

rier, mens «Museer» finnes nokså konsentrert i enav NACE-kategoriene. Dette er et argument for atsannsynligheten for at det skal finnes gallerier iNACE-kategorier, som ikke er benyttet i avgrens-ningen av utvalget, er større enn at man skal finnemuseer i slike kategorier. Dermed er det også etargument for at multiplikatoren som benyttes for åta hensyn til denne feilen i avgrensningen, erstørre for gallerier enn for museer. I kolonne 3a itabell 3.7 finnes antallsmultiplikatoren som utførerkorreksjonen og vi ser at den varierer etter kultur-godekategori.

Korreksjonen etter begrunnelse (ii) ovenfor ervist i kolonne 3 b. Denne varierer også noe mellomkulturgodekategorier, men langt mindre enn i 3 a.Der det er mange små aktører, ofte organisert i for-eninger og lignende, er det størst grunn til å for-vente mange foretak som ikke er registrert i Regn-skaps- eller Momsregisteret. Vi har derfor gjortnoen skjønnsmessige kalkyler på dette. Kolonne 3tot fremkommer som produktet av multiplikato-rene i kolonne 3 a og 3 b i tabell 3.7.

Verdimultiplikatorene er fastsatt på bakgrunnav en vurdering av at de bedriftene som vi ikke harfunnet gjennom registeropplysninger, er langt min-dre enn de vi har funnet ved de avgrensninger somer foretatt. Vi har lagt til grunn at disse bedriftenegjennomsnittlig er 1/5 av størrelsen på de vi harfunnet.

3.3 Oppblåsning – resultater

I dette avsnittet presenteres resultater ved oppblås-ning etter de tre trinnene som er beskrevet i for-

Tabell 3.6 Multiplikatorer for oppblåsning til utvalgs-/utvalgsstørrelse

Kategori Multiplikatorantall (wi)

Multiplikatorverdier

Annen kultur 2,0 1,7Dans 2,0 1,7Gallerier 2,1 1,8Idrett og sport 2,1 1,8Konserter 2,1 1,8Museer 1,6 1,5Opplevelser 2,1 1,8Sirkus 2,1 1,8Stand up 2,5 2,1Teater 2,1 1,8Trening 2,1 1,8

Tabell 3.7 Oversikt over multiplikatorer for de 11 kulturgodekategoriene i 3. trinn.

Kategori 3aantall

3bantall

3 totantall

3verdi

Annen kultur 1,27 1,10 1,40 1,08Dans 1,25 1,10 1,38 1,08Gallerier 1,36 1,20 1,63 1,13Idrett og sport 1,05 1,20 1,26 1,05Konserter 1,10 1,10 1,21 1,04Museer 1,02 1,10 1,12 1,02Opplevelser 1,21 1,10 1,33 1,07Sirkus 1,00 1,10 1,10 1,02Stand up 1,00 1,10 1,10 1,02Teater 1,06 1,10 1,16 1,03Trening 1,14 1,10 1,26 1,05


rige avsnitt. Dessuten foretar vi til slutt en korrek-sjon for mindre bedrifter, eller mer presist forbedrifter som ikke antas å omfattes av en eventuellinnføring av moms.

I tabell 3.8 blåses antall virksomheter opp forde 11 ulike kulturgodekategoriene, og totalt. Vi serat metoden for oppblåsning som benyttes på lands-basis gir 1018 virksomheter som har billettinntek-ter fra de ulike kulturgodekategoriene vi harundersøkt.

Vi ser videre at det er innen gallerivirksomhet,idrett og sport, museer og konsertarrangører vifinner flest virksomheter. Antall virksomheter erdesidert lavest for de som har sirkus og stand-upsom hovedaktivitet. Antall sirkus vet av erfaring atdet er et fåtall av i Norge, men at det er så få arran-gører av stand-up show, er noe overraskende. Vi

må imidlertid huske på at vi her regner virksomhe-ter som har en av de elleve kulturgodekategorienesom hovedaktivitet. Stand-up show arrangeres oftepå steder som også tilbyr konserter, og det vil der-for være sannsynlig at svært mange stand-uparrangører finnes blant de 222 virksomhetene somer plassert kategorien «Konserter».

I tabell 3.9 er verdimultiplikatorene vist. Disseer brukt til å blåse opp regnskapstallene fra de god-kjente spørreskjemaene til tall for hele landet, menfratrukket de virksomhetene som er omfattet avegne undersøkelser.

Kategorien trening/egenaktiviteter har størstmultiplikator. Her har det ofte vært problemer medbegrepet «billettinntekter». Mange har i stedetmedlemsavgifter, abonnement etc. Høy multiplika-tor betyr samtidig større usikkerhet. Tallene for

Tabell 3.8 Oppblåsning av antall virksomheter fordelt på de 11 kulturgodekategoriene.

Kategori Godkjente skjema Alle skjema (Trinn 1) Alle i utvalg (Trinn 2) Alle i landet (Trinn 3)

Annen kultur 5 11 22 31Dans 12 21 42 58Gallerier 30 38 80 131Idrett og sport 58 102 215 271Konserter 65 88 184 222Museer 37 54 88 99Opplevelser 14 24 50 67Sirkus 3 3 6 7Stand up 0 1 2 3Teater 16 19 40 46Trening 9 31 66 83

Sum 249 392 797 1018

Tabell 3.9 Verdimultiplikatorene fordelt på kulturell aktivitet.

Kategori Godkjente skjema Alle skjema (Trinn 1) Alle i utvalg (Trinn 2) Alle i landet (Trinn 3)

Annen kultur 1 1,80 3,11 3,36Dans 1 1,50 2,58 2,78Gallerier 1 1,18 2,13 2,40Idrett og sport 1 1,51 2,72 2,86Konserter 1 1,24 2,21 2,31Museer 1 1,31 1,91 1,95Opplevelser 1 1,48 2,65 2,82Sirkus 1 1,00 1,77 1,81Stand up 1Teater 1 1,13 2,01 2,07Trening 1 2,63 4,80 5,04


kategorien trening er dermed de mest usikre.Ellers er det jo enkelte kategorier med svært fågodkjente svar, og her er naturligvis også usikker-heten ganske stor.

På bakgrunn av svar på undersøkelsen, samt demetoder for oppblåsing som det er redegjort for,kan vi beregne antall foretak på landsbasis, samtbillettinntekter innenfor hver kategori, slik som itabell 3.10. Vi har utelatt stand-up fordi vi ikke harnoe fornuftig tallgrunnlag for denne kategorien. Viser ellers at gallerier har svært lave inntekter. Detskyldes selvsagt at gallerienes inntekter hovedsa-kelig kommer fra formidling og salg av kunst ogikke fra billettinntekter.

De anslåtte billettinntektene er på nærmere 1,3mrd kroner. Men husk igjen at det her er gjort fra-trekk for de som har mottatt kulturstøtte og som erundersøkt i en annen undersøkelse, samt de innensport og idrett som er omfattet av undersøkelsen tilØstlandsforskning. Med disse ville antallet blitthøyere og billettinntektene vesentlig større, etter-som dette er store virksomheter.

En del av virksomhetene er så små at de ikke vilbli berørt av innføring av moms, ettersom totalom-setningen ikke vil overstige 50 000 kr selv etter atbillettinntekter avgiftslegges.1 I tabell 3.11 har viberegnet antall og samlede billettinntekter fordisse. Vi ser at antallet virksomheter blir redusertfra 1018 til 859, dvs. en reduksjon på ca 15 prosent.

Billettinntektene blir naturlig nok i mindre gradpåvirket. Her er differansen helt ubetydelig.

3.4 Feilmarginer

Der er flere ulike typer feilkilder i forbindelse medde gjennomførte beregningene, hvorav de mestvesentlige er:1. Respondenter har ulike typer kultur- eller

idrettsaktiviteter blandet sammen2. Ulike tolkninger av billettinntektsbegrepet3. Mangelfull eller feil innføring av regnskapsopp-

lysninger

1. Veldedige og allmennyttige organisasjoner blir kun berørtdersom omsetningen overstiger 140 000 kroner. I beregnin-gene i tabell 3.9 har en imidlertid kun forholdt seg til gren-sen på 50 000 kroner.

Tabell 3.10 Oppblåste tall for antall virksomheter og verditall i tusen 2006-kroner.

Kategori Antall Billettinntekter (god-kjente svar)

Totalmultiplikator Anslåtte billettinntek-ter, totalt

Annen kultur 31 2279 3,36 7657Dans 58 8626 2,78 23981Gallerier 131 56 2,40 134Idrett og sport 271 59993 2,86 171580Konserter 222 152220 2,31 351628Museer 99 29308 1,95 57151Opplevelser 67 72874 2,82 205504Sirkus 7 22594 1,81 40895Teater 46 51553 2,07 106715Trening 83 59467 5,04 299716

Sum 1018 458970 1264960

Tabell 3.11 Oppblåste tall korrigert for de virksomhetene som ikke berøres.

Kategori Antall Billettinntekter(1000 kroner)

Annen kultur 25 7502Dans 58 23981Gallerier 83 0Idrett og sport 257 171229Konserter 195 350944Museer 70 56415Opplevelser 62 205385Sirkus 7 40895Teater 37 106495Trening 66 299280

Sum 859 1262126


Feilkildene gir til sammen en ganske stor usikker-het omkring de innsamlede opplysningene. I for-bindelse med vår oppblåsing av tallene, for å gjøreanslag på landsdekkende tall, vil feilmargineneøkes ytterligere. Feilmarginene vil være spesieltstore når det gjelder tallene som er splittet opp påde ulike kulturgodekategoriene. Dette vil somfølge av at den første av de tre nevnte feilkildene,jevne seg ut ved aggregering opp til samlede tall.

4 Produksjon og sysselsetting

4.1 Innledning

Kirke- og kulturdepartementet (KKD) og Finans-departementet ønsker at det som et bakteppe forkulturmomsutvalgets arbeid, samles inn informa-sjon om produksjon og sysselsetting for såkalte«private aktører» for året 2006. Med private aktø-rer menes aktører og virksomheter som ikke mot-tar statlig støtte enten direkte fra KKD eller fra Kul-turrådet. I forbindelse med Regnskapsundersøkel-sen ble derfor utvalget av virksomheter bedt om åbesvare spørsmål om antall betalende og ikke-beta-lende besøkende i 2006. Galleriene ble i tilleggbedt om å oppgi antall første- og andregangsom-satte objekter for samme år.

Å betrakte antall besøkende som produksjonkan selvsagt diskuteres. Hva som produseres i dentype virksomheter som her studeres, er ikke utenvidere enkelt å definere. I den kulturøkonomiskelitteraturen diskuteres dette, og den er langt fraentydig i sine konklusjoner. Når det gjelder scene-kunst, er det imidlertid mange som vil hevde atantall publikummere er et viktig mål på produksjo-nen. Grunnen til dette er at man mener at det ikkeforegår produksjon uten publikum til stede – pro-duksjonen oppstår nettopp i møtet mellom utøverog publikum. Vi har således i noen grad støtte fralitteraturen på feltet til å bruke publikum somuttrykk for produksjon. Den praktiske årsaken erimidlertid minst like viktig – det er nemlig den typeinformasjon som enklest tilgjengelig i statistikken.

Oppdragsverne ønsket dessuten informasjonom sysselsetting i de aktuelle virksomhetene.Denne er enklest å hente fra Bedrifts- og foretaks-registeret (BoF), som har informasjon om antallansatte i sine registre. De har imidlertid ikke infor-masjon om antall årsverk, og siden det er grunn tilå tro at flere av de aktuelle virksomhetene har del-tidsstillinger, er det også grunn til å tro at antall års-verk er færre enn antall ansatte. Mot dette kan dethevdes at det ikke gis sysselsettingstall for eiere avenkeltpersonforetak. Det betyr at Bedrifts- og fore-

taksregisteret her ikke fanger opp selvsysselsattepersoner.

Informasjonen om private aktører ønsket manvidere fordelt på følgende seks undergrupper:– Scenekunst, teater, dans– Musikk/konserter– Festivaler– Museum og samlinger– Større gallerier– Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessen-

tra

Alle disse dekkes av den inndelingen i 11 kulturgo-dekategorier som er benyttet i forrige kapittel, mendet skilles der mellom teater, dans og stand-up.Dessuten benyttes også to kategorier på idrettsom-rådet. I det følgende vil vi presentere resultater foralle disse, selv om sports- og idrettsområdet ikke iutgangspunktet skulle dekkes. For stand-up er tall-grunnlaget etter vår vurdering er for dårlig, men vipresenterer likevel noen tentative anslag også fordenne kategorien.

Det er imidlertid et viktig unntak, siden festiva-ler ikke er brukt som egen kulturgodekategori.Det er likevel flere festivaler med i utvalget, mendisse er fordelt på den kulturgodekategori der dehører hjemme. For eksempel vil musikkfestivalerhavne i kulturgodekategorien «Konserter», mensfilmfestivaler vil havne i «Annen kultur» osv.

For å tilfredsstille ønsket om en egen festivalka-tegori, har vi derfor trukket ut alle virksomheter iutvalget på 3907 virksomheter med festival i nav-net. Deretter har vi etter skjønnsmessige vurderin-ger fjernet og lagt til noen svært få arrangementer.Vi kommer da fram til i alt 37 festivaler i utvalget.Disse er gjenstand for en separat analyse.

4.2 Produksjon og sysselsetting etter kulturgodekategori

4.2.1 Innledning

I tabell 3.12 presenteres tall for hhv. betalende ogikke-betalende besøk i de ulike kulturgodekatego-riene. Vi bruker her samme prinsipper for oppblås-ning som i forbindelse med verditallene i Regn-skapsundersøkelsen. Det betyr at vi tar utgangs-punkt i den samla verdimultiplikatoren i Trinn 3 itabell 3.9. Den er imidlertid noe annerledes og detskyldes endringer i Trinn 1. Grunnen til at vi hargjort endringer i Trinn 1, er at noen har fullsten-dige svar på regnskapstall. Det er disse som dan-ner grunnlaget for Trinn 1 i tabell 3.9. Siden vi herskal blåse opp besøkstall, er det imidlertid noen avde som svarer som kan ha dårlig utfylte regn-skapstall, men godt utfylte besøkstall – og motsatt.


Det er dette vi tar hensyn til når vi for oppblåsningav besøkstall endrer multiplikatoren i Trinn 1.

For alle kulturgodekategoriene finner vi at dettotalt er snakk om ca 7,5 millioner betalende besøktil de virksomheter som er avgrenset av utvalgetvårt, dvs. 1018 virksomheter. Videre er det totaltsnakk om snaut 4 millioner ikke-betalende besøk.

Vi anslår videre at det er om lag 5700 ansatte ide samme virksomhetene. Sysselsettingen trengerikke nødvendigvis å være knyttet opp mot arrange-ment. For enkelte foretak kan det dreie seg om enliten andel av de ansatte som er knyttet til arrange-mentene man har billettinntekter fra. Dessuten erutøvende kunstnere eller idrettsfolk knyttet tilforetak som ikke er arrangører, og disse vil ikkefanges opp i tallene fra Bedrifts- og foretaksregiste-ret.

Vi skal videre kort kommentere besøks- og sys-selsettingstall for noen av de 11 kulturgodekatego-riene som materialet deles inn etter. Vi konsentre-rer oss da om tradisjonelle kultur- og opplevel-sesarrangementer og ikke mot sports- og idrettsar-rangementer.

4.2.2 Scenekunst

Som scenekunst tenker vi på kulturgodekategori-ene dans, konserter, stand-up og teater. Totalt er

det innen scenekunstfeltet snakk om ca 2500000betalende og drøyt 500000 ikke-betalende besøk.Av tabell 3.13 ser vi videre at summen av antallansatte for de 4 kategoriene er nærmere 2000. Deter høyt og har nok sammenheng med at deler avvirksomheten, for eksempel innen kulturgodekate-gorien «Konserter», er rettet mot andre aktiviteterenn konsertarrangementer. Det gjelder for eksem-pel restauranter og barer som er arrangørstederfor konserter.

4.2.3 Gallerier

For galleriene kan vi ikke regne med at tallet forbetalende besøk er særlig stort. Det skyldes atadgang er gratis i de aller fleste. Vi finner da hellerikke flere enn snaut 5000 betalende besøk i galleri-ene, mens det er mer enn 2 millioner ikke-beta-lende besøk. Altså kan vi slå fast at de langt flesteikke-betalende besøk totalt i de 11 kulturgodegrup-pene, finnes i galleriene.

Sysselsettingen i galleriene er ikke særlig stor,skal vi tro de tallene vi har kommet fram til. Det erimidlertid en fare for at en del av galleriene erenpersonforetak, som altså ikke registrerer denpersonen som evt. er selvsysselsatt i virksomhe-ten.

Tabell 3.12 Antall betalende og ikke-betalende besøk etter kulturgodekategori.

Fra svar Multiplikator 1 Multiplikator 2 Multiplikator 3

Kategori Antallbetalende

AntallIkke beta-

lende

Antallbetalende

AntallIkke beta-

lende

Antallbetalende

AntallIkke beta-

lende

Antallbetalende

AntallIkke beta-

lende

Annen kultur 16271 3408 19094 3999 33044 6921 35687 7475Dans 31932 7306 35409 8101 60948 13945 65519 14991Gallerier 700 298700 2428 1035884 4388 1872542 4944 2109730Idrett og sport 445092 238613 562333 301466 1014476 543859 1067109 572075Konserter 899195 224755 958638 239613 1717047 429178 1788241 446973Museer 968316 212506 1046244 229608 1528201 335378 1564991 343452Opplevelser 859973 83122 916823 88617 1645364 159035 1753684 169505Sirkus 139000 20000 171161 24627 303138 43617 309200 44489Stand up 1000 400 1000 400 1000 400 1000 400Teater 323142 47984 340734 50596 607947 90275 627973 93249Trening 97437 50050 168827 86721 308053 158236 323895 166374

Sum 3782058 1186844 4222690 2069632 7223606 3653386 7542245 3968713


4.2.4 Museum og samlinger

Innen museum og samlinger er det svært mangesom mottar statlig støtte og derfor ikke kommermed i denne undersøkelsen. Vi kan grovt kategori-sere de museene som er med her, som reint pri-vate, private med kommunale tilskudd og kommu-nale. Selv om de museene som ikke omfattes avdenne undersøkelsen, nok er betydelig større enndenne, ser vi likevel at de mottar ca 1,5 millionerbetalende besøk i 2006. Tilsvarende tall for ikke-betalende er drøyt 300000. Vi ser videre at det erregistrert 685 ansatte i Bedrifts- og foretaksregiste-ret for disse virksomhetene.

4.2.5 Sirkus, fornøyelsesparker og opplevelsessentra

Denne type virksomhet mottar i liten grad statligetilskudd, og de anslåtte totaltallene må vi derforanta at danner et rimelig godt uttrykk for all slikvirksomhet i Norge. De to kulturgodekategorienesom tilhører denne gruppen anslår vi har et besøki 2006 på ca 2 millioner betalende, fordelt på drøyt

300000 for sirkus og 1,7 millioner innen opplevel-ser. I tillegg anslår vi at det er om lag 500000 ikke-betalende besøk til virksomheter under sirkus ogopplevelser.

Sysselsettingen er ikke så høy i disse aktivite-tene. Til sammen anslår vi den til omlag 500ansatte innen de to kategoriene, men med klarovervekt av antall sysselsatte på opplevelser.

4.3 Litt mer om gallerier

Vi har i avsnitt 4.2.3 sett at galleriene har få besø-kende som betaler for å få adgang. Det er naturligsiden mange av disse hovedsakelig lever av å selgekunst. Et gebyr som begrenser adgangen vil jokunne bidra til å redusere sannsynligheten forsalg. Av den grunn har vi derfor også samlet inntall for salg av kunstobjekter, siden formidling ogsalg må antas å være den viktigste produksjonensom foregår i de fleste gallerier.

I tabell 3.14 presenteres antall solgte kunstob-jekter og omsetningsverdi for de som har besvartspørreskjemaet. Videre vises det anslaget vi hargjort for de av galleriene vi ikke har informasjonom, hvilket gir oss totaltall for alle gallerier iNorge. For å blåse opp tallene fra de av gallerienesom har svart, benytter vi verdimultiplikatoren forgallerier i Trinn 3 i tabell 3.9. Denne benyttes for åblåse opp både det fysiske salget og verdien avomsetningen. Dette forutsetter at fordelingen avbedrifter mht antall solgte objekter og gjennom-snittspris er noenlunde lik blant de som harbesvart og de som ikke har besvart skjemaet. Vigjør dermed den antakelsen at gjennomsnittspri-sen for alle virksomheter er lik mellom de to grup-pene av gallerier.

For det første finner vi en relativt høy gjennom-snittpris. Snittprisen for kunstobjekter solgt franorske gallerier, var i 2006 på 18–19000 kroner.Dette kan synes å være noe høyt, men en må idenne sammenheng huske på at fordelingen avobjekter er svært skjev. Med det menes at noen fåkunstverk omsettes for svært høye beløp, sombidrar til å trekke gjennomsnittet opp. Kunstver-kene som omsettes i mediangalleriet, derimot,omsettes til en langt lavere pris enn gjennomsnitts-

Tabell 3.13 Antall ansatte for virksomheter som har besvart og anslåtte tall for antall ansatte i hele utvalget.

Kategori Ansatte fra svar Oppblåst

Annen kultur 24 45Dans 114 211Gallerier 77 157Idrett og sport 567 1076Konserter 677 1263Museer 458 685Opplevelser 245 469Sirkus 15 27Stand up 1 1Teater 191 352Trening 763 1464

Sum 3132 5749

Tabell 3.14 Antall solgte kunstverk og omsetningsverdi for gallerier.

Blant de som har svart Oppblåsningsfaktor Totalt

Antall solgte kunstobjekter 11094 2,4 26626Omsetningsverdi (i 1000 kroner) 206755 2,4 496212Gjennomsnittpris (i 1000 kroner) 18,6 18,6


prisen. Dette kan illustreres med at det blant de 30galleriene som har godt utfylte svar i denne under-søkelsen, så er (veid) gjennomsnittspris 18–19000kroner, mens medianprisen kun er 4000 kroner.

Vi anslår altså at det i 2006 ble omsatt 26–27000kunstverk til en samlet verdi av ca 500 millionerkroner i norske gallerier. Antallet gallerier i denundersøkelsen som er rettet mot virksomhetermed statlige subsidier, er sannsynligvis svært lavt.Det betyr at disse tallene representerer alle norskegallerier.

4.4 Festivaler

Som vi nevnte innledningsvis, er ikke festivaler enegen kulturgodekategori i den inndelingen vi harbenyttet så langt. Festivalene vil likevel være repre-sentert i materialet, men da under den kulturgode-kategori som passer best til tema for festivalen, foreksempel teater, konserter osv. Det betyr at de tal-lene som presenteres her, ikke kommer i tillegg tilde tallene som er presentert i de forrige avsnitt i til-knytning til de ulike kulturgodekategoriene. Vi haraltså trukket ut festivalene fra de respektive kate-goriene og presenterer disse for seg i en egen fes-tivalkategori.

I tabell 3.15 viser vi tall for antall festivaler ogantall betalende og ikke-betalende besøkende.Blant utvalget av virksomheter som ble avgrenset ikapittel 0, finner vi i alt 37 festivaler. Av disse er 21i kulturgodekategorien «Konserter», 12 i «Annenkultur» og 1 hhv. «Teater», «Opplevelser», «Stand-up» og «Dans». Kun 9 av disse har sendt tilfredsstil-lende utfylte skjema. Det gir en svarprosent på 24,3og vi bruker denne til å blåse opp tall for besø-kende til hele utvalget. Vi finner da at det var ca240 000 besøkende på festivalene i utvalget, fordelt

på ca 210 000 betalende og ca 30 000 ikke-beta-lende.

Også i forbindelse med festivaler er det viktig åhuske på at de som mottar statlig støtte er holdtutenfor. Skal man finne rimelige anslag for hele fes-tival-Norge må man derfor legge til publikumstallfor de festivalene som mottar slik støtte.

Vi har etter tilvarende prinsipper blåst opp sys-selsettingstall for festivalfeltet, men her er data-grunnlaget et annet enn i forbindelse med publi-kumstallene. Vi henter tall for antall ansatte fraBedrifts- og foretaksregisteret. Det betyr imidler-tid ikke at vi har slike tall for alle virksomheter iutvalget. Bedrifts- og foretaksregisteret har ufull-stendige opplysninger om antall ansatte, og vi måderfor også her blåse opp tallene for hele utvalget.Igjen har vi 37 virksomheter fra utvalget vårt,hvorav det finnes opplysninger om antall ansattefor 17. Dette utgjør en svarprosent på 45,9 og når vibenytter denne informasjonen til å blåse opp tal-lene for ansatte fra Bedrifts- og foretaksregisterettil hele utvalget, finner vi ca 50 ansatte i de 37 virk-somhetene i utvalget. Dette er ikke mye, men vi serogså fra Bedrifts- og foretaksregisteret at flere avfestivalene ikke har ansatte. Mange av, i hvert fallde mindre festivalene baserer seg i stor grad på fri-villig innsats og gir derfor ikke store sysselset-tingsmessige effekter – i hvert fall ikke direkte.

Igjen understreker vi at tallene for de festiva-lene som mottar statlig støtte må legges til de tal-lene for ansatte vi kommer fram til her.

5 Oppsummering

Innenfor nærmere avgrensede sektorer ønskerKulturmomsutvalget et register over aktører somopererer i kultur- og idrettssektoren, og som ikkemottar statlig støtte. Med bakgrunn i dette ønskerman videre at det gjennomføres en utvalgsunder-søkelse om inntekts- og utgiftssiden i sektorene,

Tabell 3.15 Oversikt over antall festivaler og besøkende på festivaler.

Produksjon

Antall festivaler i utvalget 37Antall skjema fra festivaler 9Svarandel 0,243Antall betalende i besvarte skjema 50570Antall ikke-betalende i besvarte skjema 8060Antall betalende, totalt 207899Antall ikke-betalende, totalt 33136Antall besøkende, totalt 241035

Tabell 3.16 Oversikt over anslag på antall ansatte i tilknytning til festivaler.

Ansatte

Antall festivaler i utvalget 37Antall gyldige observasjoner i BoF 17Svarandel 0,459Antall ansatte, gyldige BoF-observasjoner 23Antall ansatte i utvalget 50


som i sin tur skal resultere i et tallmateriale av etslikt format at utvalget senere kan bruke det somgrunnlag for beregninger av økonomiske virknin-ger for staten og de berørte sektorene.

Denne undersøkelsen omfatter det vi har valgtå kalle private aktører. Med det menes i dennesammenheng aktører som ikke mottar statligstøtte. På kultur- og opplevelsesområdet dreier detseg om mange virksomheter. Disse virksomhetenehar vært gjenstand for en egen undersøkelse i regiav Kultur- og kirkedepartementet (KKD). Deresultatene vi kommer fram til i denne undersøkel-sen må derfor alltid ses i sammenheng med KKDsegen undersøkelse dersom man skal få et mestmulig riktig bilde av hele kultur- og opplevelses-sektoren. Vår undersøkelse omfatter også sports-og idrettsarrangementer, men ikke de arrange-menter som Østlandsforskning har gjennomførten egen undersøkelse av.

Vi har i denne rapporten gjort en slik avgrens-ning av kultur og idrettssektoren ved å koble infor-masjon i hovedsak fra Moms- og Regnskapsregis-teret etter bestemte kriterier. På denne måtenavgrenser vi langt på veg den mengden av virksom-heter som Kulturmomsutvalget er interessert i. Vihar gjennomført en spørreundersøkelse rettet motdisse og finner at ca 1000 virksomheter er i mål-gruppen.

Hvorvidt virksomhetene har billettinntekter eret viktig kriterium for om de er i målgruppen ellerikke. Grunnen er at det er for slike inntekter eneventuell moms vil komme. Med utgangspunkt ide ca 1000 virksomhetene vi har anslått å være imålgruppen, har vi beregnet samlede billettinntek-tene for de private aktørene. Vi finner at disse inn-tektene totalt summerer seg til mellom 1,2 og 1,3milliarder kroner i 2006.

I tillegg til nevnte anslag på antall virksomheterog tilhørende billettinntekter, ønsket oppdragsgi-ver også en kartlegging av produksjonstall i forbin-delse med den undersøkelsen vi har gjennomført.For de aller fleste av kulturgodekategoriene somomfattes av undersøkelsen dreier det seg om publi-

kumstall, hhv. betalende og ikke-betalende. Forgallerivirksomheten er ikke besøkende spesieltgodt egnet, siden disse i hovedsak driver formid-ling og salg av kunstverk. For disse har vi derforogså spurt om antall første og andregangsomsattekunstverk. Endelig ønsket oppdragsgiver også etanslag på antall ansatte i de aktuelle virksomhe-tene.

Vi finner at private aktører innen 11 kultur-,opplevelses- og idrettsgodekategorier totalt har ca7,5 millioner betalende besøkende i 2006. Antallikke-betalende er ikke like høyt, men utgjør likevelsnaut 4 millioner samme år. I tillegg finner vi at gal-leriene omsatte for om lag 500 millioner kroner i2006. Til slutt anslår vi sysselsettingen i de ca 1000virksomhetene til mellom 5000 og 6000 ansatte.Antallet ansatte er imidlertid ikke nødvendigvisknyttet opp mot kulturaktivitetene i virksomhe-tene. For eksempel vil mange puber og restauran-ter være konsertarrangører, men det vil være ensvært liten andel av de som er ansatt her som erdirekte sysselsatt i kulturarrangementet. Det erderfor grunn til å tro at sysselsettingstallene over-drives noe ved den metoden som er benyttet.

Det er et ambisiøst prosjekt å kartlegge privateaktører i kultur- og opplevelsesnæringene. Detteer imidlertid i hovedsak næringer i vekst og det erderfor for framtida nyttig å høste erfaringer medhvordan disse kan kartlegges. Veien om offentligeregistre synes å være en farbar vei, men det stårfortsatt igjen en del prøving og feiling. Det er imid-lertid helt på det rene at de offentlige registrenesynes å være de informasjonskilder som er bestegnet for å etablere metoder for kartlegging. Sei-nere forsøk på kartlegging av disse næringene vilogså enkelt kunne lære av de erfaringer som tidli-gere er gjort, og etter hvert vil man kanskje kunneetablere prinsipper for kartlegging som gir grunn-lag for å anta at man klarer å gi sikre anslag på akti-viteten i disse næringene.


Undervedlegg 1

Spørreskjema


Figur 3.4


Vedlegg 4

De viktigste tilskuddspostene til kulturformål på Kirke- og kulturdepartementets budsjett

Post 70 – Nasjonale institusjoner

Bevilgningen på disse postene omfatter tilskudd tilnasjonale institusjoner innenfor musikk og scene-kunst. Staten dekker hele det offentlige tilskuddettil disse institusjonene.

Kap. 328 post 70 Det nasjonale museumsnettverket

Bevilgningen under denne posten gjelder ordinærtdriftstilskudd til museer (i alt 97) i det nasjonalemuseumsnettverket.

Post 71 – Region-/landsdelsinstitusjoner

Det ordinære offentlige driftstilskuddet til region-/landsdelsinstitusjoner fordeles mellom de offent-lige tilskuddspartene med 70 pst. på staten og30 pst. på regionen, jf. kap. 323 Musikkformål, post71 og kap. 324 Scenekunstformål.

Post 72 – Knutepunktinstitusjoner

Det ordinære offentlige driftstilskuddet til knute-punktinstitusjoner (med noen unntak som harsamme fordeling som region-/landsdelsinstitusjo-ner), fordeles med 60 pst. på staten og 40 pst. påregionen, jf. 72-posten under kap. 323 Musikkfor-mål, kap. 324 Scenekunstformål, kap. 328 Muse-ums- og andre kulturvernformål og kap. 334 Film-og medieformål.

Post 73- Nasjonale kulturbygg

Tilskudd til bygninger og lokaler for institusjonerog tiltak som har en nasjonal oppgave, en landsom-fattende funksjon eller en viktig landsdelsfunksjon.Hovedregelen er at den statlige finansieringsande-len ikke skal overstige 60 pst. av det offentlige til-skuddet.

Kap. 322 – Post 73 Nasjonalmuseet for kunst

Nasjonalmuseet skal være landets fremste institu-sjon for samling, bevaring, dokumentasjon, fors-kning og formidling av billedkunst, kunsthånd-verk, arkitektur og design.

Post 74 – Tilskudd til tiltak under norsk kulturråd

Midler til tiltak på områdene allmenne kulturfor-mål, billedkunst og kunsthåndverk, musikk og sce-nekunst. Forvaltningsansvaret for tilskudd til tilta-kene på denne posten er lagt til Norsk kulturråd.

Post 78 Ymse faste tiltak

Posten omfatter midler til en rekke faste tiltakinnenfor allmenne kulturformål, billedkunst ogkunsthåndverk, musikk og scenekunst.


Vedlegg 5

Tiltak som får tilskudd over Kirke- og kulturdepartementets budsjett, men hvor forutsetningen er at også regionene selv må

bidra med tilskudd

1 Tilskuddsposter på KKDs budsjett som forutsetter regional medvirkning

– region-/landsdelsinstitusjoner for musikk ogscenekunst på 71-poster: Det ordinære driftstil-skuddet fordeles med 70 pst. på staten og30 pst. på regionen.

– knutepunktinstitusjoner på 72-poster (musikkog scenekunst) og kap. 328, post 70 (kunstmu-seer – litteraturfestival): Det ordinære driftstil-skuddet (med unntak for Nord-Norge som harsamme fordeling som region-/landsdelsinstitu-sjoner) fordeles med 60 pst. på staten og40 pst. på regionen.

De regionale ordinære driftstilskuddene i 2006 påmusikkområdet utgjorde 80,6 mill. kroner og påscenekunstområdet 94,1 mill. kroner.

2 Museumsnettverket

Under kap. 328, post 70, gis det tilskudd til nær-mere 100 museer. Hovedregelen er at statstilskud-det ikke skal utgjøre mer enn 60 pst. av det sam-

lede driftstilskuddet. For de tidligere «nasjonale»museene opprettholdes 100 pst. statlig finansier-ing.

Av regnskapsrapporteringen fra museene for2006 fremgår det at fylkeskommunene medvirketmed 186,7 mill. kroner og kommunene med 222,6mill. kroner, i alt 409,3 mill. kroner i regionalt ordi-nære driftstilskudd. I tillegg utgjorde andre regio-nale tilskudd 35,2 mill. kroner.

3 Tilskudd til bygg

Nasjonale bygg/investeringsprosjekter går overflere år. Andel regional medvirkning i finansieringav nasjonale kulturbygg varierer fra 0 til 80 pst. Ioppstillingen i tabell 5.1 er det tatt utgangspunkt isamlede tilskuddsrammer til prosjekter med stat-lige tilskudd i 2006, 2007 og 2008:

KKD gir i tillegg til region-/landsdelsinstitusjo-ner, knutepunktinstitusjoner og museer tilskudd til10 region- og distriktsoperavirksomheter og 139andre institusjoner og tiltak. For flere av disse gisdet også kommunale og fylkeskommunale til-skudd.

Tabell 5.1 Tilskuddsrammer til prosjekter med statlig tilskudd i 2006, 2007 og 2008. Mill. kroner

Prosjekt Totalt Stat Fylkeskommuneog kommune

Framdrift

Glomdalsmuseet 51,6 51,6 0,0 åpnet 2006Østsamisk museum 37,0 37,0 0,0 ferdig 2008Hålogaland Teater 259,9 181,9 78,0 åpnet 2005Bergen kunstmuseum 48,0 20,0 28,0 åpnet 2003Norsk industriarbeidermuseum 24,0 21,0 3,0 ferdig 2009Aja samisk senter 22,0 22,0 0,0 ferdig 2010Nasjonalt senter for pop og rock 90,0 90,0 0,0 ferdig 2009Kilden – teater- og konserthus 1 276,0 408,0 868,0 ferdig 2011


Med utgangspunkt i mottatt regnskapsrappor-tering for 2006 kan det her registreres 28,7 mill.kroner i fylkeskommunale og 24,5 mill. kroner i

kommunale tilskudd, i alt 53,2 mill. kroner i regio-nale tilskudd.

nou 2008: 7 - regjeringen.no · departementenes servicesenter informasjonsforvaltning oslo 2008 nou...

Documents