NOUKapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.noTelefon: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: offpub@fagbokforlaget.noTelefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2014

MILJØ

MERKET

241 Trykksak 37

9

Norges offentlige utredninger 2014: 13

NO

U 2

01

4: 1

3

Kapitalbeskatning i en internasjonal økonom

i

Norges offentlige utredninger 2014

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Ny arvelov. Justis-ogberedskapsdepartementet.

2. Lik og likskap. Kulturdepartementet.

3. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014. Arbeids-ogsosialdepartementet.

4. Enklere regler – bedre anskaffelser. Nærings-ogfiskeridepartementet.

5. MOOC til Norge. Kunnskapsdepartementet.

6. Revisjon av eierseksjonsloven. Kommunal-ogmoderniseringsdepartementet.

7. Elevenes læring i fremtidens skole. Kunnskapsdepartementet.

8. Tolking i offentlig sektor. Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet.

9. Ny adopsjonslov. Barne-,likestillings-oginkluderingsdepartementet.

10. Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern. Justis-ogberedskapsdepartementet.

11. Konkurranseklagenemnda. Nærings-ogfiskeridepartementet.

12. Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten.

Helse-ogomsorgsdepartementet.

13. Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Finansdepartementet.

Norges offentlige utredninger2013 og 2014

Statsministeren:

Arbeidsdepartementet:Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2013. NOU 2013: 7.

Arbeids- og sosialdepartementet:Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014. NOU 2014: 3.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:Tolking i offentlig sektor. NOU 2014: 8.Ny adopsjonslov. NOU 2014: 9.

Finansdepartementet:Pensjonslovene og folketrygdreformen III. NOU 2013: 3.Uførepensjon i private tjenestepensjonsordninger. NOU 2013: 12. Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi. NOU 2013: 13.Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. NOU 2014: 13.

Fiskeri- og kystdepartementet:Med los på sjøsikkerhet. NOU 2013: 8.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet:Hindre for digital verdiskaping. NOU 2013: 2.

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:Åpent og rettferdig – prioriteringer i helsetjenesten. NOU 2014: 12.

Justis- og beredskapsdepartementet:Når det virkelig gjelder… NOU 2013: 5.Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. NOU 2013: 9.Festekontrakter og folkerett. NOU 2013: 11.Ny arvelov. NOU 2014: 1.Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern. NOU 2014: 10.

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:Revisjon av eierseksjonsloven. NOU 2014: 6.

Kulturdepartementet:Det livssynsåpne samfunn. NOU 2013: 1.Kulturutredningen 2014. NOU 2013: 4.Lik og likskap. NOU 2014: 2.

Kunnskapsdepartementet:MOOC til Norge. NOU 2014: 5.Elevenes læring i fremtidens skole. NOU 2014: 7.

Landbruks- og matdepartementet:God handelsskikk i dagligvarekjeden. NOU 2013: 6.

Miljøverndepartementet:Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. NOU 2013: 10.

Nærings- og fiskeridepartementet:Enklere regler – bedre anskaffelser. NOU 2014: 4.Konkurranseklagenemda. NOU 2014: 11.

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOU Norges offentlige utredninger 2014: 13

Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomiUtredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. mars 2013.Avgitt til Finansdepartementet 2. desember 2014.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2014

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1215-1

07 Aurskog AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 15. mars 2013 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdereselskapsbeskatningen i lys av den internasjonale utviklingen. Utvalget leggermed dette fram sin utredning.

Oslo 2. desember 2014

Hans Henrik Scheel (leder)

Annette Alstadsæter Beate Bentzen Joachim M. Bjerke

Aleksander Grydeland Guttorm Schjelderup Kristina Ståhl

Peter Birch Sørensen

Ingrid Rasmussen(sekretariatsleder)

Marie Bjørneby

Martin Børresen

Henriette S. Hjort

Thomas Klev

Frode Kristiansen

Marius Pilgaard

Petter T. Solbu

Kari Anita Syverud

Trude Steinnes Sønvisen

Øystein Bieltvedt Skeie

Innhold

1 Mandat og sammendrag ........... 111.1 Mandat ............................................ 111.2 Utvalgets sammensetning og

arbeid .............................................. 131.3 Avgrensning av arbeidet ............... 141.4 Sammendrag og utvalgets

tilrådninger ..................................... 151.4.1 Bakgrunn og prinsipielt utgangs-

punkt ............................................... 151.4.2 Hovedutfordringer i selskaps-

skatten ............................................. 151.4.3 Overordnet om utvalgets forslag .. 181.4.4 Nærmere om utvalgets

vurderinger og forslag ................... 201.4.4.1 Selskapsskattens nivå og

utforming ......................................... 201.4.4.2 Beskatning av grense-

overskridende aksjeinntekter ....... 211.4.4.3 Tiltak for å motvirke overskudds-

flytting og uthuling av selskaps-skattegrunnlaget ............................ 22

1.4.4.4 Begrensning av rentefradraget for å motvirke overskuddsflytting 23

1.4.4.5 Beskatning av finanssektoren ...... 241.4.4.6 Avskrivninger ................................. 251.4.4.7 Endringer i inntektsbeskatningen

av personer ..................................... 261.4.4.8 Skatt på formue og eiendom ......... 271.4.4.9 Endringer i merverdiavgiften ....... 291.4.5 Virkninger av utvalgets forslag .... 31

2 Oversikt over det norske skatte- og avgiftssystemet ......... 33

2.1 Innledning ...................................... 332.2 Sammensetning av ulike skatter

og avgifter ....................................... 332.2.1 Sammensetningen av skatter

i Norge og andre OECD-land ....... 352.3 Generelt om skatteplikt til Norge 372.3.1 Skatteplikt for personer ................. 372.3.2 Skatteplikt for selskap ................... 372.4 Direkte skatter ............................... 382.4.1 Skattesatser, fradrag og beløps-

grenser ............................................ 382.4.2 Beskatning av personer ................ 422.4.2.1 Generelle regler for beskatning

av personer ...................................... 422.4.2.2 Skatt på kapitalavkastning ............. 432.4.2.3 Skatt på næringsinntekt ................ 432.4.2.4 Sentrale fradrag i skatt og inntekt

for personer ..................................... 442.4.3 Bedriftsbeskatning ........................ 45

2.4.3.1 Utgangspunkter............................... 452.4.3.2 Særregler om inntekt og fradrag... 462.4.3.3 Regler om justering av inntekt og

fradrag mv........................................ 472.4.3.4 Særlige skatteregimer .................... 492.4.3.5 Skattlegging av grense-

overskridende virksomhet mv. ...... 502.5 Skatt på kapitalbeholdning ............ 512.5.1 Formuesskatt .................................. 512.5.2 Arveavgift ........................................ 512.5.3 Eiendomsskatt ................................ 512.6 Internasjonale forpliktelser og

avtaler .............................................. 512.6.1 EØS-avtalen ..................................... 512.6.2 Skatteavtaler og informasjons-

utvekslingsavtaler .......................... 522.7 Indirekte skatter ............................. 52

3 Skatt på kapitalinntekter i en liten, åpen økonomi ........... 53

3.1 Innledning ....................................... 533.2 Generelt om skatte- og avgifts-

systemets rolle og utforming ........ 543.2.1 Skatte- og avgiftssystemets

oppgaver .......................................... 543.2.2 Sentrale retningslinjer for

utforming av skatte- og avgifts-systemet .......................................... 54

3.2.3 Skatter og avgifter vs. direkte støtte som virkemiddel .................. 56

3.3 Nærmere om kapitalbeskatning og effektiv ressursbruk .................. 56

3.3.1 Sammenhengen mellom effektiv ressursbruk og optimal skatt-legging ............................................. 56

3.3.2 Bør kapitalinntekt for personer skattlegges? .................................... 57

3.3.3 Hvem bærer selskapsskatten? ...... 573.3.4 Noen argumenter for selskaps-

beskatning ....................................... 583.3.5 Nøytralitetshensyn i kapital-

beskatningen .................................. 593.4 Kapitalbeskatning i en åpen

økonomi ........................................... 623.4.1 Residens- og kildeprinsippet

i kapitalbeskatningen ..................... 623.4.2 Beskatning etter residens- og/eller

kildeprinsippet? .............................. 633.4.3 Internasjonal dobbeltbeskatning .. 643.4.4 Global effektivitet eller nasjonal

effektivitet? ...................................... 683.4.5 Eierskapsnøytralitet ....................... 68

3.4.6 Kapitalmobilitet og stedbundne renprofitter ..................................... 72

3.4.7 Næringsnøytralitet eller konkurransenøytralitet? ................ 73

3.4.8 Mulige håndhevelsesproblemer i kapitalbeskatningen .................... 73

3.4.9 Nærmere om konsekvent residensbeskatning ........................ 74

3.5 Skattestrukturens virkning på økonomisk vekst og fordeling ...... 75

3.5.1 Skattestrukturens betydning for økonomisk vekst ............................ 75

3.5.2 Vektlegging av ulike skatter i skattestrukturen ........................... 79

3.6 Utvalgets vurderinger ................... 80

4 Hovedutfordringer i selskaps-skatten ........................................... 83

4.1 Innledning ...................................... 834.2 Selskapsskatt – noen utviklings-

trekk ................................................ 844.3 Virkning på investeringer ............. 874.3.1 Generelt om investerings-

vilkårene i Norge ........................... 874.3.2 Selskapsskattens betydning for

investeringene ................................ 884.3.3 Utvalgets vurderinger ................... 924.4 Forskjellsbehandling av gjeld og

egenkapital ..................................... 934.4.1 Favorisering av gjeld på

selskapets hånd .............................. 934.4.2 Betydningen av person-

beskatningen .................................. 964.4.3 Utvalgets vurderinger ................... 974.5 Overskuddsflytting og uthuling

av skattegrunnlaget ....................... 984.5.1 Innledning ...................................... 984.5.2 Nærmere om overskuddsflytting . 984.5.3 Betydningen av flernasjonale

konsern i internasjonal handel ..... 994.5.4 Metoder for overskuddsflytting ... 1024.5.5 Nærmere om digital økonomi ...... 1074.5.6 Omfanget av overskuddsflytting .. 1104.5.7 Utvalgets vurderinger ................... 1124.6 Utvalgets vurderinger og

konklusjoner ................................... 114

5 Hovedmodeller innenfor selskapsbeskatningen ............... 117

5.1 Innledning ...................................... 1175.2 Standard selskapsskatt med

redusert skattesats ......................... 1185.2.1 Virkninger og konsekvenser av

en standard selskapsskatt ............. 119

5.3 Selskapsskattemodeller med fradrag for finansieringskostnader 123

5.3.1 Kontantstrømskatter ...................... 1245.3.1.1 Virkninger og konsekvenser av

en kontantstrømskatt ..................... 1265.3.2 Fradrag for avkastning på

egenkapitalen (ACE) ..................... 1285.3.2.1 Utforming av grunnlaget for et

egenkapitalfradrag ......................... 1285.3.2.2 Skjermingsrenten i en

ACE-modell ..................................... 1315.3.2.3 ACE-modeller i andre land ............. 1335.3.2.4 Virkninger og konsekvenser av

en ACE-modell................................. 1365.3.3 Fradrag for avkastning på total-

kapitalen (ACC) .............................. 1405.3.3.1 Virkninger og konsekvenser av et

totalkapitalfradrag .......................... 1415.3.3.2 Integrasjon med person- og

selskapsbeskatning ........................ 1425.3.4 Destinasjonsbasert kontant-

strømskatt ....................................... 1435.3.4.1 Virkninger og konsekvenser av

en destinasjonsbasert kontant-strømskatt ....................................... 143

5.4 Selskapsskattemodeller uten fradrag for finansieringskostnader 144

5.4.1 CBIT ................................................ 1445.4.1.1 Nærmere om utforming av

CBIT-modellen ............................... 1445.4.1.2 Virkninger og konsekvenser av

CBIT-modellen ................................ 1455.4.2 Forslag fra det svenske skatte-

utvalget – avskjære netto finanskostnader .............................. 149

5.4.2.1 Virkninger og konsekvenser av svensk modell med kapital-fradrag .............................................. 149

5.5 Selskapsskattemodeller med delvis fradrag for finansierings-kostnader ........................................ 151

5.5.1 Todelt modell: Lav sats for normalavkastning og høy sats for renprofitt ......................................... 151

5.5.1.1 Virkninger og konsekvenser av modellen .......................................... 152

5.5.2 Delvis fradrag for gjelds- og egenkapitalkostnaden .................... 153

5.6 Utvalgets vurderinger og forslag .. 153

Appendiks5.1 Integrasjon med personbeskatning

under en ACE-modell ..................... 1575.2 Beregning av kapitalkostnad og

effektive skattesatser ..................... 164

6 Grenseoverskridende aksjeinntekter .............................. 169

6.1 Innledning ...................................... 1696.2 Fritaksmetoden .............................. 1706.2.1 Innledning ...................................... 1706.2.2 Utenlandsk rett .............................. 1706.2.3 Vurdering ........................................ 1706.3 Aksjonærmodellen ......................... 1756.4 NOKUS (norsk-kontrollert

utenlandsk selskap) ....................... 1756.5 Utgående aksjeinntekter ............... 1776.6 Utvalgets vurderinger ................... 178

7 Tiltak for å motvirke overskuddsflytting ...................... 180

7.1 Innledning ...................................... 1807.2 Vurdering av armlengde-

prinsippet ........................................ 1837.2.1 Om armlengdeprinsippet .............. 1837.2.2 Alternativer til armlengde-

prinsippet ........................................ 1847.2.3 Utvalgets vurderinger ................... 1847.3 Skattemessig behandling av

royalty og lignende betalinger ...... 1857.3.1 Innledning ...................................... 1857.3.2 Kildeskatt på royalty ...................... 1867.3.3 Fradragsbegrensning for royalty . 1897.3.4 Utvalgets vurderinger ................... 1917.4 Kildeskatt på renter ....................... 1927.4.1 Mulige begrunnelser for

kildeskatt på renter ........................ 1927.4.2 Utvalgets vurderinger ................... 1937.5 Vurdering av andre tiltak .............. 1947.5.1 Utflyttingsskatt ............................... 1947.5.2 Anti-hybridregler ........................... 1947.5.3 Den ulovfestede omgåelses-

regelen ............................................ 1967.5.4 Skattemessig bosted for selskap .. 1987.5.5 Begrenset skatteplikt .................... 2007.5.6 Opplysningsplikt og informasjons-

utveksling for skatteformål ........... 2017.5.6.1 Utvalgets vurderinger ................... 2027.6 Utvalgets vurderinger og forslag . 203

Appendiks7.1 Kildeskattesatser for renter og

royalty i Norges skatteavtaler ....... 206

8 Begrensning av rentefradraget 2088.1 Innledning ...................................... 2088.2 Hovedmodeller for fradrags-

begrensning mot overskudds-flytting ............................................. 209

8.2.1 Innledning ...................................... 209

8.2.2 Fradrag avhengig av globalt gjeldsopptak .................................... 211

8.2.3 Sjablongbegrensning i enkelt-selskap ............................................. 214

8.2.3.1 Fradrag betinget av egenkapital-andel ................................................. 214

8.2.3.2 Fradrag begrenset som andel av totalkapitalen .................................. 214

8.2.3.3 Fradrag begrenset som en andel av resultat (EBIT/EBITDA-regler) 215

8.2.4 Fradrag betinget av skattemessig behandling av motsvarende inntekt .............................................. 216

8.2.5 Utvalgets vurderinger av hoved-modeller for rentebegrensning ..... 217

8.3 Begrense fradrag for eksterne gjeldsrenter ..................................... 217

8.3.1 Prinsipielle forskjeller mellom lån fra uavhengig og nærstående långiver ............................................ 217

8.3.2 Renter på ekstern og intern gjeld i den norske rentebegrensnings-regelen ............................................. 218

8.3.3 Utvalgets vurderinger .................... 2208.4 Vurdering av øvrige endringer

i gjeldende regel ............................. 2218.4.1 Valg av resultatgrunnlag ................ 2218.4.2 Fradragsbegrensningens ramme . 2218.4.3 Terskelbeløp ................................... 2228.4.4 Utvalgets vurderinger .................... 2238.4.5 Økonomiske virkninger ................. 2238.5 Utvalgets vurderinger og

konklusjoner ................................... 223

9 Beskatning av finanssektoren . 2289.1 Innledning ....................................... 2289.2 Virkning av skattesystemet på

finansiell stabilitet .......................... 2289.2.1 Virkningen av gjeldsfavoriseringen

på finansiell stabilitet ..................... 2289.2.2 Forholdet mellom regulatoriske

krav og skatt ................................... 2299.3 Direkte skatt på bank- og

forsikringsvirksomhet mv. ............ 2319.3.1 Oversikt over skattereglene for

bankvirksomhet .............................. 2319.3.2 Oversikt over skattereglene for

forsikringsvirksomhet ................... 2319.3.3 Fradrag for rentekostnader hos

finansinstitusjoner .......................... 2329.3.4 Selskapsskattens betydning .......... 2329.4 Indirekte skatt på finansielle

tjenester ........................................... 2339.4.1 Unntaket for merverdiavgift på

finansielle tjenester ........................ 233

9.4.2 Optimal beskatning av finansielle tjenester .......................................... 234

9.4.3 Modeller for skatt på margin-inntekter ......................................... 235

9.4.4 Transaksjonsskatter ...................... 2359.5 Andre land ...................................... 2369.5.1 Generelt om beskatning av

finanssektoren i andre land .......... 2369.5.2 Forslag i EU etter finanskrisen .... 2379.6 Utvalgets oppsummering og

vurderinger ..................................... 237

10 Avskrivninger ............................... 24010.1 Innledning ...................................... 24010.2 Prinsipper for avskrivninger ......... 24110.3 Metoder for skattemessige

avskrivninger .................................. 24210.4 Vurdering av avskrivningssatsene

og saldogruppene mv. ................... 24410.4.1 Gjeldende avskrivningssatser ....... 24410.4.2 Avskrivningsregler i utvalgte land 24410.4.3 Empiriske studier av økonomisk

verdifall ........................................... 24410.4.4 Sammenligning av regnskaps-

messig og skattemessig balanse .. 24410.4.5 Vurdering av saldogruppene ........ 25010.4.5.1 Saldogruppe A (kontormaskiner

og lignende) .................................... 25010.4.5.2 Saldogruppe B (ervervet

forretningsverdi) ............................ 25010.4.5.3 Saldogruppe C (vogntog, varebil

mv. ) ................................................ 25110.4.5.4 Saldogruppe D (personbiler,

maskiner, inventar mv.) ................ 25210.4.5.5 Saldogruppe E (skip, rigger mv.) . 25310.4.5.6 Saldogruppe F (fly, helikopter) .... 25410.4.5.7 Saldogruppe G (anlegg for

overføring og distribusjon av elektrisk kraft mv.) ........................ 254

10.4.5.8 Saldogruppe H (bygg og anlegg, hoteller mv.) ................................... 254

10.4.5.9 Saldogruppe I (forretningsbygg) . 25610.4.5.10 Saldogruppe J (tekniske

installasjoner i forretningsbygg og andre næringsbygg) ................. 256

10.4.6 Avskrivning av immaterielle eiendeler ......................................... 257

10.4.7 Avskrivninger i produksjon av vannkraft ......................................... 257

10.4.8 Avskrivning i petroleums-virksomhet ...................................... 258

10.4.9 Utvalgets vurderinger og forslag . 25810.5 Kostnader til egen forskning og

utvikling (FoU) .............................. 260

10.6 Vurdering av grensen for direkte utgiftsføring .................................... 260

10.7 Utvalgets vurderinger og forslag .. 261

11 Endringer i inntekts-beskatningen av personer ........ 263

11.1 Innledning ....................................... 26311.2 Tilpassing av personbeskatningen

til redusert selskapsskattesats ...... 26311.2.1 Innledning ....................................... 26311.2.2 Alternativer for å tilpasse

personbeskatningen ....................... 26511.2.2.1 Uendret personbeskatning............. 26511.2.2.2 Redusert skattesats kun på

kapitalinntekter .............................. 26611.2.2.3 Redusert skattesats på alminnelig

inntekt .............................................. 26811.2.3 Skattlegging av eierinntekt ........... 26811.2.3.1 Vurdering av hvordan skatten på

eierinntekt bør tilpasses redusert selskapsskattesats ........................... 268

11.2.3.2 Vurdering av andre regelendringer knyttet til skatt på eierinntekt ........ 272

11.2.4 Utvalgets vurderinger og forslag .. 27711.3 Vurdering av andre endringer

i inntektsskattegrunnlaget for personer .......................................... 278

11.3.1 Innledning ....................................... 27811.3.2 Nærmere vurdering av ulike

fradrag ............................................. 27911.3.2.1 Skatteklasse 2 .................................. 27911.3.2.2 Boligsparing for ungdom (BSU) .. 28011.3.2.3 Sjømanns- og fiskerfradraget ........ 28011.3.2.4 Fradrag for gaver til frivillige

organisasjoner ................................ 28011.3.2.5 Fradrag for fagforenings-

kontingent ....................................... 28011.3.2.6 Fradrag for reiseutgifter mellom

hjem og arbeidssted ....................... 28011.3.2.7 Fradrag for pendlerutgifter ........... 28111.3.2.8 Foreldrefradrag .............................. 28111.3.2.9 Særskilte skatteregler

i Nord-Troms og Finnmark ........... 28111.4 Utvalgets vurderinger og forslag .. 281

12 Skatt på formue og eiendom .... 28412.1 Innledning ....................................... 28412.2 Prinsipielle sider ved formues-

skatten ............................................. 28512.3 Formuesskatt og spareinsentiver . 28612.4 Verdsettingsreglene og effekter

på sparesammensetningen ............ 28712.5 Formuesskatt og investeringer ..... 28812.6 Formuesskatt og fordeling ............ 289

12.7 Vurdering av fritak for såkalt arbeidende kapital ......................... 291

12.8 Noen internasjonale anbefalinger om formuesskatt ............................ 292

12.9 Formuesskatt i andre land ............ 29312.10 Kort vurdering av andre skatter

på formue og eiendom ................... 29412.10.1 Eiendomsskatter ............................ 29412.10.2 Arveavgift ........................................ 29412.10.3 Dokumentavgift ............................. 29512.11 Utvalgets vurderinger og forslag . 296

13 Virkninger av utvalgets forslag 29813.1 Innledning ...................................... 29813.2 Oversikt over forslagene og

kortsiktige provenyvirkninger ...... 30013.2.1 Provenyoppstilling ......................... 30013.2.2 Endringene i selskapsskatten mv. 30013.2.3 Ny avgift på finansielle tjenester .. 30013.2.4 Økt skatt på eierinntekter ............. 30113.2.5 Endringer i skatt på formue og

eiendom .......................................... 30313.2.6 Endringer i personinntekts-

beskatningen .................................. 30313.2.7 Omlegging av merverdiavgiften ... 30313.3 Fordelingsvirkninger ..................... 30413.3.1 Virkning på horisontal likhet ........ 304

13.3.2 Virkning på vertikal likhet på kort sikt ................................................... 304

13.4 Langsiktige økonomiske virkninger ........................................ 313

13.4.1 Langsiktige økonomiske virkninger ved ulike skatte-endringer ......................................... 313

13.4.2 Partielle virkninger på skatte-grunnlaget ....................................... 313

13.4.3 En enkel generell likevekts-modell .............................................. 324

13.4.4 Større makroøkonomiske modeller .......................................... 326

13.4.5 Utvalgets vurderinger av de langsiktige virkningene av forslaget ........................................... 327

13.5 Administrative konsekvenser ....... 328

Vedlegg1 Internprisingsmetoder og

tilordning av fortjeneste til fast driftssted .......................................... 330

2 Taxation of shareholder income and the cost of capital in a small open economy.................................. 334

3 Taxation and the optimal constraint on corporate debt finance .............................................. 343

Elektronisk vedlegg:Verdifall på driftsmidler

NOU 2014: 13 11Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi Kapittel 1

Kapittel 1

Mandat og sammendrag

1.1 Mandat

Regjeringen Stoltenberg II nedsatte 15. mars 2013et ekspertutvalg som skulle vurdere selskaps-beskatningen i lys av den internasjonale utviklin-gen. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Bakgrunn

Det er et viktig mål å bygge opp under pro-duksjonsmulighetene i fastlandsøkonomien.Dette arbeidet må skje over et bredt områdeved å styrke konkurranseevnen slik at ressur-sene utnyttes effektivt. Norge har gode erfarin-ger med at skattereformer kan gi positiveresultater for økonomien. Skattesystemetsutforming og robusthet spiller en viktig rolle.Økt globalisering, med tettere integrerte mar-keder, har medvirket til at mange land harendret skattereglene. Det er en internasjonaltrend i retning av lavere selskapsskattesatserog tiltak for å demme opp for uønskede tilpas-ninger over landegrensene. Målet med utred-ningen er å sikre at Norge i årene som kommerhar et robust skattesystem som er tilpasset storinternasjonal mobilitet av skattegrunnlag.Skattesystemet må også framover bidra til atvelferdsordningene kan opprettholdes, samti-dig som det skal være attraktivt å investere ogskape arbeidsplasser i Norge.

I skattereformen 1992 ble det lagt vekt påskattemessig likebehandling, brede grunnlagog lave satser, med særlig oppmerksomhet ret-tet mot bedrifts- og kapitalbeskatningen. Disseretningslinjene ble videreført gjennom skatte-reformen 2006. Det prinsipielle grunnlaget ogden sterke integrasjonen mellom ulike deler avskattesystemet har gitt et robust og stabilt skat-tesystem og redusert motivene for skattetilpas-ninger. De gode egenskapene ved skatte-systemet antas å ha bidratt til at Norge kan haet høyere samlet skattenivå enn andre land,men uten tilsvarende høyere realøkonomiskekostnader.

1992-reformen føyde seg inn i en internasjo-nal trend hvor skattegrunnlag ble utvidet ogskattesatser redusert. Norge gikk lengre ennmange andre land. Selskapsskattesatsen bleredusert fra 50,8 prosent til 28 prosent. Forde-lingshensyn ble særlig ivaretatt gjennom pro-gressiv beskatning av arbeids- og pensjonsinn-tekter og videreføring av formuesskatten forpersoner, mens hensynet til effektiv res-sursbruk var førende ved utformingen avbedrifts- og kapitalbeskatningen. Satsforskjel-len mellom kapital- og arbeidsinntekter ogmuligheter til å omdanne næringsinntekt tilkapitalinntekt gjorde at man i 2006-reformenvalgte å innføre aksjonærmodellen, deltaker-modellen og foretaksmodellen. Nå skattleggeseierinntekter over en beregnet risikofri avkast-ning på den investerte kapitalen enten som per-soninntekt (foretaksmodellen for personlignæringsdrivende) eller som alminnelig inntektnår den utbetales til selskapseiere (aksjonær-modellen og deltakermodellen for deltakere iansvarlig selskap, kommandittselskap mv.).Evalueringen av skattereformen 2006 indi-kerte at den hadde vært vellykket, og at tilpas-ningsmulighetene for å spare skatt ved åomdanne arbeidsinntekt til kapitalinntekt i allhovedsak var fjernet.

Redusert selskapsskatt vil isolert sett føretil at flere investeringer blir lønnsomme, menlokalisering av virksomhet avhenger av mangeforhold, som myndighetenes evne til å føre enansvarlig økonomisk politikk, nærhet til mar-keder, et åpent handelssystem, tilgang på kvali-fisert arbeidskraft, kostnadsutvikling, institu-sjoner, administrative byrder og infrastruktur.Globalisering og stadig mer mobile skatte-grunnlag øker skattenes betydning for omNorge vil være et attraktivt land å investere i.Norge er en liten økonomi der kapital flyterrelativt uhindret over grensene. Avkastnings-kravet på investeringene bestemmes da på detinternasjonale kapitalmarkedet.

12 NOU 2014: 13Kapittel 1 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

Den norske selskapsskattesatsen på 28 pro-sent har vært uendret siden 1992. Samtidig hargjennomsnittlig selskapsskattesats i de 27 EU-landene falt fra 35,3 prosent i 1995 til 23,5 pro-sent i 2012. Den effektive selskapsskattesatsen(betalt skatt som andel av selskapets reelleoverskudd) er også redusert, om ikke like myefordi satsreduksjoner ofte har blitt kombinertmed grunnlagsutvidelser. I EU-27 har selskaps-skatten målt som andel av BNP variert rundt 3prosent i den samme perioden.

Forskjeller i bedriftsbeskatningen mellomland skaper tilpasningsmuligheter for multina-sjonale selskap, som kan bruke fradrag oginternprising til å flytte overskudd fra høyskat-teland til lavskatteland. Eksempelvis kan dendelen av konsernet som befinner seg i landmed høy skattesats, ta opp lån for å finansiereandre deler av konsernet, mens egenkapitalenkonsentreres i land med lav selskapsskatt.Internprising omfatter prising av blant annettjenester og immaterielle rettigheter ved trans-aksjoner mellom selskap i samme konsern. Forskatteformål skal prisen fastsettes til anslåttmarkedspris, dvs. den prisen to uavhengigeaktører ville fastsatt (armlengdeprinsippet),men i praksis kan det være krevende å fastsetteen slik markedspris.

Også skattegrunnlaget for selskapeneendres i mange land. Stadig flere kombinererredusert selskapsskattesats med tiltak for åmotvirke at skattegrunnlagene uthules av sel-skapenes internasjonale virksomhet. I mangeland har det samtidig skjedd en viss dreining avskattebyrden fra inntektsskatter til forbruks-skatter.

I studien «Tax Policy Reform and EconomicGrowth» (OECD 2010) drøfter OECD hvordanendret vektlegging av ulike skattarter kanbidra til økt vekst og velferd. Med forbeholdom at en må se an utgangspunktet i det enkeltelandet, anbefaler organisasjonen å skyve noe avskattebyrden bort fra inntektsbeskatning ogover til mindre vridende skatter som skatt påforbruk og eiendom. OECD argumenterer forat slike skatteskift kan være vekstfremmendepå lang sikt. Ifølge rapporten er det først ogfremst selskapsskatten som virker hemmendepå økonomisk vekst.

Endringer i de internasjonale rammebetin-gelsene gir behov for å vurdere de norske skat-tereglene generelt og selskapsskatten spesielt.

Nærmere om hva utvalget skal vurdere

Det er et mål at Norge skal opprettholde etgodt skattesystem med høye inntekter til felles-skapet. I tråd med dette, og i en tid der skatte-grunnlaget er mer mobilt som følge av globali-sering, skal utvalget vurdere ulike endringer iselskapsskatten. Utvalget skal vurdere ombeskatningen av selskap er godt nok tilpassetden internasjonale utviklingen.

Utvalget skal herunder vurdere om sel-skapsskattesatsen bør endres. En endret sel-skapsskattesats må både proveny- og system-messig vurderes i sammenheng med detøvrige skattesystemet. De ulike delene av detnorske skattesystemet er tett integrert, med28-prosentsatsen på alminnelig inntekt som etfelles anker i person- og selskapsbeskatningen.Det antas å ha redusert tilpasningsmuligheterknyttet til satsforskjeller og bidratt til stabilitet.En endring i selskapsskatten må derfor vurde-res i en helhet hvor også forholdet mellom per-son- og selskapsbeskatningen ses i sammen-heng. I den forbindelse må det vurderes i hvil-ken grad de sentrale systemendringene i 2006-reformen (fritaksmetode, aksjonærmodellenog harmonisering av marginale skattesatserfor ulike inntektsarter) kan opprettholdes der-som 28-prosentsatsen endres.

Utvalget må vurdere virkninger av fore-slåtte løsninger, om disse vil være robuste oghvordan en kan unngå uheldige tilpasninger.

Utvalget skal vurdere mulighetene for flyt-ting av inntekter og fradrag mellom land medsikte på å spare skatt og utrede tiltak som kanbeskytte det norske selskapsskattegrunnlaget.Utvalget skal gi en oversikt over tiltak som eriverksatt i andre land.

Utvalget skal vurdere om forskjellen i skat-temessig behandling av gjeld og egenkapitalfra utenlandske eiere skaper rom for tilpasnin-ger, og i så fall vurdere tiltak. Utvalget skal vur-dere om et tiltak for å beskytte det norske sel-skapsskattegrunnlaget kan være å likebe-handle gjeld og egenkapital; enten ved å fjerneretten til å trekke fra renteutgifter i selskaps-skatten i sin helhet (såkalt ComprehensiveBusiness Income Tax – CBIT) eller ved å gi sel-skapene fradrag for alternativ avkastning avegenkapitalen (såkalt Allowance for CorporateEquity – ACE). Belgia og Italia har innført vari-anter av ACE.

Fritaksmetoden sikrer at aksjeutbytte oggevinster mellom selskap er fritatt for skatt.Fritaksmetoden gjelder ikke aksjer i selskap i

NOU 2014: 13 13Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi Kapittel 1

lavskatteland utenfor EØS og porteføljeinveste-ringer utenfor EØS. Utvalget skal vurdere omfritaksmetoden gir uheldige tilpasningsmulig-heter når det gjelder grenseoverskridendeaksjeinntekter, og i lys av dette vurdere om deter behov for endringer.

Utvalget bes drøfte hvorvidt en bør leggestørre vekt på mindre mobile skattegrunnlag.Den samlede beskatningen av fast eiendom erlav i Norge, både sammenlignet med annenkapital og sammenlignet med mange andreland. Formålet med denne utredningen er ikkeå vurdere beskatningen av fast eiendom. Utval-get kan omtale et alternativ der økt beskatningav fast eiendom inngår, men skal legge hoved-vekten på å utrede alternativer der den sam-lede beskatningen av eiendom er om lag uen-dret.

Premisser for utredningen

Hovedformålet med skatte- og avgiftssys-temet er å bidra til fellesskapets inntekter.Skatte- og avgiftsreglene bør utformes slik atde samfunnsøkonomiske kostnadene vedbeskatning er lave. Skattesystemet skal bidratil mest mulig effektiv ressursbruk og bestmulige investeringsvalg i bedriftene. Det er etmål at skattegrunnlagene fanger opp faktiskeinntekter. Det er viktig både av effektivitets- ogfordelingsårsaker. Det er også nødvendig for atskattesystemet skal virke tilfredsstillende somautomatisk stabilisator i økonomien.

Skattesystemet, i kombinasjon med trygde-systemet, må gi gode insentiver til å velgearbeid framfor trygd. Dette hensynet skal ogsåvektlegges.

Skattesystemet skal, sammen med blantannet trygdesystemet og en økonomisk poli-tikk for full sysselsetting, bidra til utjevning avinntektsforskjeller. Utvalget skal vurdere virk-ninger på inntektsfordelingen, og anvise hvor-dan ulike ambisjoner for fordeling kan ivaretasi utvalgets forslag.

Det er videre et mål at skattesystemet er såenkelt som mulig, og at de administrative kost-nadene for både skattyter og skatteadministra-sjon ikke er for høye. Utvalget skal drøfte admi-nistrative konsekvenser.

Ved utformingen av forslag må utvalget tahensyn til Norges internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal legge til grunn at forslagenesamlet sett bør være om lag provenynøytrale.Utvalget bes ikke spesielt om å vurdere sær-

skatteregimene for petroleums- og krafts-elskap, og kan legge til grunn at provenyet opp-rettholdes innenfor disse ordningene.

Utredningen skal presentere analyser avhvordan endringer i skattesystemet påvirkerøkonomiske beslutninger og dermed res-sursbruk, arbeidstilbud, skatteinntekter og for-deling både på kort og lang sikt. Utvalget skalherunder vurdere hvordan endringene påvir-ker verdiskaping og vekst. Utvalget skal særliglegge vekt på empirisk analyse av forslagene.

Utvalget skal gjøre seg kjent med den fag-lige utviklingen internasjonalt innenfor sel-skapsbeskatningen, bl.a. ved å trekke påekstern ekspertise. Finansdepartementet vilmedvirke til at det inviteres til et rådgivendeforum bestående av ekspertise fra arbeidslivs-organisasjonene og supplerende faglig eksper-tise. Utvalget skal bidra til åpenhet og debatt,blant annet ved å arrangere seminarer i løpetav utvalgsperioden.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 15.oktober 2014.»

Utvalget mottok 8. november 2013 et brev frafinansministeren med et tilleggsmandat fra regje-ringen Solberg. I brevet ble utvalget bedt om– å vurdere skatteomlegginger som gir samlede

skattelettelser. Det skal komme i tillegg tilminst ett forslag som samlet sett er om lag pro-venynøytralt, jf. mandatet.

– å gjennomgå og forbedre systemet for skatte-messige avskrivninger. Siktemålet er et godtsamsvar mellom avskrivningsreglene og fak-tisk verdifall, men treffsikkerhet må avveiesmot enkelhet. Det er behov for en ny gjennom-gang av faktisk verdifall på ulike grupper avdriftsmidler.

1.2 Utvalgets sammensetning og arbeid

Utvalget har hatt følgende sammensetning:– Administrerende direktør Hans Henrik Scheel

(utvalgsleder), Bærum– Førsteamanuensis Annette Alstadsæter,

Oppegård– Fagdirektør Beate Bentzen, Oslo– Advokat Joachim M. Bjerke, Bærum– Advokat Aleksander Grydeland, Oslo– Professor Guttorm Schjelderup, Bergen– Justitieråd Kristina Ståhl, Sverige– Professor Peter Birch Sørensen, Danmark

14 NOU 2014: 13Kapittel 1 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende per-soner:– Avdelingsdirektør Ingrid Rasmussen,

Finansdepartementet, leder– Lovrådgiver Frode Kristiansen,

Finansdepartementet– Lovrådgiver Marius Pilgaard,

Finansdepartementet– Lovrådgiver Trude Steinnes Sønvisen,

Finansdepartementet– Lovrådgiver Martin Børresen,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Marie Bjørneby,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Thomas Klev,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Kari Anita Syverud,

Finansdepartementet– Seniorrådgiver Petter T. Solbu,

Finansdepartementet– Lovrådgiver Henriette Strandskogen Hjort,

Finansdepartementet (fra 25. september 2014)– Seniorrådgiver Øystein Bieltvedt Skeie,

Finansdepartementet (til 31. august 2013)

Utvalget har i perioden 18. april 2013 til 24. novem-ber 2014 avholdt 15 møter. I tillegg avholdt utval-get 29. november 2013 et åpent seminar på HotelBristol.

På grunn av det utvidede mandatet fikk utval-get forskjøvet tidsfristen fra 15. oktober 2014 til 2.desember 2014. Professor Peter Birch Sørensen(utvalgsmedlem), Økonomisk institutt, KøbenhavnsUniversitet, og Statistisk sentralbyrå har bidrattmed vedlegg til rapporten.

Finansdepartementet inviterte til et rådgi-vende forum bestående av ekspertise fra arbeids-livsorganisasjonene og supplerende faglig eksper-tise. Utvalget har hatt 3 møter med det rådgivendeforumet og har i tillegg mottatt en rekke skriftligeinnspill fra andre aktører. Det rådgivende forumethar bestått av:– Diderik Lund, Universitetet i Oslo (leder)– Landsorganisasjonen i Norge (Ellen Bakken/

Maria Schumacher Walberg)– Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (Helle

Stensbak)– Akademikerne (Frode Lindseth)– Unio (Erik Orskaug)– Næringslivets Hovedorganisasjon (Michael

Riis Jacobsen og Ellen Mulstad)– Virke (Camilla Forgaard Andreassen)

– Finans Norge (Jan Digranes)– Norges Rederiforbund (Lars Christian Tønder)– Kommunenes Sentralforbund (Helge Eide)– Bedriftsforbundet (Hedvig Svardal)– Den Norske Advokatforening (Bettina

Banoun)– Den Norske Revisorforening (Rita Granlund)– Norges Autoriserte Regnskapsføreres

Forening (Knut Høylie)– Skattebetalerforeningen (Rolf Lothe)– Tax Justice Network (Sigrid Klæboe Jacobsen)– Ragnhild Balsvik, Norges handelshøyskole– Frederik Zimmer, Universitetet i Oslo– Øystein Dørum, DNB Markets– Elisabeth Holvik, Sparebank 1– Hugo Pedersen Matre, Advokatfirmaet Schjødt– Marianne Andreassen, Statens lånekasse for

utdanning– Bernt Sverre Mehammer, COWI

1.3 Avgrensning av arbeidet

Selv om mandatet først og fremst omhandler sel-skapsbeskatningen, åpner det for å vurderemange sider ved skatte- og avgiftssystemet. Utval-get har først og fremst vurdert endringer i sel-skapsskatten, men har også tatt hensyn til at deter en økonomisk sammenheng mellom person- ogselskapsbeskatningen og at dette er hensyntatt ide norske skattereglene. Utvalget har ikke gjen-nomgått alle sider ved personbeskatningen, menkonsentrert seg om de delene som er mest rele-vant for utvalgets øvrige forslag. I tråd med man-datets forutsetninger har utvalget ikke vurdertsærskatteregimene.

Utvalget mener det er viktig at Norge har etskattesystem som best mulig bygger opp omeffektiv ressursbruk og økonomisk vekst. Utval-get har derfor også vurdert endringer i sammen-setningen av skatter og avgifter. I lys av mandateter disse vurderingene av overordnet karakter oglite detaljerte. Utvalget har, med unntak av mer-verdiavgiften, ikke vurdert sammensetningen avavgiftssystemet.

Mandatet slår fast at utvalget skal legge hoved-vekten på alternativer der skatten på fast eiendomholdes om lag uendret. Derfor har utvalget ikkevurdert alle sider ved eiendomsbeskatningen inn-gående, for eksempel den kommunale eiendoms-skatten.

NOU 2014: 13 15Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi Kapittel 1

1.4 Sammendrag og utvalgets tilrådninger

1.4.1 Bakgrunn og prinsipielt utgangspunkt

Norge er avhengig av betydelige skatteinntekterfor å finansiere offentlige utgifter, bl.a. knyttet tilvelferdsstaten. De neste tiårene vil utgiftene tilpensjoner, helse og omsorg øke i takt med atbefolkningen blir eldre, og skatteinntektene frafastlandsøkonomien vil være den viktigste finansi-eringskilden. En ulempe med de fleste skatter erimidlertid at de virker negativt på verdiskapingen.For å fremme verdiskaping er det viktig å ha etskattesystem som i størst mulig grad bygger oppunder effektiv ressursbruk.

Utvalget mener Norge i store trekk har et godtskattesystem. Skattereformene i 1992 og 2006bidro til bredere skattegrunnlag og mer ensartetbeskatning av ulike inntekter. 1992-reformen førtei særlig grad til større likebehandling av ulikekapitalinntekter og -gevinster, og dermed til min-dre muligheter for, og redusert lønnsomhet av,skatteplanlegging. Også lavere skattesatser redu-serte lønnsomheten av omgåelse. 1992-reformenbidro til bedre ressursutnyttelse og økonomiskvekst, uten at det i vesentlig grad førte til skjeverereell inntektsfordeling. 2006-reformen ga størrelikebehandling av ulike former for arbeidsavkast-ning, og mellom arbeidsavkastning og særliglønnsomme investeringer. Reformene har gitt inn-tektsbeskatningen et prinsipielt grunnlag og enlogisk sammenheng, på tvers av bedrifter og per-soner. Det har gjort systemet forholdsvis stabiltog forutsigbart.

Etter utvalgets oppfatning er det viktig å byggevidere på de prinsippene som er søkt ivaretatt iinntektsbeskatningen i Norge:– Nøytralitet. Likebehandling av bl.a. ulike eier-

former, spareformer og investeringer.– Symmetri. Inntekter og tilhørende kostnader

bør behandles likt.– Ensartet beskatning av arbeidsavkastning,

enten den kommer som lønn, næringsinntekteller eierinntekt (utbytter eller gevinster).

– Kontinuitet. Kapitalens skattemessige stillingbør ikke endres ved arv, gave, fusjon mv.

– Samordning. Resultatutjevning over tid og mel-lom ulike virksomheter (underskudd bør kunneføres til fradrag mot overskudd).

– Lave skattesatser for å redusere effektivitetsta-pet ved beskatning, motivet til skatteomgåelserog lønnsomheten av skatteplanlegging.

– Brede skattegrunnlag som samsvarer med fak-tiske inntekter. Det bidrar til effektiv res-sursbruk.

Disse prinsippene har bidratt til et skattesystemsom, på de fleste områder, i stor grad har ivaretatthensynet til skatteinntekter og fordeling, og i litengrad hemmet hensynet til økonomisk effektivitet.Utvalget mener prinsippene også vil være goderetningslinjer for utformingen av skattesystemetframover, vurdert i lys av de utfordringene Norgevil møte. Utvalget har, i tråd med mandatet, førstog fremst vurdert hvordan bedrifts- og kapitalbe-skatningen bør utformes som følge av økt mobili-tet av kapital og eierskap over landegrensene.

I kapitalbeskatningen har det såkalte resi-densprinsippet vært et prinsipielt utgangspunkt.Residensprinsippet innebærer at kapitalinntektskattlegges etter reglene og satsene som gjelder ikapitaleierens hjemland, uavhengig av hvor kapi-talen er investert. I Norge er utgangspunktet atbåde personer og selskap som er hjemmehørendeher, skal betale skatt til Norge for sin samlede inn-tekt (globalinntekt). Videre er skattereglene utfor-met for å behandle nordmenns investeringerinnenlands og utenlands mest mulig likt. Det skjerblant annet ved at skatt som betales i utlandet, kantrekkes fra i norsk skatt (kreditmetoden).

Utvalget mener det ideelle for en liten, åpenøkonomi er å praktisere residensprinsippet såkonsekvent som mulig. Det vil bidra til at kapital-beskatningen i Norge ikke reduserer avkastnin-gen av å investere i Norge sammenlignet med åinvestere i andre land. Residensprinsippet børvære rettesnoren for kapitalbeskatningen. Admi-nistrative hensyn tilsier likevel at kapitalbeskat-ningen ikke kan utformes konsekvent for å sikrefull likebehandling av investeringer i Norge oginvesteringer utenlands. I praksis er en i flere til-feller tvunget til å avvike fra residensprinsippet iutformingen av skattereglene, særlig innenfor sel-skapsbeskatningen.

1.4.2 Hovedutfordringer i selskapsskatten

Utvalget mener at en bør ta konsekvensene av føl-gende utviklingstrekk ved utformingen av skatte-systemet, spesielt selskapsskatten:– Den økonomiske integrasjonen og investerin-

ger over landegrensene har økt, og skattenesinnvirkning på bedriftenes investeringer, finan-siering og eierskap har endret seg. Handlings-rommet for skattetilpasning over landegren-sene, både lovlige og ulovlige, har blitt større,

16 NOU 2014: 13Kapittel 1 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

og mye tyder på at skattyterne utnytter mulig-hetene i større grad nå enn tidligere.

– Flere skattegrunnlag er mer mobile enn før.Dels ser man økt fysisk mobilitet for både sel-skap og personer, og dels en økt digitaliseringav økonomien som gjør fysisk tilstedeværelsemindre relevant. EØS-avtalen bidrar også til atslike grenseoverskridende transaksjoner let-tere kan gjennomføres innenfor EØS, ogbegrenser samtidig Norges beskatningsmulig-heter. Selv om økt mobilitet er positivt for ver-diskapingen, er økt mobilitet en utfordring forbeskatningen.

– Internasjonalt diskuteres det hvordan nasjo-nale og internasjonale skatteregler bør tilpas-ses for å beskytte selskapsskattegrunnlaget ogmotvirke flytting av overskudd til lavskatte-land, primært gjennom å utnytte dagens reglerpå lovlig måte. Det foreligger forskning somindikerer at det skattepliktige overskuddet fraflernasjonale selskap ikke samsvarer medderes verdiskaping og reelle overskudd. G20-landene ba OECD om å utrede disse spørsmå-lene og foreslå tiltak som kan forhindre slikuthuling av skattegrunnlag. OECDs og G20sarbeid med dette omtales gjerne som BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting).OECD la i 2013 fram en handlingsplan med 15tiltakspunkter med tilhørende tidsplan.

– Selskapsbeskatningen er i endring i mangeland. Den gjennomsnittlige selskapsskattesat-sen i OECD er redusert fra nesten 50 pst. påbegynnelsen av 1980-tallet til om lag 25 pst. idag. Flere land har også redusert skattesatsensærskilt for utvalgte inntektstyper, som fortje-neste knyttet til visse immaterielle eiendeler(patentbokser). Samtidig har stadig flere landinnført regler som skal motvirke flytting avoverskudd og uthuling av selskapsskatte-grunnlaget. Blant annet begrenser mange landfradraget for rentekostnader.

Blant annet på bakgrunn av disse internasjonaleutviklingstrekkene har utvalget identifisert trehovedutfordringer i selskapsskatten i Norge:– Relativt høye effektive skattesatser i Norge gir

et insentiv til å investere i andre land som harlavere skatt. Dette gjelder også for norskeskattytere fordi det ikke er mulig å praktisereresidensprinsippet i kapitalbeskatningen fulltut. For eksempel innebærer fritaksmetoden ikombinasjon med aksjonærmodellen et bruddpå residensprinsippet.

– Gjeld og egenkapital behandles ulikt på selska-pets hånd. Finansieringskostnadene er fra-

dragsberettiget ved gjeldsfinansiering (ren-ter), men ikke ved egenkapitalfinansiering. I enåpen økonomi vil forskjellsbehandlingen iso-lert sett stimulere selskapene til å øke singjeldsgrad. Selv om denne forskjellsbehandlin-gen er motvirket i den norske personbeskat-ningen, betyr det lite for finansieringsstruk-turen i bedrifter som finansieres i et internasjo-nalt kapitalmarked. Forskjellsbehandlingen avgjeld og egenkapital muliggjør også lovlig over-skuddsflytting, se neste punkt.

– En forholdsvis høy formell skattesats gir insen-tiver for flernasjonale foretak til å flytte over-skudd til andre land, f.eks. gjennom tynn kapi-talisering eller skattemotiverte internpriser.

Betydningen av selskapsskatten for investerin-gene må ikke overdrives. Mange andre forholdspiller en stor og til dels større rolle for investe-ringsnivået. Norge er ressursrikt, tilgangen påkvalifisert arbeidskraft er høy, det politiskesystemet er stabilt og Norge rangeres lavt i under-søkelser av omfanget av korrupsjon i ulike land.Forhold som gjør det fordelaktig å drive virksom-het i Norge, bidrar samtidig til høye lønnskostna-der. Disse faktorene er viktigere for investerin-gene enn skattemessige forhold.

Skatt kan likevel ha merkbare effekter på mar-ginen, særlig dersom skattenivået avviker mye fradet som er gjengs i land som ellers er sammen-lignbare med Norge. I en globalisert verden medfrie kapitalbevegelser vil investeringer i Norgekonkurrere om den samme kapitalen som investe-ringer i mange andre land. Den mest relevantekonkurransen vil likevel trolig være mellom inves-teringer i Norge og investeringer i våre naboland,samt land som Norge allerede har mye økono-misk samkvem med. Dette gjelder særlig landsom Sverige, Danmark, Storbritannia, Tyskland,Frankrike, Nederland og USA.

Det kan være fornuftig å unngå at den effek-tive beskatningen av selskap ligger vesentlig høy-ere i Norge enn i disse landene. Den effektivebeskatningen i Sverige og Danmark vil ha særligbetydning ettersom de ligger nær Norge bådesamfunnsmessig og geografisk. Effektive skatte-satser på investeringer, som både tar hensyn tilskattesats og skattegrunnlag, er relativt høye iNorge sammenliknet med de nevnte landene.

En effekt av høy effektiv selskapsskattesats erat forskjellsbehandlingen av gjeld og egenkapitalpå selskapets hånd får større betydning. Rente-kostnader er, i motsetning til utbytter, fradrags-berettiget for selskapene. Selv om fradraget forrentekostnader isolert sett reduserer kapitalkost-

NOU 2014: 13 17Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi Kapittel 1

naden for gjeldsfinansierte investeringer, menerutvalget det er uheldig at gjeld er favorisert på sel-skapets hånd. Gjeldsfavoriseringen er et viktigelement i overskuddsflytting innad i flernasjonalekonsern, jf. nedenfor. Gjeldsfavoriseringen kanogså stimulere til økt gjeldsgrad i selskapene.Dette kan medføre et effektivitetstap som følge avat selskapene bl.a. påtar seg en høyere konkursri-siko. Ulik behandling av gjeld og egenkapital påselskapets hånd kan videre bidra til at selskaps-skatten slår annerledes ut for selskap som har til-gang på gjeldsfinansiering enn for selskap som eravhengig av å bli finansiert med egenkapital. For-skjellsbehandlingen av gjeld og egenkapital kandermed vri investeringssammensetningen. I enåpen økonomi vil det ikke være mulig å kompen-sere fullt ut for favoriseringen av gjeld i selskaps-skatten gjennom beskatningen av norske person-lige investorer. Den motsvarende favoriseringenav egenkapital på personlig hånd (skatt på rente-inntekter sammen med skattefrie eierinntekterinnenfor skjermingsfradraget) kan bare delvismotvirke favoriseringen av gjeld, og da først ogfremst for investeringer som ikke har tilgang påinternasjonal finansiering, men som er avhengigav norsk egenkapital.

I tillegg til at de effektive skattesatsene er for-holdsvis høye i Norge, er også den formelle sel-skapsskattesatsen høy. I 2014 ligger den formelleselskapsskattesatsen 1,7 prosentpoeng over gjen-nomsnittet i OECD og 4,4 prosentpoeng overgjennomsnittet i EU, jf. figur 1.1. I dette gjennom-snittet teller store og små land likt, og mange

store økonomier som USA, Japan og Tyskland harrelativt høye satser og ligger over Norge. Den nor-ske selskapsskattesatsen ligger over skattesatseni mange land Norge ofte sammenlignes med, her-under de andre nordiske landene. Flere land harnylig gjennomført eller varslet ytterligere reduk-sjoner. Det ser ut til at trenden med reduserte sel-skapsskattesatser fortsetter, og at selv land medhøy statsgjeld ikke øker selskapsskatten for åstyrke offentlige finanser.

En konsekvens av høy formell skattesats er atdet blir lønnsomt å flytte skattbart overskudd utav Norge. Med overskuddsflytting siktes det tildisposisjoner som reduserer skattebelastningen iNorge, men som i liten grad påvirker bedriftenesinvesteringer og virksomhet i Norge. Svakheter inasjonalt og internasjonalt regelverk gjør at fler-nasjonale konsern kan flytte skattbart overskuddfra konsernselskap i Norge til konsernselskap iland med lav eller ingen beskatning av inntekten.Grovt sett kan metoder for overskuddsflyttingdeles inn i tre kategorier:– skattemotivert prising av transaksjoner internt

mellom ulike konsernselskap– høy gjeldsfinansiering av selskap i land med

høy skattesats (tynn kapitalisering). Dette girhøy verdi av rentefradraget

– unngåelse av skatteplikt for inntekter eller sel-skap, bl.a. utnyttelse av skatteavtalenettverk ogbruk av hybrider

I enkelte land står selskap overfor null eller tilnær-met ingen skatt på sine overskudd. Så lenge

Figur 1.1 Formelle selskapsskattesatser i OECD-land i 2014. Prosent

Kilder: OECD og KPMG Corporate Tax Rate Survey.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45U

SA

Japa

nFr

ankr

ike

Belg

iaPo

rtuga

lTy

skla

ndAu

stra

liaM

exic

oSp

ania

Luxe

mbo

urg

New

Zea

land

Italia

Nor

geIs

rael

Can

ada

Hel

las

Ned

erla

ndØ

ster

rike

Dan

mar

kSø

r-Ko

rea

Slov

akia

Sver

ige

Svei

tsEs

tland

Stor

brita

nnia

Chi

leFi

nlan

dIs

land

Tyrk

iaPo

len

Tsje

kkia

Ung

arn

Slov

enia

Irlan

d

EU

OECD

Formelle selskapsskattesatser i 2014

18 NOU 2014: 13Kapittel 1 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

Norge har en positiv formell selskapsskattesats,vil derfor det enkelte selskap ha motiv til over-skuddsflytting.

Forskningsresultater gir klare indikasjoner påat konsern benytter både internpriser og finansi-eringsstrukturer til å flytte overskudd. Dette sam-svarer også med skattemyndighetenes erfaring.

Utvalget mener overskuddsflytting over tidkan gjøre det krevende å opprettholde inntektenefra selskapsskatten i Norge. Selv om overskudds-flyttingen ikke skulle representere et problem forskatteinntektene, kan det likevel svekke skatte-systemets legitimitet ved at enkelte selskap omgåreller reduserer sin beskatning samtidig somandre selskap betaler full skatt. Overskuddsflyt-ting gir dermed en uheldig konkurransevridningved å favorisere selskap som har muligheter ogressurser til å foreta slike tilpasninger.

Utvalget mener at muligheten for både lovligeog ulovlige tilpasninger er utfordrende for skatte-systemet, og har vurdert hvordan skattereglenekan utformes for å begrense slike tilpasninger.Utvalget foreslår flere tiltak som reduserer mulig-hetene for, og lønnsomheten av, skattetilpasnin-ger. Ulovlige tilpasninger må i første rekkebekjempes gjennom håndhevelse av eksisterenderegler, men utvalget foreslår også endringer somvil redusere mulighetene og nytten av ulovlige til-pasninger. I tillegg foreslår utvalget endringersom kan gjøre håndhevelsen mer effektiv.

1.4.3 Overordnet om utvalgets forslag

I tråd med mandatet og tilleggsmandatet leggerutvalget fram ett forslag som anslås å være om lagprovenynøytralt og ett forslag med skattelettelser.Tilleggsmandatet gir ingen retningslinjer for hvorstore skattelettelsene kan være i alternativet medlettelser, men utvalget har skjønnsmessig valgt enramme for skattelettelser på 15 mrd. kroner. Dettekan gi tilstrekkelig rom til å gjennomføre viktigeskatteendringer, samtidig som det kan være enrealistisk lettelse i budsjettsammenheng. Utvalgethar tatt utgangspunkt i framførte 2014-regler isammenligninger med utvalgets forslag.

Det er lagt vekt på at forslagene samlet settskal bidra til et mer robust og effektivt skatte-system. En rekke empiriske og teoretiske studiertilsier at det er mulig å redusere skattesystemetssamlede skadevirkninger dersom selskapsskat-ten tillegges relativt mindre vekt. Utvalget menerat en bør legge stor vekt på å ha brede skatte-grunnlag, og at skattepliktig inntekt for nærings-virksomhet i så stor grad som mulig bør fallesammen med det faktiske overskuddet. For å

unngå vridninger i investeringene og dårlig res-sursbruk bør avskrivningssatsene tilsvare faktiskøkonomisk verdifall. Lettelser i selskapsbeskat-ningen bør derfor komme som reduksjon i skatte-satsen og ikke gjennom reduksjoner i grunnlag,for eksempel ved avskrivninger som går utoverfaktisk økonomisk verdifall. Redusert selskaps-skattesats reduserer også uheldige vridninger avselskapsbeskatningen, herunder favoriseringenav gjeld, og lønnsomheten av å flytte overskudd utav Norge.

Selskapsskatten i Norge er høy i internasjonalsammenheng. Det er en vanskelig avveining hvorlangt en skal gå i å senke skattesatsen. Utvalgetlegger vekt på at skattesystemet, sammen medøvrige rammebetingelser, skal kunne konkurrereom investeringer og virksomhet i et internasjonaltmarked. På den annen side vil utvalget advare motat Norge leder an i en internasjonal skattekonkur-ranse mellom land om å ha særlig lav skatt for sel-skap, visse næringsinntekter eller patentbokser.Sett hen til skattesatsene i andre land, særlig denordiske landene, og det brede skattegrunnlagetsom utvalget anbefaler, vil utvalget foreslå å redu-sere selskapsskattesatsen til 20 pst.

Utvalget har vurdert ulike modeller for sel-skapsbeskatningen, men kommet til at det mesthensiktsmessige vil være å ta utgangspunkt idagens system. Utvalget mener imidlertid det erbehov for særskilte tiltak for å motvirke over-skuddsflytting og uthuling av selskapsskatte-grunnlaget.

Noe av provenytapet fra redusert selskaps-skattesats foreslås dekket inn gjennom mer kor-rekte avskrivninger. Utvalgets flertall foreslår atnoe av provenytapet også dekkes inn gjennomstrammere rentebegrensningsregel. Videre fore-slår utvalget netto innstramminger i skatteregleneved grenseoverskridende virksomhet. Samletinnebærer forslaget netto lettelser i selskapsskat-ten samtidig som skattegrunnlaget gjøres bre-dere.

Deler av lettelsene i selskapsskatten foreslåsdekket inn gjennom økt skatt på finanssektoren. Idag er sektoren underbeskattet fordi de flestefinansielle tjenester er unntatt merverdiavgift.Utvalget foreslår at det i første omgang innføresen avgift på margininntekter og merverdiavgift pågebyrbelagte tjenester.

I tråd med mandatet har utvalget ikke vurdertsærskatteregimene, men det legges til grunn atredusert selskapsskattesats kan motvirkes av øktsærskatt for petroleumsselskap og grunnrente-skatt på vannkraft.

NOU 2014: 13 19Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi Kapittel 1

Utvalget har vurdert hvordan personbeskat-ningen bør tilpasses den reduserte selskapsskat-tesatsen. Blant annet for å motvirke skattetilpas-ninger foreslår utvalget å opprettholde en fellessats på alminnelig inntekt for personer og selskap.Det foreslås derfor at også skattesatsen på almin-nelig inntekt for personer reduseres til 20 pst. Forå dekke inn provenytapet som følger av dette, inn-føres det en ny og progressiv skatt på personinn-tekt som også erstatter dagens toppskatt. Samletinnebærer endringene lavere marginalskatt påarbeid for de fleste skattytere. I forslaget medsamlede netto lettelser prioriteres det å reduseremarginalskattene på arbeid ytterligere.

Redusert selskapsskattesats gjør det nødven-dig å øke skatten på eierinntekter (utbytter, gevin-ster mv. utover skjermingsfradraget) for å unngåat motivet til inntektsskifting (omdanning avarbeidsinntekt til eierinntekt) øker. Utvalgetmener det er uheldig om skattesystemet motive-rer til inntektsskifting. Utvalgets flertall foreslårderfor at skatten på eiers hånd settes slik at mar-ginalskatten på eierinntekt inklusiv selskapsskattblir om lag den samme som maksimal marginal-skatt på lønn inklusiv arbeidsgiveravgift. I alterna-tivet med netto lettelser økes skattesatsen påeierinntekt noe mindre enn i det provenynøytraleforslaget, ettersom marginalskatten på arbeid herer ytterligere redusert. Økt skatt på eierinntekt,kombinert med redusert selskapsskatt, vil gjørekapitalbeskatningen mer residensbasert, det vil siat valget mellom å investere innenlands eller uten-lands i mindre grad enn tidligere vil påvirkes avskatt. Videre vil omlegging fra selskapsskatt tilskatt på eierinntekt innebære redusert skatt påalternativavkastningen og økt skatt på renprofitt(eierinntekt utover skjerming).

Utvalget foreslår også andre endringer, både ipersoninntektsbeskatningen, formuesskatten ogmerverdiavgiften. Utvalget ser at det på flere avdisse områdene er rom for ytterligere forbedrin-ger, men ut fra mandatet og den tid som har værttil disposisjon, har utvalget begrenset seg til åpeke ut en retning for et mer effektivt skatte-system.

Forslaget til omlegging av formuesskatteninnebærer en mer ensartet verdsetting av ulikeformuesobjekter ved at fast eiendom tilleggesstørre vekt i grunnlaget. Det reduserer vridnin-gene av formuesskatten. Samtidig foreslår utval-get å redusere den effektive skattesatsen formange formuesobjekter, herunder bankinnskuddog aksjer, og øke bunnfradraget slik at provenyetfra formuesskatten holdes uendret.

Utvalget mener at det er gode grunner til åtrappe ned favoriseringen av bolig også i inntekts-beskatningen. Som et første steg foreslår utvalgetå oppheve skattefritaket ved utleie av inntil 50 pst.av markedsverdien av egen bolig.

Det er videre et betydelig rom for forbedringer iinntektsskattegrunnlaget for personer. Flere fra-drag er svakt begrunnet. Effektivitetstapet vedbeskatning øker mer enn proporsjonalt med skatte-satsen. Det tilsier brede grunnlag og lave satser. Ilys av mandatet har imidlertid utvalget nøyd segmed å foreslå å fjerne kun noen av ordningene medbegrenset tilknytning til inntektsopptjeningen.

Merverdiavgiftssystemet er lite egnet til å iva-reta fordelingshensyn og støtte bestemte formål.Utvalget mener at merverdiavgiften utelukkendebør ha som formål å skaffe staten inntekter. Dettegjøres enkelt og mest effektivt ved å ha én fellesmerverdiavgiftssats og hvor avgiftsplikten omfat-ter alt forbruk av varer og tjenester. En eventuellomlegging til én felles sats vil imidlertid innebæreså store økninger for enkelte sektorer at det børvurderes i en større sammenheng og eventueltinnfases over tid. Utvalget foreslår derfor ettosatssystem i merverdiavgiften der man behol-der den generelle satsen på 25 pst., men derdagens nullsats og laveste sats økes til 15 pst., til-svarende dagens sats på matvarer. Omleggingeninnebærer økt proveny fra merverdiavgiften.

Samlet innebærer utvalgets forslag at det leg-ges mindre vekt på selskapsskatt og personligeinntektsskatter, og større vekt på konsumskatterog skatt på fast eiendom. Denne skattevekslingener i tråd med internasjonale anbefalinger for etmer effektivt skattesystem. Siden forslaget samletsett innebærer en forskyvning av skattebyrdenmot skatter som har relativt lave samfunnsøkono-miske kostnader, samtidig som skattegrunnla-gene utvides og satsene settes ned, anslår utvalgetat endringene vil virke klart positivt på økonomi-ens vekstevne.

Utvalgets samlede vurdering er at forslaget vilføre til økte investeringer, økt arbeidstilbud samtmer og riktigere allokert sparing. Dette vil bidratil økt arbeidsproduktivitet, økte lønninger og øktavkastning på kapitalen. I tillegg vil mulighetenefor overskuddsflytting reduseres. Det antas derforat en ikke ubetydelig del av det umiddelbare prov-enytapet knyttet til selskaps- og kapitalbeskatnin-gen vil bli motvirket av høyere skatteinntekter påsikt.

I avsnitt 1.4.4 er de ulike delene av utvalgetsforslag nærmere utdypet.

Utvalgets medlem Aleksander Grydeland menerat dagens resultatbaserte rentebegrensningsregel

20 NOU 2014: 13Kapittel 1 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

for selskap bør fjernes og at det er tilstrekkelig ateierinntekter skattlegges omtrent på samme nivåsom i 2013, det vil si om lag 48,2 pst. Dette med-lem foreslår at provenytapet dekkes inn gjennomå øke selskapsskattesatsen til anslagsvis 22 pst.,som er samme sats som i Sverige og Danmark(fra 2016). På bakgrunn av utvalgets vurderingermener dette medlem at også skattesatsen påalminnelig inntekt for personer bør økes til-svarende. Den nye skatten på personinntekt børtilpasses til den nye satsen slik at satsstrukturen ilønnsbeskatningen og provenyvirkningen avendringene i personbeskatningen samlet sett blirom lag som i forslaget til utvalgets flertall. Subsidi-ært støtter dette medlem forslaget til utvalgetsflertall om en sats på 20 pst. på alminnelig inntekt.

1.4.4 Nærmere om utvalgets vurderinger og forslag

1.4.4.1 Selskapsskattens nivå og utforming

Utvalget har vurdert om dagens skattegrunnlagbør beholdes i lys av de hovedutfordringene utval-get har identifisert. Med utgangspunkt i mandatethar utvalget vurdert flere alternativer til den gjel-dende selskapsskatten, blant annet å legge om tilen kontantstrømskatt, innføre et fradrag for egen-kapitalkostnaden (ACE-modell) eller fjerne fradra-get for rentekostnader (CBIT-modell).

I en kontantstrømskatt fastsettes skattegrunn-laget som differansen mellom løpende inn- ogutbetalinger. Kontantstrømskatten vil virke somen skatt på nåverdien av kontantoverskudd. Selvom staten skattlegger en andel av denne nåver-dien, vil bedriften fortsatt ha insentiver til å maksi-mere overskuddet før skatt. En kontantstrømskatthar mange attraktive egenskaper. Den fjernerdagens skattefavorisering av gjeld i selskapsskat-ten og vil ikke virke vridende på marginale inves-teringsbeslutninger. Utvalget vil likevel ikke anbe-fale en generell kontantstrømskatt for hele sel-skapssektoren. En slik skatt vil ha en rekke prak-tiske utfordringer, blant annet ved grenseover-skridende investeringer, og gi insentiver tiltilpasninger.

En mye omtalt modell i den internasjonaledebatten er basert på en standard selskapsskatt,men hvor selskapet får et fradrag i selskapet foralternativkostnaden ved å binde egenkapitalen(ACE – allowance for corporate equity). En kor-rekt utformet ACE-modell vil gi likebehandling avgjeld og egenkapital på selskapets hånd og sikreat alle investeringsprosjekter som er lønnsommefør skatt, også vil være lønnsomme etter skatt.

Utvalget mener at en ACE-modell er gjennomfør-bar, men det vil være vanskelig å utforme model-len slik at tilpasninger unngås. For et gitt skatte-proveny vil modellen kreve høyere skattesats ennalternative modeller og dermed forsterke moti-vene til overskuddsflytting. For å hindre over-skuddsflytting gjennom rentefradrag kunne envariant av ACE-modellen være å gi et fradrag foralternativkostnaden ved å binde all kapital (ACC-modellen), både gjeld og egenkapital. I en slikmodell erstattes fradraget for gjeldsrenter med etnormert fradrag for både gjeld og egenkapital. Envil da hindre overskuddsflytting gjennom rentefra-drag. Med en ACC-modell må beskatningen avfinansiell sektor tilpasses særskilt, som i seg selvkan medføre nye tilpasninger. I tillegg skaperogså ACC-modellen utfordringer i integrasjonenmed personbeskatningen. Modellen bør uansettkombineres med tiltak for å hindre overskudds-flytting gjennom andre typer fradrag.

I en CBIT-modell gis det ikke fradrag for finan-sieringskostnader, heller ikke for rentekostnader.Hele avkastningen skattlegges dermed på selska-pets hånd, uavhengig av om investeringene finan-sieres med gjeld eller egenkapital. På den enesiden vil CBIT-modellen øke kapitalkostnaden forinvesteringer som finansieres med gjeld. På denannen side gir modellen et bredere skattegrunn-lag som kan åpne for lavere skattesats, noe somreduserer kapitalkostnaden for investeringer somfinansieres med egenkapital, og insentivene tiloverskuddsflytting. CBIT-modellen reiser mangepraktiske spørsmål og problemer, bl.a. med å inte-grere beskatningen av finanssektoren og kapital-beskatningen for personer.

Utvalget har sett nærmere på forslaget til densvenske foretaksskattekomiteen (SOU 2014: 40)om å avskjære netto finansieringskostnader forselskap. Det svenske forslaget er langt på vei envariant av CBIT-modellen. Forslaget vil motvirkeoverskuddsflytting, men samtidig medføre bety-delige utfordringer når en ser personbeskatnin-gen i sammenheng med selskapsbeskatningen.Utvalget kan ikke se at det vil være mulig å unngåinnlåsingseffekter. I tillegg vil det oppstå vridnin-ger internt i selskapssektoren ved fusjoner ogoppkjøp av selskap med ulike renteposisjoner.Investeringer som finansieres med egenkapital,vil få lavere skatt som følge av satsreduksjonen(eller kapitalfradraget), men modellen vil økekapitalkostnaden for gjeldsfinansierte investerin-ger.

På bakgrunn av det ovennevnte vil utvalgetikke anbefale en CBIT-modell eller den svenskevarianten av modellen.

NOU 2014: 13 21Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi Kapittel 1

Etter en samlet vurdering vil utvalget anbefaleat dagens system for å skattlegge selskap behol-des. Utvalget foreslår at selskapsskattesatsen iNorge reduseres fra 27 pst. til 20 pst. Med en sliksatsreduksjon vil Norge få en selskapsskatt pålinje med det våre nærmeste naboland har i dag.En lavere formell skattesats vil redusere kapital-kostnaden i Norge, særlig for investeringer somfinansieres med egenkapital. Forskjellsbehandlin-gen av finansieringsmåter på selskapets hånd vilogså bli noe dempet av en lavere sats. Videre villavere selskapsskattesats til en viss grad gjøre detmindre lønnsomt å flytte overskudd ut av Norge.

En reduksjon i selskapsskattesatsen i detomfang som utvalget foreslår, vil ha stor betyd-ning for skattesystemet for øvrig, både med hen-syn til proveny, fordeling og utformingen av per-sonbeskatningen. Utvalget understreker at sats-reduksjonen må kombineres med andre tiltak motoverskuddsflytting.

1.4.4.2 Beskatning av grenseoverskridende aksjeinntekter

Beskatning etter et konsekvent residensprinsipptilsier i utgangspunktet løpende beskatning avnorske aksjonærer for inntekt som opptjenes iutenlandske selskap. Det vil gi likebehandling avnorske investeringer, enten de skjer hjemme elleri utlandet. Utvalget anser imidlertid en konse-kvent residensbeskatning som lite realistisk. Detlegges derfor til grunn at grenseoverskridendeaksjeinntekter fortsatt i utgangspunktet beskattesførst ved utdeling eller salg av eierandeler. Utval-get mener det likevel kan være grunn til å vurdereendringer som bidrar til større likebehandling avnorske eieres investeringer utenlands og innen-lands, og som reduserer mulighetene til over-skuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget.

En endring som i større grad kan sikre at nor-ske investeringer i utlandet beskattes minst påsamme nivå som investeringer i Norge, er å gåover fra fritaksmetoden til å gi kredit for selskaps-skatt betalt i utlandet. Et motargument er at det iså fall må gjøres begrensninger i metoden somkan innebære svakere beskyttelse mot kjede-beskatning enn fritaksmetoden. Videre vil en kre-ditmetode være vesentlig mer administrativt kre-vende enn fritaksmetoden. Det vil i tillegg værevanskelig å utforme en praktikabel kreditmetodefor grenseoverskridende aksjeinntekter innenforEØS. Samlet sett er derfor handlingsrommetsvært begrenset når det gjelder endringer ibeskatningen av grenseoverskridende aksjeinn-tekter. Utvalget viser også til at fritaksmetoder er

den vanligste metoden for å unngå kjedebeskat-ning av grenseoverskridende utbytter internasjo-nalt.

Utvalget har vurdert om det bør gjøres enkelteinnstramminger i dagens regler. For aksjeinntek-ter fra selskap hjemmehørende i lavskatteland iEØS, gjelder fritaksmetoden bare hvis selskapeter reelt etablert og driver reell økonomisk aktivi-tet i hjemlandet. Et formål med kravet om reelletablering/økonomisk aktivitet er å hindre at inn-tekter som opptjenes i lavskatteland, kanaliseresvia EØS. Utvalget viser til at kravet må tolkes itråd med EU-domstolens praksis på dette områ-det. Utvalget legger videre til grunn at de norskereglene som skal hindre at inntekter opptjent i lav-skatteland kanaliseres via selskap i EØS-land, børvære så strenge som EØS-retten tillater. Utvalgetber derfor Finansdepartementet følge med påutviklingen i EØS-retten på dette punkt, og vur-dere om det er rom for ytterligere tiltak for å mot-virke at inntekter opptjent i lavskatteland kanalise-res via mellomliggende selskap uten ytterligerebeskatning.

Utvalget har vurdert enkelte forenklinger i fri-taksmetoden. Fritaksmetoden omfatter utenland-ske selskap som tilsvarer de norske selskaps-typene som omfattes av fritaksmetoden. Vurderin-gen av om et utenlandsk selskap tilsvarer norskeselskap kan være komplisert. Utvalget foreslår atdepartementet utreder om denne vurderingenkan forenkles ved at selskap hvor eierne har etbegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, skalomfattes av fritaksmetoden. Kravet til eierandelog eiertid ved investeringer i normalskattelandutenfor EØS er etter utvalgets syn et annet ele-ment som kompliserer fritaksmetoden. I tilleggkan hensynet til å unngå kjedebeskatning tilsi atporteføljeinvesteringer i høyskatteland blir omfat-tet av fritaksmetoden. Utvalget foreslår derfor atkravet til eierandel og eiertid oppheves.

Aksjonærmodellen gjelder ved beskatning avpersonlige aksjonærers aksjeinntekter uavhengigav hvor selskapet er hjemmehørende. Utvalgetforeslår at aksjonærmodellen ikke skal gjelde foraksjeinntekter fra selskap etablert utenfor EØS.For aksjeinntekter fra selskap etablert i EØS fore-slår utvalget at aksjonærmodellen bare skal gjeldehvis selskapet er reelt etablert og driver reell øko-nomisk aktivitet.

Etter utvalgets vurdering har NOKUS-regleneen viktig funksjon i å sikre at den residensbasertebeskatningen ikke undermineres av mulighetentil å investere i lavskatteland. Utvalget har derforvurdert utvidelser i NOKUS-reglene for å gjøredem mer robuste. Utvalget erkjenner imidlertid at

22 NOU 2014: 13Kapittel 1 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

handlingsrommet for slike utvidelser er begren-set, særlig som følge av EØS-avtalen og adminis-trative forhold. Det foreslås likevel å heve grensenfor lavskattelanddefinisjonen noe, fra 2/3 til 3/4 avdet norske skattenivået. Heving av grensen vilbidra til at norske investeringer i utlandet i størregrad beskattes på samme nivå som investeringer iNorge. Det bør fortsatt være slik at lavskatteland-definisjonen under NOKUS-reglene er densamme som under fritaksmetoden.

Utvalget mener det bør vurderes forenklingeri NOKUS-reglene. Praktiseringen av lavskatte-landvilkåret har i flere saker vist seg å være vans-kelig, og det trekker i retning av å innføre enklerevurderingstemaer i normen. Utvalget anbefaler atordningen med svarte- og hvitelister bygges ut oggjøres mer absolutt. Administrative hensyn mv.kan også tilsi at det bør innføres et krav til minsteeierandel for den enkelte deltaker før NOKUS-beskatning gjennomføres. Utvalget ber videredepartementet vurdere om dagens skille mellomaktive og passive inntekter, er hensiktsmessig.

Utvalget har også vurdert reglene om kilde-skatt på utbytte fra norske selskap til utenlandskeaksjonærer. Utvalget mener kildeskatt på utbytteer svakt begrunnet og foreslår derfor å endrereglene slik at kildeskatt bare ilegges aksjonærerhjemmehørende i lavskatteland.

1.4.4.3 Tiltak for å motvirke overskuddsflytting og uthuling av selskapsskattegrunnlaget

Lavere selskapsskattesats vil til en viss grad gjøredet mindre lønnsomt å flytte overskudd ut avNorge. Samtidig er det ikke realistisk å harmoni-sere den norske skattesatsen med skattesatsene ilavskatteland. Utvalget foreslår en skattesats på20 pst. Mange land har lavere selskapsskattesat-ser enn dette, eller gunstige skatteregimer forenkelte typer inntekter. Insentivene til over-skuddsflytting vil dermed fremdeles være sterke.Utvalget mener derfor at en satsreduksjon måkombineres med andre tiltak for å motvirke over-skuddsflytting. Handlingsrommet for å innføreslike tiltak er imidlertid begrenset som følge avinternasjonale forpliktelser, først og fremst EØS-avtalen. I tillegg vil Norges beskatningsrett i endel tilfeller være begrenset i de om lag 90 skatte-avtalene Norge har med andre land. Utvalgetmener likevel at dette ikke bør hindre at en innfø-rer regler som anses nødvendige, men at reglenemå tilpasses våre folkerettslige forpliktelser.

Prising av varer og tjenester innenfor konsernskal fastsettes i samsvar med armlengdeprinsip-pet, altså som om transaksjonen hadde skjedd

mellom uavhengige parter. Utvalget legger tilgrunn at armlengdeprinsippet fortsatt bør væredet bærende prinsipp for fordeling av overskuddmellom land, og at de grunnleggende prinsippenefor internprising fortsatt må være basert på inter-nasjonal enighet. I BEPS-prosjektet i OECD/G20vurderes det mulige presiseringer i armlengde-prinsippet for å sikre at fordeling av skattegrunn-lag er i samsvar med hvor verdiskapingen skjer.Utvalget mener at Norge bør følge opp eventuelleanbefalinger knyttet til armlengdeprinsippet fraBEPS-prosjektet. På enkelte områder, som forroyalty, leiebetalinger og renter, mener utvalgetdet er så krevende å finne gode armlengdepriserat det likevel bør vurderes særskilte regler.

Utvalget foreslår en kildeskatt på royalty(inklusive leiebetalinger for visse fysiske drifts-midler). Utvalget mener det er behov for en slikskatt for å motvirke overskuddsflytting, hindredobbelt ikke-beskatning og sikre norsk beskat-ningsrett. Utvalget ber departementet vurdere ombareboat-leie av fartøy bør tas ut av den norskerederiskatteordningen, slik at en kildeskatt ogsåkan omfatte bareboat-leie av fartøy som etter sinart faller innenfor rederiskatteordningen. Kilde-skatten må innrettes slik at den ikke kommer ikonflikt med EØS-retten.

Utvalget foreslår videre at det innføres enintern hjemmel for kildeskatt på renter, slikmange andre land har. Det vises til at en sjablong-messig rentebegrensningsregel, jf. avsnitt 1.4.4.4,ikke nødvendigvis vil ramme alle tilfeller av uøn-sket overskuddsflytting gjennom rentefradrag. Enkildeskatt kan også være et tiltak for å begrenseoverskuddsflytting i særlige tilfeller, for eksempelved bruk av hybrider.

Utvalget har drøftet en mulig fradragsbegrens-ning for royalty, men mener en generell begrens-ning ikke er noen god løsning for royalty. Utvalgetmener likevel at Finansdepartementet bør utredeen fradragsbegrensning for skatteformål forenkelte former for leiebetalinger, blant annetbareboat-leie knyttet til fartøy og rigger.

Regler om utflyttingskatt er viktig for åbeskytte det norske skattegrunnlaget. Regleneskal sikre at inntekter som er opptjent i Norge,også kommer til beskatning her. Som følge avEØS-retten er det imidlertid lite rom for å strammeinn gjeldende regler for selskap som flytter ut.

Anti-hybridregler som skal motvirke doble fra-drag og dobbelt ikke-beskatning, har en sentralplass i BEPS-prosjektet. Problemet oppstår nårland klassifiserer finansielle instrumenter mv. for-skjellig med den følge at skattyter oppnår en for-del. For å motvirke tilpasninger ved bruk av

NOU 2014: 13 23Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi Kapittel 1

hybride arrangement foreslår utvalget å avskjærefritaksmetoden for utbytter der det utdelende sel-skapet har fått fradrag for utdelingen. Utvalgetmener også det bør innføres regler som motvirkeruheldige virkninger av hybride enheter mer gene-relt, for eksempel ved at hjemlandets klassifise-ring legges til grunn for nærmere definerte tilfel-ler. Supplerende forslag bør også vurderes, og enbør se hen til anbefalinger fra BEPS-prosjektet.

Utvalget har vurdert den ulovfestede omgåel-sesregelen og konkluderer med at det er viktig åha en generell regel som kan motvirke skatte-omgåelser. Utvalget foreslår å lovfeste normen,blant annet for å korrigere en uheldig rettsutvik-ling og for å styrke regelen.

Regelverket som bestemmer hvor selskapanses skattemessig hjemmehørende, kan utnyttesfor å unngå alminnelig skatteplikt til Norge. For åmotvirke dette foreslår utvalget at selskap som erregistrert i Norge, alltid skal anses hjemme-hørende her. Utvalget antar at forslaget i begren-set grad vil kunne motvirke overskuddsflyttingmv., men det vil blant annet sørge for at norskre-gistrerte selskap ikke kan bli «bostedsløse».

Utvalget mener framveksten og utviklingen iden digitale økonomien vil skape utfordringer forselskapsskattegrunnlaget. Rekkevidden av deninternrettslige hjemmelen for beskatning av uten-landsk virksomhet i Norge bør derfor vurderesnærmere. Sentralt i en slik vurdering vil være inter-nasjonale anbefalinger om beskatning av den digi-tale økonomien. Utvalget mener en her bør vur-dere ev. anbefalinger fra OECD om endringer idefinisjonen av fast driftssted, og vurdere behovetfor endringer i vilkårene i internretten i lys av dette.

Utvalget vurderer det slik at norske skatte-myndigheter har vide hjemler i internretten, iskatteavtaler og informasjonsutvekslingsavtaler tilå innhente relevant informasjon også i grense-overskridende forhold. På enkelte områder bør enlikevel innføre regler som rekker lengre. Etterutvalgets oppfatning bør norske skattytere haplikt til å opplyse om utenlandsk eierskap i selv-angivelsen og, etter anmodning, å innhente opp-lysninger om andre konsernselskap i utlandet.Elektronisk levering av selvangivelse vil kunnelette skattemyndighetenes risikovurderinger ogkontrollarbeidet, og vil kunne innebære en for-enkling også for skattyterne. Utvalget mener der-for at det bør innføres plikt til elektronisk leveringav selvangivelse i selskapssektoren. For øvrig børNorge følge den internasjonale utviklingen i arbei-det med utveksling av opplysninger for skatte-formål, særlig når det gjelder automatisk informa-sjonsutveksling.

1.4.4.4 Begrensning av rentefradraget for å motvirke overskuddsflytting

Flernasjonale konsern kan ha sterke insentiver tilå redusere skatten ved å finansiere norske kon-sernselskap med gjeld. Måten armlengdeprinsip-pet praktiseres på i låneforhold, kan medføre atselskap i et interessefellesskap får fradrag for ren-ter på gjeld opp til det selskapet kunne ha betjentdersom det var et frittstående selskap. I mange til-feller vil imidlertid et uavhengig selskap ikkeutnytte sin maksimale lånekapasitet. I tillegg kanselskap få fradrag for markedsmessige lånerenterpå lån mellom selskap med samme eier. Det inne-bærer at selskap i Norge kan få fradrag for en kre-dittrisiko som ikke nødvendigvis er reell. Dagensregler gjør det derfor mulig for flernasjonale fore-tak på lovlig måte å flytte overskudd ut av Norgegjennom rentefradraget. Tilsvarende gjelder forforetak med eiere som ikke er skattepliktige forrenteinntekter, typisk kommuner og stiftelser.Dette gir disse en betydelig fordel sammenlignetmed frittstående selskap.

En global tilnærming, der en tar utgangspunkti et konserns faktiske rentekostnader til uavhen-gige långivere (eksterne renter), vil gi en stram-mere regel, og kan i teorien fjerne mulighetene tilå flytte skattbart overskudd ut av Norge gjennomrentefradraget. Dersom alle land innførte sammeregel, ville flernasjonale konsern samlet sett ikkefått fradrag for mer enn sine faktiske eksterne ren-ter. En slik praktisering av armlengdeprinsippetville antageligvis gitt en stor reduksjon i rentefra-draget for konsernselskap i høyskatteland. Videreville det bidratt til likere konkurransevilkår mel-lom uavhengige selskap og flernasjonale konsern.Utvalget antar imidlertid at en internasjonal enig-het om en global regel i beste fall ligger langtfram. Hvis Norge på egen hånd skulle innføre enregel som bygger på en global tilnærming, villedet oppstå mange særlige spørsmål som gjørbestemmelsen krevende å anvende.

Utvalgets flertall anbefaler i stedet å videreføreen resultatbasert sjablongregel mot overskudds-flytting.

Dagens regel begrenser bare fradrag for gjeldtil nærstående part (interne renter). Overskudds-flytting kan imidlertid også skje gjennom renterbetalt til en uavhengig långiver (eksterne renter).Utvalgets flertall foreslår derfor at alle renter,også renter betalt til uavhengige långivere,avskjæres i rentebegrensningen.

Utvalgets flertall foreslår videre å stramme innregelen, slik at den avskjærer en større