nou 2017: 2 · 2017-01-27 · nou departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon...

NOU

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Integrasjon og tillitLangsiktige konsekvenser av høy innvandring

Norges offentlige utredninger 2017: 2

NO

U 2

01

7: 2

Integrasjon og tillit

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 02/2017

Norges offentlige utredninger 2017

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Markeder for finansielle instrumenter Finansdepartementet

2. Integrasjon og tillit Justis- og beredskapsdepartementet

Norges offentlige utredninger2016

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens

pensjonsfond utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 26 Ny lovgivning mot hvitvasking og

terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2016: 25 Kvinnsland-utvalget

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskaping

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU Norges offentlige utredninger 2017: 2


Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 18. desember 2015.Avgitt til Justis- og beredskapsdepartementet 1. februar 2017.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2017

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1315-8

07 PrintMedia AS

Til Justis- og beredskapsdepartementet

Utvalg om langsiktige konsekvenser av høy innvandring ble oppnevnt vedkongelig resolusjon 18. desember 2015. Utvalget legger med dette fram sinutredning.

Oslo 1. februar 2017

Grete Brochmann (leder)

Anne Britt Djuve Tore Eriksen Erling Holmøy

Cindy Horst Truls Nordahl Haakon Riekeles

Jan Rose Skaksen Sylo Taraku Asle Toje

Inger Østensjø

Gunnlaug Daugstad(sekretariatsleder)

Marie Wenstøp Arneberg

Simen Bjørnerud

Taryn Galloway

Anne Skevik Grødem

Anne Kjerstin Hartløv

Martin Hewitt

Ragnhild Nersten

Øyvind Opland

Karsten M. E. Rieck

Espen Thorud

Innhold

Del I Innledning ..................................... 9

1 Perspektiv og sammendrag ..... 111.1 Integrasjon og tillit – langsiktige

konsekvenser av høy innvandring 111.2 Sammendrag ................................... 25

2 Utvalgets mandat, sammen-setning og arbeid ........................ 28

2.1 Utvalgets oppnevning og mandat .. 282.2 Utvalgets sammensetning ............. 292.3 Utvalgets arbeid ............................. 302.3.1 Utvalgets møter .............................. 302.3.2 Seminar og møter ........................... 302.3.3 Skriftlige innspill ............................ 302.3.4 Studieturer ...................................... 312.3.5 Eksterne utredninger .................... 312.4 Begreper og betegnelser

vedrørende innvandring og innvandrere ..................................... 31

2.5 Relevante utredninger og prosesser ......................................... 34

Del II Bakgrunn ...................................... 37

3 Migrasjon og demografiske hovedtrekk .................................... 39

3.1 Innledning ....................................... 393.2 Internasjonal migrasjon ................. 393.2.1 Drivkrefter ...................................... 393.2.2 Det globale bildet ........................... 413.2.3 Asylsøkere og flyktninger

i Europa ........................................... 433.3 Asylsøkere og flyktninger i Norge 443.3.1 Store svingninger i antall

asylsøkere ....................................... 443.3.2 Innvandrings- og flyktning-

politikken ........................................ 453.3.3 Mottak for asylsøkere og

personer som venter på bosetting 463.3.4 Bosetting av flyktninger

i kommunene .................................. 473.4 Migrasjon til og fra Norge ............. 503.5 Befolkningssammensetning .......... 533.6 Framskrivinger av inn- og

utvandring ....................................... 563.7 Oppsummering ............................... 59

4 Utdanning, kompetanse og opplæring ...................................... 60

4.1 Innledning ....................................... 60

4.2 Innvandreres utdanningsnivå og ferdigheter ...................................... 61

4.3 Innvandreres deltakelse og resultater i utdanningssystemet ... 63

4.3.1 Forskjeller i utdanningsnivå ......... 634.3.2 Barnehage ...................................... 644.3.3 Grunnskole ..................................... 654.3.4 Videregående opplæring ............... 664.3.5 Høyere utdanning .......................... 694.4 Særskilt om nyankomne voksne

innvandrere .................................... 714.4.1 Introduksjonsloven ........................ 714.4.2 Opplæring i norsk og samfunns-

kunnskap ........................................ 714.4.3 Introduksjonsordningen ............... 734.5 Læring i arbeidslivet ...................... 764.6 Godkjenning og komplettering av

utenlandsk utdanning .................... 774.7 Samfunnsøkonomisk analyse av

utdanning for voksne flyktninger .. 794.8 Oppsummering .............................. 83

5 Tilknytning til arbeidslivet ....... 855.1 Innledning ...................................... 855.2 Sysselsetting og arbeidsledighet

blant innvandrere ........................... 855.2.1 Sysselsetting etter landbakgrunn,

kjønn og alder ................................ 855.2.2 Arbeidsledighet .............................. 865.2.3 Sysselsetting etter innvandrings-

grunn og botid ................................ 875.2.4 Sysselsetting etter utdanningsnivå 895.3 Arbeidsmarkedspolitikken ........... 915.3.1 Bruk av arbeidsmarkedstiltak ...... 915.3.2 Effekter av arbeidsmarkedstiltak .. 935.4 Internasjonalt perspektiv: Norge

som et arbeidsmarked med høye kompetansekrav ............................. 96

5.4.1 Sysselsettingsrater ........................ 965.4.2 Andre relevante arbeidsmarkeds-

områder .......................................... 975.5 Innvandrernes situasjon

i arbeidslivet ................................... 985.5.1 Andel innvandrere i ulike

næringer ......................................... 985.5.2 Arbeidstid og undersysselsatte .... 985.5.3 Midlertidige stillinger ................... 995.5.4 Organisasjonsgrad blant

innvandrere .................................... 1005.5.5 Innvandrernes lønn og lønns-

utvikling .......................................... 101

5.6 Relevante utviklingstrekk ved det norske arbeidsmarkedet ............... 102

5.6.1 Den teknologiske utviklingen ....... 1025.6.2 Framskrivning av tilbud og etter-

spørsel etter ulike utdannings-grupper ............................................ 103

5.7 Arbeidsmarkeds- og utdannings-aktivitet blant unge med inn-vandrerbakgrunn ............................ 103

5.7.1 Aktivitet etter utdanningsnivå ....... 1035.7.2 Sysselsetting og yrke ..................... 1045.7.3 Sysselsetting og utdanning blant

enslige mindreårige flyktninger ... 1055.8 Oppsummering ............................... 105

6 Mottak av velferdsytelser .......... 1076.1 Innledning ....................................... 1076.2 Velferdsytelser og annen inntekt .. 1076.3 Mottak av utvalgte trygdeytelser .. 1106.3.1 Kommunale ytelser ........................ 1116.3.2 Helserelaterte ytelser og dag-

penger .............................................. 1126.3.3 Analyser av botidseffekter ............. 1146.3.4 Familieytelsene .............................. 1156.4 Mottak av utvalgte trygdeytelser

etter landbakgrunn ........................ 1166.5 Insentiver til arbeid ........................ 1196.5.1 Aktivitetskrav og sanksjoner ......... 1196.5.2 Kompensasjonsgrader ................... 1206.5.3 Stønadseksport ............................... 1216.6 Oppsummering ............................... 122

7 Levekår – inntekt, inkludering og deltakelse ................................ 123

7.1 Innledning ....................................... 1237.2 Lavinntekt og materiell leve-

standard ........................................... 1247.2.1 Utviklingen i lavinntekt ................. 1247.2.2 Bolig og materielle goder .............. 1267.3 Bosettingsmønster ......................... 1287.4 Helse ................................................ 1307.5 Diskriminering og strukturelle

hindre .............................................. 1327.5.1 Diskriminering i arbeidslivet ....... 1327.5.2 Diskriminering på boligmarkedet 1347.6 Deltakelse i politikk og sivil-

samfunn ........................................... 1347.6.1 Frivillighet og organiserte fritids-

aktiviteter ........................................ 1347.6.2 Politisk deltakelse .......................... 1367.6.3 Statsborgerskap .............................. 1377.6.4 Innvandreres følelse av tilhørighet 1377.7 Ekteskapsmønstre ......................... 1387.8 Kriminalitet ..................................... 1397.9 Oppsummering ............................... 140

Del III Perspektiver og vurderinger ... 143

8 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av høy innvandring .................................. 145

8.1 Innledning ...................................... 1458.2 Kilder til inntektsoverføringer ...... 1458.3 Kortsiktige virkninger ................... 1468.4 Nærmere om inntektsvirkninger .. 1478.5 Inntektsulikhet ............................... 1508.6 Konsekvenser for offentlige

finanser av høy innvandring ......... 1538.6.1 Innledning ...................................... 1538.6.2 Befolkningsutviklingen ................. 1548.6.3 Konsekvensene for offentlige

finanser av aldring og innvandring 1558.6.4 Nærmere om innvandringens

konsekvenser for offentlige finanser ........................................... 155

8.7 Oppsummering .............................. 159

9 Samhold og tillit .......................... 1619.1 Innledning ...................................... 1619.2 Likhet som ressurs og problem ... 1629.3 Integrasjon av innvandrere ........... 1659.4 Politikk for sosialt og kulturelt

samhold? ......................................... 1679.5 Økende religiøst mangfold ........... 1709.5.1 Sekularisering? .............................. 1719.5.2 Religionsfrihet og integrering ...... 1739.6 Grenser for toleranse .................... 1749.6.1 Kjønnslikestilling ........................... 1749.6.2 Barneoppdragelse .......................... 1759.7 Radikalisering og terror ................ 1769.8 Holdninger til innvandring og

velferdsordninger .......................... 1789.8.1 Holdninger til å begrense

rettigheter for nykommere ........... 1789.8.2 Innvandreres holdninger til

velferd ............................................. 1809.8.3 Holdninger til innvandrere og

innvandring .................................... 1829.9 Oppsummering .............................. 184

10 Vurderinger av relevante politikkområder .......................... 188

10.1 Innledning ...................................... 18810.2 Flyktninger, mottak og bosetting 18910.2.1 Flyktning- og innvandrings-

politikken ........................................ 18910.2.2 Mottak og bosetting ...................... 19010.3 Kvalifisering, utdanning og arbeid 19610.3.1 Barn og unge .................................. 19610.3.2 Norskopplæring for voksne .......... 19710.3.3 Introduksjonsordningen ............... 198

10.3.4 Utdanning for voksne flyktninger 20110.3.5 Lønn- og lønnsdannelse ................. 20410.3.6 Involvering av arbeidsgivere ......... 20610.3.7 Tiltak som kombinerer opplæring

og arbeid ......................................... 20710.4 Arbeid og insentiver ....................... 21010.4.1 Velferdsytelser ................................ 21010.4.2 Skatt ................................................. 21410.5 Systematisk utprøving og

evaluering ........................................ 21510.6 Oppsummering ............................... 216

11 Overordnede tilnærminger til integrering ..................................... 219

11.1 Innledning ....................................... 219

11.2 Stiliserte hovedtilnærminger til integrering ...................................... 220

11.3 Oppsummering og drøfting .......... 225

Vedlegg1 Skjematisk oversikt over

hovedregler for utvalgte velferds-ytelser ............................................. 227

2 Utbetalinger av velferdsytelser og lønns- og kapitalinntekt ................. 244

3 Viktige forutsetninger bak beregningene ................................. 245

Del IInnledning

NOU 2017: 2 11Integrasjon og tillit Kapittel 1

Kapittel 1

Perspektiv og sammendrag

1.1 Integrasjon og tillit – langsiktige konsekvenser av høy innvandring

Det norske velferdssamfunnet står overfor omstillin-ger. Økt forsørgerbyrde og mer usikker avkastningav oljefondet vil kreve økonomiske og velferdspoli-tiske omprioriteringer. Høy innvandring av perso-ner med små muligheter for selvforsørgelse vil repre-sentere en tilleggsutfordring og forsterke presset påoffentlige finanser. Den norske velferdsmodellen erbåde en ressurs og et problem når det gjelder inte-grasjon av innvandrere og etterkommere. Modellener sårbar overfor høy innvandring av voksne men-nesker med lave kvalifikasjoner. Samtidig bidrar li-ten økonomisk ulikhet og solide utdanningsinstitu-sjoner til høy mobilitet blant etterkommere av inn-vandrere. Norge har så langt ikke lyktes godt nokmed å innlemme flyktninger i arbeidslivet. Utval-gets analyser viser at det er et forbedringspotensial iden eksisterende integreringspolitikken, men skisse-rer også alternative tilpasningsstrategier hvis resul-tatene uteblir, eller de økonomiske rammebetingel-sene blir vesentlig forverret. Hvis det norske samfun-net ikke lykkes bedre med integreringen av innvan-drere og flyktninger fra land utenfor Europa, er detrisiko for at økende økonomisk ulikhet kan spillesammen med kulturelle forskjeller og svekke grunn-laget for samhørighet, tillit og samfunnsmodellenslegitimitet.

Den omfattende tilstrømningen av asylsøkere ogflyktninger sommeren og høsten 2015 satte detnorske innvandringsregimet under akutt press.Antallet asylsøknader var det høyeste noensinneog omfanget av internasjonale flyktningkriser iflere konfliktområder parallelt bar bud om at tryk-ket ville vedvare. Globalt var mer enn 64 millionermennesker på flukt (hvorav om lag to tredeler ieget land), ble det rapportert fra FN. De interna-sjonale institusjonene var langt på vei handlings-lammet. I EU fikk flyktningkrisen en sprengkraftde færreste hadde sett for seg. EUs svakt ut-viklede felles politikk for innvandring og mottakav flyktninger brøt i praksis sammen stilt overfor

den store og langt på vei ukontrollerte tilstrøm-ningen fra konfliktherjede og vanstyrte land i sør.Dublinavtalen – som heller ikke hadde fungertgodt før flyktningkrisen – ble åpent ignorert avdet store mottakerlandet Tyskland. Schengen-av-talen viste seg å være EU-samarbeidets akilles-hæl. Flyktninger og migranter som greide åkomme seg innenfor Schengen-territoriet, kunnefritt reise videre til det destinasjonslandet de selvvalgte. Flyktningkrisen åpenbarte følgelig storesvakheter i EUs system for kontroll og ansvarsfor-deling. Samtidig mobiliserte sivilsamfunnet i flereland og viste stor vilje til å ta imot flyktninger, menogså avvisende holdninger ble demonstrert. Sett iforhold til folketallet, ble Norge et av de størsteeuropeiske mottakerlandene i denne situasjonen,med over 31 000 asylsøkere i 2015 (se kap. 3).

Som resultat av denne utviklingen ble krisetil-tak satt i verk i alle de store mottakerlandene iEU/EØS. Grensekontroll ble gjenetablert, raskretur ved avslag ble trappet opp, midlertidig be-skyttelse iverksatt og innskrenkning av diverserettigheter foreslått for lovgivende forsamlinger.Sverige, som inntil høsten 2015 hadde represen-tert et unntak i Europa, med et gjennomgående li-beralt og positivt syn også på flyktninginnvand-ring, mottok over 160 000 asylsøkere i løpet avåret, og så seg nødt til å gjennomføre en rekkeinnstramninger.

I Norge innførte myndighetene – støttet av enbred politisk koalisjon – tilsvarende krisetiltakmot slutten av 2015. I denne ekstraordinære situa-sjonen oppnevnte regjeringen også utvalget somskulle utrede «langsiktige konsekvenser av høyinnvandring» (heretter «utvalget»). Utvalget blebedt om å utrede konsekvenser av utviklingen forsamfunnsøkonomien, for integrasjonskapasitetenog for videreutvikling av tillit og samhold i sam-funnet. Det var følgelig ikke den norske innvand-ringspolitikken eller asylpolitikken som skulleutredes.

Asyl- og innvandringspolitikken i Norge og iandre viktige mottakerland innen EU represente-rer like fullt helt sentrale rammebetingelser for

12 NOU 2017: 2Kapittel 1 Integrasjon og tillit

hvordan Norge vil kunne lykkes med integrasjo-nen av nyankomne innvandrere. Oppgaven fordenne utredningen er å vurdere konsekvenser avhøy innvandring. Utvalget har valgt å tolke dette ibetydningen så høy innvandring at de sentrale in-stitusjonene, slik de er oppbygget i dag, settes underbetydelig press. Disse er ikke presise og faste stør-relser; institusjonene endres og justeres, blant an-net som følge av økt innvandring, slik at trykketpå ordningene vil variere over tid. Endringstakteni kjølvannet av flyktningkrisen i 2015 er en illustra-sjon på dette: Rask handling på mange nivåer – in-ternasjonalt og nasjonalt – bidro til at ankomsttal-lene ble drastisk redusert fra desember 2015.

Følgelig er den situasjonen som motiverteoppnevningen av utvalget, endret i 2016. Mandatettilsier like fullt utredning av en fortsatt høy inn-vandring i årene som kommer. Selv om trykket påmyndighetene og temperaturen i den offentligedebatten har endret seg som følge av det uvanliglave antall asylsøkere i 2016, er det lite som tyderpå at dette vil være en varig situasjon. Konfliktenesom ga opphav til flyktningkrisen i 2015 er ikkeløst, og nye, alvorlige konflikter i andre regionerpresser på. Det er uansett viktig å heve blikket oganalysere hvordan det norske arbeidsmarkedetog velferdssystemet kan gjøres mer robust over-for et høyt innvandringspress i årene framover.Det har vært en betydelig økning av innvand-ringen til Norge de siste 20 årene, særlig etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Nettoinnvandringen avutenlandske borgere nådde en foreløpig topp i2011–2012 med om lag 48 000 per år. Ved utgan-gen av 2015 hadde nesten 850 000 mennesker iNorge innvandrerbakgrunn – en tredobling sidenår 2000. Drøyt halvparten av disse hadde bak-grunn fra land i Asia, Afrika mfl. Norge er blant delandene innenfor OECD som i forhold til folketal-let har hatt høyest innvandring det siste tiåret, ogbefolkningssammensetningen har – i løpet av rela-tivt kort tid – blitt markant endret som følge avdette (se kap. 3).

Norge har historisk vært et etnisk og kultureltrelativt homogent land. Likestilling og likebe-handling har blitt viktige premisser for oppslut-ning og legitimitet i norsk politikk etter at de sen-trale velferdsinstitusjonene kom på plass. Likhetsom sosialt faktum og som normativt ideal kanvære utfordrende for personer med bakgrunn fraandre kulturer. Samtidig kan deler av majoritetenvære bekymret over at likhetsidealene kan forvi-tre ved at samfunnet blir mer kulturelt hetero-gent. Slike spørsmål vekker sterkt engasjement idet norske samfunnet, og debatten har de senereårene vært preget av konflikt, ofte med steile fron-

ter i offentligheten. Uenighet om fortolkning avnå-situasjonen, utsiktene framover og hva manbør gjøre for å håndtere spenningene, har ogsåvært til stede innad i utvalget. Utvalgsmedlem-mene har i noen av spørsmålene som skulle drøf-tes ikke vært enige, noe som gjenfinnes i form avtil sammen fem merknader i kapittel 9 og 10. Dethar like fullt vært mulig å samles om analysen ogde aller fleste konkrete vurderingene og anbefa-lingene.

Forholdet til NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon

Utvalgets mandat tar utgangspunkt i den tidligereutredningen NOU 2011: 7 Velferd og Migrasjon.Den norske modellens framtid. I utredningen fra2011 var arbeidsinnvandring det viktigste anlig-gendet, men innvandring mer generelt ble ogsåbehandlet. Siden EU-utvidelsene sør og østover i2004 og 2007 hadde Norge blitt gjenstand for tide-nes sterkeste tilstrømning av arbeidskraft, noesom reiste en rekke institusjonelle utfordringer.NOU 2011: 7 omhandlet tre hovedhensyn, bære-kraft, tref fsikkerhet og oppslutning: framskrivnin-ger av økonomiske og institusjonelle virkningerfor den norske modellen av omfattende innvand-ring; vurdering av om de sentrale virkemidlenevar formålstjenlige gitt ambisjonen om høyest mu-lig yrkesdeltakelse; og analyse av sammenhengenmellom innvandringspolitikken og oppslutningom velferdsmodellen i befolkningen.

Vårt utvalgs mandat tilsier at analyse av flykt-ninginnvandringens konsekvenser er denneutredningens viktigste oppdrag. Den foreliggendeutredningen vil i en viss utstrekning ha overlap-pende tilnærming med NOU 2011: 7. Også detteutvalget er bedt om å analysere bærekraften isamfunnsmodellen i lys av høy innvandring, samttreffsikkerhet i virkemidlene – om de er hensikts-messig utformet for formålet om best mulig inte-grasjon. Når det gjelder det tredje punktet, opp-slutning, er utvalget bedt om å utvide synsfeltet tilogså å dreie seg om vilkårene for å opprettholdesamhold og tillit i det norske samfunnet. Økendeulikhet – økonomisk, kulturelt og sosialt – blir an-ført som viktig premiss for analysen av potensialetfor svekket tillit, polarisering og konflikt. Sam-menliknet med NOU 2011: 7 vil analysene i denneutredningen ha andre tyngdepunkt og tidvis ulikretning, fordi det er flyktninger og ikke arbeids-innvandring fra EU som er utvalgets hovedanlig-gende.

Flyktninger og deres familiemedlemmer fårikke opphold for å bidra til norsk økonomi. Det erviktig å holde fast ved at det er prinsipielle for-


skjeller på arbeidsinnvandring og flyktninginn-vandring. Men det er like fullt av stor betydning atde som faktisk skal forbli i Norge, blir integrertbest mulig i arbeidslivet og i samfunnet ellers. Deter viktig for individene selv, for den norske økono-mien, for den politiske oppslutningen om en rett-ferdig og konsekvent asylpolitikk og om alle desosiale ordningene nykommerne inkluderes i. Deter også viktig for å begrense sosiale forskjeller ogspenninger som kan oppstå som resultat av øko-nomisk ulikhet.

Arbeidsinnvandrere og flyktninger står over-for ulike regelverk når det gjelder innvandrings-og integrasjonspolitikk. Norge har ett regelverksom gjelder flyktninger og deres familier, og et an-net når det gjelder EØS-innvandrerne. Innvan-drerne fra EØS-land har fri tilgang i tråd med etmarkedsstyrt regime og skal i prinsippet ikke hjel-pes til innlemming, mens de andre har begrensettilgang og et omfattende opplegg for kvalifiseringog integrasjon. Ikke desto mindre er det også fel-les problemstillinger for de to gruppene, blant an-net et viktig samspill i form av forsterket lavlønns-konkurranse når de møtes i arbeidslivet. Personermed lave kvalifikasjoner konkurrerer ofte om desamme jobbene i de mest utsatte delene av ar-beidsmarkedet når det gjelder lønns- og arbeids-vilkår. Arbeidsinnvandrere som etablerer seg iNorge, og som faller ut av arbeidslivet, vil også ståoverfor liknende utfordringer som flyktninger nårdet gjelder risiko for varig lavinntekt, sosial margi-nalisering og behov for kompetanseheving ogstøtte til livsopphold. Også EU-innvandringen kanutfordre majoritetens holdninger til inkludering,mangfold, rettferdighetsvurderinger mv.

Overordnet slo NOU 2011: 7 fast: «Konsekven-sene av migrasjon for velferdsmodellens utviklinger avhengig av hvem som kommer, hvilke ressur-ser de bringer med seg, og i hvilken grad de inte-greres i norsk arbeids- og samfunnsliv. […] For atdet norske samfunnet skal kunne realisere denmuligheten innvandring representerer, er det vik-tig å sørge for at nye samfunnsmedlemmer kom-mer i arbeid og står i arbeid på linje med majori-tetsbefolkningen så langt det er mulig.»

Innvandring er et svært sammensatt fenomen,med differensierte virkninger for velferdsstatensutvikling og for den eksisterende befolkningen iNorge, inkludert tidligere innvandrere. Innvan-drere bidrar med en kulturell åpning mot verdenog kan representere kreative tilskudd til økonomiog samfunn. Ved å delta i arbeidsmarkedet vilflyktninger bidra til verdiskaping og til å øke skat-teinntektene. I hvilken grad flyktninger lykkes i

arbeidsmarkedet, avhenger av alder, kompetanseog etterspørsel. I tillegg kan integrasjonspolitik-ken påvirke utfallet. Mottakersamfunnets institu-sjonelle oppbygging og politisk-økonomiske tradi-sjon har stor betydning for myndighetenes hand-lingsmuligheter og for hvordan ulike grupper avinnvandrere innvirker på forholdene. De velfunge-rende norske arbeidsmarkeds- og velferdsinstitu-sjonene gir gode rammer for integrasjonen avflyktninger, men NOU 2011: 7 pekte også på sår-barheter ved den norske modellen stilt overfor in-ternasjonal migrasjon: Modellen er avhengig avhøy sysselsetting og en relativt jevn lønnsforde-ling for å opprettholde dagens sjenerøse velferd-stilbud. Disse forutsetningene utfordres særlignår sammensetningen i befolkningen endres medhensyn til kvalifikasjoner. I Norge er lønnsnivået ienkle, ufaglærte jobber relativt høyt, noe som stil-ler store krav til produktivitet. Den sammenpres-sede lønnsstrukturen gjør det ekstra krevende åinnlemme folk med lavere kvalifikasjoner. Dennetypen arbeidskraft har derfor en høyere risiko forå bli avhengig av offentlige overføringer. Dette erbåde en konsekvens av den norske samfunnsmo-dellens innretning og en utfordring for viderefø-ringen av modellen, særlig hvis andelen med lavekvalifikasjoner øker.

Anbefalingene i NOU 2011: 7 må sees i lys avgenerelle, pågående reformprosesser i velferds-og arbeidslivspolitikken for å dempe uheldigevirkninger av demografiske skjevheter og mot-virke økt bruk av trygdeytelser. En sentral målset-ting var å øke sysselsettingen, spesielt blant grup-per som står lengre fra arbeidsmarkedet enn gjen-nomsnittet, og som har lave kvalifikasjoner. Ho-vedgrepene i anbefalingene dreide seg om å vrikontantoverføringer til tjenester der det er mulig,og å satse tungt på aktivisering, kvalifisering ogtilrettelegging: krav til deltakelse knyttet til ulikevelferdsytelser; grunnleggende utdanning og kva-lifisering tilpasset innvandrernes utgangspunkt;og tilrettelegging for at arbeidsgivere lettere skalkunne ansette personer med innvandrerbak-grunn.

Disse anbefalingene føyde seg inn i det gene-relle repertoaret norske myndigheter bruker for åinkludere marginaliserte grupper i arbeidsmarke-det. Et viktig bidrag fra NOU 2011: 7 var imidler-tid å bringe problemstillinger knyttet til personermed innvandrerbakgrunn sterkere inn i disse all-menne reformprosessene. Avveininger mellom åbruke generelle eller mer målrettede tiltak ble enviktig del av analysene.


Endret kontekst

Utvalget mener hovedlinjene i analysene fra NOU2011: 7 stadig er treffende for situasjonen i Norge.En del trekk ved samfunnsøkonomien og arbeids-livet er imidlertid endret siden 2011, noe som etstykke på vei har skapt nye betingelser for delta-kelse og styring. Mens «tilbudssidesjokket» fraEU-innvandrerne kom i en oppgangsperiode medhøy etterspørsel etter arbeidskraft, kommer dettilsvarende «sjokket» i kjølvannet av det høye an-tallet asylsøkere og flyktninger i 2015 i en lavkon-junktur med reduserte oljepriser, dempet etter-spørsel, redusert handlingsrom i den økonomiskepolitikken og økt ledighet – ikke minst blant tidli-gere (arbeids)innvandrere som har mistet jobben.Dette kan heve terskelen for inkludering av ny-kommere i ordinært arbeid og øke risikoen for atuseriøse aktører utnytter situasjonen ved å tilbyunderbetalt, svart arbeid. Situasjonen framstårsom langt mer utfordrende nå enn den gjorde i2011.

De sammensatte konsekvensene av EØS-inn-vandringen har blitt tydeligere de siste fem årene.De fleste økonomiske analyser konstaterer at ar-beidsinnvandringen i all hovedsak – i det minstepå kort sikt – har vært positiv for norsk økonomi(se kap. 8). Det har samtidig blitt avdekket noenstrukturelle og institusjonelle virkninger som kanutfordre den norske arbeidslivs- og velferdsmo-dellens virkemåte på lengre sikt. Nyere forskninghar avdekket fortrengnings- og fordelingseffekter,nye sosiale skillelinjer og økt press på arbeids-livsinstitusjonene i utsatte bransjer. Det pekesogså på at økt ledighet og marginalisering kan giøkte byrder på velferdsstaten på sikt (se kap. 8).Det er registrert negative lønnseffekter – sterkestoverfor innenlandske arbeidstakere som ikke harfullført videregående opplæring og for tidligereankomne innvandrere. Samtidig har innvand-ringens lønnsdempende effekt i særlig en del ar-beidsintensive tjenestenæringer bidratt til laverepriser og dermed sterkere kjøpekraft enn man el-lers ville hatt for et stort flertall av majoritetsbe-folkningen. Langsiktige virkninger på fagutdan-ning og kompetanseutvikling i den nasjonale ar-beidsstyrken har også blitt diskutert. Innvandrerefra EU-land i Sentral- og Øst-Europa bidrar mindretil offentlige finanser enn andre innvandrere fraEU og den øvrige befolkningen. Dette er fordi debetaler mindre i skatt, snarere enn at de mottarmer i ytelser. Selv om det er sterke innslag av mid-lertidig og sirkulær mobilitet blant EU-innvan-drerne, er det en økende tendens til varig boset-ting.

Lavlønnskonkurransen i kjølvannet av EU-inn-vandringen kan gjøre det vanskeligere for margi-naliserte grupper å komme seg fra trygd til arbeidog vil kunne motvirke myndighetenes mål om åøke yrkesdeltakelsen. Det er vanskeligere å lyk-kes med aktiveringspolitikk i lavkonjunktur medøkt konkurranse om jobber som krever få kvalifi-kasjoner.

Arbeidsinnvandringen til Norge nådde en toppi 2011–2012. Etter dette har det vært en viss ned-gang i antallet som har kommet hvert år, menvekst i antallet som bor i Norge. Personer medinnvandrerbakgrunn fra nye EU-land utgjør i dagover 200 000 personer og har stått for hovedtyng-den av sysselsettingsveksten i Norge siden 2008,mens sysselsettingsraten i den øvrige befolknin-gen har sunket svakt. Om lag 15 pst. av de syssel-satte i Norge er i dag innvandrere (se kap. 5).

Nå – 13 år etter at EU-innvandringen skjøt fart– har konsekvensene av arbeidskraftmobilitetenavtegnet seg klarere, selv om de langsiktige virk-ningene ennå ikke er materialisert. De samfunns-økonomiske gevinstene er uomtvistelige, men deter grunn til aktsomhet med tanke på innvirknin-gen på arbeidsmarkedets virkemåte og forbruketav velferdsgoder på lengre sikt. Eksport av vel-ferdsgoder, som ble trukket fram som et potensi-elt problem i NOU 2011: 7, har økt i omfang, selvom nivået ennå er beskjedent (se kap. 6). De sår-barhetene ved den norske modellen som utred-ningen avdekket har ikke blitt dempet siden 2011,snarere tvert i mot.

Situasjonen for innvandrere – sysselsetting og levekår

Levekårsundersøkelser og annen forskning slårfast at levestandarden på mange områder er ve-sentlig lavere for innvandrere og deres barn ennfor majoritetsbefolkningen i Norge, selv om de al-ler fleste, innvandrere inkludert, har god materielllevestandard i et internasjonalt perspektiv. Leve-kårsforskjeller finnes i alle samfunn, men hvis deter et systematisk mønster at personer med inn-vandrerbakgrunn opplever dårligere levekår ennandre grupper i befolkningen, vil det være en ve-sentlig samfunnsmessig utfordring – spesielt iland med sterke egalitære normer. I et relativtegalitært samfunn som det norske vil systematiskdårligere levekår blant innvandrere forsterke opp-levelsen av marginalisering, og det vil kunnesvekke livsmulighetene til innvandrernes barn.Utvalget dokumenterer at innvandrere somgruppe har lavere sysselsetting og inntekt ennmajoritetsbefolkningen, men at det er stor varia-


sjon etter landbakgrunn og til en viss grad botid(se kap. 5 og 6). Mange av de store innvandrer-gruppene har sysselsettingsrater som er vesentliglavere enn de nasjonale gjennomsnittstallene. Deter som nevnt særlig innvandrere med flyktning-bakgrunn som har problemer i det norske ar-beidsmarkedet. Forskere fra Frischsenteret harvist at riktignok stiger sysselsettingsratene bety-delig de første årene etter bosetting, men dennepositive utviklingen stopper opp etter noen år. Sys-selsettingen blant flyktninger flater ut eller vendernedover etter om lag 7–10 års opphold i Norge(se kap. 5 og 6). En rimelig forventning ville væreat det blir lettere å komme i/stå i arbeid over tid,fordi bl.a. språkproblemer kan antas å avta etterhvert. Disse funnene kan derfor virke overras-kende. Dette mønsteret er til stede på tvers av bo-settingskohorter, opprinnelsesland og kjønn (sekap. 5 og 6). Lav sysselsetting betyr også lave hus-holdsinntekter. Flyktninger som gruppe harstørre sannsynlighet for vedvarende lavinntektenn andre grupper i samfunnet, med de følger dethar for andre levekårsforhold (se kap. 7). Barn avinnvandrerforeldre utgjør en stadig økende andelav fattige barn i Norge. Mer enn halvparten av allebarn i husholdninger med vedvarende lavinntekthar innvandrerbakgrunn.

Når det gjelder utdanning, er innvandrere enmer polarisert gruppe enn resten av befolknin-gen: De er overrepresentert både blant dem medhøy utdanning og dem med lav. I Norge er for-skjellen i skoleprestasjoner mellom innvandrereog unge i den øvrige befolkningen noe større enngjennomsnittet for OECD-land (se kap. 4). Mangevoksne flyktninger har et kompetansenivå som lig-ger vesentlig under gjennomsnittet i majoritetsbe-folkningen, og de deltar relativt lite i utdanning ogannen opplæring. Innvandreres – inkludert flykt-ningers – medbrakte kompetanse synes i litengrad å verdsettes i norsk arbeidsliv, og de som hartatt utdanning i Norge har høyere sysselsettings-grad enn dem med samme utdanningsnivå fra ut-landet (se kap. 4 og 5). Ved utgangen av 2016 vetvi stadig lite om kvalifikasjonene til de flyktnin-gene som kom i 2015, men indikasjoner fra Sve-rige og fra tidligere ankomster til Norge frasamme regioner, tyder på et relativt lavt utdan-ningsnivå hos mange. I så fall vil de samme utfor-dringene sannsynligvis gjelde for dagens flyktnin-ger som for mange tidligere grupper.

Til sammenlikning ser det ut til at etterkom-mere klarer seg vesentlig bedre innenfor utdan-ning og arbeid. Samtidig er det en betydelig andelgutter som ikke fullfører videregående opplæring.

Enkelte flyktninggrupper har også vesentligdårligere boligog helsesituasjon enn gjennom-snittet av befolkningen, noe som igjen kan for-sterke problemer når det gjelder andre levekårs-forhold og vice versa (se kap. 7). Ved inngangentil 2016 hadde hver tredje innbygger i Oslo inn-vandrerbakgrunn, og i noen bydeler er andelenmed innvandrerbakgrunn over 50 pst. Boligsegre-gasjonen er imidlertid lavere i Norge enn i Sve-rige og Danmark, og bokonsentrasjonen har ikke«getto-preg» (se kap. 7). Generelt er det sammen-henger mellom årsaker til innvandring, boset-tingsmønster, levekår og deltakelse i samfunnsli-vet.

Likevel er det alt i alt grunn til å slå fast atmange innvandrergrupper – også de fra land iAsia, Afrika mfl. – har relativt gode levekår iNorge: Mange eier sin egen bolig, og oppnår etteren del års botid inntekter over lavinntektsgren-sen. Det er også lite opphoping av helseproble-mer. Samtidig er det flere trekk som vekker be-kymring. Økningen i barnefattigdom i Norge ernesten entydig knyttet til innvandring. Det er ri-melig å anta at en del innvandrerbarn som vokseropp i lavinntektsfamilier har et vanskelig utgangs-punkt for sosial mobilitet gjennom livsløpet, og atdette kan ha konsekvenser for deres forhold tilmajoritetssamfunnet.

Undersøkelser utvalget har gjennomgått, ty-der også klart på at diskriminering forekommer iNorge, i både arbeids- og boligmarkedet (se kap.7). Slike funn er en påminnelse om at integrasjoner en toveisprosess. Integrasjon krever mye avinnvandrerne selv, men forutsetter også at de ikkeblir møtt av negativ forskjellsbehandling fra sam-funnet for øvrig. Det er også viktig at innvandrerebidrar på linje med befolkningen ellers til å opp-rettholde de demokratiske tradisjonene i Norge,både gjennom valgdeltakelse og gjennom engasje-ment i sivilsamfunnet.

Selv om forskjellene i levekår mellom innvan-drere og resten av befolkningen ikke er alarme-rende i dagens Norge sammenliknet med andreeuropeiske land, kan vedvarende lavinntekt, dis-kriminering og lav deltakelse på fellesarenaer blien barriere for integrering. Varige og systema-tiske forskjeller i levekår mellom befolknings-grupper kan oppfattes som et tegn på at integre-ringspolitikken ikke fungerer godt nok, men ogsåsom et varsel om et negativt utviklingspotensialnår det gjelder samhold og samfunnsmessig tillit.Tendensen til vedvarende lavinntekt og ustabilsysselsetting blant flyktninger i Norge bryter medlikhetsidealene i det norske samfunnet og øker fa-ren for bostedssegregering etter etniske skillelin-


jer. I tillegg til at økte sosiale kløfter er uheldig iseg selv og for videreføring av den norske sam-funnsmodellen, kan opphopning av sosiale proble-mer i enkelte boligområder også bidra til sosialuro og til at skepsisen til innvandring og innvan-drere øker i majoritetsbefolkningen. Sysselsettingog sosial mobilitet blant grupper med dårlige leve-kår er derfor svært viktig, ikke bare av velferds-og utjevningshensyn, men også med tanke på til-litsbygging. Per i dag viser situasjonen i Norge etsammensatt bilde. En del innvandrergrupper harbetydelig dårligere levekår enn resten av befolk-ningen, mens etterkommere ser ut til å klare segvesentlig bedre. Selv om utvalget understrekerforbedringspotensialet i gjeldende integrasjonsre-gime, er det like fullt viktig å ha et ambisjonsnivåsom er tilpasset realistiske mål, også kostnadenetatt i betraktning. Økt økonomisk ulikhet er troligen uunngåelig konsekvens av økt flyktninginn-vandring, selv med økt satsing på utdanning og ar-beidsrettede tiltak. Det er imidlertid ubetinget vik-tig å legge til rette for at innvandreres barn ognorskfødte etterkommere skal sikres de sammemulighetene som barn i den øvrige befolkningen.

Sosial ulikhet – forskjeller i kultur og livsformer

Utvalget er bedt om å vurdere i hvilken grad fort-satt høy innvandring kan komme til å påvirke sam-hold og tillit i Norge og hvilken betydning kultu-rell og verdimessig ulikhet kan ha i denne sam-menhengen. Spørsmål knyttet til sammenbin-dingskreftene eller «limet» i samfunnet har kom-met sterkere på dagsordenen i Norge etterårhundreskiftet. Det er trolig flere grunner til detenn kulturelle spenninger mellom innvandrere ogmajoritet. Raske endringsprosesser som globali-sering, individualisering, sekularisering og digita-lisering representerer inngripende endringer imenneskers livsverden og har medvirket til åskape uro i deler av befolkningen når det gjelderutviklingen videre. Kulturelt mangfold og verdi-konflikter som følge av innvandring spiller troligsammen med disse andre forandringene på måtersom er lite håndgripelige og vanskelige å analy-sere. Dette utvalget kan ikke analysere dennekompliserte helheten. Vårt anliggende i dennedelen av mandatet er mer snevert å diskutere hvil-ken innvirkning høy innvandring, særlig av flykt-ninger, kan ha på mulighetene for å opprettholdeden samfunnsmessige tilliten velferdsmodellen eravhengig av, og hvordan myndigheter og samfunnkan bidra til å forebygge polarisering og konflikt:

Hvordan kan relativt homogene velferdsstater,med høye ambisjoner om materiell trygghet, del-

takelse og sosial utjevning, håndtere utfordrin-gene knyttet til kulturelt mangfold? I hvilken grader det rimelig å stille krav til kulturell tilpasningnår nykommere med lovlig opphold er inntekts-sikret fra dag én? Hvordan reproduserer slike sta-ter samfunnsmessig lojalitet, medvirkning og soli-daritet under nye forhold? Med andre ord: Hvor-dan kan man anerkjenne kulturelle forskjelleruten samtidig å svekke de båndene som holdersamfunnet sammen?

Økt kulturelt og verdimessig (religiøst) mang-fold har samme tosidige virkning som innvand-ring mer allment: Det er en mulighet og en utfor-dring, og det er en del forutsetninger som måvære til stede for at det skal være et tilfang sna-rere enn et utgangspunkt for økte spenninger.Dette er et normativt ladet temaområde, og det erknapt mulig å finne både en analyse og en politiskstrategi som skaper bred konsensus.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kansees som en viktig del av et samfunnsmessig lim,reises nye problemstillinger når nye, større grup-per av mennesker som ikke har hatt grunnsosiali-seringen i landet, innvandrer og bosetter seg. Iden grad de oppfattes som representanter for kul-turell forskjellighet, har særskilte behov og/ellerblir utsatt for samfunnsmessig marginalisering,kan de også bidra til å utfordre både velferdssta-tens virkemåte og fellesskapets legitimitetsgrunn-lag.

«Tillit» er sårbart, og tillit er heller ikke en faststørrelse. Tillitsnivået i samfunnet er vanskelig åmåle presist. Det kan argumenteres for at kom-pleksiteten i moderne samfunn – uforståelighetenav den avanserte teknologien samfunnet byggerpå, kommunikasjons-revolusjonen, globaliserin-gen og ikke minst endringstempoet – stiller høy-ere krav til generalisert tillit enn tidligere sam-funnsforhold. Samtidig kan forutsetningene for åopprettholde denne abstrakte tilliten være svek-ket gjennom den samme kompleksiteten.

Det har vært og er tverrpolitisk oppslutningom velferdsstatens grunnstruktur i Norge. Noe avforklaringen på denne stabiliteten er trolig at dennorske arbeidslivs- og velferdsmodellen er foran-kret i institusjonelle ordninger, har legitimitet ogbred representasjon, er støttet av organisasjonenei arbeidslivet og sivilsamfunnet og over lengre tidhar levert gode resultater. Denne historisk ut-viklede legitimiteten kan settes på prøve gjennomto viktige mekanismer (se kap. 9). Hvis det viserseg rent faktisk at modellen fungerer dårligere i ensituasjon med etnisk/kulturelt mangfold (og/elleromfattende arbeidsmigrasjon) gjennom at ar-beidsmarkedspolitiske eller velferdspolitiske mål-


settinger ikke innfris, kan modellens legitimitetkomme under press. For det andre kan støtten tilsolidariske løsninger (universelle/sjenerøse vel-ferdsordninger og likhetsorientert lønnsdan-nelse) forringes ved at befolkningen blir økonomiskog kulturelt mer sammensatt: Kanskje vil større de-ler av majoritetsbefolkningen reservere full til-gang til velferdsgodene for de norskfødte – ellerforetrekke private markedsløsninger – og færrevil da trolig gi støtte til lønnsutjevning.

Sviktende tillit til nykommere i samfunnet kanbunne i forskjellige ting. Et viktig spørsmål er omdet handler om normer eller atferd. Er det nykom-mernes levemåte – religiøsitet og kulturuttrykk –eller er det graden av deltakelse (i arbeidsliv ogsivilsamfunn) som eventuelt skaper misnøye? Og ihvilken grad påvirker majoritetens forventningertillitsutviklingen?

Internasjonal forskning viser motstridendefunn når det gjelder disse spørsmålene. I Skandi-navia argumenterer flere forskere for at det ikkeer etnisk mangfold i seg selv som er problemet,men en kombinasjon av sosial ulikhet, økende kul-turell heterogenitet og etnisk segmentering. Se-gregering og opphopning av sosiale problemer iinnvandrertette områder er uheldig for den sam-funnsmessige tilliten. Dette spørsmålet er ikke be-lyst empirisk i norsk forskning, men det er grunntil å tro at en kombinasjon av religion, tradisjon,lav utdanning, lav yrkesdeltakelse og dårlige leve-kår blant minoriteter samlet kan skape sosiale rea-liteter som påvirker holdninger i majoriteten.Statsviterne Per Mouritsen og Bo Rothstein leg-ger vekt på utfordringen for den solidariske sam-funnskontrakten i en sjenerøs velferdsstat: farenfor å underminere de gjensidighetsnormene sam-funnsmodellens legitimitet er tuftet på (se disku-sjon i kap. 9). I tråd med dette, vil et samspill mel-lom økt kulturell og økonomisk ulikhet kunne på-virke følelsen av samhold. Hvis de som systema-tisk tilhører lavinntektsgruppene og i liten graddeltar i arbeidslivet, også er de som oppleves somkulturelt og verdimessig mest annerledes, kan til-liten settes på prøve.

Et godt samfunn er avhengig av gjensidig tillitmellom innbyggerne. Majoritetsbefolkningen haret vesentlig ansvar for at tillitsbygging overfor inn-vandrerbefolkningen skal lykkes. Eksempler påradikalisering i muslimske miljøer er de facto ettegn på sviktende tillit til det norske samfunnet ienkelte grupper, men også langt mindre ytterlig-gående tilbaketrekning fra samfunnet er uheldigut fra et integreringsperspektiv. Ansvarsplasserin-gen i slike sammenhenger kan alltid diskuteres,men det er uansett i samfunnets interesse å motar-

beide prosesser som kan utvikle seg til utmeldingog marginalisering. Innvandrere og deres etter-kommere må få anerkjennelse fra majoriteten forat de er en legitim del av det nasjonale fellesska-pet. Oppbygging av tillit forutsetter et tydelig ar-beid mot diskriminering. Diskriminering under-streker manglende anerkjennelse og kan for-sterke en utvikling av mistillit.

Det er få velprøvde og treffsikre politiske vir-kemidler i dette farvannet. Politisk styring for åoppnå samhold, tillit og oppslutning kan lett få util-siktede konsekvenser. Myndighetene har like fulltnoen svært viktige indirekte redskaper til rådig-het, nemlig de sentrale samfunnsmessige institu-sjonene. Nyere forskning gir støtte til hypoteserom at gode styringsprinsipper – upartiskhet, etter-prøvbarhet og effektivitet – er helt sentralt fordannelsen av samfunnsmessig tillit, i tillegg til so-sialisering gjennom et likebehandlende utdan-ningssystem. Tillit til politi og rettsvesen står i ensærstilling, men også tilliten til at det offentligeforvalter samfunnets ressurser på en fornuftigmåte, er viktig. Denne institusjonelle tilliten er av-gjørende for befolkningens vilje til å betale skatt,som igjen er grunnleggende for finansieringen avvelferdsstaten. De institusjonelle forutsetningenesom ligger til grunn for høy tillit i norsk arbeidsliv,kan også ha betydning for hvorvidt innvandrereopplever at de likebehandles og respekteres på ar-beidsplassen eller ikke. Mange av de typiske inn-vandreryrkene kjennetegnes imidlertid av lav or-ganisering og uryddige arbeidsforhold, noe somkan gi grobunn for usikkerhet og mistillit.

Utvalget vil som hovedtilnærming anbefale atden grunnleggende metoden for inkludering ogsamfunnsmessig integrasjon som har virket i detnorske samfunnet gjennom mange år, også leggestil grunn overfor nye samfunnsborgere. I praksisbetyr dette å satse på at integrasjon av nye sam-funnsmedlemmer og deres etterkommere gjen-nom et økonomisk, sosialt og demokratisk med-borgerskap på lengre sikt også vil virke overforinnvandrere: at arbeid, sosiale rettigheter ogstemmerett, i tillegg til sosialisering gjennom sko-len, vil dempe kulturog verdimessige spenningerover tid, og at den samfunnsmessige tilliten blirskapt og gjenskapt under nye forhold som konse-kvens av denne tilnærmingen.

Dette er langsomt virkende mekanismer somvil ha størst effekt for etterkommerne. Etterkom-mergenerasjonen i Norge er ennå ung, så noe en-delig svar på hva som skjer over tid, har vi ikke.Men det som finnes av forskning om etterkomme-res tilpasning til norske forhold og liberal-demo-kratiske grunnverdier, gir grunn til en viss opti-


misme (se kap. 9). Barn av innvandrere har bety-delig sosial mobilitet ved hjelp av utdanning. Ikkealle sosioøkonomiske forskjeller utjevnes, men et-terkommeres sosiale oppdrift er vesentlig høyereenn for majoritetsungdom med tilsvarende bak-grunn, og forskjellene fra majoriteten minsker. Et-terkommerne beveger seg også langt i retningmajoritetsungdom når det gjelder viktige verdis-pørsmål som likestilling og homofili. Prosessender etnisk tilhørighet blir gradvis mer irrelevantfor livsmulighetene, ser ut til å være på rett sporfor store grupper. Likevel ser det ut til at tilpasnin-gen når det gjelder samfunnsmessig tillit har kom-met kortere enn på andre områder etter en gene-rasjon. Tilpasningsprosessen skjer tilsynelatendei ulik takt langs forskjellige dimensjoner: Økono-misk «opphenting» og tilegnelse av samfunnsmes-sige normer og verdier går raskere enn endringennår det gjelder tillit.

For å lykkes i å opprettholde et høyt tillitsnivå idet norske samfunnet, er det avgjørende at ny-kommere inkluderes på de sentrale samfunnsare-naene. En god politikk for å skape tillit og dempepotensialet for konflikt og polarisering vil i Norgemåtte bygge på en aktiv levekårspolitikk – kvalifi-sering og aktivisering for arbeid; grunnleggendeutdanning; tilretteleggelse for representasjon; ak-tiv motarbeiding av diskriminering og utvikling avsamhandlingsarenaer i sivilsamfunnet. Utvalgethar ønsket å legge vekt på å følge dette som ho-vedtilnærming.

I tillegg til den institusjonelle hovedtilnærmin-gen – satsing på langsomme utjevnings- og sosiali-seringsmekanismer – påpeker utvalget like fullt atdet kan være nødvendig også å utvikle en tydeli-gere politikk for forventnings- og normdannelsepå kortere sikt. Utvalget anbefaler myndigheteneå utarbeide nasjonale retningslinjer for utdan-ningssektoren og offentlig tjenesteyting. Slike ret-ningslinjer kan knytte seg til bruk av religiøsesymboler, der ansiktstildekkende plagg står i ensærstilling, og til krav om fritak fra undervisningeller arbeidsoppgaver som kan hindre integrasjoni arbeids- og hverdagslivet. Det bør være noenklare grenser for hvor mye den enkelte kan kreveat omgivelsene skal tilpasse seg hans eller hennesspesielle behov. Felles nasjonale retningslinjer pådisse sentrale områdene kan være en hjelp for in-stitusjonenes ansatte i de konkrete situasjoneneder beslutninger må tas, og det vil også fremme li-kebehandling på tvers av regioner. Tre utvalgs-medlemmer har ønsket andre prinsipielle vurde-ringer på området kultur, samhold og tillit (se kap.9.9.).

Normer for hva som ansees som akseptabel at-ferd på samfunnets felles arenaer har vært og erkontroversielt. Det vil være stor uenighet om bådeinnhold og omfang i slike retningslinjer. Utvalgetser ikke dette som noe problem. Åpen debatt omdiskriminering av minoriteter på den ene siden ogsamhandlingsproblemer, verdikonflikter og internundertrykking i minoriteter på den andre siden,er nødvendig for å utvikle samfunnsmessig tillitog videreutvikle demokratiet. Viktige verdikon-flikter fortjener oppmerksomhet og saklig debatt.Trolig betyr debatten i seg selv mye for gjensidigtilvenning og nytenkning, selv om polarisering oghøy temperatur på kort sikt kan skape pessi-misme. Konflikter kan ikke avskaffes, og de er enuomgjengelig ingrediens i utviklingen av tillit ogintegrasjon.

Utvalget legger til grunn at det er mulig å opp-rettholde opplevelsen av tillit og samhold i detnorske samfunnet, også under forhold med «høyinnvandring», men anerkjenner at dette kan værekrevende. To forhold avgjørende for å lykkes: Om-fanget av innvandringen må over tid være i sam-svar med absorberingskapasiteten i arbeidsmar-kedet og i velferdssystemet, og nykommere måinkluderes på de sentrale arenaene i samfunnet.Heri ligger det store og løpende utfordringer fornorske politikere og organisasjoner, og nye ogmer treffsikre redskaper vil måtte utvikles gjen-nom systematisk prøving, kunnskapsinnhentingog politiske brytninger. Norske politikere har påtvers av blokkene støttet både en videreføring avgrunntrekkene i den norske velferdsmodellen ogen humanitært orientert flyktningpolitikk basertpå gjeldende internasjonale konvensjoner. Det vilogså i fortsettelsen måtte være en kontinuerlig ba-lansegang mellom disse hensynene.

Justeringer i arbeids- og velferdspolitikken – kort og lengre sikt

Når det gjelder mandatets problemstillinger knyt-tet til virkemidlenes treffsikkerhet og mottaks- ogintegreringsapparatets funksjonsdyktighet, leggerutvalget vekt på å se de ulike stadiene i sammen-heng, og å fremme kombinerte løsninger for øktsysselsetting og integrasjon. I utvalgets mandat erhøy innvandring en forutsetning for analysene, ogdet legges til grunn at flyktninger og deres fami-lier utgjør en stor andel av innvandringen.

Utvalgets oppgave er altså å anbefale justerin-ger eller forbedringer av integrasjonspolitikken,for å sikre at velferdsordningene kan oppretthol-des på et høyt nivå i en situasjon med stor til-strømning av flyktninger. Utvalget anerkjenner at


det er en sammensatt og vanskelig oppgave. Uav-hengig av antall asylsøkere og flyktninger står vel-ferdsstaten overfor en periode med voksende for-sørgerbyrde gjennom aldring av befolkningen –kombinert med en mer usikker finansiering. Ethøyt antall nykommere med svake eller usikre ar-beidsmarkedskvalifikasjoner, som ikke snakkernorsk og som vil oppfatte vesentlige sider ved detnorske samfunnet som fremmed, er en tilleggsut-fordring (se kap. 8). Regjeringen legger våren2017 fram en ny perspektivmelding (se kap. 2).Perspektivmeldingen vil belyse viktige utfordrin-ger for norsk økonomi, for offentlige finanser ogfor videreføring av de norske velferdsordningene.Norge har en omstillingsdyktig og produktiv øko-nomi med en godt kvalifisert arbeidsstyrke oghøy yrkesdeltakelse. Stigende levealder fører til atbefolkningen gradvis vil eldes både i Norge og ide fleste andre industriland. Høy levealder er ettegn på et godt samfunn. Samtidig kan en økendeandel eldre i befolkningen belaste offentlige fi-nanser hvis avgangsalderen fra arbeidslivet ikkeendrer seg tilsvarende. Pensjonsfondet må forven-tes å bidra mindre til finansieringen av offentligeutgifter målt i forhold til verdiskapingen i fast-landsøkonomien. Disse utfordringene forsterkesdersom også en økende andel av befolkningen iyrkesaktiv alder blir stående utenfor arbeidslivet.Flere innvandrere i Norge betyr at deres tilpas-ning i arbeidslivet blir svært viktig også for utvik-lingen i norsk økonomi og offentlige finanser.

Siden utvalget har «høy innvandring» som pre-miss for analysene og er bedt om å vurdere juste-ringer og forbedringer i integrasjonspolitikken, erdet viktig å være klar over potensielle priorite-ringskonflikter som kan oppstå mellom kvalitet ogomfang når det gjelder offentlige tiltak.

Enhver realistisk økonomisk ramme vil be-grense politikkens ambisjoner. Utvalget har ikkehatt mulighet til å tallfeste eller drøfte en slikramme nærmere og har ikke beregnet hva deforeslåtte tiltakene vil medføre av kost- eller nytte-effekter. Utvalget har imidlertid gjort noen bereg-ninger som viser forholdet mellom nytte og kost-nader i utdanningstiltak (se kap. 4).

Bevisstheten om en økonomisk ramme er likefullt en årsak til at flere av utvalgets anbefalingerkan framstå som relativt nøkterne. Premisset omhøy innvandring har trukket i samme retning,særlig fordi utvalget legger til grunn at en størredel av innvandrerne enn tidligere vil være flykt-ninger. Det er en åpenbar konflikt mellom sjene-røse tilbud til den enkelte flyktningen og antall

flyktninger som kan nyte godt av disse tilbudene.Skal rammen brukes opp på raus hjelp til ganskefå eller på nøktern hjelp til ganske mange?

Det hører med i dette bildet at kostnaden vedå integrere flyktninger for den øvrige befolknin-gen vil være høyere i Norge enn i mange andreland. Det følger av ambisjonen om å videreføre enrelativt jevnt fordelt levestandard som i historiskog global sammenheng er på et svært høyt nivå.Da må innvandrernes levestandard relativt rasktopp på det norske nivået. For en del innvandrereer det urealistisk å regne med at de vil klare detteselv gjennom arbeid. I så fall må en betydelig inn-tektsutjevning skje ved overføring fra norskfødtevia skatter eller kutt i offentlig velferd. Den nor-ske velferdsstaten krever at de yrkesaktives ar-beidsinnsats finansierer ikke bare de yrkesaktivesforbruk, men også forbruket til innbyggere somikke jobber, og samfunnets fellesgoder. Den erderfor sårbar for en økning i andelen av befolknin-gen som må forsørges av offentlig velferd, entendette skjer ved økning av andelen eldre, vekst i an-tall uføre, arbeidsledige og syke, svak gjennom-strømning i utdanningssystemet eller innvandringav voksne med svak kompetanse og produktivitet.

Utvalget vil påpeke at det ikke finnes noen en-kle grep som setter Norge i stand til å ta imot etsvært høyt antall flyktninger, uten at dette vil gå utover fordeling eller velferd. Grensene forsystemets bæreevne – der justeringene vil måttevære så omfattende at vi beveger oss over i en an-nen type samfunnsmodell – vil ikke være mulig åfastsette presist, og en rekke politiske valg vilvirke inn og avgjøre hvorvidt et slikt «vende-punkt» eventuelt vil inntreffe. «Bæreevne» er ikkenoen absolutt økonomisk størrelse. Politiske be-slutninger om utforming av velferdsytelser, skatt,lønn og andre forhold som påvirker balansen i mo-dellen er en kontinuerlig prosess, hvor politikkenløpende vil kunne tilpasses endrede forutsetnin-ger og behov. Modellens bærekraft er således isiste instans avhengig av politiske prioriteringer.

Utvalget har valgt å dele denne mer framtids-rettede delen av utredningen i to: For det førstekommer utvalget med vurderinger og anbefalin-ger for forbedringer av det integrasjonsregimetNorge har nå. For det andre presenteres en merovergripende, analytisk del, der vi ved hjelp av treoverordnede tilnærminger, viser hvordan en ulikvekting og kombinasjon av forskjellige tilnærmin-ger kan være gjenstand for politiske valg, medulike risikofaktorer knyttet til de forskjellige alter-nativene.


1. Forbedringer i det gjeldende regimet

Det har vist seg vanskelig å finne tilstrekkelig ef-fektive og treffsikre arbeidsmarkedstiltak for å in-kludere flyktninger – særlig dem med lave kvalifi-kasjoner – i norsk arbeidsliv (se kap. 5). Like fullter det rom for forbedringer og justering i det inte-grasjonsregimet Norge har nå, for å kunne oppnåmålsettingen om å bevare samfunnsmodellens ho-vedtrekk og samtidig motta «et høyt antall» flykt-ninger. Så langt må tiltakene som har vært an-vendt, betraktes som moderat vellykkede, selv omnye ordninger som introduksjonsprogrammet desenere årene har representert en fruktbar ny-tenkning på feltet. Selv om opphentingen er bety-delig blant etterkommere av innvandrere, dvs. atforskjellen i sysselsetting mellom denne gruppenog andre ungdommer er vesentlig redusert, er detstadig et betydelig gap når det gjelder innvandrer-generasjonen. I et scenario med vedvarende høyinnvandring av personer med lave kvalifikasjonervil behovet for å gjøre forbedringer og effektivise-ringer være presserende. Særskilte problemstil-linger knyttet til denne typen høy innvandringdreier seg dels om en potensiell svekkelse av detorganiserte arbeidslivet, dels om framvekst avøkonomiske gråsoner preget av manglende kon-trakter, underbetaling og svart arbeid. I tilleggkommer presset på velferdsytelsene og de direkteutfordringene for velferdssystemets bærekraft.Hvis norske myndigheter ikke klarer å motvirkedisse utviklingstendensene, kan det i tillegg til deøkonomiske effektene bidra til å svekke den sam-funnsmessige tilliten. For å sette velferdsstaten istand til å møte økt innvandring må integrerings-evnen styrkes. Det er derfor viktig å identifiserede trekk og mekanismer ved den norske velferds-og arbeidslivssystemet som utfordres av høy inn-vandring, og å vurdere hva som kan gjøres for atdet skal bli mer motstandsdyktig og i større gradtjene som en ressurs i håndteringen av disse utfor-dringene.

Aktivisering og arbeidslinje

Det er så godt som konsensus i Norge om betyd-ningen av «arbeidslinja» for å opprettholde dennorske samfunnsmodellen. Høy sysselsetting sik-rer verdiskaping og bidrar til å finansiere velferds-staten. Betydningen av å satse tungt på arbeids-livsintegrasjon av innvandrere er derfor like ukon-troversielt. For den enkelte gir arbeid en mulighettil forsørgelse og styring av eget liv. I tillegg gir ar-beid tilgang til sosialt miljø, kompetansebygging,læring av språk og kultur og bedre helse. For

samfunnet som helhet er arbeidsdeltakelse fraflest mulig samfunnsborgere en forutsetning for åfinansiere sjenerøse velferdsordninger for demsom ikke kan arbeide. Finansieringen av velferds-staten i Norge baserer seg tungt på inntekter somskapes gjennom arbeid via direkte og indirektebeskatning.

Innvandrere fra de fleste land i Asia, Afrikamfl. (landgruppe 3) har erfaringsmessig relativtlav yrkesdeltakelse, og de forsørges derfor istørre grad enn andre grupper av det offentlige istedet for av eget arbeid (se kap. 5 og 6). I hvilkengrad flyktningene vil lykkes i å komme i arbeid,avhenger av den enkeltes kompetanse og alder, si-tuasjonen på arbeidsmarkedet og de økonomiskeinsentivene til å søke arbeid – som for andre grup-per i befolkningen – og det vil påvirkes av hvorvellykket integreringspolitikken er.

I Norge har den aktive arbeidsmarkedspolitik-ken forsøkt å bøte på både problemer med man-glende kvalifikasjoner og svake arbeidsinsentiverfor en del trygdemottakere. Man har forsøkt bådeå imøtekomme tilgjengelighetskravet og å over-vinne kvalifikasjonsbarrierene. Utvalget har måt-tet spørre seg om kombinasjonen av tiltak harvært feil vektet eller for dårlig koplet, om manikke har satset nok, eller om utfordringene rett ogslett har vært for store gitt arbeidsmarkedets ab-sorberingsevne, velferdsmodellens innretning ogdet omfattende tilbudet av (billig) arbeidskraft franye EU-land. Selv under høykonjunkturen på be-gynnelsen av 2000-tallet klarte man ikke å redu-sere sysselsettingsgapet mellom innvandrere ogmajoritetsbefolkningen i vesentlig grad.

Utvalget mener at hovedgrepene som ble an-befalt i NOU 2011: 7 – aktivisering, kvalifisering ogtilrettelegging – stadig er helt sentrale når målet erå integrere lavt kvalifiserte innvandrere i det nor-ske arbeidslivet. Aktivisering representerer endreining fra rene inntektsoverføringer til mer sys-tematisk satsing på tilbud om aktivitet i form av til-passet arbeid eventuelt med arbeidsrettede lønns-tilskudd og/eller kvalifisering, kombinert medgraderte ytelser og aktivitetskrav knyttet til helse-relaterte stønadsbehov. Utvalget mener at aktivi-sering i størst mulig grad bør gjelde i inntekts-sikringsordningene allment, og at slike krav børhåndheves med styrke og konsekvens. Det er po-tensielt økonomiske gevinster ved mer systema-tisk aktivisering, men aktivitetstilbud er også vik-tig av hensyn til integrasjon og helse for den en-kelte. Utvalget mener det stadig finnes et betyde-lig forbedringspotensial i gjennomføringen, ikkeminst når det gjelder samordning, kopling og pro-gresjon mellom ulike ledd i tiltakskjeden. Drei-


ning av kontantoverføringer mot tjenester kanogså videreutvikles.

Tilrettelegging for å få arbeidsgivere til å an-sette personer med lave kvalifikasjoner og usikkerproduktivitet, har blitt enda viktigere siden 2011på grunn av den omfattende tilstrømningen avflyktninger i 2015, men også fordi norske arbeids-givere fortsatt har et stort arbeidskrafttilbud til-gjengelig gjennom innvandring fra EU-land. Dissevil for arbeidsgivere ofte framstå som mindre risi-kofylt å rekruttere enn flyktninger. Lønnstilskuddkan være et tiltak som demper arbeidsgiveres ri-siko, samtidig som det bør sees nærmere på ulikeformer for praksis i arbeidslivet kombinert medtydelige mål om kvalifisering og kompetansehe-ving.

Utdanning og kvalifisering

Utvalget mener det er nødvendig å legge størrevekt på utdanning og kvalifisering som ledd i enlangsiktig integrasjonsstrategi. Ett utvalgsmedlemhar her gjennom en merknad ønsket en annen til-nærming (se kap. 10.3.). Erfaringsmessig harflyktninger større problemer enn andre innvan-drergrupper i det norske arbeidslivet, og en av deviktigste grunnene til det er mangel på utdanningog kvalifikasjoner som etterspørres i det norskearbeidsmarkedet. Satsing på kvalifisering blirenda viktigere når norsk økonomi går inn i en pe-riode med svekket etterspørsel og skjerpet kon-kurranse om jobber med lave krav til kvalifikasjo-ner.

Utvalget ser derfor satsing på mer effektiv ut-danning og kvalifisering som en nøkkelfaktor for åøke sysselsettingen av flyktninger i norsk arbeids-liv, og i en del tilfeller vil dette kreve mer langsik-tige utdanningsløp. Investering i kompetanse vildermed også være en nøkkel til å bedre situasjo-nen for denne gruppen når det gjelder andre leve-kårsmål. Utdanning er et sentralt virkemiddel nårdet gjelder kvalifisering til, og mobilitet i, arbeids-livet, funksjonsdyktighet i samfunnet og utviklingav tillit hos den enkelte.

Når utvalget legger såpass stor vekt på å oppri-oritere utdanning og kvalifisering blant flyktning-gruppene, er det flere grunner til det. Forskningviser at sysselsettingen blant innvandrere og de-res etterkommere er høyere jo høyere utdanningde har, selv om den like fullt er lavere enn for denøvrige befolkningen – på alle utdanningsnivåer.Innvandrere som har tatt utdanningen i Norge,har også vesentlig høyere sysselsetting enn inn-vandrere med samme utdanningsnivå fra utlandet(se kap. 4 og 5). Denne merverdien av norsk ut-

danning gjelder i særlig grad flyktninger. Dettekan tyde på at påbygging av utenlandsk utdanningmed noe utdanning fra Norge kan ha høy sam-funnsøkonomisk lønnsomhet. Utvalget anbefalerfølgelig å satse på dette. Det er vesentlig at inn-vandrere får godkjent sin medbrakte utdanning.

Utdanning og kvalifisering er imidlertid kost-bare og til dels langsiktige virkemidler. Den sam-funnsøkonomiske lønnsomheten avhenger i storgrad av en usikker sysselsettingseffekt og av hvorlang tid det tar å fullføre utdanningen (se kap. 4).Utvalget understreker derfor betydningen av ef-fektive løsninger i form av differensierte tilnær-minger og kompletterende løp.

For å motvirke at innvandrere som kommersom barn og norskfødte etterkommere av innvan-drere stiller med et dårligere utgangspunkt ennandre barn, vil utdanningssektoren være avgjø-rende. Skolen har en nøkkelfunksjon i å sikrekunnskap som jevner ut mulighetene for sam-funnsdeltakelse og læring, og å sørge for normativog verdimessig sosialisering, som kan styrke følel-sen av gjensidig tillit og tilhørighet. For ungdommed innvandrerbakgrunn kan det å lykkes i skoleog høyere utdanning være særlig viktig, fordi deofte står svakere enn majoritetsungdom når detgjelder nettverk og andre ressurser («kulturell ogsosial kapital»). Studier viser også at både innvan-drere og deres etterkommere som kan skilte medhøyere utdanning fra Norge, i mindre grad ennandre opplever negativ forskjellsbehandling på ar-beidsmarkedet (se kap. 7).

Forskning viser at det i et livsløpsperspektiv ersamfunnsmessig lønnsomt å investere betydelig iutdanning tidlig i livet (se kap. 4). Etterkommereav innvandrere og barn som innvandrer i sværtung alder, vil kunne nye godt av det generelle bar-nehage- og skoletilbudet i Norge. Det er på kortog lang sikt svært viktig at også disse barna lyk-kes i skolen, og mye tyder på at kvaliteten i oppføl-gingen av dem kan forbedres. Utvalget har identi-fisert noen barrierer som barn og unge som inn-vandrer til Norge, møter i dagens utdanningssys-tem, og foreslår at myndighetene utvikler kunn-skapsbaserte tiltak for en mer effektiv overgangtil det norske skolesystemet, og at det satses vi-dere på å øke barnas deltakelse i utdanning før ogetter den obligatoriske grunnskolen.

Introduksjonsprogrammet er myndighetenesviktigste redskap for å få nyankomne flyktningerraskt i arbeid eller utdanning, med mål om at deskal bli økonomisk selvstendige hurtigst mulig.Utvalget mener at introduksjonsprogrammet børstyrkes når det gjelder både organisering, innholdog kopling til arbeidslivet. Utvalget understreker


at det er et betydelig behov for bedre samordningmellom ulike sektormyndigheter, ikke minst mel-lom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighe-tene. I tillegg understreker utvalget behovet forstandardiserte moduler, slik at tilbudet blir kvali-tetssikret på landsbasis.

Norskopplæringen for voksne blir ofte framhe-vet som en flaskehals i integreringsprosessen.Personer med dårlige norskkunnskaper kan i litengrad nyttiggjøre seg tilbudene i Arbeids- og vel-ferdsetaten. Flere utredninger har påpekt atnorskopplæringen bør bli mer tilpasset og at mani større grad bør tilby språkopplæring knyttet tilarbeid og i sammenheng med ordinær utdanning.Flere andre utvalg har anbefalt at lærerkompetan-sen bør styrkes (se kap. 4).

Flyktninger er en svært heterogen gruppe nårdet gjelder utdanningsbakgrunn, og favner alt fraanalfabeter til personer med doktorgrad. Utvalgetvil sterkt understreke betydningen av tidlig kart-legging av utdannings- og kompetansenivået hosde nyankomne, for å kunne effektivisere tilpas-ning av utdannings- og kvalifiseringstilbudet. Tid-lig registrering og eventuell godkjenning av med-brakt utdanning kan hindre passivisering og redu-sere offentlige utgifter på lengre sikt. Utvalget me-ner det bør utvikles utdanningsløp som kan girask komplettering av innvandreres medbrakteyrkeskvalifikasjoner og utdanning. Innvandreremed liten eller ingen grunnleggende utdanning el-ler yrkeserfaring bør få et tilpasset grunnskoleløpsom vektlegger norsk språk og ferdigheter som ernødvendige i arbeids- og samfunnslivet, og somsamtidig kvalifiserer for videregående opplæring.Slike utdanningsløp bør påbegynnes og så langtsom mulig gjennomføres innenfor introduksjons-programmet.

Mottak og bosetting

Det er ikke innenfor utvalgets mandat å kommemed forslag til selve organiseringen av mottaks-systemet. Situasjonen når det gjelder mottak, har i2016 vært preget av det store antallet asylsøkeresom kom høsten 2015. De høye ankomsttallenehar skapt en rekke utfordringer, både sett fra denenkelte søkers perspektiv, for kommunene og forstaten. Det er en økende politisk bevissthet om atdet bør tilrettelegges for tidlig innsats i asylsøker-løpet, særlig når det dreier seg om barn. Også iNorge har det den senere tid skjedd en utvikling iretning mer arbeidsretting, flere aktiviteter ogstørre krav til egeninnsats.

Utvalget understreker betydningen av norsk-opplæring, informasjon om norske samfunnsfor-

hold og kompetansekartlegging for voksne i mot-tak, også for dem som venter på svar på søknaden.Utvalget er også opptatt av at barn og unge i mot-tak kommer raskt inn i det ordinære tilbudet i bar-nehage og skole, av hensyn til deres livskvalitetog språkutvikling.

Når det gjelder bosettingsordningen for flykt-ninger, tar utvalget utgangspunkt i at denne fort-satt skal bygge på frivillige avtaler med kommu-nene – så langt det går – for å få bosatt alle det erbehov for. Den store tilstrømningen i 2015 og på-følgende bosettingsrekord i 2016 har vist at kom-munene har evne til ekstrainnsats under uvanligeforhold. Imidlertid bør det utarbeides en bered-skapsordning i tilfeller der kommunene ikke til-byr nok plasser og svært mange flyktninger måvente lenge på bosetting. Utformingen av en slikordning, og hvilke konsekvenser den kan ha foransvarsdelingen mellom stat og kommune, måutredes. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å vur-dere organisatoriske spørsmål, men peker på atdet er behov for en helhetlig analyse av sammen-henger, flaskehalser og samordning når det gjel-der asylsaksbehandling og mottakssystem forasylsøkere samt utforming av ordningen med bo-setting av flyktninger og introduksjonsprogrammv. i kommunene.

Helhetlig tilnærming

Oppsummert vil utvalget understreke betydningenav å utvikle en mer helhetlig kjede av tiltak sommobiliserer aktørene og utnytter tilpasningsevneni arbeidslivs- og velferdsmodellen. Utvalget ønskermed endringsforslagene å understreke betydnin-gen av å starte integrasjonsprosessen så tidlig sommulig, samtidig som man bør være forsiktig med ågi de mest attraktive tilbudene (utdanning og ar-beidstillatelse) til dem med minst sannsynlighetfor varig opphold. Dette er ingen lett balansegang.Videre understreker utvalget betydningen av å fåleddene i tiltakskjeden til å henge bedre sammenog gi muligheter for differensierte, langsiktige,men ikke nødvendigvis langvarige kvalifiserings-og integreringsløp. Satsing på arbeid og utdan-ning/kvalifisering bør i større grad sees i sammen-heng og i størst mulig grad inngå i introduksjons-programmet.

Utvalget mener det er et forbedringspotensial idet eksisterende integrasjonsregimet, og det er enstor gevinst ved alle som kommer i arbeid. Ambi-sjonene om å øke sysselsettingen blant flyktnin-ger er en viktig målsetting, men må vurderes oppmot investeringskostnadene. Tiltak rettet motflyktninger bør så langt mulig ikke ta form av sær-


tiltak. Noen av tiltakene som foreslås, vil ogsåvære relevante for andre grupper som står langtfra arbeidslivet.

2. Overordnede tilnærminger – politiske valg

De samfunnsøkonomiske framskrivningene un-derstreker betydningen av å øke sysselsettingen,særlig blant flyktninger (se kap. 8). Dette er viktigav hensyn til velferdsmodellens bærekraft både iøkonomisk og politisk forstand, og det er viktig avhensyn til den enkelte innvandreren. Varig uten-forskap vil øke ulikhetene og de sosiale skillene idet norske samfunnet, øke risikoen for uro, mistil-lit og konflikt, og det vil kunne svekke velferdsmo-dellens og det politiske systemets legitimitet. Deter ikke tvil om at den innsatsen som må til for åøke sysselsettingen blant flyktninger i Norge ve-sentlig, vil være kostbar og krevende. Vi har i dekonkrete anbefalingene forutsatt at det er mulig åvidereutvikle dagens hovedinnretning på velferds-modellen i Norge, med en kombinasjon av relativthøy grunnsikring, høy yrkesaktivitet og aktiv inn-sats for å videreutvikle en kvalifisert arbeids-styrke.

I det eksisterende norske integrasjonsregimethar myndighetene gradvis beveget seg fra en poli-tikk der rettighetsfestet grunnsikring har vært do-minerende til i stadig sterkere grad å legge vektpå sysselsettingsfremmende tiltak. Det har følge-lig allerede vært rom for å justere tilnærmingen tilintegrasjon av innvandrere innenfor rammene avden norske velferdsmodellen.

For å tydeliggjøre politiske handlingsalternati-ver har utvalget formulert tre overordnede tilnær-minger som vi har kalt rettighetsorientert universa-lisme, markedsorientert tilpasning og sosial investe-ring. De tre tilnærmingene har ulik innretning:Den første er konsentrert om velferdsrettigheter,inntektssikring og utjevning av levekår; den andrehar hovedvekten på arbeidsmarkedets virkemåte,lønnsdannelse og fleksibilitet; og den tredje til-nærmingen legger hovedvekt på investering ikompetanse, kvalifikasjonsutvikling og sosial kapi-tal. Det norske integrasjonsregimet, slik det fram-står i dag, utgjør allerede en pragmatisk kombina-sjon av disse sporene. Nye koplinger av strategierog virkemidler vil trolig trengs for å ruste model-len til å tåle økt omfang, takt og endret sammen-setning av innvandringen, gitt ulike utviklings-scenarioer for norsk økonomi og samfunn. Måletfor utvalget har vært å tydeliggjøre premisser forpolitiske valg av strategi. En mer systematisk eva-luering og innhenting av kunnskap om hva somvirker, vil være en viktig forutsetning for å lykkes.

Alle tilnærmingene inkluderer politiske virke-midler, som i ulik grad allerede er tatt i bruk i dennorske blandingsmodellen. Utdanning, inkludertsterkt subsidierte barnehager for de minstebarna, og vektlegging av kvalifisering og attføringfor voksne arbeidstakere har elementer av sosialinvestering. Introduksjonsprogrammet for flykt-ninger, egne arbeidsmarkedstiltak for minoritets-språklige, og en lang rekke mer avgrensede pro-sjekter rettet mot innvandrere som står langt fraarbeidsmarkedet, gjenspeiler denne tilnærmingenpå integreringsområdet. Samtidig er minste-sikringsnivået i det norske samfunnet relativt sje-nerøst, med høye minsteytelser innen uføretrygd,arbeidsavklaringspenger, sykepenger og dagpen-ger. Alle disse trekkene samsvarer med den uni-verselle, rettighetsbaserte tilnærmingen. Det stil-les likevel aktivitetskrav til mottakerne av mangeav disse ytelsene. Dette gjelder oppfølgingskra-vene i de fleste langtidsytelsene, og aktivitetsplik-ten for mottakere av økonomisk sosialhjelp. Ar-beidslinja i velferdsstaten, som blant annet inne-bærer at det skal lønne seg for flest mulig å ar-beide, er i tråd med både en markedsorientert til-nærming og solidariske normer som ligger tilgrunn for velferdsstatens framvekst – «gjør dinplikt, krev din rett».

Det er risikofaktorer knyttet til alle tilnærmin-gene. For eksempel vil en sterkere prioritering avvelferdsrettigheter og inntektssikring i tråd medden første tilnærmingen kunne føre til lavere sys-selsetting, økt skattebyrde og i verste fall «subsidi-ert isolasjon» eller segregering. Den markedsori-enterte tilnærmingen vil kunne øke lavlønnskon-kurransen og presse ned lønnsnivået i utsattebransjer. Som følge av dette kan også ytelsesnivå-ene måtte senkes for at det skal lønne seg å jobbe,med risiko for økt fattigdom og marginaliseringsom følge. Strategier bygd på «sosial investering»er svært ressurskrevende med hensyn til bådeøkonomi, administrasjon og personell. Den stillerogså store krav til motivasjon hos «brukerne».«Feilinvesteringer» og sviktende resultater viltære på systemets legitimitet.

Hensikten med de overordnede tilnærmin-gene er å vurdere sammenhenger mellom premis-ser, tiltaksstrategier og mulige utfall av politiskevalg når myndighetene framover skal tilpasse inte-grasjonspolitikken til andre økonomiske og sosi-ale forutsetninger. Hvordan man vil styrke evnentil integrering, avhenger av hva man betraktersom de viktigste arenaer, forutsetninger og virke-midler i integreringsarbeidet.

De tre overordnede tilnærmingene kan gi opp-hav til ulike retninger for velferdsstatlig reform


for å styrke integreringskapasiteten i årene somkommer. Behovet for tilpasninger og eventueltmer grunnleggende dreininger vil være avhengigav hva som skjer i norsk økonomi, av omfang ogsammensetning av innvandringen og av hvor godtnorske myndigheter lykkes med en kraftigere sat-sing på integrasjon i arbeids- og samfunnslivet.Hvis de mer kortsiktige reformene utvalget haranbefalt innenfor det eksisterende integrasjonsre-gimet ikke lykkes godt nok, vil nye strategierhøyst sannsynlig presse seg fram. Med andre ord,hvis satsingen på kvalifisering og utdanning – «so-sial investering» – kombinert med arbeidsrettedetiltak ikke fungerer etter hensikten, vil trolig enkombinasjon av reduserte velferdsytelser og øktskattenivå komme på dagsordenen. Dersom lav-lønnskonkurransen blir mer omfattende over tid,vil det gjøre aktivisering vanskelig. Jo mer utvik-lingen nærmer seg det rendyrkede markedsalter-nativet, jo vanskeligere vil det være å opprettholdeden eksisterende arbeidslivs- og velferdsmodel-len. Hvis vesentlige kutt i ytelser blir nødvendig iframtiden, vil det også være politiske valg knyttettil om disse skal ramme alle samfunnsborgere, el-ler om det skal etableres graderte ytelser medulike velferdssystemer for nykommere og utlen-dinger.

Avslutning

NOU 2011: 7 konkluderte med at selve utformin-gen av den norske velferdsmodellen gjør den sår-bar for internasjonal mobilitet, men at det likevelhadde gått bra for mange grupper, og at sysselset-tingsnivået blant innvandrere i Norge var høyereenn i de fleste andre europeiske land. I enkeltegrupper, derimot, var yrkesaktiviteten foruro-ligende lav – særlig i enkelte flyktninggrupper. Idenne utredningen har oppdraget vært å se sær-skilt på flyktninger som gruppe. Flyktninger er ensæregen kategori blant innvandrere. De gis opp-hold uavhengig av om de vil bidra til økonomiskvekst og utvikling. Flyktningpolitikken har vært enviktig del av den norske støtten til det internasjo-nale menneskerettighetsregimet, og Norge harvært forpliktet i tråd med FNs flyktningkonven-sjon. Det har vært politisk konsensus om denne po-litikken, selv om det har vært partipolitisk strid omhvordan forpliktelsene skulle fortolkes og praktise-res i konkrete saker. Flyktningkrisen i 2015 fram-kalte sammensatte reaksjoner i norsk politikk ogoffentlighet. Det ble mobilisert mye lokalt engasje-ment, mottaksviljen var sterk i store deler av be-folkningen, men omfanget, takten og utsikteneframover skapte også en ny bekymring. Bekymrin-

gen dreide seg blant annet om kapasiteten og ev-nen i det norske velferdsapparatet til å integrereuforholdsmessig store grupper i løpet av kort tid.Takt og omfang påvirker mottakersamfunnets ka-pasitet og evne til å innlemme nykommere – bådesosialt, kulturelt og økonomisk. Det som måtte fin-nes av verdikonflikter, vil bli forsterket hvis et høytantall mennesker som oppfattes som vesentlig an-nerledes, kommer i løpet av kort tid. Om majorite-ten skal kunne akseptere fortsatt høy innvandring,må den være trygg på at det skjer innenfor stabile,forutsigbare og tillitsbaserte rammer.

Utvalget understreker at selv om velferdsmo-dellen er sårbar overfor store innslag av personermed lave kvalifikasjoner, er den også en ressursfor å fremme langsiktig integrasjon. Dette reflek-teres i sterk grad av at mange etterkommere avinnvandrere gjør det svært bra på viktige sam-funnsområder – både i utdanning og i arbeidsliv. Itillegg tyder undersøkelser på at etterkommerelangt på vei tilpasser seg majoritetens normer ogverdier. De sentrale institusjonene i det norskesystemet later til å legge et godt grunnlag for inte-grasjon av både barn som ankommer tidlig, oginnvandreres etterkommere. Dette er vesentlig ognødvendig for den langsiktige videreføringen avden norske samfunnsmodellen. Samtidig er detogså nødvendig å lykkes bedre for innvandrerge-nerasjonen.

Utvalget har derfor lagt vekt på en del merkortsiktige tiltak og forbedringer for å øke syssel-settingen blant flyktninger. Dette er nødvendig avhensyn til offentlige finanser, av hensyn til innvan-drerne selv og med tanke på videreutvikling avden samfunnsmessige tilliten som den norske mo-dellen er avhengig av. En rød tråd i denne utred-ningen er risikoen for at vedvarende høy innvand-ring vil skape økt ulikhet når det gjelder inntekt,levekår og sysselsetting. Høy innvandring inne-bærer også en risiko for verdikonflikter og kultu-relle motsetninger. Deltakelse i arbeidslivet er ogmå være den viktigste veien ut av lavinntekt ellerfattigdom. Bedret integrasjonsevne i det norskesamfunnet er vesentlig for å motvirke økt ulikhetog segregering, der innvandrere kommer syste-matisk svakere ut enn den øvrige befolkningen. Åmotarbeide diskriminering er en viktig del avdette arbeidet. Det norske samfunnets evne til åhåndtere mangfold må styrkes – i arbeidslivet, iutdanningen og i sivilsamfunnet – og ulike grup-per vil trenge forskjellig oppfølging ut fra ulikhe-ter i bakgrunn.

Men integrasjon handler også om samfunnetselv, at samfunnet opprettholder de mekanismeneog samholdskreftene som ligger til grunn for de-


mokratiet, rettsstaten og velferden for borgerne. Inorsk sammenheng vil det dreie seg om å videre-føre hovedtrekkene i den norske velferdsmodel-len, med et velordnet arbeidsliv og en sjenerøs oglikebehandlende velferdsstat, men også gjennomsosialisering til samfunnets sentrale verdigrunn-lag: menneskerettigheter, likestilling og et liberal-demokratisk styresett.

1.2 Sammendrag

Kapittel 2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Kapitlet gir en oversikt over utvalgets mandat,sammensetning og arbeid. Noen sentrale begre-per gjennomgås.

Kapittel 3 Migrasjon og demografiske hovedtrekk

Kapitlet beskriver drivkrefter for og omfanget avinternasjonal migrasjon og utviklingen i antallasylsøkere og flyktninger i Norge. Innvandrings-og flyktningpolitikken skisseres, med vekt på inn-stramminger i 2015 og 2016, og det blir redegjortfor ordningene som gjelder asylmottak og boset-ting av flyktninger.

Videre omtales inn- og utvandring til Norge,med vekt på innvandrings- og landbakgrunn. Vedinngangen til 2016 utgjorde innvandrere og deresetterkommere født i Norge til sammen 850 000personer. Det vil si over 16 pst. av befolkningen.Hvordan innvandringen til Norge vil utvikle segframover, er svært usikkert. Det er forventet en(fortsatt) nedgang i nettoinnvandringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa og en økning fraland i Asia, Afrika m.fl.

Kapittel 4 Utdanning, kompetanse og opplæring

Kapitlet beskriver innvandrere og deres etterkom-meres utdannings- og kompetansenivå og delta-kelse i formell utdanning og annen opplæring. Endel utfordringer og barrierer i dagens utdannings-tilbud og kvalifiseringstiltak blir identifisert. Vi-dere går kapitlet inn på den samfunnsøkonomiskelønnsomheten av lønnet arbeid, og at denne er tildels vesentlig høyere enn de samfunnsøkono-miske kostnadene av den utdanningen som troliger et premiss for at innvandrerne får arbeid.

Innvandrere er overrepresentert blant bådehøyt utdannede og lavt utdannede. Utdanningsni-vået blant flyktninger er lavere enn blant andreinnvandrere. Innvandreres og særlig flyktningersmedbrakte kompetanse verdsettes i liten grad i

det norske arbeidsmarkedet. Flyktninger som harutdanning fra Norge, har nesten like høy syssel-setting som den øvrige befolkningen, men flykt-ninger deltar lite i utdanning og annen opplæring.Etterkommere av innvandrere klarer seg betyde-lig bedre enn innvandrere i utdanningssystemet.Innvandrere som kommer som barn, synes å hautfordringer med å håndtere norsk skole, selv omde kom i førskolealder.

Introduksjonsprogrammet er myndighetenesviktigste tiltak for nyankomne voksne flyktninger.Målet er at 70 pst. skal være i arbeid eller utdan-ning etter endt program, men dette oppnås pålangt nær for alle. Det er store forskjeller mellomkvinner og menn og mellom ulike kommuner, noesom kan tyde på at det er et forbedringspotensial.

Det synes å være samfunnsøkonomiske gevin-ster knyttet til å bygge ned barrierer i utdan-ningssystemet, som raskere godkjenning av med-brakt utdanning, mer effektive opplæringsløp ogmulighet for komplettering av utdanning framfor åta lange opplæringsløp i Norge.

Kapittel 5 Tilknytning til arbeidslivet

Kapitlet beskriver innvandreres og deres etter-kommeres tilknytning til arbeidsmarkedet. Inn-vandringsgrunn er viktig for hvilken tilknytninginnvandrere har til arbeidsmarkedet. Videre erdet store forskjeller mellom kvinner og menn. Fåflyktninggrupper oppnår like høy sysselsettingsom den øvrige befolkningen. Dette hengersammen med at Norge har et arbeidsmarked medhøye kompetansekrav. Innvandreres medbraktekompetanse synes å bli lite verdsatt i det norskearbeidslivet, og overkvalifisering er langt mer van-lig blant utenlandsfødte enn innenlandsfødte.

Innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrikamfl. (landgruppe 3) er overrepresentert blant sys-selsatte i helse- og sosialtjenester. De sysselsatteflyktningene har både lavere sysselsetting og job-ber færre timer i uken enn majoritetsbefolknin-gen, og kan således defineres som undersyssel-satte. Innvandrere fra landgruppe 3 er også istørre grad midlertidig ansatte.

Det beskrives også kort ulike arbeidsmarkeds-tiltak og innvandreres deltakelse i ulike tiltak samttilgjengelig kunnskap om effekter av arbeidsmar-kedstiltak for innvandrere. Innvandrere er over-representert blant personer på arbeidsmarkeds-tiltak, særlig innvandrere med bakgrunn fra land-gruppe 3. Etterkommere av innvandrere med bak-grunn fra landgruppe 3 har høyere deltakelse iarbeid og utdanning enn innvandrere på samme


alder, men fremdeles noe lavere enn de unge i denøvrige befolkningen.

Kapittel 6 Mottak av velferdsytelser

Kapitlet beskriver innvandreres mottak av ulikevelferdsytelser. Lavere sysselsettingsrater blanten del innvandrergrupper innebærer at de ofte eroverrepresentert som mottakere av en rekke vel-ferdsytelser og -tjenester. Selv om velferdsytelsersom andel av samlet inntekt faller over tid forflyktninger og familieinnvandrere, ligger nivåetselv etter mange år i Norge over nivået for befolk-ningen ellers. Dette gjelder spesielt for kvinner.Velferdsytelser utgjør en betydelig lavere andel avinntektene til arbeidsinnvandrere og nordiske inn-vandrere, selv om det øker noe med botid.

Mottaket av økonomisk sosialhjelp er høyt forpersoner med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl.(landgruppe 3). Andelen som mottar sosialhjelp erlavere for de med lang botid, men fremdeles på etvesentlig høyere nivå enn for befolkningen for øv-rig. Analyser av botidseffekter blant flyktninger vi-ser at det er en sterk økning i andelen mottakereav uføretrygd og andre helserelaterte ytelser, et-ter hvert som botiden i Norge øker.

Analyser av kompensasjonsgradene for ulikeinnvandrergrupper viser at kompensasjonsgra-dene for en del ytelser er høyere for innvandrerefra landgruppe 3 enn for andre grupper. Innvan-drere er mer sensitive enn befolkningen ellers forendringer i kompensasjonsgrader i ytelsene nårdet gjelder hvor mange som går over på ytelsenog hvor mange som går over i arbeid.

Kapittel 7 Levekår – inntekt, inkludering og deltakelse

Kapitlet gjennomgår sentrale sider ved innvandre-res og deres etterkommeres levekår. Temaer somomtales er inntekt og materiell levestandard, boligog bosettingsmønster, helse, diskriminering ogstrukturelle hindre, deltakelse, ekteskapsmønsterog kriminalitet.

Hovedbildet er at de fleste innvandrere klarerseg godt i Norge. Etter noen års botid oppnår defleste inntekter over fattigdomsgrensen, ogmange kjøper sin egen bolig. Tendensene til bo-stedssegregering er mindre enn i mange andreland, også i Skandinavia. Samtidig er det sider vedinnvandrernes levekår som gir grunn til bekym-ring: andelen barn som lever i en lavinntektsfami-lie er høy, og personer med innvandrerbakgrunndeltar mindre enn andre i sivilsamfunnsorganisa-sjoner og i det politiske liv. Det er godt dokumen-tert at diskriminering forekommer, og flere stu-

dier dokumenterer også at innvandrere begår noemer kriminalitet enn personer i befolkningen forøvrig

Kapittel 8 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av høy innvandring

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 2 og 3,gjennom å belyse hvordan fordeler og ulemperved innvandring kan tenkes å fordele seg på deneksisterende befolkningen og på de nye innvan-drerne.

De som trolig har klarest fordel av innvand-ringen, er innvandrerne selv. Flytting til Norge vilfor mange øke levestandarden mye og raskt. Detgjelder både for arbeidsinnvandrere og for flykt-ninger, selv om flyktninger per definisjon kommerfor å få beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virknin-gene av innvandring mer sammensatte. Økt inn-vandring gir økt konkurranse i deler av arbeids-markedet og i mange tjenestemarkeder. Det bi-drar til lavere prisvekst, som kommer alle forbru-kere til gode.

Den samlede fordelen av lavere priser blir meruklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn tilat lavere priser skyldes lavere lønnskostnader. Jolettere norske arbeidstakere på kort sikt kan er-stattes av innvandrere, desto mer utsatt er de iso-lert sett for press nedover på lønn og arbeidsmiljø.På lengre sikt er det gevinster å hente hvis ar-beidstakerne som slutter i en type jobb, øker sinkompetanse og får høyere lønn i den jobben degår til.

Stigende levealder er tegn på et godt samfunn.Samtidig kan det bli en utfordring for arbeidsinn-sats og statsfinanser hvis avgangsalderen fra ar-beidslivet ikke endrer seg tilsvarende. Utfordrin-gen med en aldrende befolkning forsterkes der-som også en økende andel av befolkningen i yrke-saktiv alder blir stående utenfor arbeidslivet. Flereinnvandrere i Norge betyr at deres tilpasning i ar-beidslivet blir svært viktig også for utviklingen inorsk økonomi og offentlige finanser.

Kapittel 9 Samhold og tillit

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 1, som et-terspør en drøfting av forutsetninger for samholdog tillit i det norske samfunnet i lys av høy inn-vandring. I kapitlet vurderes sammenhengen mel-lom økt ulikhet – økonomisk, sosialt, kulturelt ogverdimessig – og mulighetene for å videreføre til-litsgrunnlaget den norske velferdsstaten er så av-hengig av. I kapitlet diskuteres hvilke politiske til-


nærminger og tiltak som kan bidra til å opprett-holde og videreføre fellesskapsfølelsen. Hoved-argumentet er at opplevelsen av samhold og sam-funnsmessig tillit videreføres best ved å satse påinkludering av innvandrere gjennom samfunnetsviktigste institusjoner, som arbeidsliv og utdan-ning. Gitt den norske velferdsmodellen, vil en poli-tikk for å skape tillit og dempe potensialet for kon-flikt måtte inneholde følgende viktige elementer:levekårspolitikk og økonomisk utjevning – pri-mært gjennom kvalifisering og aktivisering for ar-beid; grunnleggende utdanning; motarbeiding avdiskriminering og utvikling av fellesarenaer i sivil-samfunnet. I tillegg til denne hovedtilnærmingen,framhever kapitlet behovet for en tydeligere for-ventningsdannelse når det gjelder krav til norskmedborgerskap: Støtte til demokrati, likestillingog barns rettigheter, samt deltakelse i arbeidslivog sivilsamfunn. Klarere nasjonale retningslinjerbør utarbeides når det gjelder rom for tilpasningerog fritak i utdanning og arbeidsliv.

Kapittel 10 Vurderinger av relevante politikkområder

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 4, og gir ut-valgets vurderinger av hvor det er mulig å gjørenoen forbedringer innenfor den eksisterende poli-tikken. Utvalget har avgrenset seg til å se på densærskilte politikken rettet mot flyktninger og inn-vandrere, det vil si mottakssystemet, bosettings-politikken og integreringspolitikken. I tillegg vur-deres relevante sider av den generelle utdan-nings-, arbeidslivs- og velferdspolitikken. Vedva-rende høy innvandring, særlig av flyktninger, vilkunne få stor betydning for kapasiteten til ordnin-ger og tjenester på mange samfunnsområder. Enviktig avveining for vurderingene er hvordan mankan redusere barrierene til arbeid eller utdanning

for flyktninger, uten at det samtidig – med en visssannsynlighet – gjør Norge mer attraktivt for asyl-søkere. Videre gjelder det hvordan man kan gjøreinvesteringer til riktig tid i flyktningers liv i Norge,når flyktninger ikke følger et ordinært forløp gjen-nom utdanning og arbeidsliv. Dessuten er detspørsmål om hvordan det kan skapes insentiverfor arbeidsgivere til å rekruttere arbeidstakere deantar er mindre produktive, og tilrettelegges forkvalifiseringsløp i arbeidslivet, uten at dette påvir-ker arbeidsmarkedets virkemåte mer generelt.Analysene bygger videre på konklusjonene i NOU2011: 7, der aktivisering, kvalifisering og tilrette-legging representerte de viktigste anbefalingene.Disse overordnede redskapene må fortløpende ut-vikles og justeres i tråd med viktige endringer isamfunnsøkonomien og i intensiteten i tilstrøm-ningen. De bør også justeres og utvikles i trådmed de systematiske evalueringene dette utvalgetanbefaler av alle større satsinger.

Kapittel 11 Overordnede tilnærminger til integrering

Kapitlet søker å svare på mandatpunkt 5, alterna-tive strategier for å kunne møte utfordringer i til-knytning til fortsatt høy innvandring. Kapitlet tarutgangspunkt i at tillempingene av politikken somdiskuteres i kapittel 10 kan vise seg å være util-strekkelige i en situasjon med vedvarende sværthøy tilstrømning, og drøfter tre mulige hovedstra-tegier for integrering under endrede forutsetnin-ger. Hver av strategiene tar utgangspunkt i, ogrendyrker, elementer i det eksisterende integre-ringsregimet. De tre strategiene omtales som hhv.rettighetsorientert universalisme, markedsorien-tert tilpasning og sosial investering.


Kapittel 2

Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Utvalg om langsiktige konsekvenser av høy inn-vandring – heretter omtalt som utvalget – ble opp-nevnt ved kongelig resolusjon 18. desember 2015og fikk følgende mandat:

1. BakgrunnInnvandringen til Norge har vært rekordhøydet siste tiåret. Ut fra folketallet har innvand-ringen vært blant de aller høyeste blant OECD-land. Toppen ble nådd i 2011–2012 med en år-lig innvandring på nærmere 80 000 personer, ihovedsak på grunn av den sterke veksten i ar-beidsinnvandring etter EU-utvidelsene i 2004og 2007. De siste par årene har denne innvand-ringen avtatt noe igjen. Siden sommeren 2015har derimot antall asylsøkere, i hovedsak ungemenn, økt svært raskt. Dersom mange av dissefår tidsbegrenset opphold, vil det få stor betyd-ning for innvandringstallene de neste årene ogvil også kunne få konsekvenser for kjønnsfor-delingen blant innvandrere.

Myndighetene er langt mer involvert nårdet gjelder flyktninger og deres familiemed-lemmer enn arbeidsinnvandrere, både fra landinnenfor og utenfor EØS. De må selv ordnemed forsørgelse og bolig og er henvist til å be-nytte det ordinære tjenestetilbudet og har ikketilgang til introduksjonsordningen for nyan-komne. Begge typer innvandring bidrar likeveltil økt etterspørsel etter boliger og behov for ut-bygging av offentlige tjenester på ulike områ-der, f.eks. utdanning og helse.

Sammensetningen av den norske befolk-ningen endres markert som følge av innvand-ringen. I den siste befolkningsframskrivingenfra SSB (2014) viste mellomalternativet fortsattsterk befolkningsvekst i tiårene framover, pri-mært drevet av flere innvandrere. Andelenmed innvandrerbakgrunn (innvandrere og de-res barn) ble anslått til vel 30 prosent i 2055 ogutover, sammenliknet med nærmere 16 pro-sent i dag. Videre er det anslått at om lag 60

prosent av dem med innvandrerbakgrunn kankomme til å ha bakgrunn fra land i Asia, Afrika,Latin-Amerika og Europa utenfor EØS.

Bærekraften i det norske velferdssamfun-net avhenger av høy sysselsetting blant alle iyrkesaktiv alder. Flyktninger og deres familie-medlemmer er, med noen unntak, blant grup-pene med lavest sysselsetting, spesielt når detgjelder kvinner. For at Norge skal kunne opp-rettholde velferdsordningene på et nivå ogmed en standard vi har vært vant til, må innvan-drere til Norge raskt komme i arbeid og opp-rettholde høy sysselsetting over tid.

NOU 2011: 7 Migrasjon og velferd – den nor-ske modellens framtid er fortsatt aktuell som etutgangspunkt for å analysere og vurdere sam-menhenger mellom arbeidsmarked, inntekts-sikring og integreringsprosesser i Norge.Utredningen ble imidlertid laget i en periodeder stor arbeidsinnvandring og høy etterspør-sel etter arbeidskraft var dominerende fakto-rer. Nå er utfordringen først og fremst en kraf-tig økning i antall asylsøkere og flyktninger.Det er derfor behov for en ny gjennomgang.

Innvandring fører til økt mangfold i samfun-net, nye impulser og kulturell utveksling. Vari-asjon bidrar til nytenking, innovasjon og kreati-vitet. Samtidig kan større økonomisk, sosial,kulturell og verdimessig ulikhet utfordre felles-skapsfølelsen mellom innbyggerne og tillitentil myndighetene, og kunne påvirke oppslutnin-gen om velferdsordninger. Det kan også skapemotsetninger og opplevelse av utrygghet. Sliketendenser kan bli forsterket dersom mangeunge ikke deltar i arbeid eller utdanning og blirmarginalisert. NOU 2011: 14 Bedre integrering– Mål, strategier og tiltak drøftet bl.a. spørsmålsom fellesskap, verdier og konfliktløsning ogkan være nyttig som bakgrunn for videre ana-lyse.

For å bedre kunnskapsgrunnlaget for poli-tiske beslutninger er det viktig å analysere mu-lige forløp av innvandringen og vurdere virk-ningene av ulike tiltak som kan bidra til at flykt-


ninger og andre innvandrere blir aktive sam-funnsborgere. Økt kunnskap styrker mulighe-tene for å møte utfordringene samfunnet ståroverfor som følge av høy innvandring og flereflyktninger.

2. Problemstillinger1. Utvalget skal vurdere i hvilken grad fortsatthøy innvandring kan komme til å påvirke sam-hold og tillit i Norge. Viktige spørsmål er i hvil-ken utstrekning og hvordan innvandringen kanføre til større økonomisk, sosial, kulturell ogverdimessig ulikhet, hvilken betydning dettevil kunne ha for samfunnsutviklingen på sikt ogfor forholdet mellom ulike befolkningsgrup-per. Utvalget skal også drøfte hva som kan bi-dra til å redusere faren for polarisering og kon-flikt og styrke fellesskaps- og trygghetsfølelseni befolkningen.

2. Utvalget skal belyse de samfunnsøkono-miske konsekvensene av høy innvandring ogav at en økende andel av befolkningen har inn-vandrerbakgrunn. Utvalget skal beskrive hvilkeforutsetninger om omfang og sammensetningav framtidig inn- og utvandring til Norge og ut-viklingen i norsk økonomi mv. som legges tilgrunn for analysen.

3. Utvalget skal vurdere hvordan norsk øko-nomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy inn-vandring, særlig av flyktninger. Viktige spørs-mål er den betydning innvandringen vil kunneha for arbeidsmarked, arbeidslivsforhold, lønns-dannelse, utvikling i sysselsettingsrate, arbeids-styrkens kompetanse, forsørgelsesbyrde ogoffentlige finanser.

4. Utvalget skal analysere sammenhengenmellom velferdsordninger og innvandring tilNorge. Herunder skal utvalget analysere ogvurdere om gjeldende generelle inntekts-sikringsordninger, arbeidsmarkeds- og kvalifi-seringstiltak, utdanningstilbud og annet offent-lig tjenestetilbud er hensiktsmessig utformetog dimensjonert i en situasjon der flyktningerog deres familie utgjør en stor andel av inn-vandringen. Utvalget skal også vurdere hvor-dan de særskilte ordningene som gjelder mot-tak av asylsøkere og bosetting, opplæring ogkvalifisering av flyktninger, bidrar til at de rasktkommer i arbeid og deltar aktivt i samfunnsli-vet.

5. Utvalget bør på bakgrunn av egne analy-ser og vurderinger skissere alternative strate-gier for å kunne møte utfordringer i tilknytningtil fortsatt høy innvandring. Kunnskap og erfa-

ringer fra sammenliknbare land bør trekkesinn i analysen.

3. GenereltI Tillegg 1 til Prop. 1 S (2015–2016) varsler Re-gjeringen at det skal legges fram en stortings-melding om integreringspolitikk våren 2016.Andre kommende stortingsmeldinger kanogså være relevante for utvalgets arbeid, bl.a.en melding om livslang læring og utenforskap.Videre varsler Regjeringen i samme Tillegg 1en vurdering av regler for medlemskap i folke-trygden, botidskrav og retten til bostedsrela-terte ytelser, med sikte på innstramminger,samt at det skal nedsettes et utvalg som skalvurdere sentrale sider ved utlendingslovgivnin-gen, sett i sammenheng med andre lands lov-givning og internasjonale forpliktelser. Det erdessuten satt ned et utvalg som ser på ytelsertil barnefamilier. Resultater fra disse og andrerelevante utredninger og meldinger bør, sålangt det er mulig innenfor tidsrammen for ar-beidet, tas med i utvalgets analyser og vurde-ringer.

Utvalgets arbeid skal kunne være et innspilltil Regjeringens perspektivmelding, som skallegges fram vinteren 2017.

Utvalget vil få et eget sekretariat, adminis-trativt tilknyttet Justis- og beredskapsdeparte-mentet. Utvalget kan ved behov innhente fagligbistand og innspill underveis, blant annet fraressurs- og kompetansemiljøer og berørtemyndigheter. Utvalget vil også disponere mid-ler til å kunne sette ut oppdrag, i den grad deter behov for å supplere kunnskapsgrunnlaget.

Utvalgets rapport skal legges fram innen 1.februar 2017.

Utvalget avga sin utredning til Justis- og bered-skapsdepartementet 1. februar 2017.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:– professor Grete Brochmann, utvalgsleder,

Oslo– forskningssjef Anne Britt Djuve, Oppegård– spesialrådgiver Tore Eriksen, Oslo– seniorforsker Erling Holmøy, Oslo– forskningssjef Cindy Horst, Oslo– fylkesdirektør Truls Nordahl, Stavanger– rådgiver Haakon Riekeles, Oslo– forskningssjef Jan Rose Skaksen, København– rådgiver Sylo Taraku, Drammen


– forskningsdirektør Asle Toje, Oslo– direktør Inger Østensjø, Stavanger

Utvalget har hatt et sekretariat som har vært ledetav Gunnlaug Daugstad (Justis- og beredskaps-departementet) og med følgende medlemmer:seniorrådgiver Marie Wenstøp Arneberg (Kunn-skapsdepartementet), seniorrådgiver SimenBjørnerud (Finansdepartementet), seniorråd-giver Taryn Galloway (Arbeids- og sosialdeparte-mentet), seniorrådgiver Anne Skevik Grødem(Justis- og beredskapsdepartementet), seniorråd-giver Anne Kjerstin Hartløv (Arbeids- og sosialde-partementet), seniorrådgiver Martin Hewitt(Arbeids- og sosialdepartementet), seniorrådgiverRagnhild Nersten (Arbeids- og sosialdepartemen-tet), seniorrådgiver Øyvind Opland (Arbeids- ogsosialdepartementet), seniorrådgiver KarstenMarshall Elseth Rieck (Finansdepartementet) ogseniorrådgiver Espen Thorud (Justis- og bered-skapsdepartementet).

2.3 Utvalgets arbeid

2.3.1 Utvalgets møter

Utvalget har i løpet av perioden fra januar 2016 tildesember 2016 gjennomført 10 møter over 15 mø-tedager. Ett av møtene ble avholdt i København,mens de øvrige møtene ble avholdt i Oslo. Utval-get har invitert flere innledere til møtene:– professor Steinar Holden, Økonomisk institutt,

Universitetet i Oslo– seniorrådgiver Silje Vatne Pettersen, Statistisk

sentralbyrå– samfunnsøkonom Bjørn Gran og sjefsøkonom

Roger Bjørnstad, Samfunnsøkonomisk analyseAS

– fagdirektør Pia Buhl Girolami, Integrerings-avdelingen, Justis- og beredskapsdepartemen-tet

– fagdirektør Nina Gran, KS– direktør Oddbjørn Raaum, Frischsenteret– forsker Jon Horgen Friberg, Fafo– sjef for PST Marie Benedicte Bjørnland– forsker Ådne Cappelen, Statistisk sentralbyrå

2.3.2 Seminar og møter

Utvalget avholdt et åpent seminar 17. mars 2016 iforbindelse med et utvalgsmøte. Seminaret haddesom formål å gi ulike aktører mulighet til åkomme med innspill tidlig i prosessen. Det deltok

om lag 80 personer. Det ble holdt fire forberedteinnlegg på seminaret, i tillegg til to forberedtekommentarer. Innledere og kommentatorer var:– professor Grete Brochmann, utvalgsleder– seniorforsker Erling Holmøy, utvalgsmedlem,

om innvandring og offentlige finanser– forskningsleder Anne Britt Djuve, utvalgsmed-

lem, om muligheter og utfordringer når detgjelder arbeidsintegrering av flyktninger

– professor Staffan Kumlin, Institutt for sam-funnsforskning ved Göteborgs universitet, omvelferd, oppslutning og tillit

– direktør Inger Østensjø, utvalgsmedlem, kom-mentar

– fylkesdirektør Truls Nordahl, utvalgsmedlem,kommentar

Deltakerne hadde mulighet til å komme med inn-spill under seminaret og i etterkant per e-post tilutvalget.

Utvalgsleder og sekretariatet avholdt et møte26. august 2016 med Arbeids- og velferdsdirekto-ratet, ved arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Våg-eng og direktør Erik Oftedal.

Videre avholdt utvalgslederen og sekretariatetet møte 22. september 2016 med Integrerings- ogmangfoldsdirektoratet, ved direktør Libe Rieber-Mohn, assisterende direktør Bjørn Holden, strate-gidirektør Ragnhild Nissen Lie, seksjonsleder forrapportering og styring Benedicte Falch-Monsenog seksjonsleder Katarina Heradstveit.

2.3.3 Skriftlige innspill

Det ble opprettet en e-postadresse der alle somønsket, har kunnet sende innspill til utvalget. Inn-spillene ble lest nøye og tatt inn i utredningspro-sessen.

Utvalget inviterte i tillegg de største av ar-beidslivets organisasjoner til å komme med skrift-lige innspill, i tillegg til at de ble invitert til å møteutvalget i utvalgsmøtet 17. juni 2016. Deltakere påmøtet var– Virke v/Stian Sigurdsen– NHO v/Kristina Jullum Hagen– KS v/Bente Stenberg-Nilsen– Spekter v/Hilde Singsaas– Akademikerne v/Nina Sverdrup Svendsen– LO v/Liv Sannes

Skriftlige innspill fra partene er tilgjengelig på ut-valgets nettside www.regjeringen.no/inko-utval-get.


2.3.4 Studieturer

Utvalgslederen, deler av utvalget og sekretariatetgjennomførte 8. juni 2016 en studietur til Stock-holm. Følgende etater ble besøkt:– Arbetsförmedlingen v/Jennie K. Larsson, Per-

nilla Kling, Sara Petersson og Josefine Carnolf– Utbildningsdepartementet v/Christina Hassel,

Anita Carlstedt og Carl-Johan Stolt– Arbetsmarknadsdepartementet v/Emil Plisch– Delegationen för migrationsstudier

(www.delmi.se) v/Joakim Palme (leder) OlofÅslund, Pieter Bevelander, Kristof Tamas (se-kretariatsleder), Caroline Tovatt, Sara Thal-berg, Anton Ahlén. Eksterne forskere: JensRydgren (professor i sosiologi ved Stockholmsuniversitet), Pernilla Andersson Joona (dosenti nasjonaløkonomi ved Stockholm universitet),Per Lundborg (professor i nasjonaløkonomived Stockholms universitet) og John Hassler(professor i økonomi ved Stockholms universi-tet, leder av det svenske finanspolitiske rådet)

Utvalget og sekretariatet gjennomførte en studie-tur til København 15.–16. september i forbindelsemed et utvalgsmøte. Følgende personer deltok påutvalgets møte:– Jacob Nielsen Arendt, professor, Det Nationale

Institut for Kommuners og Regioners Analyseog Forskning

– Carsten Koch, formann for Beskæftigelses-rådet

– Karen Hvid Vestergaard, avdelingssjef, Vejlekommune

– Tanja Franck, direktør i Udlændingestyrelsen

2.3.5 Eksterne utredninger

Utvalget har hatt en kort virkeperiode og begren-sede ressurser til å sette i gang større eksterneutredninger. Utvalget har derfor i stor grad bygdpå eksisterende kunnskap.

Mandatet ber utvalget vurdere hvordan norskøkonomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy inn-vandring, herunder betydningen av innvandringpå offentlige finanser. Utvalget ba Statistisk sen-tralbyrå (SSB) om å oppdatere og utvide analysensom ble gjort til NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon.Bestillingen ble tatt inn i en modellkontrakt mel-lom Finansdepartementet og SSB om vedlikeholdog bruk av DEMEC-modellen.1

I mandatet ble utvalget videre bedt om å vur-dere i hvilken grad fortsatt høy innvandring kankomme til å påvirke graden av samhold og tillit i

Norge. I denne forbindelse bestilte utvalget trenotater:– Professor Per Mouritsen ved Aarhus universi-

tet utarbeidet notatet «Effekten af etnisk he-terogenitet og ulighed på generaliseret tillid ogvelfærdsstatens legitimitet».2

– Forsker Jon Horgen Friberg ved Fafo utarbei-det notatet «Assimilering på norsk. Sosial mo-bilitet og kulturell tilpasning blant ungdom idet flerkulturelle Oslo og Akershus».3

– Førsteamanuensis Torbjørn Skardhamar vedUniversitetet i Oslo utarbeidet en kunnskaps-oppsummering om innvandrere og kriminali-tet: «Innvandrere og kriminalitet – en litteratur-gjennomgang».4

2.4 Begreper og betegnelser vedrørende innvandring og innvandrere

Utvalget har hatt et vidt mandat, og utredningenspenner over en rekke forskjellige temaer knyttettil innvandring, innvandrere og deres barn født iNorge.

Utredningen har i stor grad benyttet seg av al-lerede eksisterende tallgrunnlag og analyser ogderfor lagt seg nær opptil de definisjoner og kate-gorier som foreligger i dette materialet. Mange avbeskrivelsene og analysene baserer seg på regis-terstatistikk, som igjen baserer seg på Statistisksentralbyrås (SSBs) kategorier og betegnelser.

Migrasjon, inn- og utvandring

Begrepet migrasjon dekker både innvandring tilog utvandring fra et område. Vanligvis vil inn- ogutvandring dreie seg om kryssing av statsgrenser,men i faglitteraturen kan betegnelsen også bru-kes om kryssing av andre territorielle grenser.Migrasjonen kan være frivillig eller ufrivillig, lov-

1 Holmøy, E., Romay, C. P., Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntekterog utgifter på lang sikt. Kommer i serien Rapporter fra Sta-tistisk sentralbyrå, og Holmøy, E. & Strøm, B. (2017b). Denlangsiktige betydningen for norsk realøkonomi og offentligefinanser og av fortsatt innvandring. Kommer i serien Rap-porter fra Statistisk sentralbyrå.

2 Mouritsen, P. (2016). Effekten af etnisk heterogenitet og ulig-hed på generaliseret tillid og velfærdsstatens legitimitet. Nota-tet er tilgjengelig på www.regjeringen.no/inko-utvalget.

3 Friberg, J. (2016). Assimilering på norsk. Sosial mobilitet ogkulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle Oslo ogAkershus. Fafo-rapport 2016:43.

4 Skardhamar, T. (2016). Innvandrere og kriminalitet – en lit-teraturgjennomgang. Notatet er tilgjengelig på www.regje-ringen.no/inko-utvalget.


lig eller ulovlig. Migrasjon, inn- og utvandring re-fererer til en rekke ulike forflytninger. Noen avdem, særlig migrasjon på grunnlag av flukt, ar-beid og familie, vil omtales i utredningen.

Offisiell norsk statistikk om omfanget av inn-og utvandring er utarbeidet på grunnlag av opplys-ninger fra folkeregisteret, dvs. at det er regis-trerte bosatte personer med lovlig opphold sominngår i opplysningene. I henhold til folkeregister-loven må den som flytter, selv melde flytting der-som oppholdet skal vare i minst seks måneder.

Dette betyr at oversiktene i utredningen overinn- og utvandring til Norge ikke vil omfatte utlen-dinger som oppholder seg her kortere enn seksmåneder, og i realiteten vil det oppholde seg per-soner i Norge uten å være registrert bosatt ifølgefolkeregisteret. Dette gjelder bl.a. sysselsatte påkorttidsopphold, det vil si personer som arbeider iNorge uten å være registrert bosatt. Dette vil ogsågjelde asylsøkere, som ikke regnes med i den re-gistrerte innvandringen til Norge før de eventuelthar fått innvilget oppholdstillatelse (se under).

Innvandringsgrunn

I utredningen refereres det til statistikk og analy-ser som viser til innvandring etter innvandrings-grunn. Dette er grunnlaget for opphold som fram-kommer i registreringer i utlendingsforvaltnin-gens registre, og det er bearbeidet av SSB til de-mografisk bruk. Nordiske innvandrere omfattesikke av statistikk om innvandringsgrunn.

Asylsøkere og flyktninger

En asylsøker er en person som søker om beskyt-telse (asyl) i Norge, og som ikke har fått søkna-den sin endelig avgjort.

Begrepet flyktning brukes på ulike måter iulike sammenhenger. I denne utredningen siktesdet til personer som får oppholdstillatelse og flykt-ningstatus på grunnlag av en søknad om beskyt-telse. Begrepet omfatter da også personer som sø-ker asyl og får opphold på grunnlag av sterkemenneskelige hensyn, tidligere ofte kalt «oppholdpå humanitært grunnlag».

Overføringsflyktning, ofte kalt kvoteflyktning,er en person som får opphold i Norge som flykt-ning og bosettes direkte i en kommune når han el-ler hun kommer hit. Norge har en årlig kvote foruttak av slike flyktninger. I de fleste tilfeller skjeruttaket av overføringsflyktninger i samarbeid medFNs høykommissær for flyktninger, UNHCR.

En enslig mindreårig asylsøker er en person un-der 18 år som kommer til Norge uten foreldre el-

ler andre med foreldreansvar og søker beskyt-telse i Norge, men ikke har fått søknaden sin av-gjort. Hvis den mindreårige asylsøkeren får opp-hold i Norge på dette grunnlaget, endres beteg-nelsen til enslig mindreårig flyktning.

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre

SSBs definisjoner av den innvandrede befolknin-gen ligger til grunn for de statistiske beskrivel-sene og mye av forskningen i utredningen.– Innvandrere er personer som er født i utlandet

med to utenlandsfødte foreldre og fire uten-landsfødte besteforeldre, og som på et tids-punkt har innvandret til Norge. Begrepet inn-vandrer sier ikke noe om årsaken til innvand-ring.

– Norskfødte med innvandrerforeldre er personersom er født i Norge med to utenlandsfødte for-eldre (foreldre som er innvandrere). I utred-ningen brukes både begrepet norskfødte medinnvandrerforeldre og etterkommere av innvan-drere.

Disse to gruppene til sammen omtales i utrednin-gen som personer med innvandrerbakgrunn. Dekan i utredningen sammenliknes med hele befolk-ningen eller personer i den øvrige befolkningen.Den siste kategorien omfatter personer som ikkeinngår i gruppen av personer med innvandrerbak-grunn. I noen sammenhenger sammenliknes inn-vandrere med befolkningen utenom innvandrere. Idisse tilfellene inngår etterkommere i den sist-nevnte gruppen.

SSB publiserer også statistikk og analyser5 ompersoner med annen innvandringsbakgrunn:– utenlandsfødte med én norskfødt forelder (om

lag 35 000 per 1. januar 2016)– norskfødte med én utenlandsfødt forelder

(248 000)– utenlandsfødte med to norskfødte foreldre

(38 500)

Utvalget avgrenser seg fra å se nærmere på dissegruppene i utredningen. Noen grupper kunnevære interessante å følge, om det viser seg at deskiller seg fra den øvrige befolkningen på flere le-vekårsmål. En slik gruppe kan f.eks. være norsk-fødte med to norskfødte foreldre og fire uten-landsfødte besteforeldre (i enkelte sammenhen-ger omtalt som «tredjegenerasjonen»). Foreløpig

5 Dzamarija, M. (2014). Oversikt over personer med ulik gradav innvandringsbakgrunn. Rapporter 16/2014, Statistisksentralbyrå.


er dette en liten gruppe (i underkant av 500 perso-ner i 2013), og de er unge. En noe større gruppeer norskfødte med én utenlandsfødt forelder ogfire utenlandsfødte besteforeldre (over 5 000 per-soner i 2013). Dette er en raskt voksende gruppesom fordoblet seg fra 2007 til 2013. Halvparten varda under 4 år, og det er i dag lite grunnlag for åvurdere hvilken tilpasning disse vil ha i Norge.

Innenlandsfødte og utenlandsfødte

OECD bruker litt andre begreper og kategorierenn SSB. OECD bruker betegnelsene utenlands-født (foreign-born) og innenlandsfødt (native-born). Utenlandsfødte refererer til personer somer bosatt i Norge/vertslandet, men er født i utlan-det. Innenlandsfødte er da alle som er født iNorge/vertslandet. I utredningen brukes dissebetegnelsene der vi gjengir komparativ statistikkog analyser fra OECD. I omfang er det noen flereutenlandsfødte enn innvandrere (se over). Vedinngangen til 2016 var det i underkant av 700 000innvandrere i Norge, og i overkant av 770 000utenlandsfødte. Norskfødte med innvandrerfor-eldre vil inngå i gruppen innenlandsfødte.

Landbakgrunn

I framstillingene i utredningen brukes både inn-vandringsgrunn (se over) og landbakgrunn.Landbakgrunn viser til innvandreres fødeland. Fornorskfødte med innvandrerforeldre viser landbak-grunn til foreldrenes fødeland. Dersom foreldrenehar ulikt fødeland, benyttes mors fødeland.

Grupperinger basert på landbakgrunn

I framstillinger basert på landbakgrunn benytterutredningen ulike grupperinger avhengig avhvilke datakilder som er brukt. Mange analyserbaserer seg på SSBs grupper av landbakgrunn.SSB bruker i en del sammenhenger betegnelsenelandgruppe 1 og landgruppe 2.– Landgruppe 1 omfatter EU/EFTA-land, Nord-

Amerika (USA og Canada), Australia og NewZealand

– Landgruppe 2 omfatter land i Øst-Europautenom EU/EFTA,6 Asia (inkludert Tyrkia),Afrika, Sør- og Mellom-Amerika og Oseaniautenom Australia og New Zealand

Denne todelingen er begrunnet i både innvand-ringsrestriksjoner og migrasjonsmønstre. Innvan-drere fra EU/EFTA-land har få innvandrings-restriksjoner og har i stor grad kommet til Norgepå grunn av arbeid. De fleste innvandrere fra landutenom EU/EFTA har til sammenlikning bak-grunn som flyktninger og familieinnvandrere. Eninnvending mot denne todelingen er at borgerefra USA, Canada mfl. (i landgruppe 1) er under-lagt andre innvandringsrestriksjoner enn borgerefra Norden og øvrige EU/EFTA-land. Likeledes erdet også flere med bakgrunn fra land i Asia, Afrikamfl. som har bakgrunn som arbeidsinnvandrere.7

I utredningen benytter vi oss i stor grad av eksis-terende forskning og analyser, og vi har derfor enpragmatisk tilnærming til hvordan vi gruppereretter landbakgrunn. I mange sammenhenger vil vibruke SSBs todeling, men forkortet til land i EU,Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og land i Asia,Afrika mfl. (landgruppe 2). Det er mange rappor-ter og forskningsarbeider som anvender andregrupperinger, og i utredningen har vi i stor gradbenyttet de begrepene som brukes i den aktuelleteksten.

I utredningen er det i en del av analysene be-nyttet en tredeling av landbakgrunn der hovedfor-skjellen fra todelingen over er at EU-landene delesi «gamle» og «nye». I utredningen omtales dissegrupperingene som landgruppe 1, landgruppe 2og landgruppe 3. Denne tredelingen er i tråd medSSBs kategorisering i befolkningsframskrivnin-gene:8

– Landgruppe 1 omfatter alle vesteuropeiskeland, det vil si land som er med i det «gamle»EU (før 2004) og/eller EØS og EFTA samt Ca-nada, USA, Australia og New Zealand. Perso-ner fra disse landene er i snitt relativt like nårdet gjelder fruktbarhet og utvandring, men harulike restriksjoner knyttet til innvandring (seover). Landgruppe 1 vil også omtales som landi Vest-Europa, Nord-Amerika mfl.

– Landgruppe 2 består av de elleve nye EU-lan-dene i Sentral- og Øst-Europa (EU-medlemmeri 2004 eller senere): Estland, Latvia, Litauen,Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia,Kroatia, Bulgaria og Romania. Disse er slåttsammen til én gruppe, ettersom det er fra disselandene innvandringen til Norge har økt mestde siste årene. Blant alle EU-land er det disse

6 Bl.a. Russland, Ukraina, Bosnia-Hercegovina, Serbia, Mon-tenegro, Albania mfl.

7 Se bl.a. Høydal, E. (2008). Innvandrerbegreper i statistik-ken: Vestlig- og ikke-vestlig – ord som ble for store og gikkut på dato, Samfunnsspeilet 2/2008, Statistisk sentralbyrå.

8 Se bl.a. Tønnessen, M., Cappelen, Å. og Skjerpen, T. (2016).Befolkningsframskrivingene 2016–2100: Inn- og utvandring,Økonomiske analyser 3/2016, Statistisk sentralbyrå.


elleve landene som har lavest gjennomsnittliginntektsnivå og dermed størst avstand til inn-tektsnivået i Norge. Landgruppe 2 vil også om-tales som EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

– Landgruppe 3 består av «resten av verden», detvil si resten av Øst-Europa, Afrika, Asia (inklu-dert Tyrkia), Latin-Amerika og Oseania(utenom Australia og New Zealand). Statsbor-gere fra disse landene må søke om tillatelse forå bo og arbeide i Norge. Denne gruppen ersvært heterogen, og SSB har slått disse lan-dene sammen først og fremst for å forenkle.Landgruppe 3 vil også omtales som land i Asia,Afrika mfl.

2.5 Relevante utredninger og prosesser

Utvalgets arbeid må sees i sammenheng med atdet parallelt har pågått og fremdeles pågår rele-vant utrednings- og meldingsarbeid. Mandatet på-legger utvalget å ta resultatene fra disse med ianalysene og vurderingene så langt det er muliginnenfor tidsrammen. Det har blitt lagt fram enrekke forslag til politikk- og lovendringer som harulike berøringspunkter med utvalgets arbeid. Demest sentrale prosessene har vært:– Stortingsmelding om livslang læring, Meld. St.

16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse –Samordnet innsats for voksnes læring, som blelagt fram av Kunnskapsdepartementet 19. fe-bruar 2016.

– Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendings-loven mv. (innstramninger II), som ble lagtfram av Justis- og beredskapsdepartementet 4.april 2016.

– Ny stortingsmelding om integreringspolitikk,Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeids-liv – en effektiv integreringspolitikk, som ble lagtfram av Justis- og beredskapsdepartementet11. mai 2016.

– Rapporten «Flyktninger og arbeid», som blelagt fram av et partssammensatt utvalg til Ar-beidslivs- og pensjonspolitisk råd 31. mai2016.9

– Forslag til endringer i trygderegelverket i lysav asylsøkersituasjonen, lagt fram av Arbeids-og sosialdepartementet 4. juli 2016, med hø-ringsfrist 1. november 2016.

– Regjeringens arbeid med Perspektivmeldin-gen 2017, som skal legges fram våren 2017.

Hensikten er å belyse viktige utfordringer fornorsk økonomi, for offentlige finanser og for vi-dereføringen av de norske velferdsordningene.Som en del av arbeidet med meldingen arran-gerte Finansdepartementet fire seminarer.Seminarene tok for seg ulike spørsmål som stosentralt i arbeidet med perspektivmeldingen.10

– Regjeringen har satt i gang et arbeid med enstortingsmelding om tros- og livssynspoli-tikk.11

– Det skal oppnevnes en ekspertgruppe somskal utrede løsninger for livsopphold for voksnesom tar grunnskole eller videregående opp-læring.12

Relevante politikkområder har i løpet av utvalgetsarbeidsperiode vært i endring. Utvalget har derforikke lagt vekt på å gi en fullstendig beskrivelse avde relevante politikkområdene. Utvalget har ogsåbygd på NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon for slikebeskrivelser.

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Den norske modellens framtid

Velferds- og migrasjonsutvalget så på effekten avstørre mobilitet i befolkningen og hva slags utfor-dringer den norske velferdsmodellen møter pågrunn av mer bevegelse over landegrensene. Ut-valget hadde et bredt mandat og skulle blant an-net se på trygdeordninger og virkemidlene i inte-grerings- og arbeidsmarkedspolitikken. Utvalgetskulle også vurdere om det er sider ved innvand-ringspolitikken som er spesielt relevante for denframtidige utformingen av den norske velferdsmo-dellen. Utredningen inneholdt omfattende beskri-velser av migrasjonsbildet, demografi, arbeids-markedstilknytning, inntekt, velferd og levekår.Utvalget leverte sin innstilling i mai 2011.

NOU 2011: 14 Bedre integrering. Mål, strategi, tiltak

Inkluderingsutvalget var et bredt sammensatt ut-valg på 17 personer som leverte en utredning omintegrerings- og inkluderingspolitikken i Norge.Utvalget presenterte omfattende situasjonsbe-

9 Rapporten er tilgjengelig på: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/flyktninger-og-arbeid/id2502292/

10 For mer informasjon om Perspektivmeldingen 2017, se:https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/norsk_okonomi/perspektivmeldingen-2017/id2484715/

11 https://www.regjeringen.no/no/tema/tro-og-livssyn/arbeidet-med-en-helhetlig-tros--og-livssynspolitikk/stortingsmelding-om-tros--og-livssynspolitikk/id2511824/

12 Se Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse –Samordnet innsats for voksnes læring.


skrivelser og løftet fram utfordringer og mulighe-ter i det flerkulturelle Norge. Med bakgrunn idette foreslo de en rekke tiltak for integreringspo-litikken. Utvalget tok utgangspunkt i foreliggendeforskning og kunnskap på feltet. Utvalget la særligvekt på arbeidsliv, utdanning og deltakelse i demo-krati og sivilsamfunn. Utvalget leverte sin innstil-ling i juni 2011.

NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk

Utvalgets mandat var å gjøre en forenklet oppdate-ring av analysene i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsenog utfordringer for norsk økonomi (Holden III). Ut-valget vurderte hvordan nye utviklingstrekk påvir-ket konklusjonene fra Holden III-utvalgets rap-port. De nye utviklingstrekkene er først og fremstfallet i oljeprisen og tilstrømningen av asylsøkeretil Europa. Utvalget skulle vurdere om de nye

utviklingstrekkene hadde vesentlig betydning forkonklusjonene som Holden III-utvalget trakk opp.Utvalget leverte sin innstilling i september 2016.

Utvalg som skal utrede støtten til barnefamiliene

Regjeringen oppnevnte 19. juni 2015 et utvalg somser på støtten til barnefamiliene. Utvalget skal vur-dere ulike modeller for omfordeling av barnetryg-den, blant annet behovsprøving. Utvalget skal be-skrive det offentlige tjenestetilbudet og overfø-ringsordningene til familier med barn under 18 år.Utvalget skal gå gjennom barnetrygd, skattefor-deler, foreldrepenger og engangsstønad, kontant-støtte, stønad til enslig mor eller far, bidragsfor-skott, barnetillegg til trygdeytelser, bostøtte fraHusbanken, barnehagesubsidier, skolefritidsord-ningen og utdanningsstøtte. Utvalget legger framsin innstilling våren 2017.

36 NOU 2017: 2 2017Integrasjon og tillit

Del IIBakgrunn


Kapittel 3

Migrasjon og demografiske hovedtrekk

3.1 Innledning

De siste tjue årene har det vært en klar økning iinnvandringen til Norge. Ut fra folketallet har inn-vandringen vært blant de aller høyeste sammen-liknet med andre OECD-land. Den største enkelt-hendelsen som har påvirket migrasjonen tilNorge, er utvidelsen av EU i 2004, som førte til enkraftig økning i arbeidsinnvandringen. Samtidighar innvandringen særlig fra land i Asia og Afrikaøkt jevnt siden slutten av 1990-tallet. Den økte inn-vandringen har ført til at sammensetningen avden norske befolkningen har endret seg markert,og at andelen av befolkningen med innvandrer-bakgrunn har økt betydelig.

Høsten 2015 kom det ekstraordinært mangeasylsøkere til Norge. I løpet av noen måneder øktetilstrømningen kraftig og på årsbasis ble antalletnær tredoblet etter å ha ligget nokså stabilt deforegående årene. Andre land i Europa opplevdeen liknende utvikling.

Utvalget er bedt om å se på langsiktige konse-kvenser av høy innvandring. I dette kapitlet gjen-nomgås hovedtrekkene i migrasjonsutviklingen iNorge de siste tiårene og endringer i befolknings-sammensetningen som følge av innvandringen.Det presenteres også tall for den senere tids til-strømning av asylsøkere. Asylsøkere blir ikke re-gistrert som innvandrere før de har fått opphold iNorge, og inngår derfor ikke i statistikken overinnvandrere.

Antall internasjonale migranter på verdensba-sis har økt betydelig siden årtusenskiftet, selv omandelen migranter av verdens befolkning fortsatter liten. Internasjonal migrasjon er sammensatt avmange ulike flyttestrømmer, og det er flere grun-ner til at mennesker velger å flytte over lande-grenser. I dette bildet utgjør flyktninger bare enmindre del av migrasjonen, men i 2015 nådde an-tall flyktninger sitt høyeste nivå siden andre ver-denskrig. Europa har særlig opplevd en historiskstor tilstrømning av asylsøkere de senere årene.Innledningsvis i dette kapitlet ser vi nærmere på

internasjonal migrasjon og drivkrefter bak migra-sjon.

Hvordan innvandringen til Norge vil utvikleseg framover, både når det gjelder årsak og om-fang, er svært usikkert. Antall asylsøkere er bety-delig redusert fra 2015 til 2016, og i de senereårene har det vært en nedgang i arbeidsinnvand-ringen, selv om nivået fortsatt er høyt i historisksammenheng. Statistisk sentralbyrå (SSB) foretarjevnlig framskrivinger av befolkningen, og publi-serte i juni 2016 nye framskrivinger, som er pre-sentert mot slutten av kapitlet.

3.2 Internasjonal migrasjon

3.2.1 Drivkrefter

Årlig flytter flere millioner mennesker fra hjem-landet og bosetter seg i andre land. Dette kanskyldes at de søker arbeid eller utdanning ogbedre levekår, at de ønsker å leve sammen mednær familie eller at de er på flukt fra forfølgelse,undertrykking og væpnet konflikt eller fra natur-katastrofer og miljøødeleggelser.

En grunnleggende historisk drivkraft for inter-nasjonal migrasjon har vært etterspørsel etter ar-beidskraft i mange land og store regionale og glo-bale forskjeller mellom land når det gjelder inn-tekt og velferd.1 Til tross for at det i begynnelsenav dette århundret var en periode med relativt høyøkonomisk vekst i flere land i Asia og Afrika, oglav vekst og krisetendenser i deler av Europa, erdet for store grupper likevel mye å vinne ved å dratil et europeisk land, både med tanke på trygghetog velferd. Sterk befolkningsvekst, bl.a. i mange

1 Se f.eks. McNeill, W. H. & Adams, R. S. (Ed.) (1978).Human Migration – Patterns and Policies. Bloomington &London: Indiana University Press; OECD (2016a). Perspe-ctives on Global Development 2017. International Migrationin a Shifting World. OECD Publishing.Se også Carling, J. & Talleraas, C. (2016). Root causes anddrivers of migration. PRIO paper. Notatet inneholder enkortfattet drøfting av grunnleggende årsaker til internasjo-nal migrasjon og politikk for å påvirke slik migrasjon i lysav nyere forskning og empiri.


afrikanske land, innebærer dessuten at et stort an-tall unge mennesker har problemer med å finnearbeid lokalt eller i naboland.2 I tillegg kan raskøkonomisk utvikling i første omgang føre til øktutvandring.3

Migrasjonspresset som skyldes de økono-miske forskjellene, forsterkes av at flere land iAsia og Afrika er i krise, preget av undertrykking,konflikter og krig, enten internt eller med andreland. Mange av disse landene er dessuten lite de-mokratiske og har myndigheter som viser liten re-spekt for befolkningens grunnleggende sivile ogpolitiske rettigheter. Noen er dessuten «sårbarestater» som er så ustabile og konfliktfylte atstatsmakten har brutt sammen eller er i ferd medå gå i oppløsning. Land som Somalia, Sør-Sudan,Syria og Afghanistan er blant de mest sårbare.4

Virkningene av de nevnte faktorene for migra-sjonsutviklingen forsterkes av økt tilgang på infor-masjon gjennom mediene om hvordan livet kanvære i høyinntektsland. Dessuten blir internasjo-nal migrasjon mulig for stadig flere gjennom rela-tivt sett lett tilgjengelige og billige reisemulighe-ter.

Nettverk av familie, venner og kjente har ogsåstor betydning for migrasjon. Etter hvert som nyegrupper av migranter får fotfeste i flere land, ska-pes det transnasjonale nettverk som igjen kan bi-dra til migrasjon mellom land.

Statenes politikk når det gjelder migrasjon,kan påvirke både omfang og sammensetning avmigrasjonen. Mange stater legger gjennom inn-vandringspolitikken og på andre måter aktivt tilrette for å tiltrekke seg etterspurt arbeidskraft,eventuelt også internasjonale studenter. Tilsva-rende er det land som tilrettelegger for at deresegne borgere reiser til andre land for å arbeide ogsende penger hjem. På den annen side forsøkerbåde stater og en rekke internasjonale aktører

som f.eks. EU å begrense antall mennesker påflukt og stoppe ulike former for irregulær migra-sjon.

Tradisjonelt blir det gjerne trukket et skarptskille mellom tvungen og frivillig migrasjon, ellermellom flyktninger og andre migranter. Noen mi-granter blir drevet på flukt på grunn av krig og for-følgelse, og de må flykte for å overleve eller unngåumenneskelig behandling. Andre foretar en mereller mindre rasjonell beslutning og velger migra-sjon som en strategi for å skaffe seg arbeid ellerutdanning og oppnå bedre levekår for seg og sine.FNs flyktningkonvensjon, det internasjonale asy-linstituttet og den enkelte stats asyl- og flyktning-politikk baseres på at det er mulig å trekke et sliktklart skille mellom flyktninger og andre migran-ter.

Imidlertid er det ofte flere drivkrefter som lig-ger til grunn for beslutningen om å flytte. For ek-sempel finnes det blant asylsøkerne som kommertil Europa fra land i Asia og Afrika, personer somflykter fra krig og konflikter eller fra store mil-jøproblemer som kan ha utspring i klima-endringer. Samtidig ønsker de fleste migranterogså å bedre levekårene sine og i tillegg kanskjeleve sammen med familiemedlemmer som alle-rede har flyttet eller flyktet.

Begreper som «mixed migration» og «mixedflows» brukes gjerne for å vise at det er sammen-satte motiver og drivkrefter blant migrantene.5

Det gjelder også migrasjonsstrømmer der asylsø-kere fra mange ulike land utgjør en stor gruppe,slik vi ser i Europa i dag. I tillegg kommer det irre-gulære migranter, ofre for menneskehandel, stats-løse personer, enslige mindreårige og andre sår-bare grupper.

Drivkreftene for internasjonal migrasjon er iendring. Noen forhold blir forsterket og leggergrunnlaget for økende migrasjon framover. Globa-lisering og et mer internasjonalisert arbeidsmar-ked fører til at flere arbeidstakere, både høyt ogrelativt lavt kvalifiserte, kan finne arbeid i andreland. Den omfattende arbeidsmigrasjonen fra nyeEU-land til Nord og Vest-Europa etter 2004 og fra

2 Carling, J. & Talleraas, C. (2016). op.cit. Se også Roopana-rine, L. (11. juli 2016). Africa's rising population and youthunemployment challenge. The Guardian. Tilgjengelig:https://www.theguardian.com/global-development-profes-sionals-network/2013/jul/11/africa-kenya-population-youth-unemployment; Bish, J. J. (11. januar 2016). Popula-tion growth in Africa: grasping the scale of the challenge.The Guardian. Tilgjengelig: https://www.theguar-dian.com/global-development-professionals-network/2016/jan/11/population-growth-in-africa-grasping-the-scale-of-the-challenge; FN-UNDESA (2016) World Popula-tion Prospects, the 2015 Revision. Tilgjengelig: https://esa.un.org/unpd/wpp/Download/Standard/Population/.

3 OECD (2016a). Ibid.; Carling, J. & Talleraas, C. (2016).Ibid.

4 Fund for peace (2016). Fragile States Index 2016. Tilgjenge-lig: http://fsi.fundforpeace.org/; Se også OECD (2016b). States of Fragility 2016. Understan-ding Violence. OECD Publishing.

5 International Organization for Migration (IOM) beskriver‘mixed migration’ slik: «The principal characteristics ofmixed migration flows include the irregular nature of andthe multiplicity of factors driving such movements, and thedifferentiated needs and profiles of the persons involved.Mixed flows have been defined as ‘complex populationmovements including refugees, asylum seekers, economicmigrants and other migrants’. Unaccompanied minors,environmental migrants, smuggled persons, victims of traf-ficking and stranded migrants, among others, may alsoform part of a mixed flow.» Tilgjengelig: https://www.iom.int.


land i Sør-Asia til enkelte rike stater i Midtøsten,er to eksempler. Et internasjonalisert utdannings-marked for dem som har nødvendige økonomiskeressurser og ønske om å skaffe seg en antatt ver-difull utdanning i et annet land, er et annet forholdsom bidrar til migrasjon.

De siste årene har et økende antall menneskerflyktet fra krig, voldshandlinger og undertryk-king, både fra stater i oppløsning eller fra statersom har store problemer med å gi egne borgereet minimum av trygghet og framtidshåp. I tillegghar antallet som er på flukt i eget land, økt betyde-lig. Mange av disse internt fordrevne kan etterhvert forsøke å reise videre til andre land. Aksele-rerende klimaendringer og konsekvensene avdisse kan også føre til økt migrasjon eller for-sterke eksisterende problemer som driver migra-sjon.

Både når det gjelder arbeidsmigrasjon og flukter det ofte bare én person eller en del av en familiesom flytter eller flykter. Det innebærer at tidligeremigrasjon blir en drivkraft for ytterligere migra-sjon gjennom familietilknytning.

I tillegg er det blitt en voksende og svært lønn-som kommersiell virksomhet å «legge til rettefor» irregulær migrasjon. Betydningen av krimi-nelle nettverk som driver med menneskesmug-ling, og prisen på tjenestene de tilbyr, øker medomfanget av kontrolltiltakene som iverksettes forå kontrollere og stoppe migrasjon.6 At det finnesslike nettverk, som gjør det mulig for flere åkomme seg til attraktive høyinntektsland, kan bi-dra til økt migrasjon.

Internasjonal migrasjon påvirkes og drives inoen grad av regelverk og politikk som på ulikemåter, både nasjonalt og internasjonalt, leggerrammer for migrasjon. Det omfatter konvensjo-ner, avtaler, lover og annet regelverk. Nærlig-gende eksempler er FNs flyktningkonvensjon,EU-regler om fri bevegelighet for arbeidskraft,Schengen-avtalen og liknende regionale avtaler påmigrasjonsområdet. Andre typer organisatorisketiltak, som tar sikte på kontroll, regulering eller til-rettelegging for migrasjon, kan også ha betyd-ning.

Slike sammenhenger mellom politikk, regu-leringstiltak og faktisk migrasjon er forsøkt analy-sert empirisk i norsk sammenheng for perioden1969 til 2010.7 Denne analysen viser bl.a. at innfø-

ringen av såkalt innvandringsstopp for ufaglærtarbeidskraft i 1975, norsk tilslutning til Schengen-avtalen i 2001 og EU-utvidelsene i 2004 og 2007 påulike måter har hatt klar innvirkning på innvand-ringen til Norge.

3.2.2 Det globale bildet

Internasjonal migrasjon er sammensatt av mangeulike flyttestrømmer. Asylsøkere og flyktningerutgjør en relativt begrenset del av det totale antal-let internasjonale migranter, selv om også slik mi-grasjon har vokst de siste årene. Størstedelen avinternasjonal migrasjon er knyttet til arbeid ellerfamilie. Samlet for OECD-landene utgjorde fami-lieinnvandring 33 pst. av all antatt varig innvand-ring i 2014.8 Innvandring fra land innenfor områ-der med mer eller mindre fri mobilitet for arbeids-takere mv., slik det er innen EØS, utgjorde 32 pst.Mye av denne mobiliteten er basert på arbeid. I til-legg var 21 pst. av all innvandring arbeidsinnvand-ring fra land som ikke var omfattet av fri mobilitet,og tilhørende familieinnvandring. 9 pst. var flykt-ninger og 5 pst. annen innvandring, bl.a. studen-ter. Samlet har den varige, årlige innvandringen tilOECD-landene ligget mellom 4 og 5 mill. perso-ner de siste ti årene.9 Denne innvandringen blenoe redusert pga. finanskrisen i 2008–2009, menfra 2014 har innvandringen vært klart økende.Foreløpige tall viser at samlet innvandring tilOECD-landene økte med 10 pst. fra 2014 til 2015og da nådde det høyeste nivået det siste tiåret.

De nyeste årlige rapportene om internasjonalmigrasjon fra FN og International Organizationfor Migration (IOM)10 gir en oversikt over denglobale situasjonen på området i 2015:– Antallet internasjonale migranter i verden har

økt raskt siden årtusenskiftet, fra 173 mill. i2000 til 244 mill. i 2015. Dette er riktignok bareen økning fra 2,8 til 3,3 pst. i andelen av verdensbefolkning. I 2015 bodde 76 mill. av migrantene

6 Europol (2016). Migrant Smuggling Networks. Joint Europoland Interpol report.

7 Cappelen, Å., Ouren, J. & Skjerpen, T. (2011). Effects ofimmigration policies on immigration to Norway 1969–2010.Rapport 40/2011. Statistisk sentralbyrå.

8 OECD (2016c). International Migration Outlook 2016.OECD Publishing.

9 I følge OECDs definisjon er varig innvandring alle innvan-drere som bosetter seg i et annet land.. I norsk sammen-heng betyr det at de som oppholder seg her midlertidig,f.eks. som student, sesongarbeider, au pair, praktikant ellermed en annen midlertidig oppholdstillatelse som ikke dan-ner grunnlag for permanent opphold, faller utenfor defini-sjonen. Hvor langvarig bosettingen blir for den enkelte somkommer gjennom «varig innvandring», vil imidlertid kunnevariere.

10 FN (2016). International Migration Report 2015: High-lights. United Nations, Department of Economic and SocialAffairs, Population Division. IOM (2016). Global MigrationTrends 2015 Factsheet. IOM Global Migration Data Analy-sis Centre (GMDAC). UNHCR (2016). Figures at a glance.


i Europa, 75 mill. i Asia, 54 mill. i Nord-Ame-rika, 21 mill. i Afrika, 9 mill. i Latin-Amerika ogKaribia og 8 mill. i Oseania. Blant enkeltlandhadde USA klart flest migranter (47 mill.), et-terfulgt av Tyskland og Russland (12 mill.hver).

– Andelen innvandrere/utenlandsfødte i befolknin-gen varierer en god del mellom verdensdelerog regioner. I 2015 var andelen lav i Latin-Ame-rika og i mye av Asia, unntatt land i Midtøstenog Singapore. I Europa var andelen i snitt10 pst., men den var langt høyere enn dette iflere land i Nord- og Vest-Europa. I Australiavar andelen 28 pst., i Canada nesten 22 pst. og iUSA vel 15 pst.

– Siden år 2000 har det særlig vært en rask veksti utvandringen fra såkalte mellominntektsland.Nærmere to tredeler av migrantene i verdenkommer fra slike land og har flyttet til høyinn-tektsland. 37 pst. av de 244 mill. migrantenehar flyttet mellom land i det globale sør (Asia,Afrika mfl.), 35 pst. fra sør til nord (Europa,Nord-Amerika mfl.), 23 pst. mellom land i nordog bare 5 pst. fra nord til sør.

– Mellom år 2000 og 2015 bidro internasjonal mi-grasjon med 42 pst. av befolkningsveksten iNord-Amerika og 32 pst. i Oseania. Uten inn-vandringsoverskuddet ville befolkningen i Eu-ropa ha sunket i samme periode.

– I 2015 var det 16,1 mill. flyktninger underUNHCRs mandat.11 Dessuten var det 5,2 mill.palestinske flyktninger og 3,2 mill. asylsøkeremed uavklart status.

– Både i Tyrkia, Pakistan og Libanon bodde det i2015 over 1 mill. flyktninger. Libanon haddeden største andelen flyktninger. Over halvpar-ten av flyktningene i verden kom fra bare treland – Syria, Afghanistan og Somalia. 86 pst. avflyktningene befant seg i utviklingsland. I til-legg til 24,5 mill. flyktninger og asylsøkere varnærmere 41 mill. mennesker internt fordrevnei eget opprinnelsesland.12

Figur 3.1 Varig innvandring til OECD-land i 2014.1 Prosent av folketallet1 Landene som er markert med rødt, har ikke standardiserte data på samme måte som de andre. Tallene kan derfor ha begrens-

ninger i slike sammenlikninger.Kilde: OECD (2016c). OECD International Migration Outlook 2016. OECD Publishing. Fig. 1.3

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5M

exic

o

Slo

vaki

a

Japa

n

Pol

en

Est

land

Kor

ea

EU

tota

lt

Ung

arn

Isra

el

US

A

Italia

Por

tuga

l

Tsje

kkia

Fin

land

Fra

nkrik

e

Spa

nia

Sto

rbrit

anni

a

EU

sni

tt

OE

CD

sni

tt

Tysk

land

Ned

erla

nd

Can

ada

Chi

le

Øst

errik

e

Bel

gia

Sve

rige

Slo

veni

a

Dan

mar

k

Aus

tral

ia

Irla

nd

Nor

ge

New

Zea

land

Isla

nd

Sve

its

Luxe

mbo

urg

11 UNHCR har to ulike avgrensinger av hvilke grupper somfaller under deres mandat. Når det gjelder såkalte industri-aliserte land, tar de ikke med overføringsflyktninger og tid-ligere asylsøkere med mer enn ti års botid. For øvrige lander det ingen slik avgrensing. Det er forklaringen på at iflg.UNHCR var det om lag. 50 000 flyktninger i Norge i 2015mens iflg. SSB var antallet med flyktningbakgrunn 146 000,i tillegg til 55 000 familieinnvandrere med tilknytning tildisse. Tilsvarende store avvik finnes for andre land isamme kategori som Norge. Se Aalandslid, V. (2016). Rekordmange mennesker på flukt.Samfunnsspeilet 4/2016. Statistisk sentralbyrå for en nær-mere forklaring.

12 Antallet internt fordrevne pga. krig og konflikt ved utgan-gen av 2015 var det høyeste antallet noen gang. IDMC2016: GRID 2016. Global Report on Internal Displacement.Tilgjengelig: http://www.internal-displacement.org/global-report2016/


– Kvinner var i flertall blant migranter i Europaog Nord-Amerika, men i klart mindretall i Vest-Asia, særlig blant arbeidsinnvandrerne i Gulf-landene. Blant flyktninger var i underkant avhalvparten kvinner.

Det er stor variasjon i innvandringen sett i forholdtil folketallet i OECD-landene. Figur 3.1 viser atNorge i 2014 var blant landene med høyest inn-vandring per innbygger. Dette har vært situasjo-nen det siste tiåret.

3.2.3 Asylsøkere og flyktninger i Europa

Europa opplevde en historisk stor tilstrømning avasylsøkere og andre migranter i 2015. Det felles-europeiske grensekontrollbyrået Frontex regis-trerte over 1,8 mill. irregulære grensepasseringerover Europas yttergrenser dette året. Det bleifølge UNHCR registrert 1,65 mill. asylsøknader iOECD-land i 2015, og over 1,2 mill. av disse søkteasyl i et EU-land (se figur 3.2).13 For EU-landenevar det mer enn dobbelt så mange som i 2014 ogdet høyeste antallet som er registrert. Om lag entredel av søknadene ble registrert i Tyskland,som mottok det største antallet asylsøkere i 2015.Sett i forhold til folketallet, ble det registrert flestasylsøkere i Ungarn, Sverige, Østerrike, Norgeog Finland.14 Utviklingen i Europa skyldtes detstore antallet personer som flykter fra krig og un-dertrykkelse i Syria, Irak og Afghanistan, men detkom også flyktninger og andre migranter fra enrekke andre land i Asia, fra afrikanske land og inoen grad fra enkelte land i Sørøst-Europa.

Nesten én av tre nye asylsøkere i EU-land i2015 var barn, en økning på 11 pst. fra 2014.Nesten ett av fem av disse barna ble vurdert somenslige mindreårige av myndighetene i mottaker-landene. Dette var en tredobling i antall ensligemindreårige fra 2014 og det høyeste antallet siden2008. Om lag halvparten av alle asylsøkere til EU-land i 2015 var mellom 18 og 34 år.15

EU-landene behandlet nærmere 300 000 asyl-søknader i 2015. Nesten halvparten av disse resul-terte i avslag i første instans som behandlet søkna-dene. Det var stor variasjon mellom landene nårdet gjaldt andel som fikk søknaden innvilget elleravslått. Det gjaldt også i hvilken grad landeneklarte å returnere asylsøkere med endelig avslagpå søknaden. Antall slike returer fra EU-land harvært relativt stabilt i flere år, til tross for storesvingninger i antall asylsøkere og irregulære mi-granter. Det kan tyde på begrenset kapasitet til ågjennomføre returer.16

Antall asylsøkere til Europa i andre halvår2016 var betydelig lavere enn i andre halvår 2015,bl.a. på bakgrunn av at EU i mars 2016 inngikk enmigrasjonsavtale med Tyrkia. Nedgangen gjaldt iførste rekke antallet asylsøkere fra Tyrkia til Hel-las. Antallet som kom fra land i Nord-Afrika til Ita-lia, økte imidlertid i 2016, særlig fra sommeren ogutover høsten. Medio desember 2016 var det re-gistrert nærmere 1,2 mill. asylsøkere til EU-land,Norge og Sveits.17

13 OECD (2016c). International Migration Outlook 2016.OECD Publishing.

14 OECD (2016c). Ibid. I realiteten mottok også Tyskland ensvært høy andel, men det er anslått at under halvparten avdem som kom i 2015, ble registrert samme år. Tysklandhar derfor svært høye asylsøkertall i første halvår 2016,men mange av disse ankom i 2015, og nedgangen i 2016har vært market. Se Aalandslid, V. (2016). Rekordmangemennesker på flukt. Samfunnsspeilet 4/2016. Statistisk sen-tralbyrå, for en nærmere forklaring. For Ungarns del vardet mange av de registrerte som umiddelbart dro videre,bl.a. til Tyskland.

15 IOM (2016). Global Migration Trends 2015 Factsheet. IOMGlobal Migration Data Analysis Centre (GMDAC).

16 EASO (2016). Annual Report on the Situation of Asylum inthe European Union 2015. Tilgjengelig: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EN_%20Annual%20Report%202015_1.pdf.

Figur 3.2 Førstegangs asylsøknader i EU- og OECD-land. Søknader i 1 000

Kilde: OECD (2016c). OECD International Migration Outlook2016. OECD Publishing. Fig. 1.6

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

OECD EU


3.3 Asylsøkere og flyktninger i Norge

3.3.1 Store svingninger i antall asylsøkere

Da tilstrømningen av asylsøkere til Europa økte ifjor, fant også mange veien til Norge. Mens detkom om lag 11 000–12 000 asylsøkere til Norgeper år i 2013 og 2014, ble det registrert over31 000 asylsøkere i 2015. De fleste kom i løpet avnoen få måneder høsten 2015, da det ble regis-trert over 8 000 personer i oktober og november(se figur 3.3). Ankomsten av asylsøkere gikk bety-delig ned i 2016. Det ble registrert i underkant av3 500 nye søkere, hvorav over 400 av disse var fødti Norge av asylsøkerforeldre. Om lag 250 av sø-kerne, hovedsakelig eritreere, kom fra Italia ogHellas som ledd i EU-avtalen om relokalisering.

Asylsøkere fra Syria utgjorde den klart størstegruppen i 2015, med over 10 500 søkere, etterfulgtav afghanere med om lag 7 000 søkere, og irakereog eritreere med om lag 3 000 søkere hver. Tilsammen utgjorde disse gruppene tre av fire asyl-

søkere. I 2016 var det fortsatt flest ankomster fradisse landene, som sto for halvparten av alle søk-nadene. I 2015 var bortimot åtte av ti voksne asyl-søkere menn, både blant de fire landene som detkom flest asylsøkere fra og samlet sett. I 2016hadde andelen menn blant asylsøkerne sunket tilseks av ti.

I 2015 ble 53 pst. av alle asylsøknader innvil-get. Det var en høyere andel enn i tidligere år. Forstatsborgere fra Syria var innvilgelsesandelen 70pst., mens andelen var 90 pst. for statsborgere fraEritrea.18 I 2016 var innvilgelsesprosenten samletsett omtrent den samme som i 2015. En større delav vedtakene gjaldt syrere, hvor innvilgelsespro-senten økte til 87 pst. i 2016. Samtidig økte antallbehandlede asylsøknader for afghanere og ira-kere. Innvilgelsesprosenten for disse var lavereenn for syrere, og gikk ned fra 2015 til 2016. I til-legg utgjorde søknader fra eritreere med høy inn-vilgelsesprosent (93 pst.) en mindre andel av debehandlete søknadene i 2016 enn i 2015. Om lagtre av fire innvilgede søknader gjaldt menn,mange av disse enslige. Det kan bidra til etøkende antall søknader om familieinnvandring iårene framover.

Antallet enslige mindreårige asylsøkere varunder 1 000 per år fra 2010 til 2012, og økte deret-ter til 1 200 i 2014 og til 5 300 i 2015. Tre av fireenslige mindreårige asylsøkere i 2015 var i alde-ren 15–17 år, og mer enn ni av ti var gutter. Viderekom to av tre enslige asylsøkere fra Afghanistan,mens 14 pst. var fra Eritrea og 10 pst. fra Syria.Det kom også flere barnefamilier enn tidligere,slik at andelen asylsøkere under 18 år av totalt an-tall søkere økte fra én av fem i 2014 til én av tre i2015. I 2016 kom det bare 320 enslige mindreårigeasylsøkere, og andelen fra Afghanistan var redu-sert til fire av ti.

I tillegg til asylsøkere kommer det årlig over-føringsflyktninger til Norge. I 2014–2015 kom dettil sammen nærmere 3 700 slike flyktninger, defleste syrere. I 2016 var planen å ta ut 3 120 overfø-ringsflyktninger, hvorav 3 000 syrere.

17 Se tidligere omtalt forklaring på høyt antall registrerte søk-nader i Tyskland i 2016 i Aalandslid (2016). Rekordmangemennesker på flukt. Samfunnsspeilet 4/2016. Statistisk sen-tralbyrå. Se også Eurostats siste kvartalsrapport: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_quarterly_report og månedsrapporter fra Euro-pean Asylum Support Office, EASO (2016). Latest AsylumTrends. Tilgjengelig: https://www.easo.europa.eu/latest-asylum-trends.

Figur 3.3 Antall asylsøkere til Norge. Månedstall 2013–2016. 1 000 personer

Kilde: Utlendingsdirektoratet

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

2013M01 2014M01 2015M01 2016M01 2016M12

Alle søknader Afghanistan

Irak Syria

18 Disse andelene gjelder totalt antall asylsaker, inkludertsåkalte Dublinsaker og saker der asylsøkeren trekker søk-naden eller bare forsvinner fra landet. Ofte er tallet som bliroppgitt for andelen innvilgelser, bare for de sakene som errealitetsbehandlet av UDI. Da blir andelen innvilgelser bety-delig høyere. I 2015 ble 75 pst. av alle realitetsbehandledeasylsøknader innvilget, dvs. at søkeren fikk flyktningstatuseller opphold på humanitært grunnlag. For statsborgerefra Syria var innvilgelsesandelen i slike saker 99 pst., mensandelen var hhv. 98 og 82 pst. for statsborgere fra Eritreaog Afghanistan. I 2016 var samlet innvilgelsesandel i reali-tetsbehandlede saker sunket til 68 pst., men var 100 pst. forsøkere fra Syria og 98 pst. for dem fra Eritrea.


Nedgangen i antall asylsøknader i 2016 måsees i sammenheng med at flere europeiske landinnførte grensekontroller i løpet av høsten og vin-teren, herunder Sverige og Danmark, og medEUs avtale med Tyrkia (se kap. 3.2.3). I tillegginnførte norske myndigheter flere tiltak for å fåkontroll over tilstrømningen til landet (se kap.3.3.2). Også tidligere har perioder med høye asyl-søkertall i Norge blitt etterfulgt av lavere søker-tall, blant annet som følge av innstramminger i re-gelverket.19

3.3.2 Innvandrings- og flyktningpolitikken

Gjennomføringen av innvandrings- og flyktningpo-litikken reguleres primært av utlendingsloven ogutlendingsforskriften, rundskriv og instrukser.Formålsbestemmelsen i utlendingsloven fastset-ter at regulering av og kontroll med inn- og ut-reise, og utlendingers opphold i riket, skal være isamsvar med norsk innvandringspolitikk og inter-nasjonale forpliktelser. Det skal legges til rette forå sikre lovlig bevegelse over landegrensene ogivareta rettssikkerheten til utlendinger som reiserinn i eller ut av riket, som oppholder seg her, ellersom søker om tillatelse etter loven. Utlendingersom har krav på beskyttelse etter alminnelig fol-kerett eller internasjonale avtaler som Norge erbundet av, skal gis vern.

Innvandringspolitiske målsettinger og priorite-ringer endres over tid og ut fra situasjonen. Foreksempel vil det i en periode med sterk etterspør-sel etter arbeidskraft kunne være et mål å sikre til-gang på nødvendig utenlandsk arbeidskraft ogsåfra land utenfor EØS gjennom fleksible regler ogliberal praksis. Dersom etterspørselen synker ogarbeidsledigheten øker, vil målet kunne værestrengere regler eller praktisering av regelverket.Et annet eksempel: I en periode med mange asyl-søkere, både med og uten behov for beskyttelse,vil det kunne være et mål å redusere antall søkereog sørge for at de som får avslag, forlater landet. Ien periode med få asylsøkere, vil det kunne væreet mål å øke antall overføringsflyktninger som tasut på den årlige kvoten, hovedsakelig i samarbeidmed UNHCR.

Våren 2015 vedtok Stortinget å øke antall over-føringsflyktninger fra Syria, med sikte på å ta ut8 000 over tre år. Noen måneder seinere, på bak-grunn av det høye antallet asylsøkere høsten

2015, ble det vedtatt flere innstrammingstiltak iflyktning- og innvandringspolitikken. Følgende giren kortfattet oversikt over de viktigste rege-lendringene som har blitt innført eller er i ferdmed å bli iverksatt:– Mulighet til å nekte å realitetsbehandle asyl-

søknader fra personer som ankommer direktefra en nordisk stat, i en krisesituasjon med ek-straordinært høye ankomster av asylsøkere.

– Hjemmel for å internere asylsøkere som harantatt grunnløs asylsøknad og får søknaden be-handlet av UDI i 48-timersprosedyre.

– Mulighet til å tilbakekalle oppholdstillatelse ogflyktningstatus når flyktningen har reist tilhjemlandet i strid med forutsetningene, ellerdersom flyktningen ikke lenger har behov forbeskyttelse pga. endringer i hjemlandet somgjør det trygt å vende tilbake.

– Endrede tidsfrister for å kunne søke familie-gjenforening uten at det stilles krav til under-hold.

– Tilknytningskrav for familieinnvandring når re-feransepersonen har oppholdstillatelse pågrunnlag av et beskyttelsesbehov i Norge.Oppholdstillatelse kan nektes dersom familieli-vet er mulig i et trygt land som familien samletsett har sterkere tilknytning til.

– Krav til at begge parter er fylt 24 år ved søknadom familieetablering for å bekjempe tvangsek-teskap. Unntak dersom det er åpenbart at ekte-skapet eller samlivet er frivillig.

– Integreringskriterier for å få permanent opp-holdstillatelse i Norge, bl.a. krav om at utlen-dingen må ha vært selvforsørget de siste tolvmånedene, og krav om at utlendinger med plikttil opplæring i norsk og samfunnskunnskap,må kunne beherske et minimum av norskmuntlig og bestå prøve i samfunnskunnskap pået språk han eller hun forstår, for å få perma-nent opphold.

– Mulighet til å avslå en søknad om permanentoppholdstillatelse dersom det foreliggertungtveiende, innvandringsregulerende hen-syn, herunder at utlendingen aktivt har motar-beidet avklaring av egen identitet etter an-komst til landet.

– Hjemmel for å utvise personer som er nektetrealitetsbehandling av sin asylsøknad, og somogså tidligere har fått en søknad nektet reali-tetsbehandlet, og der søknaden framstår somet misbruk av asylsystemet.

I tillegg ble det iverksatt en rekke andre tiltak forbedre å håndtere det høye antallet asylsøkere ogfor å redusere tilstrømningen. Det ble bl.a. innført

19 Statistisk sentralbyrå (2016) Økonomiske analyser 3/2016;Cappelen, Å., Ouren, J. & Skjerpen, T. (2011). Effects ofimmigration policies on immigration to Norway 1969-2010.Rapport 40/2011. Statistisk sentralbyrå.


grensekontroller og personkontroller ved alle fer-geankomster fra Danmark, Sverige og Tysklandmot slutten av 2015. Innsatsen omfattet også tiltaksom gjaldt mottak, bosetting og integrering.20

3.3.3 Mottak for asylsøkere og personer som venter på bosetting

Personer som søker om beskyttelse i Norge, fårtilbud om innkvartering inntil bosetting eller returgjennomføres.21 Asylmottakene utgjør rammenfor de fleste asylsøkeres første tid i Norge. Det pri-mære formålet med mottakssystemet er å sikreinnkvartering for dem som søker om beskyttelsemens de har en søknad til behandling. Selv omasylmottak i utgangspunktet bare skal være et inn-kvarteringstilbud en kort periode, kan oppholdsti-den i mottak bli lengre enn ønsket, og dette harogså betydning for det videre livet i Norge. Detfinnes mottak i små og store kommuner i alle de-ler av landet. I perioder med høye asylsøkertall,slik det var i andre halvår 2015, må det raskt eta-bleres mange mottak, også av midlertidig karak-ter og med kortsiktige avtaler. Da øker antall kom-muner med asylmottak. I perioder med klar ned-gang i antallet søkere blir slike mottak avviklet, ogdet kan være nødvendig å redusere antall ordi-nære mottak/mottaksplasser. Det er derfor et sys-tem preget av store svingninger og raske endrin-ger.

Det finnes ulike typer mottak og mottaksplas-ser innenfor samme mottak. I første rekke gjelderdet ordinære mottak, transittmottak for helse-sjekk og registrering, mottak for enslige mindreå-rige 15–18 år og forsterkede mottaksplasser forbeboere med særlige helseproblemer. Ensligemindreårige under 15 år bor i statlige omsorgs-sentre som er barnevernsinstitusjoner og ikke delav mottakssystemet.

De fleste mottak er fysisk samlet i én ellerflere bygninger innenfor et mindre, avgrenset om-råde. Andre kan være såkalt desentraliserte mot-tak med mindre boenheter (leiligheter/hus)spredt i ordinære boligområder.

Ansvaret for mottaksdrift er delegert fra Justis-og beredskapsdepartementet til Utlendingsdirek-toratet (UDI). Kontrakter om drift av asylmottak,som UDI inngår, reguleres av lov og forskrift omoffentlige anskaffelser. Driftsoperatører for mot-

tak kan være private aktører, kommuner eller fri-villige organisasjoner. UDI skal aktivt oppfordrekommuner og frivillige organisasjoner til å eta-blere og drive mottak, og skal innenfor rammeneav regelverket legge til rette for at kommuner ogfrivillige organisasjoner kan være driftsoperatø-rer for mottak. Per 31. oktober 2016 var vel 70 pst.av mottakene drevet av kommersielle aktører,15 pst. av organisasjoner/ideelle aktører og15 pst. av kommuner.

Vertskommuner hvor det er etablert mottak aven eller annen type, har ansvar og oppgaver over-for asylsøkere som følger prinsippet om sektoran-svar. Det betyr at vertskommunene skal leverelovpålagte tjenester, f.eks. primærhelsetjenester,barnevernstjenester og grunnskoleopplæring tilbeboere i mottakene. I tillegg tilbyr flere verts-kommuner barnehageplass og kan søke om etsærskilt statlig tilskudd til dette, se kap. 4.3.2. Fyl-kesmannen har ansvar for å sørge for nødvendigeavklaringer mellom kommunene og statligemyndigheter når det gjelder hvilket ansvar verts-kommuner for asylmottak har. Vertskommunenehar plikt til å sørge for opplæring i norsk og sam-funnskunnskap for dem som har fått oppholdstilla-telse, men fortsatt bor i mottak. Vertskommunener også asylmottakenes nærmiljø, og beboernekan bruke øvrige kommunale servicetilbud somf.eks. bibliotek. Vertskommunenes utgifter til be-boere i mottak, som ikke regnes som bosatt iNorge, inngår ikke i det statlige rammetilskuddettil kommunene. Det er derfor ordninger med øre-merkede tilskudd til kommuner med asylmottak.

Utfordringer

Situasjonen når det gjelder mottak var i 2016 pre-get av det store antallet asylsøkere som kom høs-ten 2015. Stor geografisk spredning av mottak ogomfattende bruk av midlertidige mottak kanskape problemer; lang ventetid på registrering,asylintervju og vedtak, og rotløshet, usikkerhetog passiv venting for mange beboere.22 Det kansærlig bli belastninger for barn og unge, deriblantenslige mindreårige.23 Høye ankomsttall kangjøre det nødvendig å utvide og redusere kapasi-tet på kort varsel, noe som kan føre til uro i en delvertskommuner. Per 1.12.2016 bodde det i under-

20 Se https://www.regjeringen.no/no/tema/innvandring/asylsituasjonen/innsikt/tiltak-for-a-handtere-asylsituasjo-nen/id2459375/ for en oversikt over disse og andre tiltakfor å håndtere situasjonen i 2015-2016.

21 Utlendingsloven § 95; Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottaktil arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

22 Andrews T., Anvik C.H. & Solstad, M. (2014). Mens de ven-ter – Hverdagsliv i asylmottak. NF-rapport nr. 1/2014.

23 Berg B. & Tronstad, K. (red.) (2015). Levekår for barn iasylsøkerfasen. NTNU Samfunnsforskning;Lidén, H., Eide, K., Wærdahl, R., Nilsen, A. C. E., & Hidle,K. (2013). Levekår i mottak for enslige mindreårige asylsø-kere. ISF-Rapport 2013:03.


kant av 15 000 personer i asylmottak i Norge,mens antall beboere ved inngangen til året var omlag det dobbelte.

Det er ikke uproblematisk å skulle gjøre mot-tak for asylsøkere til gode oppholdssteder for men-nesker som ofte har vært igjennom mye før dekommer til Norge. I tillegg er mange usikre påhvordan framtiden vil bli, enten de venter på svarpå asylsøknaden, på retur eller på bosetting. Jo len-ger noen må oppholde seg i slike mottak, jo vikti-gere, men også mer krevende, er det å skulle gimottaksoppholdet et innhold som er positivt bådefor beboerne og for samfunnet, og som kan bidratil at de med innvilget opphold, kommer i arbeid.

Målet for standarden i mottak har lenge værtet «nøkternt og forsvarlig tilbud».24 Dels har detvært et spørsmål om hva som er rimelig bruk avressurser på personer som ikke har fått opphold,dels en frykt for at et sjenerøst tilbud til asylsø-kere i seg selv kan bidra til å øke antall søkere.25

Det store antallet asylsøkere som kom i 2015, ogutsikter til lange ventetider for personer somhøyst sannsynlig vil få opphold, åpnet imidlertidfor nye tilnærminger i mange land, også iNorge.26 Det har blitt lagt mer vekt på opp-læringstiltak, i første rekke for dem som er innvil-get opphold, men også for dem som fortsatt ven-ter på svar.

Asylsøkere kan på visse vilkår få midlertidigarbeidstillatelse inntil søknaden er avgjort, slik atde kan ta lønnet arbeid utenfor mottaket. Det kre-ves blant annet at det ikke er tvil om søkerensidentitet. Per 31.10.2016 var det innvilget 733 mid-lertidige arbeidstillatelser til asylsøkere. Vilkåretom at asylintervjuet skal være gjennomført, skalfjernes. I stedet skal det innføres et vilkår om atdet er høy sannsynlighet for at asylsøkeren vil fåoppholdstillatelse i Norge. Det er dessuten varsletregelendringer som åpner for at asylsøkere kan

utføre vederlagsfritt arbeid som ikke krever opp-holdstillatelse for alle ikke-kommersielle aktører,herunder aktiviteter i asylmottak.27

Enkelte sider ved gjeldende mottaksordningfor asylsøkere som venter på svar på asylsøkna-den, og flyktninger som venter på bosetting i enkommune, drøftes nærmere i kapittel 10.3.1.

3.3.4 Bosetting av flyktninger i kommunene

I utgangspunktet kan flyktninger som har fått opp-hold i Norge, bosette seg hvor de vil. Imidlertidhar staten hatt en viss styring med bosettingen avflyktninger som kan skje over hele landet. Videreer det lagt vekt på at kommunene selv skal kunnebestemme om de vil bosette flyktninger, eventuelthvor mange og hvilke flyktninger de ønsker å bo-sette.

Gjeldende bosettingsordning for flyktningerble innført i 2002. Før den tid var det også frivilligfor kommunene å bosette, men etter 2002 fikkkommunesektorens organisasjon, KS en sentralrolle med å samordne kommunene og som binde-ledd til staten.

Antall flyktninger som bosettes i kommunene,har økt betydelig de siste årene (se figur 3.4).

24 NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom, kap. 7, inneholderen beskrivelse av hvordan prinsippene for mottak for asyl-søkere har utviklet seg over tid.

25 En empirisk analyse av hvordan endringer i asylpolitikk ogtilbud til asylsøkere i enkelte land kan påvirke tilstrømnin-gen til andre land er inne på slike virkninger. Denne er pre-sentert i et notat av Brekke, J., Røed, M. og Schøne, P.(2016). Reduction or deflection. The Effect on Policy on Inter-connected Asylum Flows. Publisert på Social Science Rese-arch Network 22.3.2016. En annen analyse hevder imidler-tid at mottaks- og integreringstilbud har lite å si for antallasylsøkere. Se: Hatton, T. (2016). 60 Million Refugees.Refugees, Asylum Seekers, and Policy in OECD Countries.American Economic Review: Papers and Proceedings 2016,106(5): 441-445.

26 Se OECD (2016d) Making Integration Work. Refugees andothers in need of protection og Meld. St. 30 (2015–2016) Framottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

27 Meld. St. 30 (2015–2016). Fra mottak til arbeidsliv – eneffektiv integreringspolitikk og Innst. 399 S (2015–2016).

Figur 3.4 Antall bosatte flyktninger totalt og an-tall bosatte enslige mindreårige flyktninger. 2010–2016. 1 000 personer

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

16

14

12

10

8

6

4

2

02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

(30.11)

Antall bosatte Herav enslige mindreårige


Per 30.11.2016 var det bosatt om lag 13 700personer, 41 pst. flere enn i samme periode i 2015.1 400 av disse var enslige mindreårige. Kommu-nene hadde vedtak om å kunne bosette nærmere16 500 flyktninger i 2016, herav 2 900 enslige min-dreårige.

Per 30.11.2016 hadde 80 pst. blitt bosatt innen6 måneder etter vedtaket (se figur 3.5). Dette var29 prosentenheter høyere enn i samme periode ifjor, dvs. en markert reduksjon av ventetiden.Gjennomsnittlig ventetid etter vedtaket, samlet foralle grupper, var 4,8 måneder mens medianen var3,7 måneder. For enslige mindreårige var tallenehhv. 4,3 og 3,8 måneder.

40 pst. av de om lag 4 600 flyktningene somper 30.11.2016 ventet på bosetting, hadde fått til-delt bosettingskommune og ventet på flytting dit.Enslige voksne, i all hovedsak menn, måtte ventelengst på bosetting. I underkant av 400 ensligemindreårige var blant dem som ventet på boset-ting. Vel halvparten av disse hadde fått kommune-plass.

Justis- og beredskapsdepartementet har detoverordnede ansvaret for bosetting av flyktninger.Gjeldende ordning innebærer at staten og KSgjennom et eget utvalg28 fastsetter plantall for bo-setting og fordeler flyktningene på fylkene. Inte-grerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) haransvaret for, i samråd med KS, å fordele flyktnin-

gene mellom kommunene og anmode dem om åbosette et visst antall. Kommunene vedtar om ogeventuelt hvor mange og hvilke kategorier flykt-ninger de vil bosette. Til dels forhandler IMDimed kommuner om hvilke flyktninger de vil bo-sette. Kommunene tar imot flyktningene etterhvert som de er klare til det. Barne-, ungdoms- ogfamiliedirektoratet (Bufdir) har ansvaret for boset-ting av enslige mindreårige flyktninger under 15år, men får noe bistand fra IMDi. Alle overførings-flyktninger bosettes gjennom avtale. De kommerdirekte fra utlandet til kommunen.

Når IMDi anmoder kommunene om å ta imotflyktninger, er sentrale kriterier folketall, bolig-marked, arbeidsmarked, geografisk beliggenhet,tidligere bosettingsomfang, tidligere anmodnin-ger og vedtak, kommuneøkonomi, kommuneneskompetanse på bosettings- og integreringsarbeid,kapasitet og kvalitet i kvalifiseringsarbeidet i denenkelte kommune og IMDis strategiske priorite-ringer. Disse faktorene inngår i en helhetsvurde-ring. Hvor mange flyktninger en kommune anmo-des om å bosette, vil avhenge av vektingen av deulike faktorene.

I praksis er det bare flyktninger som blir bo-satt etter avtale mellom stat og kommune, sommed sikkerhet utløser de øremerkede statlige til-skuddene til bosettingskommunene og gir flykt-ningen rett og plikt til grunnleggende kvalifise-ring gjennom introduksjonsprogrammet (se kap.4.4.2).29

Erfaringsmessig blir over 90 pst. av flyktnin-gene som har fått innvilget en asylsøknad, bosattetter avtale mellom stat og kommune. Dette kanha sammenheng med at de fleste flyktninger tren-ger hjelp til å finne en kommune hvor de kan eta-blere seg. I tillegg legger det sterke føringer atdagens bosettingsordning forutsetter at bosettingsom hovedprinsipp skjer etter avtale mellom statog kommune. Flyktninger får kun ett tilbud fraIMDi om bosettingskommune, og vedtaket kanikke påklages. Dersom flyktningen takker nei tiltilbudet om bosettingskommune, må flyktningen

Figur 3.5 Gjennomsnittlig ventetid fra vedtak til bosetting. Måneder

Kilde: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 (30.11)

Ventetid fra vedtak til bosetting - alle bosatte

Ventetid fra vedtak til bosetting - enslige mindreårige

28 Nasjonalt utvalg for bosetting av flyktninger og etableringog nedlegging av mottak samt omsorgssentre (NU). Utval-get har like mange representanter for staten og for kommu-nesektoren og ledes av staten v/ IMDi. 413 av 428 kommu-ner hadde avtale med IMDi om å bosette flyktninger i 2016.Utvalget har et eget mandat. Dette arbeidet er regulertgjennom en egen avtale mellom staten og KS.

29 Kommunene kan tilby introduksjonsprogram også for flykt-ninger som ikke er bosatt etter avtale, men er ikke pliktigetil å gjøre det. Flyktninger har rett til opplæring i norsk ogsamfunnskunnskap fra innvilget oppholdstillatelse, uavhen-gig om de er bosatt etter avtale mellom stat og kommune,men de må selv søke kommunen om opplæring hvis detikke foreligger avtale.


flytte ut av asylmottaket og klare seg uten hjelp tilbosetting.

Noe av bosettingen kan være såkalt avtalt selv-bosetting, dvs. at flyktningene selv finner fram tilen kommune, men de inngår i antallet som boset-tes gjennom avtale.30 Kommuner som har avtalemed IMDi om avtalt selvbosetting, mottar til-skudd ved bosetting på lik linje med andre. Flerekommuner melder om at det er en god og effektivordning. En rapport fra NIBR om avtalt selvboset-ting tyder på at økt bruk av slik selvbosetting kanbidra til raskere bosetting av flyktninger og bedreutnytting av boligmarkedet.31 Det er flest enslige,unge menn og de mest ressurssterke innenfordenne kategorien som bruker ordningen. Analy-sen gir ikke grunnlag for å si at avtalt selvboset-ting har effekt på antall flyktninger som bosettes,med unntak for et mindre antall kommuner.

Virkemidlene knyttet til bosetting og integre-ring av flyktninger er i hovedsak økonomiske.Kommuner som bosetter flyktninger, mottar til-skudd per bosatt flyktning og enkelte andre øre-merkede tilskudd etter søknad. Det viktigste er in-tegreringstilskuddet, som er ment å skulle gi enrimelig dekning av merutgiftene kommunene hari bosettingsåret og de fire påfølgende årene.32 Detgis også integreringstilskudd for familieinnvan-drere som kommer på et senere tidspunkt. Videregis det bl.a. egne tilskudd for bosetting av ensligemindreårige flyktninger og personer som kreversærskilt tilrettelegging, og ekstratilskudd per bo-satt person utover antallet som kommunen førstble anmodet om å bosette. Kommunene kan ogsåbenytte seg av Husbankens boligsosiale ordnin-ger. Tilskudd til opplæring i norskog samfunns-kunnskap for voksne kommer i tillegg.

Utfordringer

Siden 2002, da KS fikk en sentral rolle i boset-tingsarbeidet, har målet vært at flyktninger skalvære bosatt i en kommune innen seks måneder et-ter innvilget opphold. For enslige mindreårige har

målet vært bosetting innen tre måneder. Det har iperioder vært vanskelig å nå disse målene, ogmange har måttet vente lenger enn ønskelig (sefig. 3.5). Behovet for å endre ordningen, også ho-vedprinsippet om frivillighet fra kommunene, harderfor blitt vurdert.33 Så langt har imidlertid ulikeregjeringer valgt å videreføre dette prinsippet, se-nest i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til ar-beidsliv – en effektiv integreringspolitikk.

Det har også blitt påpekt at det er en ordningsom medfører at det brukes betydelige ressurserpå forhandlinger mellom stat og kommune.34 Sta-ten har i perioder vært under press for å bosettetilstrekkelig mange flyktninger, både fra mottakog overføringsflyktninger som kommer direktefra utlandet. Det kan ha virket kostnadsdrivende,siden staten har hatt få andre virkemidler enn åøke integreringstilskuddet og andre tilskudd tilkommunene for at disse skal se seg i stand til å bo-sette det nødvendige antallet.

I tillegg kan ordningen ha bidratt til å svekkeflyktningenes mulighet til selv å ta ansvar for egenframtid i Norge etter innvilget opphold. I nesterunde kan det svekke forutsetningene for at flestmulig finner arbeid og blir selvforsørget. For åmotvirke slike effekter er det lagt økt vekt på av-talt selvbosetting, men dette omfatter fortsatt rela-tivt få.

De siste par årene har alle landets kommuner,små og store, blitt anmodet om å bosette flyktnin-ger for å kunne ta unna det store antallet som ven-ter i mottak. De aller fleste har påtatt seg opp-gaven. Dette har vært nødvendig for å klare å bo-sette tilstrekkelig mange. Det betyr imidlertid atdet har vært vanskelig å skulle legge stor vekt påhensynet til at flyktninger ideelt sett bør ha mulig-heter til å finne passende arbeid eller utdannings-muligheter i bosettingskommunen, eventuelt i ennabokommune.

Utover dette kan treghet i asylsaksbehandlin-gen, i bosettingsforberedelsene i asylmottakeneeller i andre deler av det statlige bosettingsarbei-det føre til at det oppstår situasjoner der kommu-nene må vente på flyktninger som de er klare til åta imot. Dette skjedde i 2016, særlig for enslige,mindreårige flyktninger.

30 I 2015 var det om lag 100 kommuner som praktiserte avtaltselvbosetting, de fleste større kommuner på Østlandet. Per30.11.2016 hadde nærmere 750 personer blitt bosatt pådenne måten i inneværende år, dvs. vel 5 pst. av allebosatte.

31 Henningsen, E, Dyb E., Kasahara, Y., Søholt, S., Tronstad,K.R. (2016). Avtalt selvbosetting blant flyktninger. NIBR-rap-port 2016:5.

32 Midlene er ikke øremerket, og kommunen står fritt til åbruke et ev. overskudd på andre områder. Det kan derforlønne seg å finne løsninger som bidrar til at flyktningerraskt kommer i ordinært arbeid, eller som er billige forkommunen.

33 Se forslag i høringsbrev av 31.1.2011 fra daværende Barne-,likestillings- og inkluderingsdepartementet med forslag tilbosettingsordning for flyktninger med mål om raskerebosetting. Forslaget innebar at prinsippet om frivillighetkunne fravikes i visse situasjoner. https://www.regjerin-gen.no/no/dokumenter/forslag-til-bosettingsordning-for-flyktn/id635673/

34 Se forslag i høringsbrev av 31.1.2011. Ibid.


Gjeldende ordning for bosetting av flyktningerog mulige alternativer drøftes nærmere i kapittel10.3.2.

3.4 Migrasjon til og fra Norge

De siste tjue årene har det vært en klar økning iinnvandringen til Norge. Den årlige nettoinnvand-ringen, dvs. innvandringen fratrukket ut-vandringen, har økt fra rundt 4 000 og 6 000 per-soner i gjennomsnitt på henholdsvis 1970- og1980-tallet til nesten 10 000 personer på 1990-tal-let, vel 22 000 personer i tiårsperioden fra 2000 ogi gjennomsnitt nesten 41 000 personer per år si-den 2010 (se figur 3.6).

Den høye nettoinnvandringen siden midten av1990-tallet skyldes fortsatt økning i innvandringenfra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) og en sterk øk-ning i innvandringen fra de nye EU-landene i Sen-tral- og Øst-Europa (landgruppe 2) i årene ettermedlemsutvidelsene i 2004 (se figur 3.7).

Nettoinnvandringen fra landgruppe 2 økte fralitt over 2 000 personer i 2004 til 17 000 personertre år senere, og nådde en topp på vel 23 000 per-soner i 2011. Siden da har denne innvandringenavtatt en del igjen, blant annet som følge av sva-kere vekst i norsk økonomi. Nettoinnvandringenfra landgruppe 2 var i 2015 like under 10 000 per-

soner, dvs. under halvparten av nivået på toppen i2011. Dette har ført til en nedgang i den samledenettoinnvandringen fra toppnivået fram til nå påom lag 47 000 personer i 2011 og 2012 til litt under30 000 personer i 2015.

Innvandringen fra land i landgruppe 3 har der-imot holdt seg på et høyt og til dels økende nivå.Den registrerte nettoinnvandringen nådde nesten20 000 personer i 2012, og har ligget litt lavere enndette de siste årene, med en nettoinnvandring pålitt under 19 000 personer i 2015. Disse tallene re-flekterer imidlertid bare i begrenset grad densterke økningen i tilstrømningen av asylsøkere tilNorge gjennom fjoråret (se kap. 3.3) siden asylsø-kere først vil bli registrert som innvandret tilNorge når de eventuelt får oppholdstillatelse iNorge. Siden det tok tid for UDI å trappe oppsaksbehandlingskapasiteten høsten 2015, ga denhøye tilstrømningen av asylsøkere da relativt småutslag i de offisielle innvandringstallene for 2015,og i stedet økte antall asylsaker til behandling iUDI. Ved utgangen av 2015 var det 24 010 ube-handlede asylsaker, mot 4 490 på samme tid åretfør. I tilknytning til asylsøkerne som vil få opp-holdstillatelse, vil det trolig også bli noe familie-innvandring, slik vi har sett for tidligere ankomnegrupper av innvandrere med fluktbakgrunn (seboks 3.1).

Innvandring fra Vest-Europa, Nord-Amerikamfl. (landgruppe 1) sto for 17 pst. av samlet netto-

Figur 3.6 Nettoinnvandring og befolkning med innvandrerbakgrunn.11000 personer1 Innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre ved

utgangen av året, men for 1970 og 1980 ved inngangen tilåret.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

-10

0

10

20

30

40

50

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Innvandrerbakgrunn (venstre akse) Nettoinnvandring (høyre akse)

Figur 3.7 Nettoinnvandring fordelt på landgrup-per.11000 personer. 3-års gjennomsnitt1 Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.Kilde: Statistisk sentralbyrå

-5

0

5

10

15

20

25

1968 1974 1980 1986 1992 1998 2004 2010 2014

Landgruppe 1 Landgruppe 2

Landgruppe 3 Øvrig befolkning


innvandring til Norge i årene 2000–2014. Netto-innvandringen fra disse landene økte markertfram til 2008 som følge av den sterke veksten inorsk økonomi, men har etter det gått en del nedigjen.

I tillegg til innvandringen fra disse tre land-gruppene har det vært om lag like stor årlig inn-og utvandring av personer uten innvandrerbak-grunn på i underkant av 10 000 personer (se figur3.7). Dette omfatter f.eks. personer uten innvan-drerbakgrunn som melder utflytting fra Norge forå bo i utlandet noen år, for så å vende tilbake tilNorge.

Tabell 3.1 viser hvordan de ikke-nordiske inn-vandrerne siden 1990 fordeler seg etter innvand-ringsgrunn.35 Av tabellen ser en at arbeid og fami-lie er de viktigste innvandringsgrunnene for per-soner fra Europa, Nord-Amerika mfl., mens det er

familie og flukt for personer fra Asia, Afrika og La-tin-Amerika.

Figur 3.8 ser spesielt på innvandrerne fra Asia,Afrika og Latin-Amerika, og viser at det over tid erskjedd en viss økning i andelen med arbeid ellerutdanning som innvandringsgrunn, mens forde-lingen mellom familie og flukt har svingt betyde-lig.

Figur 3.9 viser at den samlete, registrerteflyktninginnvandringen til Norge har variert mel-lom 2 000 og i underkant av 11 000 de siste 25årene. Den omfatter både personer som har kom-

Boks 3.1 Flyktninger og familieinnvandring

Det er brukt ulike tall for hvor stor familieinn-vandring det er rimelig å regne med kommer ietterkant av at asylsøkere og overføringsflykt-ninger får opphold i Norge. Slike anslag vil alltidvære usikre, men tidligere erfaring kan gi en pe-kepinn.

En analyse gjennomført av UDI viser at hverperson som i perioden 2004–2015 fikk oppholdetter søknad om beskyttelse, anslagsvis vilkunne medføre 0,6 familieinnvandringstillatel-ser i løpet av de første elleve årene etter vedta-ket. I analysen er det lagt til grunn forventnin-ger om den videre utviklingen i familietillatelserknyttet til dem som har fått beskyttelse i perio-den, ikke bare dem som faktisk kom som fami-lieinnvandrere de aktuelle årene.

Det er forskjeller mellom ulike nasjonalite-ter, men for de største gruppene har forholdstal-let hittil ligget rundt 0,6 familieinnvandrere.Endringer i sammensetningen i framtiden kanpåvirke dette tallet. For overføringsflyktninger,som ikke er inkludert i det foregående tallet, erantallet 0,2 familieinnvandringstillatelser. Denstore forskjellen har sammenheng med at over-føringsflyktninger i stor grad kommer som helefamilier til Norge.

Kilde: Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingslovenmv. (Innstramminger II)

SSBs rapport om familieinnvandring i tilknyt-ning til flyktninger som innvandret i perioden fra1990 til 2015, viser en god del lavere familieinn-vandring per flyktning enn UDIs analyse. Idenne perioden kom det 45 100 familieinnvan-drere med tilknytning til 146 300 flyktningermed opphold i Norge. Det innebærer 0,32 fami-lieinnvandrere per flyktning. Hvis også påføl-gende familieinnvandring til tidligere familieinn-vandrere med tilknytning til flyktninger tas med,øker forholdstallet til 0,35.

Det har kommet mange flyktninger de allersiste årene som ikke har rukket å få familien hit,eller som ikke har etablert en familie ennå. SSBhar derfor sett på det tilsvarende forholdstalletfor perioden 1990–2010. Dette øker til 0,37 fami-liemedlemmer per flyktning. Enslige mindreå-rige flyktninger har i svært liten grad fått familiehit. Forholdstallet er 0,16 for dem som kom i pe-rioden 1996–2015.

Omfanget av familieinnvandringen i tilknyt-ning til flyktninger varierer en del mellom opp-rinnelsesland. Somalia og Irak skiller seg utmed den største andelen påfølgende familieinn-vandring. For dem med bakgrunn fra Bosnia-Hercegovina og Kosovo er andelen spesielt lav.

Kilde: Dzamarija, M.T. & Sandnes, T. (2016). Familieinn-vandring og ekteskapsmønster 1990–2015. Rapporter 39/2016. Statistisk sentralbyrå

35 Statistikken er basert på grunnlaget for UDIs beslutningerom oppholdstillatelse, som for EØS-borgere ble erstattet aven registreringsordning hos politiet fra 1. oktober 2009.For innvandrere fra Bulgaria og Romania skjedde dette fra15. juni 2012.


met som overføringsflyktninger eller fått kollektivbeskyttelse, og asylsøkere som har fått innvilgetopphold. Figuren gjenspeiler i noen grad variasjo-nen i antall asylsøkere fra år til år.36 Antallet somfaktisk har fått opphold, er vanligvis en del lavereenn antall søkere, også når overføringsflyktninger

1 Omfatter ikke-nordiske innvandrere som er registrert i Folkeregisteret. De to gruppene i tabellen utgjør hhv. om lag 427 000 og 304 000 personer til sammen i perioden 1990–2015. Europa omfatter her både Vest-Europa, nye EU-land i Sentral- og Øst-Europa og øvrige land i Øst-Europa, men ikke Tyrkia.


Tabell 3.1 Innvandrere (ekskl. nordiske) fordelt på innvandringsgrunn.1 Andeler innen hver landgruppe i prosent

1990–2011 2012 2013 2014 2015

Europa, Nord-Amerika og Oseania

Arbeid 49 66 64 63 62

Familie 29 28 29 29 30

Flukt 12 - - - -

Utdanning 9 6 6 6 7

Annet 2 - 1 1 1

Asia, Afrika og Latin-Amerika

Arbeid 5 10 9 10 7

Familie 49 39 37 38 39

Flukt 32 33 34 35 40

Utdanning 13 16 19 17 14

Annet - 1 1 - -

Figur 3.8 Innvandringsgrunn for innvandrere fra Asia, Afrika og Latin-Amerika. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

1990 1995 2000 2005 2010 2015

Arbeid Familie Flukt Utdanning

36 De høye asylsøkertallene i 2002 og 2009, da det kom over17 000 hvert av årene, fikk bare begrenset virkning forantallet som de påfølgende årene fikk opphold med fluktsom innvandringsgrunn.

Figur 3.9 Årlig innvandring med flukt som inn-vandringsgrunn. 1 000 personer


12

1990 1995 2000 2005 2010 2015

10

8

6

4

2

0


er tatt med.37 Svingningene må bl.a. ses i sam-menheng med utviklingen i ulike konfliktsituasjo-ner, særlig i områder i og nær Europa, og medendringer i innvandrings- og flyktningpolitikken.Utviklingen på Balkan på 1990-tallet og utviklin-gen i deler av Vest-Asia og Afrika de siste 10–15årene har hatt spesielt stor betydning.

Det må understrekes at tabell 3.1, figur 3.8 ogfigur 3.9 omfatter alle som har innvandret i perio-den, uavhengig av om de fortsatt er bosatt i Norgeeller fortsatt lever. Tallene tar derfor ikke hensyntil at en del innvandrere senere forlater Norgeigjen. Innvandrere med utdanning som innvand-ringsgrunn har høyest sannsynlighet for å utvan-dre, etterfulgt av nordiske innvandrere og ar-beidsinnvandrere. Innvandrere med familie sominnvandringsårsak, og spesielt de som har kom-met på bakgrunn av flukt, har mindre sannsynlig-het for å utvandre.38 En analyse viser at 80 pst. avflyktningene og flere enn 70 pst. av familieinnvan-drerne fortsatt er bosatt i Norge etter 15 år, mens

halvparten av arbeidsinnvandrerne har blitt væ-rende like lenge (se figur 3.10).39 Dette gjelderogså om man kontrollerer for en rekke person-kjennetegn, lokale arbeidsmarkedsforhold og ar-beidsmarkedstilknytning. Overføringsflyktningerhar vært betydelig mindre tilbøyelige til å flytte utenn personer som har fått opphold etter asylsøk-nad.40

3.5 Befolkningssammensetning

Den høye innvandringen siden midten av 1990-tal-let har ført til en kraftig økning i antall personermed innvandrerbakgrunn.41 Ved utgangen av2015 var det 700 000 innvandrere i Norge og150 000 personer som var født i Norge med to inn-vandrerforeldre, dvs. til sammen nesten 850 000personer med innvandrerbakgrunn (se figur3.11). Tilsvarende tall ved inngangen til år 2000var vel 280 000 personer og ved inngangen til 198095 000 personer.

I tillegg til bosatte innvandrere er det personersom kommer til Norge og oppholder seg kortereenn seks måneder, og som dermed ikke blir regis-trert som bosatt i folkeregisteret. Dette gjelderbl.a. sysselsatte på korttidsopphold. I 4. kvartal2015 var det registrert 77 400 slike lønnstakere påkorttidsopphold i Norge, hvorav 45 pst. kom fralandgruppe 2.

Av befolkningen med innvandrerbakgrunnved utgangen av 2015 hadde 475 000 personer, til-svarende 56 pst., bakgrunn fra landgruppe 3. Avdisse hadde 359 000 personer innvandret og116 000 var norskfødte barn av to innvandrere.24 pst. av dem med innvandrerbakgrunn haddebakgrunn fra landgruppe 2 og 20 pst. fra land-gruppe 1. Tabell 3.2 og figurene 3.11 og 3.12 viserutviklingen over tid.

Tall fra SSB viser at det ved utgangen av 2015var bosatt om lag 110 000 personer i Norge somhadde innvandret fra Asia, Afrika og Latin-Ame-rika med flukt som innvandringsgrunn, og ytterli-gere nesten 45 000 personer som var familieinn-

37 1999 er et unntak fra dette. Da fikk mange fra Kosovo kol-lektiv beskyttelse, uten først å ha vært asylsøkere. Disseble registrert som innvandret fra tidspunktet de kom tilNorge.

38 Kornstad, T., Skjerpen, T. & Stambøl, L. (2016). Utvandringblant innvandrere i Norge. Del 2: Analyser basert på mikro-data. Rapporter 27/2016, Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.10 Andel bosatte etter antall år i Norge for ulike innvandringsgrunner. Personer som ankom i perioden 1994–2012 og som var mellom 20 og 65 år ved ankomst. Prosent

Kilde: Kolsrud, D, von Simson, K., Røed, M. & Schøne, P.(2016) Bidrag og belønning – om innvandrere i det norskearbeidsmarkedet. Rapport 2016:04. Institutt for samfunnsfors-kning

0

20

40

60

80

100

2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Arbeid Familie Flukt

Utdanning Ukjent

39 Kolsrud, D, von Simson, K., Røed, M. & Schøne, P. (2016)Bidrag og belønning – om innvandrere i det norske arbeids-markedet. Institutt for samfunnsforskning, Rapport 2016:04.

40 Bratsberg, B., Raaum, B. & Røed, K. (2016). Flyktninger pådet norske arbeidsmarkedet. Søkelys på arbeidslivet 33 (3),185-207.

41 Personer med innvandrerbakgrunn er her definert sominnvandrere (personer som er født i utlandet av to uten-landsfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre) ognorskfødte med to utenlandsfødte foreldre (dvs. to foreldresom er innvandrere). Se kap. 2.4 for mer om begreper ogbetegnelser benyttet i utredningen.


vandrere med tilknytning til denne gruppen (se fi-gur 3.13). Til sammen utgjorde dette i underkantav 155 000 personer, som tilsvarte 31 pst. av alleinnvandrerne med slik landbakgrunn.

Den høye innvandringen gjennom flere år harført til en markert økning i andelen med innvan-drerbakgrunn i yngre aldersgrupper. Andelen un-der 20 år med innvandrerbakgrunn var 16 pst. vedutgangen av 2015. Aldersgruppen 30–34 år haddeden høyeste andelen med innvandrerbakgrunn,med 31 pst. mens denne andelen var 12 pst. ti årtidligere (se figur 3.14). For Oslo var andelen medinnvandrerbakgrunn for denne aldersgruppenkommet opp i 43 pst. ved utgangen av 2015.

Totalt sett er det relativt jevn fordeling mellomkvinner og menn i den årlige innvandringen tilNorge. Av samlet nettoinnvandring i 2015 var52 pst. menn. Andelen menn blant alle innvan-drere bosatt i Norge ved utgangen av 2015 var omlag det samme. Det er imidlertid store forskjellermellom opprinnelsesland. For noen opprinnelses-land, både land som det kommer mange flyktnin-ger fra, og land med mange arbeidsinnvandrere,har det vært en klar overvekt av menn. For en-kelte andre land, der hovedtyngden kommer somfamilieinnvandrere, har det vært en overvekt avvoksne kvinner. En klar overvekt av kvinner blantdem som innvandrer på grunnlag av ekteskap, bi-drar til jevnere kjønnsbalanse, også i grupper derdet først var en overvekt av menn. For eksempelvar det nærmere 80 pst. kvinner blant voksne inn-vandrere fra land utenfor EØS som ble innvilgetfamilieinnvandringstillatelse i 2016.

Figur 3.11 Innvandrere og norskfødte barn av to innvandrere fordelt på landbakgrunn.1 1 000 per-soner1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgruppe.Kilde: Statistisk sentralbyrå

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1970 1980 1990 2000 2010 2015

Landgruppe 1 Landgruppe 2 Landgruppe 3

Figur 3.12 Innvandrere og norskfødte barn av innvandrere.1 1 000 personer1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgruppe.Kilde: Statistisk sentralbyrå


0

50

100

150

200

250

300

350

400

1970 1980 1990 2000 2010 2015

A. Innvandrere

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1970 1980 1990 2000 2010 2015

B. Norskfødte med to innvandrerforeldre


1 Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 3.2 Land med størst innvandring til Norge. Antall innvandrere og norskfødte med innvandrer-foreldre

1980 1990 2000 2010 2016

I alt InnvandrereNorskfødte med

innvandrerforeldre

Landgruppe 1 og 21

Polen 1700 4700 6 300 52 100 105 700 95 700 10 000Litauen - - 300 10 300 41 600 37 400 4 300Sverige 11 000 12 700 23 200 31 200 40 000 37 100 2 800Tyskland 5 900 6 700 9 100 22 900 27 800 24 900 2 900Danmark 14 600 18 500 18 900 19 300 21 800 19 800 1 900Alle land 69 400 85 100 109 000 214 000 372 800 339 400 33 400Landgruppe 3Somalia - 1 400 8 400 25 500 40 100 28 300 11 800Pakistan 6 800 15 500 22 800 31 100 36 000 19 600 16 500Irak - 800 7 700 26 400 31 500 22 200 9 300Vietnam 2 100 8 800 15 400 20 100 22 400 13 600 8 800Filippinene 800 3 400 5 600 13 400 21 900 19 800 2 200Iran 100 5 400 10 400 16 300 20 500 16 500 4 000Eritrea - - 700 5 800 20 700 17 600 3 100Russland - - 3 000 14 900 20 000 17 100 3 000Afghanistan - 300 800 10 500 17 500 14 200 3 300Alle land 25 800 83 200 173 500 338 400 475 400 359 200 116 300

Figur 3.13 Antall personer med flyktningbak-grunn fra Asia, Afrika og Latin-Amerika. 1 000 per-soner


0

20

40

60

80

100

120

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Menn Kvinner

Flukt som innvandringsgrunn

Familietilknytning til flyktning Figur 3.14 Andelen av befolkningen med innvan-drerbakgrunn ved utgangen av 2015 fordelt på al-dersgrupper.1 Prosent1 Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.Kilde: Statistisk sentralbyrå

0

5

10

15

20

25

30

35

0-4

5-9

10-1

4

15-1

9

20-2

4

25-2

9

30-3

4

35-3

9

40-4

4

45-4

9

50-5

4

55-5

9

60-6

4

65-6

9

70-7

4

75-7

9

80-8

4

85-8

990

+



3.6 Framskrivinger av inn- og utvandring

SSB utarbeider annet hvert år befolkningsfram-skrivinger under ulike forutsetninger om denframtidige utviklingen i fruktbarhet, dødelighet,inn- og utvandring og innenlandske flyttinger. Nyeframskrivinger fram til år 2100 ble lagt fram i juni2016.42

I hovedalternativet i de nye framskrivingenehar SSB lagt til grunn at fruktbarheten til kvinnersom ikke er innvandrere, vil holde seg på 2015-nivået med et samlet fruktbarhetstall på 1,7.43

Innvandrerkvinner fra landgruppene 1 og 2 an-slås å ha om lag samme fruktbarhet som den øv-rige befolkningen, mens det samlede fruktbar-hetstallet for innvandrerkvinner fra landgruppe 3stabiliserer seg på 2 fra 2040. SSB legger videre tilgrunn at fortsatt lavere dødelighet for hele befolk-ningen vil føre til en betydelig økning i forventetlevealder, særlig for menn og i første del av fram-skrivingsperioden. Forventet levealder ved fødse-len anslås for menn å øke fra rundt 80 år i dag tilom lag 87 år i 2060 og 91 år i 2100. For kvinner an-slås en tilsvarende økning fra 84 år i dag til rundt89 og 92 år.

I framskrivingene legger SSB til grunn at denframtidige bruttoinnvandringen til Norge fra hverav de tre landgruppene vil avhenge av inntektsni-vået og arbeidsledigheten i Norge sammenliknetmed den landgruppen de kommer fra, antall inn-vandrere fra samme landgruppe som allerede bori Norge (såkalt brohodeeffekt), og det samledefolketallet i de landene landgruppen kommer fra.Sammenhengen mellom bruttoinnvandringen ogdisse faktorene er anslått med statistiske metoderpå grunnlag av den historiske utviklingen i stør-relsene,44 og framskrivingene er gjort i tre alter-nativer basert på ulike sett av forutsetninger omden framtidige utviklingen i inntektsnivå og ar-beidsledighet i Norge sammenliknet med de trelandgruppene, og om befolkningsutviklingenutenom Europa og Nord-Amerika. Bruttout-vandringen fra Norge for hver landgruppe er be-

regnet ved faste utvandringssannsynligheter ba-sert på tall for den siste tiårsperioden før framskri-vingene, og varierer etter alder, kjønn, land-gruppe, botid og om man er innvandrer eller barnav innvandrere.

På bakgrunn av den høye tilstrømningen avasylsøkere høsten 2015 har SSB foretatt en sær-skilt oppjustering av innvandringsanslagene for denærmeste årene for personer med bakgrunn fralandgruppe 3, sammenliknet med det som følgerav de estimerte sammenhengene. I hovedalterna-tivet er denne oppjusteringen på 13 000 personer i2016 og 16 000 personer i 2017 og 2018, etterfulgtav en gradvis utfasing av tillegget fram mot 2027. Ilav- og høyalternativene for innvandring er dissetilleggene hhv. 50 pst. lavere og 50 pst. høyere enni hovedalternativet. Disse justeringene illustrererusikkerheten om den videre utviklingen både iinnvandringen og betydningen av den innvand-ringspolitikken som føres i mottakerlandene, ogav politiske forhold i avsenderlandene, i tillegg tilandre forhold som ikke er ivaretatt i de statistiskeanalysene.

Basert på disse forutsetningene anslås densamlede nettoinnvandringen i hovedalternativet ibefolkningsframskrivingene å øke igjen til nesten38 000 personer i 2016 og 2017, før den avtar til etnivå på i overkant av 25 000 personer gjennomhele resten av framskrivingsperioden fram til 2100(se figur 3.15). Som det framgår av figuren, er detstore forskjeller i utviklingen mellom de ulike inn-vandringsgruppene. Nettoinnvandringen fra land-gruppe 1 anslås å ligge relativt flatt, mens netto-innvandringen fra landgruppe 2 anslås å fortsetteå falle som følge av at inntektsnivået i denne land-gruppen ventes å øke sammenliknet med Norge,samtidig som befolkningen avtar som følge av lavefødselstall og betydelig utvandring. Nettoinnvand-ringen fra landgruppe 3 anslås derimot å øke yt-terligere, til nesten 30 000 personer de førsteårene, så i underkant av 20 000 personer de førsteårene etter 2020, før nettoinnvandringen igjengradvis øker til om lag 25 000 personer per år. An-slagene innebærer at landgruppe 3 står for en sta-dig økende andel av innvandringen gjennom fram-skrivingsperioden (se tabell 3.3).

Det må understrekes at det er svært stor usik-kerhet knyttet til befolkningsframskrivingene.45

Dette går blant annet fram hvis en sammenliknernettoinnvandringen i hovedalternativet i framskri-

42 Cappelen, Å., Skjerpen, T. & Tønnesen, M. (2016). Befolk-ningsframskrivinger 2016-2100: Inn- og utvandring. Økono-miske analyser, 3/2016, Statistisk sentralbyrå.

43 Samlet fruktbarhetstall (SFT) er summen av fruktbarhets-ratene for hvert av alderstrinnene fra 15 til 49 år, og svarertil hvor mange barn en kvinne vil få i gjennomsnitt, gittdisse fruktbarhetsratene, og at hun gjennomlever hele denfruktbare perioden.

44 De statistiske analysene tyder ikke på at brohodeeffektenhar hatt betydning for landgruppene 1 og 2. Det sammegjelder nivået på arbeidsledigheten i landgruppe 3 og stør-relsen på befolkningen i landgruppe 1.

45 Det gjenspeiler at det er svært usikkert hvor mange perso-ner som kommer til Norge i årene framover. En illustrasjonpå dette er den uventede økningen i antall asylsøkere høs-ten 2015 og den påfølgende lave antallet søkere i 2016 somhar ligget betydelig under prognosene.


vingene med nettoinnvandringen i alternativenemed høy og lav innvandring (se figur 3.16). Menshovedalternativet gir en årlig nettoinnvandring påom lag 25 000 personer gjennom det meste avframskrivingsperioden, gir høy- og lavalternati-vene en nettoinnvandring på hhv. mer enn 90 000og under 6 000 personer mot slutten av perioden.

I hovedalternativet øker den samlede befolk-ningen i Norge fra 5,2 mill. ved utgangen av 2015til nesten 8,5 mill. i slutten av beregningsperioden.Framskrivingene viser en sterk økning i befolk-ningen med innvandrerbakgrunn framover. I ho-vedalternativet er andelen av befolkningen somenten er innvandrere selv eller født i Norge medto innvandrerforeldre, anslått å øke fra 850 000

personer ved utgangen av 2015 til vel 2 mill. i 2050og videre til vel 3 mill. i år 2100 (se figur 3.17).Regnet som andel av befolkningen tilsvarer detteen økning fra 16 pst. til 31 pst. i 2050 og 36 pst. i år2100. Med de anslagene som er lagt til grunn, vilom lag én av åtte i befolkningen med innvandrer-bakgrunn ha landbakgrunn fra landgruppe 3 i2100. Mens norskfødte barn av innvandrerfor-eldre utgjorde knapt én av ti i befolkningen medinnvandrerbakgrunn i 2015, anslås andelen å ut-gjøre i underkant av én av tre i 2100.

For å illustrere den isolerte betydningen avinnvandring for veksten i folketallet framover, kanman også sammenlikne hovedalternativet med enhypotetisk framskriving der det verken er inn-

Figur 3.15 Årlig nettoinnvandring fordelt etter landbakgrunn1, registrert og framskrevet (hovedalter-nativet). 3-års gjennomsnitt. 1 000 personer1 Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.Kilde: Statistisk sentralbyrå

-10

0

10

20

30

40

50

1968 1980 1995 2010 2025 2040 2055 2070 2085 2100

Samlet innvandring Landgruppe 1 Landgruppe 2 Landgruppe 3 Ikke innvandrerbakgrunn


Tabell 3.3 Nettoinnvandring etter landbakgrunn, registrert og framskrevet (hovedalternativet). Gjen-nomsnittlig antall personer per år

2000–09 2010–15 2016–19 2020–39 2040–2100

Landgruppe 1 4 000 6 500 2 800 4 700 4 000

Landgruppe 2 6 700 17 500 7 000 3 800 1 300

Landgruppe 3 12 600 17 500 26 800 19 500 23 900

Ikke innvandrerbakgrunn -1 000 -1 000 -1 700 -1 700 -3 100

I alt 22 200 40 700 34 900 26 200 26 100


eller utvandring, mens dødelighet og fruktbarheter som i middelalternativet. Figur 3.18 viser atdersom det ikke skjer noen videre inn- eller ut-vandring fra og med 2016, vil folkemengden pas-sere en topp på vel 200 000 flere enn i dag i 2035,for så å falle til om lag 4,3 mill. mennesker i 2100.Til sammenlikning vil folkemengden i hovedalter-

nativet nå 8,5 mill. mennesker i 2100. Den forven-tede inn- og utvandringen bidrar isolert sett, di-rekte og indirekte, til at Norges befolkning i 2100vil telle nær 3,3 mill. flere enn i dag, og nær dob-belt så mange som det ville ha vært i 2100 uten vi-dere inn- og utvandring.

Utover andelen med innvandrerbakgrunn,som er antatt å øke framover, vil en økende andelav befolkningen ha deler av sin familiebakgrunnfra andre land enn Norge, uten at de regnes med ibefolkningen med innvandrerbakgrunn. Dette erpersoner som har svært forskjellig innvandrings-bakgrunn (se kap. 2.4). Gruppen omfatter bl.a.utenlandsfødte med én norskfødt forelder, norsk-fødte med én utenlandsk forelder, utenlandsfødtemed to norskfødte foreldre og alle norskfødtemed norske foreldre og utenlandske bestefor-eldre. Ingen av disse kategoriene er spesifisert ibefolkningsframskrivingene til SSB. Det må ses isammenheng med at det ikke er uproblematisk åta stilling til hvilke grupper utover innvandrere ogderes norskfødte barn som burde inngå i katego-rien «befolkning med innvandrerbakgrunn» ogkomme fram særskilt i beregningene. SSB publi-serer imidlertid statistikk og analyser over en-kelte av innvandringskategoriene.46

Figur 3.16 Nettoinnvandringen, registrert og framskrevet i tre alternativer. 1 000 personer


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1980 2010 2040 2070 2100

Hovedalternativ Lav innvandring Høy innvandring

Figur 3.17 Befolkning med innvandrerbakgrunn, registrert og framskrevet (hovedalternativet).2

1 Se kap. 2.4. for definisjon av landgrupper.2 Ved utgangen av året unntatt for 1970 og 1980.Kilde: Statistisk sentralbyrå

A. Innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre. 1 000 personer

Innvandrere Norskfødte med to innvandrerforeldre

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1970 2000 2030 2060 2100

B. Landgrupper.1 Prosent av samlet befolkning


0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

1970 2000 2030 2060 2100

46 Dzamarija, M. (2014). Oversikt over personer med ulik gradav innvandringsbakgrunn. Rapporter 16/2014, Statistisksentralbyrå.


3.7 Oppsummering

– Antall internasjonale migranter på verdensba-sis har økt raskt siden årtusenskiftet. Største-delen av internasjonal migrasjon er knyttet tilarbeid eller familie, og mennesker på flukt ut-gjør en relativt begrenset del, men også slik mi-grasjon har vokst betydelig.

– Europa har opplevd en historisk stor tilstrøm-ning av asylsøkere og andre migranter de sisteårene. Over 1,2 mill. personer søkte asyl i EU-land i 2015, mer enn dobbelt så mange som i2014 og det høyeste antallet som er registrert.I 2016 har det vært en viss nedgang, men antal-let er fortsatt høyt i enkelte land.

– I Norge har det vært en klar økning i innvand-ringen de siste tjue årene. Den største enkelt-hendelsen er utvidelsen av EØS i 2004 somførte til en kraftig økning i arbeidsinnvand-ringen. Samtidig har innvandringen fra land iAsia og Afrika økt jevnt siden slutten av 1990-tallet.

– I løpet av noen måneder høsten 2015 økte til-strømningen av asylsøkere til Norge kraftig, ogpå årsbasis ble antallet asylsøkere nær tre-doblet fra 2014 til 2015. Asylsøkere fra Syria, et-terfulgt av afghanere, irakere og eritreere, stofor tre av fire asylsøknader i 2015. I 2016 har an-tall asylsøkere gått betydelig ned og er på detlaveste nivået på tjue år.

– Det er foreslått og gjennomført en rekke inn-stramminger og kontrolltiltak for å redusereantall asylsøkere siden høsten 2015. Videre erdet satt i verk tiltak for å kunne håndtere detøkte antallet beboere i asylmottak, redusereventetiden og legge mer vekt på aktivitet og an-svar for beboerne. Dessuten er det satset myepå raskest mulig bosetting i kommuner overhele landet av dem som blir innvilget opphold,og ventetiden er noe redusert. Så langt har til-takene vært gjennomført innenfor rammen aveksisterende ordninger for asylsaksbehand-ling, mottak og bosetting. Et høyt antall asylsø-kere og flyktninger gjennom flere år vil imidler-tid innebære betydelige utfordringer for disseordningene.

– Sammensetningen av den norske befolkningenhar endret seg markert som følge av den økteinnvandringen. Ved utgangen av 2015 haddenesten 850 000 personer innvandrerbakgrunn,en tredobling siden årtusenskiftet. I overkantav halvparten av disse personene hadde bak-grunn fra Asia, Afrika mfl., mens én av firehadde bakgrunn fra EU-landene i Sentral- ogØst-Europa. Asylsøkere kommer først med istatistikken over innvandrere når de har fåttoppholdstillatelse.

– Hvordan innvandringen til Norge og resten avEuropa vil utvikle seg framover, både når detgjelder årsak og omfang, er svært usikkert. Ide nyeste befolkningsframskrivingene fra juni2016 forventer SSB en nedgang i nettoinnvand-ringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europaog en økning i nettoinnvandringen fra land iAsia, Afrika mfl. Over tid vil den samlede inn-vandringen bidra sterkt til befolkningsveksten,både direkte gjennom gruppen utenlandsfødteog indirekte gjennom deres norskfødte etter-kommere.

Figur 3.18 Betydningen av migrasjon for befolk-ningsutviklingen i hovedalternativet i befolk-ningsframskrivingen. 1 000 personer


0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

8 000

9 000

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095

Samlet folkemengde i hovedalternativet Samlet folkemengde uten migrasjon

Samlet bidrag fra migrasjon


Kapittel 4

Utdanning, kompetanse og opplæring

4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å

[…] analysere og vurdere om gjeldende […]kvalifiseringstiltak, utdanningstilbud […] erhensiktsmessig utformet og dimensjonert i ensituasjon der flyktninger og deres familieutgjør en stor andel av innvandringen.

Dette kapitlet gir en oversikt over utdanningsni-vået til innvandrere og deres etterkommere og de-res deltakelse og resultater i utdanning og andreopplæringsaktiviteter. Kapitlet identifiserer en delutfordringer og barrierer i gjeldende ordninger,og ser på den samfunnsøkonomiske lønnsomhe-ten av utdanningstiltak rettet mot voksne flyktnin-ger. Formålet med kapitlet er å gi et grunnlag forutvalgets vurderinger og anbefalinger innenforkompetanseområdet.

To sentrale elementer i utvalgets mandat er til-lit og sysselsetting. Utvalget skal belyse hvordaninnvandring påvirker tillit og sysselsetting, og vur-dere om myndighetenes virkemiddelapparat erhensiktsmessig.

Det finnes mye forskning som belyser sam-menhengen mellom kompetanse og sysselsetting.Det er lite kontroversielt at kunnskap og ferdig-heter gjør arbeidskraften mer produktiv.1 Kompe-tanse ser også ut til å være en faktor som genereltbidrar til å øke individers tillit til samfunnet rundtdem.2 En studie av innvandreres etterkommere ieuropeiske land, inkludert Norge, finner at derestillit er høyt korrelert med utdanningsnivået.3 Ut-danningssystemet er myndighetenes viktigste vir-

kemiddel for å påvirke befolkningens kompe-tanse, og dermed et virkemiddel som kan bidra tilå opprettholde tillit og sysselsetting og fremmesosial utjevning i en situasjon med fortsatt høyinnvandring.

I et livsløpsperspektiv er det av flere årsakerlønnsomt å investere mye i opplæring tidlig i li-vet.4 Tapet av verdiskaping under opplæring erlite tidlig i livet, læringsevnen er størst tidlig i li-vet, læring tidlig i livet fremmer mer læring, og pe-rioden med avkastning blir lengre jo tidligere opp-læringen er gjennomført. Læring tidlig i barndom-men ser ut til å være spesielt viktig når det gjelderspråklige ferdigheter og leseferdigheter samt so-sioemosjonelle ferdigheter som utholdenhet. Forminoritetsspråklige barn og barn som vokser oppmed lite utdanningsressurser hjemme, vil kom-penserende tiltak tidlig i livet være viktig.

Samfunnet kan høste betydelige gevinster avat barn som innvandrer og etterkommere av inn-vandrere får en god utdanning. Den samfunnsøko-nomiske kostnaden ved at barn som kommer somflyktninger til Norge, ikke får en fullverdig skole-gang, er beregnet til 3,8 mill. 2015-kroner per indi-vid, eller illustrasjonsmessig opp mot 27 mrd. krdersom alle de 7 000 barna som kom i 2015, fåropphold og mangelfull utdanning.5 For øvrige inn-vandrere og etterkommere av innvandrere erkostnaden beregnet til 2,6 mill. kr per barn.6 Deberegnede kostnadene er relatert til at mangelfullutdanning gir dårligere tilknytning til arbeidsmar-kedet. I tillegg kommer ikke-verdsatte kostnaderknyttet til forhold som tillit, samfunnsdeltakelseog sosial mobilitet.

1 En oversikt finnes i Salvanes, K. G. (2012). Hva lærte vi påskolen i dag? Samfunnsøkonomen nr. 9 2012.

2 Huang, J., Maassen van den Brink, H. & Wim, G. (2009). Ameta-analysis of the effect of education on social capital.Economics of Education Review, Elsevier, 28(4), 454–464.

3 Ljunge, M. (2014). Trust issues: Evidence on the intergene-rational trust transmission among children of immigrants.Journal of Economic Behavior & Organization, 106, oktober2014, 175–196.

4 Heckman, J.J. (2008). Schools, skills and synapses. Econo-mic Inquiry 46 (3), 289–324.

5 Berg, S. L., Bjørnstad, R., Gran, B., Kostøl, F., Sønsterud-bråten, S. & Kindt, K. (2016). Kostnader ved mangelfullutdanning av asylsøkere og flyktninger. Rapport nr. 32-2016,Samfunnsøkonomisk analyse AS og Fafo.

6 Berg, S.L., Bjørnstad, R., Gran, B. & Kostøl, F. (2016). Kost-nader ved mangelfull utdanning av barn med innvandrer-bakgrunn. Rapport nr. 36-2016 Samfunnsøkonomisk ana-lyse AS.


Mens arbeidsinnvandrere kommer til Norgefordi kompetansen deres er etterspurt, opplevermange flyktninger og familieinnvandrere at utdan-ningen de har med seg fra utlandet, ikke verdset-tes i det norske arbeidsmarked. En studie viserf.eks. at avkastning av ett år ekstra utdanning ertre ganger så høy for innfødte som for «ikke-vest-lige» innvandrere med utdanning fra fødelandet.7

Jobbutsiktene er langt bedre for dem som tar ut-danning i vertslandet. Dette bekreftes av studierbåde fra Norge8 og fra Danmark9 (se nærmereomtale i kap. 5.2.4). Noen studier tyder også påstore sysselsettingsgevinster ved å få en uten-landsk utdanning komplettert og formelt godkjenti vertslandet.

I sum tyder dette på at kompetanse som eropparbeidet i utenlandske utdanninger, ofte ikkeer direkte overførbar over landegrenser, mentrenger å «oversettes» og suppleres for å bli tatt ibruk i et annet land. Personer som innvandrersom voksne, har per definisjon gått glipp av et or-dinært utdanningsløp i vertslandet, fordi dette ihovedsak er lagt til barne- og ungdomsårene.Flyktninger vil i tillegg ofte ha måttet avbryte sittutdanningsløp i hjemlandet. Begge disse forhol-dene tilsier at flyktninger som ankommer sent iungdomstiden eller som voksne, kan ha behov fornoe ekstra tilrettelegging dersom det er ønskeligat de tar utdanning i Norge.

4.2 Innvandreres utdanningsnivå og ferdigheter

Utdanningsmessig er innvandrerbefolkningenmer polarisert enn den øvrige befolkningen. Deter en større andel med høyere utdanning blantinnvandrere enn blant befolkningen ellers, menogså en større andel med lav utdanning.

Innvandringens direkte effekt på utdan-ningsnivået til befolkningen i Norge er illustrert iFigur 4.1 A. Innvandring har økt både antallet ogandelen med lav utdanning (grunnskole eller la-vere). Økningen av høyt utdannede har likevelvært større både absolutt og relativt. Innvandring

har bidratt til å øke antall personer med mellomut-danning (videregående nivå), men også til atdenne mellomutdanningsgruppen er blitt relativtsett mindre i Norge.

Figur 4.1 B viser innvandreres utdanningsnivåi mer detalj. Merk at utdanningen kan være tatt iutlandet eller i Norge. Hele 15 pst. av innvan-drerne har mer enn fire års høyere utdanning(mastergrad, doktorgrad osv.), mot snaue 8 pst. avden øvrige befolkningen. Det er store forskjellermed hensyn til innvandringsgrunn. Arbeidsinn-vandrere har langt høyere utdanningsnivå ennflyktninger, og det er relativt store forskjeller mel-lom flyktninger fra ulike opprinnelsesland.

Kjønnsforskjellene i utdanning i innvandrerbe-folkningen er om lag som i den øvrige befolknin-gen. Flere menn enn kvinner har videregåendesom høyeste utdanning, mens flere kvinner ennmenn har universitets- eller høyskoleutdanning.

Etterkommere av innvandrere utgjør fortsatten forholdsvis liten gruppe av befolkningen over16 år. De er sterkt overrepresentert blant master-gradsutdannede, men for øvrig er utdannings-nivået i denne gruppen noe lavere enn for innvan-drere. Dette gjelder selv om det tas hensyn til atetterkommerne er relativt unge. Årsaken er at nyeinnvandrere har mer utdanning enn de som komtidligere, ikke at etterkommerne har lavere utdan-ning enn sine foreldre. Snarere tvert om viserforskning at utdanningsnivået er langt høyereblant etterkommerne enn blant deres foreldre.10

Denne utdanningsmobiliteten er høyest blantkvinner.

Norge har relativt flere høyt utdannede uten-landsfødte enn det som er vanlig i OECD, og ogsånoe flere lavt utdannede.11 I hele OECD har detvært en vekst i andelen høyt utdannede utenlands-fødte siden 2000. Økningen har ikke vært spesieltsterk i Norge. Denne trenden har pågått i minst 40år i de største mottakerlandene i OECD, og hen-ger sammen med «pull»-faktorer i form av tekno-logisk utvikling som favoriserer høyt utdannet ar-beidskraft. Trenden kan ikke generaliseres til åomfatte «push»-basert migrasjon som følge avkrig og katastrofer, slik som den pågående innvan-dringsbølgen fra Midtøsten og Afrika til Europa.12

7 Hardoy, I. & Schøne, P. (2011). Returns to Pre-ImmigrationEducation for Non-Western Immigrants: Why so low? Edu-cation Economics 19 (1), 1–25.

8 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2016). Flyktninger pådet norske arbeidsmarkedet, Søkelys på arbeidslivet 33 (3),185–207.

9 Arendt, J.N., Pohl Nielsen, C. & Jakobsen, V. (2016). TheImportance Of Origin And Destination Country Skills ForLabour Market Attachment Of Immigrants From Pakistan,Iran And Turkey, Nordic Journal of Migration Research 6(2), 72–80.

10 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2014). Immigrants,Labour Market Performance and Social Insurance. TheEconomic Journal, 124 (580), F644–683.

11 Arslan, C., Dumont, J.-C., Kone, Z., Moullan, Y., Ozden, C.,Parsons, C. & Xenogiani, T. (2014). A New Profile ofMigrants in the Aftermath of the Recent Economic Crisis.OECD Social, Employment and Migration Working Papers,No. 160, OECD Publishing.


Figur 4.1 Utdanningsnivå 2015.1 A: I befolkningen med og uten innvandrere og etterkommere (antall i 1 000 og prosent). B: Etter innvandringsgrunn og landbakgrunn (prosent)1 Figuren omfatter ikke asylsøkere. Utdanningsnivået blant disse er ikke kjent, men et kartleggingsverktøy til bruk i mottak er

under utvikling. Manglende utdanningsopplysninger for innvandrere er beregnet, jf. Steinkellner, A. (2015). Befolkningens ut-danningsnivå, manglende opplysninger om innvandrere 2013, Notater 2015/26, Statistisk sentralbyrå


0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

Befolkningen medinnvandrere og etterkommere

Befolkningen uteninnvandrere og etterkommere

A. Norges befolkning 16 år og over, absolutte tall og prosent

Høyere utd. Videregående

Grunnskole eller lavere

26,1%26,8 %

40,8 %42,0 %

32,1 %

31,0 %

0102030405060708090

100

Innv

andr

ere

Øvrig

befo

lkning

Arbeid

Familie

Flukt

Iran

Irak

Syria

Afgha

nista

n

Eritre

a

Somali

a

B. Innvandrere 16 år og over, etter innvandringsgrunn og fra utvalgte land, prosent

Ingen utdanning Grunnskole Videregående

Høyere utd., kort Høyere utd., lang

Figur 4.2 Leseferdigheter målt i antall poeng på OECDs PIAAC-undersøkelse

Kilde: OECD (2013). OECD Skills Outlook 2013. First results from the survey of adult skills. OECD Publishing, tabell A.3.1 og A.3.15

0

10

20

30

40

50

60

70

B. Forskjell i leseferdigheter mellom majoritetsspråklige innenlandsfødte og minoritetsspråklige utenlandsfødte

Justert for alder, kjønn, utdanningsnivå, yrke og sosioøkonomisk bakgrunn Ujustert

0

50

100

150

200

250

300

A. Leseferdigheter, utenlandsfødte

Utenlandsfødte Minoritetsspråklige utenlandsfødte

Estlan

d

Irlan

d

Italia

USA

Tysk

land

Østerri

ke

Canad

a

Gjenno

msn

itt

Frank

rike

Austra

lia

Neder

land

Danm

ark

Norge

Sverig

e

Finlan

d

Austra

lia

Irlan

d

Estlan

d

Canad

a UK

Østerri

ke

Gjenno

msn

itt

Neder

land

Norge

Tysk

land

Finlan

d

USA

Danm

ark

Sverig

e

Frank

rike

Italia


Mens norskfødte voksne skårer relativt høytpå internasjonale målinger av ferdigheter, skårerutenlandsfødte i Norge på nivå med gjennomsnit-tet for utenlandsfødte i andre OECD-land som del-tok i PIAAC-undersøkelsen av voksnes ferdig-heter (Figur 4.2 A). Innvandring bidrar isolert setttil å redusere det gjennomsnittlige ferdighetsni-vået i landet. Ferdighetene er målt gjennom entest som utføres på landets hovedspråk (norsk iNorge).

Gapet i leseferdigheter mellom utenlandsfødteog den øvrige befolkningen varierer mye i ulikeland. Fordi utenlandsfødte i mange land harsamme morsmål som landet de har flyttet til, illu-streres dette gapet best når sammenlikningengjøres mellom innenlandsfødte med norsk (lan-dets hovedspråk) som morsmål og utenlandsfødtemed et annet morsmål enn landets hovedspråk(figur 4.2 B). Figuren viser både forskjell i antallpoeng på OECDs PIAAC-undersøkelse og for-skjell når det er forsøkt justert for at de to grup-pene har ulik sammensetning med hensyn tilkjønn, alder, utdanningsnivå og sosioøkonomiskbakgrunn. Figuren viser at Norge er blant lan-dene med størst ferdighetsforskjeller i utenlands-fødtes disfavør, spesielt når det tas hensyn til ut-danningsnivå osv. Det kan være andre forholdsom påvirker ferdighetsgapet mellom utenlands-fødte og den øvrige befolkningen, og som figurenikke tar hensyn til, som botid, språklig nærhet,land med verdensspråk, innvandringsgrunn osv.PIAAC-undersøkelsen kan ikke svare på om desvake norske tallene skyldes slike uobservertefaktorer, eller om de skyldes at Norge (og øvrigenordiske land) lykkes dårlig med å utvikle uten-landsfødtes ferdigheter.

4.3 Innvandreres deltakelse og resultater i utdanningssystemet

4.3.1 Forskjeller i utdanningsnivå

Deltakelse og resultater i utdanningssystemet harbetydning for integrering av innvandrere og ikkeminst innvandreres barn. Innvandrere deltar min-dre i utdanning enn den øvrige befolkningen, avulike årsaker. I underkant av hver fjerde voksneinnvandrer (22–66 år) har fullført en utdanning iNorge.13 Andelen med norsk utdanning varierer

fra over 50 pst. for innvandrere fra Vietnam, Chileog Sri Lanka, via 30–40 pst. for somaliere og afg-hanere og 20 pst. for eritreere til 6 pst. for polak-ker.

Figur 4.3 viser utdanningsnivået til voksneflyktninger i Norge som ble bosatt henholdsvissom voksne og som barn, delt inn etter hvorvidtutdanningen er tatt i utlandet eller i Norge. Figu-ren viser at nesten alle som ble bosatt som barn,har en utdanning fra Norge, og at omtrent likemange har grunnskole, videregående og høyereutdanning. Blant dem som ble bosatt som voksne,er det relativt få som har tatt en utdanning iNorge. Det er minst dobbelt så mange som har ut-danning fra utlandet, innenfor hvert utdan-ningsnivå.

Siden 1990 har det innvandret om lag 150 000barn (under 18 år) til Norge. Ved inngangen til2016 bodde det om lag 200 000 innvandrere og et-terkommere i Norge som var under 20 år (se kap.3.5). Barn og unge fra familier med bakgrunn fraland i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) har gjen-nomgående høyere utdanningsambisjoner og job-ber hardere og mer målbevisst enn medelevene.14

For barn og unge er grunnskoleutdanning obliga-torisk. Figur 4.4 viser at innvandrere deltar min-dre enn etterkommere og den øvrige befolknin-

12 Ehrlich, I. & Kim, J. (2015). Immigration, Human CapitalFormation, and Endogenous Economic Growth. Journal ofHuman Capital, 9 (4), 518 – 563.

13 Steinkellner, A. (2015). Befolkningens utdanningsnivå ogarbeidsmarkedsstatus. Rapporter 11/2015, Statistisk sentral-byrå.

Figur 4.3 Flyktninger1 25–66 år, etter alder ved bosetting, utdanningsnivå og fullføringsland. Pro-sent1 Figuren inkluderer familiegjenforente til flyktninger.Kilde: Statistikk fra Statistisk sentralbyrå, bearbeidet av utval-get

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Bosatt etter fylte 18 år Bosatt før fylte 18 år

Grunnskole eller mindre fra utlandet Grunnskole, Norge

VGO, utlandet VGO, Norge

Høyere utd., utlandet Høyere utd., Norge

Ukjent utdanning


gen i ikke-obligatorisk utdanning. Dette blir nær-mere omtalt nedenfor.

4.3.2 Barnehage

Forskning fra Norge gir grunn til å anta at barne-hage er et effektivt kompenserende tiltak for barnmed lavt utdannede foreldre og minoritetsspråk-lige barn, både med hensyn til videre utdanningog tilknytning til arbeidsmarkedet senere i livet.15

Barn i alderen 1–5 år har rett til barnehageplass.Retten gjelder ikke barn i asylmottak, men det gistilskudd til kommunene for plass i barnehage forasylsøkende fire- og femåringer. I 2016 ble til-skuddsordningen utvidet til å gjelde gratis kjerne-tid for to- og treåringer med innvilget oppholdstil-latelse som blir boende i asylmottak. En kartleg-ging fra 2015 (før den store tilstrømningen av asyl-

søkere) tyder på at de aller fleste fire- og femårin-ger i asylmottak får barnehageplass. I kommunerder det generelt er for liten barnehagekapasitet,har det gjerne vært ventetid.16 Ved årsskiftet2015/2016 så det ut til at så å si alle fire- og fem-åringer i ordinært mottak hadde tilbud om plass ibarnehage, på tross av det store antallet asyl-søkere og flyktninger.17

Figur 4.4 A viser at barnehagedeltakelsenblant barn med innvandrerbakgrunn18 har økt re-lativt mye de siste årene, men at den fortsatt er la-vere enn for øvrige barn. Dette skyldes spesieltlav deltakelse i de yngste aldersgruppene. Defleste foreldre som ikke søker barnehageplass forbarnet, oppgir som årsak at de mener det er bestfor barnet å være hjemme med foreldrene, eller atén av foreldrene uansett er hjemme. Innvandrere

14 Lauglo, J. (2010). Unge fra innvandrerfamilier og sosialkapital for utdanning. Kunnskapsoversikt, Norgesforskningsråd.

15 Havnes, T. & Mogstad, M. (2011). No Child Left Behind:Subsidized Child Care and Children’s Long-Run Outcomes.American Economic Journal: Economic Policy, 3 (2), 97–129. Drange, N. & Telle, K. (2015). Promoting integrationof immigrants: Effects of free child care on child enroll-ment and parental employment. Labour Economics 34, 26–38.

Figur 4.4 Deltakelse i ikke-obligatorisk utdanning etter innvandrerbakgrunn. A: Barnehage, B: Videregå-ende opplæring, C: Høyere utdanning

Kilder: A: Kunnskapsdepartementet, B og C: Statistisk sentralbyrå

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2010 2011 2012 2013 2014 2015

B. Deltakelse i videregående opplæring 2010 – 2015.

Prosent av 16 – 18-åringer

Befolkningen i alt Innvandrere

Etterkommere

C. Deltakelse i høyere utdanning, etter alder og innvandrerbakgrunn,

2015. Prosent av alderskull.

Etterkommere Øvrig befolkning

Innvandrere Flyktninger

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2007 2015

A. Deltakelse i barnehage, etter minoritetsbakgrunn, 2007 og 2015.

Prosent av 1 – 5-åringer

Minoritetsspråklige barn Øvrige barn

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

20 22 24 26 28 30 32 34

16 Berg, B. & Tronstad, K.R. (2015). Levekår for barn i asylsø-kerfasen. NTNU Samfunnsforskning, Trondheim.

17 Kilde: Kunnskapsdepartementet18 Barnehagestatistikken har andre definisjoner av innvander-

bakgrunn enn den øvrige statistikken. Den er beregnet utfra barnehagenes innrapportering av antall barn med annetmorsmål enn norsk, samisk, dansk, svensk og engelsk.Dette tallet divideres på antall innvandrere og etterkom-mere i samme alder med landbakgrunn fra land i tilsva-rende språkgrupper. Minoritetsspråklige barn utgjorde 13prosent av alle barn i barnehagen i 2013.


er sterkt overrepresentert blant kontantstøttemot-takere (se omtale av denne i kap. 6.3.4). I lavinn-tektshusholdninger er det også en del foreldresom oppgir at barnehage er for dyrt.19 Gratis kjer-netid og aktive rekrutteringstiltak rettet mot inn-vandrere, øker deltakelsen.20 Gratis kjernetid forfamilier med lav inntekt er nylig innført i hele lan-det. Fordi ordningen innebærer at familier rett un-der inntektsgrensen står overfor høy marginal-skatt, er den blitt kritisert for å utgjøre en muligfattigdomsfelle. Ordningen skal effektevalueres.Det er også innført et tak for hvor stor andel av fa-miliens inntekt som kan brukes på foreldrebeta-ling i barnehage. Det gjenstår å se om de nye ord-ningene vil øke barnehagedeltakelsen blant barnmed innvandrerbakgrunn.

4.3.3 Grunnskole

Kunnskapsnivået som barn og unge har med segut av grunnskolen, har stor betydning for videreutdanning og arbeid. Grunnskoleopplæring erobligatorisk for barn i alderen 6–16 år, også forbarn i asylmottak.21 Undersøkelser foretatt førden store tilstrømningen av asylsøkere i 2015, vi-ser at barn i grunnskolealderen får skoleplassraskt etter ankomst i ordinære mottak.22 Etter dethøye antallet asylsøkere høsten 2015 var det endel utfordringer knyttet til blant annet at mangebarn bodde i transittmottak, der oppholdet skullevære midlertidig, men i noen tilfeller ble mer lang-varig. I løpet av våren 2016 var de aller fleste(98 pst.) kommet i opplæring, ifølge Utdannings-direktoratets spørring til kommunene fra mai2016.

Elever med annet morsmål enn norsk og sa-misk har rett til særskilt språkopplæring inntil dekan tilstrekkelig norsk til at de kan følge den van-lige undervisningen. Denne retten gjelder ogsåvoksne. Alle kommuner tilbyr særskilt språkopp-læring til barn på asylmottak.23

Det er lovlig å organisere innføringstilbud fornyankomne elever i egne grupper, klasser ellerskoler i inntil to år. Effekten av slike tilbud på elev-enes læring er ikke undersøkt. Eleven og elevensforeldre kan takke nei til et slikt innføringstilbud.Eleven skal da gå i en vanlig klasse.

I de fleste land har innvandrere svakere skole-prestasjoner enn ikke-innvandrere. I Norge er for-skjellen i innvandreres disfavør noe større enn igjennomsnittet for OECD-landene, også når det erforsøkt justert for at innvandrere i ulike OECD-land har ulike sosioøkonomisk bakgrunn.24 Dettekan tyde på at norsk skole har en del svakheternår det gjelder opplæring av innvandrere. OECDhar på bakgrunn av forskning formulert enkelteanbefalinger på dette området:25

– Prioritere tidlig innsats, spesielt fjerne barrie-rer mot deltakelse i barnehage.

– Sørge for god språkopplæring til alle innvan-drere, både foreldre og barn. For barn som er iskolealder og som trenger språkundervisning,anbefales det å organisere dette i tillegg til –ikke i stedet for – den vanlige undervisningen.

– Integrere nyankomne elever i ordinær under-visning så raskt som mulig. Det er dårlige erfa-ringer med atskilte klasser for innvandrere ifagundervisning.

– Unngå sterk konsentrasjon av innvandrere påfå skoler.

– Sørge for at alle lærere har kompetanse i å un-dervise innvandrerelever.

Ulike studier fra Norge finner varierende betyd-ning av innvandrerbakgrunn på skoleresultatene,og en del studier konkluderer med at innvandrer-bakgrunn i seg selv ikke har noen betydning forskoleprestasjoner når det tas hensyn til foreldre-nes utdanningsnivå, inntekt mv.26

Figur 4.5 viser et samlemål på elevenes karak-terer ved avslutningen av grunnskolen (grunn-skolepoeng) og hvordan dette varierer med inn-vandrerbakgrunn. Forskjellene illustrerer atgrunnskolen ikke fullt ut kompenserer for de ut-danningsmessige ulempene mange innvandrere-

19 Moafi, H. & Bjørkli, E.S. (2011). Barnefamiliers tilsynsord-ninger, høsten 2010. Rapporter 34/ 2011, Statistisk sentral-byrå.

20 Bråten, B., Drange, N., Haakestad, H. & Telle, K. (2014).Gratis kjernetid i barnehager. Sluttrapport. Fafo-rapport2014:44.

21 Retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsyn-lig at barnet skal være i Norge i mer enn 3 måneder. Plik-ten inntrer når oppholdet har vart i 3 måneder.

22 Berg, B. & Tronstad, K. R. (2015). Levekår for barn i asylsø-kerfasen. NTNU Samfunnsforskning, Trondheim; Bach-mann, K. Bergem, B. G. & Hervik, A. (2015). Grunnskole-opplæring til barn og unge som bor i asylmottak og omsorgs-sentre. Rapport nr. 1516, Møreforskning.

23 Berg, B. & Tronstad, K.R. (2015). Levekår for barn i asylsø-kerfasen. NTNU Samfunnsforskning, Trondheim.

24 Se figur II.3.4 og II.3.8 i OECD (2013). PISA 2012 Results:Excellence Through Equity. Giving Every Student TheChance To Succeed. (Volume II) OECD Publishing; og figurI.7.4 i OECD (2016f). PISA 2015 Results (Volume I): Excel-lence and Equity In Education. OECD publishing.

25 OECD (2015). Immigrant Students at School: Easing theJourney towards Integration. OECD Publishing.

26 Lauglo, J. (2010). Unge fra innvandrerfamilier og sosialkapital for utdanning. Kunnskapsoversikt, Norgesforskningsråd; Bakken, A. (2010). Prestasjonsforskjeller iKunnskapsløftets første år – kjønn, minoritetsstatus og forel-dres utdanning. NOVA Rapport 9/2010.


lever har med seg inn i skolen. Særlig har flyktnin-ger svake skoleresultater. Det gjelder også demsom kom til Norge før skolestart (botid 10 år ellermer i figur 4.5 B). Dette kan tyde på at de kom-penserende tiltakene som settes inn for nyan-komne innvandrere for å sikre dem fullverdig sko-legang, ikke har den ønskede effekten. De sam-funnsøkonomiske kostnadene dette kan medføre,er omtalt innledningsvis i kapitlet (se kap. 4.1).

Elever som er født i Norge (etterkommere),har langt bedre skoleresultater enn de som harinnvandret. Kjønnsforskjellene i grunnskolepoengi denne gruppen er omtrent som i elevgruppenuten innvandrerbakgrunn.

Personer over 16 år som er innvilget opp-holdstillatelse, har rett til grunnskoleopplæringfor voksne dersom de har behov for det og ikkehar rett til videregående opplæring (se nedenfor).Denne retten gjelder også asylsøkere mellom 16og 18 år dersom det er sannsynlig at de skal værei Norge i mer enn tre måneder. Ifølge Utdannings-direktoratet mangler fylkeskommunene oversiktover opplæringsstatusen til 40 pst. av disse barna.Grunnskole og videregående opplæring forvaltesav henholdsvis kommune og fylkeskommune, ogbarna kan risikere å gå uten opplæringstilbud der-som ikke kommunen og fylkeskommunen samar-beider godt.

Av de nesten 6 500 deltakerne i ordinærgrunnskoleopplæring for voksne skoleåret 2014/2015 var hele 92 pst. innvandrere.27 Grunnskole-opplæringen er likevel i flere sammenhenger blittvurdert som dårlig tilpasset voksne innvandreressærskilte behov for rask progresjon og norskopp-læring. Myndighetene har derfor satt i gang et ar-beid med å utvikle modulbasert grunnskoleopp-læring som også inneholder norskopplæring. An-dre barrierer inkluderer at en del kommuner prio-riterer tilbudet lavt, og at informasjonen til mål-gruppa kan være mangelfull. Målgruppa kan ogsåmangle motivasjon eller ha økonomiske forpliktel-ser som hindrer deltakelse i opplæringen.28

4.3.4 Videregående opplæring

All ungdom som har fullført norsk grunnskole el-ler tilsvarende opplæring i utlandet, har etter søk-nad rett til tre års heltids videregående opplæring(VGO). Retten gjelder uansett hvilke kunnskapereller ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunn-skolen. Innvandrere som ikke har minst 9-åriggrunnskole fra utlandet, har rett til VGO hvis fyl-

Figur 4.5 Resultat ved avsluttet grunnskole, etter innvandrerbakgrunn og kjønn (A). For flyktninger etter botid (B)1

1 Personer med 0 poeng og personer 17 år eller eldre, er ikke inkludert. Flyktninger er også inkludert i gruppen «innvandrere» ivenstre figur.


30

35

40

45

Flyktninger Innvandrere Etterkommere Øvrige elever

A. Grunnskolepoeng ved avsluttet 10. trinn 2015, etter kjønn og innvandrerbakgrunn

Jenter Gutter Begge kjønn

B. Flyktninger: Grunnskolepoeng ved avsluttet 10. trinn 2015, etter kjønn og botid i Norge

30

35

40

45

0 til 2 år 3 til 5 år 6 til 9 år 10 år eller mer

27 Kilde: Kompetanse Norge/Vox.28 Kapittel 3.8.1 i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til

ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring.


keskommunen vurderer at de har realkompetansetilsvarende fullført norsk grunnskoleopplæringfor voksne. Som i grunnskolen har elever i VGOrett til særskilt norskopplæring. Figur 4.4 B oven-for viser at innvandrere deltar mindre i videregå-ende opplæring enn etterkommere og den øvrigebefolkningen. Dette skyldes at færre begynnerrett etter at grunnskolen er avsluttet (86 pst. mot98 pst.29), og at flere slutter underveis.

For å ha rett til VGO må man ha lovlig oppholdi landet. Asylsøkere har likevel rett til VGO framtil de fyller 18 år. Som nevnt ovenfor, er det et pro-blem at utdanningsansvaret for asylsøkere mel-lom 16 og 18 år er delt mellom kommune og fyl-keskommune, som ikke alltid samarbeider godt.Personer over 18 år i asylmottak har ikke rett tilVGO. De som ankommer før fylte 18, mister sko-leplassen når de fyller 18, men får som regel lov tilå fullføre skoleåret.

Voksne kan ha rett til VGO dersom de tilfreds-stiller ulike kriterier, herunder at de har opp-holdstillatelse. Innvandrere utgjorde rundt en tre-del av de om lag 25 000 voksne elevene i VGO i2015.30 Sett i forhold til det store antallet voksneinnvandrere som mangler videregående opplæ-ring, er de underrepresentert i dette utdannings-tilbudet.31

En av årsakene til at ikke flere voksne innvan-drere tar VGO, kan være mangelfulle norsk-ferdigheter. Voksne i VGO har – i motsetning tilungdommer – ikke rett til særskilt norskopplæ-ring. Bare halvparten av fylkene tilbyr slik opplæ-ring.

En annen barriere er at mangel på rettigheter irealiteten gjør at en del innvandrere ikke får til-bud. Personer med videregående utdanning frautlandet har tidligere ikke hatt rett til VGO iNorge, selv i tilfeller der den medbrakte utdannin-gen verken gir studiekompetanse eller yrkeskvali-fikasjoner som er godkjent i Norge. Fra og med2017 innføres rett til VGO også for denne grup-pen.32 Det har også vært et «hull» mellom rettig-hetene til henholdsvis ungdom og voksne. Dettehar vært et problem spesielt for innvandrere somankommer seint i utdanningsløpet, og for ungdomsom har sluttet i VGO og senere ønsker å gjen-

oppta utdanningen. Dette hullet er besluttet tettet.Manglende rett til VGO vil fortsatt gjelde perso-ner som av ulike årsaker har brukt opp retten tilVGO uten å oppnå vitnemål eller fagbrev. Sen an-komst, helseproblemer, dårlige norskferdigheterog lavt faglig nivå bidrar til økt risiko for å havne idenne situasjonen.

Mangel på inntektssikring eller livsoppholdunder utdanningen kan også være et problem formange voksne som ønsker å ta VGO. At det nå eråpnet for muligheten til å ta hele VGO i introduk-sjonsprogrammet (se boks 4.4), betyr at de økono-miske barrierene er senket for nyankomne flykt-ninger. Etter introduksjonsprogrammet vil flykt-ninger kunne motta flyktningstipend fra Lånekas-sen i inntil tre år (se boks 4.1). Utover dette måflyktninger ta opp studielån for å finansiere VGO.Det lar seg i hovedsak ikke gjøre å ta utdanningsamtidig som man mottar sosialhjelp eller andreytelser fra NAV. Dette må ses i lys av at det er eta-blert egne ordninger for elever og studenter (Lå-nekassen), og myndighetenes behov for å redu-sere presset på NAVs tjenester og ytelser. Når lå-nekassefinansiering er mindre attraktivt økono-misk enn NAV-ytelser, kan det oppstå økonomiskedisinsentiver til utdanning.33 Personer med storeopplæringsbehov kan da bli gående i lang tid pålite egnede arbeidsrettede tiltak i regi av NAV,som f.eks. arbeidsmarkedskurs (AMO). Unntaks-vis kan det tilbys ordinær utdanning som arbeids-markedstiltak. Personer med svake formelle kvali-fikasjoner, kan tilbys yrkesfaglig VGO som ar-beidsmarkedstiltak, forutsatt at de ikke har rett tilVGO eller introduksjonsprogram (se boks 5.2).34

Når hullene i rettighetene nå blir tettet (se over),reduseres personkretsen som kan tilbys VGO

29 Norwegian Ministries (2016). Immigration and Immigrants2014–2015. IMO Report for Norway.

30 Kilde: Kompetanse Norge/Vox.31 Se figur 3.4 i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny

sjanse og figur 2.10 i Proba (2011). Utfall på arbeidsmarke-det for voksne som fullfører videregående utdanning. Rapport2011/04 Proba samfunnsanalyse.

32 https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/betre-bruk-av-kompetansen-til-innvandrarane/id2514400/

33 Myndighetene skal sette ned en ekspertgruppe som skalutrede livsopphold for voksne som tar grunnskole ellervideregående opplæring.

34 Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften) § 7-3og § 7-4: Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskrif-ten) § 7-3: Opplæring kan gis til personer med behov forkvalifisering. Tiltaksdeltakere på arbeidsmarkedskurs ogyrkesrettet opplæring skal være over 19 år. Tiltaksdelta-kere på ordinær utdanning skal være over 22 år. […] Opp-læring i form av yrkesrettet opplæring kan gis til personermed svake formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleg-gende ferdigheter som medfører betydelige vanskelighetermed å komme inn på arbeidsmarkedet. Tilbud om yrkes-rettet opplæring i form av videregående opplæring kanbare gis til personer som står uten rett etter opplæringslo-ven eller introduksjonsloven. […] Opplæring i form avordinær utdanning kan gis til personer over 22 år som hafått sin arbeidsevne nedsatt slik at vedkommende hindres iå skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Tilbudetskal tilpasses og avgrenses mot den opplæringen som kom-muner og fylkeskommuner har ansvaret for iht. opplæ-ringsloven og introduksjonsloven.


som arbeidsmarkedstiltak med tilhørende inn-tektssikring.

Voksne kan oppnå fagbrev uten å delta i utdan-ning gjennom praksiskandidatordningen. Her kanpersoner med minst fem års relevant arbeidserfa-ring gå opp til teorieksamen og fagprøve. En spe-siell utfordring for flyktninger kan være å få doku-mentert praksis fra utlandet, og det kan være van-skelig å få vist sin kompetanse når teorieksamenmå tas på norsk.

Et problem for nyankomne innvandrere – bådeungdommer og voksne – er at det kan gå lang tid åkomme i gang med VGO. Dette skyldes at fylkes-kommunene ikke har plikt til å ta inn elever i løpetav året, og at en del fylkeskommuner heller ikketar imot søknader etter at fristen er gått ut (imars). I verste fall kan det derfor gå nesten hal-vannet år før opplæringen er i gang.

Innvandrere som begynner i VGO, fullfører imindre grad utdanningsløpet enn andre elever. Fi-gur 4.6 A viser at nesten halvparten av innvan-drerne som begynte i VGO i 2010, ikke hadde full-ført og bestått fem år etter. Fullføringsgraden syn-ker med alder ved ankomst til Norge. Blant demsom innvandrer i ungdomsskolealderen, har barehalvparten oppnådd en videregående utdanning islutten av tjueårene.35 Blant dem som innvandrer ialderen 16–18 år, er andelen nede i 40 pst.

Etterkommere av innvandrere har nesten likehøy fullføringsgrad som den øvrige befolkningen,men det er store kjønnsforskjeller i denne grup-pen (Figur 4.6 A).36 Etterkommerne har tatt innpåden øvrige befolkningen i fullføring siden slutten1990-tallet, men for innvandrere har utviklingengått motsatt vei.37 Blant elever uten innvandrer-bakgrunn har fullføringen vært stabil over lang tid.

Blant OECD-landene som har statistikk overdette, er Norge blant landene med lavest fullfø-ringsrate i VGO totalt sett (se figur 4.6 B). Etter-kommere i Norge har like høy fullføringsrate somtilsvarende elever i andre OECD-land, med unn-tak av USA, som har svært høy fullføringsrate i vi-deregående opplæring for alle grupper. Relativtsett gjør altså etterkommere av innvandrere detsvært godt i Norge, mens gapet ned til innvan-drere er stort.

Figur 4.6 Fullføringsrater i videregående opplæring, prosent av dem som begynner1

1 Figuren inkluderer både voksne og ungdommer i VGO.Kilder: A: Statistisk sentralbyrå; B: Boks A2.2 i OECD (2012). Education at a Glance 2012. OECD Indicators.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Flyktninger Innvandrere Etterkommere Øvrige elever

A. Norge: andel av 2010-kullet som hadde fullført VGO i 2015, etter innvandringsbakgrunn og kjønn

Jenter Gutter Begge kjønn

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

USA Frankrike

Finland Sverige

Nederland Danmark

Norge

B. Utvalgte OECD-land: Andelen som hadde fullført innen to år etter normert tid, etter innvandrerbakgrunn

Alle elever Innvandrere Etterkommere

35 Norwegian Ministries (2016). Immigration and Immigrants2014–2015. IMO Report for Norway.

36 Se også oppsummering i Sletten, M.A. & Hyggen, C.(2013). Ungdom, frafall og marginalisering. Temanotat,Norges forskningsråd.

37 Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2012). Educatingchildren of immigrants: closing the gap in Norwegianschools. Nordic Economic Policy Review, 3(1), 211-251.


4.3.5 Høyere utdanning

Figur 4.4 C ovenfor viste at både flyktninger ogandre innvandrere deltar lite i høyere utdanning iNorge. Etterkommere tar derimot ofte høyere ut-danning og har høyere deltakelse enn den øvrigebefolkningen. Dette gjelder i alle aldersgrupperog både for kvinner og for menn. Det finnes litekomparativ statistikk internasjonalt, men en stu-die viser at innvandrere oftere deltar i høyre ut-danning i Sverige enn i Norge.38 For etterkom-mere er det omvendt.

En viktig årsak til at relativt få innvandrere tarhøyere utdanning, er at de ikke har videregåendeopplæring (VGO) fra Norge.39 En studie av inn-vandrere som begynte i norsk VGO i 1999 som 16-åringer, viser at mange har begynt på høyere ut-danning ved 25 års alder.40 Det er en del variasjonetter landbakgrunn: Sri Lanka 74 pst., Iran 64, Vi-etnam/Kina 59, Bosnia-Hercegovina 57, Irak 48og Somalia 43 pst.41 Til sammenlikning hadde53 pst. av befolkningen uten innvandrerbakgrunnfra det samme årskullet begynt på høyere utdan-ning.

Ungdom med innvandrerbakgrunn som hartatt VGO i Norge, tar seg i mindre grad et friårenn ungdom for øvrig, og går oftere direkte over ihøyere utdanning etter videregående. Ungdommed innvandrerbakgrunn begynner også ofterepå de mest prestisjefylte studiene med høye opp-takskrav. Innvandrerbakgrunn ser ut til å ha litebetydning for progresjon, frafall og fullføring ihøyere utdanning, ifølge en litteraturgjennom-gang.42

For innvandrere uten VGO fra Norge kanveien inn i høyere utdanning være kronglete, selvom de har fullført videregående opplæring i hjem-landet og er motivert for å studere. Norge er blantlandene med sterk statlig kontroll med opptak tilhøyere utdanning, og med nasjonale kriterier foropptak av studenter med videregående fra utlan-det. I en del andre land er det vanlig at de høyereutdanningsinstitusjonene har autonomi til å be-stemme hvilke studenter de tar opp (se tabell 4.1).Hovedregelen for å bli tatt opp i høyere utdanningi Norge er at søkeren har en utdanning som girgenerell studiekompetanse i Norge, samt tilstrek-kelige kunnskaper i engelsk og norsk.43 Det erforskriftsfestet at Samordna opptak skal vurdereom en person tilfredsstiller kravet om generellstudiekompetanse, basert på vitnemål.

For søkere med videregående fra utlandet erdet forskriftsfestet at vurderingen skal baseres pådokumentet «Generell studiekompetanse for uten-landske søkere», heretter kalt GSU-listen.44 Sø-kere med en videregående opplæring som ikkevurderes som jevngod med norsk generell studie-kompetanse, må ifølge GSU-listen i tillegg ha ettårs høyere utdanning (bl.a. søkere fra Afgha-nistan, Eritrea, Irak, Iran, Somalia, Syria), eventu-elt to års høyere utdanning (bl.a. søkere fra Kina)fra hjemlandet for å kvalifisere for opptak til høy-ere utdanning i Norge. Begrunnelsen for dettekravet er i hovedsak at samlet varighet av grunn-skole og videregående skole i disse landene erkortere enn i Norge. Som nevnt ovenfor har myn-

38 Støren, L.A. (2010). Unge innvandrere i utdanning og over-gang til arbeid. Rapport 45/2010, NIFU.

39 Dette gjelder særlig flyktninger. Når det gjelder arbeidsinn-vandrere, kommer de til Norge for å arbeide, og dette erhovedårsaken til at de ikke tar utdanning.

40 Støren, L.A. (2010). Unge innvandrere i utdanning og over-gang til arbeid. Rapport 45/2010, NIFU.

Boks 4.1 Flyktningstipend

Flyktningstipend fra Lånekassen er rettet motpersoner som har fått flyktningstatus i Norgeog tar videregående opplæring eller grunnsko-leopplæring her. Ordningen er tidsbegrenset,og hvor lenge man har rett på stipendet, er av-hengig av på hvor raskt man kommer i gangmed utdanning etter innvilget opphold. Begyn-ner man på utdanningen innen tre år, kan sti-pendet gis i inntil tre år, begynner man innenfire år, kan det gis i inntil to år, og begynnerman innen fem år, kan det gis i inntil ett år.Flyktningstipend har eksistert som en mulig-het for finansiering av livsopphold helt siden1983–84, da stipendordningen ble overført tilLånekassen fra Sosialdepartementet. Fra ogmed undervisningsåret 2011–2012 har manikke rett på flyktningstipend samtidig somman mottar introduksjonsstønad.

41 Bare 10 pst. av innvandrere fra Somalia og 20 pst. fra Irak ialderen 20–24 er i høyere utdanning, ifølge Østby, L.(2015). «Flyktninger i Norge». Artikkel, Statistisk sentral-byrå. At over 40 pst. av somaliere som har tatt videregå-ende i Norge, går inn i høyere utdanning, tyder på at veldigmange somaliere i Norge ikke tar en videregående utdan-ning i Norge. Det samme gjelder for irakere.

42 Caspersen, J., Hovdhaugen, E. & Karlsen, H. (2012). Ulik-het i høyere utdanning. En litteraturgjennomgang for perio-den 2002–2012. Rapport 32/2012 NIFU.

43 I tillegg har noen studier spesielle opptakskrav. Det finnesogså andre veier til opptak som ikke omtales her (se Sam-ordna opptak).

44 http://www.nokut.no/no/Fakta/Databaser-og-oversikter/GSU-listen/


dighetene nylig besluttet å gi denne gruppen inn-vandrere bedre muligheter til å ta videregåendeopplæring i Norge. Det ser ikke ut til å ha blitt vur-dert å gi spesielt egnede personer fra denne grup-pen mulighet til å gå rett inn i høyere utdanning,f.eks. basert på opptaksprøver eller forkurs, slikman har i en del andre land.

Mangelfulle norskferdigheter er en annen år-sak til at innvandrere deltar lite i høyere utdan-ning. Opptak til høyere utdanning krever norsk pånivå B2 (høyeste nivå). Mange innvandrere harproblemer med å innfri dette kravet, også flyktnin-ger.45 Kommunene har kun plikt til å tilbynorskopplæring på dette nivået dersom personenkan nå dette nivået innen 600 timer. Det finnesmange private kurstilbud, men det ser ikke ut til åeksistere studietilbud innenfor høyere utdanningmed integrert norskopplæring og tilhørende dis-pensasjon fra kravet om norsk på B2-nivå. Unn-taksvis er det mulig med opptak i høyere utdan-

ning basert kun på engelskkompetanse (til et få-tall engelskspråklige studietilbud).

En annen mulig årsak til lav deltakelse i høy-ere utdanning er at de kortsiktige økonomiske in-sentivene ofte trekker i motsatt retning. I og medat ordinær høyere utdanning på fulltid ikke kaninngå i introduksjonsprogrammet, vil flyktningermiste introduksjonsstønaden og eventuell supple-rende sosialhjelp når de begynner å studere. Lånog stipend tilsvarer bare litt over halve introduk-sjonsstønaden, og mye av det er et lån som må til-bakebetales. Flyktninger som etter introduksjons-programmet er avhengig av ulike ytelser fra NAV,må som regel avbryte eventuell påbegynt høyereutdanning. Ytelser fra NAV kan som hovedregelikke kombineres med utdanning (se omtale underkap. 4.3.4). Studenter kan få forsørgerstipend påca. 1 600 kr i måneden per barn (avtakende medantall barn og behovsprøvd). Studiefinansieringfra Lånekassen er basert på at studenten jobberved siden av studiene eller har andre inntekter.

45 http://khrono.no/2016/11/komplemeterende-utdanning.

1 VGO = videregående opplæring fra avsenderlandetKilde: NOKUT

Tabell 4.1 Krav for opptak til høyere utdanning, for personer med utdanning fra utlandet. Utvalgte land

Norge Sverige Danmark Tyskland England Frankrike USA

Syria VGO1 + ett års høyere utd. + Norsk B 2 + engelsk

VGO + engelsk + svensk + mate-matikk + særskilte krav som varierer med studieretning

VGO + ett års høyere utd.

VGO + ett års høyere utd.

Lære-stedene bestemmer selv

Nasjonale språkkrav + lære-stedene bestemmer selv

Lære-stedene bestemmer selv

Eritrea Se over Se over Ukjent Se over Se over Se over Se over

Afghanistan Se over Se over VGO + ett års høyere utd.

VGO + to års høyere utd.

Se over Se over Se over

Irak Se over Se over Se over VGO + ett års høyere utd.


Somalia Se over Se over Ukjent Individuell vurdering



4.4 Særskilt om nyankomne voksne innvandrere

4.4.1 Introduksjonsloven

De aller fleste innvandrere som kommer tilNorge, vil ha behov for å lære seg norsk. Mangetrenger også å tilegne seg andre kunnskaper ogferdigheter for å kunne ta del i norsk arbeids- ogsamfunnsliv. Disse behovene er forsøkt ivaretattgjennom særskilte tiltak og ordninger som følgerav introduksjonsloven. Formålet med loven er åstyrke nyankomne innvandreres muligheter for ådelta i yrkes- og samfunnslivet og deres økono-miske selvstendighet.

Introduksjonsloven gjelder per i dag ikke asyl-søkere eller andre som oppholder seg i Norgeuten innvilget oppholdstillatelse, men asylsøkereover 16 år som bor i ordinære mottak, kan få til-bud om inntil 175 timer norskopplæring.46 Kom-munene er ikke pliktige til å gi et slikt tilbud, mendersom de søker om tilskudd, må de tilby opp-læring til hele målgruppa. I 2015 deltok 5 600 per-

soner i denne opplæringen.47 Det er også utvikletet kursopplegg for kultur og samfunnskunnskap i50 timer for asylsøkere som ble iverksatt fra ja-nuar 2017.48

Loven omfatter to ulike ordninger: 1) opplæ-ring i norsk og samfunnskunnskap og 2) introduk-sjonsordningen. Nedenfor omtales deltakelse ogresultater i de to ordningene. For å få mer kunn-skap om hvordan introduksjonsordningen og opp-læringen i norsk og samfunnskunnskap kan vide-reutvikles, evalueres disse ordningene.49

4.4.2 Opplæring i norsk og samfunns-kunnskap

Tabell 4.2 viser at en rekke innvandrergrupperhar plikt og dels rett til opplæring i norsk og sam-

46 Tilbudet ble fra 1. januar 2015 redusert fra 250 timer.

Boks 4.2 Ulike mål på innvandrere i høyere utdanning i Norge

– Ifølge SSB innvandret rundt 5 000 personer i2015 med innvandringsgrunn «utdanning».Dette tallet inkluderer au pair-er (ca. 1 300),men ikke studenter fra nordiske land. Rundt80 pst. av denne innvandrergruppen forlaterNorge i løpet av få år. Ifølge IMDi oppholdtdet seg nesten 32 000 personer med utdan-ning som innvandringsgrunn i Norge i 2015.

– Det er ca. 20 000 innvandrere i høyere utdan-ning i Norge (SSB-statistikk) og et tilsva-rende antall utenlandske statsborgere. Uten-landske statsborgere står for mer enn hvertredje avlagte doktorgrad i Norge (rundt 500av 1 500 avlagte doktorgrader årlig). De stør-ste enkeltgruppene i 2015 var fra Kina, Tysk-land, Iran, India og Italia. Om lag halvpartenav de utenlandske statsborgerne som tar dok-torgrad i Norge, blir boende, og andelen erhøyere for dem med doktorgrad innenfor fagder det er mangel på arbeidskraft i Norge,som teknologifag.

– Det er om lag 9 000 internasjonale studenteri Norge, dvs. som har kommet til Norge for åstudere. I henhold til internasjonale definisjo-

ner har internasjonale studenter studiekom-petanse (videregående) fra et annet land ennNorge. Om lag 4 000 av de internasjonale stu-dentene i Norge kommer fra Europa, ogsvensker utgjør den største enkeltgruppen.Nesten like mange kommer fra Asia (Kina erstørst). De fleste studerer på masternivå(rundt 4 000), og om lag 1 500 er doktor-gradsstudenter. Norge har en litt lavere andelinternasjonale studenter enn gjennomsnittetblant OECD-landene, på tross av at det er inn-ført studieavgifter for internasjonale studen-ter i nesten alle land unntatt Norge. Antalletinternasjonale studenter har hatt en sterkvekst både globalt og i Norge de siste tiårene.

Kilder: Wiers-Jenssen, J. (2013). Utenlandske studenter iNorge. Arbeidsnotat 12/2013, NIFU, NIFU (2016). Doktor-grader i tall. Informasjon fra doktorgradsregisteret. Mars2016. Olsen, T.B. (2013). Utlendinger med norsk doktorgrad –hvor blir de av? En undersøkelse basert på registerdata. Rap-port 17/2013, NIFU. OECD (2016e). The internationalisationof doctoral and master’s studies. Education Indicators inFocus, 39. OECD Publishing.

47 1 800 av disse ble seinere samme år innvilget opphold ogdeltok i den ordinære opplæringen i norsk og samfunns-kunnskap.

48 Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv. En effek-tiv integreringspolitikk.

49 Evalueringen, som gjennomføres av Fafo, vil foreligge iløpet av 2017. Se: http://www.fafo.no/index.php/nb/forskningstema/prosjekter/prosjekter-alle/item/evalue-ring-av-introduksjonsordning-og-norskopplaering.


funnskunnskap. Boks 4.3 viser at gjennomførtpliktig opplæring, dokumenterte norskkunnska-per og en bestått prøve på ulike måter er vilkår forå få innvilget permanent opphold og statsborger-skap.

Antallet deltakere i opplæringen har ligget pået relativt stabilt nivå siden 2010, med en viss øk-ning de siste tre årene. I 2015 var det 37 100 delta-kere. Det var en markert økning i antall mannligedeltakere, men flertallet av deltakerne var fortsattkvinner (53 pst.). 70 pst. av deltakerne var under35 år. De aller fleste av deltakerne (95 pst.) hadderett og plikt eller bare rett til opplæringen, dvs. atde hadde flukt eller familietilknytning som innvan-dringsgrunn. 45 pst. av deltakerne var registrertmed Somalia, Eritrea eller Syria som fødeland.Det var nesten en fordobling i antall deltakere fraSyria i 2015.50

De fleste av dem som har rett og plikt til ådelta i opplæring, begynner opplæringen forholds-vis raskt og gjennomfører innen fristen på tre år.Av dem som fikk rett og plikt til opplæring i 2011,hadde 88 pst. oppfylt plikten innen tre år.

I 2014 ble det tatt i bruk nye digitale prøver inorsk. Disse prøvene erstatter tidligere norsk-prøve 2 og norskprøve 3. Ansvaret for den prak-tiske gjennomføringen av prøvene ble samtidigoverført til kommunene. Den nye norskprøvenmåler norskferdigheter på fire ulike nivåer, ogkandidatene får vurdering for hver enkelt del-prøve på skalaen A1, A2, B1 og B2, der A1 er detlaveste nivået og B2 det høyeste.51

Myndighetenes mål for 2015 var at 70 pst.skulle greie nivå A2 eller høyere på skriftlig prøve,og at 90 pst. skulle greie nivå A2 eller høyere påmuntlig prøve. Tabellen under viser at disse må-lene ble nådd for 2015.52 Stadig flere arbeidsgi-vere stiller likevel høyere krav til norsk-ferdigheter. For eksempel har Bærum kommuneog Oslo kommune krav om nivå B1 for ansettelse isykehjem og barnehager.53 Rundt 60 pst. nårdette nivået når det gjelder lytte- og leseforståelse,men bare hhv. 45 og snaue 30 pst. når det gjeldermuntlig kommunikasjon og skriftlig framstilling(se tabell 4.3). Nivå B2 gir grunnlag for opptak tilhøyere utdanning. Kun 1 pst. oppnår dette nivåetpå den skriftlige prøven.

Opplæringen i samfunnskunnskap avsluttesogså med en prøve. Det ble avlagt prøver på 28ulike språk i 2015. Prøven i samfunnskunnskapmå bestås på norsk. Myndighetenes mål er at90 pst. skal bestå den avsluttende prøven. I 2015besto 78 pst. av kandidatene prøven.54

Det ble i Revidert nasjonalbudsjett 2016 bevil-get midler til utvikling av nettbasert norskopplæ-

50 Se SSBs nettsider for flere detaljer: http://www.ssb.no/utdanning/statistikker/nopplinnv/aar.

1 Gjelder personer som har fått oppholdstillatelse etter 1. september 2005 som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven.

Kilde: Justis- og beredskapsdepartementet

Tabell 4.2 Oversikt rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Personkrets1 Rett Plikt Gratis Omfang

1) Personer med fluktbakgrunn og familiegjenforente med disse, 16–67 år

X X X 600 timer (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap), ved behov opptil 2 400 norsktimer i tillegg

2) Familiegjenforente med norske og nordiske borgere bosatt i Norge, 16–67 år

X X X 600 timer (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap), ved behov opptil 2 400 norsktimer i tillegg

3) Arbeidsinnvandrere utenfor EØS/EFTA-regelverket, 16–67 år

X 300 timer (250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap)

51 Informasjon om de ulike nivåene finnes på nettsiden tilKompetanse Norge, tidligere Vox:http://www.vox.no/contentassets/dbb0af88e28d48fb815a39cbb51082eb/vedlegg_provebe-vis_bm.pdf.

52 Siden prøve- og karaktersystemet for pliktig avsluttendenorskprøve ble endret i 2014, er det ikke mulig å sammen-likne prøveresultatene før og etter det året.

53 Regjeringen har nylig varslet at den vil komme med et lov-forslag om tydeligere nasjonale krav til norskspråklig kom-petanse hos ansatte i barnehagen som arbeider med barn.

54 Rapportering fra Kompetanse Norge/Vox


ring som et supplement til norskopplæring gitt imottak og etter introduksjonsloven.

Det foreligger lite forskningsbasert kunnskapom opplæring i norsk og samfunnskunnskap forvoksne, det gjelder både opplæringens innhold,kvalitet og effekt. Flere utredninger har pekt på be-hovet for bedre tilpasset norskopplæring, språ-kopplæring knyttet til arbeid, bedre sammenhengmed annen opplæring og økt lærerkompetanse.55

Kommunene har plikt til å tilby opplæringen, og til-budet varierer fra kommune til kommune. Ifølgeen undersøkelse fra Fafo er kommunene bekymretover tilgangen til kompetente norsklærere.56 Enkartlegging viser at bare halvparten av lærerne har

formell fagkompetanse i norsk som andrespråk ogfå har kompetanse i voksenpedagogikk.57

4.4.3 Introduksjonsordningen

Introduksjonsordningen ble innført i 2004 og er etviktig integreringstiltak for nyankomne flyktnin-ger. Ordningen har to hovedelementer, introduk-sjonsprogram og introduksjonsstønad (se boks4.4.). Hovedmålgruppen for ordningen er nyan-komne flyktninger og deres familiemedlemmersom er i aldersgruppen 18 til 55 år, og som har be-hov for grunnleggende kvalifisering. En flyktning

55 Se bl.a. NOU 2010: 7 Mangfold og mestring – Flerspråkligebarn, unge og voksne i opplæringssystemet.

1 Prøver gjennomført av privatister er inkludert og utgjorde 31,5 pst.Kilde: Kompetanse Norge

Tabell 4.3 Resultater på digital norskprøve 2015.1 Andel av gjennomførte prøver

Antall Delprøve A2 eller høyere B1 eller høyere B2 (høyeste nivå)

Muntlig prøve 13 665 Muntlig kommunikasjon 91 45 4

Skriftlig prøve 13 650 Leseforståelse 84 60 12

13 797 Lytteforståelse 90 58 9

15 151 Skriftlig framstilling 79 30 1

Boks 4.3 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap som vilkår for permanent opphold og statsborgerskap

– For å få permanent oppholdstillatelse etter ut-lendingsloven er det et krav at søkeren hargjennomført pliktig opplæring. Stortinget harvedtatt at vilkårene for permanent oppholdbør skjerpes, herunder at det stilles krav omet minimum av norskkunnskaper og beståttprøve i samfunnskunnskap.

– Personer som søker permanent opphold, ogsom er omfattet av opplæringsplikt etter in-troduksjonsloven, må ha gjennomført sinplikt til opplæring i samfunnskunnskap etterintroduksjonsloven.

– Etter endring i utlendingsloven er det fra 1.januar 2017 også krav om å dokumenteremuntlige norskkunnskaper på nivå A1 og habestått avsluttende prøve i samfunnskunn-skap på et språk man forstår, for å få innvilgetpermanent oppholdstillatelse.

– Personer som søker norsk statsborgerskap,og som er omfattet av opplæringsplikt etterintroduksjonsloven, må ha gjennomført hen-holdsvis 300 eller 600 timer opplæring.

– Personer som søker norsk statsborgerskap,og som ikke er omfattet av opplæringsplikt et-ter introduksjonsloven, må ha gjennomført300 timer norskopplæring eller dokumenteretilstrekkelige kunnskaper i norsk eller sa-misk.

– Etter endring i statsborgerloven er det fra 1.januar 2017 også krav om dokumentertemuntlige norskkunnskaper på nivå A2 og enbestått prøve i samfunnskunnskap for å fåinnvilget statsborgerskap. Prøven i sam-funnskunnskap må bestås på norsk. Kravenegjelder personer mellom 18 og 67 år.

56 Sterri, E.B. (2016). Kapasitet i integreringsapparatet. Fafo-notat 2016: 06.

57 Vox (2015). Voksenlæreres kompetanse og kompetansebehov.


som kan benytte seg av det ordinære utdannings-og opplæringstilbudet, regnes ikke som å ha be-hov for grunnleggende kvalifisering. Unntak ergrunnskoleopplæring for voksne og fra høsten2016 også ordinær videregående opplæring.

Tall fra SSB viser at i løpet av 2015 deltok 17900 personer i introduksjonsprogrammet. Detteer en økning på 22 pst. fra 2014 og det høyeste tal-let i ordningen så langt. Økningen skyldes i ho-vedsak flere deltakere fra Syria og Eritrea. Om lag7 av 10 av deltakerne i 2015 var fra Eritrea, Syriaog Somalia. Antall deltakere fra Syria har økt kraf-tig. Det er også over 7 av 10 deltakere som er i al-dersgruppen mellom 18 og 35 år. Det er flest del-takere i de store byene.

SSB har fulgt overgangen til arbeid eller ut-danning for tidligere deltakere i introduksjonspro-

grammet siden 200758 og har publisert en resul-tatstudie med en analyse av om lag 13 700 flykt-ninger som avsluttet introduksjonsprogrammet iårene 2007–2011.59 Sett under ett var nesten63 pst. av dem som gikk ut av programmet i denneperioden, i arbeid eller utdanning året etter. Formenn var snittet 70 pst. Det tilsvarer den nasjo-nale målsettingen. Andelen som avsluttet pro-grammet i årene fra 2009 til og med 2013, lå stabiltmellom 60 og 63 pst.

De siste resultatene fra introduksjonsprogram-met viser at av de vel 3 700 deltakerne som avslut-tet programmet i 2014, var 58 pst. i arbeid og/eller

Boks 4.4 Introduksjonsordningen: program og stønad

– Introduksjonsordningen er obligatorisk forbåde kommunene og målgruppen. Det inne-bærer at alle kommuner som bosetter flykt-ninger, er pålagt å tilby introduksjonsordningtil alle i målgruppen, og at alle i målgruppenhar rett og plikt til å delta, så lenge de har be-hov for grunnleggende kvalifisering.

– Introduksjonsprogram skal tilby kvalifiseringpå full tid i inntil to år for dem som har behovfor det. Programmet kan forlenges til tre årnår særlige grunner taler for det. Kvalifiserin-gen skal som et minimum inneholde opplæ-ring i norsk og samfunnskunnskap og tiltaksom forbereder for arbeid eller utdanning.Arbeids- og velferdsetaten samarbeider medkommunen om planlegging og gjennomfø-ring av introduksjonsprogram i om lag halv-parten av kommunene.

– Alder og oppholdstillatelse etter utlendings-loven avgjør om den enkelte er i personkret-sen for ordningen eller ikke. Vilkåret er ogsåat de er nyankomne, det vil si at det er mindreenn to år siden bosetting i en kommune, ogdessuten at de er bosatt etter avtale mellomutlendingsmyndighetene og kommunen.Rett og plikt til å delta i introduksjonspro-grammet inntrer først etter bosetting elleretablering i en kommune.

– Deltakere i introduksjonsprogrammet mottarintroduksjonsstønad.1 Det trekkes skatt ogtrygdeavgift av stønaden, og det gjøres trekki stønaden ved ugyldig fravær fra program-met.

– Den enkeltes program skal være individuelttilrettelagt og tilpasset den enkeltes bak-grunn, forutsetninger og kvalifiseringsbe-hov. En deltaker kan i prinsippet begynne i ar-beidspraksis fra dag én, i kombinasjon medopplæring i norsk og samfunnskunnskap pådeltid, gjennomføre grunnskole eller videre-gående opplæring, gjennomføre komplette-rende utdanning med unntak av ordinær høy-ere utdanning på fulltid, arbeidstrening ikombinasjon med norskopplæring og eventu-elt også praktisk språkopplæring på arbeids-plassen og praktisk bransje- eller yrkesfagligopplæring.

– Ordinært arbeid kan også legges inn som endel av programmet, slik at den enkelte kan fåmulighet til å få en tidlig tilknytning til ar-beidslivet samtidig som hun eller han kvalifi-seres til arbeid eller utdanning. Dersom løn-net arbeid inngår i programmet, reduseresintroduksjonsstønaden tilsvarende den tidenarbeidet tar.

– Loven er også nylig endret slik at deltakeresom har tilbud om ordinært arbeid, har retttil inntil ett års permisjon fra introduksjons-programmet. Ved slik permisjon på fulltidmottar ikke deltakeren introduksjonsstønad.

1 Stønaden tilsvarer to ganger folketrygdens grunnbeløp(for dem over 25 år) eller 2/3 av to ganger folketrygdensgrunnbeløp (for dem under 25 år) årlig. Per 1. mai 2016var 2 G 185 152 kr på årsbasis.

Kilde: Rundskriv G-01/2016 og Q-27/2015

58 Se www.ssb.no/introinnv. 59 Blom, S. & Enes, A. (2015). Introduksjonsordningen – en

resultatstudie, Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.


utdanning i november 2015. Dette er en nedgangpå fire prosentenheter, sammenliknet med demsom avsluttet året før. Endringer i registreringenav sysselsettingsdata gjør det imidlertid vanskeligå sammenlikne med tidligere år.60 I 2015 var11 pst. registrert arbeidsledige eller på tiltak og31 pst. hadde annen eller ukjent status.61

Det er store forskjeller i resultater mellomkvinner og menn (se figur 4.7), mellom nasjonali-teter og i ulike aldersgrupper. For de yngre delta-kerne er resultatene svært gode. Av deltakernemellom 20 og 24 år var 76 pst. i arbeid eller utdan-ning. For deltakere fra Etiopia og Eritrea var andeli arbeid og/eller utdanning hhv. 71 og 68 pst.,mens andelen for deltakere fra Irak og Somaliavar 48 og 46 pst.

Det er også store forskjeller kommunene imel-lom. En analyse av tidligere resultater har vist at i

noen kommuner er det bare 3 av 10 som er i ar-beid eller utdanning året etter avsluttet program,mens i andre kommuner er alle deltakerne det.62

Introduksjonsordningen innebar et visstbrudd med tidligere politikk og arbeidsmetoderpå feltet da den ble innført. En oppsummering averfaringene etter ti år viser at innføringen av ord-ningen har gått relativt bra, og at hovedelemen-tene etter hvert har kommet på plass i sværtmange kommuner.63 Dette gjelder særlig de øko-nomiske rammene – introduksjonsstønaden ogøkonomiske sanksjoner ved fravær. De største ut-fordringene når det gjelder iverksetting, har værtknyttet til innholdet i programmet. Det handlerblant annet om å få til et reelt heldagsprogram,men også om å finne gode, individuelt tilpassedekurs og tiltak for den enkelte.

Programmet skal tilby kvalifisering på full tid iinntil to år for dem som har behov for det. Fordem som har særlige grunner, kan programmetvare i inntil tre år. Programmets eneste obligato-riske element er at det må inneholde norskopplæ-ring, samfunnskunnskap og tiltak rettet mot entenordinær utdanning eller arbeidslivet. Hensiktenmed denne fleksibiliteten er at programmet skalkunne tilpasses den enkeltes behov for grunnleg-gende kvalifisering.

I mange kommuner er imidlertid både innholdog rammer for programmet standardisert, medsamme løp for alle. Kommunene planlegger for atprogrammet skal vare i to år, uavhengig av den en-keltes bakgrunn og forutsetninger. Mange kom-muner har også utfordringer med å tilby et helår-lig program på fulltid.64 Opplæring i norsk- ogsamfunnskunnskap utgjør den største komponen-ten for de fleste deltakerne, mens praksis i ar-beidslivet og ordinær utdanning benyttes i litengrad.65 For eksempel er det en betydelig andel so-maliske, afghanske og irakiske kvinner som man-gler grunnskoleopplæring, men svært få har like-vel tatt grunnskolefag i løpet av programmet, ellerhar fått tilstrekkelig opplæring til at de regnes

60 Statistikken er tilgjengelig på SSBs hjemmeside: http://www.ssb.no/utdanning/statistikker/introinnv/aar-tidligere-deltakere/2016-12-19.

61 Blant kvinner er andelen med annen eller ukjent status (41prosent) langt større enn blant menn (21 prosent). Blantkvinner i denne kategorien er det i hovedsak mottakere avsosialhjelp og dem med såkalt ukjent status som dominerermed henholdsvis 11 og 15 prosent. Én av sju kvinner er detingen opplysninger om. Mange av dem med ukjent statuser sannsynligvis hjemme med barn. I denne samlekatego-rien vil også de som deltar i grunnskoleopplæring være,dersom de ikke i tillegg har en deltidsjobb, mottar kontant-støtte eller på annen måte inngår i noen av de overnevntekategoriene.

Figur 4.7 Andel deltakere som gikk ut av intro-duksjonsprogrammet 2014. Status i 2015. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

I arbeid og/eller utdanning

Arbeidsledig og/eller på tiltak

Annen eller ukjent status

Menn Kvinner Alle

62 Enes, A. & Wiggen, K. (2016). Tidligere deltakere i intro-duksjonsordningen 2009–2013, Rapporter 24/2016, Statis-tisk sentralbyrå.

63 Djuve A.B. & Kavli H.C. (2015). Ti års erfaringer. Fafo-rap-port 2015:26.

64 IMDi (2016). Årsrapport 2015, Integrerings- og mangfolds-direktoratet; Djuve, A.B. & Kavli, H.C. (2015). Ti års erfa-ringer En kunnskapsstatus om introduksjonsprogram ognorskopplæring for innvandrere, Fafo-rapport 2015:26.

65 Djuve A.B., Haakestad, H. & Sterri E.B. (2014). Rett tilutdanning? Grunnskoleopplæring og videregående opplæringsom tiltak i introduksjonsordningen for nyankomne innvan-drere. Fafo-rapport 2014:34, Fafo. For statistikk over delta-kelse i ulike tilbud i 2015, se www.ssb.no/utdanning/statis-tikker/introinnv.


som ferdig med grunnskolen.66 Det skjer på trossav at deltakerne i tiltak som er nær koplet til ar-beidsliv eller utdanning, oftere kommer ut i arbeideller utdanning etterpå, sammenliknet med demsom deltar i andre tiltak.67 I en upublisert under-veisrapport fra den pågående evalueringen av ord-ningen pekes det på manglende språkpraksis,mye bruk av klasseromsundervisning og lite brukav praksis i arbeidslivet med sikte på kvalifiseringfor arbeid, særlig for deltakere med lite eller in-gen utdanning.

Som en oppfølging av Meld. St. 16 (2015–2016)Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats forvoksnes læring er flere tiltak for å bedre ordnin-gene i introduksjonsloven iverksatt eller i ferdmed å bli iverksatt. Det skal bl.a. legges bedre tilrette for å ta mer ordinær utdanning som del avordningene, øke arbeidsrettingen av introduk-sjonsprogrammet og øke kompetansen blant læ-rerne og programrådgiverne. Det skal også blibedre individuell tilrettelegging for kvinner ogpersoner med nedsatt funksjonsevne. Dessutenskal det settes i gang forsøk med å kombinereopplæring etter henholdsvis opplæringsloven ogintroduksjonsloven, og en gjennomgang av disselovverkene skal bidra til bedre samordning mel-lom sektorene. Samlet sett skal tiltakene bidra tilat deltakerne utnytter tiden i programmet og opp-læringen bedre, og at ordningene blir bedre tilpas-set deltakernes kvalifiseringsbehov.

I tillegg kommer tiltak i Meld. St. 30 (2015–2016)Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integrerings-politikk, som har som mål å styrke arbeidet medindividuell tilpasning. Disse omfatter blant annettidligere kartlegging av kompetanse, karrierevei-ledning, hurtigspor i introduksjonsprogram fordem med etterspurt kompetanse, økt bruk av nett-basert opplæring og språktrening og kompetanse-heving for programrådgivere i kommunene. Dess-uten skal kommunene få mulighet til å gjennom-føre forsøk med unntak fra introduksjonsloven, ogloven skal endres slik at bruk av arbeids- og ut-danningsrettede tiltak, alltid skal inn i arbeidetmed den enkeltes individuelle plan.

4.5 Læring i arbeidslivet

Opplæring av ansatte er gunstig for arbeidsgive-ren hvis de framtidige inntektene opplæringen ge-nererer, overstiger opplæringskostnaden. Ar-beidsgiveren risikerer å miste avkastningen av in-vesteringen dersom arbeidstakeren skifter jobb.Arbeidsgiveren vil i hovedsak ha insentiver til å in-vestere i spesifikk kompetanse som er anvendeligpå akkurat denne arbeidsplassen. Opplæring imer generelle ferdigheter – herunder språk, le-sing, skriving og regning – må i hovedsak finansi-eres av arbeidstakeren gjennom f.eks. lavere inn-tekter i opplæringsperioden eller av myndighe-tene.68

Formell utdanning er én måte å opparbeideferdigheter på, og myndighetenes viktigste virke-middel for å påvirke befolkningens ferdigheter.Formell utdanning foregår i noen grad i arbeidsli-vet, f.eks. lærlingordningen på videregående nivå,praksisperioder i profesjonsutdanninger som sy-kepleie- og lærerutdanning, og ulike former forsamarbeid mellom virksomheter og utdanningsin-stitusjoner. Sysselsatte deltar også i mye utdan-ning utenfor arbeidslivet, f.eks. ansatte som tar vi-dereutdanning ved en utdanningsinstitusjon, ellerstudenter som jobber ved siden av studiene.

Arbeidstakere deltar i en rekke etterutdan-ningskurs og andre opplæringstiltak som ikke fø-rer fram til en offentlig anerkjent kvalifikasjon, så-kalt ikke-formell opplæring. Denne typen opplæ-ring er i hovedsak overlatt til markedet. Myndig-hetene sørger i noen grad for at det finnes rele-vante tilbud, og bidrar med finansiering dermarkedssvikten antas å være stor. Eksempler pådette er arbeidsmarkedskurs for personer somstår i fare for å miste jobben, eller lese- og skrive-kurs for arbeidstakere med mangelfulle grunnleg-gende ferdigheter (se boks 4.5).

Sist, men ikke minst, utvikles kompetansengjennom uformell læring i det daglige, spesielt ijobber som stiller høye krav til læring, og hvor detogså legges til rette for at dette skal skje (læ-ringsintensivt arbeid). Her har myndighetene li-

66 Djuve, A.B., Hagelund, A. & Kavli, H.C. (2012). Innvan-drede kvinner i kvalifisering. Arbeidslinja når helsa skran-ter, utdanningen er lav og barna mange. I Stjernø, S. &Øverbye, E. (red.) Arbeidslinja. Arbeidsmotivasjon og vel-ferdsstaten. Universitetsforlaget.

67 Blom, S. & Enes, A. (2015). Introduksjonsordningen – enresultatstudie, Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.

68 Becker, G. (1974). Human Capital: A Theoretical and Empi-rical Analysis, with Special Reference to Education, SecondEdition. NBER Volume ISBN: 0-226-04109-3 Denne enkleteorien er senere modifisert, blant annet vil kostnader knyt-tet til gjennomtrekk av ansatte gi arbeidsgivere insentivertil å finansiere også mer generell opplæring. Acemoglu, D.,& Pischke, J. S. (1999). Beyond Becker: training in imper-fect labour markets. The Economic Journal, 109(453), 112-142, viser videre at opplæring kan være lønnsomt forarbeidsgivere i en økonomi med sammenpresset lønns-struktur, med relativt sett høyere inntjening av høyproduk-tive ansatte.


ten påvirkningskraft, samtidig som dette antakeliger den mest omfattende formen for kompetanseut-vikling i samfunnet.

De tre nevnte typene kompetanseutvikling kanha overlappende innhold og foregå samtidig. Ta-bell 4.4 viser at sysselsatte innvandrere deltar

minst like mye som øvrige sysselsatte i formell ut-danning. Sysselsatte innvandrere deltar imidlertidmindre i kurs og annen ikke-formell opplæring,og de har jobber som er mindre læringsintensive.Dette gjelder også om man sammenlikner innvan-drere med øvrige sysselsatte på samme utdan-ningsnivå.69 En mulig årsak til dette er at innvan-drere oftere enn andre arbeidstakere er overkvali-fiserte for jobben de har (se kap. 5.4).

4.6 Godkjenning og komplettering av utenlandsk utdanning

Forskning fra andre land tyder på at det er storesysselsettings- og inntektsgevinster av å få utdan-ning fra utlandet godkjent i mottakerlandet. Sys-selsettingsgevinsten kan være opp mot 40 prosen-tenheter, enten det gjelder generell godkjenningav utdanning eller autorisasjon for å utøve etyrke.70 Det foreligger ikke kunnskap om effekten

1 Tallene er beregnet på grunnlag av vekter som er produsert for å kunne gi tall fra AKU for innvandrere og øvrig befolkning. Disse tallene er derfor ikke identiske med de ordinære AKU-tallene eller tidligere tall produsert for lærevilkårsmonitoren.Kilde: Statistisk sentralbyrå

2 Offentlig godkjent utdanning som leder til formell kompetanse3 Kurs osv.4 Arbeid som krever at man stadig lærer seg nye ting, samtidig som det daglige arbeidet gir gode muligheter til å skaffe seg de

kunnskaper og ferdigheter man trenger

Tabell 4.4 Læring i arbeidslivet, etter innvandrerbakgrunn og utdanningsnivå.1 Prosent av sysselsatte 22–66 år, 2015

Deltatt iformell

utdanning2 siste12 md. (pst.)

Deltatt iikke-formell

opplæring3 siste12 md. (pst.)

Har lærings-intensivt

arbeid4 (pst.)

Antallpersoner

(1000)

Innvandrere Grunnskole 9 31 44 75

Videregående 9 35 43 161

Høyere utdanning 14 50 59 159

I alt 11 40 50 395

Øvrige befolkning Grunnskole 7 35 51 373

Videregående 9 46 58 930

Høyere utdanning 13 64 73 848

I alt 10 51 63 2 151

Boks 4.5 Kompetansepluss

Kompetansepluss er en statlig tilskuddsord-ning for opplæring i grunnleggende ferdig-heter i lesing, skriving, regning, muntlig, IKTog grunnleggende opplæring i norsk eller sa-misk. Ordningen skal bidra til at voksne fårnødvendig kompetanse til å mestre krav ogomstilling i arbeidslivet.

Siden ordningen ble innført i 2006, harover 53 000 arbeidstakere fått opplæring igrunnleggende ferdigheter på jobben. I 2015ble ordningen utvidet til å omfatte grunnleg-gende norskopplæring.

Virksomheter og frivillige organisasjonerkan søke tilskudd. I 2016 er det bevilget over200 millioner kroner til Kompetansepluss.

Kilde: Kompetanse Norge

69 I internasjonal sammenheng deltar sysselsatte innvandrerei Norge relativt mye i utdanning og ikke-formell opplæring.

70 Tani, M. (2015). Local Signals and the Returns to ForeignEducation. IZA Discussion Paper No. 9597 December 2015;Herbert Brücker, H., Glitz, A., Lerche, A. & Romiti, A.(2015). Occupational Recognition and Immigrant LaborMarket Outcomes. Working Paper, October 2015.


av de norske ordningene, men det er rimelig åanta at godkjenningsordningene har stor betyd-ning for sysselsetting og videre utdanning forflyktninger og andre innvandrere som har fullførten utdanning i utlandet.

Mange flyktninger fra de viktigste opprinnel-seslandene risikerer å ikke få medbrakt høyere ut-danning godkjent i Norge på grunn av GSU-listens klassifisering av grunnopplæringen i opp-rinnelseslandet (se omtale av GSU-listen i kap.4.3.5). En bachelor fra f.eks. Syria godkjennesikke som en bachelor i Norge, fordi det stilleskrav om at samlet antall år i utdanning tilsvarernorsk nivå. Dette innebærer ett ekstra år medhøyere utdanning etter videregående opplæringfor å få generell studiekompetanse for personermed grunnopplæring fra Syria (se kap. 4.3.5).GSU-listen brukes også av lærestedene i den fag-

lige godkjenningen og av autorisasjonskontorene(se boks 4.6).

I Sverige ble det tidlig på 1990-tallet tatt initia-tiv til å utvikle kompletterende utdanningstilbud.Hensikten er at innvandrere skal slippe å ta heleutdanningen på nytt i Sverige, og at man på denmåten forkorter veien ut i arbeidslivet. Mange avdisse kompletterende utdanningene finansieres avde svenske myndighetenes integrasjonssatsinger.En studie dokumenterer positive effekter av ut-valgte kompletterende utdanninger, spesielt forlærere med over 15 prosentenheter økt sysselset-ting og signifikant økning i arbeidsinntekt.71

I Norge er tilbudet av slik kompletterende ut-danning lite. Mangel på samordning mellom auto-risasjonskontorene og utdanningsinstitusjonergjør det også vanskelig for innvandrere å få infor-masjon og tilbud om kompletterende utdanning. I

Boks 4.6 Godkjenningsordninger for medbrakt kompetanse

NOKUT er nasjonalt veiledningskontor for allgodkjenning av utenlandsk utdanning og har itillegg ansvar for generell godkjenning av uten-landsk høyere utdanning. Dette innebærer envurdering av den utenlandske utdanningen oppmot det norske utdanningssystemet, verifiseringav papirer etc. og utstedelse av et bevis på utdan-ningens nivå og lengde. Det har vært en sterkvekst på godkjenningsområdet. Antall saker erfemdoblet i løpet av en tiårsperiode, og ligger nåpå ca. 10 000 saker i året. Samtidig er saksbe-handlingstiden mer enn halvert.

Det er etablert en egen ordning i NOKUTfor godkjenning av høyere utdanning for perso-ner uten verifiserbar dokumentasjon av gjen-nomført høyere utdanning, den såkalte UVD-ordningen. Egne sakkyndige komiteer gjennom-fører den faglige vurderingen, koordinert avNOKUT. Ressursbruken på ordningen er om-trent 50 000 kr per godkjenning. UVD-ordnin-gen krever imidlertid permanent opphold iNorge og språkkunnskaper i norsk eller en-gelsk. Det betyr blant annet at godkjenningspro-sessen ikke kan starte opp i asylsøkerfasen, ogat en del flyktninger uten verifiserbare doku-menter ikke kan få godkjent utdanning før dehar tilstrekkelig kompetanse i norsk.

NOKUT har etablert en enklere ordning,«Kvalifikasjonsvurdering for flyktninger», forden økende gruppen flyktninger som ikke opp-fyller forutsetningene for UVD-ordningen, ogsom heller ikke kan få godkjenning etter den or-

dinære ordningen fordi papirene deres ikke kanverifiseres. Dette er en mindre ressurskrevendeordning som koster om lag 5 000 kr per sak,men som kun gir en vurdering, ikke juridisk bin-dende vedtak. NOKUT har også etablert to så-kalte turbovurderinger. Den ene gir en rask vur-dering til arbeidsgivere som har jobbsøkere el-ler allerede ansatte med utenlandsk høyere ut-danning. Den andre bistår universitetene oghøyskolene med vurdering av søkernes uten-landske høyere utdanning i forbindelse medopptak til doktorgradsstudier.

Ansvaret for faglig godkjenning av uten-landsk utdanning ligger hos universiteter oghøyskoler. Dette benyttes for det meste dersomman ønsker videre studier ved et universitet el-ler en høyskole. Godkjenning av en grad gir retttil å titulere seg med den tilsvarende norske gra-den. Det finnes ingen samlet statistikk som viseromfanget av slik faglig godkjenning av innvan-dreres medbrakte utdanning.

Ansvaret for autorisasjon til å arbeide innen-for et lovregulert yrke er tillagt ulike fagetatersom vurderer den enkeltes yrkeskvalifikasjoner,dvs. både utdanningsbakgrunn og arbeidserfa-ring. Dette gjelder f.eks. helsepersonell, elektri-kere og lærere samt lovregulerte yrker i fag- ogyrkesopplæringen. Det er over 170 lovregulerteyrker i Norge og 16 ulike godkjenningskontorer.

Kilder: NOKUT og kap. 6 i Meld. St. 16 (2015–2016) Frautenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring.


de tilfellene kompletterende utdanninger finnes,fører de heller ikke nødvendigvis til at autorisa-sjon innvilges. Disse svakhetene kan medføre atpersoner med utdanning fra utlandet må starte ut-danningsløpet på nytt uten å få godskrevet med-brakt kompetanse. Myndighetene har satt i gangutvikling av noe kompletterende utdanning for læ-rere og sykepleiere, i samarbeid med Høgskolen iOslo og Akershus og berørte godkjenningskonto-rer. I tillegg ser man på tilsvarende ordning for in-geniør- og realfagsutdanninger.

4.7 Samfunnsøkonomisk analyse av utdanning for voksne flyktninger

I kapittel 5.2.4 gis det en oversikt over statistikkog forskningslitteratur om betydningen for inn-vandreres sysselsetting at de har tatt en utdan-ning i vertslandet. Her vises det spesielt at flykt-ningers medbrakte utdanning verdsettes lite i detnorske arbeidsmarkedet. De som har norsk ut-danning, har klart høyere sysselsetting enn sam-menliknbare innvandrere med utenlandsk utdan-ning på samme nivå. I den grad denne forskjellenrepresenterer en effekt av norsk versus uten-landsk utdanning, kan denne skyldes:– humankapitaleffekter i form av bedre og mer

relevant kompetanse– nettverkseffekter, der sosialt nettverk oppar-

beidet under utdanning gjør det lettere å fåjobb etterpå

– signaleffekter i form av at et norsk vitnemål girmer informasjon til en norsk arbeidsgiver ennet utenlandsk vitnemål

I tillegg kan sysselsettingsforskjellene forklaresmed seleksjonseffekter som skyldes at innvan-drere som tar utdanning i Norge, skiller seg syste-matisk fra innvandrere som ikke tar utdanning iNorge, på måter som kan ha betydning både forbeslutningen om å ta utdanning og for sannsynlig-heten for å komme i arbeid.

Hvis det foreligger betydelige positive selek-sjonseffekter, vil sysselsettingsforskjellene mel-lom flyktninger med utdanning fra utlandet ogflyktninger med tilsvarende utdanning fra Norge ihovedsak skyldes andre forhold enn den norskeutdanningen. Man kan f.eks. tenke seg at en erit-reisk flyktning med en bachelorgrad fra Norge

har andre egenskaper enn en eritreisk flyktningmed en bachelorgrad fra Eritrea. Personen somtar utdanning i Norge, kan blant annet ha lengrebotid, bedre språkkunnskaper i norsk og/eller en-gelsk, bedre helse og mindre omsorgsforpliktel-ser.

Det er mindre sannsynlig at det er seleksjonpå evner, utholdenhet osv. når vi sammenliknerpersoner med samme utdanningsnivå. Siden ut-danningsmulighetene i opprinnelseslandet er dår-ligere enn i Norge, er det i utgangspunktet ensterkere seleksjon basert på evner i utdannings-systemet i land som f.eks. Eritrea sammenliknetmed hva som er tilfellet i Norge.

Samtidig kan det også være negative selek-sjonseffekter, som bidrar til å undervurdere be-tydningen av en norsk utdanning. Personer somsøker seg til utdanning, kan være mindre jobb-motiverte enn andre og mer opptatt av f.eks. selv-realisering. Det kan også tenkes at flyktningermed norsk utdanning oftere har kommet til Norgei økonomiske lavkonjunkturer, og at de begynte iutdanning på grunn av høy ledighet. Likeledeskan det tenkes at personene som har tatt utdan-ning i Norge, gjorde det fordi de i utgangspunktetvar mindre attraktive i arbeidsmarkedet og sletmed å få jobb, sammenliknet med de som ikkevalgte å ta utdanning.

De store forskjellene i sysselsetting mellomflyktninger med utdanning fra utlandet og flykt-ninger med tilsvarende utdanningsnivå fra Norgeer illustrert i kapittel 5.2.4. Tabell 4.5 gjengir disseforskjellene målt i prosentenheter, både for alleflyktninger og for dem som kom som voksne. Ta-bellen viser at en norsk utdanning gir 20–30 pro-sentenheter høyere sysselsetting, enten vi tar meddem som ankom som barn, eller bare dem somankom som voksne.

Basert på sysselsettingsforskjellene i tabell 4.5(kolonnene for «alle flyktninger») har utvalget be-regnet den samfunnsøkonomiske lønnsomhetenav ulike kombinasjoner av sysselsetting og utdan-ning. Konkret er det regnet på noen eksemplerder flyktninger øker sin sysselsetting ved å kom-plettere sin medbrakte utdanning med en utdan-ning på samme nivå i Norge. Disse er vist i figur4.8. Forutsetninger og beregningsmetoden er be-skrevet i boks 4.7. Det er gjort alternative bereg-ninger for å ta høyde for eventuelt store selek-sjonseffekter.

Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er ifiguren illustrert ved hjelp av nytte–kostnad-brø-ken. Når denne er lik 1, er gevinsten ved tiltaketlike høy som kostnaden. Når brøken er større enn

71 Niknami, S. & Schröder, L. (2012). Utvärdering av komplet-terande utbildning för akademiker med utländsk examenJuristutbildning, lärarutbildning och förvaltningskunskap.Slutrapport, Institutet för social forskning (SOFI) og Stock-holms universitet.


1, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt. Nårbrøken er mindre enn 1, er tiltaket ulønnsomt.

Eksempel 1 illustrerer at dersom en 26-årigflyktning med grunnskoleutdanning fra utlandetkompletterer denne med en norsk grunnskoleut-danning i løpet av ett år, er nytten (i form av øktproduksjon over livsløpet) drøye ti ganger høyereenn kostnaden (skoleplass og tapt produksjon i ettår). Sagt på en annen måte får samfunnet igjenover ti kroner for hver krone som investeres i etslikt opplæringstiltak.

Dette forutsetter at tiltaket medfører at flykt-ningen etter fullført grunnskole øker sysselset-tingssannsynligheten opp på nivå med gjennom-

snittet for flyktninger i samme aldersgruppe somhar norsk grunnskoleutdanning (se tabell 4.5).Dersom denne forutsetningen er urealistisk –f.eks. fordi flyktningene med størst effekt av ut-danning i Norge allerede har tatt den – viser figu-ren også et beregningsalternativ der halvpartenav sysselsettingsgevinsten antas å skyldes selek-sjon. I dette lavalternativet er nytte–kostnad-brø-ken 4,5 hvis flyktningen klarer å fullføre norskgrunnskole på ett år.

Jo flere år flyktningen bruker på å fullføre ut-danningen, desto lavere blir gevinsten i forhold tilkostnaden. Kompletterende grunnskoleutdanninger i eksempel 1 samfunnsøkonomisk ulønnsomt

1 Inkludert familiegjenforenteKilde: Statistikk fra Statistisk sentralbyrå bearbeidet av Utvalg om innvandringens konsekvenser

Tabell 4.5 Sysselsettingsforskjeller mellom flyktninger1 med utdanning fra hhv. Norge og utlandet, etter alder og utdanningsnivå. Prosentenheter, 4. kvartal 2015

Alle flyktninger Flyktninger bosatt som voksne

25–39 år 40–54 år 55–66 år 25–39 år 40–54 år 55–66 år

Grunnskole 19,7 11,1 13,1 19,1 10,4 13,2

Videregående 23,0 21,3 23,2 24,8 22,1 22,9

Univ./høyskole 39,3 25,6 27,3 36,1 24,7 27,0

Figur 4.8 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet målt ved nytte–kostnad-brøk for ulike eksempler på kom-pletterende utdanningstiltak for en flyktning på 26 år, etter medbrakt utdanningsnivå og antall år i full-tids opplæring i Norge

Kilde: Utvalgets egne beregninger

0 2 4 6 8

10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32

1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år 0 2 4 6 8

10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32

1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 0 2 4 6 8

10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32

1 år 2 år 3 år 4 år 5 år

Hovedalternativ Lavalternativ

Eksempel 3: Flyktning med høyere utdanning fra utlandet, fullfører høyere

utdanning i Norge

Eksempel 2: Flyktning med videregående fra utlandet, fullfører videregående i Norge

Eksempel 1: Flyktning med grunnskole eller mindre fra utlandet, fullfører

grunnskole i Norge


dersom flyktningen bruker fem år eller mer på åfullføre. I lavalternativet blir tiltaket ulønnsomtdersom flyktningen bruker tre år eller mer på åfullføre grunnskolen. Innvandrere bruker vanlig-vis to til tre år på å fullføre grunnskoleutdannin-gen.72

Eksempel 2 og 3 viser tilsvarende beregningerfor en 26-årig flyktning som kompletterer hen-holdsvis videregående og høyere utdanning fra ut-landet med tilsvarende utdanning. Den samfunns-økonomiske lønnsomheten er høyere enn forgrunnskoleutdanning. Spesielt ser komplette-rende utdanning på universitets- og høyskolenivåut til å være svært lønnsomt for samfunnet.

I figur 4.9 vises tilsvarende beregninger forlønnsomheten av utdanningstiltak som – i tilleggtil å komplettere utenlandsk utdanning – også he-ver utdanningsnivået til en flyktning på 26 år. Det

er imidlertid grunn til større varsomhet i slike be-regninger, ettersom sysselsettingsgapet mellomen med lav utdanning fra utlandet og en med høyutdanning fra Norge ikke kan tolkes som en rentkausal effekt av at dagens lavutdannede flyktnin-ger tar mer utdanning. Det er rimelig å anta at se-leksjonseffektene er større i eksempel 4 og 5, enni eksemplene 1–3 ovenfor: Flyktninger med vide-regående opplæring har antakelig en del syssel-settingsfremmende egenskaper som flyktningermed grunnskole ikke har, slik som bedre evner.

Hvis det antatt mer realistiske alternativet medlav sysselsettingsgevinst legges til grunn, kan engrunnskoleutdannet flyktning likevel bruke inntilti år på å fullføre videregående i Norge før tiltaketer samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Tilsvarendekan en flyktning med videregående skole fra ut-landet bruke inntil seks år på å fullføre en bachel-orgrad før tiltaket blir samfunnsøkonomisk ulønn-somt.72 Dæhlen, M., Danielsen, K., Strandbu, Å. & Seippel, Ø.

(2013). Voksne i grunnskole og videregående opplæring. Rap-port 7/13, NOVA.

Figur 4.9 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet målt ved nytte–kostnad-brøk for ulike eksempler på tiltak som øker utdanningsnivået til en flyktning på 26 år, etter medbrakt utdanningsnivå og antall år i fulltids opplæring i Norge

Kilde: Utvalgets egne beregninger

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år 9 år 10 år 11 år 12 år

Antall år i fulltids opplæring, grunnskole + videregående

Eksempel 4: Flyktning med grunnskole eller mindre fra utlandet, fullfører

videregående i Norge

Hovedalternativ Lavalternativ

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 10

3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år 9 år 10 år

Antall år i fulltids opplæring, videregående + universitet/høyskole

Eksempel 5: Flyktning med videregående fra utlandet, fullfører

høyere utdanning i Norge


Boks 4.7 Beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

En samfunnsøkonomisk analyse er et verktøyfor å synliggjøre konsekvenser av et tiltak. Denviser om nyttevirkningene av tiltaket for hele be-folkningen er høyere eller lavere enn den totaleressursbruken på tiltaket. Tiltakene som er be-regnet her, har som formål å øke verdiskapin-gen i samfunnet ved å øke flyktningers syssel-setting. To ulike tiltak er beregnet:1. Å komplettere den medbrakte utdanningen

til en voksen flyktning med en norsk utdan-ning på samme nivå. Det forutsettes at tilta-ket øker sysselsettingen i tråd med tabell 4.5.For å ta høyde for eventuelle seleksjonseffek-ter gjøres det beregninger av en alternativforutsetning der økningen i sysselsettings-graden er satt til det halve. Dette utgjør et lavtanslag.

2. Å heve en voksen flyktnings utdanningsnivåtil et høyere nivå enn det vedkommende harfra utlandet. Det forutsettes at tiltaket økersysselsettingen i tråd med tabell 4.5. Pågrunn av stor fare for seleksjonseffekter, gjø-res det beregninger av en alternativ forutset-ning der økningen i sysselsettingsgraden ersatt til det halve. Dette antas å være et mer re-alistisk anslag.

Nyttevirkningen av tiltakene ligger i samfunnetsøkte forbruksmuligheter, som følger av at ennorsk utdanning utløser mer arbeid og dermedøkt produksjon. Det forutsettes altså at tiltaketfører til en reell produksjonsøkning, og ikke atflyktningen får jobb på bekostning av andre, el-ler at jobben er en «vernet» arbeidsplass, tiltaks-plass e.l. Produksjonsøkningen verdsettes somøkt reallønn for individet før skatt, pluss arbeids-giveravgift og sosiale kostnader (20 pst. tilsammen). Produksjonen er beregnet som en for-ventningsverdi: sannsynligheten for å være sys-selsatt, multiplisert med gjennomsnittlig pro-duksjon for alle ansatte i Norge med tilsvarendeutdanningsnivå. Det forutsettes altså at syssel-satte flyktninger i gjennomsnitt produserer likemye som andre sysselsatte med samme utdan-ningsnivå, uansett hvor utdanningen er tatt. For

enkelhets skyld forutsettes det at produksjonener konstant over livsløpet fram til 67 års alder, sålenge utdanningsnivået ikke forandrer seg. Ver-dien av framtidig økte forbruksmuligheter forsamfunnet neddiskonteres med 4 pst. reelt perår.

Kostnadsvirkninger: Det forutsettes at øk-ning av studietid skjer på bekostning av arbeid.Kostnaden forbundet med dette er verdsatt somredusert produksjon i perioden flyktningen tarutdanning. Verdsetting av den tapte produksjo-nen er gjort på samme måte som ovenfor (for-ventningsverdi). For å verdsette ressursbrukenpå selve utdanningstilbudet brukes SSBs bereg-nede driftsutgifter for grunnskole og videregå-ende, og Kunnskapsdepartementets satser forhøyere utdanning (utdanningsinsentiv til bachel-orutdanninger i helsefag, lærerutdanning og re-alfag). Offentlig finansiering medfører et effekti-vitetstap fordi skattene må økes (skattekile).Dette tapet er anslått til 20 pst. og inkluderessom en kostnadsvirkning i tråd med Finansde-partementets retningslinjer. Alle framtidigekostnader neddiskonteres med 4 pst. reelt perår.

Skatteøkninger og trygdebesparelser er ikkeberegnet, på grunn av begrensninger i tilgjenge-lige data. Offentlige utgifter til studiefinansier-ing (lån og stipend) er heller ikke inkludert.Slike overføringer mellom offentlig og privatsektor skal uansett ikke telle med i beregnin-gene av lønnsomheten for samfunnet. Skatteki-len på 20 pst. skal likevel ideelt sett være med,som en gevinst ved spart trygd og en kostnadved offentlige utgifter til lån og stipend. At disseskattekilene er utelatt, bidrar til å undervurderelønnsomheten av tiltakene. Databegrensningenegjør at heller ikke fordelingsvirkninger eller of-fentlige budsjettvirkninger av tiltaket er bereg-net. Ikke-verdsatte effekter i form av helsegevin-ster, økt samfunnsdeltakelse, at foreldre blirbedre i stand til å følge opp barns skolegang,osv. er ikke tatt hensyn til. Dette bidrar til å un-dervurdere lønnsomheten av tiltakene.


4.8 Oppsummering

– Innvandrere er overrepresentert både blanthøyt utdannede og blant lavt utdannede. Detteer et vanlig mønster internasjonalt. Utdan-ningsnivået blant flyktninger har hittil vært la-vere enn blant andre innvandrere. Innvandrerehar dårligere grunnleggende ferdigheter ennden øvrige voksenbefolkningen når disse må-les i norskspråklige tester, også når det tas hen-syn til utdanning og annen bakgrunnsinforma-sjon. Tatt i betraktning den betydningen ferdig-heter og utdanning har for sysselsetting, vil eneventuell framtidig høy innvandring av flykt-ninger isolert sett bidra til lavere sysselsettingdersom kompetansegapet ikke tettes.

– Flyktningers medbrakte utdanning verdsettes iliten grad i det norske arbeidsmarkedet. Deri-mot viser statistikken at flyktninger som harfått utdanning i Norge, har nesten like høy sys-selsetting som den øvrige befolkningen. Selvom framtidige flyktninggrupper skulle væremer utdannet enn dem som har kommet hittil,vil dette kanskje ikke gi seg utslag i økt syssel-setting uten at den medbrakte utdanningenkompletteres med noe norsk utdanning. Utval-gets beregninger tyder på at slik kompletteringkan ha høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet.Lønnsomheten avhenger sterkt av hvor langtid utdanningen tar, og hvor stor effekt den harpå sysselsettingen.

– Etterkommere lykkes godt med å skaffe seg ut-danning. Etterkommernes resultater har ogsåblitt stadig bedre over tid. På den andre sidenavdekker analysen ovenfor at innvandrere del-tar lite i utdanning og opplæring, og at mangeoppnår svake resultater. Enkelte resultater harogså blitt dårligere over tid. Dette kan tyde påat det er noe galt med innsatsen som gjøres denførste tiden etter ankomsten, men kunnskapenom effekten av de ulike ordningene er mangel-full. Det er således vanskelig å peke på hva someventuelt bør gjøres annerledes. Dette gjelderbåde innsatsen overfor nyankomne barn ogunge i skolen, og innsatsen overfor voksne i in-troduksjonsprogrammet og andre ordninger.

– Mange av innvandrerne som deltar i den obli-gatoriske opplæringen i norsk og samfunns-kunnskap for nyankomne, oppnår ikke norsk-ferdigheter som anses som et minimumskravblant et økende antall arbeidsgivere. Men detforeligger lite kunnskap om opplæringens inn-hold, kvalitet og effekt. Når det gjelder inn-føringstilbudene som gis nyankomne barn ogunge i skolen, kan disse åpenbart ha både posi-

tive og negative effekter. Likevel finnes detikke kunnskap om hvordan tilbudene i sum på-virker elevenes språklige, faglige eller sosialeutvikling.

– Myndighetenes målsetting om at 70 pst. avdem som fullfører introduksjonsprogrammetfor nyankomne, skal være i arbeid eller utdan-ning året etter, blir bare nådd for menn. Fore-liggende kunnskap kan tyde på at tiltak som ernær koplet til arbeidsliv eller utdanning – dentype tiltak som hittil har blitt minst brukt – girbest resultater i form av overgang til arbeid el-ler utdanning. Dette indikerer at det finnes etpotensial for å oppnå bedre resultater i intro-duksjonsprogrammet som antakelig kan utlø-ses ved å vri innholdet i retning av arbeid og ut-danning, kombinert med norskopplæring. Endel – men ikke alle – formelle hindringer for enslik omlegging er bygget ned den siste tiden.For eksempel er ordinær høyere utdanning påfulltid fortsatt ikke tillatt i programmet.

– Selv om voksne flyktninger har et relativt stortbehov for utdanning dersom sysselsettingsga-pet til den øvrige befolkningen skal reduseres,viser statistikken at de deltar lite i utdanning.Utdanningssystemet er primært designet medtanke på personer som er født og oppvokst iNorge og snakker norsk, som gjennomførergrunnskolen og videregående skole som barnog ungdom, som blir helt eller delvis forsørgetav sine foreldre gjennom store deler av utdan-ningsløpet, som ikke selv har en stor forsørger-byrde, men kan jobbe ved siden av studiene forå spe på studielånet, og som er utstyrt med nor-ske vitnemål når de skal søke seg til videre ut-danning eller ut i arbeid. Det er gjort en del til-pasninger for å tilrettelegge bedre for voksneinnvandrere. Likevel viser analysen ovenfor atdenne gruppen fortsatt møter på særskilte ut-fordringer.

– Barrierene omfatter mangelfulle rettigheter tilutdanning, at utdanningstilbud ikke er tilgjen-gelig lokalt, eller at det ikke er relevant forvoksne med behov for rask progresjon. Særligser det ut til å være vanskelig å kombinerenorskopplæring og utdanning, selv om detteantakelig er mer effektivt enn å ta det hver forseg. Det finnes også noen «portvoktere» isystemet som ikke nødvendigvis fungerer hen-siktsmessig i lys av behovet for å oppkvalifisereinnvandrere, f.eks. når det gjelder godkjenningav medbrakt utdanning og opptak til universite-ter og høyskoler. Flyktninger kan også ha kort-siktige økonomiske disinsentiver til utdanning,


fordi de har tilgang på ytelser som ikke kankombineres med utdanning.

– Nye tall utvalget har framskaffet, tyder på atinnvandrere har dårligere læringsmuligheterpå jobben enn andre sysselsatte. Dette kan del-vis skyldes at innvandrere har et mindre opplæ-ringsbehov fordi de oftere er ansatt i en jobb deer overkvalifisert for. Teknologiutvikling og an-

dre forhold krever at arbeidstakere må væreomstillingsdyktige for å stå lenge i jobb. At inn-vandrere deltar mindre i opplæring og har min-dre læringsintensivt arbeid enn andre, kan bi-dra til tidlig utstøting fra arbeidsmarkedet.Myndighetene har en begrenset rolle og få vir-kemidler for å stimulere til kompetanseutvik-ling i arbeidslivet.


Kapittel 5

Tilknytning til arbeidslivet

5.1 Innledning

Ifølge mandat skal utvalget

[…]vurdere hvordan norsk økonomi bør og vilbli tilpasset fortsatt høy innvandring, særlig avflyktninger. Viktige spørsmål er den betydninginnvandringen vil kunne ha for arbeidsmarked,arbeidslivsforhold, lønnsdannelse, utvikling isysselsettingsrate, arbeidsstyrkens kompe-tanse, forsørgelsesbyrde og offentlige finanser.

Som et ledd i dette arbeidet gjennomgår utvalget idette kapitlet eksisterende kunnskap om innvan-dreres deltakelse på arbeidsmarkedet (se kap. 5.2)og arbeidsmarkedspolitikkens rolle for arbeidsin-tegrering av flyktninger (se kap. 5.3). Kapittel 5.4setter det norske arbeidsmarkedet i et internasjo-nalt perspektiv gjennom sammenliknbar interna-sjonal statistikk som beskriver arbeidsmarkedssi-tuasjonen for både utenlandsfødte og innenlands-fødte personer. Videre detaljer rundt innvandreressituasjon på arbeidsmarkedet presenteres i kapit-tel 5.5, herunder innvandrernes næringstilhørig-het, organisasjonsgrad, arbeidstid, stillingsvern oglønn. Kapittel 5.6 omtaler kort noen generelleutviklingstrekk ved det norske arbeidsmarkedetsom kan være relevante for arbeidsintegrering avinnvandrere. Til slutt dokumenterer kapittel 5.7hvordan det går for unge med innvandrerbak-grunn, herunder også for enslige mindreårigeflyktninger når det gjelder sysselsetting og delta-kelse i utdanning.

5.2 Sysselsetting og arbeidsledighet blant innvandrere

5.2.1 Sysselsetting etter landbakgrunn, kjønn og alder

Det er store forskjeller i sysselsetting mellomulike innvandrergrupper (se tabell 5.1). Mens sys-selsettingen blant befolkningen eksklusive inn-vandrere lå på om lag 78 pst. for aldersgruppen

20–66 år i 4. kvartal 2015, var tilsvarende andelover 13 prosentenheter lavere blant innvandrereog over 25 prosentenheter lavere for flyktninger(se boks 5.1).1 Disse forskjellene var noe mindrefor menn enn for kvinner.

Innvandrere med bakgrunn fra Vest-Europa,Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og EU-land iSentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) har litt la-vere sysselsettingsandeler enn befolkningen eks-klusive innvandrere. For innvandrere med bak-grunn fra Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) er sys-selsettingsandelene betydelig lavere.

Innvandrere fra landgruppe 1 og 2 domineresav arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere tilarbeidsinnvandrere eller til øvrig befolkning.Landgruppe 3 består i stor grad av flyktninger ogfamilieinnvandrere til flyktninger, men omfatterogså arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere tilandre enn flyktninger. Figur 5.1 sammenliknersysselsettingsrater etter alder for ulike grupper et-ter landbakgrunn og innvandringsgrunn. Samti-dig er mye av den statistikken som er tilgjengelig,både fra SSB, fra andre kilder og i denne rappor-ten (se kap. 8.6), basert på en inndeling etter land-gruppe.

De to øvre panelene av figur 5.1 viser at flykt-ninger og familieinnvandrere, som til sammen ut-gjør en stor andel av innvandrerne fra landgruppe3, har nokså like sysselsettingsrater. For de eldstealdersgruppene er observasjonsmaterialet noksålite, og tallene her vil derfor trolig kunne varieremye.

De to nederste panelene i figur 5.1 viser at sys-selsettingsratene til nordiske innvandrere og land-gruppe 1 som helhet er nokså like, og det sammegjelder for arbeidsinnvandrere og landgruppe 2.

1 Statistikk som omtales i kapittel 5.2.1, er basert på SSBsregisterbaserte sysselsettingsstatistikk. Sysselsatte define-res her som personer som utførte inntektsgivende arbeidav minst én times varighet i referanseuken, og personersom har et slikt arbeid, men som var midlertidig fravæ-rende pga. sykdom, ferie, lønnet permisjon el. Personersom er inne til førstegangs verneplikt, regnes som syssel-satte. Personer på sysselsettingstiltak med lønn fra arbeids-giver klassifiseres også som sysselsatte.


Mannlige familieinnvandrere til andre enn flykt-ninger likner i stor grad på arbeidsinnvandrerenår det gjelder sysselsetting, mens sysselsettings-ratene til andre kvinnelige familieinnvandrere ernoe lavere enn for landgruppe 2 og kvinnelige ar-beidsinnvandrere, særlig i fruktbar alder. Familie-innvandrere til andre enn flyktninger har imidler-tid klart høyere sysselsettingsandeler enn familie-innvandrere til flyktninger (se panel b og d).

5.2.2 Arbeidsledighet

Registrert arbeidsledighet blant innvandrere – omlag 7 pst. i 2016 – er to til tre ganger større enn le-digheten i resten av befolkningen, som ligger påom lag 2 pst. i 2016 (se figur 5.2). Variasjonen i le-dighet over konjunkturene, målt i prosentenheter,ser ut til å være større blant innvandrere enn forresten av befolkningen.

Arbeidsledigheten blant innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa var litt høyere ennfor befolkningen uten innvandrerbakgrunn i peri-oden 2006–2008. Den økte imidlertid kraftig un-der og til dels rett etter finanskrisen. Ledighetenfor denne gruppen har siden holdt seg på et bety-delig høyere nivå enn for befolkningen uten inn-vandrerbakgrunn.

Forskning fra Frischsenteret dokumenterermer detaljert økningen i arbeidsledighet blant øst-europeiske arbeidsinnvandrere i forbindelse medfinanskrisen.2 Mellom oktober 2008 og mars 2009økte andelen som mottok dagpenger blant mann-lige arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- ogØst-Europa fra 1,4 pst. til 11,3 pst. I løpet av vinte-ren 2010 toppet ledigheten for gruppen seg med15,5 pst., sammenliknet med 3,5 pst. for den øv-rige befolkningen på samme tid.3 Over en tredje-del (36,8 pst.) av de mannlige arbeidsinnvan-drerne fra nevnte EU-land mottok dagpenger i lø-pet av toårsperioden 2009−2010, sammenliknetmed 9,9 pst. av menn uten innvandrerbakgrunn.Ledigheten i gruppen gikk ned igjen etter noen år,men kom aldri helt ned til nivået før finanskrisen,slik det også framgår av figur 5.2. Mer detaljertestatistiske analyser viser at 40−60 pst. av forskjel-lene i ledighet mellom arbeidsinnvandrerne franevnte EU-land og den øvrige befolkningen kantilskrives forskjeller i ansiennitet, alder, yrke ognæring. Dette tyder på at innvandrerne var mer

1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper.Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Tabell 5.1 Registerbasert sysselsettingsrate, etter kjønn, landbakgrunn,1 innvandringsgrunn i 4. kvartal 2015. Prosent i aldersgruppen 20–66 år. 4. kvartal 2015

Landbakgrunn Begge kjønn Menn Kvinner

Hele befolkningen 75,0 76,9 73,0

Befolkningen eksklusive innvandrere 77,5 79,1 75,8

Innvandrere i alt 63,9 67,5 59,8

Innvandrere etter landgruppe:

Landgruppe 1 75,4 77,0 73,4

Landgruppe 2 71,0 73,0 67,7

Landgruppe 3 55,4 58,9 52,2

Innvandrere etter innvandringsgrunn:

Flyktninger 50,8 52,8 47,6

Familieinnvandrere til flyktninger 51,3 60,5 46,7

Nordiske innvandrere 79,3 79,7 79,0

Arbeidsinnvandrere 74,5 74,6 74,1

Andre familieinnvandrere 60,4 68,8 57,7

2 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2014). Immigrants,labour market performance and social insurance. The Econ-omic Journal, 124(580), F644-F683.

3 Her er ledighet definert som mottak av dagpenger.


utsatt for arbeidsledighet under finanskrisen,fordi de jobbet i yrker som var konjunkturutsatte,og hadde kort arbeidserfaring i Norge.

5.2.3 Sysselsetting etter innvandringsgrunn og botid

Slik det framgår av figur 5.3, er få flyktninger sys-selsatt de første par årene i landet. Kohortene føl-ges fra det året de kom til Norge, fram til det sisteåret med tilgjengelige data. Sysselsettingsandelenblant flyktninger øker mye de første fem–sju

årene etter ankomst. Resultatene som presenteresi figur 5.3 er basert på forskning fra Frischsente-ret, og resultatene bekreftes av liknende funn fraSSB.4

Det samme grunnleggende mønsteret, medsvært lav sysselsetting de første årene i landet ogen klar økning i sysselsetting de første fem til tiårene, vises for alle ankomstkohortene. Deretter

Figur 5.1 Andel sysselsatte etter kjønn, alder og landbakgrunn1 og innvandringsgrunn. 4. kvartal 2015. Prosent1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper. Familieinnvandrere og arbeidsinnvandrere omfatter personer som innvandret fra og

med 1990.Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70

A. Menn

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

B. Kvinner

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70

C. Menn

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100 D. Kvinner

Landgruppe 3 Befolkning ekskl. innvandrere Flyktninger Familieinnvandrere til flyktninger

Befolkning ekskl. innvandrere Innvandrere landgruppe 1 Landgruppe 2

Arbeidsinnvandrere Nordiske innvandrere Familieinnvandrere ellers

4 Blom, S. (2014). Sysselsetting og økonomiske overføringerblant sju ankomstkohorter av innvandrere observert i perio-den 1993–2010. Rapporter 38/2014, Statistisk sentralbyrå.


flater sysselsettingsratene ut eller går til dels ned.Mannlige flyktninger opplever en noe raskere øk-ning i sysselsetting med økende botid enn kvin-nene. Mennene oppnår et høyere sysselset-tingsnivå enn kvinner før utflating eller eventuellnedgang.

De ulike resultatene for ankomstkohortene vilvære påvirket av hvordan kohortene er sammen-satt med hensyn til både landbakgrunn, alder ogkompetanse/utdanning. Forskning fra SSB viserat sysselsettingsnivåene som oppnås, varierer endel i ulike flyktninggrupper etter landbakgrunn,men det samme grunnleggende mønsteret – lavsysselsetting i begynnelsen av oppholdet, sti-gende sysselsettingsrater de første fem til ti årenefulgt av utflating eller nedgang – går igjen for allegruppene.5

Ifølge kohortanalyser av arbeidsinnvandreregjennomført av SSB var sysselsettingsandelenblant arbeidsinnvandrere høy allerede i ankomst-året for arbeidsinnvandrere som kom i perioden1993−2010.6 Sysselsettingen for denne gruppen harholdt seg høy i perioden som dekkes av studien,med unntak av en nedgang rundt finanskrisen.

Mer detaljerte analyser av sysselsettingsrateretter botid over en lengre periode, for både ar-

beidsinnvandrere og flyktninger gir, et mer sam-mensatt bilde.7 Arbeidsinnvandrere som kom til

5 Blom, S. (2014). Ibid.6 Blom, S. (2014). Ibid.

Figur 5.2 Kvartalsvis registrert ledighet i prosent av arbeidsstyrken for innvandrere fra utvalgte verdensdeler

Kilde: Registerbaserte ledighetsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Befolkningen eksklusive innvandrere Alle innvandrere

Vest-Europa ellers EU-land i Sentral- og Øst-Europa

Asia Afrika

7 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2010). When mino-rity labor migrants meet the welfare state. Journal of LaborEconomics, 28(3), 633-676.

Boks 5.1 Data om sysselsetting

Sysselsettingsstatistikk som er presentert i ka-pittel 5.2.1, er basert på registeropplysningerom sysselsettingsstatus i 4. kvartal. Slike datahar bare vært tilgjengelige siden 2008 i Norge.Mer detaljerte analyser av sysselsetting blantinnvandrere i dette kapitlet, og mer generelt inorsk forskning, bruker som oftest en syssel-settingsdefinisjon basert på en årlig yrkesinn-tekt på mer enn grunnbeløpet i folketrygden(1 G). Denne definisjonen gjør det mulig åanalysere sysselsettingsandeler blant innvan-drere over flere tiår ved hjelp av data fra folke-trygden. Sysselsettingsandelene for hele be-folkningen iflg. denne definisjonen er sam-menliknbare med sysselsettingsratene somframkommer av både Arbeidskraftsundersø-kelsen og den registerbaserte sysselsettings-statistikken som lages av SSB for 4. kvartalhvert år.


Norge tidlig på 1970-tallet fra land utenfor Europa,i hovedsak menn fra Pakistan og Tyrkia, haddesysselsettingsrater de første årene etter ankom-sten som var minst like høye som eller høyere ennsammenliknbare personer uten innvandrerbak-grunn. I året 2000, dvs. 25–30 år etter ankomst fordenne gruppen, hadde sysselsettingsraten falt tilom lag 50 pst., som var 37 prosentenheter lavereenn for menn i majoritetsbefolkningen i tilsva-rende alder og med ellers sammenliknbare kjen-netegn. Ulike effekter av konjunkturer for innvan-drere og den øvrige befolkningen bidrar til å for-klare en del av denne utviklingen.8

Analyser av nyere ankomstkohorter av bådearbeidsinnvandrere og flyktninger9 viser ikke densamme dramatiske nedgangen i sysselsettingmed økende botid.10 Arbeidsinnvandrere somkom fra andre EØS-land på 1970-tallet, har be-holdt en høy sysselsettingsrate, litt under nivået

for sammenliknbare personer i den øvrige befolk-ningen, over hele perioden siden ankomsten.

5.2.4 Sysselsetting etter utdanningsnivå

Figur 5.4 viser sysselsettingsandelen blant innvan-drere med utdanning fra utlandet og innvandreremed utdanning fra Norge. Sysselsettingsgapetmellom flyktninger og den øvrige befolkningen erpå rundt 20−30 prosentenheter (panel A). For-skjellene i sysselsetting etter utdanningsnivå forflyktninger som utelukkende har utdanning fra ut-landet, er i tillegg forholdsvis små. Sysselsettings-gapet mellom flyktninger og den øvrige befolknin-gen er imidlertid redusert til under 10 prosenten-heter når vi ser på dem som har videregåendeopplæring eller høyere utdanning fra Norge (pa-nel C og D). Dette gjelder uansett om vi ser påhele flyktningbefolkningen eller kun dem somkom til Norge i voksen alder (ikke vist i figuren).

At en utdanning fra Norge lettere gir jobb ennen tilsvarende utdanning fra utlandet, kan forkla-res med både humankapitaleffekter og signalef-fekter. Humankapitalef fekten innebærer at en ut-danning i Norge øker de ferdighetene somverdsettes i det norske arbeidsmarkedet, inklu-dert ferdigheter i norsk språk. Signaleffekten fan-ger opp at vitnemål fra norske utdanningsinstitu-sjoner gir norske arbeidsgivere bedre informasjonom individets ferdigheter enn vitnemål fra ofte

8 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2010). Ibid.9 I tillegg til arbeidsinnvandrere fra land utenfor Europa som

kom på 1970-tallet, omfattet analysen innvandrere som komfra europeiske land på samme tid, pakistanske og tyrkiskeinnvandrere som kom i 1986–1990, innvandrere fra EØS-land i Sentral- og Øst-Europa som kom i årene 2004−2007,flyktninger som kom i årene 1986−1990 og 1996−2000 ogflyktninger fra konfliktene på Balkan som kom i perioden1991–1995.


Figur 5.3 Andel sysselsatte1 blant flyktninger 1847 år ved ankomst, etter kalenderår, ankomstkohort og kjønn. Ankomster etter 1990. Prosent1 Sysselsetting definert som yrkesinntekt over 1G.Kilde: Frischsenteret

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1992 1996 2000 2004 2008 2012

A. Menn

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1992 1996 2000 2004 2008 2012

B. Kvinner


ukjente utenlandske læresteder. Godkjenning avutdanning gir også signaleffekt: Forskning fra an-dre land tyder på at det er store sysselsettings- oginntektsgevinster av å få vitnemål fra utlandet god-kjent i mottakerlandet.11

Forskjellene mellom innvandrere med utdan-ning fra utlandet og innvandrere med utdanningfra Norge fanger i tillegg opp seleksjonseffekter.Innvandrere som tar utdanning i Norge, kan haandre egenskaper som styrker deres stilling i ar-beidsmarkedet sammenliknet med innvandreresom bare har tilsvarende utdanning fra utlandet.

Figur 5.4 tyder på at voksne innvandrere ofteopplever at utdanningen de har med seg fra utlan-det, av ulike årsaker ikke verdsettes i det norskearbeidsmarkedet. En norsk studie viser videre at

11 Australia: Tani, M. (2015). Local Signals and the Returns toForeign Education. IZA Discussion Paper No. 9597 Decem-ber 2015; Tyskland: Herbert Brücker, H., Glitz, A., Lerche,A. & Romiti, A. (2015). Occupational Recognition and Immi-grant Labor Market Outcomes. Working Paper, October2015.

Figur 5.4 Sysselsetting etter innvandrerbakgrunn, alder, utdanningsnivå1 og land der utdanningen ble fullført. Prosent av befolkningen 20151 Grunnskole fra utlandet inkluderer også personer uten utdanning og personer med ikke fullført grunnskole. Flyktninger inklu-

derer familie til flyktninger.Kilde: Statistisk sentralbyrå

0

20

40

60

80

100

15–24 år 25–39 år 40–54 år 55–66 år

A. Alle utdanningsnivåer

Øvrig befolkning Andre innvandrere

Flyktninger

B. Grunnskole

Øvrig befolkning med grunnskole

Andre innvandrere med grunnskole fra Norge

Andre innvandrere med grunnskole fra utlandet

Flyktninger med grunnskole fra Norge

Flyktninger med grunnskole fra utlandet

0

20

40

60

80

100

15–24 år 25–39 år 40–54 år 55–66 år

C. Videregående opplæring (VGO)

Øvrig befolkning med VGO

Andre innvandrere med VGO fra Norge

Andre innvandrere med VGO fra utlandet

Flyktninger med VGO fra Norge

Flyktninger med VGO fra utlandet

0

20

40

60

80

100

15–24 år 25–39 år 40–54 år 55–66 år

D. Høyere utdanning

Øvrig befolkning med høyere utdanning

Andre innvandrere med høyere utd. fra Norge

Andre innvandrere med høyere utd. fra utlandet

Flyktninger med høyere utd. fra Norge

Flyktninger med høyere utdanning fra utlandet

0

20

40

60

80

100

15–24 år 25–39 år 40–54 år 55–66 år


avkastningen i form av høyere lønn for ett år medekstra utdanning er tre ganger så høy for perso-ner uten innvandrerbakgrunn som for innvan-drere fra Asia, Afrika mfl. med utdanning fra utlan-det.12 En studie av voksne flyktninger i Norge fraland utenfor Europa viser at sysselsettingen blantdem som har tatt en høyere utdanning i Norge, er20 prosentenheter høyere for menn og 30 prosen-tenheter høyere for kvinner, enn flyktninger medhøyere utdanning fra utlandet.13 Tilsvarende sys-selsettingsgap for flyktninger med videregåendeopplæring er 11 prosentenheter for menn og 25for kvinner (se også kap. 4.7).

Dette ser ut til å være et nokså allment feno-men. En dansk studie av innvandrere fra Tyrkia,Pakistan og Iran, fant f.eks. at den medbrakte ut-danningen ikke hadde noen selvstendig effekt påsysselsettingen. De fant også at høyt utdannedeinnvandrere hadde høy tilbøyelighet til å ta merutdanning i Danmark, og at dette hadde stor ef-fekt på sysselsettingen.14

OECDs kartlegging av voksnes ferdigheter(PIAAC-undersøkelsen) viser at det ikke er noenvesentlige forskjeller i sysselsettingsandeler mel-lom utenlandsfødte og innenlandsfødte medsamme ferdighetsnivå. Figur 5.5 viser andelenutenlandsfødte som er sysselsatt, på ulike nivåerfor leseferdigheter. Forskjellene mellom innen-lands- og utenlandsfødte er ikke store og kan for-klares med statistisk usikkerhet. Likevel er detverdt å merke seg at utenlandsfødte har en syssel-settingsandel på linje med, eller svakt over, tilsva-rende andeler for innenlandsfødte på hvert ferdig-hetsnivå. At innvandrere totalt sett har lavere sys-selsetting, er forenelig med at de er overrepresen-terte i gruppen med svake leseferdigheter.

5.3 Arbeidsmarkedspolitikken

5.3.1 Bruk av arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette foret velfungerende arbeidsmarked med høy syssel-setting og lav ledighet og bidra til et inkluderendearbeidsliv. Arbeidsmarkedstiltak er virkemidlersom skal gi arbeidssøkere mulighet til å kommeinn på arbeidsmarkedet og forebygge frafall fra ar-beidslivet. De mest vanlige arbeidsmarkedstilta-kene omtales kort i boks 5.2.

Arbeidsmarkedstiltak er ingen rettighet, mengis på bakgrunn av en individuell vurdering avden enkeltes behov for bistand for å komme i ar-beid. Tilbud om tiltak gis dersom dette anses somnødvendig og hensiktsmessig for den enkeltesmuligheter på arbeidsmarkedet. Den arbeidsret-tede bistanden skal tilpasses den enkelte arbeids-søkers behov.

Innvandrere er en utsatt gruppe på arbeids-markedet. Innvandrere fra land utenfor EU er der-for − i tillegg til ungdom, personer med nedsatt ar-beidsevne og langtidsledige − prioritert ved inntaktil arbeidsmarkedstiltak.

Innvandrere står ofte overfor andre utfordrin-ger og vanskeligheter enn arbeidsledige i majori-tetsbefolkningen når de skal etablere seg på ar-beidsmarkedet. Innvandrere er i tillegg en uensar-tet gruppe. Ulike tiltak innenfor arbeidsmarkeds-politikken kan ha andre effekter for innvandrereenn for majoritetsbefolkningen.

Innvandrere utgjorde om lag 37 pst. av de re-gistrerte ledige i 3. kvartal i 2016 (se tabell 5.2). Isamme periode utgjorde de nesten 44 pst. av alledeltakere i tiltak for ledige. Om lag en femdel avde registrerte ledige og nesten en tredel av tiltaks-deltakerne var innvandrere fra Asia, Afrika mfl.Tabell 5.2 viser at innvandrere, særlig fra land-

12 Hardoy, I. & og Schøne, P. (2011). Returns to Pre-Immigra-tion Education for Non-Western Immigrants: Why so low?Education Economics 19 (1), 1-25.

13 Bratsberg B., Raaum O. & Røed K. (2016). Flyktninger pådet norske arbeidsmarkedet. Søkelys på arbeidslivet 33 (3),185-207.

14 Arendt J. N., Pohl Nielsen, C. & Jakobsen, V. (2016). TheImportance Of Origin And Destination Country Skills ForLabour Market Attachment Of Immigrants From Pakistan,Iran And Turkey, Nordic Journal of Migration Research 6(2), 72-80.

Figur 5.5 Sysselsetting etter leseferdigheter og innvandrerbakgrunn. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, PIAAC-data (OECD Survey ofadult skills 2011−2012)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Leseferdighet 1 eller under

Leseferdighet nivå 2

Leseferdighet nivå 3

Leseferdighet nivå 4 eller 5

Innenlandsfødte Utenlandsfødte


Boks 5.2 De mest vanlige arbeidsmarkedstiltakene i Norge

Lønnstilskudd

Formålet med lønnstilskudd er at arbeidssøkeresom har problemer med å komme inn på ar-beidsmarkedet, skal oppnå ansettelse på ordi-nære vilkår ved at NAV i en begrenset perioderefunderer deler av lønnen. Den ansatte skal haordinære lønns- og arbeidsvilkår. Lønnstilskuddskal bidra til å redusere kostnader og risiko forarbeidsgiveren ved å tilsette arbeidssøkeren,slik at produktiviteten til den ansatte kan bliprøvd ut. Et nytt regelverk for arbeidsmarked-stiltakene ble iverksatt 1. januar 2016, og hoved-målet der er å få en mer effektiv inkludering i or-dinært arbeidsliv, blant annet gjennom økt brukav lønnstilskudd. For arbeidssøkere uten ned-satt arbeidsevne kan lønnen refunderes medinntil 50 pst., og for dem med nedsatt arbeids-evne med inntil 75 pst.

Arbeidstrening

Arbeidstrening (tidligere arbeidspraksis) skalprøve ut den enkeltes muligheter på arbeids-markedet, gi relevant arbeidserfaring og styrkedeltakerens muligheter til å komme i arbeid el-ler utdanning. Formål og innhold skal nedfelles ien avtale mellom arbeidssøker, arbeidsgiver ogNAV ved oppstart. Deltakeren kan motta til-takspenger eller dagpenger fra NAV under delta-kelse på tiltaket. Varigheten er inntil ett år, mendette skal vurderes individuelt. Arbeidstreninger et lavterskeltilbud og retter seg mot arbeids-søkere med liten eller ingen erfaring fra arbeids-livet, som ungdom og nyankomne innvandrere,og arbeidssøkere som har vært lenge ute av ar-beidslivet.

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO)

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) i form avkurs er rettet mot personer med behov for kvali-fisering, som har vanskeligheter med å kommeinn på arbeidsmarkedet.1 AMO-tiltaket kan haen varighet på inntil ti måneder, men de flesteAMO-tiltakene varer i mellom tre og fem måne-

der. Det finnes mange ulike AMO-kurs. Noen ergenerelle arbeidsforberedende kurs, og noen eryrkesrettede, som enkeltkurs i f.eks. regnskap,eller kurs som leder fram til godkjente eksame-ner/sertifikater, som datakort og fagbrev. Inn-holdet i kursene varierer betydelig, også mellomulike fylker. AMO-kurs kan tilrettelegges for ar-beidssøkere med innvandrerbakgrunn og kaninneholde norskopplæring, men er ikke en delav det ordinære utdanningssystemet. NoenAMO-kurs har en praksisperiode lagt inn i kurs-delen. AMO anskaffes i tråd med lov om offent-lige anskaffelser.

Toårig yrkesrettet opplæringstiltak

Fra 1. januar 2016 ble det etablert et nytt opp-læringstilbud med inntil to års varighet. Mål-gruppen er arbeidssøkere med svake formellekvalifikasjoner eller svake grunnleggendeferdigheter som står uten rett til videregåendeopplæring i det ordinære utdanningssystemet el-ler innenfor introduksjonsordningen.2 Tiltaks-deltakerne må være fylt 19 år. Opplæringen kangi deltakerne formell kompetanse på videregå-ende nivå, særlig innen yrkesfag.

Mentorordningen

Mentorordningen er en ordning for frikjøp av enansatt på arbeidsstedet. Tiltaksdeltakere på ar-beidstrening eller nyansatte med en lønnstil-skuddsavtale kan ha behov for faglig, sosial ogpraktisk støtte på arbeidsplassen. Å gi tilskuddtil frikjøp av en ansatt med dedikert ansvar foroppfølging av den nye arbeidstakeren er et tiltakfor å få til rask tilpasning til arbeidsoppgaver ogarbeidsmiljø. Det kan bidra til en mer varig til-knytning til arbeidsplassen. Mentorordningenkan også benyttes som et selvstendig tiltak i enordinær arbeidssituasjon, enten som et støttetil-tak for rekruttering, eller som et tiltak for å mot-virke utstøting.

1 NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak.2 Meld. St. 16 (2015−2016) Fra utenforskap til ny sjanse.

Samordnet innsats for voksnes læring.


gruppe 3, er overrepresentert som deltakere i ar-beidsmarkedstiltak. Mens andel tiltaksdeltakereligger på rundt 0,3 pst. for befolkningen eksklu-sive innvandrere, er tilsvarende andel 1,3 pst. foralle innvandrere og hele 2,6 pst. blant innvandrerefra Afrika. Tiltaksintensiteten viser også at flereinnvandrere blant de ledige deltar på arbeidsmar-kedstiltak. Tiltaksintensiteten er igjen høyest forinnvandrere fra Afrika, hvor nesten en tredel av deledige deltar på tiltak.

Figur 5.6 viser tiltakssammensetning for hen-holdsvis alle ledige og ledige innvandrere i de-sember 2016. Arbeidsmarkedsopplæring er myemer brukt for innvandrere enn for alle. Over entredel av tiltaksdeltakerne blant innvandrere del-tar på et opplæringstiltak, sammenliknet med om-trent en firedel for alle. Bruk av arbeidspraksis eromtrent like utbredt blant innvandrere som foralle. Lønnstilskudd er generelt lite brukt, men erlikevel mye mer utbredt som tiltak for alle enn forinnvandrere.

5.3.2 Effekter av arbeidsmarkedstiltak

Hovedformål med arbeidsmarkedstiltak er å økeovergang til ordinær jobb. Generelt er det kre-vende å få til gode effektstudier av tiltak innenforarbeidsmarkedspolitikken. Ideelt sett burde ef-fektstudier være basert på randomiserte eksperi-

menter, kvasi-eksperimentelle tilnærminger ellerandre metoder som på en eller annen måte tarhøyde for potensiell seleksjon i tiltaksdeltakelse,dvs. at deltakerne på en type tiltak kan skille seg

1 Andel tiltaksdeltakere blant bruttoledige (arbeidsledige pluss tiltaksdeltakere)Kilde: Registerbasert ledighetsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

Tabell 5.2 Deltakere i arbeidsmarkedstiltak etter innvandrerbakgrunn. 2. kvartal 2016. Andel av befolkningen

Tiltaksdeltakere(pst. av befolkningen)

Tiltaks-intensitet1

Alle Menn Kvinner Alle Menn Kvinner

Befolkningen eksl. innvandrere 0,3 0,4 0,3 0,18 0,17 0,18

Alle innvandrere 1,3 1,0 1,6 0,21 0,16 0,27

Norden 0,3 0,4 0,3 0,12 0,11 0,14

Vest-Europa ellers 0,5 0,4 0,5 0,13 0,10 0,19

EU-land i Sentral- og Øst-Europa 0,9 0,5 1,5 0,12 0,07 0,22

Øst-Europa ellers 1,4 1,0 1,6 0,23 0,18 0,27

Nord-Amerika og Oseania 0,5 0,5 0,5 0,19 0,18 0,21

Asia 1,6 1,3 1,8 0,26 0,22 0,30

Afrika 2,6 2,5 2,7 0,32 0,29 0,36

Sør- og Mellom-Amerika 1,7 1,3 2,0 0,24 0,18 0,29

Figur 5.6 Fordeling av ledige innvandrere på til-tak, gjennomsnittlig månedstall hittil i 2016. Prosent

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet basert på opplysningerfra Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Arbeidspraksis Oppfølging Opplæring Lønnstilskudd Annet

I alt Innvandrere


ut fra personer som ikke deltar på tiltak eller somdeltar på andre typer tiltak.

Eksisterende effektstudier av arbeidsmarkeds-tiltak omtaler mange ulike typer effekter, hvor devanligste som analyseres er innlåsings-, program-og totaleffekter. Innlåsingseffekter forekommernår overgangen til jobb blant tiltaksdeltakere er la-vere enn blant ikke-deltakere mens arbeidsmar-kedstiltak pågår. Slike effekter kan f.eks. oppstånår deltakelse på tiltaket minsker tiden som er til-gjengelig for å søke ordinær jobb. Programeffek-ter er effektene på overgang til jobb etter at tilta-ket er ferdig, mens totaleffekter skal teoretiskvære summen av alle typer effekter. Totaleffek-tene blir som oftest i praksis målt som summen avinnlåsings- og programeffekter.

Arbeidsmarkedstiltak kan også ha effekter forandre enn tiltaksdeltakerne. Fortrengning er enmulig ikke-tilsiktet effekt av lønnstilskudd. Om enperson får jobb ved at lønnen blir subsidiert avmyndighetene, kan jobbmulighetene til andre ar-beidssøkere, som er dyrere for arbeidsgiveren, re-duseres. En slik effekt kan særlig være til stede påkort sikt i en situasjon der arbeidsmarkedets evnetil å absorbere en økt arbeidsstyrke er begrenset.Det kan være realistisk på kort sikt eller når ar-beidsledigheten er høy. På lengre sikt vil arbeids-markedet kunne tilpasse seg en situasjon med enslik økning i arbeidsstyrken.

En annen utfordring med arbeidsmarkedstil-tak er at de kan gi arbeidsgivere insentiver til åoverføre lønnskostnader på staten ved å ansetteproduktive arbeidstakere på lønnstilskudd fram-for i ordinært arbeid. Både kostnadsoverføring ogfortrengning er vanskelig å måle empirisk, og deter ikke tilstrekkelig belegg for sterke konklusjo-ner om omfanget av disse utfordringene, gitt til-taksnivået i Norge i dag.

Analyser av arbeidsmarkedstiltak burde også,ideelt sett, måle hvor kostnadseffektive tiltakeneer. En analyse av kostnadseffektivitet ville sam-menlikne kostnader og ulemper knyttet til gjen-nomføring av tiltaket, f.eks. kostnader til saksbe-handling, tiltakspenger, osv., opp mot fordelene,f.eks. økt lønn som følge av større overgang tiljobb. Det foreligger imidlertid få slike analyser,bl.a. pga. manglende relevante data.

Kunnskapsgrunnlaget for ulike deler av ar-beidsmarkedspolitikken varierer, men innenforden generelle arbeidsmarkedspolitikken, dvs. ar-beidsmarkedspolitikken som ikke er rettet sær-skilt mot flyktninger eller innvandrere, finnes detnoen internasjonale meta-analyser som samler ogsammenfatter eksisterende studier.15 Her utpekessærlig lønnstilskudd i privat sektor som det ar-

beidsmarkedstiltaket som gir best overgang til ar-beid. Deltakere på lønnstilskudd er imidlertid oftede som står nærmest arbeidsmarkedet. Det erdermed ikke opplagt at effektene av lønnstilskuddfor denne gruppen er overførbare til andre jobb-søkere. Samtidig viser to danske studier at lønns-tilskudd har størst effekt for en rekke svakeregrupper i Danmark, hvor innvandrerne er én avgruppene som peker seg ut.16

Opplæringstiltak innenfor arbeidsmarkedspo-litikken – som stort sett ikke er av langvarig ka-rakter – og bistand ved jobbsøking ser også ut til åha en viss positiv effekt ifølge de internasjonalemeta-analysene. Eksisterende studier, som oftedekker perioder av begrenset varighet, kan imid-lertid undervurdere mulige positive effekter avslike tiltak, som kan tenkes å være større på mel-lomlang eller lang sikt. Offentlige sysselsettings-tiltak og/eller lønnstilskudd i offentlig sektor harstort sett ingen effekt og har ofte vist seg til ogmed å kunne ha negative totaleffekter, særlig nårtiltaket har sterke innlåsingseffekter.17

Forskning om effekten av arbeidsmarkeds- ogintegreringstiltak blant innvandrere er av begren-set omfang. Ifølge en studie fra Fafo hadde lønns-tilskudd en betydelig effekt for både majoritetsbe-folkningen og tre av gruppene i analysen (Øst-Eu-ropa, Asia og Afrika).18 Effekten var muligens noestørre for innvandrerne enn for majoritetsbefolk-ningen. Arbeidsmarkedsopplæring hadde en visseffekt for majoritetsbefolkningen og innvandrerefra Asia og Øst-Europa, men denne effekten varbetydelig mindre enn for lønnstilskudd. Det visteseg å være en negativ effekt av praksisplass (ar-beidspraksis) for majoritetsbefolkningen, mensdet var en liten positiv effekt av dette tiltaket forinnvandrere fra Øst-Europa og Asia.

15 Card, D., Kluve, J. & Weber, A. (2010). Active labour mar-ket policy evaluations: a meta-analysis. The Economic Jour-nal, 120(548), F452-F477; Kluve, J. (2010). The effective-ness of European active labor market programs. Laboureconomics, 17(6), 904-918; Card, D., Kluve, J. & Weber, A.(2015). What Works? A Meta Analysis of Recent Active LaborMarket Program Evaluations. IZA DP No. 9236.

16 Graversen, B. K. & Jensen, P. (2010). A reappraisal of thevirtues of private sector employment programmes. TheScandinavian Journal of Economics, 112(3): 546-569; Stag-høj, J., Svarer, M., & Rosholm, M. (2010). Choosing theBest Training Programme: Is there a Case for StatisticalTreatment Rules?. Oxford Bulletin of Economics and Statis-tics, 72(2), 172-201.

17 Card, D., Kluve, J., & Weber, A. (2010). Active labour mar-ket policy evaluations: a meta-analysis. The Economic Jour-nal, 120(548), F452-F477; Card, D., Kluve, J. & Weber, A.(2015). What Works? A Meta Analysis of Recent ActiveLabor Market Program Evaluations. IZA DP No. 9236.

18 Kvinge, T. & Djuve, A. (2006). Bruk av arbeidsmarkedstiltakfor ikke-vestlige innvandrere. Fafo-rapport 517.


En studie fra Frischsenteret viser negative inn-låsingseffekter og positive programeffekter av ar-beidsmarkedstiltak.19 Innlåsingseffektene ser uttil å være noe mindre for innvandrere enn for an-dre. På lengre sikt gir tiltakene imidlertid øktovergang til jobb, og dette gjelder særlig for inn-vandrere pga. de mindre negative innlåsingseffek-tene for denne gruppen. Totaleffektene blir i bestefall moderate, også for innvandrere. Studien skil-ler ikke mellom ulike typer tiltak.

En annen norsk studie skiller mellom AMO,lønnstilskudd og arbeidspraksis samt tiltakskjed-ing i form av AMO etterfulgt av arbeidspraksis el-ler lønnstilskudd.20 For alle tiltakene er det nega-tive innlåsingseffekter i noe tid etter oppstart,men disse forsvinner og/eller blir positive etterhvert for AMO og lønnstilskudd. Det betyr ateventuelle innlåsingseffekter i begynnelsen av til-takene opphører allerede mens tiltakene pågår forAMO og lønnstilskudd. Effektene ser ut til å væreav omtrent samme størrelsesorden for innvan-drere fra Asia, Afrika mfl. og majoritetsbefolknin-gen. Programeffektene på overgang til jobb ersterkt positive umiddelbart etter AMO og lønnstil-skudd for både innvandrere og majoritetsbefolk-ningen, men avtar over tid. Arbeidspraksis serikke ut til å påvirke overgang til jobb etter tiltaket,verken for innvandrere eller for majoritetsbefolk-ningen. Mens tiltakskjeding i form av AMO etter-fulgt av arbeidspraksis eller lønnstilskudd gir øktovergang til jobb etter (det siste) tiltaket for inn-vandrere fra Asia, Afrika mfl., finnes det ingen slikeffekt for majoritetsbefolkningen.

Tiltakskjeding er ikke uvanlig, særlig for per-soner som i utgangspunktet står langt fra arbeids-markedet. En studie fra Frischsenteret ser derfornærmere på to former for tiltakskjeding:21 AMOetterfulgt av arbeidspraksis og arbeidspraksis et-terfulgt av AMO. For disse formene for til-takskjeding avdekkes det sterkere innlåsings-effekter på overgang til jobb for innvandrere ennfor den øvrige befolkningen. Totaleffektene ersmå, både for innvandrere og for øvrig befolkning,men litt større for innvandrere. AMO etterfulgt avarbeidspraksis ser ut til å gi større effekt ennpraksis etterfulgt av AMO (og enn AMO alene).Programeffekter av arbeidspraksis er positive for

innvandrere, men ikke for den øvrige befolknin-gen, og mindre enn tilsvarende effekter for AMOalene.

Et liknende tiltak som norsk arbeidspraksis/arbeidstrening finnes i Danmark («praktik»), hvordet ser ut til å ha positive effekter for både innvan-drere22 og andre svake eller marginaliserte grup-per.23 I Danmark er det også flere studier som vi-ser positive program- og totaleffekter av privatlønnstilskudd for innvandrere, mens det finnesmotstridende funn for effekter av «uddannelses-aktivering» innenfor arbeidsmarkedspolitikken(tilsvarende norsk AMO).

Analysen av arbeidsmarkedstiltak og språkun-dervisning innenfor det danske introduksjonspro-grammet tyder på at programmet kan innebærevisse innlåsingseffekter ved at sannsynlighetenfor arbeid og selvforsørgelsen minskes noe i pro-gramperioden.24 Innlåsingseffektene ser imidler-tid ikke ut til å gjelde lønnstilskudd i privat sektorunder introduksjonsprogrammet. Mangel på inn-låsingseffekter koplet med sterke programeffek-ter betyr at lønnstilskudd i privat sektor kom klartbest ut som tiltak innenfor det danske introduk-sjonsprogrammet. Mange av tiltakene med sterkeinnlåsingseffekter viste ingen eller små program-effekter og dermed ingen eller negative totaleffek-ter. Studien kunne bare avdekke korttidseffekter.Det er god grunn til å tro at mange av de positiveeffektene av arbeidsmarkedstiltak brukt innenforintroduksjonsprogrammet inntreffer først på mel-lomlang eller lengre sikt.

Et forsøk i 20 svenske kommuner i perioden2003−2006 la vekt på bedre, strukturert veiledningog rådgivning for innvandrere gjennom metoden«supported employment». Resultater tyder på atprogrammet hadde en moderat effekt på syssel-settingen.25 Det hadde også en positiv effekt pådeltakelse i tiltak som ga deltakerne mer arbeids-

19 Røed, K. & Raaum, O. (2006). Do labour market program-mes speed up the return to work?. Oxford Bulletin of Econo-mics and Statistics, 68(5), 541-568.

20 Hardoy, I. & Zhang, T. (2011). Innvandrere i arbeid: Hjelperarbeidsmarkedstiltak?. Søkelys på arbeidslivet, 27(4), 343-364.

21 Zhang, T. (2016). Virker arbeidspraksis i ordinær virksom-het etter sitt formål?. Søkelys på arbeidslivet, 32(1-2), 45-65.

22 Arendt, J.N. & Pozzoli, D. (2013). Effekter af beskæftigelses-og uddannelsesrettede indsatser for ikke-vestlige ledige ind-vandrere: En oversigt over danske og internationale kvantita-tive studier. KORA Det nationale Institut for Kommunersog Regioners Analyse og Forskning, København; Ekspert-gruppen om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats(2015). Delrapportering: Integrationsindsatsen for nyan-komne flygtninge og familiesammenførte udlændinge.

23 Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskæftigel-sesindsats (2015). Nye veje mod job – for borgere i udkantenaf arbejdsmarkedet.

24 Clausen, J., Heinesen, E., Hummelgaard, H., Husted, L. &Rosholm, M. (2009). The effect of integration policies onthe time until regular employment of newly arrived immi-grants: Evidence from Denmark. Labour Economics, 16 (4),409-417.

25 Åslund, O. & Johansson, P. (2006). Virtues of SIN: Effects ofan immigrnat workplace introduction program. IFAU Wor-king Paper 2006:7.


erfaring, noe som kan være gunstig på noe lengresikt, dvs. utover observasjonsperioden for analy-sen. Sensitivitetsanalyser trekker imidlertid kon-klusjonene om sysselsettingseffekten til en vissgrad i tvil, og det er derfor usikkert om analysenklarer å fange opp effekten av tiltaket.

I Sverige finnes det erfaringer med tiltakskjed-ing av to lønnstilskuddsordninger, «instegsjobb»og «nystartsjobb». Nystartsjobb er et tiltak somkan brukes for alle – ikke bare innvandrere – somhar vært arbeidsledige i minst ett år eller for inn-vandrere som har vært bosatt i opptil tre år. «In-stegsjobb» brukes utelukkende for innvandrere,og innvandrere får lov å ha 15 timer medsvenskopplæring i uken som en del av arbeidsti-den. Tilskudd til arbeidsgiveren er høyere for «in-stegsjobb» (80 pst. av lønn) enn for nystartsjobb.Kartlegginger viser at det forekommer tiltakskjed-ing med disse tiltakene, uten at det var intensjo-nen. «Instegsjobb» øker sannsynligheten fornystartsjobb.26 Deltakere som har vært gjennombåde «insteg» og «nystart», som nesten uteluk-kende skjer med «insteg» først og så «nystart», vi-ser de beste sysselsettingsresultatene, dvs. bedreenn både en sammenlikningsgruppe uten tiltak ogdem som bare hadde gått på nystartsjobb-tiltaket.

5.4 Internasjonalt perspektiv: Norge som et arbeidsmarked med høye kompetansekrav

Dette kapitlet gir en kort oversikt over internasjo-nale analyser og statistikker som setter situasjo-nen for innvandrere på det norske arbeidsmarke-det i et internasjonalt perspektiv. Tallene er hentetfra publikasjoner og statistikkbaser i OECD som istor grad er basert på internasjonalt sammenlikn-bare tall fra arbeidskraftsundersøkelsene i de en-kelte landene.

OECD-statistikken skiller mellom innenlands-fødte og utenlandsfødte i analysene. Denne innde-lingen skiller seg noe fra den som til vanlig bru-kes i norsk statistikk, og tall vil derfor ikke væredirekte sammenliknbare med resten av kapitlet(se kap. 2.4).

5.4.1 Sysselsettingsrater

Sysselsettingsraten blant utenlandsfødte er høy-ere i Norge enn i de fleste andre OECD-land.27

Det kan være flere årsaker til dette. Innvandrer-nes sammensetning etter innvandringsgrunn, ut-danning, botid, kjønn og alder mv. er faktorer sompåvirker sysselsetting, sammen med landenesevne til å integrere innvandrere i arbeidslivet.

Sysselsettingsandelen blant utenlandsfødte errelativt høy i Norge sammenliknet med de flesteandre OECD-land, men sysselsettingsraten blantutenlandsfødte er betydelig lavere (10 prosenten-heter) enn blant innenlandsfødte. Dette gapet ermindre i Norge enn i en del andre land, inkludertSverige, Danmark og Finland, men likevel størreenn i mange andre OECD-land. De høye sysselset-tingsratene for innvandrere i Norge henger tildels sammen med at arbeidsinnvandrere har ut-gjort en større andel av innvandringen til Norgeenn til de andre landene de siste ti årene.

Figur 5.7 viser at bare en liten andel – godt un-der 5 pst. – av de innenlandsfødte sysselsatte iNorge har jobber som stiller små krav til kvalifika-sjoner.28 Denne andelen er blant de laveste iOECD- landene. Blant sysselsatte i den utenlands-fødte befolkningen i Norge er andelen i slike job-ber betydelig høyere, men det er likevel en for-holdsvis lav andel av utenlandsfødte som er i job-ber med små krav til kvalifikasjoner i Norge sam-menliknet med de fleste andre land i OECD.

Slik det framgår av figur 5.8, er sysselsettings-ratene for utenlandsfødte med høy utdanning om-trent lik eller lavere enn for innenlandsfødte medtilsvarende utdanning i de fleste OECD-landene. INorge er sysselsettingsraten for utenlandsfødtemed høy utdanning om lag 10 prosentenheter la-vere enn for innelandsfødte med tilsvarende ut-danning (se også kap. 5.2.4). For omtrent halvpar-ten av OECD-landene og for OECD-gjennomsnit-tet er sysselsettingsraten for utenlandsfødte medlav utdanning høyere enn for tilsvarende gruppeinnenlandsfødte. Det motsatte gjelder imidlertidfor Norge, men også for Danmark og Sverige. Ga-pet i Norge er på om lag 9 prosentenheter mellominnenlandsfødte og utenlandsfødte med dette ut-danningsnivået.

26 Peterson, S. (2014). Utrikes födda på arbetsmarknaden – enforskningsöversikt. Stockholms universitets Linnécentrumför integrationsstudier (SULCIS).

27 Se kap. 5.1 i OECD (2015). Indicators of Immigrant Integra-tion 2015: Settling In. OECD Publishing.

28 Jobbene er klassifisert som lavt, middels og høyt kvalifi-serte basert på International Standard Classification ofOccupations (ISCO) fra Internasjonal Labour Organization(ILO). Denne inndelingen er nærmere forklart i OECD(2015). Ibid., kap. 6.3.


5.4.2 Andre relevante arbeidsmarkeds-områder

Norge er et av landene med den laveste andeleninnenlandsfødte sysselsatte som er overkvalifi-serte i stillingene sine.29 Andelen er om lag ti pst.i Norge, sammenliknet med om lag 20 og 30 pst.som gjennomsnitt for hhv. EU- og OECD-landene.Andelen overkvalifiserte blant utenlandsfødte iNorge er rundt 30 pst., som er litt lavere enn

OECD- og EU-gjennomsnittene. Overkvalifise-ring ser dermed ut til å være et fenomen mestblant utenlandsfødte i Norge, mens overkvalifise-ring er mer jevnt fordelt mellom innenlands- ogutenlandsfødte i mange andre OECD-land.

Andelen utenlandsfødte med midlertidig ar-beidskontrakt er høyere enn tilsvarende andelblant innenlandsfødte i Norge (se også kap. 5.5.3).30

Andelen av både innenlandsfødte og utenlands-fødte sysselsatte med midlertidige stillinger i

Figur 5.7 Sysselsetting med små krav til kvalifikasjonser blant utenlands- og innenlandsfødte personer i alderen 1564 år, etter kjønn. 20122013. Prosent

Kilde: OECD (2015). Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In. OECD Publishing

Innenlandsfødte Utenlandsfødte

Kvinner Menn

0 10 20 30 40 50 60

Australia

Canada

Polen

New Zealand

Malta

Slovakia

Tjekkia

Ungarn

Sverige

Sveits

Norge

Litauen

Storbrittannia

Irland

Finland

Tyrkia

Nederland

Kroatia

Estland Luxembourg

Latvia

OECD totalt (29)

Island

Portugal

Danmark

Frankrike

EU totalt (28)

Østerrike

Tyskland

Slovenia

Belgia

Israel

Italia

Spania

Hellas

Kypros

0 10 20 30 40 50 60


Norge er imidlertid lav sammenliknet med Sve-rige og Finland og med gjennomsnittet i OECD ogEU.

Det er liten forskjell på innenlands- og uten-landsfødte i Norge når det gjelder å drive selvsten-dig virksomhet. Om lag 5 pst. av de sysselsatte iNorge er selvstendig næringsdrivende. Dette eren lav andel sammenliknet med EU-land og andreOECD-land.31

5.5 Innvandrernes situasjon i arbeidslivet

5.5.1 Andel innvandrere i ulike næringer

Innvandrere utgjorde om lag 15 pst. av de syssel-satte i Norge i 4. kvartal 2015 (se figur 5.9). Inn-vandrere, særlig fra landgruppe 2 og 3, er sterktoverrepresentert i noen næringer. Dette gjelderovernattings- og serveringsvirksomhet og forret-ningsmessig tjenesteyting, som omfatter utleie avarbeidskraft/vikarbyråer og rengjøring, ifølge sta-tistikk fra SSB. Innvandrere utgjorde nesten to avtre av de ansatte innen rengjøring, nesten 40 pst.av de ansatte innenfor utleie av arbeidskraft ognærmere én av tre av de ansatte innenfor land-

transport med passasjerer. Innvandrere fra land-gruppe 2 er i tillegg klart overrepresentert i bygg-og anleggsnæringen og i industrien, mens innvan-drere fra landgruppe 3 er underrepresentert idisse næringene. Innvandrere fra landgruppe 3 erimidlertid klart overrepresentert i helse- og sosi-altjenester, mens det er forholdsvis få innvandrerefra andre land som jobber i denne næringen.

5.5.2 Arbeidstid og undersysselsatte

Figur 5.10 viser relativt store forskjeller i arbeids-tid mellom ulike grupper. Om lag 65 pst. av de sys-selsatte fra landgruppe 3 jobbet 30 eller flere ti-mer per uke, sammenliknet med litt over 70 pst. ilandgruppe 2 og nærmere 75 pst. i befolkningeneksklusive innvandrere. Andelen med 30 ellerflere timer fra landgruppe 1 ligger noe høyere ennfor befolkningen utenom innvandrere. Arbeidsti-den til de sysselsatte flyktningene fordeler segomtrent på samme måte som for landgruppe 3,ifølge den registerbaserte sysselsettingsstatistik-ken. Om lag en fjerdedel av de sysselsatte fra land-gruppe 3 og blant flyktningene jobber under 20 ti-mer i uken. Flyktninger og innvandrere fra land-gruppe 3 ser dermed ut til både å ha lavere syssel-settingsrater og å jobbe færre timer enn resten avbefolkningen og andre innvandrergrupper.

Kort arbeidstid for en person kan være ut-trykk for undersysselsetting, dvs. at hun eller han

29 Se kap. 6.4 i OECD (2015). Indicators of Immigrant Integra-tion 2015: Settling In. OECD Publishing.

30 Se kap. 6.1 i OECD (2015). Ibid.31 Se kap. 6.5 i OECD (2015). Ibid.

Figur 5.8 Forskjellen (prosentenheter) i sysselsettingsrater for utenlandsfødte og innenlandsfødte i al-deren 1564 år etter utdanningsnivå. 2012–2013

Kilde: OECD (2015). Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In. OECD Publishing

Lav utdanning Høy utdanning

-20

-10

0

10

20

Neder

land

Estlan

d

Danm

ark

Sverig

e

Tyrk

ia

Sveits

Østerri

ke

Kroat

ia

Norge

Belgia

Austra

lia

Tysk

land

Latvi

a

Frank

rike

Storb

ritan

nia

New Z

ealan

d

Canad

a

Portu

gal

Spania

Islan

d

EU tota

lt (28

)

Finlan

d

Mex

ico

Irlan

d

Hellas

OECD tota

lt (33

)

Sloven

ia

Malt

a

Israe

l

Italia

Tjekkia

Chile

Ungar

n

Luxe

mbo

urg

USA

Kypro

s


ønsker å jobbe mer, eller det kan også gjenspeileat personen ønsker å jobbe deltid. Slike sammen-henger lar seg ikke avdekke så lett gjennom regis-tre, men det stilles en rekke spørsmål om dette iAKU. I AKU er undersysselsatte definert som del-tidssysselsatte personer som har forsøkt å få len-gre arbeidstid, f.eks. ved å kontakte NAV, annon-sere selv eller spørre nåværende arbeidsgiver, ogi tillegg kan begynne med økt arbeidstid innen énmåned. Tallene i AKU er usikre for forholdsvissmå befolkningsgrupper, og det brukes noe gro-vere kategorier av innvandrergrupper i AKU enn iden registerbaserte sysselsettingsstatikken. Utfra tabell 5.3 ser vi at nærmere én av fem deltids-ansatte innvandrere er undersysselsatt, mensdette gjelder under 10 pst. i befolkningen ellers,

ifølge AKU. Mens det er flere menn enn kvinnersom kan defineres som undersysselsatte blantinnvandrere, er dette motsatt i befolkningen el-lers. Nesten 27 pst. av mannlige sysselsatte inn-vandrere fra landgruppe 3 er undersysselsattesammenliknet med 18 pst. blant kvinner i sammegruppe og bare 8 pst. og 10 pst. blant henholdsvismenn og kvinner i den øvrige befolkningen.

5.5.3 Midlertidige stillinger

Innvandrere er overrepresentert blant de midler-tidig ansatte i Norge (se figur 5.11). Midlertidigeansettelser er særlig utbredt blant innvandreremed bakgrunn fra landgruppe 3. Generelt er an-delen midlertidig ansatte høyere blant kvinner

Figur 5.9 Andel innvandrere i ulike næringer etter landbakgrunn. 4. kvartal 2015. Prosent

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentralbyrå

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

I alt

Jord

bruk

, sko

gbru

k og

fiske

Utvinn

ing o

g be

rgve

rksd

rift

Indu

stri

Elektri

sitet

, van

n, a

vløp,

reno

vasjo

n

Bygge

- og

anleg

gsvir

ksom

het

Vareh

ande

l, rep

aras

jon a

v mot

orvo

gner

Tran

spor

t og

lagrin

g

Overn

attin

gsvir

ksom

het

Serve

rings

virks

omhe

t

Info

rmas

jon o

g ko

mm

unika

sjon

Finans

iering

s- o

g fo

rsikr

ingsv

irkso

mhe

t

Eiendo

msd

rift,

tekn

isk tje

neste

yting

Forre

tning

smes

sig tje

neste

yting

Off ad

m,fo

rsva

r, so

sialfo

rsikr

ing

Under

visnin

g

Helse-

og

sosia

ltjene

ster

Privat

e tje

neste

r elle

rs, in

tern

asj o

rg

Uoppg

itt

Vest-Europa EU-land Øst-Europa Andre land

Kilde: Arbeidskraftsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå

Tabell 5.3 Undersysselsatte etter kjønn og landbakgrunn. Prosent av de deltidssysselsatte. 2015

Begge kjønn Menn Kvinner

Befolkningen ellers 9,0 7,6 9,6

Innvandrere i alt 19,8 23,5 17,7

Landgruppe 1 og 2 samlet 18,2 18,9 17,8

Landgruppe 3 21,1 26,6 17,6


enn blant menn innenfor hver av de angitte inn-vandrergruppene og i befolkningen ellers. Om lag14 pst. av de kvinnelige ansatte fra landgruppe 3hadde en midlertidig stilling, sammenliknet med

9 pst. blant kvinnelig ansatte i den øvrige befolk-ningen, om lag 11 pst. blant menn i samme land-gruppe og bare 6 pst. blant menn i den øvrige be-folkningen.

Det framgår av kapittel 5.5.1 at innvandrerevar klart overrepresentert som sysselsatte innen-for vikarbyrånæringen. Betydningen av å væremidlertidig ansett gjennom et vikarbyrå kan økesannsynligheten for å få en ordinær jobb. Ennorsk undersøkelse antyder at sjansen for ordi-nær jobb øker med om lag 30 pst.32

En annen norsk analyse av hele befolkningenviser videre at midlertidig ansettelse, uansett ihvilken form, ser ut til å øke sannsynligheten foren ordinær jobb. Denne «springbretteffekten» formenn generelt og for personer over 30 år ser ut tilå være størst for dem med lav utdanning.33 Enoppsummering av eksisterende internasjonalforskning rundt den mulige «springbretteffekten»av midlertidige stillinger fastslår imidlertid at detikke foreligger entydig dokumentasjon av en slikeffekt.34

5.5.4 Organisasjonsgrad blant innvandrere

Forskning basert på registerdata viser at organi-sasjonsgraden er lavere blant innvandrere enn iden øvrige befolkningen (se figur 5.12). Innvan-drere med bakgrunn fra landgruppe 2, som i sær-lig grad er arbeidsinnvandrere, ser ut til å ha la-vest organisasjonsgrad. Organisasjonsgraden ersamtidig høyere blant innvandrere med lengre bo-tid.35 Den lave organisasjonsgraden blant innvan-drere fra landgruppe 2 kan dermed i noen gradhenge sammen med at de gjennomgående harbodd i Norge i kort tid. En annen forklaring kanvære at mange av dem jobber i bygg- og an-leggsnæringen, hvor organisasjonsgraden gene-relt er lav. Flyktninger ser ut til å ha noe høyereorganisasjonsgrad enn arbeidsinnvandrere (se fi-gur 5.13).

Innvandring kan bare forklare en liten del avnedgangen i organisasjonsgrad totalt i Norge si-den 1995, men kan være en viktig forklaring på

Figur 5.10 Arbeidstid blant sysselsatte for ulike grupper av befolkningen etter innvandrerbak-grunn. 2015. Prosent

Kilde: Registerbasert sysselsettingsstatistikk, Statistisk sentral-byrå

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Uten innvandrer-bakgrunn

Land-gruppe 1

Land-gruppe 2

Land-gruppe 3

Flyktninger

Uoppgitt Under 10 timer 10–19 timer

20–29 timer 30 timer og mer

Figur 5.11 Midlertidige ansatte etter land-bakgrunn og kjønn. Prosent av alle ansatte i hver gruppe. 2015

Kilde: Arbeidskraftsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Begge kjønn Menn Kvinner

Uten innvandrerbakgrunn Innvandrere i alt

Landgruppe 1 og 2 Landgruppe 3

32 von Simpson, K. (2009). Kan vikarbyråarbeid være etspringbrett til arbeidsmarkedet for ikke-vestlige innvan-drere? Søkelys på arbeidslivet 26(3), 341-351.

33 Engebretsen, L.S., Salvanes, K. & Vassengen, J. (2012).Midlertidige stillinger – et springbrett til permanente stil-linger? Økonomiske analyser 5/2012, 33-37.

34 Eichhorst, W. (2014). Fixed-term contracts. Are fixed-termcontracts a stepping stone to a permanent job or dead end?.IZA World of Labor 2014: 45.

35 Nergaard, K., Barth, E. & Dale-Olsen, H. (2015). Lavereorganisasjonsgrad, et spørsmål om nykommere? Søkelys påarbeidslivet, 32 (1-2), 91-110.


nedgangen i enkeltnæringer med stor arbeidsinn-vandring de siste ti årene. Forskerne bak studienom organisasjonsgrad blant innvandrere hevderat strukturelle endringer i økonomien, f.eks. i næ-

ringsstruktur og bedriftsstørrelse, har betyddmer enn innvandring for nedgangen, uten at deter gjort spesifikke analyser som kan bekreftedette.36

5.5.5 Innvandrernes lønn og lønnsutvikling

Lønnsvekst over botid har vært et sentralt tema imange studier av innvandrere på arbeidsmarke-det, helt siden temaet først ble tatt opp av ameri-kanske forskere på 1970- og 1980-tallet.37 Det harogså blitt gjennomført en rekke studier om inn-vandrernes lønnsutvikling i Norge de siste 20årene.38

Utgangspunktet for slike studier har vært atinnvandrernes lønn i begynnelsen av oppholdet imottakerlandet ofte er lavere enn kompetansenskulle tilsi. Forklaringer på dette kan være man-glende språkkunnskaper og misforhold mellominnvandrernes kompetanse og arbeidsgivernesbehov. Skepsis og manglende kunnskap om denutdanningen og de ferdighetene innvandrernebringer med seg, kan også – sammen med diskri-minering – spille inn (se også kap 7.5). Det harvært en hypotese at slike lønnsforskjeller vilminke eller til og med helt forsvinne etter noen år,når innvandrerne har lært seg landets språk og til-passet sin kompetanse til behovene på arbeids-markedet. Flere norske studier viser at lønnsni-vået til innvandrerne ofte nærmer seg nivået tilden øvrige befolkningen med botid, men at desjelden når samme nivå.39 Etter om lag ti år i lan-det er årslønnen til mannlige flyktninger rundt20−40 pst. lavere enn lønnen til menn i den øvrigebefolkningen, ifølge analyser fra Frischsenteret,også etter at det er blitt kontrollert for en rekkepersonkjennetegn.40 Noen grupper av kvinneligeflyktninger klarer etter hvert å lukke nesten hele

Figur 5.12 Organisasjonsgrad etter innvandrer-bakgrunn. 2012. Registerbaserte tall. Prosent

Kilde: Nergaard, K., Barth, E. og Dale-Olsen, H. (2015), Lavereorganisasjonsgrad, et spørsmål om nykommere? Søkelys påarbeidslivet, 32 (1–2), 91–110.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Totalt Privat sektor Offentlig sektor

Uten innvandrerbakgrunn Landgruppe 1


Figur 5.13 Andelen sysselsatte i alderen 20–66 år som har betalt fagforeningskontingent, etter inn-vandringsårsak. 2012. Prosent

Kilde: Djuve, A. B. (2016). Flyktninger – krise for den norskemodellen? Foredrag for Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15)21.06.2016. Upublisert.

0

10

20

30

40

50

60

Uten innvandrer-bakgrunn

Arbeids-innvandrere

Familie-innvandrere

Flyktninger

36 Nergaard, K., E. Barth & Dale-Olsen, H. (2015). Ibid.37 Chiswick, B. R. (1978). The effect of Americanization on

the earnings of foreign-born men. The journal of politicaleconomy, 897-921 Borjas, G. J. (1985). Assimilation, chan-ges in cohort quality, and the earnings of immigrants. Jour-nal of labor Economics, 463-489.

38 Hayfron, J. E. (1998). The performance of immigrants inthe Norwegian labor market. Journal of Population Econo-mics, 11(2), 293-303; Longva, P. & Raaum, O. (2003). Ear-nings assimilation of immigrants in Norway–A reappraisal.Journal of Population Economics, 16(1), 177-193; Barth, E.,Bratsberg, B. & Raaum, O. (2004). Identifying earningsassimilation of immigrants under changing macroecono-mic conditions. The Scandinavian Journal of Economics,106(1), 1-22.

39 Hayfron, J. E. (1998). Ibid.; Longva, P. & Raaum, O. (2003).Ibid.; Barth, E., Bratsberg, B. & Raaum, O. (2004). Ibid.



lønnsgapet til øvrige kvinner. Ulike effekter avkonjunkturer mellom innvandrere og den øvrigebefolkningen har her vist seg også å spille en vissrolle.41

En studie fra Institutt for samfunnsforskning(ISF) viser at timelønnen for innvandrere fra landi Asia, Afrika mfl. øker omtrent som for resten avbefolkningen de første 10–15 årene i landet, menat lønnsveksten til disse innvandrerne deretterøker langsommere slik at lønnsgapet mellom inn-vandrere fra Asia, Afrika mfl. og personer uteninnvandrerbakgrunn øker.42 Det ser ut som atpersoner uten innvandrerbakgrunn etter hvertoppnår høyere lønn ved å bytte jobb. Liknendekonklusjoner finnes i tidligere forskning fra ISFog Frischsenteret43: Mens økning i lønn ved gittansiennitet (arbeidserfaring hos samme arbeids-giver) er omtrent det samme for innvandrere ogfor den øvrige befolkningen, bytter personer i denøvrige befolkningen oftere arbeidsgiver og får dahøyere lønn.

Se også tabell 6.5 for statistikk om gjennom-snittlig yrkesinntekt blant ulike innvandrergrup-per og kapittel 6.2 for mer detaljer rundt sammen-setningen av innvandrernes inntekter i Norge.

5.6 Relevante utviklingstrekk ved det norske arbeidsmarkedet

5.6.1 Den teknologiske utviklingen

Teknologisk utvikling er en av de viktigste driv-kreftene bak både produktivitetsvekst i økono-mien og omstilling på arbeidsmarkedet. Den tek-nologiske utviklingen kan skje i mange former, ogdet brukes ofte begreper som «robotisering», «auto-matisering» og «digitalisering». Den teknologiskeutviklingen kan ha stor betydning for integrerin-gen av innvandrere, avhengig av hvordan den vir-ker inn på næringer og yrker hvor innvandrere eroverrepresentert (se kap. 5.5.1). Det er imidlertidusikkert hvordan den teknologiske utviklingen vilarte seg i framtiden. Det er derfor vanskelig å for-utse hvilke næringer og yrker som eventuelt vilpåvirkes mest. En analyse fra SSB anslår at om lagen tredel av dagens yrker i Norge kan forsvinnepga. den teknologiske utviklingen.44

Det finnes to hovedretninger i synet på den på-gående og den framtidige teknologiske utviklin-gen. Den ene legger vekt på at det pågår en kunn-skapsbasert teknologisk utvikling som fører tiløkt etterspørsel etter særlig høyt utdannet ar-beidskraft og sviktende etterspørsel etter perso-ner med lave kvalifikasjoner. Den andre tar ut-gangspunkt i at den teknologiske utviklingen nåog i nær framtid i hovedsak vil rettes mot «kogni-tive rutineoppgaver». Dette er oppgaver som ty-pisk krever noe utdanning eller kvalifikasjoner,men som i stigende grad lett kan programmeresog dermed utføres av maskiner. I scenariet meden teknologisk utvikling rettet mot kognitive ruti-neoppgaver er det særlig yrker i den midtre delenav lønns- eller kompetansefordelingen som kankomme til å forsvinne. Det vil dermed skje en po-larisering på arbeidsmarkedet med sviktende et-terspørsel etter personer med middels kvalifika-sjoner.

Slik polarisering har blitt dokumentert forUSA og for en rekke land i Europa, blant annetNorge.45 Den europeiske studien viser at polarise-ringen i hovedsak kan forklares med automatise-ring/digitalisering av rutinemessige jobber på etmiddels kvalifikasjonsnivå. Utflytting av produk-sjon/virksomhet til andre land, som er en annenofte nevnt kilde til endringer i sysselsettingsstruk-turen i rike land, forklarer langt mindre av polari-seringen som har skjedd på arbeidsmarkedet.

Det er særlig tre faktorer som spiller inn ihvordan den teknologiske utviklingen vil kunnepåvirke sysselsetting og lønn for ulike typer ar-beidskraft i framtiden.46 Den første faktoren er ihvilken grad teknologiske nyvinninger erstattereller utfyller arbeidskraft eller kompetansen tilulike grupper av arbeidstakere. Hvis en gruppearbeidstakere i hovedsak driver med oppgaversom i dag og i nærmeste framtid kan overtas avdatamaskiner eller «roboter», er det nærliggendeå tro at gruppen kan oppleve en nedgang i etter-spørselen etter egen kompetanse, eventuelt opp-leve svak lønnsvekst.

41 Barth, E., Bratsberg, B. & Raaum, O. (2004). Ibid.42 Kolsrud, D., Røed, M., Schøne, P. & von Simpson, K.

(2016). Bidrag og belønning – om innvandrere i det norskearbeidsmarkedet, Rapport 2016:04, Institutt for samfunns-forskning.

43 Barth, E., Bratsberg, B. & Raaum, O. (2012). Immigrantwage profiles within and between establishments. LabourEconomics, 19(4), 541-556.

44 Ekeland, A., Pajarinen, M. & Rouvinen, R. (2015). Compute-rization and the Future of Jobs in Norway. Utredning til Lud-vigsen-utvalget.

45 Goos, M., Manning, A. & Salomons, A. (2014). Explainingjob polarization: Routine-biased technological change andoffshoring. The American Economic Review, 104(8), 2509-2526; David, H., & Dorn, D. (2013). 1. Title: The Growth ofLow-Skill Service Jobs and the Polarization of the US LaborMarket. The American Economic Review, 103(5).

46 David, H. (2015). Why are there still so many jobs? The his-tory and future of workplace automation. The Journal ofEconomic Perspectives, 29(3), 3-30.


Den andre faktoren er muligheten for utdan-ning, etterutdanning eller omskolering. Hvisgrupper av arbeidstakere som opplever at den tek-nologiske utviklingen fører til dårlige jobbutsiktereller liten lønnsvekst forholdsvis lett og raskt kanvidereutdanne seg til andre yrker og andre typerjobber, vil eventuelle ugunstige effekter av denteknologiske utviklingen for disse arbeidstakernedempes.

For det tredje vil etterspørsel etter ulike typerarbeidskraft også være avhengig av preferansenetil konsumentene. Når levestandarden og inntek-ten til befolkningen generelt øker, kan det gene-rere økt etterspørsel etter visse typer tjenester,f.eks. restaurantmat, hjemmelevering av ulike pro-dukter, personlige trenere, hagevedlikehold ogrenhold i hjemmet.

5.6.2 Framskrivning av tilbud og etterspørsel etter ulike utdannings-grupper

En rapport fra SSB viser framskrivninger av tilbudog etterspørsel etter ulike utdanninger fram mot2035.47 Framskrivningene viser at sysselsettingeni petroleumsnæringen blir redusert, mens den viløke i bl.a. i tjenestenæringer og bygg- og anleggs-sektoren.48

Framskrivingene viser god balanse mellom et-terspørsel og tilbud når man ser på grunnskoleut-danning og uoppgitt utdanning samlet. Innvan-drere utgjør en forholdsvis høy andel av både demsom bare har grunnskole, og dem som har uopp-gitt utdanning.

For fagutdannede på videregående skole-nivå viletterspørselen vokse raskere enn tilbudet, og detvil bli et underskudd av denne typen arbeidskraft.Dette vil bl.a. gjelde fagutdannede rettet mot næ-ringene industri og håndverk og helse- og sosi-altjenester.

For dem med kort og lang høyere utdanning vi-ser framskrivingene noe større tilbud enn etter-spørsel av arbeidskraft. Dette gjelder på aggre-gert nivå. For enkeltutdanninger er resultatene avframskrivningene mer sammensatte. Tilbudet avingeniører blir større enn etterspørselen, mensdet vil bli en god balanse for sivilingeniører. Detblir mangel på lærere og sykepleiere.

5.7 Arbeidsmarkeds- og utdannings-aktivitet blant unge med innvan-drerbakgrunn

Når man skal sammenlikne arbeidsmarkeds- ogutdanningsaktiviteten mellom den øvrige befolk-ningen, innvandrere med bakgrunn fra land-gruppe 3 og etterkommere av innvandrere frasamme landgruppe, er det viktig å ta hensyn tilden skjeve aldersfordelingen i sistnevnte gruppe.Over 70 pst. av etterkommerne befinner seg i al-deren 16 til 25 år, som er et alderssjikt der utdan-ning står sentralt for mange og sysselsetting er ensupplerende aktivitet.49 Mange etterkommere harfremdeles ikke startet i arbeidslivet, noe som gjørat sysselsettingsnivået trekkes ned i denne grup-pen. Av denne grunn kan det være hensiktsmes-sig å se på utdanning og sysselsetting samlet, for åfå et bedre bilde av den samlede aktiviteten for et-terkommere i alderen 16 til 34 år.

Etterkommere av innvandrere ligger nærmeremajoriteten enn innvandrere gjør når det gjelderandelen som er aktive i arbeid eller utdanning (sefigur 5.14). For etterkommerne er differansen iforhold til den øvrige befolkningen på 4,8 prosen-tenheter, mens tilsvarende differanse for innvan-drergruppen er nesten fem ganger så stor, nær-mere 24 prosentenheter.

Figur 5.14 viser videre at det her er småkjønnsforskjeller blant de unge etterkommerne.For gruppen av unge som selv har innvandret, erdet imidlertid større kjønnsforskjeller. Her er an-delen aktive kvinner langt lavere enn blant menn.

5.7.1 Aktivitet etter utdanningsnivå

Fullført utdanning utover grunnskolen gir betyde-lig bedre muligheter til å komme i arbeid. Figur5.15 viser at innvandrere og norskfødte med inn-vandrerbakgrunn har lavere andel aktive enn ma-joritetsbefolkningen, uansett hvilket utdan-ningsnivå personene har, men forskjellene blirmindre når vi sammenlikner dem på samme ut-danningsnivå.50

Gruppen med kun obligatorisk utdanning hardesidert lavest andel i arbeid eller utdanning i alletre befolkningsgruppene. Dermed trekker de la-vest utdannede gjennomsnittet ned. Dette er sær-

47 Dapi, B., Gjefsen, H.M., Sparrman, V. & Stølen, N.M.(2016). Education-specific labour force and demand in Nor-way in times of transition. Rapporter 31/2016, Statistisksentralbyrå.

48 Tilbudsframskrivingen er gjort basert på Mosart-modellenog gitt de siste fem års trender i utdanning. Etterspørselener basert på den makroøkonomiske modellen MODAG.

49 Olsen, B. (2016). Unge med innvandrerbakgrunn i arbeid ogutdanning 2014. Eksklusive EØS/EU-innvandrere. Rappor-ter 9/2016, Statistisk sentralbyrå.

50 Olsen, B. (2016). Ibid.


lig framtredende blant innvandrere, siden de harhøyest andel med bare grunnskoleutdanning. Inoen – men langt mindre – grad gjelder dette også

gruppen etterkommere av innvandrere, mens detbare i liten grad gjelder den øvrige befolkningen.

5.7.2 Sysselsetting og yrke

For etterkommere av innvandrere som i stor gradhar fullført sin utdanning, dvs. aldersgruppene25−29 år og 30−39 år, ligger andelen sysselsatte påhenholdsvis 73 og 77 pst.51 Dette er om lag 8 og 5prosentenheter over nivået for innvandrere i desamme aldersgruppene og rundt 5 prosentenhe-ter under nivået for den øvrige befolkningen ibegge aldersgruppene. Det er liten forskjell i sys-selsetting mellom menn og kvinner blant etter-kommerne.

Det finnes en del forskjeller i hvilke yrker deunge (16−34 år) med og uten innvandrerbakgrunnjobber i. Salgs- og serviceyrker er den desidertstørste yrkesgruppen blant de unge sysselsattemed lavest utdanningsnivå i alle tre befolknings-grupper og aller størst blant etterkommere, mednesten 54 pst., ifølge tall fra SSB.52 Innvandrer-gruppen har en andel på 46 pst. og majoriteten42 pst.

Også blant dem med videregående utdanningsom høyeste utdanningsnivå er salgs- og ser-viceyrker mest utbredt i alle gruppene, men aller

Figur 5.14 Unge i alderen 1634 år med og uten innvandrerbakgrunn etter kjønn og aktivitet. 4. kvartal 2014. Prosent

Kilde: Olsen, B. (2016). Ibid.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Alle Menn Kvinner Alle Menn Kvinner Alle Menn Kvinner

Innvandrere Etterkommere av innvandrere Uten innvandrerbakgrunn

Sysselsetting Sysselsetting og utdanning Bare utdanning Arbeidsledig Annet

Figur 5.15 Aktive (sysselsatte eller under utdan-ning) 20–34 år (med registrert utdanning) etter alder, høyeste fullførte utdanning og innvandrer-bakgrunn. Andel av personer i alt i hver gruppe. 4. kvartal 2014. Prosent

Kilde: Olsen, B. (2016). Ibid.

Innvandrere, landgruppe 3

Norskfødte med innvandrerforeldre, landgruppe 3

Uten innvandrerbakgrunn

0 20 40 60 80 100

I alt

Kun obligatorisk utdanning

Videregående utdanning

Universitet/høyskole

I alt

Kun obligatorisk utdanning

Videregående utdanning

Universitet/høyskole

20–2

4 år

25

–34

år

51 Olsen, B. (2016). Ibid.52 Olsen, B. (2016). Ibid.


mest hos innvandrere og deres etterkommere,med henholdsvis 48 og 44 pst. av de sysselsatte idenne yrkesgruppen, mot 33 pst. blant de ungeuten innvandrerbakgrunn. Håndverkere utgjørom lag 23 pst. av de unge sysselsatte på dette ut-danningsnivået i den øvrige befolkningen, menblant de to gruppene med innvandrerbakgrunn erden tilsvarende andelen bare halvparten så stor.

Blant unge sysselsatte med høyere utdanninger det små forskjeller mellom dem uten innvan-drerbakgrunn og etterkommere av innvandrerenår det gjelder grove kategorier av yrker. Defleste – om lag 87 pst. – jobber naturlignok innen-for yrker som krever universitets- eller høyskole-utdanning.

5.7.3 Sysselsetting og utdanning blant enslige mindreårige flyktninger

Ifølge SSB var tre av fire enslige mindreårigeflyktninger i alderen 18−29 år i arbeid, utdanningeller i introduksjonsprogram per 4. kvartal 2014.For menn var andelen 78 pst. og for kvinner70 pst.53 Mennene har en høyere andel syssel-satte enn kvinner, og kvinnene en høyere andelunder utdanning enn menn.

Andelen registrerte arbeidsledige blant ens-lige mindreårige flyktninger øker litt med botid(se figur 5.16). Andelen registrerte arbeidsledigevar mellom 2 og 3 pst. fire år etter bosetting fordem som ble bosatt både i 2009 og i 2010. Fem åretter bosetting utgjorde de arbeidsledige 4 pst. avdem som ble bosatt i 2009. Gjennomsnittlig ledig-het for jevnaldrende i hele befolkningen er littover 1 pst. I gjennomsnitt mottar 3,5 pst. av deenslige mindreårige flyktningene sosialhjelp. An-delen for jevnaldrende i hele befolkningen er un-der 1 pst. (se figur 5.16).

5.8 Oppsummering

Som dette kapitlet viser, finnes det allerede myekunnskap om situasjonen for innvandrere på detnorske arbeidsmarkedet.– Det samme grunnleggende mønsteret i syssel-

setting over tid viser seg for flyktninger i ulikeankomstkohorter og fra ulike land, til tross forat de nøyaktige sysselsettingsnivåene som opp-nås, kan variere for ulike grupper og over kon-junktursyklene. Få flyktninggrupper oppnårlike høy sysselsetting som den øvrige befolk-ningen i Norge. Sysselsettingsratene for flykt-ninger pleier å flate ut eller gå litt ned etter 5–10 års botid.

– Arbeidsinnvandringen til Norge har vært histo-risk høy siden EU-utvidelsene i 2004 og 2007.Arbeidsinnvandrere har stort sett høye syssel-settingsandeler de første årene etter ankom-sten, men sysselsettingsandelene for noengrupper av arbeidsinnvandrere som kom på1970-tallet, har vært lave flere tiår etter ankom-sten til Norge.

– Arbeidsinnvandringen har gått noe ned desiste par årene pga. den relativt svake økono-miske utviklingen i Norge. Betydningen av ar-

Figur 5.16 Aktivitetsstatus etter botid blant ikke-aktive enslige mindreårige flyktninger 1518 år ved bosetting i 2009, sammenliknet med gjen-nomsnittet for den jevnaldrende befolkningen generelt. 4. kvartal 2014. Prosent

Kilde: Dalgard, A.B. (2016). Enslige mindreårige flykninger iarbeid og utdanning, 2014. 90 pst. fra Afghanistan i arbeid ellerutdanning etter fire år. Statistisk sentralbyrå, publisert 14. mars2016.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 år 2 år 3 år 4 år Jevn- aldrende

i befolkning generelt

Botid

Andre statuser Ukjent status

Sosialhjelp Registrert helt arbeidsledig

Andel aktive

bosatt i 2010

53 Dalgard, A.B. (2016). Enslige mindreårige flykninger iarbeid og utdanning , 2014. 90 pst. fra Afghanistan i arbeideller utdanning etter fire år. Statistisk sentralbyrå, publisert14. mars 2016.


beidsinnvandring til Norge framover vil av-henge av omfang på tilstrømningen, om ar-beidsinnvandrerne forblir i Norge og om de eri stand til å bidra med høy arbeidsinnsats overtid. Arbeidsledigheten blant arbeidsinnvan-drere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa øktebetraktelig etter finanskrisen. Den har også øktde siste par årene.

– Innvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- ogØst-Europa og Asia, Afrika mfl., er overrepre-sentert i visse næringer, herunder overnat-tingsvirksomhet, serveringsvirksomhet, utleieav arbeidskraft, renhold og transport og lag-ring. Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa er i tillegg klart overrepresentertinnenfor industri og bygg og anlegg. Innvan-drere fra Asia, Afrika mfl. er litt overrepresen-tert innenfor helse- og omsorgssektoreren.

– En større andel av innvandrere enn av den øv-rige befolkningen har arbeidstid under 30 ti-mer i uken. Dette gjelder særlig for innvan-

drere i EU-land i Sentral- og Øst-Europa ogAsia, Afrika mfl. Midlertidige stillinger er noemer utbredt blant innvandrere enn blant denøvrige befolkningen. Organisasjonsgraden erlavere blant innvandrere, særlig arbeidsinnvan-drere, enn i den øvrige befolkningen, men deter tegn til at organisasjonsgraden øker med tidi landet.

– Utdannings- og sysselsettingsaktiviteten blantunge etterkommere av innvandrere visermange flere likhetstrekk med den øvrige be-folkningen enn med unge innvandrere. Det ertegn til at enslige mindreårige flyktninger haraktivitetsrater som likner mye på unge uteninnvandrerbakgrunn.

– Norge har et arbeidsmarked med høye kompe-tansekrav. Samtidig synes innvandreres med-brakte kompetanse å bli lite verdsatt i det nor-ske arbeidslivet, og overkvalifisering er langtmer vanlig blant utenlandsfødte enn innen-landsfødte.


Kapittel 6

Mottak av velferdsytelser

6.1 Innledning


[…] analysere sammenhengen mellom vel-ferdsordninger og innvandring til Norge. Her-under skal utvalget analysere og vurdere omgjeldende generelle inntektssikringsordnin-ger, […] er hensiktsmessig utformet og dimen-sjonert i en situasjon der flyktninger og deresfamilie utgjør en stor andel av innvandringen.

Utvalget tolker dette som at det skal presenteresnoen nøkkeltall for innvandreres bruk av sentralevelferdsytelser og noen sammenlikninger med be-folkningen for øvrig. Utvalget går ikke inn i disku-sjonen om velferdsordningenes mulige «magnet-effekter».1 Økonomiske framskrivinger og en dis-kusjon av velferdsstatens framtidige bærekraft fin-nes i kapittel 8.

I dette kapitlet presenteres noen sentrale tallog utviklingstrekk for innvandreres bruk av nor-ske velferdsytelser. Som kapitlet vil vise, inne-bærer lavere sysselsettingsrater blant en del inn-vandrergrupper, som påvist i kapittel 5, at de ofteer overrepresentert som mottakere av en rekkevelferdsytelser og -tjenester. De fleste tallene sompresenteres her, viser mottak av velferdsytelseretter innvandringsgrunn, landbakgrunn, botid ogkjønn. Kapitlet gjennomgår data om innvandreresmottak av velferdsytelser, og diskuterer kort in-sentivvirkninger, kompensasjonsgrader og stø-nadseksport.

En del velferdsytelser stiller krav til opptje-ning, botid og/eller faktisk opphold i Norge. Endetaljert oversikt over inngangskrav og mulighe-ter til stønadseksport er gitt i NOU 2011: 7, kapit-tel 6. En kortfattet oppdatering av denne informa-sjonen samt andre hovedregler for utvalgte vel-ferdsytelser finnes i vedlegg 1.

6.2 Velferdsytelser og annen inntekt

Et mål på i hvilken grad en person er selvfor-sørget, er hvor mye personen mottar i velferdsy-telser fra det offentlige sammenliknet med yrkes-og kapitalinntekter. I dette kapitlet presenteresstatistikk over selvforsørgingsgraden til flyktnin-ger, familieinnvandrere, arbeidsinnvandrere ognordiske innvandrere sammenliknet med befolk-ningen eksklusive innvandrere. Tallene er fordeltetter kjønn.

Tabell 6.1 viser velferdsytelser og yrkes- og ka-pitalinntekter, og velferdsytelser som andel avsamlet inntekt, for ulike innvandrergrupper på etgitt tidspunkt (2014). Figur 6.1 viser hvordan vel-ferdsytelsenes andel av samlet inntekt endres overtid for flyktninger og familieinnvandrere, fordeltpå kjønn. Et hovedbudskap i tabell 6.1 er at flykt-ninger og familieinnvandrere mottar mer i vel-ferdsytelser og mindre i yrkes- og kapitalinntekterenn arbeidsinnvandrere og innvandrere fra Nor-den.2 Blant flyktninger og familieinnvandrere erdet dessuten større forskjeller mellom kjønnenenår det gjelder mottak av velferdsytelser. Blantkvinner som har kommet som flyktninger eller fa-milieinnvandrere, er velferdsytelser som andel avinntekt henholdsvis 39 og 34 pst., mot 17 pst. forkvinner i den øvrige befolkningen. Derimot er nor-diske innvandrere og arbeidsinnvandrere fra landutenfor Norden, både menn og kvinner, mindre av-hengige av velferdsytelser enn befolkningen forøvrig.

Figur 6.1 viser hvordan andelen velferdsytel-ser av samlet inntekt utvikler seg over tid for flykt-ninger og familieinnvandrere, og sammenliknerdette med utviklingen for en referansegruppe i be-folkningen ellers.3 Velferdsytelser utgjør om lag70 pst. av den samlede inntekten for menn medfluktbakgrunn, og rundt 80 pst. for kvinner med

1 Dette drøftes i NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon, se særligboks 3.3.

2 Nordiske innvandrere inngår ikke i statistikken for innvan-dringsgrunn (se kap. 2.4).

3 Personer født i Norge med to norskfødte foreldre, 18–45 åri år 2000.


samme bakgrunn, det første året de er bosatt iNorge. Andelen synker imidlertid raskt medøkende botid. For menn synker andelen raskereenn for kvinner, til rundt 25 pst. etter rundt fire årsbotid. På dette nivået later utviklingen til å flate ut.For kvinner skjer det en tilsvarende utflating pårundt 40 pst. i 2014 for dem med sju års botid ellermer. Blant befolkningen eksklusive innvandrereutgjør velferdsytelsene om lag 5 pst. av inntektentil menn og 15 pst. av inntekten til kvinner. Vel-ferdsytelser utgjør altså en større andel av inntek-tene til flyktninger og familieinnvandrere enn avinntektene til den øvrige befolkningen, også flereår etter at flyktningene har kommet til Norge.

Blant familieinnvandrede menn synker ogsåandelen noe med botid, men andelen faller likevelikke under 15–20 pst. Velferdsytelser utgjør en ve-sentlig høyere andel av inntekten for familieinn-vandrede kvinner enn for kvinner i den øvrige be-folkningen. Andelen som velferdsytelsene utgjør,synker markant med økende botid, men faller li-kevel ikke under 40 pst.

Utviklingen i inntektssammensetningen blantarbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere ermotsatt av det som framkommer for flyktningerog familieinnvandrere (se figur 6.2). Blant ar-beidsinnvandrere som ankom før finanskrisen, ut-gjorde velferdsytelser 1 pst. av inntekten. For desenere kohortene var den noe høyere, men gene-relt er den under 5 pst., til tross for en viss økningmed økende botid. Selvforsørgingsgraden til kvin-nelige arbeidsinnvandrere er noe lavere – de har

en høyere andel velferdsytelser – og den øker mermed økende botid. Også blant nordiske innvan-drere (se figur 6.2) utgjør andelen velferdsytelserav samlet inntekt mer etter lengre botid, men denforblir på et lavere nivå enn for befolkningen uteninnvandrerbakgrunn. Bildet er sammenfallendemed det man ser for arbeidsinnvandrere fra landutenfor Norden.

Funnene som presenteres her, harmonerermed bildet som presenteres i en studie fra SSB.4

Denne studien viser at andelen av mannlige flykt-ningers inntekt som utgjøres av velferdsytelser,synker med økende botid, for å stabilisere seg pårundt 20 pst. Blant kvinnene i de tidlige ankomst-kohortene stabiliserer andelen seg på 30–50 pst.etter flere år. Denne studien viser også at vel-ferdsytelser utgjorde mindre enn 5 pst. av inntek-tene til mannlige arbeidsinnvandrere, og at ande-len blant kvinnelige arbeidsinnvandrere er høy-ere: 12–14 pst. Denne andelen øker noe etternoen år i landet. En sannsynlig forklaring på dettemønsteret er at kvinnelige arbeidsinnvandrerekommer til Norge i en alder da mange ønsker åstifte familie, og at mange derfor vil motta familie-relaterte ytelser. Disse resultatene tyder genereltpå at overføringer utgjør en betydelig lavere andelav inntektene for arbeidsinnvandrere enn for per-soner i den øvrige befolkningen. Oppsummert


Tabell 6.1 Gjennomsnittlig utbetaling av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt, og velferdsytelser som andel av samlet inntekt, etter kjønn og innvandringsgrunn. 20–66 år. 2014

VelferdsytelserYrkes- og

kapitalinntektKun lønns-

inntektVelferdsytelser som

andel av inntekt

Flyktninger Menn 83 899 321 975 213 181 26,1

Kvinner 111 137 284 798 164 671 39,0

Familieinnvandrere Menn 54 164 312 738 232 497 17,3

Kvinner 85 532 248 998 154 599 34,4

Arbeidsinnvandrere Menn 18 266 395 583 357 554 4,6

Kvinner 21 703 333 820 282 658 6,5

Nordiske innvandrere Menn 31 252 533 743 455 033 5,9

Kvinner 42 088 411 199 343 249 10,2

Befolkningen eksklusive innvandrere

Menn 55 937 582 135 452 252 9,6

Kvinner 67 963 406 912 313 231 16,7

4 Blom, S. (2014). Sysselsetting og økonomiske overføringerblant sju ankomstkohorter av innvandrere observert i perio-den 1993–2010. Rapporter 38/2014, Statistisk sentralbyrå.


kan det sies at innvandrere fra nye EU-land i Sen-tral- og Øst-Europa (landgruppe 2) – i all hoved-sak arbeidsinnvandrere og deres familier – somgruppe mottar mindre velferdsytelser som andelav inntekt enn befolkningen for øvrig, mens inn-vandrere fra land i Asia, Afrika m.fl. (landgruppe3) – i hovedsak flyktninger og deres familier –mottar mer.5

Velferdsytelsenes andel av samlet inntekt forflyktninger reduseres etter hvert som botiden øker.

Dette skyldes at yrkes- og kapitalinntekten økervesentlig mer enn mottaket av velferdsytelser. Ut-viklingen illustreres i figur 6.3, som viser utviklin-gen i mottak av velferdsytelser og yrkes- og kapi-talinntekt for 2000-kohorten av flyktninger. Utvik-lingen for alle innvandrere i 2000-kohorten, og foren sammenliknbar gruppe i befolkningen eksklu-sive innvandrere, er vist i vedlegg 2. Den viser atdet for alle innvandrergruppene finner sted en øk-ning i både mottak av velferdsytelser og yrkes- ogkapitalinntekt med botid, men yrkes- og kapi-talinntektene øker vesentlig mer når man ser på5 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupper.

Figur 6.1 Velferdsytelser som andel av samlet inntekt for flyktninger og familieinnvandrere, 18–45 år ved ankomsten, etter kohort og observasjonsår. Bosatte i 2014. Menn og kvinner. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2004 2007 2010 2013

D. Kvinner – familieinnvandrere

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2004 2007 2010 2013

C. Menn – familieinnvandrere

Befolkningen ellers 2000 2003 2006 2009 2012

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2004 2007 2010 2013

A. Menn – flyktninger

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2004 2007 2010 2013

B. Kvinner – flyktninger


gjennomsnittet for hele gruppen. Dette gjelderbåde kvinner og menn i alle innvandrergruppene.

6.3 Mottak av utvalgte trygdeytelser

Kapittel 6.2 ga et oversiktsbilde over hvordan vel-ferdsytelsenes andel av den samlede inntekten va-rierer mellom ulike grupper og etter botid. I dettekapitlet gis en mer detaljert gjennomgang av an-delen mottakere av ulike ytelser, fordelt etter mot-takernes landbakgrunn, kjønn og botid. Når det

vises utvikling over botid, er dette basert på tverr-snittdata og viser således ikke rene botidseffekter.Siden vi ikke følger de samme kohortene over tid,vil disse tallene kunne være påvirket av sammen-setnings- og konjunktureffekter. Den tydeligsteillustrasjonen på betydningen av dette har vi forinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa(landgruppe 2). Her har innvandringen vært bety-delig siden de ti landene i denne landgruppenkom inn i EU og fikk tilgang til EUs indre markedi 2004. De som kom før 2004, og dermed hadde tiårs botid eller mer i 2014, kom ofte til Norge av an-

Figur 6.2 Velferdsytelser som andel av samlet inntekt for arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere, 18–45 år ved ankomst, etter kohort og observasjonsår. Bosatte i 2014. Menn og kvinner. Prosent


0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2001 2004 2007 2010 2013

A. Kvinner – arbeidsinnvandrere

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2001 2004 2007 2010 2013

B. Menn – arbeidsinnvandrere

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2001 2004 2007 2010 2013

C. Kvinner – nordiske innvandrere

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2001 2004 2007 2010 2013

D. Menn – nordiske innvandrere

Befolkningen ellers 2000 2003 2006 2009 2012


dre grunner enn at de søkte arbeid, og de møtteogså et helt annet innvandringsregime. Dette eren påminnelse om at botid ikke bare reflektererantall år i Norge, men også at innvandrere harkommet i ulike historiske perioder. Flykt-ningstrømmene har også endret seg over tid, ogdette påvirker naturlig nok botiden blant innvan-drerne med flyktningbakgrunn fra ulike land.Mens de fleste innvandrerne med flyktningbak-grunn fra Sør- og Mellom-Amerika hadde mer enn20 års botid, hadde nesten halvparten av innvan-drerne med flyktningbakgrunn fra Afrika underfem års botid i 2014.6 Statistikken suppleres medanalyser som har fulgt kohorter over tid.

6.3.1 Kommunale ytelser

Figur 6.4 viser andelen som mottar de kommunaleytelsene introduksjonsstønad, kvalifiseringsstø-nad og sosialhjelp etter botid blant innvandrerefra landgruppe 3. Introduksjonsstønad og kvalifi-seringsstønad utbetales til deltakere i henholdsvisintroduksjonsprogrammet og kvalifiseringspro-grammet. Introduksjonsprogrammet er en rett ogplikt for flyktninger og deres familiegjenforenteog igangsettes raskt etter bosettingen (se kap.4.4.3). Kvalifiseringsprogrammet er rettet motdem som står i fare for å bli langtidsmottakere av

sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp er en subsi-diær ytelse som skal sikre et forsvarlig livsopp-hold, og gis etter en individuell behovsprøving.

Introduksjonsstønad er en viktig del av inntek-ten til innvandrere fra landgruppe 3 de førsteårene etter ankomst, mens andelen som mottardenne ytelsen, er nesten null for dem med fem årsbotid eller mer. Andelen som mottar sosialhjelp,er også påfallende høy blant innvandrere fra land-gruppe 3 med kort botid. En delforklaring pådette er at mange mottar introduksjonsstønad ogsosialhjelp samtidig.7 I 2013 bodde 74 pst. av del-takerne i introduksjonsprogrammet i en hushold-ning som mottok sosialhjelp. Andelen som mottokøkonomisk sosialhjelp i minst seks månedersamme år, var vel 19 pst. I årene 2005–2014 mot-tok gjennomsnittlig 46 pst. av deltakerne i intro-duksjonsprogrammet sosialhjelp i samme månedsom introduksjonsstønad i én eller flere måneder.Noen av disse vil ha fått engangsytelser, mens an-dre mottar sosialhjelp over lengre tid. Sambruk avsosialhjelp og introduksjonsstønad er høyereblant enslige forsørgere og par som har barn,sammenliknet med enslige og par uten barn.

Andelen som mottar sosialhjelp, er lavere forpersoner med lengre botid. For dem med botid på15 år eller mer er andelen 8 pst. Dette er likevel

6 Dokken, T. (2015). Innvandrere og økonomisk sosialhjelp.Arbeid og velferd 3/2015, 45-60.

Figur 6.3 Utbetaling av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt etter kjønn for årene 2001, 2005, 2009 og 2014. Flyktninger, 2000-kohort. Gjennomsnitt i 1 000 kr


0

50

100

150

200

250

300

350

2001 2005 2009 2014

A. Flyktninger, kvinner

0

50

100

150

200

250

300

350

2001 2005 2009 2014

B. Flyktninger, menn

Yrkes- og kapitalinntekt Velferdsytelser

7 Enes, A. W. & Wiggen, K. S. (2016). Tidligere deltakere iintroduksjonsordningen 2009–2013. Rapporter 24/2016,Statistisk sentralbyrå.


vesentlig høyere enn for befolkningen for øvrig,der andelen som mottar sosialhjelp, er 3 pst. An-delen menn som mottar sosialhjelp, er høyere ennfor kvinner, men forskjellen er mindre for kohor-tene med lengst botid. Forskjellen er på 6 prosen-tenheter de første årene etter bosetting, og 2,5prosentenhet blant dem med 15 år eller lengre bo-tid (ikke vist i figuren).

Høyest andel mottakere av kvalifiseringsstø-nad finner man blant dem med 5–9 års botid fralandgruppe 3 (3,3 pst.). Dette vil ha sammenhengmed at kvalifiseringsprogrammet retter seg motlangtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp, ogderfor sjeldnere gis til dem som har kort botid.For befolkningen ellers er andelen som mottarkvalifiseringsstønad kun 0,2 pst.

Mottaket av kommunale velferdsytelser forinnvandrere fra Vest-Europa, Nord-Amerika mfl.(landgruppe 1) og EU-land i Sentral- og Øst-Eu-ropa (landgruppe 2) er ikke vist i figuren. Fordisse to landgruppene er forskjellene sett mot be-folkningen ellers mye mindre. Landgruppe 1 haren lavere andel mottak av sosialhjelp og kvalifise-ringsstønad enn befolkning ellers uansett botid. Ilandgruppe 2 er det en større andel mottakere avsosialhjelp blant dem med lengre botid. Blant dem

som har bodd her i 15 år eller mer, er andelenblant landgruppe 2 på nesten 4 pst. for kvinner ogrett over 5 pst. for menn, altså noe høyere enn forbefolkningen for øvrig.

6.3.2 Helserelaterte ytelser og dagpenger

Sykepenger og dagpenger er ytelser som forutset-ter at man deltar eller nylig har deltatt i inntektsgi-vende arbeid (se vedlegg 1). Variasjoner i mottakav disse ytelsene kan dermed tolkes på ulike må-ter: å motta sykepenger eller dagpenger er et tegnpå at man har eller har hatt en arbeidstilknytning,men det kan også tyde på at man er i ferd med åtape denne tilknytningen. Figur 6.5 viser at formenn fra landgruppe 1 og 3 med kort botid er deten mindre andel som mottar sykepenger og dag-penger enn i befolkningen ellers. Bruken av syke-penger og dagpenger er høyere for personer medlengre botid for alle innvandrergrupper, og blantmenn fra alle gruppene som har mer enn fem årsbotid i Norge, er det et høyere forbruk av disseytelsene enn i befolkningen ellers. Et tilsvarendemønster kan ses for kvinner, men her er forskjel-lene mellom gruppene svært små for kvinner medti års botid eller mer.

Figur 6.6 viser andelen mottakere av arbeids-avklaringspenger.8 Inngangsvilkåret for ytelsen erat arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 pst. Ut-viklingen for menn og kvinner er noenlunde lik,og figurene viser at det for alle tre landgrupper erfå med kort botid som mottar denne ytelsen. Årsa-ken til dette er trolig at det for mange personer idenne gruppen vil være andre velferdsytelser somer mer aktuelle i en tidlig fase. Tilgang til arbeids-avklaringspenger krever også normalt tre års bo-tid. Andelen er stadig høyere for dem med lengrebotid. Blant menn og kvinner fra landgruppe 3med botid på mer enn ti år er andelen mottakereen god del høyere enn i befolkningen ellers.

Uføretrygd skal sikre inntekt til personer medvarig nedsatt inntektsevne på grunn av sykdom,skade eller lyte. Praktisk talt ingen innvandreremottar uføretrygd de første fire årene de er iNorge (figur 6.7). Dette har trolig sammenhengmed at det for uføretrygd stilles krav om at perso-nen skal ha gjennomgått hensiktsmessig behand-ling og arbeidsrettede tiltak, i tillegg til botidskra-vet på tre år. Nivået er høyere blant dem med len-gre botid, og dess lengre botid dess høyere andel

Figur 6.4 Andel mottakere av sosialhjelp, kvali-fiseringsstønad og introduksjonsstønad etter botid. Landgruppe 31 og befolkningen ellers. 20–66 år i 2014. Prosent1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupperKilde: Statistisk sentralbyrå

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

0 – 4 år 5 – 9 år 10 – 14 år 15 år eller lenger

Sosialhjelp (landgruppe 3)

Sosialhjelp (befolkningen ellers)

Kvalifiseringsstønad (landgruppe 3)

Kvalifiseringsstønad (befolkningen ellers)

Introduksjonsstønad (landgruppe 3)

8 Før 2010 mottok disse personene enten attføringspenger,rehabiliteringspenger eller tidsubegrenset uførestønad.Fra 2010 ble disse ytelsene slått sammen til arbeidsavkla-ringspenger.


Figur 6.5 Andel mottakere av dagpenger og sykepenger etter landbakgrunn,1 kjønn og botid. 2014. 20–66 år i 2014. Prosent1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupperKilde: Statistisk sentralbyrå

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50


A. Menn

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50


B. Kvinner

Landgruppe 1 Landgruppe 2 Landgruppe 3 Befolkningen ellers

Figur 6.6 Andel mottakere av arbeidsavklaringspenger etter landbakgrunn,1 kjønn og botid. 2014. 20–66 år i 2014. Prosent1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupperKilde: Statistisk sentralbyrå

A. Menn

0

2

4

6

8

10

12

14

16


B. Kvinner


0

2

4

6

8

10

12

14

16



mottakere. Blant menn fra landgruppe 3 med enbotid på mer enn 15 år er andelen vesentlig høy-ere enn blant menn i befolkningen ellers. Andelenblant menn fra landgruppe 2 er noe lavere, menfortsatt høyere enn blant menn fra befolkningenellers.

6.3.3 Analyser av botidseffekter

Arbeidsinnvandrerne som kom til Norge på 1970-tallet, hadde svært høy sysselsetting i begynnel-sen, men denne falt over tid (se kap. 5.2.3).9 Ned-gangen i yrkesaktivitet speiles i økende mottak avuføretrygd, som over tid ble den viktigste ytelsenfor tidlige arbeidsinnvandrere som sto utenfor ar-beidsmarkedet. I år 2000 mottok 74 pst. av deikke-sysselsatte tidlige arbeidsinnvandrerne medbakgrunn fra Asia, Afrika mfl. uførepensjon, og yt-terligere 17 pst. mottok andre trygdeytelser ellersosialhjelp. Blant hele gruppen av tidlige arbeids-innvandrere var det 44 pst. som mottok varig ufø-retrygd i 2000, sammenliknet med bare omtrent16 pst. i gruppen av sammenliknbare personeruten innvandrerbakgrunn.

En annen, senere studie ser på innvandrerko-horter som kom etter 1970-årene.10 Disse omfat-tet både noen grupper som hovedsakelig besto avflyktninger (og familiegjenforente til flyktninger),og andre grupper som i hovedsak besto av ar-beidsinnvandrere (og familiegjenforente til ar-beidsinnvandrere). De mer avanserte analysene idenne studien, som tar hensyn til en rekke indi-vid- og familiekjennetegn, antyder at uførerateneblant disse gruppene stort sett var lavere enn forsammenliknbare grupper i den øvrige befolknin-gen de første 5–10 årene i Norge. Andelen uføreøkte imidlertid over tid for flyktninggruppene, slikat de lå over andelen blant sammenliknbare perso-ner i den øvrige befolkningen etter om lag 15 år,med delvis unntak av kvinnelige innvandrere fratypiske flyktningland i perioden 1996–2000. Ufø-reratene til arbeidsinnvandrerne som kom tilNorge fra EU-land på 1970-tallet, var omtrent påsamme nivå som for nordmenn. Botiden for ar-beidsinnvandrere fra de østeuropeiske EU-lan-dene var for lav til å kunne si noe om den gruppenover tid i den studien.

En studie fra 2016 ser på årlige bosettingsko-horter av flyktninger og asylsøkere i perioden

9 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2010). When mino-rity labor migrants meet the welfare state. Journal of LaborEconomics, 28(3), 633-676.

Figur 6.7 Andel mottakere av uføretrygd etter landbakgrunn,1 kjønn og botid. 2014. 20–66 år i 2014. Prosent1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupperKilde: Statistisk sentralbyrå

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18


A. Menn

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18


B. Kvinner




1992–2015 og analyserer blant annet i hvor storgrad de mottar arbeidsavklaringspenger (eller til-svarende tidligere ytelse) eller uføretrygd.11 Re-sultatene (figur 6.8) viser at andelen som mottardisse ytelsene, vokser raskt og nesten lineært ialle grupper. For hvert år med bosetting i Norgeøker sannsynligheten for å være mottaker av enslik ytelse med om lag to prosentenheter. Degruppene som forskerne kan følge i 20 år, har der-med uførerater rundt (eller over) 40 pst.

Analysene av botidseffekter for flyktninger ogandre innvandrergrupper viser i stor grad detsamme bildet som framkommer av statistikkensom er presentert tidligere i kapitlet, når det gjel-der personer fra landgruppe 3 og mottak av ar-beidsavklaringspenger og uføretrygd. Fra et lavtnivå i de første årene etter bosettingen stiger an-delen som mottar disse ytelsene kraftig, og fordem med lang botid ligger nivået vesentlig høyereenn det gjør i befolkningen ellers.

6.3.4 Familieytelsene

De sentrale familieytelsene er foreldrepenger, bar-netrygd, kontantstøtte og stønadene til enslig moreller far. De to sistnevnte oppfattes ofte som sær-lig problematiske når innvandreres bruk av nor-

ske velferdsytelser diskuteres. Kontantstøtte ogstøtte til enslig mor eller far har så langt ikke stiltkrav til forutgående botid eller opptjening, og detdiskuteres av og til om disse velferdsytelsene ipraksis oppmuntrer innvandrerfamilier til tilpas-ninger i Norge som er lite hensiktsmessige påsikt.

Kontantstøtten utbetales for barn mellom ettog to år. For foreldre som har rett til foreldrepen-ger, kan ett år med mottak av kontantstøtte leggesi etterkant av foreldrepermisjonen, slik at én avforeldrene kan være hjemme ett år ut over åretmed betalt permisjon. Full sats for kontantstøttener 6 000 kr per barn per måned. Betingelsen for åfå ytelsen er at barnet ikke går i barnehage medstatlig driftstilskudd. I 2015 var 75 pst. av de regis-trerte mottakerne av kontantstøtte kvinner.

Da kontantstøtten ble innført i 1998, rettet denseg mot barn mellom ett og tre år som ikke gikk ibarnehage med statlig driftstilskudd. I utgangs-punktet var ytelsen omtrent like mye brukt avkvinner i majoritetsbefolkningen som av kvinnermed innvandrerbakgrunn.12 Forbruket blant kvin-ner i majoritetsbefolkningen falt imidlertid relativtraskt, i takt med at barnehagetilbudet for de yng-ste barna ble utvidet. For kvinner med innvan-drerbakgrunn fra landgruppe 3 var nedgangenmindre. I 2009 ble kontantstøtte utbetalt for

11 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2016). Flyktninger pådet norske arbeidsmarkedet. Søkelys på arbeidslivet 33:3.

Figur 6.8 Andel mottakere av arbeidsavklaringspenger1 eller uføretrygd. Flyktninger fra land utenfor Europa. 18–47 år ved bosetting1 Attføringspenger, rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uføretrygd før 2010.Kilde: Frischsenteret

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

A. Menn

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

B. Kvinner

1992 1996 2000 2004 2008 2012 1992 1996 2000 2004 2008 2012

12 NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon, figur 9.6.


53 pst. av familiene i målgruppen med bakgrunnfra landgruppe 3, og for 24 pst. av familiene i mål-gruppen uten innvandrerbakgrunn.

Reglene ble endret i 2012 slik at kontantstøttenbare retter seg mot barn mellom ett og to år. Desiste tallene fra SSB viser at det i 2015 ble utbetaltkontantstøtte for 45 pst. av ettåringene med inn-vandrerbakgrunn og 16 pst. av ettåringene uteninnvandrerbakgrunn.13 Differansen mellom de togruppene hadde økt noe siden året før på grunnav en liten økning i mottaket til familier fra land-gruppe 3. I tillegg økte andelen mottakere blantinnvandrere fra landgruppe 2 med 4 prosentenhe-ter, til 43 pst. av alle familier i målgruppen i 2015.

Satsene for kontantstøtten til ettåringene bleøkt i 2014. Denne økningen ser ut til å ha ført til atflere mødre reduserer arbeidstilbudet sitt, an-slagsvis med 5–6 pst.14 Nedgangen var noe størrefor kvinner med innvandrerbakgrunn, men analy-sene konkluderer ikke i spørsmålet om hvorvidtdette kommer av at innvandrere tilpasser seg an-nerledes enn andre, eller først og fremst handlerom at flere kvinner med innvandrerbakgrunn ar-beider i lavlønnsyrker. Fedres arbeidstilbud bleikke påvirket av endringene i kontantstøttesat-sene.

Generelt er det få enslige mødre og fedre blantinnvandrere i Norge. Både samboerskap, skils-misse og barnefødsler utenfor ekteskap er mindrevanlig blant innvandrere enn blant befolkningenfor øvrig. I levekårsundersøkelsen 2005/2006 be-sto bare 3 pst. av husholdningene med bakgrunnfra Tyrkia, Bosnia-Hercegovina, Irak, Sri Lanka ogPakistan av én voksen og ett barn.15 Det sammevar tilfellet for 10 pst. av husholdningene fra Iran,11 pst. av husholdningene fra Chile – og 16 pst. avhusholdningene med bakgrunn fra Somalia.Nesten hver tredje husholdning med barn medbakgrunn fra Somalia var en eneforsørgerhus-holdning, ifølge denne undersøkelsen. Studier avinnvandreres stønadsbruk i Norge viste at 74 pst.av de somaliske kvinnene som kom til Norge i pe-rioden 1989–1993, på et tidspunkt mottok over-gangsstønad som enslige mødre. Andelen blantdem som kom i perioden 1998–2000, da stø-

nadsperioden for overgangsstønad var blitt bety-delig redusert, var 52 pst.16 Disse andelene ersvært mye høyere enn for noen annen innvandrer-gruppe.

Overgangsstønaden har blitt betydelig endretde senere årene. Den maksimale stønadsperiodener tre år, med mulighet for unntak i gitte situasjo-ner, f.eks. når mottakeren er i gang med nødven-dig utdanning. Når yngste barn har fylt ett år, gjel-der aktivitetskrav: Mottakeren må være i aktivitet– arbeid, utdanning, registrert som arbeidssøker– som utgjør minst halvparten av full tid. Før 2012gjaldt aktivitetskrav først etter at yngste barnhadde fylt tre år. Dette innebar en lang periodeuten krav til aktivitet og ble blant annet sett påsom uheldig for integreringen.17 Retten til over-gangsstønad ble videre strammet inn med virk-ning fra 1. januar 2016. Blant annet ble mulighetentil å motta stønad under opphold i utlandet redu-sert fra seks måneder til seks uker innenfor entolvmånedersperiode. Videre faller retten til stø-nad bort fra første dag hvis man inngår et nyttsamboerskap, mens man tidligere kunne mottastønad i inntil ett år etter at man flyttet sammenmed en ny partner, og man mister retten til stønadhvis man får flere barn med en partner man harbarn med fra før.

Data fra sosialhjelpsstatistikken viser imidler-tid at enslige mødre med innvandrerbakgrunnfortsatt er en sårbar gruppe.18 Samlet er det omlag 4 000 eneforsørgerfamilier som har økonomisksosialhjelp som viktigste inntektskilde. Dette tallethar vært stabilt over flere år, men sammensetnin-gen av denne gruppen har endret seg: i 2002hadde 29 pst. av dem innvandrerbakgrunn, i 2012gjaldt dette 53 pst. Det er altså få enslige mødremed innvandrerbakgrunn i Norge, men dennegruppen er sterkt overrepresentert blant sosial-hjelpsmottakere.

6.4 Mottak av utvalgte trygdeytelser etter landbakgrunn

Tabell 6.2 oppsummerer mye av diskusjonen sålangt, gjennom å gi en samlet oversikt over antallog andelen mottakere (20–66 år), og gjennom-snittlig utbetaling blant mottakerne, av utvalgte

13 Hamre, K. (2016). Økte forskjeller i kontantstøttebruk. Til-gjengelig på https://www.ssb.no/inntekt-og-forbruk/artikler-og-publikasjoner/okte-forskjeller-i-kontantstotte-bruk.

14 Hedding, B. (2016). Lavere sysselsetting blant mødre etterøkt kontantstøttesats. Arbeid og velferd 3, 61-73.

15 Grødem, A. S. (2011). Innvandrerbarn og bolig. Hva betyrboligen og bomiljøet for inkludering? Oslo: Fafo, rapport nr.32, se også Henriksen, K. (2010). Levekår og kjønnsforskjel-ler blant innvandrere fra ti land. Statistisk sentralbyrå, rap-port nr. 6/2010.

16 Bratsberg, E., Røed, K. & Raaum, O. (2011). Yrkesdeltakingpå land sikt blant ulike innvandrergrupper i Norge. Oslo:Frischsenteret, rapport nr. 1.

17 NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon.18 Tønseth, H. (2014). Flere enslige mødre avhengige av sosi-

alhjelp. Samfunnsspeilet 1, 23-29.


velferdsytelser i 2014 etter landbakgrunn. For-skjeller i alderssammensetning og botid i grup-pene vil påvirke andelen mottakere av de ulikeytelsene når man ser på 20–66-åringer samlet. Pågrunn av dette omtales også antall mottakere ogandeler for ulike aldersgrupper og for norskfødtemed innvandrerforeldre i aldersgruppen 25–39 årfor noen av ytelsene, hvor det er mange nok ob-servasjoner.

Tabellen viser at innvandrere fra landgruppe 2generelt mottar færre ytelser enn personer fra deandre landgruppene og befolkningen utenom inn-vandrere. Denne gruppen har likevel en høy andelmottakere av dagpenger (se tidligere omtale av ar-beidsledighet i kap. 5.2). Andelen er her nestendobbelt så stor som for landgruppe 3. Gjennom-snittlig utbetaling er likevel noe høyere for demfra landgruppe 3. For sykepenger er forskjellene iandelene mellom gruppene og befolkningen uteninnvandrere mindre. Lavest nivå finner man blantlandgruppe 2 med 16,5 pst.

Innvandrere fra landgruppe 2 har lavt uttak avuførepensjon, under 1 pst., mens den for land-gruppe 3 er 6,5 pst. Andelen i befolkningenutenom innvandrere er her 10,6 pst. Andelen sommottar uføretrygd, stiger med alder og forskjelleri alderssammensetning mellom landgruppene ogforskjeller i botid påvirker gjennomsnittstallenenår man ser på gruppen 20–66 år. Analyser av bo-tidseffekter (se kap. 6.3.3) som følger boset-tingskohorter av flyktninger, viser at andelenuføre øker med økende botid. Ser vi kun på inn-vandrere fra landgruppe 3 i alderen 40–54 år, fin-ner vi at andelen med uføretrygd er rett over5 pst. for dem med 10–14 års botid, og nesten14 pst. for dem med 15 års botid eller mer. For be-folkningen eksklusive innvandrere i samme alderer andelen nesten 10 pst. For 55–66-åringer meden botid på over 15 år er andelen mottakere16,4 pst. for landgruppe 1, 25,5 pst. for landgruppe2 og 36 pst. for landgruppe 3. For befolkningeneksklusive innvandrere i alderen 55–66 år er an-delen 24,5 pst. For etterkommere er andelen rettunder 3 pst. for alle tre landgruppene, men antal-let mottakere er lavt.

Andelen i landgruppe 2 som mottar arbeidsav-klaringspenger, er i underkant av 2 pst. Dette erfremdeles lavt sett opp mot landgruppe 1 og land-gruppe 3 med henholdsvis om lag 4 pst. og 8 pst.Den lave andelen mottakere fra landgruppe 2 kandelvis forklares med at mottaket av denne ytelsenøker med botid, og det er få fra landgruppe 2 somhar botid på 15 år eller mer. For etterkommere erforskjellene mellom landgruppene mindre, fra6 pst. for landgruppe 1 til 7 pst. for landgruppe 3.

Her er det viktig å være oppmerksom på at antal-let mottakere er lavt, om lag 70 personer i land-gruppe 2 og 760 i landgruppe 3.

Noen av de største forskjellene finner vi i ande-len mottakere av sosialhjelp og kvalifiseringsstø-nad. Når det gjelder sosialhjelp, er andelen 2 pst.for landgruppe 1, mens den er nesten 14 pst. forinnvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3. An-delen blant landgruppe 1 og 2 er også lavere ennfor befolkningen utenom innvandrere. Lavestgjennomsnittlig utbetaling finner vi i landgruppe 2med 36 400 kr, mot 62 800 kr i landgruppe 3. Blantetterkommere fra landgruppe 3 er antallet motta-kere om lag 460, noe som utgjør en andel på littover 4 pst. Gjennomsnittlig utbetaling for dennegruppen er 53 300 kr.

Andelen mottakere er også betraktelig høyerei landgruppe 3 for overgangsstønad til enslig moreller far: nesten 2 pst. Også den gjennomsnittligeutbetalingen av overgangsstønad til enslig mor el-ler far er høyere for denne gruppen med 116 100kr. Gjennomsnittlig utbetaling for landgruppe 1 og2 var på henholdsvis 85 600 kr og 81 600 kr.

Andelen som mottar kontantstøtte i befolknin-gen uten innvandrere, er 1,3 pst. Blant landgruppe2 og 3 er andelen nokså lik og betraktelig høyereenn for befolkningen ellers. Forskjellen i andelenkontantstøttemottakere blant innvandrere fraulike landgrupper har blitt gradvis mindre de sisteårene. Dette skyldes både en nedgang i antalletmed bakgrunn fra landgruppe 3 og en økningblant mottakere fra landgruppe 1 og 2. Blant etter-kommere fra landgruppe 3 er det under 700 mot-takere av kontantstøtte. Dette utgjør en andel pålitt over 6 pst.

Funnene i dette kapitlet er i tråd med konklu-sjonene i en analyse av utbetalingene av velferdsy-telser per innbygger fordelt etter innvandrerbak-grunn.19 Denne studien bruker også tall fra 2014og viser aldersstandardiserte tall for å ta høyde forat innvandrerne har en annen alders- og kjønns-sammensetning enn befolkningen for øvrig. Omman ser på alle aldersgrupper under ett, er utbeta-lingene per innbygger høyere i befolkningen uteninnvandrerbakgrunn enn blant innvandrere. Dettegjelder uavhengig av om man ser på tallene medeller uten aldersstandardisering. Dette skyldes atnoen velferdsytelser, særlig alderspensjon og ufø-retrygd, i stor grad er avhengig av tidligere opp-tjening av rettigheter gjennom deltakelse i ar-beidsmarkedet.

19 Lien, O. C. (2015). Stønadsutbetalinger fra NAV til innvan-drere. Arbeid og Velferd 3, 33–44.


1 Se kap. 2.4 for definisjon av landgrupperKilde: Inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger, SSB.

Tabell 6.2 Velferdsytelser for innvandrere, 20–66 år, etter landbakgrunn.1 Antall mottakere, andel mot-takere og gjennomsnittlig utbetaling av ytelser til mottakere. 2014


Befolkningeneksklusive

innvandrere

Uførepensjon

Antall mottakere 3 928 1 249 18 593 278 445

Andel mottakere (pst.) 3,2 0,8 6,5 10,6

Gjennomsnittlig utbetaling til mottakere 163 500 151 800 167 400 198 800

Arbeidsavklaringspenger




Sykepenger




Dagpenger ved arbeidsløshet




Sosialhjelp




Kvalifiseringsstønad

Antall mottakere 132 145 5 002 4153



Overgangsstønad til enslig mor eller far

Antall mottakere 453 687 4 957 20 075



Kontantstøtte





Dersom man ser på aldersgruppen 18–66 årog utelater pensjoner,20 finner man høyestutbetalinger til innvandrere med bakgrunn fralandgruppe 3. Dette skyldes særlig at mottaket avøkonomisk sosialhjelp er svært høyt i denne grup-pen. Lavest utbetalinger finner vi blant dem fralandgruppe 2. Mange av disse har nylig kommetsom arbeidsinnvandrere og har allerede hatt enjobb ved ankomst.

6.5 Insentiver til arbeid

De norske velferdsytelsene har som mål å sikreen akseptabel inntekt når arbeidsinntekten fallerbort av årsaker den enkelte ikke har kontroll over,som arbeidsledighet eller sykdom. Samtidig skalordningene være utformet på en slik måte at demotiverer til deltakelse i arbeidslivet framfor mot-tak av ulike ytelser. Et sentralt dilemma i arbeids-og velferdspolitikken går mellom hensynet tilgrunntrygghet og inntektssikring på den ene si-den og at det skal lønne seg å jobbe på den andre.Dilemmaet illustreres blant annet i evalueringenav innføringen av starthjælp i Danmark. Sysselset-tingen økte blant innvandrere som fikk starthjælpi stedet for den høyere kontanthjelpen, men leve-kårsutfordringene ble også betydelig større formottakerne av starthjælp som ikke lyktes i å skaffeen jobb.21 De relativt høye minstesatsene i vel-ferdssystemet i Norge kan være et disinsentiv tilarbeid. På den andre siden stiller mange av de ak-tuelle ytelsene eksplisitte krav om arbeidssøkingeller arbeidsrettet aktivitet og eventuelt tidligeredeltakelse i arbeidsmarkedet (se kap. 5.3). I dettekapitlet gjennomgås kort hvilken kunnskap somforeligger om effekter av vilkårssetting og sank-sjonering. Deretter diskuteres to forhold som kangjøre norske velferdsytelser uforholdsmessig at-traktive for bestemte grupper: høye kompensa-sjonsgrader og adgangen til stønadseksport.

6.5.1 Aktivitetskrav og sanksjoner

Å stille krav til aktivitet i velferdsytelsene skal bi-dra til å motvirke passivitet, å bedre insentivenefor overgang til jobb og å gi legitimitet til velferds-ordningene. På denne måten har aktivitetskra-vene en selvstendig funksjon i velferdsytelsene. I

tillegg er de konkrete aktivitetene det stilles kravom i form av medisinsk behandling, arbeidsmar-kedstiltak mv., ment å bidra til å bedre brukerensforutsetninger for å delta i arbeidslivet. Det stillesulike aktivitetskrav i alle velferdsytelser (unntattuføretrygd) som skal kompensere for tapt inntektved sykdom, arbeidsledighet eller andre sosialeproblemer, men det er i liten grad foretatt under-søkelser eller lagt til rette for uttrekk av statistikksom kan si i hvilken grad arbeids- og velferdsfor-valtningen håndhever disse aktivitetskravene. Utfra kvalitative opplysninger er det grunn til å antaat kravene praktiseres forskjellig mellom de ulikeordningene og mellom de ulike NAV-kontorene.22

Rapporteringer fra Arbeids- og velferdsdirektora-tet kan tyde på at reaksjonsbestemmelsene i folke-trygdlovens ytelseskapitler er gjennomgående litebenyttet og brukes i mindre grad enn regelverketåpner for.

En analyse av dagpengeordningen har vist atmyke sanksjoner som søknad om ny periode ogkrav om deltakelse i tiltak en periode før ny peri-ode med dagpenger, hadde positiv effekt for over-gangen til jobb.23 Det er gjort en rekke analyser iandre land som ser på effekter av sanksjoner be-nyttet overfor personer som mottar ulike vel-ferdsytelser.24 Analysene viser at sanksjoner frem-mer overgang til ordinær jobb. Virkningene er tildels store, særlig ved stopp i ytelsen for en peri-ode. Sanksjoner kan imidlertid også ha negativeeffekter for noen av dem som blir utsatt for det.De negative effektene er knyttet til overgang tiljobb som i mindre grad matcher personens kvalifi-kasjoner (som kan ha negativ effekt på karrierenpå sikt), overgang til deltids- i stedet for fulltids-jobb og avgang fra arbeidsstyrken (med fare forovergang til f.eks. svart arbeid eller annen krimi-nalitet). Noen av de negative effektene kan redu-seres hvis sanksjonen er knyttet til manglende ak-tivitet (jobbsøking, oppmøte hos arbeidsformidlin-gen, deltakelse i tiltak mv.) i stedet for manglendevillighet til å ta tilvist jobb.

20 Etterlattepensjon, alderspensjon, supplerende stønad.21 Højsgaard Andersen, L., Schultz-Nielsen, M. & Tranæs, T.

(2009). Beskæftigelse og levevilkår for flygtninge med start-hjælp som socialt sikkerhedsnet. Rockwool FondensForskningsenhed, Arbejdspapir 25.

22 Arbeids- og velferdsdirektoratet, se også Hagelund, A.,Øverbye, E., Hatland, A. & Terum, L.I. (2016). Sanksjoner –arbeidslinjas nattside? Tidsskrift for velferdsforskning 19 (1),24–43.

23 Røed, K. & Westlie, L. (2012). Unemployment insurance inwelfare states: the impacts of soft duration constraints.Journal of the European Economic Association, 10 (3), 518-554.

24 van den Berg, G., Uhlendorff, A. & Wolff, J. (2014). Sancti-ons for young welfare recipients. Nordic Economic Review1, 177–208; van den Berg, G. & Vikström, J. (2014). Moni-toring Job Offer Decisions, Punishments, Exit to Work, andJob Quality. Scandinavian Journal of Economics 116 (2),284–334; OECD (2007). Employment Outlook 2007. (Activa-ting the unemployed).


NAV-kontoret kan stille vilkår om aktivitet vedtildeling av økonomisk sosialhjelp. Muligheten tilå stille vilkår benyttes i varierende grad i dag, menbruken generelt har vært økende de senereårene.25 Fra 2017 er det innført aktivitetsplikt meddet formål å styrke mulighetene for å komme i ar-beid og bli selvforsørget for mottakere av økono-misk sosialhjelp under 30 år.26 En studie av inn-føring av aktivitetskrav for mottak av økonomisksosialhjelp i fire kommuner viser at det kan hastor betydning for resultatene hvordan aktivitets-vilkårene praktiseres, og hvilke typer aktivitetsom tilbys.27 I de kommunene hvor det ble stiltkrav om fulltids oppmøte med praktiske arbeids-oppgaver og tydelige sanksjoner, ble det oppnådden stor reduksjon i antall mottakere av sosialhjelp.I de to øvrige kommunene som vektla å hjelpeunge ut i jobb gjennom pliktig oppmøte på kurs,har innføringen av aktivitetsvilkår ikke gitt tilsva-rende resultater. Studien har ikke undersøkt ominnføring av aktivitetskrav gir økt overgang til ar-beid på sikt. Nedgangen i antall sosialhjelpsmotta-kere kan skyldes at flere valgte å bli forsørget avandre (foreldre), eller at det ble vanskeligere åkombinere svart arbeid og sosialhjelp. Det siste erogså en positiv effekt av streng håndheving, meneffekten er ikke nødvendigvis overførbar til andregrupper.

6.5.2 Kompensasjonsgrader

I den offentlige debatten reises det av og til spørs-målet om det lønner seg for innvandrere (og an-dre) å jobbe. Innvandrere har ofte begrensedemuligheter på det norske arbeidsmarkedet, samti-dig som de oftere enn befolkningen for øvrig harstor familie. Nivået på lønningene gjenspeiler pro-duktiviteten til den ansatte, mens offentligeytelser ofte utmåles for å gjenspeile mottakerensbehov – inkludert behov for å forsørge en stor fa-milie. Kompensasjonsgraden er et begrep som be-tegner hvor mye disponibel inntekt en person sit-ter igjen med som stønadsmottaker sammenliknetmed det han eller hun ville hatt som lønnsmotta-ker. Kompensasjonsgradene er typisk høyere forpersoner som har hatt lave inntekter, enn for demmed høye inntekter, fordi mange ytelser kombine-rer minimumsnivåer med tak på opptjeningen avrettigheter. Hvis arbeidsinntekter i tillegg skatt-

legges etter en høyere sats enn stønadsinntekter,går lønnsomheten ved yrkesaktivitet ned både forhøytlønte og for lavtlønte. Dette innebærer atkompensasjonsgraden i stønadene øker. Hviskompensasjonsgraden er nær eller over 100 pst.,finnes det ingen gevinst ved å gå fra trygd til ar-beid.

En fersk analyse av norske data tar utgangs-punkt i denne problematikken og viser at det erstore netto inntektsgevinster forbundet med å hafulltidsjobb framfor trygd, i gjennomsnitt rundt100 000 kr per år.28 Forskerne bak denne studienestimerer at bare om lag 5 pst. av trygdemotta-kerne står ovenfor kompensasjonsgrader på merenn 100 pst. og dermed er i en situasjon der denetto vil tape penger på å komme i arbeid. I dennegruppen er kvinner sterkt overrepresenterte.

Konklusjonen at det lønner seg å jobbe, gjel-der også personer med innvandrerbakgrunn, somillustrert i figur 6.9. Kompensasjonsgradene lig-ger på rundt 70 pst. for uførepensjon og rundt80 pst. for arbeidsavklaringspenger og overgangs-stønad. For dagpenger, overgangsstønad og sosi-alhjelp er det til dels store forskjeller mellom inn-vandrere fra landgruppe 2, innvandrere fra land-gruppe 3 og befolkningen for øvrig. Kompensa-sjonsgraden for økonomisk sosialhjelp, f.eks., er igjennomsnitt 50 pst. for personer uten innvandrer-bakgrunn, i underkant av 60 pst. for personer fralandgruppe 2 og 70 pst. for personer fra land-gruppe 3. Dette skyldes dels forskjeller i antallbarn, dels at innvandrere fra landgruppe 3 ofterekombinerer økonomisk sosialhjelp med andre stø-nader, som bostøtte. Den hypotetiske arbeidsinn-tekten er ganske lik for sosialhjelpsmottakere ialle de tre gruppene, så forskjellen mellom grup-per skyldes ulike nivåer på utbetalte stønader.

I den grad den enkelte står i en situasjon derhan eller hun må vurdere om det lønner seg åkomme i betalt arbeid, er det sannsynlig at per-spektivet vil være relativt kortsiktig: Man vurde-rer om man får mer utbetalt nå i et bestemt yrkeenn som stønadsmottaker. Forskerne som har stu-dert kompensasjonsgradene, påpeker imidlertidat arbeidstakere kan regne med en viss lønns-vekst, slik at kompensasjonsgradene på sikt er la-vere enn kompensasjonsgraden «her og nå».29

25 Proba (2015). Aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere, ProbaSamfunnsanalyse, rapport nr. 2015–12.

26 Kilde: Prop.1 S (2016-2017), Prop. 13 L (2016–2017).27 Dahl, E. & Lima, I. (2016). Krav om å stå opp om morra’n:

Virker det? Arbeid og Velferd 3, 115–130

28 Hernæs, Ø., Markussen, S. & Røed, K. (2016). Kompensa-sjonsgrader i inntektssikringssystemet for personer med svaktilknytning til arbeidsmarkedet. Frischsenteret, rapport nr.1/2016.

29 Hernæs, Ø., Markussen, S. & Røed, K. (2016). Kompensa-sjonsgrader i inntektssikringssystemet for personer med svaktilknytning til arbeidsmarkedet. Frischsenteret, rapport nr.1/2016.


Den som blir værende på offentlige overførings-ordninger, vil ha svakere inntektsutvikling ennden som kommer i arbeid. Dette understreker ho-vedkonklusjonen, nemlig at lønnsarbeid i de allerfleste tilfeller gir en bedre økonomi enn stønads-mottak.

En annen studie30 har sett på insentiveffekterav endringer i kompensasjonsgrader og finner atbåde for innvandrere og for sammenliknbaregrupper i befolkningen gir høyere nivå på vel-ferdsytelser større tilstrømning til ytelsen og la-vere utstrømning til arbeid. Effekten for innvan-drere er størst, men dette kan være et resultat avat innvandrere er overrepresentert i gruppen medpotensielt lav inntekt.

6.5.3 Stønadseksport

Muligheten til å eksportere norske velferdsytelservekker av og til debatt i offentligheten. Stønadeneer innført for å utjevne forskjeller i levekår i Norgeog for å sikre inntekten til personer som opphol-der seg i landet, og norske ytelser gjenspeiler etnorsk lønns- og prisnivå. Fordi Norge er et høy-

kostland, kan det være lukrativt å eksportere nor-ske ytelser til de landene mange av arbeidsinnvan-drerne kommer fra, som Polen og Litauen. Proble-matikken er relativt grundig diskutert i NOU2011: 7, kapittel 10. Her er det blant annet bereg-net at ett års kontantstøtte da tilsvarte omtrent enhalv årslønn for en gjennomsnittlig industriarbei-der i Polen, noe som gjør denne stønaden sværtattraktiv for foreldre som jobber i Norge, men harbarn i Polen. Stønadseksporten fra Norge til land iSentral- og Øst-Europa ble mer enn doblet i perio-den 2004–2008, men utgjorde likevel mindre enn1 pst. av all stønadseksport fra Norge.31

I 2015 utbetalte NAV 6,8 mrd. kr til personerbosatt i utlandet. Av dette gikk 2,4 mrd. til perso-ner som ikke var norske statsborgere.32 Meste-parten av den stønadseksporten som registreres,går altså til norske statsborgere, ofte alderspensjo-nister, som er bosatt i utlandet. Uavhengig avstatsborgerskap gikk klart mest penger til Sverige(2,3 mrd. kr), etterfulgt av Spania (797 mill. kr) ogDanmark (538 mill. kr). På fjerdeplass kom Polen(361 mill. kr), som det største «importlandet» ilandgruppe 2. Det nest største «importlandet» idenne landgruppen var Litauen (46 mill. kr). Deter imidlertid store forskjeller mellom landene nårman ser på hvor stor andel av utbetalingene somgår til norske statsborgere: I land som Spania,Thailand og Filippinene er om lag 90 pst. av motta-kerne av eksporterte stønader norske statsbor-gere, mens dette bare gjelder 10–15 pst. i Polenog Litauen. Det ble utbetalt 407 mill. kr til Polenog Litauen i 2015. Utbetalingene til disse landeneutgjør en liten andel av alle utbetalinger gjennomNAV.

Familieytelsene, særlig barnetrygd og kon-tantstøtte, trekkes av og til fram som ytelser somer særlig attraktive å eksportere. Dette har sam-menheng med at dette er ytelser som ikke kreverbotid eller opptjening og dermed er tilgjengeligefor alle som bor og/eller arbeider i Norge. I 2016ble det utbetalt barnetrygd til 12 500 mottakerebosatt i utlandet.33 Dette utgjorde 1 pst. av allebarn som mottok barnetrygd. I tillegg ble det ek-sportert kontantstøtte for 965 barn på samme tids-

30 Frischsenteret (2016). Response to generosity. Notat.

Figur 6.9 Kompensasjonsgrad for ulike ytelser et-ter landbakgrunn for personer 20–61 år med yrkesinntekt under ½ G. 2010.1 Prosent1 Uførepensjon inkluderer kun dem med 100 pst. uførepen-

sjon.Kilde: Frischsenteret

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Uføre-pensjon

Arbeids-avklarings-

penger

Over-gangs-stønad

Dag-penger

Økonomisk sosialhjelp

Befolkningen ellers EU- land i Sentral- og Øst-Europa

Asia, Afrika mfl.

31 NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon.32 NAV (2016). Utbetalinger til personer i utlandet. Statistikk

for året 2015. https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/Statistikk/Flere+statistikkomrader/Utbetalinger+til+perso-ner+i+utlandet. For mer detaljerte analyser av mottakerne,se Dalgard, A.B. (2017). Flest med alderspensjon og barne-trygd i utlandet. http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kri-minalitet/artikler-og-publikasjoner/flest-med-alderspen-sjon-og-barnetrygd-i-utlandet.

33 Dalgard, A.B. (2017). Ibid.


punkt. 660 av disse eksporterte kontantstøttenegikk til Polen, 106 til Litauen. Eksport av familie-ytelser utgjør dermed en svært liten andel av detotale utgiftene til disse ytelsene. Eksporten avkontantstøtte er faktisk noe redusert sammenlik-net med toppårene 2010–2011, noe som må antaså henge sammen med redusert tilstrømning av ar-beidsinnvandrere de seneste årene.

Det foreligger ingen statistikk som viser i hvil-ken utstrekning personer som har fått oppholdstil-latelse i Norge med flyktningstatus, senere ek-sporterer norske trygdeytelser. Det er imidlertidviktig å merke seg at utbetalingene av ytelser somer innvilget og/eller beregnet etter folketrygdenssærskilte bestemmelser for flyktninger, stansesdersom mottakeren flytter til utlandet. Det ved-kommende eventuelt vil kunne ta med seg, er denytelsen vedkommende måtte ha rett til etter de or-dinære bestemmelsene i trygdelovgivningen.Disse ytelsene kan imidlertid flyktningene ek-sportere på samme vilkår som alle andre medlem-mer av folketrygden.

6.6 Oppsummering

– Lavere sysselsettingsrater blant en del innvan-drergrupper innebærer at de ofte er overrepre-sentert som mottakere av en rekke velferds-ytelser og -tjenester. Om man ser på alle alders-grupper under ett, er imidlertid utbetalingeneper innbygger høyere i befolkningen uten inn-vandrerbakgrunn enn blant innvandrere. Detteskyldes at noen velferdsytelser i stor grad eravhengig av tidligere opptjening av rettighetergjennom deltakelse i arbeidsmarkedet.

– Selv om velferdsytelser som andel av samletinntekt faller over tid for flyktninger og familie-innvandrere, ligger nivået selv etter mange år iNorge over nivået for befolkningen ellers.Dette gjelder spesielt for kvinner. Velferdsytel-ser utgjør en betydelig lavere andel av inntek-tene til arbeidsinnvandrere og nordiske inn-vandrere, selv om det øker noe med botid.

– Mottaket av økonomisk sosialhjelp er høyt forpersoner fra Asia, Afrika mfl. Andelen som mot-tar sosialhjelp, er lavere for dem med lang bo-tid, men likevel vesentlig høyere enn for befolk-ningen for øvrig.

– Mottaket av helserelaterte ytelser, som ar-beidsavklaringspenger og uføretrygd, økermarkant over tid for alle innvandrergruppene.Etter 15 års botid er andelen som mottar slikeytelser, klart høyest for innvandrere fra Asia,Afrika mfl.

– Det er gjort flere endringer i familieytelsene deseneste årene for å styrke insentivene til ar-beid. Oppdaterte analyser viser likevel at inn-vandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og fra Asia, Afrika mfl., bruker kontant-støtte i vesentlig høyere grad enn befolkningenfor øvrig.

– Innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa mottar generelt færre ytelser enn an-dre innvandrere og befolkningen uten innvan-drere. Dette må ses i sammenheng med atmange i denne gruppen har kortere botid iNorge enn innenfor de øvrige gruppene. EU-land i Sentral- og Øst-Europa har imidlertid enhøy andel mottakere av dagpenger.

– Analyser av kompensasjonsgradene for ulikeinnvandrergrupper viser at kompensasjonsgra-dene for en del ytelser er høyere for innvan-drere fra Asia, Afrika mfl. enn for innvandrerefra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og befolk-ningen for øvrig, dette gjelder spesielt sosial-hjelp. Innvandrere er mer sensitive enn befolk-ningen ellers for endringer i kompensasjons-grader i ytelsene når det gjelder hvor mangesom går over på ytelsen, og hvor mange somgår over i arbeid.

– Eksporten av ytelser til utlandet øker, men erfremdeles på et svært lavt nivå. De fleste sommottar norske ytelser i utlandet, er norskestatsborgere.


Kapittel 7

Levekår – inntekt, inkludering og deltakelse

7.1 Innledning


[…] vurdere […] i hvilken grad innvandringkan føre til større økonomisk, sosial, kulturellog verdimessig ulikhet, og hvilken betydningdette i så fall kan ha for samfunnet på sikt ogforholdet mellom ulike befolkningsgrupper.

Spørsmålet om økt økonomisk og sosial ulikhetpeker direkte mot spørsmålet om ulikhet i leve-kår. Levekårsforskjeller eksisterer i alle samfunn,også det moderne norske, men i den grad perso-ner med innvandrerbakgrunn gjennomgåendeopplever dårligere levekår enn andre, vil dette po-tensielt være en utfordring for samfunnsutviklin-gen på sikt. Det å ha dårlige levekår kan skape el-ler forsterke en opplevelse av marginalisering, ogdet kan svekke livssjansene til barn og unge somvokser opp i utsatte familier. I dette kapitlet gjen-nomgås sentrale deler av den foreliggende kunn-skapen om levekårene til innvandrere og deres et-terkommere i Norge.

Forskjeller i levekår kan skyldes individuelleressurser (bl.a. utdanning, sosial bakgrunn, sosialerelasjoner, helse, alder), strukturelle forutsetninger(arbeidsmarkedsforhold, insentivstrukturer, dis-kriminering) og valg og verdier (kulturelle førin-ger, livsstilspreferanser).1 Mønstre av ulikhetskyldes gjerne et samspill mellom disse fakto-rene. I nordisk levekårsforskning diskuteres leve-kår som et forhold mellom ressurser og arenaer,altså det å ha et sett av ressurser som kan settesinn på de arenaene man har tilgang til. Tilgang tilarenaer tilsvarer det som kan kalles strukturelleforutsetninger, mens individuelle ressurser ogvalg og verdier sier noe om hvilke muligheterman har, og i hvilken grad man velger å tre inn påde aktuelle arenaene.

Levekår er tilbake på den politiske dagsorde-nen i mange land, om enn ikke i den helt klassiskebetydningen. Flere har tatt til orde for at man tren-ger flere og mer sammensatte mål på samfunns-messig utvikling enn BNP.2 Helsedirektoratet harutarbeidet en rapport der begrepet «levekår» dis-kuteres i sin fulle bredde.3 Dokumentet illustrererhvor kompleks den nye levekårsdiskusjonen er.Spørsmålet som stilles, er intet mindre enn «hvaer det gode liv?», og i forsøket på å besvare dettekommer man innom de fleste sentrale bidragene ivestlig filosofi, i tillegg til mer moderne studier avhva som skaper tilfredshet. En viktig lærdom fradenne diskusjonen er at det finnes svært mangeforestillinger om hva som utgjør «det gode liv».Ulike mennesker vil ulike ting, basert på preferan-ser, erfaringer og ideologiske/religiøse overbevis-ninger, og til syvende og sist kan ingen bestemmehva som er det gode liv for andre. Å gå inn i dissediskusjonene ligger likevel langt utenfor mandatetfor denne utredningen. Utgangspunktet for disku-sjonen her er at store forskjeller i materielle leve-kår er en utfordring, både på kort og på lang sikt,for opplevelsen av samhold og tillit i et samfunn.Det er neppe et problem i seg selv at menneskerhar ulike idealer og preferanser, men mangel påtilgang til felles arenaer, og systematisk ulikhet imulighetene til å oppnå det man opplever som etgodt liv, kan skape frustrasjon og undergrave fel-lesskapsfølelsen.

De senere årene har det vært stadig størreoppmerksomhet om økende inntektsforskjeller iEuropa og resten av verden.4 Det meste av debat-

1 NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon, NOU 2011: 14 Bedre inte-grering.

2 EU Roadmap (COM/2009/0433 final). Report by theCommission on the Measurement of Economic Perfor-mance and Social Progress Tilgjengelig på http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/dossiers_web/stiglitz/doc-commission/RAPPORT_anglais.pdf; OECD Better Life Index, http://www.oecdbetterlifeindex.org.

3 Helsedirektoratet (2016). Gode liv i Norge. Utredning ommåling av befolkningens livskvalitet. Utgitt 6/2016.

4 En viktig referanse i denne diskusjonen er Piketty, T.(2014). Capital in the Twenty-First Century. Cambridge:Harvard University Press.


ten om inntektsfordeling etter andre verdenskrighar handlet om fordeling rundt midten – «for folkflest» – eller om å bekjempe fattigdom. Den nyedebatten dreier seg i større grad om de aller ri-keste, som har store deler av inntekten sin fra ka-pitalavkastning. Disse antas i økende grad å ut-gjøre en global elite som på mange måter evner åfrikople seg fra de omfordelende mekanismene pånasjonalt nivå. Samtidig har flere år med svakvekst i økonomiene ført til beskjeden inntekts-vekst for store grupper. Denne utviklingen berø-rer Norge i mindre grad enn mange andre land,5

men internasjonalt oppfatter mange den økendepolariseringen som en viktig drivkraft for politiskuro og oppslutning om populistiske bevegelser.Dette utvalget går ikke dypere inn i disse pro-blemstillingene, utover å notere at kombinasjonenav økonomisk polarisering og høy innvandringkan gjøre det vanskelig å opprettholde en situa-sjon med gode levekår for flertallet, og det kanogså bidra til politisk polarisering.

Dette kapitlet beskriver ulikhet i materielle le-vekår og muligheter til deltakelse. De mest sen-trale levekårsindikatorene gjennomgås: lavinntektog materielle levekår, boligforhold, bosettings-mønster, helse, diskriminering, sosial og politiskdeltakelse. Gjennomgangen er stort sett deskrip-tiv, men til grunn for beskrivelsen ligger en be-kymring for at store og vedvarende forskjeller i le-vekår mellom innvandrere og andre kan forståsbåde som en indikator på at integreringspolitik-ken ikke fungerer godt nok, og som et varsel omuheldige samfunnsmessige virkninger på sikt.

7.2 Lavinntekt og materiell levestandard

7.2.1 Utviklingen i lavinntekt

Innvandrere som gruppe har lavere yrkesaktivitetog lavere inntekter enn majoritetsbefolkningen,men det er svært store forskjeller etter landbak-grunn og oppholdsgrunnlag, og også i noen gradetter botid (se kap. 5 og 6). I et levekårsperspektivkan det imidlertid være særlig interessant å se påinnvandrere med lavinntekt. Lavinntekt oppfattes irike land som et relativt mål i den forstand at manikke nødvendigvis lever på eksistensminimum omman har inntekter under dette nivået, men at manikke har nok midler til å delta fullt ut i samfunnetman lever i. Det kan også føyes til at de fleste of-fentlige tjenester i Norge er gratis eller sterkt sub-

sidierte, og dermed tilgjengelige også for lavinn-tektsfamilier. Dette kan bidra til å bedre levestan-darden i familiene på måter som ikke synes i sta-tistikken.

De gjennomgående lavere sysselsettingsra-tene blant innvandrere speiles i analysene av la-vinntektsgruppen. Lavinntekt er her definert somvedvarende lavinntekt i en treårsperiode,6 som eret mer robust mål enn årlige inntekter. 28 pst. avinnvandrere og deres etterkommere hadde vedva-rende lavinntekt i treårsperioden 2012–2014, mot10 pst. i befolkningen som helhet.7 Blant innvan-drere med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl.(land-gruppe 3) var andelen 35 pst. Figur 7.1 viser at an-delen med vedvarende lavinntekt er høy for dem

5 Aaberge, R. (2016). Inntektsulikhet i Norge i lys av Piketty-debatten. Samfunnsspeilet 1/ 2016.

6 Presist uttrykt: Gjennomsnittlig inntekt etter skatt per for-bruksenhet i en treårsperiode under 60 pst. av mediangjen-nomsnittet i samme treårsperiode. Lavinntektsgrensen foren enslig person var 207 400 kroner etter skatt. En redegjø-relse om definisjoner og beregningsmåter finnes i kapittel 2i Omholt, E.L. (2016), Økonomi og levekår for ulike lavinn-tektsgrupper 2016. Rapporter 2016/30, Statistisk sentral-byrå.

7 Epland. J. & Revold, M.K. (2016). Vedvarende lavinntekt. IE.O. Omholt (red.). Økonomi og levekår for ulike lavinn-tektsgrupper 2016. Rapporter 2016/30, Statistisk sentral-byrå.

Figur 7.1 Andel personer 20–66 år med vedva-rende lavinntekt, etter landbakgrunn og botid. 2012–2014. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Inntekts- og formuesstatistikk forhusholdninger. EUs lavinntektsdefinisjon.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

3–4 år 5–9 år 10–14 år 15 år eller lenger

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Befolkningen 20-66 år eksklusive innvandrere


med kortest botid i alle de tre landgruppene sam-menliknet med befolkningen uten innvandrerbak-grunn.8 Med lengre botid reduseres andelene,særlig for dem med bakgrunn fra Vest-Europa,Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1) og EU-land iSentral- og Øst-Europa (landgruppe 2). I land-gruppe 1 er andelen om lag på nivå med befolk-ningen ellers etter 15 års botid. For landgruppe 2er forskjellen 5 prosentenheter. Andelen blantlandgruppe 3 reduseres betydelig fra 3–4 års bo-tid til 5–9 års botid, men det er deretter ingennedgang før botiden passerer 15 år. Etter 15 år iNorge har 21 pst. av innvandrerne fra landgruppe3 vedvarende lavinntekt, noe som er om lag 15prosentenheter høyere enn i befolkningen ellers.

SSB presenterer regelmessig tall for utviklin-gen i vedvarende lavinntekt blant barnefamilier.«Barnefattigdom» er særlig urovekkende fordiman antar at det å vokse opp i en lavinntektsfami-lie gir barn et dårlig utgangspunkt. Studier, ogsåfra Norge, tyder på at barn som vokser opp i fami-lier med vedvarende lavinntekt, selv skårer dårli-gere på sentrale levekårsindikatorer når de blirvoksne.9 En opphoping av lavinntekt nettopp blant

familier med innvandrerbakgrunn kan derfor bi-dra til å hemme langsiktig integrering. Figur 7.2viser utviklingen i antall barn i lavinntektsfamilier(treårsperioder) fra perioden 2004–2006 til perio-den 2011–2013, fordelt på barn med innvandrer-bakgrunn og andre barn. Figuren viser at barnmed innvandrerforeldre utgjør en stadig økendeandel av de fattige barna i Norge, og økningen ibarnefattigdom i Norge skjer hovedsakelig blantbarn med slik bakgrunn.

Treårsperioden 2011–2013 er den første perio-den der det i absolutte tall er registrert flere barnmed innvandrerbakgrunn i familier med lavinn-tekt enn barn fra majoritetsbefolkningen i dennesituasjonen. Gitt at bare 13 pst. av alle barn bosatti Norge har innvandrerbakgrunn, er dette en bety-delig overrepresentasjon. Økningen i absoluttetall skyldes likevel ikke at innvandrere somgruppe får det dårligere i Norge, men at det i ab-solutte tall blir flere innvandrere. Andelen barn ifamilier med lavinntekt, som andel av alle barnmed innvanderbakgrunn, var 36,4 pst. i 2006–2008 og 36,8 pst. i perioden 2011–2013.10 En nystudie viser også at perioden med lavinntekt of-tere blir langvarig for barn med innvandrerbak-grunn enn for andre barn. Nærmere 54 pst. avbarna som tilhørte en lavinntektshusholdning iåtte sammenhengende år (2007–2014) hadde bak-grunn fra land i Asia, Afrika mfl.11

8 Ettersom man ikke følger de samme kohortene over tid, vildisse tallene kunne være påvirket av sammensetnings- ogkohorteffekter.

9 Wiborg, Ø. & Hansen, M.N. (2009). Change over Time inthe Intergenerational Transmission of Social Disadvantage.European Sociological Review 25(3), 379–394. Lorentzen, T.& Nielsen, R. (2009) Går fattigdom i arv? I T. Fløtten (red.)Barnefattigdom. Oslo: Gyldendal. 10 Tall fra SSBs Statistikkbanken, figuren er ikke vist.

Figur 7.2 Barn i familier med vedvarende lavinntekt, etter innvandrerbakgrunn. Antall i 1 000 personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå, statistikkbanken. 3-årige inntektsintervaller, EUs fattigdomsdefinisjon

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Øvrige barn Barn med innvandrerbakgrunn


Blant barn med innvandrerbakgrunn er detstore forskjeller etter landbakgrunn og botid, jf.figur 7.3.

Figur 7.3 viser at barnefamilier som innvan-drer til Norge, starter med relativt høye lavinn-tektsrater, men at disse faller over tid. Barnefami-lier med botid på 15 år eller mer fra landgruppe 1og 2 har ikke høyere fattigdomsrater enn barnefa-milier uten innvandrerbakgrunn. Særlig barnefa-milier fra landgruppe 2 har raskt fallende fattig-domsrater, slik at disse er omtrent på majoritets-befolkningens nivå allerede etter ti år i Norge.Barnefamilier fra landgruppe 3 har som gruppeen langt mindre positiv utvikling, og selv etter 15år i Norge er fattigdomsratene i denne gruppen på44 pst. Det er imidlertid store forskjeller ogsåinnenfor landgruppe 3.12 Barnefamilier fra SriLanka, Iran og Vietnam har raskt fallende fattig-

domsrater, mens om lag 70 pst. av familiene fraSomalia fortsatt har registrert lavinntekt etter merenn ti år i Norge.

7.2.2 Bolig og materielle goder

Inntektsfordelingen i samfunnet og andelen medlavinntekt sier noe om forbruksmuligheter i ulikegrupper. Innsiktene fra studiene av inntekt kansuppleres av studier som kartlegger forbruk di-rekte. En slik studie er levekårsundersøkelsenEU-SILC, som gjennomføres i alle EU-landene ogen del andre europeiske land, bl.a. Norge. I EU-SILC spørres respondentene blant annet omhvilke forbruksgoder de har tilgang til, og omeventuell mangel på gitte goder skyldes at de ikkehar råd til å skaffe disse. Det kan påpekes at påsamme måte som lavinntekt forstås som et relasjo-nelt mål, er forståelsen av hva som er «sentralematerielle goder» også kontekstuell. Mange go-der som oppfattes som standard i EU-området, vilframstå som luksusgoder i andre kontekster. Si-den EU-SILC er en utvalgsundersøkelse, lider denunder de samme svakhetene som de fleste andreutvalgsundersøkelser som retter seg mot befolk-ningen som helhet, ved at utvalget av innvandrereblir relativt lite. Innvandrere kan også være under-representert i slike studier pga. lav svarprosent.13

EU-SILC er likevel den beste kilden vi har til opp-daterte tall om levekårssituasjonen i ulike grup-per.

I figur 7.4 og 7.5 presenteres tall for befolknin-gen uten innvandrerbakgrunn, for innvandrere iNorge fra land i EU, Nord-Amerika mfl., og forinnvandrere med bakgrunn fra landgruppe 3.14 Fi-gur 7.4 viser andelene som mangler sentrale for-bruksgoder (bil, PC, varme i boligen, kjøtt ellerfisk annenhver dag, en ukes ferie per år) fordi deikke har råd. Figur 7.5 viser hvor mange i ulikegrupper som opplever det som lett/vanskelig å «fåendene til å møtes».

De to figurene viser, for det første, at de flestehar svært gode materielle levekår i Norge. Ande-len som må avstå fra sentrale forbruksgoder pågrunn av dårlig økonomi, er liten, og det er ogsåandelene som opplever det som vanskelig ellersvært vanskelig å «få endene til å møtes». Det an-dre hovedpoenget de to figurene viser, er at ande-

11 Epland, J. (2016). Inntektsmobilitet blant barnefamilier medlav inntekt: 2007–2014. Rapporter 2016/35, Statistisk sen-tralbyrå.

12 Epland, J. & Kirkeberg, M.I. (2014). Barn i lavinntektshus-holdninger. Flere innvandrerbarnefamilier med lavinntekt.Tilgjengelig på https://www.ssb.no/inntekt-og-forbruk/artikler-og-publikasjoner/flere-innvandrerbarnefamilier-med-lavinntekt.

Figur 7.3 Andel personer 0–18 år med vedva-rende lavinntekt, etter landbakgrunn og botid. 2012–2014. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå. 3-årige inntektsintervaller, EUslavinntektsdefinisjon.

0

10

20

30

40

50

60

70

3–4 år 5–9 år 10–14 år 15 år eller lenger

Landgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

Befolkningen 0-18 år eksklusive innvandrere

13 Djuve, A.B., Gulløy, E., Kavli, H. & Berglund, F. (2009).Datafangst når minoritetsbefolkningen er målgruppe. Fafo-rapport 24/2009.

14 Thorsen, L.R. (2014). Innvandreres økonomi. Mange inn-vandrere er økonomisk sårbare. Tilgjengelig på http://www.ssb.no/inntekt-og-forbruk/artikler-og-publikasjoner/mange-innvandrere-er-okonomisk-sarbare.


lene som har dårlige levekår, er langt høyere blantinnvandrere fra Asia, Afrika mfl. enn i andre grup-per i befolkningen. Innvandrere fra EU, Nord-Amerika mfl. likner mer på den øvrige befolknin-gen, enn på innvandrere fra andre deler av verdenpå de fleste av disse indikatorene.

Boligen er et sentral levekårsgode og også etviktig investeringsobjekt. Det er vanskelig å skapeet godt liv og å bli integrert på en god måte, omman ikke har et tilfredsstillende og stabilt sted åbo.15 De siste tallene fra EUs levekårsundersø-kelse EU-SILC viser at 84 pst. av befolkningen iNorge bor i en bolig de selv eier. Dette er det høy-este av alle de vesteuropeiske landene som deltari undersøkelsen.16 Figur 7.6 viser andelen i ulikegrupper som eier sin egen bolig, og andelen somleier.

Figuren bekrefter bildet av Norge som et landav boligeiere, i og med at 86 pst. av befolkningenuten innvandrerbakgrunn eier sin egen bolig, en-ten de er selveiere eller har aksje- eller andelsbo-lig. Andelen selveiere er noe høyere blant innvan-drere fra EU, Nord-Amerika mfl. enn blant innvan-drere fra Asia, Afrika mfl., men andelen eiere to-

talt er litt høyere blant innvandrere fra Asia, Afrikamfl. fordi andelen aksje-/andelsboligeiere er rela-tivt høy i denne gruppa. Andelen boligeiere måses i sammenheng med botid og tidsperspektiv påoppholdet i Norge. Nyankomne innvandrere oginnvandrere som antar at oppholdet i Norge blirmidlertidig, vil i liten grad eie bolig. Eierskap tilbolig er et spørsmål om ressurser, all den tid deter vanskelig å få boliglån hvis man ikke har en sta-bil, tilstrekkelig inntekt. Men det kan også være etspørsmål om valg og verdier, noe som særlig kanvære relevant for en del muslimer som forholderseg strengt til det religiøse forbudet mot å ta opprentebærende lån.17

Registerdata om boforhold inneholder lite in-formasjon om bokvalitet, men presenterer data

15 Grødem, A.S. & Hansen, I.L.S. (2015). Integrating inHomeownerland. The Norwegian housing regime and whyit matters for immigrants’ social inclusion. Nordic Journal ofMigration Research, 5(3), 117–125.

16 Eurostat (2016). Distribution of population by tenure sta-tus, type of household and income group – EU-SILC sur-vey. Sist oppdatert 16.8.2016. http://ec.europa.eu/eurostat.

Figur 7.4 Mangel på forbruksgoder, etter land-bakgrunn. Prosent.

Kilde: Thorsen, L. (2014), basert på EU-SILC 2013

0 5 10 15 20 25 30 35

Ikke råd til en ukes ferie

Ikke råd til å spise kjøtt eller fisk annenhver dag

Ikke råd til å holde boligen varm

Disponerer ikke PC pga. økonomi

Disponerer ikke privatbil pga. økonomi

Den øvrige befolkningen

Afrika, Asia mfl.

EU, Nord-Amerika mfl.

17 Open Societies Foundation (2013). Somalis in Oslo. Tilgjen-gelig på https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/somalis-oslo-20131210_0.pdf.

Figur 7.5 Andel som opplever det som lett / van-skelig å få endene til å møtes, etter landbak-grunn1. Prosent1 Mellomalternativene «forholdsvis lett / forholdsvis vanske-

lig» er ikke oppgitt i publikasjonen fra SSB, og er lagt innher med antatte tall som får kolonnene til å utgjøre 100 tilsammen.

Kilde: Thorsen, L. (2014), basert på EU-SILC 2013

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Afrika, Asia mfl.


Svært vanskelig å få endene til å møtes

Vanskelig å få endene til å møtes

Forholdsvis lett / forholdsvis vanskelig å få endene til å møtes

Lett eller svært lett å få endene til å møtes


om trangboddhet. 9 pst. av den øvrige befolknin-gen bor trangt, sammenliknet med 19 pst. av inn-vandrerne fra EU, Nord-Amerika mfl. og 31 pst. avinnvandrerne fra Asia, Afrika mfl. At mange medinnvandrerbakgrunn opplever boligproblemer,ble også dokumentert i levekårsundersøkelsenblant innvandrere 2005/2006. I denne undersøkel-sen fikk respondentene følgende spørsmål: (1)Hvordan passer størrelsen på boligen for deg/dere? (2) Er noen av beboelsesrommene trekk-fulle? (3) Har noen av beboelsesrommene råte-,mugg- eller soppskader? (4) Er du vanligvis utsattfor støy fra gate eller vei når du oppholder deginne i boligen? 53 pst. av innvandrerne som deltoki undersøkelsen, oppga at de ikke opplevde noenav disse problemene, 29 pst. opplevde ett av dem,og 18 pst. opplevde to eller flere.18 Denne under-søkelsen er mer enn ti år gammel, men det erneppe grunn til å tro at hovedbildet er svært en-dret. Innvandrere kombinerer ofte lav hushold-ningsinntekt med store familier og bor også istørre grad enn andre i de store byene der tilbu-det av store boliger er mindre. Dette må antas åvære hovedforklaringer på hvorfor flere bor

trangt, og kanskje også hvorfor flere opplever an-dre boligproblemer.

7.3 Bosettingsmønster

Ved inngangen til 2016 hadde hver tredje innbyg-ger i Oslo innvandrerbakgrunn. 23 pst. av allemed innvandrerbakgrunn i Norge bodde i byen.19

I Oslo bor det innvandrere i alle bydelene, mendet er store forskjeller i hvor stor andel de utgjørav befolkningen. Bydelene med størst andel inn-vandrere og etterkommere er Stovner, SøndreNordstrand og Alna, hvor andelen med innvan-drerbakgrunn var over 50 pst. Andelen var minst iNordstrand, Vestre Aker og Nordre Aker, med17 pst. hver.20 Andelen innvandrere med bak-grunn fra Asia, Afrika mfl. har særlig økt i SøndreNordstrand og Groruddalen.21 En studie basertpå et internasjonalt anerkjent mål på bostedsse-gregering finner imidlertid at segregeringen iOslo for personer med bakgrunn fra land i Asia,Afrika mfl. ikke har økt i løpet av 2000-tallet.22 Inn-vandrere fra enkelte land bor imidlertid mer se-gregert enn andre, f.eks. personer med srilankisk,pakistansk og tyrkisk bakgrunn.

Innvandreres tilpasninger på boligmarkedethenger sammen med hvordan boligmarkedet fak-tisk fungerer. Mens Norge er et land av boligei-ere, gir de andre nordiske landene andre ramme-betingelser. En sammenliknende studie av segre-gering i fire nordiske hovedsteder viser at jo flereinnvandrere det er i et land, jo sterkere er tenden-sen til segregering i hovedstedene.23 I de nor-diske hovedstedene var bostedssegregering blantvoksne innvandrere sterkest i Stockholm og la-

18 Grødem, A. (2011). Innvandrerbarn og bolig. Hva betyrboligen og bomiljøet for integrering? Fafo-rapport 32/2011.

Figur 7.6 Innvandrere og etterkommere i Norge etter landbakgrunn og eie-/leieform til boligen. 2015. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Boforhold (registerbasert) 2015

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100



Asia, Afrika mfl.

Leier

Andelseier / aksjeeier

Selveier

19 Østby, L. (2016). Innvandrernes demografi. Stadig mestinnvandring fra Polen. Tilgjengelig på http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-publikasjoner/stadig-mest-innvandring-fra-polen.

20 https://www.ssb.no/befolkning/statistikker/innvbef/aar/2016-03-03#content.

21 Blom, S. (2012). Etnisk segregasjon i Oslo over to tiår. Tids-skrift for velferdsforskning 15 (4), 275–291.

22 Segregasjon kan måles gjennom den såkalte dissimilari-tetsindeksen, eller D-indeksen. Kort fortalt måler D-indek-sen grad av likhet i fordelingen av to befolkninger over etantall geografiske områder, f.eks. bydeler eller grunnkret-ser. En slik indeks vil kunne gi uttrykk for hvor skjevt elleravvikende en gruppe personer bor i forhold til andre grup-per. Verdien 0 betyr at de to befolkningsgruppene er heltlikt fordelt, mens 100 betyr at de bor helt atskilt i hver sineområder. I amerikanske studier blir D-verdier under 30 reg-net som lave. Verdier mellom 30 og 60 blir regnet sommoderate, mens verdier over 60 blir regnet som høye.Andre amerikanske studier regner D-verdier over 70 somhøye, dvs. med stor grad av segregerte bomønstre, se bl.a.Blom, S. (2012). Ibid.


vest i Helsingfors. Bosettingsmønstre har imidler-tid også en sammenheng med tilgang på boliger.Stockholm og København har store områder medutleieboliger sammenliknet med Oslo og Helsing-fors, og særlig er kommunale (ikke-kommersi-elle) utleieboliger ujevnt fordelt. Innslaget av slikeboliger er lavere i Oslo, og Oslo har en mye høy-ere andel av befolkningen bosatt i selveier- og an-delsboliger enn de tre andre byene. Dette gjelderogså innvandrere. Ser man på innvandreres mobi-litet i de samme byene, finner man at innvandrerei større grad forblir boende i bydeler med høy an-del personer med innvandrerbakgrunn i Oslo ennde gjør i Stockholm og København.24 Forskerneantar dette har sammenheng med at boligtilbudeti bydelene er mer sammensatt i Oslo enn i de toandre byene, slik at det i større grad er mulig åkjøpe seg opp i boligstandard innenfor samme by-del. Dette kan i så fall være et bedre utgangspunktfor inkludering, ved at innvandrere som lykkes iNorge, i den forstand at de blir i stand til å kjøpeen (bedre) bolig, kan bli boende i samme bydelsom innvandrere som fortsatt strever. Dette kan inoen grad hindre at etnisk segregering også blirsosial segregering.

Man kan anta at tendensene til segregeringskjer delvis fordi boliger relativt sett er rimeligerei noen områder enn i andre, og at mange innvan-drere har lavere inntekt enn majoriteten.25 Inn-vandrere vil dermed oftere enn andre bo i områ-der der en større andel av befolkningen enn ellershar relativt sett dårlige levekår og boforhold, la-vere utdanning, en mer usikker tilknytning til ar-beidsliv og boligmarked og i større grad er avhen-gig av offentlige overføringer til livsoppholdet.26

NOU 2011: 14 (Integreringsutvalget) diskuterteproblematikken rundt bosettingsmønster og se-gregeringstendenser. En hovedproblemstilling forIntegreringsutvalget var om konsentrasjonen avinnvandrere i enkelte boligområder innebærer atintegreringsutfordringer forsterkes. Dokumenta-sjonen viste da ingen eller usikker mereffekt av

slik konsentrasjon, men det ble påpekt at det kanvære mer utfordrende å drive idrettslag, boretts-lag etc. i områder med høy andel innvandrere fraland i Asia, Afrika mfl. Utredningen viser til at deter andre årsaker enn høy andel beboere med inn-vandrerbakgrunn som særlig skaper utfordringer,bl.a. lav sysselsetting og lav inntekt.27

En del forskning finner at det er en fordel forminoritetselever å gå på skole med høy minori-tetsandel, men at det kan være en ulempe for ma-joritetselever dersom andelen kommer over 20–30 pst.28 Norske studier som har sett på elevenessosioøkonomiske bakgrunn og foreldrenes utdan-ningsnivå i tillegg til etnisk bakgrunn, finner in-gen, eller bare svake, sammenhenger mellom mi-noritetsandel og skoleprestasjoner.29 Det er der-med plausibelt å anta at eventuelle problemerknyttet til skoleprestasjoner i mindre grad er knyt-tet til innvandrerbakgrunn som sådan enn til sosi-oøkonomiske forhold og ressurser i hjemmet.

Generelt er det sammenhenger mellom årsa-ker til innvandring, ulike innvandrergruppers bo-settingsmønster, deres levekår og deltakelse isamfunnslivet. Årsaken til innvandring vil ha be-tydning for hvor innvandrere bosetter seg, og ihvilken grad myndighetene kan påvirke bosettin-gen. For de fleste som kommer til Norge, er detingen direkte offentlig styring av bosettingen. Ar-beidsinnvandrere drar dit de finner en jobb, fami-lieinnvandrere dit familiemedlemmer bor, og stu-denter til lærestedet de har fått plass ved. Bareflyktninger får tildelt en bosettingskommune etterat de har fått oppholdstillatelse, med medfølgenderett til introduksjonsprogram (se kap. 4.4.3).

Den styrte bosettingen av flyktninger inne-bærer at hele landet tas i bruk, og at konsentra-sjon av innvandrere motvirkes, iallfall de første toårene etter bosetting (se kap. 3.3.4). Det foregår

23 Skifter Andersen, H., Andersson, R., Wessel, T., & Vilkama,K. (2015). The impact of housing policies and housingmarkets on ethnic spatial segregation: comparing the capi-tal cities of four Nordic welfare states. International Journalof Housing Policy 16 (1), 1–30.

24 Wessel, T., Andersson, R., Kauppinen, T. & Skifter Ander-sen, H. (2013). Spatial integration of immigrants in Nordiccities: the relevance of spatial assimilation theory in a wel-fare state context. Urban Affairs Review DOI: 10.1177/1078087416638448.

25 Se også NOU 2011: 14 Bedre integrering.26 Berntsen, K. (2013). Fortsatt store forskjeller i levealder i

Oslo, Samfunnsspeilet 4/2013, Statistisk sentralbyrå, ogwww.ssb.no/kostra.

27 NOU 2011: 14. Ibid.28 Grøgaard, J.B. (2012). Hva kjennetegner barneskoler som

oppnår høy skår på nasjonale prøver? Rapport 38/2012NIFU, Åslund, O., Edin, P.A. & Fredriksson, P. (2011).Peers, neighborhoods, and immigrant student achieve-ment: Evidence from a placement policy. American Econo-mic Journal: Applied Economics, 3 (2), 67–95.

29 Se bl.a. Birkelund, G.E., Hermansen, A.S. & Evensen, Ø.(2010). Skolesegregering – et problem? Elevsammensetning,frafall og karakterer i Oslo-skolen. Tilgjengelig på https://www.sv.uio.no/iss/forskning/prosjekter/segregering-i-osloskolen/publikasjoner/skolesegregering.pdf (De finner dog en negativ effekt avveldig høy minoritetsandel (40 pst.) i videregående på stu-diespesialisering.); Hermansen, A.S. & Birkelund, G.E.(2015). The Impact of Immigrant Classmates on Educatio-nal Outcomes. Social Forces, 94 (2), 615–646, og Hardoy, I.& Schøne, P. (2013). Does the Clustering of ImmigrantPeers Affect the School Performance of Natives? Journal ofHuman Capital 7 (1), 1–25.


imidlertid betydelig sekundærflytting blant flykt-ninger, dvs. flytting fra den opprinnelige boset-tingskommunen. Hovedbildet for Norge er, ifølgeSSBs monitor for sekundærflytting, at flyktningerflytter fra små, mindre sentrale kommuner tilstørre, mer sentrale kommuner.30 Denne monito-ren inneholder ikke analyser av forhold mellomarbeidsmarkedsbetingelser og sekundærflytting,men annen forskning viser at flyktninger i Norge istor grad flytter i samsvar med sysselsettingsut-viklingen og/eller til regioner der flyktninger alle-rede utgjør en større andel av sysselsettingen frafør av.31 Forskningen fra Sverige og Danmark av-dekker mange av de samme mønstrene i sekun-dærflytting blant flyktninger som først blir bosattgjennom et bosettingsprogram.32 I Sverige ogDanmark var det lavere sannsynlighet for sekun-dærflytting når flyktningene ble bosatt i en kom-mune med større andel av befolkningen frasamme opprinnelsesland, større befolkning gene-relt og lav arbeidsledighet. Tilflytting skjedde tilstørre kommuner, kommuner med større andelpersoner med samme landbakgrunn og områdermed lavere ledighet.

Monitoren for sekundærflytting dokumente-rer en nedgang i sekundærflytting siden 2003, damonitoren startet. Tidligere flyttet de fleste ett tilto år etter bosetting. I de senere årene flytter flestfire til fem år etter bosetting. Det vil si at de flytteri de første årene etter avsluttet introduksjonspro-gram. Blant deltakerne i introduksjonsprogramsom ble avsluttet i perioden 2007 til 2011, flyttet19 pst. til en annen kommune innen ett år etterendt introduksjonsprogram, mens 24 pst. flyttetinnen to år.33

7.4 Helse

Helsetilstand påvirker mulighetene for samfunns-deltakelse. Innvandrere med god helse kan deltamer aktivt i arbeids- og samfunnsliv for øvrig. Sam-

tidig vil aktiv samfunnsdeltakelse kunne bidra tilat innvandrere får bedre helse. Kjønn, alder, biolo-gisk arv, risikoatferd (røyking, bruk av rusmidler)og bo- og arbeidsforhold er viktige faktorer sompåvirker helsesituasjonen til den enkelte. Det blirgjerne antatt at migranter må ha relativt god helsefor å reise til et annet land. Migranter som reiserfrivillig, antas derfor ofte å ha bedre helse enngjennomsnittet både i landet de reiser fra, og i lan-det de kommer til. Tilsvarende seleksjonseffekterer mindre sannsynlige der migrasjonen er påtvun-get, som i fluktsituasjoner. Det å flykte kan ogsåvære starten på en migrasjonsprosess som i segselv er en betydelig belastning både for fysisk ogpsykisk helse. Antakelsen om sunne migrantermå derfor anses å gjelde sterkest for arbeidsinn-vandrere og sannsynligvis avta med botid i lan-det.34

Studier av innvandrere i Norge bekrefter etstykke på vei disse hypotesene. En fersk studie avinnvandreres sykehusinnleggelser viser f.eks. atarbeidsinnvandrere sjeldnere legges inn på syke-hus enn personer i majoritetsbefolkningen, mensflyktninger legges inn langt oftere.35 Familieinn-vandrere som gruppe hadde omtrent samme for-bruk av sykehustjenester som personer i majori-tetsbefolkningen. Forskjellene mellom gruppenejevnet seg ut med økende botid – over tid ble altsåinnvandrerne mer like majoritetsbefolkningenmed tanke på sykehusinnleggelser. Alle resulta-tene var standardisert etter alder og kjønn. En stu-die av dødelighet viste samme tendenser, at inn-vandrere som gruppe har lavere dødelighet i yn-gre alder enn majoritetsbefolkningen, men for-skjellen ble mindre jo lenger innvandrerne haddebodd i Norge. Studien finner i liten grad forskjel-ler mellom arbeidsinnvandrere og personer somhar innvandret av humanitære grunner, og detteer heller ikke et hovedpoeng i studien.36 Det eruansett verdt å påpeke at innvandrere i Norgefortsatt i liten grad har nådd den alderen der bru-ken av sykehustjenester og dødelighet er høyest,og at mønstrene kan endre seg etter hvert sominnvandrerne blir eldre.30 SSBs monitorer for sekundærflytting:

https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/monitor-for-sekundaerflytting--41634.

31 Stambøl, L. (2016). Sysselsetting og flytting blant innvandrerebelyst med regional arbeidsmarkedsmobilitet. Rapporter 06/2016, Statistisk sentralbyrå.

32 Åslund, O. (2005). Now and forever? Initial and subsequentlocation choices of immigrants. Regional Science and UrbanEconomics, 35 (2), 141–165. Damm, A.P. (2009). Determi-nants of recent immigrants’ location choices: quasi-experi-mental evidence. Journal of Population Economics, 22 (1),145–174.

33 Blom, S. & Enes, A. (2015). Introduksjonsordningen – enresultatstudie. Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.

34 OECD (2015). Indicators of Immigrant Integration 2015.Settling In.

35 Elstad, J.I. (2016). Register study of migrants’ hospitaliza-tion in Norway: world region origin, reason for migration,and length of stay. BMC Health Services Research, doi:10.1186/s12913-016-1561-9.

36 Syse, A., Strand, B.H., Naess, O., Steingrímsdóttir, Ó.A. &Kumar, B.N. (2016). Differences in all-cause mortality: Acomparison between immigrants and the host population inNorway 1990–2012. Demographic Research, DOI: 10.4054/DemRes.2016.34.22.


En relativt ny rapport fra NOVA gjennomgårinnvandreres bruk av helsetjenester i Norge.37

Rapporten viser et sammensatt bilde. Innvandreresom gruppe har lavere forbruk av spesialisthelse-tjenester, men noen grupper har høyere forbrukav helsetjenester for noen typer tilstander. Innvan-drere fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Eu-ropa har et svært lavt forbruk av spesialisthelse-tjenester, både psykiske og somatiske, mens inn-vandrere fra andre EU-land etterspør slike tjenes-ter i omtrent samme omfang som majoritetsbe-folkningen. Innvandrerkvinner fra land i Asia ogAfrika har vesentlig flere innleggelser på soma-tiske sykehus enn kvinner i majoritetsbefolknin-gen, noe som hovedsakelig har sammenheng medat de gjennomgår flere svangerskap. For øvrig erforskjellene mellom innvandrergruppene og majo-ritetsbefolkningen relativt små og usystematiskeog varierer mer med kjønn enn med landbak-grunn.

Bruk av helsetjenester og dødelighet er for-hold som registreres, noe som gir god tilgang tilpålitelige data. Dødelighetsmålet er imidlertid på-virket av alderssammensetningen i befolkningen,og bruken av helsetjenester indikerer ikke baresykelighet, men også hvor tilbøyelig man er til åoppsøke helsevesenet med ulike plager. Densvært lave bruken av f.eks. psykisk helsevern i endel innvandrergrupper, gjenspeiler sannsynligvisogså stigmaet forbundet med å ha psykiske pla-ger, og kanskje mangel på tillit til at disse tjenes-tene faktisk kan hjelpe. Innvandrere oppsøker pri-mærhelsetjenesten, inkludert fastlegen, sjeldnereenn majoritetsbefolkningen, noe som kan tyde på«høy terskel», kanskje i samspill med mangel påforståelse for hvordan tjenestene fungerer.38 Fol-kehelseinstituttet (FHI) rapporterer regelmessigom helsetilstanden i befolkningen, inkludert inn-vandreres helse, basert på utvalgsundersøkel-ser.39 FHI understreker likevel i de siste rapporte-ringene at de foreliggende undersøkelsene erflere år gamle; den nyeste som ble brukt i 2015,var levekårsundersøkelsen blant innvandrere2005/2006. Denne undersøkelsen var da ti år gam-mel, og omfattet ikke innvandrerne fra EU-land.

Videre er disse undersøkelsene, som andre ut-valgsundersøkelser, sannsynligvis heftet med se-lektivt frafall. Med disse forbeholdene viser ut-valgsundersøkelsene at færre innvandrere ennpersoner i den øvrige befolkningen oppfattet sinegen helse som god eller svært god. 86 pst. i denøvrige befolkningen sa at de hadde svært godhelse, mot 67 pst. av respondentene med innvan-drerbakgrunn. Utvalgsundersøkelsene viste ogsåhøyere forekomst av hjerte- og karproblemerblant innvandrere enn blant norskfødte og høyereforekomst av muskel- og skjelettplager blant kvin-ner med innvandrerbakgrunn enn blant norsk-fødte kvinner. Diabetes er også vesentlig mer ut-bredt i mange innvandrergrupper enn blant be-folkningen forøvrig.40

Personer med flyktningbakgrunn,41 og i noengrad personer med innvandrerbakgrunn gene-relt,42 har gjennomgående dårligere psykisk helseenn befolkningen for øvrig. Dette er godt doku-mentert i internasjonale studier, og det er neppegrunn til å anta at situasjonen er annerledes iNorge. I levekårsundersøkelsen blant innvan-drere 2005–2006 finnes høyest forekomst av psy-kiske plager blant innvandrere fra Iran, Irak ogTyrkia, og lavest blant innvandrere fra Sri Lankaog Somalia.43 Flyktninger dominerer blant innvan-drere fra både Iran, Irak, Sri Lanka og Somalia, sådet er uklart hva som ligger bak de store forskjel-lene – men i og med at tallene er basert på egen-rapportering, kan funnene ha sammenheng medulik aksept i ulike kulturer for å snakke om psy-kiske lidelser.

37 Elstad, J.I., Finnvold, J.E. & Texmon, I. (2015). Bruk avsykehus og spesialisthelsetjenester blant innbyggere med norskog utenlandsk bakgrunn. Nova-rapport 10/2015.

38 Diaz E, Calderón-Larrañaga A, Prado-Torres A, Poblador-Plou, B. & Gimeno-Feliu L.A. (2015). How do immigrantsuse primary health care services? A register-based study inNorway. European Journal of Public Health, 25 (1),72–8.

39 Helsetilstanden i Norge (Folkehelserapporten). Nettpubli-kasjon, tilgjengelig på https://www.fhi.no/nettpub/hin/.Informasjonen i resten av dette kapitlet er basert på denne.

40 Jenum A.K., Diep L.M., Holmboe-Ottesen G., HolmeI.M.K., Kumar B.N. & Birkeland K.I. (2012). Diabetessusceptibility in ethnic minority groups from Turkey, Viet-nam, Sri Lanka and Pakistan compared with Norwegians –the association with adiposity is strongest for ethnic mino-rity women. BMC Public Health, doi: 10.1186/1471-2458-12-150.

41 Fazel, M., Wheeler, J. & Danesh, J. (2005). Prevalence ofserious mental disorder in 7000 refugees resettled in wes-tern countries: a systematic review. Lancet 365 (9467),1309–14; Slewa-Younan, S., Uribe Guajardo, M.G., Herise-anu, A. et al. (2015), A Systematic Review of Post-traumaticStress Disorder and Depression Amongst Iraqi RefugeesLocated in Western Countries. Journal of Immigrant andMinority Health 17: 1231; Jakobsen, M., Meyer DeMott,M.A., & Heir, T. (2014). Prevalence of psychiatric disordersamong unaccompanied asylumseeking adolescents in Nor-way. Clinical Practice and Epidemiology in Mental Health,10 (1), 53–58.

42 Noam, G., Oppedal, B., Idsoe, T. & Panjwani, N. (2014).Mental Health Problems and School Outcomes AmongImmigrant and Non-immigrant Early Adolescents in Nor-way. School Mental Health 6: 279–293.

43 Blom, S. (2008). Innvandreres helse 2005/2006. Rapporter35/2008, Statistisk sentralbyrå.


Innvandrernes høye forbruk av uførepensjon,som ble dokumentert i kapittel 6, speiles ikke ihøyere dødelighet (kontrollert for alder) ellerkontakt med helsetjenestene. Innvandrere rappor-terer imidlertid oftere om dårlig helse enn perso-ner i majoritetsbefolkningen i spørreundersøkel-ser. Forskningen som foreligger, kan ikke gi pre-sise forklaringer på denne overraskende kombina-sjonen av høyt forbruk av uførepensjon, dårligegenrapportert helse, lavt forbruk av tjenester oglav dødelighet blant innvandrere i Norge.

7.5 Diskriminering og strukturelle hindre

Diskriminering kan være et strukturelt hinder forfolks levekår, inngang til arbeidslivet og utbytte avopplæring, og det vil kunne påvirke forholdet mel-lom ulike befolkningsgrupper. Diskrimineringkan også føre til svekket tilhørighet til fellesskapetog mindre tillit både til samfunnet og til andremennesker. Utsatthet for diskriminering er der-med en potensielt viktig levekårsdimensjon.

Å kartlegge omfanget av diskriminering erimidlertid komplisert. Opplevd diskriminering ersubjektivt. Selvrapportert diskriminering – gjerneinnhentet gjennom spørreundersøkelser – måderfor behandles med varsomhet. Det finnes ogsåi liten grad sammenliknbare mål for hele befolk-ningen. Det er dermed vanskelig å vurdere opp-levd diskriminering på basis av nasjonalitet, etnisi-tet eller religion opp mot andre potensielle diskri-mineringsgrunnlag, som kjønn, alder, nedsattfunksjonsevne og seksuell orientering. Det erogså betydelig usikkerhet knyttet til resultater fraundersøkelser av selvopplevd diskriminering,fordi andelen med minoritetsbakgrunn kan værelav, svarprosenten kan være lav, og spørsmålenekan være lite presise. Den beste undersøkelsensom finnes i Norge, er sannsynligvis levekårsun-dersøkelsen blant innvandrere 2005/2006. Denneviste at opplevelsen av diskriminering variertesterkt både mellom ulike arenaer (arbeidsmarke-det, boligmarkedet, helsevesenet, uteliv) og etterlandbakgrunn.44 Samlet oppga 74 pst. av innvan-drerne fra Sri Lanka at de ikke hadde opplevd dis-kriminering på noe område, mens bare 34 pst. avinnvandrerne fra Somalia sa det samme.

Et alternativ til å bruke opplevd diskrimine-ring som mål er felteksperimenter som ser på i

hvilken grad diskriminering faktisk skjer på sen-trale arenaer, som arbeidsmarkedet og boligmar-kedet. I det følgende oppsummeres sentrale felt-eksperimenter fra Norge.

7.5.1 Diskriminering i arbeidslivet

De siste årene er det gjennomført to felteksperi-menter i Norge med formål å dokumentere fore-komsten av diskriminering i arbeidslivet. Beggeundersøkelsene ble gjennomført ved at forskernesendte likelydende søknader til ulike utlyste job-ber i gitte geografiske områder. Den første ogmest omtalte av disse studiene ble gjennomført pådet sentrale Østlandet (Oslo, Drammen, Løren-skog, Moss).45 Søknadene ble fordelt på et bredtspekter av jobber i offentlig og privat sektor: syke-pleier og hjelpepleier innen helse- og omsorgssek-toren, grunnskolelærer og pedagogisk leder i bar-nehage innen undervisningssektoren, rådgivereinnen offentlig forvaltning, høyere økonomistillin-ger (som forsikringsrådgiver, regnskapsrådgiverog revisor) innen forsikring og finans, datain-geniør og informasjonsmedarbeider innen infor-masjon/kommunikasjon, og sjåfør og lagermedar-beider innen lager og transport. Studien operertevidere med to jobbsøkerpar, et kvinnelig og etmannlig, der søkerne hadde henholdsvis «norskk-lingende» og «utenlandskklingende» navn. Allesøkerne fylte de formelle kvalifikasjonskravene tilstillingen, og alle hadde utdanning fra Norge.

Hovedfunnet i studien var at sannsynlighetenfor å bli innkalt til et jobbintervju reduseres i gjen-nomsnitt med om lag 25 pst. dersom søkeren haret utenlandskklingende navn sammenliknet medidentisk kvalifiserte søkere med norskklingendenavn. Forskerne presiserer imidlertid at den van-ligste responsen var likebehandling: enten fikkbegge de to fiktive søkerne avslag, eller så blebegge innkalt til intervju. Anslaget over omfangetav diskriminering skapes av at i de tilfellene derbare én søker ble innkalt, var dette i overveiendegrad søkeren med norskklingende navn. Det varvidere relativt store forskjeller både etter kjønn ogjobbtype. For kvinner reduserte det å ha et uten-landskklingende navn sannsynligheten for å bliinnkalt til intervju med 16 pst., for menn med37,4 pst.46 Det er likevel uklart om dette skyldesat kvinner reelt møter mindre diskriminering enn

44 Tronstad, K.R. (2008). Opplevd diskriminering. I Blom, S.& Henriksen, K. (red), Levekår blant innvandrere i Norge2005/2006. Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.

45 Rogstad, J. & Midtbøen, A. (2012). Diskrimineringensomfang og årsaker. Etniske minoriteters tilgang til norskarbeidsliv, Rapporter 2012:001, Institutt for samfunnsfors-kning.

46 Rogstad, J. & Midtbøen, A. (2012). Ibid. s. 81


menn, eller at de fiktive kvinnelige og mannligesøkerne søkte på ulike jobber. Siden studien varopptatt av omfanget av etnisk diskriminering, lotforskerne kvinnelige søkere søke stereotypiskekvinnejobber, mens mennene søkte mannsjobber.Den negative forskjellsbehandlingen av personermed utenlandskklingende navn var noe større iOslo, den var vesentlig større i privat enn i offent-lig sektor (34 pst. vs. 10 pst) og mindre i stillingermed klare kvalifikasjonskrav. Alle søkerne fylte deformelle kvalifikasjonskravene til stillingene desøkte på, men søkere med utenlandskklingendenavn kom bedre ut i stillinger som stilte formali-serte krav til utdanning (som sykepleier) enn istillinger der kompetansekravene var mer diffuse(som dataingeniør). Uklare utdanningskrav girrom for mer skjønnsutøvelse, som gjerne ikke fal-ler ut til fordel for dem med innvandrerbakgrunn.Aller sterkest var diskrimineringstendensene i yr-ker innen lager og transport. Mens et utenlandsknavn reduserte sannsynligheten for intervjuinn-kalling med 7,5 pst. for stillinger i utdanningssek-toren, ble den redusert med 50 pst. for yrkerinnen lager/transport.47

I 2011–2013 ble et liknende studiedesign gjen-nomført i et større geografisk område. I tillegg tilOslo sendte man fiktive søknader til jobber iStavanger, Bergen og Trondheim.48 I hvert ekspe-riment sendte man to jobbsøknader til samme jobb-utlysning og sjekket respons eller mangel på re-spons fra arbeidsgiveren. De to søknadene var li-kelydende bortsett fra at den ene hadde et typiskmuslimsk/pakistansk navn og den andre et typisknorsk navn. Undersøkelsen ble gjennomført i enperiode med stor etterspørsel etter arbeidskraft,og et hovedinntrykk var at de fiktive søkerne fikken relativt høy grad av respons. Arbeidsgiverne iOslo responderte på 51 pst. av søknadene med ty-pisk norsk navn og 39 pst. av søknadene med ty-pisk muslimsk/pakistansk navn. I de andre byenevar responsen henholdsvis 49 og 42 pst. Ogsådenne undersøkelsen viste altså at omfanget avdiskriminering er noe større i Oslo enn andre ste-der i landet. Inntrykket av diskrimineringsomfangi ulike jobber og bransjer var likevel noe annerle-des. Denne studien fant lite diskriminering i yrkerinnen media og IKT, økonomi og regnskap og ad-ministrasjon/forvaltning, og mer i yrker innenfortransport og lager, utdanningssektoren og helse-

og sosialsektoren. Hovedtendensen i begge dissefeltstudiene er likevel klar, man finner mindre dis-kriminering i yrker med klare kompetansekrav ogmer i yrker der kompetansekravene er små ogkampen om jobbene stor (transport, lager).49

Analyser av registerdata bekrefter langt på veifunnene fra felteksperimentene. Også registerda-tastudiene tyder på at det finnes «etniske barrie-rer» som gjør at overgangen fra utdanning til ar-beidsliv tar noe lengre tid for etterkommere med– for eksempel – pakistansk- og indiskfødte for-eldre enn for unge uten innvandrerbakgrunn,men omfanget av diskriminering er mindre i job-ber som krever utdanning.50 Dette skal likevelikke forstås slik at diskriminering ikke kan finnesi yrker med krav til høyere utdanning. En studietyder på at innvandrere møter karrierebarrierer inorske utdannings- og forskningsinstitusjoner,der innvandrere er overrepresentert i midlerti-dige forskerstillinger og underrepresentert i fastefaglige stillinger.51 Denne undersøkelsen omfattetbåde personer som selv har innvandret, og etter-kommere av innvandrere, noe som gir et annet ut-valg og åpner for at andre mekanismer enn diskri-minering (som språkproblemer) kan være virk-somme.

En analyse av lønnsforskjeller mellom innvan-drere og den øvrige befolkningen har tatt ut-gangspunkt i en hypotese om at de som har færreog dårligere alternativer, i mindre grad vil slutte ijobben når lønningene reduseres. Hvis dette gjel-der for innvandrere, kan arbeidsgivere tilby demlavere lønn uten at de reduserer sitt arbeidstilbud.Analysene viser at lønnsgapet mellom menn medog uten innvandrerbakgrunn er betydelig, og atinnvandrere i mindre grad slutter i jobben hvislønningene reduseres. Funnene tilsier at arbeids-givere i Norge har større markedsmakt overforinnvandrere enn personer fra den øvrige befolk-ningen, og at de derfor har mulighet til å diskrimi-nere den første gruppen med hensyn til lønn.52

47 Rogstad, J. & Midtbøen, A. (2012). Ibid. s. 89.48 Birkelund, G.E., Rogstad, J., Heggebø, K., Mogstad, T. &

Bjelland, H.F. (2014). Diskriminering i arbeidslivet: resulta-ter fra randomiserte felteksperiment i Oslo, Stavanger, Ber-gen og Trondheim. Sosiologisk Tidsskrift 22 (4), 352–382.

49 Birkelund, G. (2016). Mindre diskriminering i jobber somkrever høyere utdanning. Kronikk i Aftenposten 17. mars2016. Tilgjengelig på http://www.aftenposten.no/viten/Mindre-diskriminering-i-jobber-som-krever-hoyere-utdanning-8398829.html.

50 Birkelund, G.E., Lillehagen, M., Ekre, V.P. & Ugreninov, E.(2014). Fra utdanning til sysselsetting – En forløpsanalyseav indiske og pakistanske etterkommere i Norge. Tidsskriftfor samfunnsforskning, 55(4), 385–414.

51 Maximova-Mentzoni, T., Egeland, C., Askvik, T., Drange, I.,Støren, L.A., Røsdal, T. & Vabø, A. (2016). «Å være utlen-ding er ingen fordel». Karriereløp og barrierer for innvan-drere i norsk akademia. Arbeidsforskningsinstituttet, Rap-port 2016:03.

52 Dale-Olsen, H., Røed, M. & Schøne, P. (2014). Makt til ådiskriminere? Søkelys på arbeidslivet 4, 311–328.


7.5.2 Diskriminering på boligmarkedet

Relativt mange innvandrere opplever at de harblitt diskriminert på boligmarkedet. I IMDis inte-greringsbarometer 2013/2014 var dette den tredjehyppigste arenaen der respondentene oppga dis-kriminering, etter arbeidsplassen og i jobb-søking.53 Også i levekårsundersøkelsen blant inn-vandrere 2005/2006 var opplevelsene av diskrimi-nering på boligmarkedet betydelig. De høyesteandelene som sier at dette har skjedd, kom fraSomalia og Irak.54 At somaliere er særlig utsattefor diskriminering på boligmarkedet, er relativtgodt dokumentert også i nyere studier.55

Et felteksperiment der forskerne sendte likely-dende søknader på ledige leieboliger i Norge, serut til å bekrefte inntrykket av at det foregår enviss negativ forskjellsbehandling av boligsøkeremed innvandrerbakgrunn.56 Forskerne kombi-nerte navn (utenlandskklingende eller norskklin-gende), kjønn og sosial status (økonom eller bu-tikkmedarbeider), slik at de til sammen haddeåtte fiktive søkere. Av de fiktive søkerne fikkHanne, økonom, positivt svar fra 69 pst. av boligei-erne. Fatima, økonom, fikk tilbud fra 57 pst.Hanne og Fatima som butikkmedarbeidere fikkpositivt svar fra hhv. 63 og 48 pst. Aller dårligst utkom Mohammed, butikkmedarbeider, som fikkpositivt svar fra 44 pst. av boligeierne. Som øko-nom fikk Mohammed svar fra 49 pst. Håvard fikkpositivt svar fra 56 og 61 pst. som hhv. butikkmed-arbeider og økonom. Det å være mann, ha lav so-sial status og et utenlandskklingende navn girhver for seg ulemper på boligmarkedet, ifølgedenne studien, og kombinasjonen gir tredobbelnegativ effekt. Sjansen for å få positivt svar redu-seres med 7 prosentenheter hvis søkeren ermann, 7 prosentenheter hvis han/hun er butikk-medarbeider (sammenliknet med økonom) og 13prosentenheter hvis søkeren har et arabiskklin-gende navn. Dette tyder på at innvandrerbak-

grunn er en faktor som slår sterkt ut på det norskeleiemarkedet.

7.6 Deltakelse i politikk og sivilsamfunn

Frivillighet er en viktig del av norske lokalsam-funn. Sammen med skole og arbeidsplasser er fri-villige aktiviteter de viktigste møteplassene i lokal-samfunn over hele landet. Folks hverdagsliv ogdeltakelse i ulike formelle og uformelle nettverkkartlegges i liten grad og er vanskelig å måle. Deter vanskelig å gi et entydig svar på hvilken effektuformell og formell deltakelse har. Men delta-kelse i samfunnslivet gir bl.a. tilgang til nettverkog kan være en viktig arena for språklæring.

Videre er sosiale nettverk viktig for å kommeinn på arbeidsmarkedet. I en rapport fra NIBRkonkluderes det med at nettverk har stor betyd-ning, og at innvandrere med norske venner harmye større sjanse for å være i jobb.57 Forskernebak rapporten argumenterer for at sosial kontaktpå ulike uformelle arenaer bidrar til tillit og kansenke tersklene inn i arbeidsmarkedet fordi inn-vandreren får tilgang til lokale, uformelle referan-ser. Med utgangspunkt i europeiske data har sosi-ologen Ruud Koopmans argumentert for at sosio-kulturelle faktorer – språkkunnskaper, sosiale re-lasjoner til personer uten innvandrerbakgrunn, ogholdninger til kjønnslikestilling – forklarer detmeste av variasjonen i yrkesdeltakelse mellomulike grupper.58 Det er ikke nødvendigvis slik atyrkesdeltakelse skaper sosial og kulturell integre-ring, men årsakspilen ser også ut til å gå motsattvei, der sosial og kulturell integrering skaper yr-kesdeltakelse.

7.6.1 Frivillighet og organiserte fritids-aktiviteter

Innvandrere er dårligere representert enn den øv-rige befolkningen i tradisjonelle frivillige organisa-sjoner. Blant innvandrerne deltar menn mer ennkvinner, og deltakelsen er høyere blant dem medlang botid, dem som er i jobb, og dem som snak-ker godt norsk.59 Innvandrere og deres etterkom-mere er også klart mindre aktive i norske poli-

53 IMDi (2015). Integreringsbarometeret 2013/2014. Innvand-ring og integrering – holdninger og erfaringer blant personermed innvandrerbakgrunn. Oslo: Integrerings- og mang-foldsdirektoratet.

54 Tronstad, K.R. (2008). Opplevd diskriminering. I Blom, S.& Henriksen, K. (red.), Levekår blant innvandrere i Norge2005/2006. Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.

55 Søholt, S. & Astrup, K. (2009). Etniske minoriteter og for-skjellsbehandling i leiemarkedet. Norsk institutt for by- ogregionforskning, rapport 2009:2, Open Societies Founda-tion (2013), Somalis in Oslo.

56 Andersson, L., Jakobsson, N. & Kotsadam, A. (2012). Afield experiment of discrimination in the Norwegian hou-sing market: gender, class, and ethnicity. Land Economics,88(2), 233–240.

57 Søholt, S., Tronstad, K. & Vestby, G. (2015). Sysselsetting avinnvandrere – regionale muligheter og barrièrer for inklude-ring, NIBR-rapport 2015:20.

58 Koopmans, R. (2016). Does assimilation work? Sociocultu-ral determinants of labour market participation of Euro-pean Muslims. Journal of Ethnic and Migration Studies,42(2), 197–216.


tiske partier, men her er andelen som deltar ak-tivt, lav også for personer uten innvandrerbak-grunn. Økonomiske og språklige barrierer fram-heves ofte som forklaringer på den lavedeltakelsen, i tillegg til kulturelle og organisato-riske barrierer. I en studie fra Veitvet, som er enav Oslos mest sammensatte drabantbyer, diskute-res slike barrierer eksplisitt.60 En barriere, somofte påpekes av representanter for majoriteten, erat innvandrere ikke skjønner hvordan norske or-ganisasjoner fungerer. De forstår ikke prinsippetmed dugnad, de vet ikke at det er forventet at deskal møte opp og se barnas fotballkamper, etc. Ge-nerelt mente mange på Veitvet i denne studien atbomiljøet deres hadde endret seg radikalt i løpetav 20 år, men det lokale foreningslivet hadde i li-ten grad endret seg for å imøtekomme denne nyesituasjonen.

Til tross for lavere deltakelse i tradisjonelle or-ganisasjoner utfører innvandrere nesten like myefrivillig arbeid som den øvrige befolkningen, mengjennom andre arenaer, som f.eks. etniske og reli-giøse foreninger og innvandrer- og flyktningfore-ninger.61 Innvandrerorganisasjonene er ofte ba-sert på felles landbakgrunn eller felles religion, ogdet er omstridt hvilken rolle de kan ha i å fremmeintegrering. Slike organisasjoner med utspring iopprinnelsesland kan fylle ulike behov i den for-stand at de er sosiale arenaer, arenaer for tokultu-ralitet, arenaer for kulturell læring og politiskearenaer.62 Gjennomgående mener informantene iundersøkelsen på Veitvet, som framstår som godtintegrerte, at det ikke er noen motsetning mellomdet å engasjere seg i egne organisasjoner og det ådelta i det norske samfunnet. Organisasjonenemed utspring i opprinnelseslandet bidrar med noei tillegg – kulturell trygghet, kontakt med hjem-landet – men er ikke konkurrerende, etter deressyn.

To ulike undersøkelser, en fra Fafo og en fraNOVA, har vist at barn og ungdom med innvan-drerbakgrunn deltar mindre i organiserte fritids-aktiviteter enn barn og unge i den øvrige befolk-ningen.63 Særlig deltar jentene med innvandrer-bakgrunn lite. 76 pst. av jentene med bakgrunn

fra Pakistan og 45 pst. av guttene med sammebakgrunn deltok sjelden eller aldri i organisertefritidsaktiviteter. Et tilsvarende mønster, men medmindre markerte kjønnsforskjeller, ble funnet forbarn med bakgrunn fra Somalia. Blant barn uteninnvandrerbakgrunn var det om lag 20 pst., bådeblant gutter og jenter, som sjelden eller aldri del-tok. NOVA-undersøkelsen sammenliknet barn ogunge i et utvalg familier med lave inntekter, ogfant at også innenfor dette lavinntektsutvalget vardet betydelige forskjeller etter kjønn og innvan-drerbakgrunn. Forskjellene var mest slående fortrening i klubb eller forening (fotball, ridning ellerliknende): 66 pst. av jentene med innvandrerbak-grunn i lavinntektsfamilier deltok aldri i slike akti-viteter, sammenliknet med 40 pst. av jentene i lav-inntektsfamilier uten innvandrerbakgrunn. Blantguttene i lavinntektsfamilier var derimot de medinnvandrerbakgrunn mer aktive enn guttene uteninnvandrerbakgrunn – andelene som aldri deltokvar hhv. 30 og 38 pst.

En nyere undersøkelse fra NOVA bekrefterlangt på vei disse funnene.64 Studien ser særlig pådeltakelse i idrett og finner at 80 pst. av jentermed innvandrerforeldre sjelden eller aldri trener iet idrettslag. Tilsvarende tall for gutter med inn-vandrerforeldre er 54 pst., mot 60 og 48 pst. blanthhv. jenter og gutter i den øvrige befolkningen.Jenter med innvandrerforeldre deltar mye i fritids-klubber og religiøse foreninger, men dette forkla-rer ikke den manglende idrettsdeltakelsen, fordide jentene som er aktive på disse arenaene, ogsådeltar mer i idrett. Familiens sosioøkonomiskestatus forklarer mye av forskjellene i idrettsdelta-kelse mellom majoritet og minoritet, men for jen-tene er ikke dette hele forklaringen. Jentene medminoritetsforeldre bruker mye tid på skolearbeid,men det er bare svake sammenhenger mellom detå bruke mye tid på lekser og det å ikke være aktivi idrett.65 De sammenhengene som finnes, hand-ler i stor grad om at de som bruker lite tid på lek-ser, også deltar lite i idrett. Alt i alt greier ikke for-skerne å forklare den lavere deltakelsen i organi-sert idrett blant jentene med innvandrerforeldre,men antyder at disse jentene generelt er mindre

59 Enjolras, B. & Wollebæk, D. (2010). Frivillige organisasjo-ner, sosial utjevning og inkludering. Rapport 2010:2, Senterfor forsking på sivilsamfunn og frivillig sektor.

60 Ødegård, G. (2010). Foreningsliv i et flerkulturelt lokalsam-funn. En studie om integrasjon og sosial kapital. Rapport 6/2010, Institutt for samfunnsforskning.

61 Eimhjellen, I. & Bock Seegaard, S. (2010). Etniske minorite-ter og frivillige organisasjoner. Rapport 2010:8 Senter for for-sking på sivilsamfunn og frivillig sektor.

62 Ødegård, G. (2010). Ibid.

63 Kavli, H. (2007). En felles fritid? Livet etter skoletid blantbarn og unge i Oslo. Fafo-rapport 2007:22; Kristofersen, L.(2010). Fritid og sosial deltakelse. I Sandbæk, M. & Peder-sen, A.W. (red.), Barn og unges levekår i lavinntektsfamilier.En panelstudie 2000–2009. NOVA-rapport 2010:10.

64 Ødegård, G., Bakken, A. & Strandbu, Å. (2016). Idrettsdel-takelse og trening blant ungdom i Oslo. Barrierer, frafall ogendringer over tid. Rapport 2016:7, Senter for forskning påsivilsamfunn og frivillig sektor.

65 Ødegård, G., Bakken, A. & Strandbu, Å. (2016). Ibid. s. 98.


opptatt av den organiserte idretten, og at det kanvære noe ved idrettslag som treningsarena somikke tiltrekker jenter med innvandrerforeldre.

Disse undersøkelsene minner om at i et sam-funn der innvandrerfamilier er sterkt overrepre-senterte blant lavinntektsfamilier (se kap. 7.2.1),kan det være vanskelig å skille effekten av land-bakgrunn fra effekten av lavinntekt når man serpå deltakelse i aktiviteter som koster penger. Detil dels store kjønnsforskjellene mellom barn medinnvandrerbakgrunn i lavinntektsfamilier kanimidlertid tyde på at kulturelle føringer og priori-teringer har en selvstendig betydning.

7.6.2 Politisk deltakelse

Ved lokalvalg har utenlandske statsborgere somhar vært registrert i folkeregisteret som bosatt iNorge i tre år, stemmerett og er valgbare, mensdet ved stortingsvalg bare gjelder norske statsbor-gere. I takt med økende innvandring har tallet påstemmeberettigede med innvandrerbakgrunnøkt. Ved lokalvalget i 2015 hadde 14 pst. av allevelgerne innvandrerbakgrunn: 8 pst. var utenland-ske statsborgere og 6 pst. var norske statsbor-gere. Til sammenlikning var det ved lokalvalget i2003 bare 6 pst. med innvandrerbakgrunn, fordeltpå 3 pst. utenlandske statsborgere og 3 pst. nor-ske statsborgere.66

Blant innvandrere som er norske statsborgere,var det om lag 40 pst. som benyttet stemmerettenved lokalvalget i 2015.67 Til sammenlikning varvalgdeltakelsen blant alle stemmeberettigede62 pst. (se figur 7.7). Valgdeltakelsen i 2015 blantinnvandrere med pakistansk bakgrunn, den stør-ste gruppen av innvandrere med norsk statsbor-gerskap, var 52 pst. Valgdeltakelsen blant uten-landske statsborgere var på 29 pst., et tall som harvært stabilt over tid. En stor andel av utenlandskestatsborgere med stemmerett er arbeidsinnvan-drere fra Polen, og blant disse stemte kun 7 pst.Valgdeltakelsen blant svenske statsborgere var38 pst. For somaliere, som også er en stor gruppeblant utenlandske statsborgere, var valgdeltakel-sen 48 pst. Blant norske statsborgere som er etter-kommere av innvandrere, var valgdeltakelsen omlag 40 pst.

Valgdeltakelsen er generelt høyere ved stor-tingsvalg enn ved lokalvalg. I 2013 var valgdelta-kelsen for den stemmeberettigede befolkningenpå om lag 78 pst. Blant norske statsborgere medinnvandrerbakgrunn var valgdeltakelsen på53 pst.

Ved valget i 2013 gjorde forskere et eksperi-ment der grupper av velgere fikk brev eller SMSknyttet til valget.68 Brev ble bare sendt til velgeremed innvandrerbakgrunn i et utvalg kommunerog inneholdt blant annet praktisk informasjon omvalget. SMS ble sendt til et utvalg velgere, bådemed og uten innvandrerbakgrunn. Eksperimentetviste at velgerne som mottok brev eller SMS, of-

66 Kleven, Ø. (2015). Valgdeltakelse blant personer med inn-vandrerbakgrunn. Rapporter 2015/33, Statistisk sentral-byrå.

67 Statistisk sentralbyrå (2016). Kommunestyre- og fylkes-tingsvalget, 2015. Tilgjengelig på https://www.ssb.no/valg/statistikker/kommvalg/hvert-4-aar-detaljerte/2015-12-07.

68 Bergh, J., Christensen, D.A. & Matland, R.E. (2016). Get-ting Out the Vote. Experiments in voter mobilization amongimmigrants and natives in Norway. Rapport 2016:12, Insti-tutt for samfunnsforskning. Eksperimentet inkluderte vari-asjon i ordlyden i brevene til innvandrervelgerne, menutslagene av dette var små. Forskerne konkluderer derformed at det var mottak av brev i seg selv, sammen med denpraktiske informasjonen, som ga utslag.

Figur 7.7 Valgdeltakelse ved lokalvalg. Alle stem-meberettigede og stemmeberettigede med ulik innvandrerbakgrunn. 1987–2015. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

80

1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

Alle stemmeberettigede

Norske borgere med bakgrunn fra Afrika, Asia mfl.

Utenlandske borgere med bakgrunn fra Afrika, Asia mfl.

Utenlandske borgere med bakgrunn fra EU, USA mfl.

Norske borgere med bakgrunn fra EU, USA mfl.


tere stemte enn velgere som ikke hadde fått noenav delene, og at effekten var særlig stor for nyevelgere med innvandrerbakgrunn. SMS gjordeogså stort utslag for unge velgere i den øvrige be-folkningen.

Innvandrere som gruppe har ikke bare laverevalgdeltakelse enn den øvrige befolkningen, de erogså dårlig representert i kommunestyrene lan-det over.69 Ved lokalvalget høsten 2015 ble det inn-valgt 320 personer med innvandrerbakgrunn ikommunestyrene. Dette utgjorde 3 pst. av alle re-presentantene, mens innvandrere som nevnt ut-gjorde 14 pst. av de stemmeberettigede. Andelenmed innvandrerbakgrunn er størst i kommunermed stor andel innvandrere, som Drammen, Lø-renskog og Oslo, mens 250 kommunestyrer erhelt uten innvalgte representanter med innvan-drerbakgrunn.70

Deltakelse i demokratiske prosesser kan bidratil tillit, samhold og oppslutning om de demokra-tiske prinsippene. Lav valgdeltakelse kan tolkessom lavt engasjement og svak tilknytning. En ana-lyse fra 2012 viser at innvandrere som har mer na-bokontakt, sterke sosiale relasjoner og sosial del-takelse for øvrig, i større grad også benytter stem-meretten sin i Norge.71 Videre har det en viss be-tydning om de opplever tilhørighet og at de regnermed å bli boende i Norge. Organisasjonsdelta-kelse kan også ha betydning, men deltakelse i inn-vandrer- og religiøse organisasjoner slår ikke posi-tivt ut på valgdeltakelsen.

7.6.3 Statsborgerskap

Utlendinger som har hatt lovlig opphold i Norge isju år eller mer, og som fortsatt fyller kravene tilpermanent oppholdstillatelse, kan få innvilgetnorsk statsborgerskap. For å bli norsk statsborgerkan man i utgangspunktet ikke være straffedømteller under etterforskning, og man må som hoved-regel være løst fra sitt opprinnelige statsborger-skap. Etter endring i statsborgerloven er det fra 1.januar 2017 også krav om dokumenterte muntligenorskkunnskaper og en bestått prøve i samfunns-kunnskap for å få innvilget statsborgerskap. Prø-ven i samfunnskunnskap må bestås på norsk. Kra-

vene gjelder personer mellom 18 og 67 år (se boks4.3).

Norsk statsborgerskap gir adgang til en rekkegoder i det norske samfunnet. For det første harman en ubetinget rett til arbeid og opphold, ogdermed også en sikker rett til retur om man harbodd utenlands en periode. Statsborgere får retttil norsk pass, som sikrer at de kan få norskemyndigheters beskyttelse i utlandet. Videre erdet, som nevnt ovenfor, bare norske statsborgeresom har stemmerett og er valgbare ved stortings-valg. Dessuten er noen offentlige stillinger ogverv innenfor blant annet retts-, politi- og fengsels-vesenet og utenrikstjenesten forbeholdt norskestatsborgere. Samtidig innebærer norsk statsbor-gerskap også visse plikter, som å avtjene verne-plikt i Norge.72

Blant innvandrere i Norge er det flest medbakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl. som bytter tilnorsk statsborgerskap. Arbeidsinnvandrerne somhar kommet til Norge etter EU-utvidelsene i 2004og 2007, bytter i langt mindre grad statsborger-skap, sammenliknet med flyktninger. Per 1. januar2016 hadde 31 pst. av alle innvandrere i Norgenorsk statsborgerskap, 55 pst. blant dem med bo-tid på sju år eller mer.73 I 2015 var det i alt 12 400personer som fikk norsk statsborgerskap. Av demsom ble innvilget norsk statsborgerskap i 2015,var det flest fra Eritrea, Afghanistan og Irak.74

7.6.4 Innvandreres følelse av tilhørighet

Det å skifte statsborgerskap kan tolkes som ut-trykk for en sterk opplevelse av tilhørighet tilNorge. Et «mykere» mål på tilhørighet er hva inn-vandrere og deres etterkommere selv sier i me-ningsmålinger, og kvalitative studier av identitets-dannelse i ulike sosiale situasjoner. Det finnes enomfattende forskningslitteratur om identitetsdan-nelse, både kvalitativ og kvantitativ, ofte med vektpå ungdom og unge voksne. Det er ikke mulig ågå inn i hele denne litteraturen her, men to norskeholdningsundersøkelser kan gi et hovedbilde av ihvilken grad innvandrere og unge med innvan-drerbakgrunn opplever samhørighet med Norge.

69 Bjørklund T. & J. Bergh (2013). Minoritetsbefolkningensmøte med det politiske Norge. Partivalg, valgdeltakelse,representasjon. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

70 https://www.ssb.no/valg/statistikker/kommvalgform/hvert-4-aar-representanter/2016-01.

71 Tronstad, K. & Rogstad, J. (2012). Stemmer de? Politisk del-takelse blant innvandrere og norskfødte med innvandrerfor-eldre. Rapport 2012:26, Fafo.

72 Det er utredet om det skal bli mulig å frata statsborgerska-pet for personer involvert i terror mv. NOU 2015: 4 Tap avnorsk statsborgerskap.

73 Pettersen, S.V. (2016). Fallende andel tar norsk statsbor-gerskap. Tilgjengelig på http://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/fallende-andel-tar-norsk-statsborgerskap.

74 Statistisk sentralbyrå (2016). Overgang til norsk statsbor-gerskap, 2015. Tilgjengelig på https://www.ssb.no/befolkning/statistikker/statsborger/aar/2016-05-11. https://www.ssb.no/befolkning/statistikker/statsborger


Levekårsundersøkelsen blant innvandrere2005/2006 ba respondentene markere på en skalafra 1 til 7 hvor sterk samhørighet de følte medNorge, der 1 betydde «ingen samhørighet» og 7betydde «stor samhørighet».75 Gjennomsnittet foralle som svarte, var 5,0. Den laveste andelen blefunnet blant innvandrere fra Tyrkia og Irak(begge 4,3), den høyeste blant innvandrere fra Vi-etnam (5,9). Denne studien tyder dermed på atdet er flere som føler samhørighet med Norge ennsom ikke gjør det i alle grupper, selv om det kanvære uklart hva som ligger i å «føle samhørighet»med et land.

En annen studie rettet seg mot ungdom i vide-regående skole i Oslo og Akershus.76 Ungdom-mene fikk to spørsmål: «Ser du på deg selv somnorsk?» og «Tror du andre ser på deg somnorsk?». Svaralternativene var 0 («ikke i det heletatt»), 1 («delvis/litt») og 2 («helt»). Undersøkel-sen viste, ikke overraskende, at det var betydeligeforskjeller mellom unge som selv hadde innvan-dret, og unge som var født i Norge, på spørsmåletom de opplevde seg som norske. Etterkommereav innvandrere følte seg i langt større grad somnorske enn de unge innvandrerne. For eksempelvar gjennomsnittlig skår på dette spørsmålet 0,9for unge innvandrere fra Midtøsten og Vest-Asia,og 1,2 for etterkommere med foreldre fra sammeregion. For unge med bakgrunn fra Afrika var til-svarende tall 0,65 og 1,2. Blant unge fra Vest-Eu-ropa/Amerika/Oseania var det flere som troddeat andre så på dem som norske, enn som så på segselv som norske, mens det var motsatt for ungefra Asia og Afrika.

Begge studiene, og en omfattende internasjo-nal forskningslitteratur, tyder på at identitetsdan-nelse og det å føle tilhørighet til en nasjonalstat, erkomplekse fenomener. Mange med innvandrer-bakgrunn omfavner en identitet som norsk, menfå griper denne fullt ut, og mange opplever at de-res identitet som norske utfordres av at andreikke ser på dem på denne måten.

7.7 Ekteskapsmønstre

Familieinnvandring – familieetablering og familie-gjenforening – utgjør en betydelig del av innvand-ringen til Norge (se kap. 3.4). Arbeidsinnvandrere

og flyktninger vil ofte ønske å hente familien etterat de har innvandret, og i tillegg er det ikke uvan-lig at personer i majoritetsbefolkningen finner enektefelle som har statsborgerskap i et annet land.I diskusjonen om integrering er likevel atferden tiletterkommere særlig interessant. I hvilken gradfinner de ektefelle med en annen landbakgrunnenn deres egen, og i hvilken grad henter de ekte-felle fra foreldrenes hjemland?

SSB publiserer årlig tall for familieinnvandringog ekteskapsmønstre. Den siste tilgjengelige rap-porten er fra 2016 og omhandler perioden 1990–2015.77 Rapporten viser, for det første, at andelensom gifter seg i ung alder, synker blant etterkom-mere. I 2000 var 39 pst. av 21–23-åringer med for-eldre fra Tyrkia gift, det samme var 25 pst. av et-terkommere i samme aldersgruppe med foreldrefra Pakistan. 15 år senere hadde disse andelenefalt til hhv. 13 og 7 pst. Dette er en klar nedgang,selv om andelen fortsatt er høyere enn blant 21–23-åringer i den øvrige befolkningen (3 pst).

Etterkommere er en relativt ung gruppe, ogantallet som har nådd en slik alder at de tenker påekteskap, er ennå ganske lavt. De tre største grup-pene er etterkommere med foreldre fra Pakistan,Vietnam og Tyrkia.78 I 2008 var det 3 151 etter-kommere over 18 år med pakistanske foreldre iNorge, av disse inngikk 1 280 ekteskap i perioden2008–2013. 4 pst. av mennene og 3 pst. av kvin-nene giftet seg med en person fra majoritetsbe-folkningen. 45 pst. av mennene og 48 pst. av kvin-nene giftet seg med en person med samme land-bakgrunn bosatt i Norge, og i tillegg kom hhv. 24og 26 pst. som giftet seg med en ektefelle somikke var registrert bosatt i Norge. Dette ble antattå i stor grad være personer med pakistansk land-bakgrunn, men ikke nødvendigvis bosatt i Pakis-tan. Tallene for etterkommere med tyrkiske for-eldre var i samme størrelsesorden: 5 pst. av men-nene og 2 pst. av kvinnene giftet seg med en per-son uten innvandrerbakgrunn, hhv. 39 og 35 pst.giftet seg med en norskbosatt person med bak-grunn fra Tyrkia, 21 og 29 pst. med en ektefellesom ikke var bosatt i Norge. Etterkommere medvietnamesisk bakgrunn hadde et litt annerledesekteskapsmønster: 17 pst. av mennene og 29 pst.av kvinnene giftet seg med en ektefelle uten inn-vandrerbakgrunn, 71 og 52 pst. med en medsamme landbakgrunn. Blant disse var det svært

75 Blom, S. (2008). Bånd til opprinnelseslandet. I Blom, S. ogHenriksen, K. (red.), Levekår blant innvandrere i Norge2005/2006. Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.

76 Friberg, J. H. (2016). Assimilering på norsk? Sosial mobilitetog kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelle Osloog Akershus. Fafo-rapport 2016:43.

77 Dzamarija, M. & Sandnes, T. (2016). Familieinnvandring ogekteskapsmønster 1990–2015. Rapporter 39/2016, Statistisksentralbyrå.

78 Opplysningene er hentet fra Sandnes, T. og Østby, L.(2015). Familieinnvandring og ekteskapsmønster 1990–2013. Rapporter 23/2015, Statistisk sentralbyrå, tabell 3.1.


lave andeler som hadde ektefelle som ikke var bo-satt i Norge, eller der registeropplysninger man-glet om ektefellen, noe som kan forklare densvært høye andelen som er registrert gift med ennorskbosatt person med samme landbakgrunn.

I rapporten fra 201679 understrekes det at an-tallet familieetableringer til norskfødte med to pa-kistansfødte eller tyrkiskfødte foreldre har falt, tiltross for at antallet unge voksne med denne bak-grunnen har økt betydelig. Familieetableringersom andel av antall ugifte 18–23-åringer med pa-kistansk bakgrunn falt fra drøyt 6 pst. i 1998 tilnær 0 i 2015. Et enda større fall, fra over 12 pst. tilunder 1 pst., kunne observeres for norskfødtemed tyrkisk bakgrunn i samme alder. Dette kandelvis forklares med at det blir flere med liknendebakgrunn å velge blant i Norge, slik at norskfødtemed pakistansk eller tyrkisk bakgrunn i størregrad finner hverandre. I tillegg er det som nevntlangt færre enn tidligere som gifter seg før fylte23.

I den grad giftemål ut av egen nasjonalegruppe kan forstås som en indikasjon på integre-ring, er det grunn til bekymring for innvandrerefra Pakistan og Tyrkia, og – i mindre grad – forinnvandrere fra Vietnam. Imidlertid kan det opp-fattes som positivt at færre gifter seg når de ersvært unge, iallfall hvis man antar at graden avselvbestemmelse øker med alder. En av få studiersom er gjort av graden av selvbestemmelse vedvalg av ektefelle i Norge, viser at unge innvan-drere fra Pakistan opplever høy grad av foreldrein-volvering. Norskfødte med pakistanskfødte for-eldre opplever også dette i større grad enn ungemed foreldre fra andre land, men likevel langtmindre enn pakistanskfødte innvandrere. 80

7.8 Kriminalitet

Debatten om innvandring og kriminalitet blusseropp i offentligheten med ujevne mellomrom. Det åbli utsatt for kriminalitet truer den enkeltes trygg-hetsfølelse, eiendom, personlige integritet og, i deverste tilfellene, liv og helse. Muligheten for atNorge «importerer kriminalitet» gjennom inn-vandring, vekker sterk bekymring. Det later ogsåtil å være i ferd med å feste seg en forestilling imange miljøer om at innvandrere er sterkt overre-

presentert i en del typer kriminalitet, og da særligvoldtekt og annen seksuelt krenkende atferd.

Forestillingen om innvandreres overrepresen-tasjon i kriminalitetsbildet i Norge har en vissstøtte i forskningen, som dette kapitlet vil vise.Forskerne på feltet er likevel opptatt av å presi-sere at forskningen bare belyser en del av det to-tale bildet. På samme måte som for helse (se kap.7.4) finnes det administrative registre, men hvasom registreres her, vil være et resultat av flerefaktorer. Registrene vil vise faktisk kriminalitet –som er det man ønsker å måle – men hva som blirregistrert, påvirkes også av tilbøyelighet til å an-melde, oppklaringsprosent for ulike kriminalitets-former mv. Forskningen legger som regel krimi-nalstatistikken til grunn, og denne er basert pårapporteringer fra politi og domstolsadministra-sjon. I denne statistikken inngår siktede, straffedeog fengslede personer. Kriminalstatistikken kankoples til andre registre, slik at det er mulig ågjøre analyser etter innvandrerbakgrunn. En usik-kerhetsfaktor, også i kriminalstatistikken, er imid-lertid at det ofte ikke skilles mellom utenlandskestatsborgere som er i Norge for å begå kriminalitet(f.eks. omreisende vinningskriminelle, narkotika-kurerer), og utenlandske personer som begår kri-minalitet mens de er i landet av legitime grunner(f.eks. asylsøkere, arbeidsinnvandrere).

En studie av siktede, straffede og fengslede i1998 viste at det dette året var 25 gjerningsperso-ner per 1 000 innbyggere blant innvandrere og et-terkommere, mot 16,3 per 1 000 i befolkningen forøvrig.81 En analyse fra 2006 ser på fødselskohor-ten 1977 og andelene der som ble siktet én ellerflere ganger for forbrytelser eller forseelser mensde var i alderen 15–24 år. 30 pst. av «ikke-vestlige»innvandrere ble siktet minst én gang i perioden,mot 21 pst. av personer uten innvandrerbak-grunn.82 Det var også noen flere flergangslovbry-tere blant innvandrerne. Forskjellen mellom grup-pene reduseres imidlertid betydelig ved kontrollfor bosted og sosiale kjennetegn, og forfatterenargumenterer for at de sosiale kjennetegnene be-tyr mer enn innvandrerbakgrunn.

En rapport fra SSB ser på personer som er sik-tet for forbrytelser begått i perioden 2001–2004.83

Andelen som hadde blitt siktet for lovbrudd be-gått i denne perioden, var 2,8 blant innvandrere

79 Dzamarija, M. & Sandnes, T. (2016). Ibid., s. 29ff.80 Elgvin, O. & Grødem, A.S. (2011). Hvem bestemmer? Ekte-

fellevalg blant unge med innvandringsbakgrunn. Fafo-rapport2011:25.

81 Hustad, A.E. (2000). Innvandrere som gjerningspersoner. I:Gundersen, F., Haslund, U., Hustad, A.E, & Stene, R. J.(red.), Innvandrere som offer og gjerningsmenn, Rapporter18/2000 (s. 33–38). Statistisk sentralbyrå.

82 Skardhamar, T. (2006). Kriminalitet gjennom ungdomstidenblant nordmenn og ikke-vestlige innvandrere. En analyse avfødselskullet 1977. Notater 2006/33, Statistisk sentralbyrå.


(etterkommere er ikke med), mot 1,7 pst. i den øv-rige befolkningen. Overrepresentasjonen er størstblant innvandrere fra Asia, Afrika og Latin-Ame-rika, og også blant innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa. Andelen siktede er særlig høy blant inn-vandrere fra Kosovo, Marokko, Somalia, Irak, Iranog Chile. Overrepresentasjonen reduseres, mener fremdeles tydelig, etter korrigering for alder ogkjønn.

Oslopolitiet presenterte en rapport i 2011 medtittelen «Voldtekt i den globale byen» som fikkmye oppmerksomhet.84 Rapporten presenterersærlig grundige analyser for året 2010, da det i altvar 186 saker der én eller flere personer var siktet.Av de siktede hadde 38 pst. landbakgrunn fraNorge, 15 pst. fra Europa eller Amerika, 20 pst. fraAfrika, 12 pst. fra Asia og 15 pst. fra Midtøsten.Disse tallene inkluderer gjerningsmenn som ikkevar bosatt i Norge.

Det finnes få spørreundersøkelser som tar oppkriminell atferd. Det er store usikkerhetsmomen-ter knyttet til selvrapportering av kriminell atferd,og både underrapportering (man ønsker å fram-stå som «bedre» enn man er) og overrapportering(man ønsker å framstå som «tøffere» enn man er)er mulig. Spørreundersøkelsene Ung i Norge/Ung i Oslo er de eneste større undersøkelsene iNorge som spør ungdom om kriminalitet og anti-sosial atferd de har vært involvert i. En rapporte-ring fra denne undersøkelsen skiller mellom«rølp» og «kriminalitet», der «rølp» omfatter uøn-sket atferd som ikke nødvendigvis regnes somkriminalitet.85 Analysen finner at «rølp» er noen-lunde jevnt fordelt blant unge med og uten innvan-drerbakgrunn. Gutter med innvandrerbakgrunnoppgir at de begår noe mer kriminalitet enn gutteri majoritetsbefolkningen, men forskjellene er ikkestatistisk signifikante. Jenter, både med og uteninnvandrerbakgrunn, skårer generelt lavt på kri-minalitetsindeksen, og viser også mindre «røl-pete» atferd enn gutter. Jenter med innvandrer-bakgrunn rapporterer likevel om noe mer krimi-nell atferd enn jenter uten slik bakgrunn, og serman på gutter og jenter under ett, finnes det ensvak og statistisk signifikant tendens til at unge

med innvandrerbakgrunn oppgir at de har begåttmer kriminalitet enn unge uten innvandrerbak-grunn.

Samlet viser en rekke studier at innvandrereer overrepresentert blant dem som siktes og/ellerstraffes for kriminalitet begått i Norge. Dette fin-nes både i studier basert på registre og egenrap-portert kriminalitet. Det varierer i hvilken gradstudiene kontrollerer for demografiske og sosialebakgrunnsfaktorer, men flere av studiene som sø-ker å gjøre dette, finner at forskjellene svekkes,men består. Forskjellene kan være betydelige,men tallene er likevel svært små – tross alt er detet lite antall som siktes for kriminalitet. Oslopoliti-ets rapport om voldtekt kan stå som en illustra-sjon på dette. Overrepresentasjonen av menn fraMidtøsten og resten av Asia og Afrika er slående idenne rapporten, men prosentene er beregnetmed utgangspunkt i 186 saker.

Kunnskapen om innvandreres utsatthet forkriminalitet er svært begrenset i Norge. En studiefra 2000 koblet kriminalitetsstatistikken til andreregistre, og fant på den måten at innvandrere varoverrepresenterte i kriminalitetsstatistikken bådesom gjerningspersoner og som ofre.86 Særlig varinnvandrere utsatte for å oppleve voldsforbrytel-ser. Kjønns- og aldersstrukturen blant innvan-drere forklarte en del av overhyppigheten, menikke alt. Denne studien fant også at innvandreretypisk var utsatte for kriminalitet begått av andreinnvandrere, mens personer uten innvandrerbak-grunn ble ofre for kriminalitet begått av andreuten innvandrerbakgrunn. Tilsvarende studier erikke gjort med nyere data. Levekårsundersøkel-sen blant innvandrere 2005/2006 stilte spørsmålom opplevd tyveri, skadeverk, vold og trusler, ogfant at innvandrere opplever slik kriminalitet i om-trent samme grad som befolkningen for øvrig,men at det er store forskjeller mellom ulike inn-vandrergrupper.87

7.9 Oppsummering

Det er mange sider ved det å ha gode levekår, somrimelig materiell trygghet og et visst økonomiskhandlingsrom, et godt og trygt sted å bo, godhelse, en følelse av tilhørighet og mulighet til del-takelse. Disse ulike aspektene ved levekårsbegre-

83 Skardhamar, T., Thorsen, L.R. & Henriksen, K. (2011). Kri-minalitet og straff blant innvandrere og øvrig befolkning.Rapporter 21/2011, Statistisk sentralbyrå.

84 Sætre, M. & Grytdal, V. (2011). Voldtekt i den globale byen –Endringer i anmeldte voldtekter og seksualkultur i Oslo.Oslo: Oslo politidistrikt, tilgjengelig på https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/oslo/Vedlegg_1309.pdf.

85 Øia, T. (2005). Innvandrerungdom – integrasjon og margi-nalisering. Rapport nr. 5/2005, NOVA.

86 Gundersen, F., Haslund, U., Hustad, A.E. og Stene, R.J.(2000). Innvandrere og nordmenn som offer og gjernings-menn. Rapporter 2000/18, Statistisk sentralbyrå.

87 Henriksen, K. (2008). Vold og trusler. I Blom, S. og Henrik-sen, K. (red.), Levekår blant innvandrere i Norge 2005/2006. Rapporter 5/2008, Statistisk sentralbyrå.


pet lar seg i varierende grad påvirke politisk. Deter mulig å gjennomføre tiltak for å skape et mersosialt boligmarked, men noen kommer fortsatt tilå bo i de minst attraktive boligene. Man kan gjøreen innsats mot diskriminering, noe som også gjø-res, men ikke lovregulere i hvilken grad innbyg-gerne skal føle tilhørighet og ønske å delta. Samti-dig gir eksperimentet med brev og SMS til vel-gere med innvandrerbakgrunn et eksempel på atrelativt små tiltak kan ha betydning for å øke enga-sjement og deltakelse.

Mange innvandrere, også de med bakgrunnfra Asia, Afrika mfl., klarer seg rimelig godt iNorge:– Mange kjøper sin egen bolig.– Etter noen års botid oppnår de fleste inntekter

over lavinntektsgrensen.– Bostedssegregeringen er mindre enn i mange

andre land, også i Skandinavia, og selv om deter høye andeler innvandrere i enkelte bydeler ide større byene, har ikke disse områdene«gettopreg». Det er heller ikke sterke tenden-ser til at innvandrere fra bestemte land bosetterseg sammen med personer med samme land-bakgrunn – «innvandrerbydelene» er sværtsammensatte.

– De fleste innvandrere oppgir at de føler en ri-melig høy grad av tilhørighet til Norge.

Samtidig er det trekk ved utviklingen som er kart-lagt her, som gir grunn til bekymring:– Barnefattigdommen i Norge øker, og økningen

de siste ti årene er nesten utelukkende drevetav at det blir flere barn med innvandrerbak-grunn som bor i familier med vedvarende la-vinntekt.

– Diskriminering, både på arbeidsmarkedet ogboligmarkedet, er godt dokumentert. Mangemed innvandrerbakgrunn har dårlige bofor-hold.

– Personer med innvandrerbakgrunn deltar min-dre enn andre i organiserte aktiviteter og sivil-samfunnsorganisasjoner sammen med den øv-rige befolkningen, og de stemmer sjeldnereved valg.

– Ekteskap mellom personer med bakgrunn frastore innvandringsland (Tyrkia, Pakistan) ogpersoner i majoritetsbefolkningen forekommersvært sjelden, selv om mange unge voksnemed bakgrunn fra disse landene er født iNorge.

– Flere studier tyder på at personer med innvan-drerbakgrunn begår kriminalitet oftere ennpersoner i majoritetsbefolkningen.

Det foreligger svært lite kunnskap om samspilletmellom det å ha vedvarende lavinntekt og det åvokse opp i en innvandrerfamilie, men det ergrunn til bekymring når to sannsynlige indikato-rer på marginalisering i så stor grad overlapperhverandre. Det er all grunn til å frykte at barnmed innvandrerbakgrunn som vokser opp i la-vinntektsfamilier oftere enn andre har et vanske-lig utgangspunkt i livet, og at dette kan ha konse-kvenser for opplevelsen av samhold og tillit i sam-funnet på sikt. Det at mange familier med innvan-drerbakgrunn og vedvarende lavinntekt også bor idårlige leieboliger og har svake muligheter til åoppnå en permanent bolig av god kvalitet, kan for-sterke dette. Overrepresentasjonen av innvan-drere blant dem som siktes for kriminalitet, kanogså forstås som en indikator på marginalisering,og som en uønsket tilpasning til det norske sam-funnet blant enkelte.

Undersøkelsene som er gjennomgått her, viserentydig at diskriminering skjer i Norge, både påboligmarkedet og på arbeidsmarkedet. Det å ha etutenlandskklingende navn reduserer sjansen forpositiv respons både når man søker jobb, og nårman søker bolig. Dette er et problem, og gjør detvanskeligere for innvandrere å delta på lik linjemed den øvrige befolkningen. Dokumentasjonenav diskriminering understreker at integrering er,og må være, en toveisprosess.

Den lave valgdeltakelsen blant personer medinnvandrerbakgrunn, inkludert dem som har blittnorske statsborgere, kan forstås som et demokra-tisk problem. Innvandreres begrensede delta-kelse i frivillige organisasjoner kan være enbremse på integreringsprosessene, særlig i lys avstudier som viser at sosial og kulturell deltakelsefører til økt yrkesdeltakelse. Denne problematik-ken er særlig påtrengende når det gjelder etter-kommere, som også deltar vesentlig mindre ennbarn i den øvrige befolkningen. Dette gjelder sær-lig jenter. Studiene kan ikke svare på hva somførst og fremst hemmer jentenes deltakelse, mendet er rimelig å anta at det er et samspill av flerefaktorer – ressurser, verdier og strukturelle forut-setninger. Forskjellene i levekår mellom innvan-drere og øvrig befolkning i Norge framstår ikkesom alarmerende, men vedvarende lavinntekt,diskriminering og tilbaketrekning fra fellesare-naer er utfordringer for den langsiktige integre-ringen.

Del IIIPerspektiver og vurderinger


Kapittel 8

Samfunnsøkonomiske konsekvenser av høy innvandring

8.1 Innledning


[…] belyse de samfunnsøkonomiske konse-kvensene av høy innvandring og av at enøkende andel av befolkningen har innvandrer-bakgrunn. Utvalget skal beskrive hvilke forut-setninger om omfang og sammensetning avframtidig inn- og utvandring til Norge og utvik-lingen i norsk økonomi mv. som legges tilgrunn for analysen.

Utvalget skal vurdere hvordan norsk øko-nomi bør og vil bli tilpasset fortsatt høy inn-vandring, særlig av flyktninger. Viktige spørs-mål er den betydning innvandringen vil kunneha for arbeidsmarked, arbeidslivsforhold,lønnsdannelse, utvikling i sysselsettingsrate,arbeidsstyrkens kompetanse, forsørgelses-byrde og offentlige finanser.

Norge opplevde en kraftig vekst i arbeidsinnvand-ringen etter utvidelsen av EU, men lavere etter-spørsel etter arbeidskraft har den siste tiden dem-pet tilstrømningen. Den internasjonale flykt-ningstrømmen vokste kraftig i 2014 og 2015. Inn-vandringen til Norge på grunn av flukt har variert– mellom 2 000 og i underkant av 11 000 per år –de siste 25 årene (se kap. 3.4).

Innvandring kan påvirke den samlede økono-mien på forskjellige måter. Hvis nye innvandrerehar samme sysselsetting og produktivitet somgjennomsnittsinnbyggeren, påvirkes i utgangs-punktet ikke innbyggernes gjennomsnittsinntektav innvandring. Det er med et slikt utgangspunktingen sammenheng mellom befolkningsvekst oggjennomsnittlig levestandard.1 Hvis nye innvan-drere har forholdsvis lav sysselsetting og produk-tivitet, vil det bremse veksten i mottakerlandetsgjennomsnittsinntekt. Samtidig vil flyttingen tilNorge ha gitt de nye innvandrerne et inntektsløft.Den øvrige befolkningen vil i utgangspunktetkunne ha den samme inntekten som de ville hattuten innvandring, eller høyere. Slik sett kan

begge grupper oppleve en inntektsøkning, selvom den gjennomsnittlige inntekten for mottaker-landet i sin helhet har blitt lavere.

I stedet for å se på hvordan sammensetningenav befolkningen vil kunne påvirke økonomiske ho-vedstørrelser som produktivitet, sysselsetting oginntektsvekst, legger dette kapitlet vekt på hvor-vidt innvandring vil ha økonomiske konsekvenserfor innbyggerne som allerede bor i Norge. Desom allerede bor i Norge omtales i dette resonne-mentet som den eksisterende befolkningen. Medøkonomiske konsekvenser menes i dette kapitletkonsekvenser for den materielle levestandarden,uttrykt ved realinntekt etter skatt. Spørsmålet omhvorvidt innvandring fører til inntektsoverførin-ger mellom de nye innvandrerne og den eksis-terende befolkningen diskuteres først prinsipielt ikapittel 8.2. Kapittel 8.3 beskriver kortsiktige ma-kroøkonomiske virkninger av innvandring, oghvorfor utvalget ikke forfølger disse. Kapittel 8.4analyserer nærmere hvordan innvandring kan på-virke realinntekten etter skatt for den eksis-terende befolkningen. Kapittel 8.5 diskuterer virk-ninger av innvandring på ulikhet, mens kapittel8.6 gir en mer konkret og tallfestet analyse avhvordan innvandring påvirker offentlige inntekterog utgifter.

8.2 Kilder til inntektsoverføringer

Verdien av ressurser som er uavhengige av be-folkningens størrelse, kan være en kilde til inn-

1 Et slikt «nøytralt syn» på sammenhengen mellom folke-mengde og økonomisk vekst har ikke vært enerådende ifaglitteraturen. Et mer pessimistisk syn på virkninger avbefolkningsvekst føres gjerne tilbake til Malthus, T. R.(1798). An Essay on the Principle of Population, J. Johnson,London. Det hadde flere tilhengere i 1960-årenes diskusjonav den globale befolkningseksplosjonen. En tidlig repre-sentant for «befolkningsoptimistene» er Kuznets, S. (1960).Population Change and Aggregate Output sidene 324-351 iNational Bureau of Economic Research’s «Demographicand Economic Change in Developed Countries», ColumbiaUniversity Press, som argumenterer for at befolknings-vekst gir høyere økonomisk vekst.


tektsoverføringer mellom den eksisterende be-folkningen og innvandrere. For Norges del er pe-troleumsformuen særlig viktig, både den som lig-ger under havbunnen, og den som er spart i Sta-tens pensjonsfond utland. Staten eier og forvalterdenne formuen på vegne av alle innbyggerne. I2016 finansierte bruken av oljepenger tilnærmeten sjudel av offentlige utgifter.2 Innvandring inne-bærer at oljepengene deles på flere innbyggere.For land med offentlig nettogjeld er virkningenmotsatt; byrden deles på flere.

En annen kilde til inntektsoverføring er omnorske arbeidstakere mister lønn og trygge ar-beidsplasser i konkurranse med innvandrere.Denne problemstillingen er mer aktuell for ar-beidsinnvandring enn for flyktninginnvandring.Anslagsvis to tredeler av sysselsettingsveksten et-ter 2004 har kommet fra utlandet, særlig nye EU-land i Sentral- og Øst-Europa, uten å skape ledig-hetsproblemer for den øvrige befolkningen. Dethar gitt klare fordeler for både innvandrerne ogdet store flertallet av de øvrige innbyggerne (ut-dypes i kap. 8.4). Spørsmålet er om dette vil fort-sette hvis norsk økonomi går inn i en fase med la-vere vekst i etterspørselen etter arbeidskraft. Ar-beidsinnvandringen har falt de siste årene, noesom må ses i sammenheng med svakere utviklingi norsk økonomi.3

Det norske velferdssamfunnet er avhengig avat forholdet mellom antall år vi i snitt bidrar øko-nomisk til fellesskapet og antall år vi i snitt mottarinntekter og andre ytelser fra det offentlige, ikkeblir for skjevt. Den forventede økningen i den de-mografiske forsørgerbyrden, det vil si forholdetmellom eldre og befolkningen i yrkesaktiv alder,innebærer statsfinansielle utfordringer. Siden inn-vandrere i gjennomsnitt er relativt unge, vil høyinnvandring isolert sett kunne lette denne demo-grafiske forsørgerbyrden. Det avgjørende er imid-lertid ikke alder, men innvandrernes bidrag til of-fentlige inntekter og utgifter, som i hovedsak be-stemmes av deres arbeidsinntekt. Selv om netto-effekten av disse bidragene er den samme som forden eksisterende befolkningen, vil et slikt til-skudd av unge snarere være en utsettelse av pro-blemet enn en løsning. Innvandringen må ogsåvære meget høy for å ha merkbar effekt på alders-sammensetningen.

En analyse av konsekvensene av høy innvand-ring bør gå lenger enn å se på hvordan endringer ibefolkningens sammensetning påvirker nasjonale

gjennomsnittstall for økonomiske hovedstørrel-ser. Den bør også vurdere hvordan fordeler ogulemper fordeler seg på henholdsvis den eksis-terende befolkningen og nye innvandrere. Detteer en stor oppgave, og foreliggende forskning/utredning gir ikke alle svar som ønskes. Det gjel-der særlig tallfesting av effektene. Utvalget harikke hatt mulighet til å endre denne kunnskaps-statusen vesentlig.4

8.3 Kortsiktige virkninger

På kort sikt vil de økonomiske virkningene av inn-vandring kunne avhenge av konjunktursituasjo-nen. I en lavkonjunktur med arbeidsledighet overdet normale, vil mulighetene for innvandrere til åfå jobb naturlig nok være dårligere enn i periodermed sterk etterspørsel etter arbeidskraft. Densterke arbeidsinnvandringen fra EØS-området tilNorge etter 2004 og fram til finanskrisen i 2008falt sammen med, og var trolig også drevet av,sterk vekst i samlet etterspørsel, ikke minst somfølge av høy aktivitet i petroleumsrelatert virk-somhet. I denne perioden ga høy arbeidsinnvand-ring muligheter for kraftig økt produksjon innen-lands, og dermed større inntekter i både privat ogoffentlig sektor. Også blant flyktninger og andregrupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedeter det enklere å finne arbeid i en høykonjunkturenn i en lavkonjunktur. Med lavere oljepriser ogsvakere arbeidsmarked har arbeidsinnvandringenavtatt de siste par årene, mens tilstrømningen avflykninger i liten grad påvirkes av konjunktureneinnenlands.

Innvandrere synes å miste jobben lettere ennden eksisterende befolkningen i nedgangskon-junkturer.5 Dette trenger ikke nødvendigvis hanoe med landbakgrunn i seg selv å gjøre. Mønste-ret kan skyldes at de som sist ble ansatt, er de før-ste som må gå i nedbemanningstider, og at det erarbeidsinnvandrerne som har kortest ansettelses-tid. Mange innvandrere er dessuten ansatt på mid-lertidige kontrakter. Et annet mønster er at inn-vandrere som blir arbeidsledige, har lavere sann-synlighet for å komme i arbeid igjen når konjunk-turene snur. Det tilsier at arbeidsledighet har let-tere for å bli varig for innvandrere enn fornorskfødte.

2 Meld. St. 1 (2016–2017) Nasjonalbudsjettet 2017.3 Statistisk sentralbyrå (2016). Innvandrere etter innvand-

ringsgrunn, 1. januar 2016.

4 I kapittel 8.6 vises noen hovedresultater fra beregningergjort av Statistisk sentralbyrå.

5 Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeidsinn-vandring – varig gevinst? Søkelys på arbeidslivet, (4), 275-293.


Selv om det er vanskeligere å håndtere inn-vandring i en lavkonjunktur enn i en høykonjunk-tur, kan kostnadene på kort sikt i en lavkonjunk-tur være mindre synlige for resten av befolknin-gen. I gode tider må f.eks. økte flyktningutgifterinnenlands dekkes inn med innstramminger an-dre steder i budsjettet så ikke det samlede bud-sjettet blir for ekspansivt. I en lavkonjunktur erikke dette innstrammingsbehovet like stort. Der-som de økte kostnadene får slå ut i økt samlet pen-gebruk på offentlige budsjetter, vil færre blir be-rørt på kort sikt. Økningen i offentlige utgifter tilå behandle asylsøknader og gi asylsøkerne mat,klær og tak over hodet vil da representere en formfor ekspansiv finanspolitikk. Det samme vil væretilfellet etter bosetting når flyktningene skal gjen-nom introduksjonsprogrammet og får introduk-sjonsstønad til å finansiere livsoppholdet. Kortsagt vil flere innvandrerne bety flere forbrukere. Ien situasjon med arbeidsledighet og ledig kapasi-tet i økonomien vil økt etterspørsel fra asylsøkereog innvandrere i stor grad skape økt aktivitet og iliten grad fortrenge annen etterspørsel. Slike akti-vitetsvirkninger har en lav realøkonomisk kostnadfor den eksisterende befolkningen. I den grad øktøkonomisk aktivitet også øker skatteinngangen,reduseres også det offentliges nettoutgifter av til-takene. Eksempler på analyser av norsk økonomisom vektlegger slike kortsiktige effekter er Statis-tisk sentralbyrå (2015) og Eika (2016).6 Disse ana-lysene for Norge er i hovedsak i tråd med tilsva-rende analyser for andre land (se boks 8.1).

Utvalget har valgt å konsentrere seg om delangsiktige virkningene av innvandring. Særlig viløkte utgifter til asylsøker- og flyktningformål hahelt andre begrunnelser enn hensynet til å stabili-sere den økonomiske utviklingen på kort sikt. Detmå også legges til grunn at asyl- og flyktningutgif-ter innpasses, sammen med andre utgifter påstatsbudsjettet, i en samlet budsjettramme som ertilpasset den økonomiske situasjonen.

8.4 Nærmere om inntektsvirkninger

De som trolig har klarest fordel av innvandringen,er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil for

mange øke levestandarden mye og raskt. Det gjel-der både for arbeidsinnvandrere og flyktninger,selv om flyktninger per definisjon kommer for å fåbeskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virknin-gene av innvandring mer sammensatte. Arbeidsgi-vere vil ofte ha en ubetinget fordel av arbeidsinn-vandring. Den gir dem en mer mangfoldig befolk-ning å ansette fra. Innvandrerne har ofte laverekrav til lønn og arbeidsmiljø enn norske arbeidsta-kere. Det er derfor vanskelig å tenke seg at ikkearbeidsinnvandring vil bidra til å presse lønnskost-nadene ned på kort og mellomlang sikt. I tilleggvil økt innvandring øke etterspørselen rettet motden enkelte bedriften, så lenge ikke innvand-ringen leder til at også antall konkurrerende be-drifter øker.

For de fleste innbyggere i yrkesaktiv alder erdet realinntekt etter skatt som bestemmer leve-standarden. Innvandring påvirker realinntektenførst og fremst gjennom tre kanaler:– Priser på det man kjøper for inntekten.– Timelønn før skatt og sannsynligheten for å få

arbeid.– Skattebyrden.

Priser

Økt arbeidsinnvandring gir økt konkurranse i de-ler av arbeidsmarkedet og i mange tjenestemarke-der og kan bidra til lavere vekst i lønninger og pri-ser. I rollen som forbruker har alle åpenbart for-del av at prisene øker mindre enn de ellers ville hagjort. Innvandring har i realiteten ført til at tjenes-teprodusenter som før var skjermet for uten-landsk konkurranse, nå er blitt mer konkurran-seutsatt. Dette gjelder blant annet innenfor ren-hold, hotell- og restaurantdrift, transport ogbygge- og anleggsvirksomhet.

Virkningen på pris av at innvandrere selger tje-nester i Norge langt billigere enn norske produ-senter, er av samme type som den forbrukerneopplever når billige varer fra utlandet blir tilgjen-gelige. Den har to komponenter. For det førstekan prisen falle for en gitt vare/tjeneste, i dengrad man ikke har skjermet tjenesteproduksjonenfra slike effekter gjennom tariffavtaler. For det an-dre vil normalt tilbudet av kvalitativt ulike varerog tjenester bli bredere og mer mangfoldig, slik atforbrukeren opplever å få mer for pengene. Det ergrunn til å tro at den høye arbeidsinnvandringentil Norge etter 2004 kan ha påvirket prisene i tje-nestesektoren, men det er få studier om dette.

6 Statistisk sentralbyrå (2015). Konjunkturutviklingen iNorge (Kapittel 2, boks 2.1), Økonomiske analyser 4/2015,Statistisk sentralbyrå og Eika, T. (2016). Virkninger avbosatte flyktninger og arbeidsinnvandrere på norsk øko-nomi. Vedlegg til NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nyeøkonomiske utviklingstrekk.


Lønn og sannsynlighet for å få arbeid

Den samlede fordelen av lavere priser blir meruklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyn tilat lavere priser skyldes lavere lønnskostnader. Jolettere den eksisterende befolkningen kan erstat-tes av innvandrere, desto mer utsatt er de forpress nedover på lønn og arbeidsmiljø.7 Noen kanogså oppleve å bli konkurrert ut av markedet iden forstand at de vurderer alternative jobber,eventuelt med en ledighetsperiode med dagpen-ger, som bedre enn å fortsette til lavere lønn. En

studie for Norge viser at arbeidsinnvandringenhar redusert lønnsveksten i deler av privat sektor,både gjennom at innvandrerne selv har laverelønn enn den øvrige befolkningen, og gjennomøkt lavlønnskonkurranse.8 Blant yrker i bygg- oganleggsnæringen med stor vekst i andel arbeidsta-kere med innvandrerbakgrunn, var lønnsfalletsterkest for arbeidstakere som ikke hadde fullførtvideregående skole, og for tidligere ankomne inn-vandrere.9 Empiri tyder på at arbeidsinnvandring

7 Ottaviano, G. I., & Peri, G. (2012). Rethinking the effect ofimmigration on wages. Journal of the European EconomicAssociation, 10(1), 152-197.

Boks 8.1 Internasjonale studier: Beregninger av økonomiske konsekvenser av økt tilstrømning av flyktninger

Det foreligger flere internasjonale studier somser på økonomiske konsekvenser av økt asyl- ogflyktninginnvandring. Gjennomgående viserdisse studiene forholdsvis begrensede effekterfor økonomien og offentlige budsjetter sammen-liknet med de utfordringene man ellers ståroverfor. Det må ses i sammenheng med at studi-ene ser på en situasjon med et begrenset, menhistorisk sett høyt, antall asylsøkere og flyktnin-ger over noen få år, slik at den samlede tilstrøm-ningen av flyktninger bare utgjør noen tidelsprosent av befolkningen i mottakerlandene.

IMF, OECD og EU-kommisjonen tar i sineberegninger utgangspunkt i den økte tilstrøm-ningen av asylsøkere og flyktninger til Europa i2015 og ser først og fremst på de kortsiktigekonsekvensene. Alle de tre institusjonene anslåren budsjettmessig kostnad for landene i interval-let 0,1–0,5 pst. av BNP samlet sett over to til treår. Økt offentlig pengebruk vil isolert sett kunneøke BNP med anslagsvis 0,2 pst. som følge avhøyere sysselsetting i mottakerapparatet og i an-dre aktiviteter knyttet til økt antall asylsøkere ogflyktninger. Utslaget vil avhenge av hvilke tilpas-ninger som gjøres i offentlige budsjetter. Utsla-get vil bli mindre hvis økningen i utgifter helt el-ler delvis dekkes inn gjennom økte skatter ellerutgiftskutt på andre områder. Det er også en delforskjeller mellom land, både når det gjelder denanslåtte budsjettmessige kostnaden, og når detgjelder de makroøkonomiske effektene.

På lengre sikt vil utslaget i økonomien av-henge av i hvilken grad flyktningene kommer iarbeid. Ved deltakelse i arbeidsmarkedet vilflyktningene bidra til verdiskaping og til å økeskatteinntektene til det offentlige og avlastetrygdebudsjettene. Personer utenfor arbeids-markedet vil i større grad være netto mottakereav diverse offentlige velferdsordninger. Hvor-vidt flyktningene lykkes i arbeidsmarkedet, av-henger blant annet av kompetanse, alder og situ-asjonen i arbeidsmarkedet – forhold som for såvidt også gjelder for alle andre i befolkningen. Itillegg avhenger yrkesdeltakelsen av hvor vel-lykket integreringspolitikken er.

Alt i alt viser studiene at økningen i BNP imottakerlandet er mindre enn veksten i befolk-ningen som følge av den økte innvandringen.BNP per innbygger blir derfor trolig lavere enn ien situasjon uten tilstrømning av flyktninger.Det vil vedvare så lenge de nyankomne har sva-kere tilknytning til arbeidsmarkedet enn den øv-rige befolkningen, eller har lavere produktivitetnår de kommer i arbeid.

Kilder: Aiyar, S., Barkbu, B., Batini, N., Berger, H., Detra-giache, E. & Dizioli, A., et.al (2016). The Refugee Surge inEurope. IMF Staff Discussion Note; OECD (2015). How willthe refugee surge affect the European economy? MigrationPolicy Debates no 8, 2015; European Commission (2016). AnEconomic Take on the Refugee Crisis. A MacroeconomicAssessment of the EU. Institutional Paper 033.

8 Bjørnstad, R. (red.) (2015). Virkninger av allmenngjøringav tariffavtaler. Rapport nr. 2-2015. Senter for lønnsdan-nelse.

9 Bratsberg, B. & Raaum, O. (2012). Immigration and wages:Evidence from Construction. The Economic Journal, 122(565), 1177-1205.


påvirker lønnen til andre innvandrere mer ennresten av befolkningen, og at lønnen til arbeidsta-kere uten innvanderbakgrunn påvirkes mest avinnvandrere fra andre nordiske land.10 Norsk-fødte ungdommer ser ut til å ha vært utsatt for for-trengning pga. innvandrere fra Sverige.11

Også denne effekten er velkjent fra standar-dresonnementene innenfor internasjonal handel-steori. Mens det store flertallet i forbrukerrollenhar fordel av at varer kan være billigere hvis dekjøpes fra utenlandske framfor norske tilbydere,må utkonkurrerte norske bedrifter legges ned ogde ansatte finne annet arbeid. Deres tap er størrejo vanskeligere det er å finne annet arbeid. Inn-vandring vil kunne gi økt konkurranse i alle lav-lønnsyrker samtidig, og de som ikke har ferdig-heter som utfyller innvandrernes vil dermed ikkeså lett kunne unnslippe de negative effektene. Påden måten kan omstillingsproblemene som følgeav innvandring ramme bredere og vare lenger enndet som er det typiske ved økt internasjonal han-del, som normalt treffer enkeltnæringer.

Når tidsperspektivet utvides til det mer lang-siktige, endrer disse effektene karakter fra omstil-lingskostnader til overflyttingsgevinster i økono-misk teori. Overflyttingsgevinster krever at de ar-beidstakerne som slutter i én type jobb, går over iannet arbeid og får høyere lønn i den jobben degår til. Slike omstillinger bidrar til at arbeidskraf-ten kaster mer av seg, både for den enkelte og forsamfunnet. Forskning fra både USA,12 Danmark13

og flere land i Europa14 viser f.eks. hvordan ar-beidstakere flytter til andre typer stillinger, andreyrker eller andre næringer, og dermed oppnårhøyere lønn som følge av innvandring. Dersom ar-beidsinnvandring medfører varig redusert syssel-setting i den innfødte befolkningen, vil det i segselv representere et samfunnsøkonomisk tap.

Når tapene kommer umiddelbart og gevin-stene senere i omstillingsprosessen, vil gjerne ta-pene få mest oppmerksomhet. De som taper, har

så langt vært i mindretall, men opplever enkeltviset konkret og betydelig tap. De som vinner ermange, men gevinstene for den enkelte blir litenog uopplevd. Insentivene for de som taper til åkjempe for sine interesser, er dermed langt ster-kere enn for de som vinner. Arbeidsinnvandringkan medføre en endret maktbalanse mellom ar-beidsgivere og arbeidstakere i enkelte bransjer,og dette kan også påvirke hvor store gevinsteneblir, og hvem de eventuelt tilfaller. I Norge harimidlertid verdiskapingen i samfunnet alt i alt blittforholdsvis jevnt fordelt mellom arbeidstakerneog bedriftseierne. Lønnsandelen har holdt seg omlag uendret siden 1970 (se figur 8.1). Høy organi-seringsgrad og stort innslag av kollektive forhand-linger kan ha bidratt til dette. I tillegg fungererden norske konkurranseloven i all hovedsakgodt.15

Overflyttingsgevinstene som er omtalt over,kan komme i stand ved at innvandringen påvirkersammensetningen av utdanning og kompetanse iden opprinnelige befolkningen og dermed leggergrunnlaget for høyere lønn og sikrere arbeidsplas-ser. En norsk studie viser hvordan rekruttering tilvideregående opplæring innenfor bygg og anleggi Norge har endret seg som følge av den store øk-ningen i innvandring til denne næringen siden ut-videlsen av EØS i 2004.16 Det er tegn til at elever

10 Bratsberg, B., Raaum, O., Røed, M., & Schøne, P. (2014).Immigration wage effects by origin. The ScandinavianJournal of Economics, 116(2), 356-393.

11 Bratsberg, B., & Raaum, O. (2013). Migrasjonsstrømmenspåvirkning på lønns- og arbeidsvilkår. Samfunnsøkonomen,127(3), 18-29.

12 Peri, G., & Sparber, C. (2009). Task specialization, immigra-tion, and wages. American Economic Journal: AppliedEconomics, 1(3), 135-169.

13 Foged, M., & Peri, G. (2016). Immigrants’ Effect on NativeWorkers: New Analysis on Longitudinal Data. AmericanEconomic Journal: Applied Economics, 8(2), 1-34.

14 D'Amuri, F., & Peri, G. (2014). Immigration, jobs, andemployment protection: Evidence from Europe before andduring the great recession. Journal of the European Econo-mic Association, 12(2), 432-464.

15 NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd –Produktivitetskommisjonens første rapport.

Figur 8.1 Lønnsandel i prosent av samlet faktor-inntekt i Fastlands-Norge


0

20

40

60

80

100

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015


med gode karakterer velger bort bygg- og an-leggsfag som følge av innvandring. Andre studierfra USA viser hvordan innvandring av personermed lav utdanning (lavere enn fullført videregå-ende) kan øke andelen elever som fullfører videre-gående17 og som begynner på høyere utdan-ning.18 En analyse viser dessuten at innstrømnin-gen av lavt kvalifiserte innvandrere har ført til atamerikanske elever tar lengre utdanninger, opp-når bedre skoleprestasjoner og velger andre yrkermed høyere krav til f.eks. språkferdigheter.19

Bedrifter som produserer for eksport kan ikkevelte økte kostnader over på pris uten å miste kun-der. Hvis arbeidstakerne består av grupper medulik kompetanse, vil utskifting av norskfødte medinnvandrere i noen grupper kunne senke de sam-lede lønnskostnadene. Bedriftenes overskudd viløke, eller man unngår underskudd hvis prisene in-ternasjonalt presses ned. Samtidig har den norskemodellen for lønnsdannelse så langt bidratt til denrelativt stabile utviklingen i fordelingen av verdi-skapingen mellom arbeidskraft og kapital som vi-ses i figur 8.1. Sammen kan disse forholdene bådegjøre bedriftene mer levedyktige, og bidra til at degjenværende norske arbeidsplassene med høytkompetansekrav blir sikrere og får bedre vilkårenn uten ansettelsen av innvandrere. Gevinstenefor norskfødte blir større jo mer kvalitativt for-skjellige de er fra innvandrergruppene.20 Denorskfødte som ikke klarer å tilpasse sin kompe-tanse, risikerer varig lav lønn (se kap. 8.5). Vedva-rende høy innvandring vil i tråd med drøftingen iNOU 2016: 15 kunne utfordre de stabiliserendemekanismene i den norske lønnsmodellen.21

Tariffavtalene har stor betydning for lønnsdan-nelsen i Norge. De inngås mellom en fagforeningeller sammenslutning av slike foreninger og en ar-beidsgiver eller arbeidsgiverforening og er bin-dende for avtalens parter og deres medlemmer.Allmenngjøring av tariffavtaler innebærer blantannet at det settes et gulv for hvor lavt arbeidsta-

kere i den aktuelle bransjen kan lønnes, og detminsker bedriftenes mulige gevinst ved å stå uten-for overenskomstene for å betale lavere lønn. All-menngjøringsinstituttet har på denne måten bi-dratt til å opprettholde koordineringen i lønnsdan-nelsen i en periode med høy arbeidsinnvandring.(Se mer om organisasjonsgrad blant innvandrere ikap. 5.5.4).

Skattebyrde

Til slutt vil levestandarden uttrykt ved realinntek-ten etter skatt påvirkes av skattebyrden. Som be-skrevet i kapittel 8.6.3 følger det framtidige beho-vet for økt skattebyrde først og fremst av at befolk-ningen blir eldre, og at finansieringsbidraget frapetroleumsinntektene blir mindre viktig. I dengrad innvandring svekker offentlige finanser yt-terligere, innebærer det isolert sett et fall i leve-standarden for dem som allerede bor i Norge,fordi skattene må økes og/eller offentlig velferdslankes på sikt. Erfaringsmessig har innvandrerefra Asia, Afrika mfl. i gjennomsnitt bidratt mer tiloffentlige utgifter og klart mindre til offentligeinntekter enn andre, fordi arbeidsinnsatsen oglønnen er lavere. Denne typen innvandring måimidlertid bli meget høy for at den i seg selv skaløke de statsfinansielle utfordringene mye. Menden vil kunne forsterke det sterke og voksendestatsfinansielle presset på offentlige finanser somaldringen av befolkningen vil skape i tiårene fram-over, dersom en ikke lykkes bedre enn hittil medå få disse gruppene i arbeid.

8.5 Inntektsulikhet

Ikke alle har på samme måte fått tatt del i den glo-bale økonomiske veksten de siste tiårene, oginnad i mange OECD-land har inntektsforskjel-lene økt (se figur 8.2). Figuren viser nivået på ogendringen i Gini-koeffisienten22 for disponibelinntekt (etter skatt og overføringer) fra midten av1980-årene fram mot i dag for en rekke OECD-land. I Norge har den økonomiske veksten istørre grad enn i andre land kommet hele befolk-ningen til gode, men også her har ulikheten øktnoe. Teknologisk endring og globaliseringen erviktige drivkrefter for økte forskjeller, også i

16 Brekke, I., Røed, M., & Schøne, P. (2013). Påvirker inn-vandring investeringen i utdanning? Søkelys på arbeidslivet,30(3), 169-188.

17 Hunt, J. (2012). The Impact of Immigration on the Educati-onal Attainment of Natives. IZA Working Paper 6904.

18 Jackson, O. (2010). Does Immigration Crow Natives into orout of Higher Education? Working Paper, University ofMichigan.

19 McHenry, P. (2015). Immigration and the Human Capital ofNatives. Journal of Human Resources, 50(1), 34-71.

20 Ottaviano, G. I., & Peri, G. (2012). Rethinking the effect ofimmigration on wages. Journal of the European EconomicAssociation, 10(1), 152-197.

21 NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiskeutviklingstrekk.

22 Gini-koeffisienten er et vanlig mål på den generelle inn-tektsulikheten i et samfunn og benyttes som oftest til åsammenlikne inntektsulikhet mellom land og over tid. Der-som alle har lik inntekt, er Gini-koeffisienten null. Dersomkun én person har hele inntekten i samfunnet, er det maksi-mal ulikhet og Gini-koeffisienten får verdien 1 (100).


Norge. Økt arbeidsinnvandring er en konsekvensav globaliseringen i mange vestlige land. I Norgehar denne først og fremst kommet til tjenestey-tende næringer med lav produktivitet. Dette harlagt press på lønningene i enkelte sektorer (sekap. 8.4). Isolert sett har derfor arbeidsinnvand-ringen bidratt til økte inntektsforskjeller i Norge.Den forholdsvis jevne fordelingen i Norge kanblant annet ses i sammenheng med omfattende,og i hovedsak offentlige finansierte, tjenesterinnenfor utdanning og helse, som både virker om-fordelende og bidrar til høy produktivitet ogvekst. I tillegg sikrer godt samarbeid om lønns-dannelsen både fleksibilitet og omstillingsevne fornorsk næringsliv samt høy yrkesdeltakelse og atlønnsforskjellene i Norge er relativt små.

Endringer i økonomisk ulikhet, særlig antalleti lavinntektsgruppen, har stor samfunnsmessigbetydning utover effekter som skaper inntekts-overføringer fra eller til den eksisterende befolk-ningen. Spørsmål knyttet til de økende inn-tektsulikhetene i de aller fleste OECD-landene desiste 30–35 årene har fått økt oppmerksomhet,særlig de siste årene.23 For det første har myndig-heter og samfunnsmedlemmer oppfatninger omhva som bør være en nedre grense for materielllevestandard. Spørsmålet om lav inntekt har der-for en samfunnsmessig dimensjon utover det somangår den enkelte. For det andre leder store inn-

tektsforskjeller erfaringsmessig til spenninger ognoen ganger sosial uro. For det tredje kan storeinntektsforskjeller gi enkeltpersoner makt og inn-flytelse som strider mot demokratiske idealer. Re-lativt høy grad av inntektsutjevning har vært etmål med bred politisk oppslutning i etterkrigsti-den i Norge og andre nordiske land, og det er etnøkkelelement i den såkalte «norske (nordiske)modellen». Dette gjelder ikke bare mulighetslik-het, men også resultatlikhet.

Høy innvandring av personer med relativt lavkompetanse gjør det isolert sett vanskeligere å någitte mål for inntektsutjevning. Selv med en sjene-røs velferdsstat som den norske vil mange avdisse havne i gruppen med varig lavinntekt. Desom ikke får en stabil tilknytning til arbeidsmarke-det, vil havne nederst på inntektsskalaen. For dealler fleste er lønnet arbeid den eneste veien ut avlavinntektsgruppen. De som kommer i lønnet ar-beid, vil kunne unnslippe lavinntektsgruppen,men vil likevel i hovedsak få en inntekt som er for-holdsvis lav. Innvandring kan derfor forventes å gien direkte økning i ulikheten i Norge, som vil

Figur 8.2 Ulikhet i disponibel inntekt (etter overføringer og skatt) målt med Gini i 19851 og 2013 eller siste tilgjengelige år1 For en del land er Gini-koeffisienten fra et nærliggende år til 1985. For enkelte land er verdien fra et noe senere tidspunkt:

Tsjekkia (1992), Ungarn (1991) og Australia (1995).Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD Income Distribution Database og OECD (2015). In It Together? Why Less Ineqaility Benefits All.OECD Publishing

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Tsjek

kia

Danm

ark

Norge

Finlan

d

Belgia

Sverig

e

Neder

land

Ungar

n

Tysk

land

Luxe

mbo

urg

Frank

rike

Canad

a

OECD 22

Austra

lia

Italia

New Z

ealan

d

Japa

n

Hellas

Storb

ritan

nia

Israe

l

USA

Tyrk

ia

Mex

ico

1985 2013

23 Se f.eks.: Piketty, T. (2014). Capital in the twenty-first cen-tury, The Belknap Press; Stiglitz, J. E. (2012). The price ofinequality: How today's divided society endangers our future.WW Norton & Company og Atkinson, A. B. (2015). Inequa-lity. Harvard University Press.


kunne komme i strid med det politiske målet om åbevare et samfunn med små forskjeller. Det gjel-der selv om innvandrerne selv opplever store øko-nomiske gevinster av å komme til Norge.

Et viktig forhold i denne sammenheng er ogsåden inntektsulikheten som vil komme mellom al-derspensjonister. Forutsetningene bak beregnin-gene i kapittel 8.6 innebærer at innvandrerne fralavinntektsland i langt større grad enn andregrupper vil ha forholdsvis lav opptjening av rettig-heter og dermed være blant dem som får lavest al-derspensjon.

I tillegg til den direkte effekten på ulikhet vedat mange innvandrere havner nederst på inntekts-skalaen, kan innvandring ha en indirekte effekt påulikheten ved å øke ulikheten blant den eksis-terende befolkningen. Det er fordi økt konkur-ranse i lavlønnsyrker gir generelle gevinster tilhele befolkningen gjennom lavere priser på tje-nester, men konsentrerte kostnader for dem somblir utsatt for økt konkurranse. Dette vil særliggjelde for arbeidsinnvandring. Flyktninger har la-vere yrkesdeltakelse og er mindre konsentrertom enkeltbransjer (se kap. 5.5.1). De har dessu-ten tilgang til inntektssikringsordninger som gjørat svært lave lønninger vil være mindre attraktiveenn for arbeidsinnvandrere, som ikke uten viderehar tilgang til sosialhjelp i Norge. Som beskrevetover vil enkelte av dem som utsettes for økt kon-kurranse, på sikt tilpasse seg og få økt inntekt,men de som ikke klarer å tilpasse seg risikerer åfå varig lavere lønn og svakere tilknytning til ar-beidslivet. En økning i denne gruppen vil bidra tiløkt ulikhet.

Innvandrere fra lavinntektsland er overrepre-sentert blant arbeidsledige. Høy og varig arbeids-ledighet er en hovedkilde til lav inntekt. I tredjekvartal 2016 var summen av den registrerte ledig-hetsraten og andelen på arbeidsmarkedstiltak7,5 pst. for innvandrere mot 2,3 pst. for den øvrigebefolkningen (se også kap. 5.2.2).

Uføretrygdede har i gjennomsnitt lav inntekt.Studier av forløpet for flyktningers yrkesaktivitetviser at prosessen som starter med tidlig avgangog ender i uføretrygd, begynner etter bare sju årsbotid for flyktninger.24 For andre innvandrergrup-per begynner denne overgangen etter ti–elleveårs botid.25 Også dette er langt tidligere enn dentilsvarende overgangen for norskfødte. Denne

overgangsprosessen går via arbeidsledighet, sy-kepenger og ulike kvalifiseringsprogrammer.Men uføretrygd er det eneste alternativet til ar-beid som gir varig inntektssikring før alderspen-sjonering. En annen studie ser på tidsutviklingenfor selvforsørgelsesgraden blant innvandrernesom ankom i 2000.26 Utviklingen for kun detteinnvandrerkullet gir ikke mulighet til å skille mel-lom botidseffekter og effekter av andre forhold,spesielt finanskrisen. Funnene er imidlertid i ho-vedsak konsistente med sysselsettingsforløpenefor de ulike innvandrerkohortene som følges iBratsberg mfl.27

Hovedårsaken til høy ledighet blant innvan-drerne er at arbeidsgivere i Norge vurderer deresproduktivitet som lavere enn lønnskostnaden. Detkan være på grunn av faktisk lavere produktivitet,men også fordi innvandrere ikke har utdanning ogerfaring som signaliserer til arbeidsgivere at dehar tilstrekkelig produktivitet. Ledighet blant inn-vandrere kan også ha sammenheng med etniskdiskriminering (se kap. 7.5).

Utdanning og kvalifisering er de viktigste tilta-kene for å styrke mulighetene til svake innvan-drergrupper i arbeidsmarkedet. Introduksjons-programmet for flyktninger er det tiltaket norskemyndigheter har utviklet for å møte behovene tilflyktninger som trenger grunnleggende kvalifise-ring (se kap. 4.4.). Forskning på innvandrernesbarn tyder på at det norske utdanningssystemeter godt egnet til å integrere barn og ungdom, menfor godt voksne innvandrere er effekten av mer ut-danning mer usikker. Tiltak for å bedre integrerin-gen diskuteres i kapittel 10.

Blant annet som følge av det høye norske lønn-skostnadsnivået er det neppe realistisk å få syssel-settingen blant voksne innvandrere med lav pro-duktivitet opp mot det samme nivået nivå som denøvrige befolkningen. I kapittel 4.7 gir utvalget ensamfunnsøkonomisk analyse av satsing på utdan-ning og kvalifisering av innvandrere og etterkom-mere.

Den norske velferdsstaten finansierer gjen-nom skatteinntekter et stort omfang av offentligetjenester og stønader som bidrar til høy levestan-dard og livskvalitet for landets innbyggere. Dettesystemet forutsetter høy arbeidsinnsats fra en stor

24 Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2016). Flyktningerpå det norske arbeidsmarkedet. Søkelys på arbeidslivet,33(3), 185-207.

25 Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeidsinn-vandring – varig gevinst? Søkelys på arbeidslivet, 31 (4), 275-293.

26 Kornstad, T., Skjerpen, T. & Telle, K. (2016). Selvforsørgingetter botid blant ikke-nordiske innvandrere. Økonomiskeanalyser 4/2016. Statistisk sentralbyrå.

27 Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeidsinn-vandring – varig gevinst? Søkelys på arbeidslivet, 31 (4), 275-293; Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2016). Flyktnin-ger på det norske arbeidsmarkedet. Søkelys på arbeidslivet,33 (3), 185-207.


andel av yrkesbefolkningen, herunder innvan-drere. Selv for personer som selv kan velge sin ar-beidstid (deltidsbrøk og ferie) ved en avveiningmellom godene fritid og materielt forbruk, vil detvære en stor gevinst for samfunnet dersom dissejobber mer enn det de selv velger. Dette skyldesskatt på arbeid i form av direkte inntektsskatt pålønn og arbeidsgiveravgift og indirekte skatter ogavgifter på de varer og tjenester som lønnsinntek-ten brukes på. I Norge innebærer den samlede ef-fekten av disse skattene at en arbeidstime skaperen inntekt for samfunnet som er rundt det dob-belte av det den enkelte sitter igjen med av kjøpe-kraft. For dem som av ulike grunner arbeider min-dre enn de selv ønsker, er fritiden mindre verdtenn for dem som kan jobbe så mye de selv vil. Detbetyr at den samfunnsøkonomiske lønnsomhetenav økt arbeidsinnsats er enda større for ufrivilligarbeidsledige enn for yrkesaktive, fordi den øktearbeidsinnsatsen ikke går på bekostning av øn-sket om fritid.

8.6 Konsekvenser for offentlige finanser av høy innvandring

8.6.1 Innledning

I NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Den norskemodellens framtid var mandatet å vurdere hvordanmigrasjon påvirker våre velferdsordninger. Dengang ble det lagt særlig vekt på arbeidsinnvand-ring, og det ble satt ut et utredningsoppdrag tilSSB, som utviklet en økonomisk modell for å stu-dere langsiktige virkninger av migrasjon på norskøkonomi, med vekt på offentlige finanser.28 Be-regningene viste at konsekvensene av innvand-ring for samlet verdiskaping og offentlige finanserførst og fremst avhenger av i hvilken grad innvan-drerne blir sysselsatt, og at potensialet for å økesysselsettingen er særlig stort blant innvandrerefra utviklingsland.

I forbindelse med dette utvalgets arbeid harSSB oppdatert og videreutviklet beregningene oganalysene fra 2011. Beregningene er også utvidetmed sikte på å illustrere konsekvensene av flykt-ninginnvandring og å vurdere de økonomiskekonsekvensene av innvandring opp mot de utfor-dringene aldringen av befolkningen gir for finansi-eringen av offentlige velferdsordninger fram mot2060. Det vises til egne rapporter for utfyllendedokumentasjon av metode og resultater.29 Bereg-

ningene har et langsiktig perspektiv. Det inne-bærer at de ser bort fra kortsiktige aktivitetseffek-ter beskrevet i kapittel 8.3.

Det bør understrekes at de langsiktige fram-skrivingene ikke skal tolkes som spådommer omden mest sannsynlige utviklingen. Det er gjort for-utsetninger om utviklingen i størrelser som er me-get usikre, og som man har begrenset eller ingenkontroll på. Dette gjelder blant annet befolknings-utvikling, produktivitetsvekst, rente, oljepris og an-dre verdensmarkedspriser. Størrelser som i hoved-sak er bestemt direkte eller indirekte av politiskebeslutninger, er videreført på «dagens nivå». Dettegjelder blant annet skattesystem, trygderegler,bruken av skattefinansierte kontantytelser og tje-nester. Framskrivingene er altså betinget av atdagens politikk, herunder velferdsordningene, vi-dereføres slik de er utformet i dag. Det vil selvsagtskje endringer i politikken på mange områder, nett-opp for å møte utfordringer vi i dag kan se kontu-rene av. Poenget med framskrivingene er nettopp åsynliggjøre behovet for endringer i politikken.

Det økonomiske forholdet mellom den enkelteog det offentlige tar i beregningene utgangspunkti inntektsstatistikken fra SSB for 2013 (se vedlegg3). Befolkningen deles inn i et relativt stort antallgrupper etter kjennetegnene alder, kjønn, land-bakgrunn, botid og hovedinntektskilde. Et eksempelpå en gruppering er 50 år gamle menn, innvandretfra land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3) for merenn 10 år siden, som har inntekt fra arbeid somhovedinntekt. For hver gruppe brukes tall fra inn-tektsstatistikken, der de sentrale elementene erarbeidsinntekt og bruk av skattefinansierte kon-tantytelser og tjenester. En avgjørende forutset-ning i beregningene er at aldersforskjellene for envariabel slik dette framkommer i 2013, også fortel-ler hvordan disse beløpene utvikler seg over livs-løpet. Et eksempel: Man observerer arbeidsinn-tekten i 2013 for menn fra landgruppe 3 som erhenholdsvis 30 og 31 år gamle. Da antas det at demennene som er 31 år i 2014, har den samme ar-beidsinntekten som 31-åringene hadde i 2013, førdet korrigeres for generell lønnsvekst.

Denne metoden gir et dekkende bilde av dyna-mikken over et gjennomsnittlig livsløp når kohor-tene er like, det vil si at viktige kjennetegn og rele-vant atferd i gruppene ikke endres mye over tid.

28 Holmøy, E. & Strøm, B. (2012). Makroøkonomi og offentligefinanser i ulike scenarioer for innvandring. Rapporter 15/2012, Statistisk sentralbyrå.

29 Holmøy, E., Romay, C. P, Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntekterog utgifter på lang sikt. Kommer i serien Rapporter fra Sta-tistisk sentralbyrå, og Holmøy, E. & Strøm, B. (2017b). Denlangsiktige betydningen for norsk realøkonomi og offentligefinanser og av fortsatt innvandring. Kommer i serien Rap-porter fra Statistisk sentralbyrå.


Denne forutsetningen vil i praksis aldri være opp-fylt. Aldersprofilene kan gi likevel en tilstrekkeliggod beskrivelse av livsløp, fordi usikkerheten –som alltid er forbundet med framskrivinger – ikkegjør framskrivingene opplagt optimistiske ellerpessimistiske. Det kan f.eks. tenkes at nye ellerframtidige innvandrere fra såkalte lavinntektslandhar bedre forutsetninger for å lykkes i det norskearbeidsmarkedet framover enn det historien harvist. Mange av dem er bedre utdannet, og integre-ringspolitikken har i økende grad lagt vekt på kva-lifisering og tilrettelegging for deltakelse i ar-beidslivet. Det motsatte kan imidlertid også væretilfellet, f.eks. hvis det blir vanskeligere enn tidli-gere for innvandrere med forholdsvis lav kompe-tanse å få innpass i framtidens arbeidsmarked. Se-nere i dette kapitlet undersøkes det hvordan ulikeforløp for integrering av flyktninger kan påvirkebidragene til offentlige inntekter og utgifter.

Dette kapitlet beskriver noen hovedresultaterfra SSBs beregninger. Alt i alt tegner analysen til-nærmet det samme bildet som i 2011 – konse-kvensene for norsk økonomi og offentlige fi-nanser av økt innvandring avhenger først ogfremst av hvor godt en lykkes med å få innvan-drere i arbeid. Det er en utfordring at en stor an-del flyktninger har svak tilknytning til arbeidsmar-kedet og er avhengige av støtte fra det offentligetil livsoppholdet.

Den demografiske utviklingen vil ha konse-kvenser for økonomien og statsfinansene særliggjennom endringer i alderssammensetning ogendringer i befolkningsandelene for forskjelligeinnvandrergrupper. Yrkesinntekt, mottak av of-fentlige overføringer og bruk av skattefinansiertetjenester varierer både med alder og mellom for-skjellige befolkningsgrupper. Kapittel 8.6.2 be-skriver befolkningsutviklingen under ulike anta-kelser om framtidig innvandring. Kapittel 8.6.3 vi-ser at aldringen av befolkningen er hovedutfor-dringen for offentlige finanser, og at omfanget avdenne hovedutfordringen vil avhenge av hva somforutsettes om innvandring. Kapittel 8.6.4 belysernærmere hvordan den økonomiske atferden his-torisk har variert mellom ulike grupper i befolk-ningen, og hvilke konsekvenser et slikt mønsterkan få framover.

8.6.2 Befolkningsutviklingen

Når modellen som brukes i beregningene delerbefolkningen inn i forskjellige grupper landbak-grunn (se nærmere omtale av de ulike landgrup-pene i kap. 2.4), er det for å fange opp viktige for-skjeller mellom gruppene med hensyn til gjen-

nomsnittspersonenes bidrag til offentlige inntek-ter og bruk av skattefinansiert velferd (se vedlegg3). Beregningene bygger på hovedalternativet iSSBs befolkningsframskrivinger fra 2016. Herøker Norges samlede folketallet fra 5,3 mill. i 2016til 7,3 mill. i 2060, og videre til nær 8,5 mill. i 2100(se figur 8.3). Den samlede årlige innvandringenligger mellom 60 000 og 70 000 personer i detmeste av dette århundret. Det er særlig innvand-ringen fra landgruppe 3 som øker, fra 0,39 mill.ved inngangen til 2016 til 1,6 mill. i 2100. Innvand-ringen fra landgruppene 1 og 2 endres forholdsvislite. Den norskfødte befolkningen vokser fra 4,45mill. i 2016 til 5,4 mill. i 2100. En betydelig del avveksten i den norskfødte befolkningen består avbarn som har utenlandsfødt far eller mor.

Etter en nedgang siden 1990 ligger det an til atandelen eldre dobles fram mot slutten av århun-dret (se figur 8.4). Mens det i dag er godt over fireyrkesaktive per person over 67 år, vil det i 2100kun være om lag to yrkesaktive per person over67 år. Forholdstallet mellom antall eldre og antallpersoner i yrkesaktiv alder omtales gjerne somdemografisk forsørgerbyrde. Økningen i forsør-gerbyrden bærer bud om utfordringer for offent-lige finanser (se kap. 8.6.3).

Figur 8.3 Norges befolkning i hovedalternativet 2016–2100 etter landbakgrunn. Millioner per-soner. Antall i 2100 er angitt


8,48

5,43

0,45

1,64 0,95

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

2013 2025 2045 2065 2085 2100

Samlet folkemengde

Norskfødte med ingen eller én innvandrerforelder

Innvandrere fra landgruppe 1 og 2

Innvandrere fra landgruppe 3

Norskfødte med to innvandrerforeldre


8.6.3 Konsekvensene for offentlige finanser av aldring og innvandring

Velferdsstaten innebærer en betydelig omforde-ling over livsløpet. Barn, ungdom og eldre ernetto mottakere av offentlig finansierte tjenesterog overføringer. Befolkningen i yrkesaktiv alderstår for størsteparten av innbetalingene av skattog er netto bidragsytere. Dette mønsteret betyr atoffentlige finanser i vesentlig grad påvirkes avendringer i sammensetningen av befolkningen.En økning i andelen eldre i befolkningen vil iso-lert sett trekke opp utgifter til helse- og omsorgs-tjenester og pensjoner og svekke sysselsettingenog dermed grunnlaget for skatteinntekter.

Med utgangspunkt i hovedalternativet i SSBsbefolkningsframskrivinger fra 2016, viser Holmøymfl. (2017b) hvordan offentlige utgifter ligger antil å øke raskere enn offentlige inntekter fram-over.30 En slik utvikling i offentlige utgifter og inn-tekter vil gi et økende finansieringsbehov, som til-svarer den skattebyrden som over tid er nødven-

dig for å balansere offentlige budsjetter gitt hand-lingsregelen for bruk av oljepenger. Det økende fi-nansieringsbehovet skyldes både at det blir flereeldre i forhold til yrkesaktive, og at finansierings-bidraget fra Statens pensjonsfond til offentligebudsjetter etter hvert avtar sett i forhold til en vok-sende økonomi. Finansieringsbehovet øker til4 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060. I 2015tilsvarte 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge 104mrd. kroner.

Analysene viser hvordan endrede forutsetnin-ger for innvandring vil påvirke økonomien ogstatsfinansene. Størrelsen på norsk økonomi vilnaturlig nok avhenge av folketallet. En endring ifolketallet vil innebære en endring i sammenset-ningen av arbeidstilbydere og konsumenter, skat-tebetalere og mottakere av offentlig velferd. For åisolere de effektene migrasjon har på offentlige fi-nanser, studeres et alternativ der det verken skjerinn- eller utvandring fra og med 2016. I dette hypo-tetiske alternativet vil befolkningen telle 5,2 mill. i2060, om lag 2 mill. færre enn i hovedalternativet.Det udekkede finansieringsbehovet blir i 20601,6 pst. av fastlands-BNP, sammenliknet med 4 pst.i hovedalternativet. Hovedårsaken til denne styr-kingen av offentlige finanser er at avkastningen avoljeformuen deles på færre.

SSBs alternativ med høy innvandring gir enbefolkning på 8,2 mill. i 2060, som er 1 mill. merenn i hovedalternativet. Innvandring fra land-gruppe 3 bidrar klart mest til befolkningsveksten.Høyere innvandring betyr at oljeformuen må de-les på flere personer. Høy innvandring fra land-gruppe 3 øker befolkningsandelen i yrkesaktiv al-der. Denne effekten motvirker i stor grad effektenav lavere aldersspesifikk sysselsettingsgrad. Detudekkede finansieringsbehovet for offentlige ut-gifter i alternativet med høy innvandring anslås til5,1 pst. av fastlands-BNP. Sett i forhold til de storeutslagene endrede forutsetninger om innvandringhar for befolkningsantallet, framstår utslagene påfinansieringsbehovet for offentlige finanser somforholdsvis beskjedne.

8.6.4 Nærmere om innvandringens konsekvenser for offentlige finanser

Dette kapitlet ser mer detaljert på hvordan iso-lerte endringer i innvandringen fra ulike land-grupper kan påvirke offentlige finanser, gitt deforutsetningene som beskrives i kapittel 8.6.1.Mens de makroøkonomiske framskrivingene i ka-pittel 8.6.3 ivaretar virkningene av etterkommere,vil et såkalt livsløpsperspektiv belyse hvordan éninnvandrer, under gitte forutsetninger om inntekt,

30 Beregningene hviler på en rekke forutsetninger, herunderat det tas utgangspunkt i dagens standard og dekningsgra-der. Denne forutsetningen betyr at beregningene belyserhva dagens velferdsordninger vil koste når befolkningenutvikler seg som i hovedalternativet til SSBs befolknings-framskrivinger. Det tas ikke hensyn til en fortsatt videreut-vikling av de offentlige velferdsordningene, slik vi har settså langt.

Figur 8.4 Forholdet mellom antall personer som er 67 år og eldre, og antall mellom 20 og 66 år. Framskrivinger basert på SSBs hovedalternativ. Prosent


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100


yrkesdeltakelse og bruk av statsfinansierte tjenes-ter, bidrar til offentlige inntekter og utgifter i løpetav sitt liv i Norge. Det legges til grunn at innvan-drerne kommer i 2016, og resultatene presenteressom nåverdien av bidragene til offentlige nettout-gifter. Beregningene er gjort ved hjelp av sammemodell som ble brukt i makroberegningene.

Livsløpsberegningene rendyrker hvordan«innvandreratferd» påvirker offentlige finanser iforhold til norskfødtes atferd. Dette har særlig re-levans når man studerer flyktninger og andregrupper som har problemer med å bli integrert iarbeidsmarkedet etter ankomsten. Integreringsfa-sen har svært stor innvirkning på hvor mye eninnvandrer senere bidrar til skatteinntektene ogbruker av skattefinansiert offentlig velferd. Bereg-ningene gir grunnlag for å se på effekter av for-skjellige forutsetninger om integrering av flykt-ninger (omtale til slutt i dette kapitlet). Livsløpsbe-regninger skiller seg fra såkalte slektsberegnin-ger, som var grunnlaget for analysene i NOU2011: 7. Disse beregningene er omtalt i boks 8.2.

Det gjøres sammenlikninger mellom et individfra den norskfødte befolkningen og et individ fralandgruppe 3 som innvandrer til Norge som 25-åring. Landgruppe 3 vil være sammensatt av flykt-ninger, arbeidsinnvandrere og innvandrere somhar familiegjenforening som innvandringsgrunn.Det ses i første omgang bort fra spesifikke flykt-ningkostnader knyttet til asylmottak og introduk-sjonsordningen, men landgruppe 3-innvandrernesgjennomsnittlige mottak av introduksjonsstønader inkludert. Det ses også bort fra gjenutvandringog at innvandreren «tiltrekker seg» sekundærinn-vandring gjennom familieinnvandring.

Det kan være lettere å tolke årlige beløp ennsummer over et helt livsløp, noe som kan oppnåsved å dividere nåverdiene for hele livet på antallforventede leveår for nyfødte. Ifølge SSBs hoved-alternativ er disse 93 år for kvinner og 91 år formenn. Siden innvandrerne forutsettes å kommenår de er 25 år, kan det være hensiktsmessig å di-

videre nåverdien på antall forventede gjenvæ-rende leveår etter 25 år, som er 66 og 64 år forhenholdsvis kvinner og menn.

Beregningene viser at nettobidraget til det of-fentlige som kan knyttes til en norskfødt mann frahan er 25 år og ut livet i gjennomsnitt utgjør omlag 54 000 kr per år (tabell 8.1). Tilsvarende tallfor en mann fra landgruppe 3 er minus 94 000 kr.Forskjellen kan bl.a. ses i sammenheng med atman i hovedsak utelater investeringen i utdanningfra regnestykket for den norskfødte ved å startepå 25 år, mens avkastningen i form av høyere sys-selsetting og lønn enn innvandreren tas med. Forpersonen fra landgruppe 3 kan det på den annenside påløpe store kostnader knyttet til kompetan-seheving og arbeidsmarkedstiltak i årene etter athan ankommer som 25-åring. Hvis beregningenefor den norskfødte i stedet hadde startet ved 0 år,slik at de også fikk med seg barne- og ungdoms-årene, ville det gjennomsnittlige nettobidraget tildet offentlige vært minus 23 000 kr per år.

Bidraget til offentlige finanser fra en norskfødtkvinne fra hun er 25 år og ut livet utgjør i gjen-nomsnitt om lag minus 99 000 kr per år, se tabell8.2. For en kvinne fra landgruppe 3 er det tilsva-rende tallet minus 170 000 kr per år. Forskjellenmellom kvinner og menn må ses i lys av at kvinnerføder barn og lever lenger (flere år med negativenettooverføringer), og at de fleste barnerelatertestønader, herunder dekning av lønn i fødselsrela-tert permisjon, utbetales til kvinner. I tillegg harkvinner i gjennomsnitt lavere lønn i arbeidslivetog lavere yrkesaktivitet enn menn, også når detkorrigeres for barnefødsler. Regnet fra fødselenvil bidraget til offentlige finanser fra en norskfødtkvinne i gjennomsnitt utgjøre om lag minus136 000 kr per år.

Landgruppeinndelingen til SSB gir ikkegrunnlag for å studere konsekvenser for offent-lige finanser av flere flyktninger spesielt. Flyktnin-ger vil typisk tilhøre landgruppe 3, men de er ikkeskilt ut. I beregningene er det konstruert ulike ty-

1 Beløpene i ulike år er neddiskontert til 2013-kroner med rente lik 3 prosentvekst. Summen av beløpene er dividert på gjenstå-ende leveår.

Kilde: Holmøy, E. mfl. (2017a)

Tabell 8.1 Bidrag til offentlige finanser over menns livsløp fra ankomst i 2016 som 25-åring (og fra fødsel for norskfødte). 1000 2013-kroner per mann per år.1

Norskfødte Landgruppe 3

Inntekt Utgift Nettoutgift Inntekt Utgift Nettoutgift

Per gjenstående leveår fra fødsel 208 231 23

Per gjenstående leveår fra 25 år 298 244 -54 149 243 94


pologier, det vil si tenkte økonomiske livsløp forflyktningen under ulike forutsetninger om inte-grering i arbeidsmarkedet.31 Her vises effekteneav ulike typer mannlige flyktninger som er 25 årved ankomst og som ikke utvandrer. Det ses bortfra effekter som knytter seg til innvandrerensbarn, barnebarn osv. Forløpene er (tilnærmet)identiske de første tre årene i Norge: 365 dager til-bringes i asylmottak før opphold og bosetting. Defølger så introduksjonsprogrammet i de to føl-

gende årene. Deretter beregnes bidragene til of-fentlige inntekter og utgifter av fire forløp:1. Maksimal økonomisk integrering: Den økono-

miske atferden er den samme som for en inn-vandrer fra landgruppe 2. Dette betraktes somdet maksimale man kan regne med for en for-holdsvis bred gruppe av flyktninger fra lavinn-tektsland.

2. Minimal økonomisk integrering: Flyktningenekommer ikke i jobb som gir nevneverdig inn-tekt. De forsørges i stedet av offentlige overfø-ringer, som ganske raskt blir uføretrygd lik2,48 G fram til alderspensjon som blir lik ga-rantipensjonen.

31 Holmøy, E., Romay, C. P, Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntekterog utgifter på lang sikt. Kommer i serien Rapporter fra Sta-tistisk sentralbyrå.

1 Beløpene i ulike år er neddiskontert til 2013-kroner med rente lik 3 prosentvekst. Summen av beløpene er dividert på gjenstå-ende leveår.


Tabell 8.2 Bidrag til offentlige finanser over kvinners livsløp fra ankomst i 2016 som 25-åring (og fra fødsel for norskfødte). 1000 2013-kroner per kvinne per år.1

Norskfødte Landgruppe 3

Inntekt Utgift Nettoutgift Inntekt Utgift Nettoutgift

Per gjenstående leveår fra fødsel 113 249 136

Per gjenstående leveår fra 25 år 165 264 99 80 256 170

Figur 8.5 Bidrag til offentlige netto utgifter per ny mannlig flyktning som ankommer som 25-åring i 2016. 1 000 2013-kroner.


-400

-200

0

200

400

600

800

2016 2026 2036 2046 2056 2066 2076 2086 2096 2106

Snitt landgruppe 2 Snitt landgruppe 3

Maksimal integrering Minimal integrering

Vellykket, men ufullkommen integrering Videreføring av hittil vanlig integrering


3. Vellykket, men ufullkommen økonomisk integre-ring: Yrkesinntekten per person øker til etuveid gjennomsnitt av gjennomsnittene for inn-vandrere fra landgruppe 2 og 3. Det sammegjelder forløpet for samlede offentlige overfø-ringer.

4. Videreføring av forløpet som har vært vanlig hit-til: 32 Dette innebærer blant annet at sysselset-tingsandelen øker fra 0 til 65 pst. i løpet av sjuår, for deretter å avta, slik de typiske forløpenefor mannlige flyktninger har gjort. Yrkesinn-tekten per sysselsatt antas lik gjennomsnittetav yrkesinntekten for dem i landgruppe 2 og 3som har yrkesinntekt som hovedinntekt. Ande-len som mottar helserelaterte ytelser øker med2 prosentenheter hvert år etter bosetting.

Figur 8.5 viser hvordan offentlige nettoutgifter ut-vikler seg i de fire alternativene. For sammen-

likningens skyld viser figuren også tilsvarendelivsløpsberegninger for gjennomsnittet av mann-lige innvandrere fra landgruppe 2 og 3 som er 25år ved ankomst. Nesten hele forskjellen i yrkesak-tiv alder kommer fra bidraget til skatteinntekter.Etter alderspensjonering er forskjellene ganskesmå, og utgiftene til helse og omsorg er da desamme. Alderspensjonssystemet sørger fortsattfor betydelig utjevning, og aldersspesifikk døde-lighet er lik for alle grupper. I 2031, når flyktnin-gene er 40 år gamle, gir de maksimalt integrerteet nettobidrag på 240 000 2013-kroner til offentligefinanser, mens de ikke-integrerte bidrar med mi-nus 258 000 2013-kroner, altså en forskjell i detteene året på nesten en halv million kroner, målt idagens kroneverdi.

Boks 8.2 Hvor mye betyr det for offentlige finanser at innvandrere har etterkommere?

Slektsberegningene skiller seg fra livsløpsbe-regningene på tre måter. For det første inklude-rer de ikke bare bidragene til offentlige inntek-ter og utgifter fra innvandrerne selv, men ogsåbidragene fra de norskfødte etterkommerne.Det forutsettes at etterkommerne har sammeøkonomiske atferd som andre norskfødte. Fordet andre studerer de ikke en bestemt innvan-drertypologi, men en gruppe på 10 000 innvan-drere som ankommer i 2016. Gruppen er fordeltpå kjønn og alder i tråd med observasjoner forde siste årene. Virkningene sammenliknes med10 000 flere norskfødte uten innvandrerbak-grunn i 2016. Virkningene divideres på 10 000for å få gjennomsnittsvirkninger per ekstra inn-bygger. For det tredje tas det hensyn til gjenut-vandring.

De økonomiske virkningene av en gitt øk-ning i innbyggertallet i 2016 avhenger av hvorde ekstra innbyggerne kommer fra, både fordiindividene i de fire landgruppene har ulik alderfor gitt kjønn, og fordi det befolkningstilskuddetsom over tid genereres av den ekstra innvand-ringen, utvikler seg ulikt. Befolkningstilskuddetreduseres forholdsvis raskt når innvandrernekommer fra landgruppe 1 og 2, i første rekke pågrunn av gjenutvandring. Tilskuddet holder seghøyere ved innvandring fra landgruppe 3 somfølge av lavere gjenutvandring og flere ekstra

fødsler. Befolkningstilskuddet blir klart størstved flere norske fødsler, fordi lav utvandring idenne gruppen betyr langt flere kvinner i frukt-bar alder 20–40 år senere.

For alle innvandrergruppene er det betyde-lige «startutgifter» knyttet til økte offentligeoverføringer og til at de nye innbyggerne får til-gang til offentlige tjenester. Forholdsvis høy sys-selsetting blant innvandrerne fra landgruppe 1og 2 fører imidlertid til at de raskt bidrar til åøke offentlige nettoinntekter. Bidraget avtarover tid. I de første tiårene skyldes det gjenut-vandring. Bidraget blir negativt når de gjenvæ-rende i disse gruppene gradvis pensjoneres,samtidig som utgiftene til alderspensjon, helse-tjenester og eldreomsorg ikke dekkes av skatte-inntektene fra de ekstra etterkommerne. Tilsammenlikning gir innvandring fra landgruppe3 lavere sysselsetting og skatteinntekter, høyereoffentlige overføringer og høyere startkostna-der fordi gruppen inneholder flere barn.

På lang sikt er det etterkommerne som do-minerer virkningene, og disse antas som sagt åha samme atferd som majoritetsbefolkningen.De relativt små forskjellene mellom innvandrer-gruppene etter 2080 i figur 8.6 skyldes derfor ihovedsak ulik aldersfordeling blant de ekstra et-terkommerne.


8.7 Oppsummering

Analysen i dette kapitlet har forsøkt å belyse hvor-dan fordeler og ulemper ved innvandring kan ten-kes å fordele seg på den eksisterende befolknin-gen og på de nye innvandrerne. Det legges vektpå effekter av innvandring for levestandarden, ut-trykt ved realinntekt etter skatt.

De som trolig har klarest fordel av innvand-ringen, er innvandrerne selv. Flytting til Norge vil

for mange bedre levestandarden mye og raskt.Det gjelder for både arbeidsinnvandrere og flykt-ninger, selv om flyktninger per definisjon kommerfor å få beskyttelse.

For den eksisterende befolkningen er virknin-gene av innvandring mer sammensatte. Innvand-ringen påvirker realinntekten først og fremst gjen-nom tre kanaler: priser på det man kjøper for inn-tekten, timelønn før skatt og sannsynligheten for åfå arbeid, og skattebyrden.– Innvandring gir økt konkurranse i deler av ar-

beidsmarkedet og i mange tjenestemarkeder,og dermed lavere prisvekst til fordel for alle for-brukere.

32 Se Bratsberg, B., Raaum, O., & Røed, K. (2014). Arbeids-innvandring-Varig gevinst?. Søkelys på arbeidslivet, 31 (4),275-293.

Boks 8.2 forts.

Norskfødte genererer i gjennomsnitt langt høy-ere skatteinntekter enn innvandrere i de åreneflertallet av både 2016-kullet og deres barn er iarbeid. På den andre siden blir også pensjonsut-betalingene høyere. Det samme gjelder barnere-laterte utgifter, siden de fleste i innvandrergrup-pene ankommer som voksne. Syklene i kurveneskyldes at flere generasjoner lever side om sidemed varierende andeler av yrkesaktive. Det gjørårlige gjennomsnitt av beregningene svært føl-somme for valg av periodelengde. Når beregnin-

gene føres fram til 2150, genererer en norskfødthøyere netto utgifter enn en ekstra innvandrerfra landgruppe 3, dels som følge av en større an-del barnerelaterte utgifter i gjennomsnittstallet,dels fordi det genereres flere individer som allepåfører det offentlige en nettoutgift gjennomlivsløpet. En ekstra innvandrer fra landgruppe 3genererer større offentlige nettoutgifter enn eninnvandrer fra de øvrige landgruppene, gitt for-utsetningene om blant annet videreføring av ob-servert atferd.

Figur 8.6 Virkninger på offentlige netto utgifter per ny innbygger i 2016. 1000 2013-kroner.


Kilde: Se fyldig omtale av slektsberegninger i Holmøy, E., C. P. Romay, I. Sagelvmo og B. Strøm (2017a). Bidrag fra innvandrereog norskfødte til offentlige inntekter og utgifter på lang sikt. Kommer i serien Rapporter fra Statistisk sentralbyrå.

-300

-200

-100

0

100

200

300

400

2016 2026 2036 2046 2056 2066 2076 2086 2096 2106 2116 2126 2136 2146

Norskfødte Landgruppe 1 Landgruppe 2 Landgruppe 3


– Den samlede fordelen av lavere priser blir meruklar og mer ujevnt fordelt når man tar hensyntil at lavere priser skyldes lavere lønnskostna-der. Jo lettere arbeidstakere i den eksisterendebefolkningen på kort sikt kan erstattes av inn-vandrere, desto mer utsatt er de isolert sett fornegativt press på lønn og arbeidsmiljø. På len-gre sikt er det gevinster å hente hvis arbeidsta-kerne som slutter i én type jobb, øker sin kom-petanse og får høyere lønn i den jobben de gårtil.

– Den eksisterende befolkningen kan isolert settoppleve økt skattebyrde eller redusert offentligvelferdstilbud dersom innvandrerne i størregrad enn norskfødte forsørges av det offent-

lige. I tillegg vil innvandring innebære at sta-tens petroleumsformue må deles på flere. Erfa-ringsmessig har flyktninger og andre innvan-drere fra lavinntektsland bidratt klart mer tiloffentlige utgifter enn til offentlige inntekter.Det motsatte kan være tilfellet når det gjelderarbeidsinnvandrere med relevant kompetanse.Innvandring som svekker offentlige finanser,vil forsterke hovedutfordringen som følger aven vesentlig økning i andelen eldre i tiåreneframover. Dette understreker og tydeliggjørviktigheten av å lykkes med å øke sysselsettin-gen hos grupper som så langt har hatt en for-holdsvis svak tilknytning til arbeidsmarkedet.


Kapittel 9

Samhold og tillit

9.1 Innledning


[…] vurdere i hvilken grad fortsatt høy inn-vandring kan komme til å påvirke samhold ogtillit i Norge. Viktige spørsmål er i hvilkenutstrekning og hvordan innvandringen kanføre til større økonomisk, sosial, kulturell ogverdimessig ulikhet, hvilken betydning dettevil kunne ha for samfunnsutviklingen på sikt ogfor forholdet mellom ulike befolkningsgrup-per. Utvalget skal også drøfte hva som kanbidra til å redusere faren for polarisering ogkonflikt og styrke fellesskaps- og trygghetsfø-lelsen i befolkningen.

De nordiske velferdsstatene oppsto og utvikletseg i samfunn der ulikheter mellom innbyggernevar mindre enn i mange andre europeiske land.De religiøse og sosiale forskjellene var begren-sede, og de etniske minoritetene (samer, inuitter)bodde i stor grad i geografisk avgrensede områ-der langt fra maktsentrene. I velferdsforskningenargumenteres det for at denne likheten skapte enfølelse av samhold og tillit som gjorde omfattendeomfordeling mulig.1 På den andre siden er detmye som tyder på at omfordelende og velfunge-rende velferdsordninger også skaper eller bidrartil å opprettholde tillit.2 I så fall oppstår positivespiraler der velferdsordningene både baserer segpå tillit og bidrar til å vedlikeholde tilliten. I lys avdette argumentet oppstår uro og bekymring i ensituasjon der tilstrømmingen av borgere fra andresamfunn er stor: Hva skjer med tillitsbaserte ord-ninger når samfunnet blir mindre homogent? Vilsamfunnsborgerne i et heterogent samfunn be-

holde samme tillit til hverandre, og til de omforde-lende institusjonene? Hvilke kulturelle og økono-miske forskjeller er akseptable i en religiøst og et-nisk heterogen velferdsstat, og hvilke skaper pro-blemer for oppslutning, samhold og tillit? I dettekapitlet drøfter utvalget hva som er særegent medden norske samfunnsmodellen, gjennomgår inte-grerings- og assimileringsbegrepet i lys av denne,og presenterer noen refleksjoner rundt hvordanproblematiske forskjeller kan håndteres. Viderediskuteres problemstillinger knyttet til religion ogreligiøst motivert ekstremisme. I siste del av ka-pitlet presenteres en kunnskapsstatus om hvaforskningen sier om oppslutning om velferdsord-ninger i lys av innvandring.

Utvalget er bedt om å se på velferdsstatlige ut-fordringer som er knyttet til høy innvandring. Detfinnes en rekke andre faktorer som kan undermi-nere grunnlaget for samhold og tillit i et land, uav-hengig av innvandring. Blant de viktigste er troligøkonomisk stagnasjon, med tilhørende arbeidsle-dighet, manglende lønnsvekst og økende økono-misk ulikhet. Innvandring kan samspille med fak-torer som dette og bidra til å forsterke de utfor-dringene som oppstår.

En hovedhypotese i kapitlet er at de mest al-vorlige problemene oppstår når forskjellige ulik-hetsdimensjoner overlapper – når de gruppenesom er mest kulturelt forskjellige fra majoriteten,også er de med minst ressurser og de som stårlengst fra arbeidsmarkedet. Hvis det ikke lykkes åintegrere flere nykommere i produktivt arbeid,kan det på lengre sikt påvirke velferdsstatens legi-timitetsgrunnlag. For innvandrere kan det værevanskelig å utvikle tillit til et nytt samfunn hvis deopplever diskriminering, hvis de oppfatter at insti-tusjonene i landet de har kommet til, behandlerdem vilkårlig og dårlig, og hvis de ikke gis et ri-melig rom for å leve som de ønsker. For majorite-ten kan tilliten undergraves hvis de opplever atinnvandrere i for liten grad bidrar til fellesskapet,og at det oppstår sterke tendenser til segregasjoni enklaver preget av holdninger og praksiser majo-riteten oppfatter som uakseptable.

1 Bergh, A. & Bjørnskov, C. (2011). Historical Trust LevelsPredict the Current Size of the Welfare State. Kyklos.doi:10.1111/j.1467-6435.2010.00492.x.

2 Kumlin, S. & Rothstein, B. (2005). Making and BreakingSocial Capital: The Impact of Welfare-State Institutions.Comparative Political Studies, doi:10.1177/0010414004273203.


9.2 Likhet som ressurs og problem

Ethvert innvandringsland vil ha sitt særpreg.Både den opprinnelige befolkningen og de ulikenykommerne i samfunnet vil ha sin historiske ogkulturelle arv, og denne preger kontakten somoppstår på tvers av kulturelle grupper. I tillegg vilde institusjonelle forholdene i mottakerlandet giføringer for hvordan myndighetene forholder segtil mangfoldet. Kulturen3 som dominerer, repre-senterer handlingsbetingelser for hva det er muligå gjøre innenfor en nasjonal sammenheng. Medandre ord finnes det et nasjonalt politisk, sosialtog kulturelt jordsmonn som er historisk skapt, ogsom danner et felles grunnlag for hva befolknin-gen oppfatter som legitimt. Den nasjonale kultu-ren former også hvordan innbyggerne er i standtil å vise solidaritet med hverandre og med ny-kommere.

«Likhet» er et sentralt stikkord i Norge. «Lik-het» er både en beskrivelse av samfunnsforhol-dene, og et ideal man kan spille på i politiske sam-menhenger. Norge har vært mer etnisk homogentenn mange andre land i Europa og har historiskogså hatt en svak adel og lite framtredendestandsforskjeller sammenliknet med andre land.Siden andre verdenskrig har velferdsstatsutvik-ling på mange måter vært ledd i et overordnet lik-hetsskapende prosjekt, der demokrati, medbor-gerskap og modernisering har vært viktige ingre-dienser. Mellomkrigstidens hovedavtale mellomLandsorganisasjonen og Arbeidsgiverforeningenog arbeiderbevegelsens politiske mål om medbe-stemmelse og økonomisk utjevning var sentraleforutsetninger for denne utviklingen. I modernetid har lik rett til utdanning og omfattende innsatsfor å redusere inntektsforskjeller vært sentralevirkemidler, i tillegg til aktiv politikk for å redu-sere forskjeller basert på kjønn (kjønnslikestil-ling). Idealene og ideologien om det likhetsorien-terte samfunnet har etter hvert også spilt en viktigrolle i norsk politikkutvikling. Likhet er en normog en referanse som setter rammer for hvilke ar-

gumenter som kan benyttes i offentlig debatt. Lik-het, likestilling og likeverd har således blitt vedva-rende premisser for oppslutning og legitimitet inorsk politikk etter at etterkrigstidens velferdsin-stitusjoner kom på plass.

Man skal like fullt være forsiktig med å over-drive likhet og harmoni. Det norske samfunnethar alltid også vært preget av motsetninger ogkonflikt. Norge har aldri vært et helt homogentsamfunn – landet har opplevd innvandring sidenNorge ble en statsdannelse på 900-tallet.4 Dettehar bidratt til at også Norge har hatt et visst et-nisk-kulturelt mangfold opp gjennom tidene, ogdet har også betydd diskriminering og undertryk-king av minoriteter. Både samer, romfolk, tatereog kvener har vært utsatt for til dels hardhendtpolitikk for å gjøre dem til deler av det nasjonalefellesskapet på majoritetens premisser. Likhetsom sosialt faktum og som verdi kan være utfor-drende for personer med bakgrunn fra andre kul-turer – noe som også er en høyst aktuell problem-stilling for innvandrere og deres etterkommere idet moderne Norge. Samtidig kan majoritetsbe-folkningen føle uro over at likhetsidealene forvi-trer når samfunnet blir mer kulturelt heterogent.

Før 1970-tallet var innvandringen til Norge li-ten, og de fleste innvandrerne kom fra våre nabo-land. Da innvandrere begynte å komme fra fjer-nere områder enn tidligere – og fra mer ukjentekulturer – oppsto nye problemstillinger for dennorske velferdspolitikken. Modellen la viktigepremisser for hvordan det var mulig og ønskelig åhåndtere innvandring institusjonelt.5 Innvandreremåtte inkluderes som likeverdige borgere i de in-stitusjonelle strukturene, når det gjaldt arbeidsliv,utdanning og velferd. Moderne rettsstater er for-pliktet gjennom internasjonale avtaler til å likebe-handle lovlig etablerte innvandrere og statsbor-gere med hensyn til de fleste sivile og sosiale ret-tigheter. Norge valgte også etter hvert å gi innvan-drere uten statsborgerskap politiske rettigheter iform av stemmerett og valgbarhet ved lokalvalg. Itillegg ble det utviklet en politikk for å fremme in-tegrasjon – en reell innlemming av nye medlem-mer i samfunnet ut over det rent rettighetsmes-sige. Integrasjonspolitikken dreier seg om tiltakrettet mot lovlig etablerte innvandrere for å støtteopp under innlemmingsprosessen i samfunnet ogfor å styrke deres forutsetninger for å kunne reali-

3 «Kultur» er et uklart og ladet begrep som brukes på for-skjellige måter både i akademisk litteratur og i offentlig dis-kusjon. Blant annet pågår det omfattende diskusjoner om ihvilken grad kulturer endres over tid, i hvilken grad det ermulig å definere nasjonale kulturer, hva som er sentrale ogmindre sentrale sider ved lokale/nasjonale kulturer, omsymmetri og asymmetri (makt og avmakt) i kulturellemøter. Vi kan ikke gå inn i en omfattende drøfting av dette,men slår fast at vi legger mer vekt på normative prinsipper,verdier og institusjoner enn på folkeskikk, lokale praksiser,symboler og myter når vi bruker kulturbegrepet. For enmer omfattende diskusjon, se Orgad, L. (2015). The Cultu-ral Defence of Nations. A Liberal Theory of Majority Rights.Oxford: Oxford University Press.

4 Brochmann, G. & Kjeldstadli, K. (2014). Innvandringen tilNorge: 900–2010. Oslo: Pax.

5 Se NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon; Brochmann, Grete(2016). Innvandring til Skandinavia. Velferdsstater i plura-lismens tid. I Frønes, I. & Kjølsrød, L. (red.). (2005). Detnorske samfunn. Oslo: Gyldendal akademisk.


sere sine rettigheter til deltakelse på like fot. I til-legg har det offentlige drevet holdningsskapendearbeid overfor majoriteten6 for å skape grobunn ibefolkningen for at integrasjonsprosjektet skallykkes – for å etablere oppslutning om integra-sjonspolitikken og vilje til en viss gjensidig tilpas-ning som kan fremme reell inkludering og delta-kelse.

Sosiale rettigheter, økonomisk omfordeling ogdemokratisk representasjon er grunnpilarer i detnorske systemet. Disse pilarene er viktige forut-setninger for realiseringen av likestilling og like-verd mellom samfunnets medlemmer og for opp-bygging og videreutvikling av tillit i Norge i det21. århundret. Rettighetene har bidratt til utjev-ning og deltakelse, som igjen har bidratt til kultu-rell identitet, samhold og lojalitet til de sentrale of-fentlige institusjonene. Dette har skapt grunnlagfor det man i dag kaller sivil og sosial kohesjon el-ler «sammenbindingskrefter». Kohesjon er en vidsamlebetegnelse for begreper som samhold, sam-hørighet og samfunnsmessig solidaritet, somgjerne knyttes til brede felles verdier og målsettin-ger i et samfunn – selv om samfunnet består avmennesker med ulik bakgrunn. Kohesjon og tilliter beslektede begreper, men mens tillit også kaneksistere mellom mennesker mer direkte, er ko-hesjon et begrep som mest brukes på samfunnsni-vået.

Det har vært og er tverrpolitisk oppslutningom velferdsstatens grunnstruktur. Noe av forkla-ringen på denne stabiliteten er trolig at den nor-ske arbeidslivs- og velferdsmodellen er forankret iinstitusjonelle ordninger, har legitimitet og bredrepresentasjon og er støttet av organisasjonene iarbeidslivet og sivilsamfunnet. Barth og Moene(2015) har beskrevet det de kaller «likhetsmulti-plikatoren» i vestlige velferdsstater. Utgangspunk-tet er at det eksisterer en toveis interaksjon mel-lom arbeidslivet og velferdsstaten, der tyngde-punktet ligger på arbeidslivssiden. Etterspørselenetter velferdsordninger er størst i land der lønns-fordelingen er jevnest. Dette tilsynelatende para-

dokset skyldes at i land med små lønnsulikhetervil alminnelige lønnstakere tjene relativt godt,men fortsatt frykte å miste inntekten ved sykdomeller arbeidsløshet. Samtidig har de råd til å setteav noe midler til å forsikre seg mot disse risiko-ene, noe lønnstakere med svært lav lønn ikke vilha. Disse velgerne vil støtte opp om partier somlover forsikring i bytte mot skattebetaling. Et godtutbygd velferdssystem vil i neste omgang gi lønn-stakere en trygghet for inntekten som styrker for-handlingsposisjonen deres vis-à-vis arbeidsgi-verne. Ved dette opprettholdes og videreføres denøkonomiske likheten som i utgangspunktet bidrotil oppslutning om modellen. Motsatt kan det blisatt i gang en «ulikhetsmultiplikator» hvis lønns-forskjellene i arbeidslivet øker. Lavlønnskonkur-ranse presser lønningene nedover og vil på siktogså øve press på ytelsesnivået i velferdsordnin-gene, for at det stadig skal lønne seg å arbeide. Ogoppslutningen om velferdsstatens omfordelings-funksjon vil også kunne svekkes. En sammenpres-set lønnsstruktur som den norske, kan danne høyeterskler for sysselsetting blant personer med lavekvalifikasjoner og dermed bremse mulighetenefor sosial utjevning. Hvis det dreier seg om storegrupper, vil det gi utslag i økende ulikhet.

Legitimiteten til den norske samfunnsmodel-len kan settes på prøve gjennom høy innvandring.En studie fra Fafo skisserer to mekanismer somkan forstyrre eller svekke den beskrevne grunn-dynamikken i den norske arbeids- og velferdsmo-dellen.7 For det første kan det tenkes at modellenfungerer dårligere i en situasjon med høy migra-sjon. Hvis de arbeidsmarkedspolitiske eller vel-ferdspolitiske målene ikke lenger er mulige å nå,kan modellens legitimitet komme under press.For det andre kan majoritetens oppslutning om so-lidariske løsninger (sjenerøse velferdsordningerog små lønnsforskjeller) svekkes når befolknin-gen blir mer økonomisk og kulturelt sammensatt.Det er ikke gitt at viljen til å omfordele er likesterk når de som nyter godt av de solidariske ord-ningene, oppfattes som vesentlig annerledes ennmajoriteten.

Dette illustrerer hvordan institusjonene ogsamspillet mellom dem har bidratt til utvikling ogreproduksjon av den tilliten velferdsstaten er av-hengig av – og hvordan et annerledes samspillkan utfordre tilliten. Den omfattende velferdssta-ten baserer seg på to ulike former for tillit. Denene kan kalles vertikal tillit eller tillit til sam-

6 «Majoriteten» er en annen vanskelig størrelse. Majoritetener en sammensatt enhet med indre konflikter og man-glende konsensus om mange spørsmål. Orgad L. (2015).Ibid:186 deler «majoritet» inn i tre dimensjoner: en etnisk-kulturell, en «sosiologisk» (dvs. den gruppen som har densterkeste politiske, økonomiske og kulturelle makten isamfunnet) og en idébasert (den gruppen som i høy graddeler de verdiene og prinsippene som dominerer i et sam-funn). I Norge vil majoriteten – slik vi bruker begrepet – haelementer av alle disse dimensjonene. Majoriteten endrerseg også over tid, og i tråd med Statistisk sentralbyrås defi-nisjon inkluderer den i dag også adopterte, norskfødte meden utenlandsfødt forelder og norskfødte med to norskfødteforeldre og fire utenlandsfødte besteforeldre (se kap. 3.6).

7 Djuve, A.B. & Grødem, A.S. (2014). Innvandring og arbeids-markedsintegrering i Norden. Rapport for prosjeket Nord-Mod 2030. Fafo-rapport 2014:27.


funnsinstitusjoner. Borgerne stoler på at offentligforvaltning stort sett fungerer, at myndighetene erupartiske, etterprøvbare og effektive. Uten tillitentil at staten og det offentlige mer generelt forval-ter samfunnets ressurser på en fornuftig måte, vilden enkelte neppe være like villig til å betale skatteller la offentlige instanser stå for store deler avomfordelingen i samfunnet. Den andre sentraleformen for tillit kan kalles horisontal tillit eller tillitborgerne imellom. Slik tillit skaper bedre hand-lingsbetingelser for individene i dagliglivet og harogså konsekvenser på samfunnsnivået: Den en-kelte betaler sin skatt og følger samfunnets reglerfordi han eller hun stoler på at andre gjør detsamme. Ifølge nyere forskningslitteratur om tillit,baserer høytillitssamfunn seg på fire pilarer: histo-riske faktorer, tilstedeværelsen av en rettsstat oget legitimt politisk system, et sterkt sivilsamfunnog en følelse av «delt skjebne» i befolkningen.8

Den siste pilaren, som er mest relevant i dette ka-pitlet, viser til noe dypere enn bare likhet ellerulikhet. Det dreier seg mer om opplevelsen avsammenfallende grunnleggende interesser – om«å være i samme båt».9 Statsviteren Dag Wolle-bæk har studert tillit i mange år, og vurderer nådenne siste pilaren som akutt utfordret av høy inn-vandring. Etter mye usikkerhet innen forskningom sammenhengen mellom tillit og etnisk mang-fold, tegner han i nyere artikler et tydeligere møn-ster: Mangfold synes å ha liten betydning for ge-neralisert tillit, men tydelig effekt på tillit i lokal-samfunnet.10 Helt nylig tyder en undersøkelse fraSverige på at også den generaliserte tilliten blirnoe svekket, men mindre enn den lokale. Wolle-bæk antar at det finnes en større treghet i effek-tene på den generaliserte tilliten; den er mer ab-strakt, formet i tidlige år, og sterkt verdiforan-kret.11

Hvorvidt etnisk mangfold svekker tilliten isamfunnet, og hva det i tilfellet er som gjør utsla-get, har etter hvert blitt en omfattende diskusjon iinternasjonal forskningslitteratur. Flere forskere

argumenterer for at det ikke er etnisk mangfold iseg selv som er problemet, men en kombinasjonav sosial ulikhet, økende kulturell heterogenitetog etnisk segmentering.12 Flere studier tyder påat bostedssegregering,13 og opphopning av sosi-ale problemer i områder med mange innvandrereer uheldig for den samfunnsmessige tilliten, selvom effekten kan være ulik for ulike personer islike boområder.14 Følgelig vil et samspill mellomkulturell og økonomisk ulikhet kunne påvirke densamfunnsmessige tilliten. Hvis de som systema-tisk tilhører lavinntektsgruppene, også er de somoppleves som kulturelt og verdimessig mest for-skjellige, kan systemet utfordres.

Et viktig spørsmål når man snakker om for-skjellighet og betydningen for tillitsskaping, er omdet handler om normer eller atferd. Er det nykom-meres levemåte, religiøsitet og kulturuttrykk, el-ler er det graden av deltakelse (i arbeidsliv ogsivilsamfunn) som eventuelt skaper misnøye?Dette spørsmålet er ikke belyst empirisk i norskforskning, men det er grunn til å tro at en kombi-nasjon av lav utdannelse, lav yrkesdeltakelse, dår-lige levekår samt religion og tradisjon i sum kanskape sosiale realiteter i noen minoritetsmiljøersom påvirker holdninger i majoriteten (f.eks. over-representasjon i enkelte typer kriminalitet ogbruk av vold i barneoppdragelse). Den danske for-skeren Per Mouritsen antyder, med utgangspunkti en omfattende litteraturgjennomgang, at proble-met i Skandinavia ikke er forskjellighet som så-dan, men fravær av spesifikke normer av stor be-tydning for de nordiske velferdsmodellene:15 at

8 Wollebæk, D. (2016). Tillit under press. Syn og Segn, 16 (3),44–51.

9 Rothstein, B. & Uslaner, E.M. (2005). All for all: Equality,corruption, and social trust. World politics, 58(1), 41–72.

10 Wallman Lundåsen, S. & Wollebæk, D. (2013). Diversityand community trust in Swedish local communities. Jour-nal of Elections, Public Opinion & Parties, 23(3), 299–321;Wollebæk, D., Lundåsen, S.W. & Trägårdh, L. (2012).Three forms of interpersonal trust: Evidence from Swedishmunicipalities. Scandinavian Political Studies, 35(4), 319–346; Fladmoe, A. & Steen-Johnsen, K. (2016). Ethnic diver-sity and different dimensions of social capital in a Nordiccontext, paper presentert på den norske statsviterkonferan-sen i Kristiansand 6.–8. januar.

11 Se Wallman Lundåsen, S. & Wollebæk, D. (2013). Ibid.

12 Se f.eks. Rothstein, B. (2017, under publisering). Solidarity,diversity and the Quality of Government. I Banting, K. &Kymlicka, W. (red.), The Strains of Commitment: The Politi-cal Sources of Solidarity in Diverse Societies. Oxford: OxfordUniversity Press; Mouritsen, P. (2016). Effekten af etniskheterogenitet og ulighed på generaliseret tillid og velfærds-statens legitimitet. Notatet er tilgjengelig på www.regjerin-gen.no/inko-utvalget.

13 Man snakker om bostedssegregering hvis personer somkulturelt og religiøst skiller seg fra majoriteten dominerer iavgrensede boligområder. Bostedssegregering kan oppståbåde ved at innvandrere søker seg til bestemte områder,og/ eller ved at majoritetsbefolkningen forlater de sammeområdene. Det som ofte kalles «hvit flukt», kan skyldesulike forhold – økonomiske og kulturelle.

14 Ivarsflaten, E. & Strømsnes, K. (2013). Inequality, diversityand social trust in Norwegian communities. Journal of Ele-ctions, Public Opinion & Parties, 23(3), 322–342; Laurence,J. & Bentley, L. (2016). Does ethnic diversity have a nega-tive effect on attitudes towards the community? A longitudi-nal analysis of the causal claims within the ethnic diversityand social cohesion debate. European Sociological Review,32(1), 54–67; Sturgis, P. Brunton-Smith, I., Kuha, J. & Jack-son, J. (2014). Ethnic diversity, segregation and the socialcohesion of neighbourhoods in London, Ethnic and RacialStudies, 37 (8), 1286–1309.


ulikhet og bostedssegregering kan utfordre densolidariske samfunnskontrakten i en sjenerøs vel-ferdsstat, først og fremst ved å underminere degjensidighetsnormene samfunnsmodellens legitimi-tet er tuftet på – at man skal yte etter evne og nyteetter behov. I en situasjon med mange nykom-mere kan det danne seg forestillinger i majorite-ten – berettiget eller ikke – om at de nyankomneikke lever etter disse gjensidighetsprinsippene. Iden grad nykommerne faktisk også lever på måtersom kan sies å være i strid med prinsippene omgjensidighet, må man søke å avdekke om det ermanglende vilje eller manglende evne og mulighe-ter som gir dette utfallet.

9.3 Integrasjon av innvandrere16

Kulturelt mangfold – særlig som følge av innvand-ring – har siden 1970-tallet gitt begrepet integra-sjon nye og kontroversielle betydninger. Innvand-ring har brakt med seg nye typer spenninger, nyeformer for sosial og kulturell differensiering ognye mønstre av ulikhet. Dette utfordrer etablerteforståelser av samfunnet, av kriterier for medlem-skap, av solidaritet, av rettighetstildeling, av nasjo-nal kultur og av institusjoners relevans under nyeforhold.

Den klassiske sosiologiske definisjonen av in-tegrasjon som prosess – der samfunnsdeltakereblir gjort og gjør seg selv til deler av den sosialehelheten – er intuitivt meningsfylt når nykom-mere skal innlemmes i samfunnet. Men fordi inn-holdet i disse prosessene er verdiladet, blir ogsåbruken av begrepet integrasjon kontroversiell ogofte uklar. Da den nye integrasjonstenkningen bleintrodusert på begynnelsen av 1970-tallet, ble denansett som noe kvalitativt forskjellig fra det somble kalt assimilasjon, og som var hentet fra denamerikanske innvandringslitteraturen. I den do-minerende integrasjonsforståelsen ble assimila-sjon definert som en strategi mange stater fulgteoverfor minoriteter tidligere i historien, der detble brukt tvang og andre pressmidler for å få «av-vikere» til å tilpasse seg majoritetens levemåte.Denne formen for strategi, som blant annet blefulgt av norske myndigheter overfor den samiskeurbefolkningen, fungerte som en negativ refe-ranse da en ny politikk skulle utformes overfor

innvandrere og minoriteter. Sammen med enrekke andre europeiske stater tok Norge i brukbegrepet integrasjon, som var tilpasset en ny tid,dvs. det rommet en ny forståelse av relasjonermellom majoritet og minoriteter. Integrasjon somstrategi var inspirert av etterkrigstidens mennes-kerettighetsregime der «røtter» og identitet bleviktige referanser. Nykommere skulle ikke pres-ses til å «bli som majoriteten», og det skulle leg-ges til rette for at den medbrakte kulturen skullekunne bevares i det nye hjemlandet. Denne typeninnlemming skulle ideelt skje ved at det ble ut-viklet gjensidige avhengighets- og tillitsbånd mel-lom gruppene, og at det mer formelt ble utvikletregler for gjensidige plikter og rettigheter. Fullepolitiske rettigheter skulle oppnås gjennom botidog tildeling av statsborgerskap. Integrasjons-tenkningen blir ofte koplet på en multikulturalis-tisk politikk og ideologi, som har eksistert imange varianter (og definisjoner) i ulike motta-kerland. Motsatsen til integrasjon blir gjerne an-sett å være marginalisering eller manglende tilhø-righet når det gjelder individer, og fragmenteringog segregering/parallellsamfunn når det gjelderhele samfunn. Marginalisering kan føre til svakdeltakelse, mistrivsel og lite innflytelse for den en-kelte, og kan, hvis omfanget blir stort, føre til sosi-ale og kulturelle spenninger i samfunnet som hel-het.

Både den tradisjonelle assimilasjonstenknin-gen og den nyere integrasjonstilnærmingen harvelfungerende samfunn som målsetting. Veien ditblir imidlertid brolagt med ulike verdier og for-skjellige redskaper. Innenfor den klassiske assimi-lasjonstradisjonen snakker man om en prosess,der individene vokser inn i et gitt kulturelt felles-skap og gradvis tilegner seg dette fellesskapetsnormer og verdier. Innvandreres opprinnelige kul-tur blir ikke tillagt vekt eller blir oppfattet som enprivat sak, og samfunnet gir ingen rettigheter ba-sert på minoritetskultur. Samfunnets «moraldan-nende aktører», som familien, eventuelt religions-fellesskapet, skolen og lokalsamfunnet, skulle ståfor sosial kontroll og støtte.17

Integrasjonstenkningen hadde et mer verdi-pluralistisk syn på samfunnet. Nye individer ellergrupper skulle innlemmes ved å få en sideordnetplassering med allerede etablerte grupper og tilmajoriteten. Ved å få like livsbetingelser eller mu-ligheter skulle personer – også med sterkt ulikeverdisyn – veves inn i samfunnet mer på egne pre-misser. Innvandrere ble betraktet som medlem-

15 Mouritsen, P. (2016). Effekten af etnisk heterogenitet og ulig-hed på generaliseret tillid og velfærdsstatens legitimitet. Nota-tet er tilgjengelig på www.regjeringen.no/inko-utvalget.

16 Dette kapitlet er delvis basert på G. Brochmanns tekst:«Integrering» i Store norske leksikon (https://snl.no/inte-grering).

17 Gordon, M. (1964). Assimilation in American Life. NewYork: Oxford University Press.


mer av etniske grupper, ikke bare som individer,og individene kunne også bli tildelt rettigheterknyttet til gruppen de tilhørte eller ble henvist til.Canada har vært et ledende land når det gjeldergruppetilnærmingen, mens man i Norge har lagtstørre vekt på rettigheter knyttet til individet.

Disse to (stiliserte) tilnærmingene har uliktsyn på både hva slags samfunn innvandrere skalinnlemmes i, og hva innholdet i selve innlemmin-gen går ut på. Det har også historisk vært et fagligskille mellom dem som mener at «disse proses-sene bare skjer» (laissez faire-politikk), og demsom mener de kan og bør styres. Innenfor assimi-lasjonsskolen har man ment at individer ensidigskal tilpasses majoritetskulturen over tid, entenved å presses aktivt eller ved at «det bare skjer avseg selv». En statlig integrasjonspolitikk, derimot,fordrer at det tilrettelegges for mennesker medflere ulike kulturer i utformingen og organiserin-gen av samfunnets offentlige institusjoner.

Det er imidlertid store og viktige uklarheter,motsetninger og dilemmaer knyttet til integra-sjonstenkningen, og rundt århundreskiftet tokflere forskere til orde for å revurdere assimila-sjonsbegrepet.18 Diskusjonene om premissene forassimilasjon og pluralisme har blitt mer nyan-serte: Det er mulig å snakke om faktisk og/ellerønsket assimilering på noen samfunnsområder(f.eks. i arbeidsliv og utdanning) parallelt med fak-tisk og/eller ønsket opprettholdelse av kulturellesærtrekk i andre. Det diskuteres også hvorvidtmajoriteten kan kreve assimilering langs noen kri-terier, f.eks. tilslutning til det liberaldemokratiskefundamentet i samfunnet. På den andre siden kannye samfunnsmedlemmer også kreve at samfun-net lar dem assimilere seg – på noen eller alle om-råder. Det vil si at majoriteten er åpen for at nyeinnbyggere reelt blir en likeverdig del av samfun-net. Tidshorisonten er også viktig: Snakker manom de facto langsiktig (og frivillig) assimilasjongjennom historiske prosesser, eller om en mer

kortsiktig politisk strategi fra myndighetens side?Og når det gjelder politisk strategi, på hvilke sam-funnsområder har assimilasjon som målsetting le-gitimitet?

Det har i grove trekk vært enighet om at majo-riteten har og bør ha rett til å beskytte det økono-miske og sosiale systemets livsbetingelser, ellermed den politiske filosofen Michael Walzers ord:Et politisk fellesskap har rett til å bevare integrite-ten til sin livsform.19 Men hva som definerer «sinlivsform», har vært noe av stridens kjerne. Er na-sjonal identitet og nasjonal/etnisk homogenitetf.eks. et basisvilkår for å gjenskape et samfunnslivsform? Eller holder det med tilslutning til et fel-les politisk system og – i moderne demokratier –til rettsstatsprinsipper?

Hvor mye avvik skal aksepteres, og på hvilkeområder? Hva tilhører privatsfæren og hva er etoffentlig anliggende? Er det nok at nye grupperfølger norsk lov, dvs. avstår fra direkte lovbrudd,men for øvrig følger sine egne normsett for godoppførsel? I de vanskelige grenseflatene mellomdet lovlige og det legitime, er det få retningslinjerå hente i integrasjonstenkningen. Også i praksis-feltet flytter grensene seg kontinuerlig. Selv omman skulle være enig med Walzer i at majoritetenhar rett til å reprodusere sine livsformer, endrersamfunnet seg som følge av økt kulturelt mang-fold. Nye samfunnsmedlemmer har rettigheter, dedeltar i valg, og er de mange nok, kan de få gjen-nomslag for sine motstridende verdier og saker.Selve legitimitetsgrunnlaget kan forandre seg un-derveis.

En illustrasjon på denne flertydige virkelighe-ten kan hentes fra gjennomgangen av levekår i ka-pittel 7.6. Her blir det påpekt at innvandrere deltaraktivt i sivilsamfunnets organisasjoner, men atmange konsentrerer deltakelsen om «sine egne»organisasjoner, altså etnisk baserte sammenslut-ninger med bånd til opprinnelseslandet. Hvordanskal vi tolke dette fenomenet? Er det uttrykk for atinnvandrerne omfavner den norske frivillighets-og dugnadskulturen og aktivt tilfører den sitt egetpreg? Eller er det uttrykk for segregering at de iså stor grad danner egne lag og foreninger i stedetfor å gå inn i dem som allerede finnes i lokalsam-funnet?

Som så ofte ellers, kommer dette an på hvasom faktisk skjer i innvandrernes organisasjoner,og på samspillet med lokalsamfunnet. Som be-skrevet i kapittel 7.6, oppfatter mange som er ak-tive i nasjonalt baserte grupper, at dette gir dem

18 Brubaker, R. (2003). 'The return to assimilation? Changingperspectives on immigration and its sequels in France, Ger-many and the United States. I Joppke, C. & Morawska, E.(red.), Toward assimilation and citizenship. Immigrants inliberal nation-states (London: Palgrave Macmillan), 39–59;Alba, R. & Nee, V. (2003). Remaking the American Main-stream. Assimilation and Contemporary Immigration. Cam-bridge: Harvard University Press.Jon Horgen Friberg (2016) tar også til ordet for å rehabili-tere assimilasjonsbegrepet i et notat som er bestilt av utval-get. Han anvender «assimilasjon» for å undersøke i hvilkengrad etterkommere i Norge har tilpasset seg majoritetensatferd og verdier, og i hvilken grad de har blitt inkludert avmajoriteten. Friberg, J. H. (2016). Assimilering på norsk?Sosial mobilitet og kulturell tilpasning blant ungdom i detflerkulturelle Oslo og Akershus. Fafo-rapport 2016:43.

19 Walzer, M. (1983). Spheres of Justice: A Defence of Pluralismand Equality. New York: Basic Books.


en trygghet og noe verdifullt i tillegg til det de fårgjennom deltakelse i det norske samfunnet. Na-sjonalt baserte organisasjoner kan fungere somspringbrett inn i mer blandede lag og foreninger.Å lære dans, eller å spille et instrument, vil væreverdifullt uavhengig av hvilket lands tradisjon dan-sen eller musikken springer ut av. Etnisk/nasjo-nale kunstuttrykk utvider horisonten i Kultur-Norge og kan samtidig være en trygg og kreativplattform for deltakelse hos utøverne. På den an-dre siden er det ikke gitt at nasjonale/etniske/re-ligiøse foreninger har denne funksjonen. De kanogså bidra til å forsterke segregering og til å vide-reføre en uro over at samhold forvitrer.

Nå i det 21. århundret har virkeligheten inn-hentet integrasjonsbegrepet på nye måter. Erkjen-nelsen av at innvandrere (med innbyrdes stor vari-asjon) er marginalisert på flere viktige samfunns-områder, har brakt spørsmålet om rettighetssam-funnets grenser fram i dagen. For hva gjør vel-ferdsstaten når kulturelt eller religiøst basertelivsformer synes å stå i motsetning til mål om leve-kårsmessig utjevning og sosial mobilitet? Nårnoen innvandrere later til å foretrekke selvsegre-gering? Når «vedvarende lavinntekt» og barnefat-tigdom også henger sammen med kjønnsrolle-mønstre? Denne typen dilemmaer har særlig til-spisset seg når religion, kvinners posisjon ogkjønnslikestilling i minoritetsmiljøene er oppe tildiskusjon.20

Den amerikanske filosofen Nancy Fraser21 harformulert dette som spenningen mellom politics ofredistribution og politics of recognition – avveinin-ger mellom omfordeling og anerkjennelse.22 Tra-disjonelt har den ambisiøse sosialpolitikken søkt åomfordele gjennom å tilby inntektssikring, utdan-ning og sosiale tjenester til alle, uavhengig av so-sial opprinnelse og gruppetilhørighet. Anerkjen-nelsespolitikken, derimot, vektlegger at urettfer-dighet også har en kulturell eller symbolsk dimen-sjon, at enkelte gruppers identitet og verdierusynliggjøres eller undertrykkes hvis en ikke gir

en særskilt anerkjennelse, men bare likebehandler.Integrasjonspolitikken i Norge har, med varier-ende vektlegging av de to, skullet gjøre begge de-ler. Politikken har skullet sikre minoriteter lik til-gang til sosiale rettigheter og muligheter til sosialmobilitet og i tillegg skape rom for å bevare livs-form eller kulturelle og religiøse identiteter. Mengrensene for kulturell toleranse har kommet ster-kere på dagsordenen de senere årene. Nødven-digheten av samfunnsmessig deltakelse for vellyk-ket integrasjon – både kulturelt/sosialt og ikkeminst i arbeidslivet har fått sterkere oppmerksom-het og legitimitet. Forskere snakker om en «sivilvending» («civic turn») i integrasjonsdebatten.Dette innebærer at krav til aktivt samfunnsborger-skap – gjennom bruk av både pisk og gulrot – harblitt mer utbredt, og den nordiske tradisjonen foraktiv bruk av – og vilkår for å få tilgang til – offent-lige goder har nådd nye høyder. «Å stille krav omintegrasjon» har blitt et tema i europeisk sammen-heng, og noen forskere hevder den siste sivilevendingen igjen har autoritære anstrøk.23 Den si-vile vendingen og kravet om kulturell tilpasninghar like fullt hatt økende tilslutning i mange euro-peiske land de senere årene – Norge inkludert.

Til tross for alle de definitoriske problemene,vil utvalget i fortsettelsen bruke «integrasjon» og«integrering» som hovedbegreper, fordi de erbåde overgripende og konkrete, og fordi de ergodt innarbeidet i norsk offentlighet. Disse begre-pene vil bli brukt til å analysere og beskrive de på-gående prosessene der innvandrere skal tilpassesog tilpasser seg de ulike samfunnssfærene. «Assi-milasjon» og «assimilering» som i noen nyere for-tolkninger kan være et fruktbart analytisk red-skap, vil bli referert til noen steder der utvalgetforholder seg til hva som faktisk finner sted. Denormative elementene i begge begreper vil væreen del av diskusjonene i kapitlet.

9.4 Politikk for sosialt og kulturelt samhold?

Spørsmål knyttet til sosial kohesjon – sammenbin-dingskreftene eller «limet» i samfunnet – var ikkeblant de første temaene som ble diskutert i norskoffentlighet etter at den nye innvandringen tok til.Lenge dominerte mer funksjonelle målsettinger

20 Se f.eks. Okin, S. M. (1999). Is multiculturalism bad forwomen? Princeton: Princeton University Press; Eisenberg,A. & Spinner-Halev, J. (2005). Minorities within minorities:Equality, rights and diversity. Cambridge University Press;Siim, B. & Skjeie, H. (2008). Tracks, intersections and deadends. Multicultural challenges to state feminism in Den-mark and Norway. Ethnicities, 8(3), 322–344.

21 Dette kapitlet er hentet fra Brochmann, Grete (2016). Inn-vandring til Skandinavia. Velferdsstater i pluralismens tid. IFrønes, I. & Kjølsrød, L. (red.). Det norske samfunn. Oslo:Gyldendal Akademisk, 130–55.

22 Fraser, N. (1995). From redistribution to recognition?Dilemmas of justice in a 'post-socialist' age. New LeftReview, (212), 68–93.

23 Mouritsen, P. (2009). The culture of citizenship. A refle-ction on civic integration in Europe. I Zapata-Barrero, R.(red.), Citizenship policies in the age of diversity. Europe atthe crossroads. Barcelona: CIDOB edicions, 23–37; Joppke,C. (2007). Transformation of citizenship: status, rights,identity. Citizenship studies, 11(1), 37–48.


om integrasjon i arbeidsliv, utdanning og helse detoffentlige ordskiftet. Det tok noen år før de verdi-messige forutsetningene for velferdssamfunnetble tema for diskusjon: Hvilke bånd er det somknytter samfunnet sammen? Hvordan kan relativthomogene velferdsstater, med svært høye ambi-sjoner om materiell trygghet, deltakelse og sosialutjevning, håndtere utfordringene knyttet til kul-turelt mangfold? I hvilken grad er det rimelig åstille krav til kulturell tilpasning når (lovlige) ny-kommere er inntektssikret fra dag én? Hvordanreproduserer slike stater samfunnsmessig lojali-tet, medvirkning og solidaritet under nye forhold?Med andre ord: Hvordan kan man anerkjenne kul-turell forskjellighet uten samtidig å svekke debåndene som holder samfunnet sammen – et fel-lesskap rundt noen grunnleggende verdier?

I NOU 2011: 7 dreide de viktigste analyseneseg om utfordringene som kan oppstå for den nor-ske velferdsmodellen som følge av økende økono-misk ulikhet. Dette utvalget er bedt om å utvidedisse analysene til også å gjelde spenninger somkan oppstå når «høy innvandring» over tid endrerbefolkningssammensetningen, slik at også kultu-rell og verdimessig ulikhet kan bli et anliggende –og kilde til konflikt. Utvalget er bedt om å drøftehvilke politiske og institusjonelle virkemidler somfinnes for å bidra til å dempe polarisering og kon-flikt samt styrke følelsen av fellesskap og tryggheti befolkningen.

Hvis den norske velferdsstaten i seg selv kansees som en viktig del av sammenbindingskrafteni samfunnet, reises nye problemstillinger når nye,større grupper av mennesker, som ikke har hattgrunnsosialiseringen i landet, innvandrer og bo-setter seg. I den grad de oppfattes som represen-tanter for kulturell forskjellighet, har særskilte be-hov, trekker seg tilbake i selvsegregerte enklaverog/eller blir utsatt for samfunnsmessig marginali-sering, bidrar de også til å sette både velferdssta-tens virkemåte og fellesskapets legitimitetsgrunn-lag på prøve.

Kulturelt og verdimessig mangfold som følgeav innvandring, har sammensatte virkninger fordet norske samfunnet. Det kan være både beri-kende og konfliktfylt. Økende mangfold er et nor-mativt ladet temaområde der det knapt er mulig åfinne en analyse eller en politisk strategi som ska-per bred konsensus.

«Tillit» er sårbart og tillit er heller ikke en faststørrelse. Tillitsnivået i samfunnet er vanskelig åmåle presist, og det kan fluktuere med hendelser(slik vi f.eks. så det på Island og i Danmark underfinanskrisen fra 2008), uten at robuste samfunns-modeller bryter sammen på kort sikt av den

grunn. Det kan argumenteres for at kompleksite-ten i moderne samfunn – den «uforståelige» avan-serte teknologien som samfunnet baserer seg på,kommunikasjonsrevolusjonen, globaliseringen ogikke minst endringstempoet – stiller høyere kravtil generalisert tillit enn tidligere samfunnsfor-hold. Samtidig kan forutsetningene for å opprett-holde denne abstrakte tilliten være svekket gjen-nom den samme kompleksiteten.24

I utgangspunktet mangler stater politiske red-skaper i dette landskapet. Forholdet mellom lov-givning og spørsmål om kohesjon, tilhørighet ogoppslutning er uklart: «Identity cannot be legisla-ted», hevder statsviteren Christian Joppke spiss-formulert.25 Norske myndigheter manglet lengebåde refleksjon og politikk som kunne knyttes tilkultur- og verdispørsmål etter at den flerkulturelleinnvandringen økte i omfang. Det er lite å finne ioffentlige dokumenter om disse temaene før sent iutviklingen mot århundreskiftet.26 I stortingsmel-ding nr. 39 fra 1988 ble betydningen av deltakelseriktignok understreket, og det ble også knesattnoen grenser for nykommeres valgfrihet. Det blekrevet tilslutning til de sentrale samfunnsverdienedemokrati, likestilling mellom kjønnene og barnsrettigheter.27 Hvordan dette skulle følges opp ipraksis, var imidlertid lite utviklet. Trolig har manhåpet og trodd at de velkjente virkemidlene manhadde til rådighet i den norske modellen, ogsåskulle virke i denne nye sammenhengen, nemligintegrasjon av nykommere gjennom både et øko-nomisk, sosialt og demokratisk medborgerskap.At arbeid, sosiale rettigheter og stemmerett, i til-legg til sosialisering gjennom skolen, skulledempe kulturog verdispenninger over tid, og atden samfunnsmessige tilliten ble gjenskapt undernye forhold som konsekvens av denne tilnærmin-gen.

Hvis vi ser på undersøkelser av etterkomme-res tilpasning til norske forhold og norske liberal-demokratiske grunnverdier over noe tid,28 er detgrunn til optimisme. Det ser ut til at sosialise-ringsmekanismene virker, og at store grupperblant etterkommerne av innvandrere sikter mot

24 Se Mouritsen, P. (2016). Ibid.25 Joppke, C. (2008). Immigration and the identity of citizens-

hip: the paradox of universalism. Citizenship studies, 12(6),533–546.

26 Brochmann, G., & Hagelund, A. (2010). Velferdens grenser.Innvandringspolitikk og velferdsstat i Skandinavia 1945–2010. Oslo: Universitetsforlaget.

27 St.meld. nr. 39 (1987–88) Om innvandringspolitikken.28 Friberg, J. H. (2016). Assimilering på norsk? Sosial mobili-

tet og kulturell tilpasning blant ungdom i det flerkulturelleOslo og Akershus. Fafo-rapport 2016:43.


eller er på vei mot full integrasjon eller assimila-sjon i noen forskeres vokabular. Prosessen der et-nisk tilhørighet blir gradvis mer irrelevant for livs-mulighetene,29 ser med andre ord ut til å være pårett spor for store grupper. Barn av innvandrerehar betydelig sosial mobilitet ved hjelp av utdan-ning. Ikke alle sosioøkonomiske forskjeller utjev-nes, men etterkommeres sosiale oppdrift er ve-sentlig høyere enn for majoritetsungdom med til-svarende bakgrunn.30 Studien finner også klareindikasjoner på verdiassimilering blant etterkom-mere: Det er tydelige tegn til sekularisering (pri-vatisering av religion) og et mer tilpasset syn på li-kestilling og homofili. Når det gjelder tillitsdimen-sjonen, derimot, er tilpasningen svakere. Innvan-dreres barn tar i liten grad til seg det høye norsketillitsnivået og beholder i stor grad den sterke til-knytningen til egen familie. Dette beskrives somet «integrasjonsparadoks», der de sterke familie-forpliktelsene både hemmer og fremmer sosialmobilitet. Sterk sosial kontroll og «æreskultur»hindrer full integrasjon, samtidig som den sammefamilielojaliteten er en spore til høye ambisjonerog mye innsats når det gjelder utdanning og suk-sess i yrkeslivet. I denne spenningen ligger ogsåmuligheten for en generasjonskonflikt: Assimile-ring langs ulike dimensjoner skjer i ulik takt. Sam-funnsmessige normer og verdier endres raskereenn de nære relasjoner og identitet knyttet til fa-milien.31

Fullverdig assimilasjon av innvandrere og et-terkommere innebærer imidlertid også en aner-kjennelse fra majoritetens side av at de er en legi-tim del av det nasjonale fellesskapet. Hold-ningsundersøkelser i majoriteten tyder på at inn-stillingen er relativt positiv, selv om mange uttryk-ker bekymring for hva høy innvandring betyr forsamfunnet (se nedenfor). Holdningen til kultureltmangfold framstår imidlertid som relativt restrik-tiv. I en undersøkelse fra 2016 ba SSB responden-tene ta stilling til påstanden «innvandrere i Norgebør bestrebe seg på å bli så like nordmenn sommulig». 51 pst. sa seg helt eller delvis enige idette, mens 35 pst. var helt eller delvis uenige.Innvandreres forskjellighet som en legitim del av

det nasjonale fellesskapet får med andre ord opp-slutning fra vel en tredel av dem som er spurt.32

Samtidig viser flere undersøkelser (sitert i kap.7.5) at innvandrere opplever diskriminering på detnorske arbeids- og boligmarkedet.

I en studie av holdninger blant ungdom i førsteklasse på videregående skole i Oslo og Akershusble norskfødte elever uten innvandrerbakgrunnspurt om sitt inntrykk av muslimer.33 De fleste ut-trykte et positivt eller nøytralt inntrykk, og det varrelativt tydelige forskjeller mellom dem somhadde nære venner med utenlandsk bakgrunn, ogdem som ikke hadde det. 26 pst. av dem som ikkehadde nære venner med utenlandsk bakgrunn, og17 pst. av dem som hadde nære venner med uten-landsk bakgrunn, svarte at de hadde et «veldig»eller «litt» dårlig inntrykk. Forskjellen kan tolkessom støtte til hypotesen om at mer kontakt girmer positive holdninger. På den andre siden ut-trykker om lag halvparten av den norske befolk-ningen skepsis til muslimer og 60 pst. er negativetil å få muslimsk svigersønn eller svigerdatter.Dette er vesentlig flere enn de som viser skepsisoverfor andre religioner.34

Til tross for at utviklingen blant etterkommerei Norge peker i positiv retning, er imidlertid verdi-konflikter knyttet til de tre sentrale verdiene de-mokrati, likestilling og barns rettigheter stadigblant de mest framtredende i samfunnsdebatten.

Det norske samfunnet har de siste tiårenegjennomgått store befolkningsendringer gjen-nom innvandring. Andelen innvandrere (uten-landsfødte) utgjør i 2016 om lag 15 pst., noe somplasserer Norge over gjennomsnittet i OECD-sammenheng. Innvandringsraten, dvs. innvand-ring per 1 000 innbygger, har det siste tiåret værtblant de høyeste i OECD (se kap. 3.2.2). Endrings-takten når det gjelder kulturell kompleksitet, harderfor vært svært høy. Dette har trolig betydningfor majoritetsbefolkningens holdninger til forand-ringene innvandring bringer med seg. Takt ogomfang påvirker mottakersamfunnets kapasitetog evne til å innlemme nykommere – både sosialtog økonomisk. Det som måtte finnes av verdikon-flikter, vil bli forsterket hvis et høyt antall mennes-ker som oppfattes som vesentlig annerledes, kom-mer i løpet av kort tid.

Dette er et ulendt terreng. Hvor mange er «ethøyt antall», og hva mener man med «kort tid»?

29 Alba og Nees definisjon av assimilasjon, finnes i Alba, R. &Nee, V. (1997). Rethinking Assimilation Theory for a NewEra of Immigration. International Migration Review, 31 (4),826–75.

30 Se også: Hermansen, A.S. (2016). Moving Up or FallingBehind? Intergenerational Socioeconomic Transmissionamong Children of Immigrants in Norway. European Socio-logical Review, doi: 10.1093/esr/jcw024.


32 Blom, S. (2016). Holdninger til innvandrere og innvandring2016. Rapporter 41/2016, Statistisk sentralbyrå.

33 Friberg, J. H. (2016). Ibid.34 Tall fra IMDis integreringsbarometer, referert i Wollebæk,

D. (2016). Tillit under press. Syn og Segn, 16 (3), 44–51.


Hva er det ved innvandring fra fjerntliggende landsom utfordrer den norske modellen? Hvilke typerkulturell og verdimessig ulikhet er problematiske,og hvilke kan samfunnet enklere leve med? Er detmed andre ord noen typer annerledeshet eller an-nerledes atferd som faktisk er mer problematiskenn andre når det gjelder muligheter til integra-sjon, og i så fall hvorfor?

Terrenget er vanskelig også fordi selve debat-ten kan komme til å påvirke stemningen, og der-med handlingsbetingelsene til myndigheter, sam-funnsborgere og nykommere. Stemningsleiet i of-fentlig samtale kan få betydning for tilliten mellommajoritets- og minoritetsgrupper. Men hva slagsbetydning er ikke entydig, og utfallet kan varieremed konteksten. Underkommunisering av proble-mer kan slå tilbake, men det kan også ensidig ne-gativ oppmerksomhet. Om assimileringspressetøker overfor innvandrere, kan det provosere framutmelding (selvsegregering) og ytterligere polari-sering, men det kan også få negative politiske ogsamfunnsmessige konsekvenser hvis majoritetenopplever at den strekker seg for langt i å tilpasseseg nye minoritetsgrupper. I de senere årene hardet vært en betydelig debatt i flere europeiskeland om behovet for økt kulturelt samhold, oftekonsentrert om spørsmål der gitte innvandrer-gruppers kulturelle preferanser kolliderer medkulturen i samfunnet de har innvandret til. Forsøkpå prinsipiell tenkning omkring disse spennin-gene henter ofte inspirasjon i Bassam Tibis be-grep «Leitkultur» (anførerkultur).35 En sentraltanke bak dette konseptet er at den nasjonale kul-turen skal ha forkjørsrett. Denne debatten harogså avleggere i Norge. «Leitkultur»-begrepet, iden grad det oppfattes som en legitimering av as-simileringspress, er omstridt.

Mye av utviklingen i offentligheten og i lokal-samfunn er uansett utenfor myndighetenes sty-ringsfelt, og der det kunne være mulig med sty-ring, finnes det ikke entydige oppskrifter på hvasom virker best. I tillegg til spørsmål om hva somer lovlig og legitimt, blir det i hver sak også etspørsmål om hva som er klokt.

9.5 Økende religiøst mangfold

Mange av de mest betente diskusjonene mellommajoriteten og de ulike minoritetene knytter segtil religion og religiøs praksis. Religion er tilbake,både i den akademiske diskusjonen og i den of-

fentlige debatten, og hypotesen om at religionensbetydning ville forvitre i moderne samfunn, harvesentlig mindre oppslutning i 2016 enn denhadde for 20–30 år siden.36 Politisk islam ble et-tertrykkelig satt på den internasjonale politiskedagsordenen etter angrepet på USA 11. septem-ber 2001, men interessen for religion knytter segogså til kristne evangeliske menigheters politiskekraft i USA, religionens fornyede rolle i flere«postkommunistiske» land og framveksten av ny-religiøsitet i relativt sekulære land som Norge.

Norge er blitt langt mer religiøst mangfoldig iløpet av ganske få år. Så sent som i 1980 varnesten 88 pst. av befolkningen medlemmer avDen norske kirke (se tabell 9.1). Ytterligere 3 pst.var medlemmer av andre kristne trossamfunn,hvorav pinsemenighetene utgjorde den størstegruppen. Bare 0,1 pst. av befolkningen tilhørteikke-kristne trossamfunn, og om lag 5 pst. haddeukjent tilhørighet. I 2015 hadde andelen medlem-mer i Den norske kirke falt til 73 pst., mens 7 pst.tilhørte andre kristne kirkesamfunn. Innvand-ringen fra Øst- og Sentral-Europa førte til at denortodokse kirken og særlig den romersk-katolskekirken fikk et betydelig oppsving i Norge. Ande-len som tilhørte ikke-kristne religiøse samfunn,økte til 2,8 pst., og den største økningen komblant muslimene. I 2016 var 148 189 personer re-gistrerte medlemmer av muslimske trossamfunn iNorge. I tillegg hadde andelen uten tilhørighet økttil 15 pst., og andelen registrerte medlemmer iikke-religiøse livssynssamfunn var i underkant av2 pst.

Er religiøs pluralisme i seg selv en utfordringfor den inkluderende velferdsstaten og den sam-funnssolidariteten denne modellen er basert på?Enkelte velferdsstatsforskere har hevdet at denhøye graden av homogenitet i de nordiske lan-dene har vært en forutsetning for utviklingen avdenne formen for velferdspolitikk.37 Andre harlagt vekt på lutheranismens forståelse av forholdetmellom individer, og mellom individet og staten,som en forutsetning for den nordiske velferdsmo-dellen.38 Det er likevel ikke gitt at de faktorene

35 Tibi, B. (2000). Europa ohne Identität?: Die Krise der multi-kulturellen Gesellschaft, München: btb Verlag.

36 Berger, P.L. (red.) (1999). The desecularization of the world:Resurgent religion and world politics. Rapid Falls: Wm. B.Eerdmans Publishing; Habermas, J. (2006). Religion in thepublic sphere. European journal of philosophy, 14(1), 1–25.

37 Alesina, A., & Glaeser, E.L. (2004). Fighting poverty in theUS and Europe: A world of dif ference. Oxford: Oxford Uni-versity Press.

38 Argumentene gjennomgås av Markkola, P. (2011). TheLutheran Nordic welfare states. I Kettunen, P. & Petersen,K. (red.), Beyond Welfare State Models. Transnational Histo-rical Perspectives on Social Policy. Cheltenham: EdwardElgar.


som var sentrale i velferdsstatens oppbyggingspe-riode, er like sentrale i perioder der politikkendreier seg om å vedlikeholde etablerte institusjo-ner.39 Det er mulig å argumentere for at homoge-nitet og lutheranisme var viktige forutsetningerfor den nordiske velferdsmodellen, og samtidigmene at modellen kan videreføres i en periodemed større mangfold.

9.5.1 Sekularisering?

Tallene i tabell 9.1 viser at andelen uten kjent reli-giøs tilhørighet øker, samtidig som (ikke-religi-øse) livssynssamfunn har kommet inn som enegen kategori. Dette illustrerer det som kalles se-kulariseringsprosessen i det norske samfunnet. Iden relativt nye boka om religion i det norskesamfunnet som denne tabellen bygger på, presen-

teres flere tall som dokumenterer at tradisjonellreligion har fått en mindre framtredende plass ibefolkningens liv i Norge.40 Andelen som sier atde ikke tror på Gud i det hele tatt, økte fra 10 til18 pst. mellom 1991 og 2008, mens andelen sombeskrev seg selv som sterkt troende falt fra 15 til10 pst. i samme periode. Andelen som aldri går igudstjeneste, økte fra 35 til 43 pst., og andelensom oppgir at de aldri ber, økte fra 38 til 45 pst.Samtidig finnes det studier som tyder på at yngregenerasjoner i økende grad trekkes mot individu-aliserte og subjektive tilnærminger til tros- og livs-synsspørsmål. De religiøse dogmene blir mindreviktige, og det legges større vekt på «feelgood»-opplevelser og en mykere form for religion. Detteskjer også innenfor kirken. Forskerne forklarer

39 Jf. NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon.

1 Estimert tall: Folkemengden per 1.1.2016 fratrukket medlemmer i den norske kirke og andre registrerte tros- og livssynssam-funn.

Kilde: Datagrunnlag 1980/1988 for Den norske kirke, registrerte kristne trossamfunn, registrerte livssynssamfunn: folke- og bolig-tellingen 1980. Datagrunnlag 1980/1988 for registrerte trossamfunn utenfor kristendommen: register over trossamfunn med stats-støtte. Tabellen bygger på Furseth 2015, tabell 1.1, 1.4 og 1.5. Datagrunnlag 2015/2016: Statistisk sentralbyrå: «Den norske kyrkje,2015» og «Trus- og livssynssamfunn utanfor den norske kyrkja, 1. januar 2016».

Tabell 9.1 Medlemskap i registrerte tros- og livssynssamfunn, 1988 og 2015/2016

1980/1988 2015/2016

AntallAndel av

befolkningen AntallAndel av

befolkningen

Den norske kirke 3 595 341 87,8 3 799 366 72,9

Registrerte kristne trossamfunn 123 696 3,0 349 083 6,7

Herav

Pinsemenigheter 46 193 1,1 39 431 0,8

Den ortodokse kirke 748 0,0 20 202 0,4

Den romersk-katolske kirke 23 010 0,5 144 856 2,8

Registrerte trossamfunn utenfor kristendommen 31 398 0,8 183 201 3,5

Herav:

Buddhisme 2 009 0,0 18 817 0,4

Jødedom 1 044 0,0 770 0,0

Islam 14 727 0,3 148 189 2,8

Registrerte livssynssamfunn 89 758 1,7

Uten tilhørighet 129 247 3,2 792 5771 15,2

Ukjent 211 356 5,2

(Totalt) (4 091 038) 100 (5 213 985) 100

40 Furseth, I. (red.) (2015). Religionens tilbakekomst i offentlig-heten? Religion, politikk, medier, stat og sivilsamfunn i Norgesiden 1980-tallet. Oslo: Universitetsforlaget. Tallene somrefereres, står på s. 35ff.


disse trendene med økt utdanning og sysselset-ting, særlig blant kvinner, og endrede familiemøn-stre, der det heterofile ekteskapet har mistet sinenerådende status. Andre forskere har pekt påmodernisering som en sentral drivkraft, samt sta-tens evne til å etablere og håndheve felles spillere-gler. En generell følelse av trygghet, der man opp-lever at tilværelsen er noenlunde forutsigbar, ogat man er beskyttet mot naturkatastrofer, sult, krigog kriminalitet, kan minske behovet for overnatur-lige forklaringer.41

I tråd med disse observasjonene kan mantenke seg to former for sekularisering: at religionblir mindre viktig generelt, og at religionen en-drer karakter og blir mer privatisert, mer et per-sonlig moralsk kompass42 enn et sett av regler forsamfunnsliv.

Hvordan spiller dette seg ut for innvandreresom ofte har religiøsitet med seg i bagasjen? Stil-ler man spørsmålet i holdningsundersøkelser, erdet lite som tyder på at religionen blir mindre vik-tig for innvandrere. Spørsmålet «hvor viktig vil dusi at religion er i livet ditt?» ble stilt i levekårsun-dersøkelsen blant innvandrere 2005–2006. Herframsto innvandrerne som svært religiøse, ogdette varte selv etter mange års botid i Norge. Desom var født i Norge av innvandrede foreldre,oppga at religion var like viktig som det var fordem som selv hadde innvandret.43 Innvandrerefra Pakistan og Somalia framsto som mest religi-øse, med en skår på hhv. 9 og 9,8 på skalaen somgikk fra 1 til 10. En studie som omfatter fire EU-land, viser at barn av kristne innvandrere over tidblir mer sekulære, mens graden av religiøsitet erstabil, og i noen grad økende, blant barn av musli-mer. Dette kan tolkes som støtte til hypotesen ommuslimsk eksepsjonalisme, altså en hypotese omat det er trekk ved islam som gjør muslimer nær-mest immune ovenfor de sekulariseringsproses-sene som har preget Europa.44 En studie fra Fafobekrefter delvis, men ikke helt, disse funnene.45

Unge med innvandrerbakgrunn, og særlig de somer født i Norge, oppgir at religion er litt mindreviktig for dem enn de tror det er for foreldrene.Muslimer skiller seg likevel klart ut: På en skalafra 0 til 3 skårer unge innvandrede muslimernesten 2,5, mens muslimer født i Norge skårermarginalt lavere. Dette er langt høyere enn fornoen annen gruppe. Studien gir altså svak støttetil hypotesen om sekularisering, og en viss støttetil hypotesen om at muslimer faktisk er mer «im-mune» enn andre.

Den andre formen for sekularisering, altså en«privatisering» av religionen, er mindre studertblant innvandrere i Europa. Fafo-studien «Assimi-lering på norsk» er den eneste studien så langtsom tematiserer dette. I denne studien bes re-spondentene, som er elever i videregående opplæ-ring (Vg1) i Oslo og Akershus, om å ta stilling tilfølgende spørsmål: Hvilket av disse utsagnene erdu mest enig i: «det viktigste med religion er åvære god mot andre» eller «det viktigste med reli-gion er å følge regler og seremonier»? Spørsmåletstilles også i World Value Survey (WVS), slik atdet er mulig å sammenlikne de norske ungdom-menes svar med svarene til respondenter i opprin-nelseslandet. Blant de videregående elevene iNorge svarer et klart flertall at de er mest enige ipåstanden «det viktigste med religion er å væregod mot andre». Dette gjelder også elever medbakgrunn i land med muslimsk majoritet, somMarokko, Irak, Tyrkia og Pakistan. Om lag 70 pst.av elevene med bakgrunn fra Marokko og Pakis-tan gir dette svaret, det samme gjør mer enn80 pst. av elevene fra Irak. Dette står i sterk kon-trast til svarene i disse elevenes opprinnelsesland:i WVS i Marokko og Pakistan sier 70 pst. av re-spondentene at det viktigste er å følge lover og re-gler.

Funnene i denne studien tyder på at det i litengrad skjer en sekularisering av unge med innvan-drerbakgrunn i den forstand at religion blir min-dre viktig i livet deres. Men disse ungdommenegjennomgår det som kan forstås som en praktisktilnærming til det sekulære samfunnet, der reli-gion i større grad forstås som en privatsak og etspørsmål om personlig moral, og i mindre gradsom et sett med ytre regler for sosialt liv.

Også på områder som gjelder religiøs tole-ranse, tyder funnene i Fafo-studien på at det skjeren bevegelse blant ungdom i Norge. Blant annetsvarer mer enn 50 pst. av muslimske ungdommersom har innvandret til Norge, at deres religion erden eneste akseptable, og mer enn 40 pst. av ungemuslimer født i Norge sier det samme. Dette erklart høyere tall enn for noen annen religiøs

41 Norris, P. & Inglehart, R. (2011). Sacred and secular. Reli-gion and politics worldwide. Cambridge: Cambridge Univer-sity Press, sitert i Friberg, J. H. (2016). Assimilering pånorsk? Sosial mobilitet og kulturell tilpasning blant ungdom idet flerkulturelle Oslo og Akershus. Fafo-rapport 2016:43.

42 For å bruke et begrep fra Friberg, J. H. (2016). Ibid.43 Elgvin, O. & Tronstad, K. (2013). Nytt land, ny religiøsitet?

Religiøsitet og sekularisering blant ikke-vestlige innvan-drere i Norge. Tidsskrift for samfunnsforskning 54(1): 63–90.

44 Jacobs, K. & Kalter, F. (2013). Intergenerational Change inReligious Salience in Four European Countries. Internatio-nal Migration 51 (3), 38–56.



gruppe i Norge, men likevel lavt sammenliknetmed andelen som gir dette svaret i noen av ung-dommenes opprinnelsesland: mer enn 90 pst. i Pa-kistan og Marokko, mer enn 80 pst. i Irak og Tyr-kia. Som forfatteren påpeker, er det også uklarthva som menes med «eneste akseptable»: deneneste religionen som vil føre inn i det hinsidigeParadiset, eller den eneste som bør tolereres isamfunnet? Aksepten for ekteskap på tvers av reli-giøse skillelinjer ser også ut til å øke: nesten halv-parten av de unge muslimene mener at det er«OK i alle tilfeller» å gifte seg med noen som tilhø-rer en annen religion, men bare litt over 20 pst. avdem tror foreldrene er like liberale.

9.5.2 Religionsfrihet og integrering

Sentrale integreringsforskere har hevdet at mot-setningen mellom islam og sekularisme er denstørste barrieren mot integrering mellom majori-tetsbefolkningen og nykommere i Europa.46 Detpågår imidlertid store diskusjoner blant muslimer,som blant kristne og tilhengere av andre store re-ligioner, om hvordan religiøse forbud og påbudskal tolkes og praktiseres i moderne samfunn. En-keltpersoner og grupper tilpasser seg også påsvært ulike måter. I norsk sammenheng tydermye på at religiøst mangfold i seg selv ikke utgjøret problem for opplevelsen av tillit og samhørig-het, men at prosesser og praksiser knyttet til kon-krete religiøse grupper kan være utfordrende.

Forholdet mellom religionsfrihet og de øvrigemenneskerettighetene er et sammensatt og van-skelig tema, der kjønnslikestilling ofte får særskiltoppmerksomhet. På den ene siden forplikter kvin-nekonvensjonen (FNs konvensjon om å avskaffealle former for diskriminering av kvinner) statenetil å innlemme prinsippet om likestilling mellomkvinner og menn gjennom forfatningsregler ellerannen lovgivning, og til å forby all diskrimineringav kvinner. Konvensjonen fastslår at kvinner skalha samme rettslige handleevne som menn,samme rett til å inngå avtaler og forvalte eiendom,behandles likt med menn i rettssystemet og hasamme rettigheter og plikter som foreldre. På denandre siden er retten til å praktisere sin religionen grunnleggende menneskerettighet, og mangetolkninger av de store religionene foreskriverkjønnsroller i strid med prinsippene om like rettig-heter. Dette er en sentral rettighetskonflikt også idagens Norge. Det finnes ingen enkle svar, og hel-

ler ingen etablert konsensus.47 Samtidig er detklart at ikke alle problemstillinger knyttet tilkjønnslikestilling i minoritetsmiljøer springer utav religion, men av medbrakt kultur i videre for-stand og møtet mellom denne kulturen og norskeinstitusjoner. Dette diskuteres videre nedenfor.

Alle registrerte trossamfunn i Norge kan søkeom offentlig pengestøtte. De aktuelle støtteord-ningene er motiverte av plikten til å tilretteleggefor religionsfrihet, og kommer i liten grad med ty-delige føringer for mottakerne. I den senere tidhar det oppstått en diskusjon om legitimiteten tildisse støtteordningene, særlig i den grad de går tilreligiøse samfunn med en lære og/eller praksissom man mener er i strid med sentrale sekulæreverdier (kjønnslikestilling, ikke-diskriminering avhomofile, barns rettigheter). Flere har tatt til ordefor å frata trossamfunn offentlig støtte hvis de tilla-ter oppfordring til hat og vold, bryter lover somskal beskytte barns rettigheter, eller bryter diskri-mineringslovgivning utover unntaksreglene somgjelder for trossamfunn. Det har også vært disku-tert om det bør stilles krav til norskkunnskaperfor å få arbeidstillatelse i et trossamfunn med of-fentlig støtte. Dette er viktige problemstillinger,men utvalget har ikke hatt anledning til å gå inn ien grundig drøfting av grenseoppgangene mellomtrosfrihet, diskriminerende praksis i trossamfunnog offentlige støtteordninger. Utvalget viser til atdet pågår et arbeid med en ny lov om tros- og livs-synssamfunn, som blant annet vil dekke vilkår forregistrering og tilskudd. Lovforslaget skal etterplanen sendes på høring i 2017. Vilkår for støtte tiltrossamfunn drøftes også inngående i NOU 2013:1 Det livssynsåpne samfunn. Under det eksis-terende lovverket finnes et sett av unntaksbestem-melser, slik at trossamfunn – ut fra hensynet til re-ligionsfriheten – kan praktisere prinsipper i stridmed det øvrige lovverket (som regel knyttet tildiskriminering av kvinner og seksuelle minorite-ter). Utvalget vil anmode myndighetene om åfølge misbruk av unntaksreglene nøye. Utvalgetvil også understreke at trossamfunn bør bidra ak-tivt til å forebygge radikalisering og ekstremeholdninger bl.a. ved å samarbeide med politiet ogandre aktører.

I IMDis integreringsbarometer 2014 er re-spondentene spurt om hva de synes om at kvinne-lige muslimer bruker det heldekkende plagget ni-kab.48 86 pst. er meget eller ganske negative tildette, og bare 3 pst. er positive. Ikke noe annet

46 Alba, R. & Foner, N. (2015). Strangers No More: Immigra-tion and the Challenges of Integration in North America andWestern Europe. Princeton: Princeton University Press.

47 En innflytelsesrik akademisk diskusjon om disse temaenefinnes i Okin. S.M. (red.) (1999). Is multiculturalism bad forwomen? Princeton: Princeton University Press.


spørsmål i integreringsbarometeret får fram såsterke negative holdninger i den norske befolk-ningen. Nikab og tilsvarende heldekkende plagger eksempler på religiøse symboler som skapersterke reaksjoner i offentligheten. I Frankrike erdet restriksjoner på bruken av slike klesplagg, ogtilsvarende restriksjoner diskuteres i andre land.Frankrike har nedlagt forbud mot religiøse sym-boler generelt i skolen, noe som også rammerkors, kippa og turban. Bruken av religiøse symbo-ler i offentlige rom er et stridstema i et Europamed en økende andel minoriteter.

Spørsmålet i denne sammenhengen må væreom noen religiøse symboler skaper så sterk av-stand, og genererer så sterk motstand, at det gårut over opplevelsen av samhørighet og tillit. Påden ene siden er pluralistiske samfunn på sittbeste når alle, også minoritetene, har rom til å de-finere og markere sin egen identitet. Dette gjelderså vel for religiøse og etniske minoriteter som forgrupper som er i minoritet på grunn av kjønnsut-trykk, seksuell orientering eller funksjonshem-ming. Det ligger styrke og fellesskap i det å mar-kere seg som «norsk katolikk» eller «norsk sikh»,eller for den saks skyld som «norsk transperson».På den andre siden kan det å signalisere sin religi-øse tilhørighet svært sterkt ses på som en formfor tilbaketrekking: det blir oppfattet som at mansignaliserer at den primære identiteten ikke liggeri det lokale eller nasjonale fellesskapet, men i detreligiøse. Diskusjonen kompliseres ytterligere avat det potensielt er store diskrepanser mellom hvaden enkelte opplever at de religiøse symbolenesignaliserer, og hva omgivelsene oppfatter. Et ek-sempel er swastikaen (nazistenes «hakekors»),som er et religiøst symbol for hinduer, men girhelt andre assosiasjoner i Europa. Et annet ek-sempel er den nevnte nikaben/burkaen, somnoen muslimske kvinner vil hevde de bruker for åbekrefte sitt personlige forhold til sin gud, mensmange i Europa assosierer slike plagg med syste-matisk kvinneundertrykkelse, avstandtaken tilkulturen i mottakerlandet og i verste fall støtte tilislamsk fundamentalisme.

Bruken av kontroversielle religiøse symbolerillustrerer en mer generell spenning. På den enesiden vil det være vanskelig for innvandrere å ut-vikle følelser av tillit og tilhørighet hvis majoritets-samfunnet overstyrer det som oppleves som per-sonlige valg. På den andre siden skaper kontrover-sielle praksiser og tydelig markering av forskjel-

lighet uro i majoriteten som kan bidra til å under-grave oppslutningen om integreringsprosjektet.Representanter for majoriteten vil spørre, noenganger med rette, om innvandrerne ønsker å bli in-tegrert. En måte å møte disse tvetydighetene påer gjennom samhandling og diskusjon, slik at detkan tydeliggjøres både hva de religiøse symbo-lene betyr for den enkelte, og hva omgivelseneeventuelt reagerer mot. Personer som bærer reli-giøse symboler, må høres, men kan likevel ikkeforvente å ha full definisjonsmakt over hvordandisse symbolene tolkes. Dette er ikke bare et for-hold mellom majoriteten og de ulike minoritetene,men også mellom enkeltpersoner innenfor minori-tetene: Mange flyktninger i Europa har kommetnettopp for å unnslippe aggressiv religiøs funda-mentalisme og kan oppleve det som provoserendeog truende å møte det de opplever som fundamen-talistenes symboler på gatene i Europa.

9.6 Grenser for toleranse

Religionsfrihet er sentralt i liberale samfunn. Like-vel er det, som diskusjonen ovenfor viser, grenserfor hva som kan og bør aksepteres i religionensnavn. Tilsvarende refleksjoner kan knyttes tilpraksiser som ikke nødvendigvis er eksplisitt reli-giøst begrunnede, men som kan ha dype kultu-relle røtter. I mange tilfeller knytter de prinsipiellerefleksjonene seg til hvilke restriksjoner enkelt-personer, i kulturens, religionens, slektens ellerideologiens navn, kan tillates å påføre andre en-keltpersoner. To særlig utfordrende temaer idenne sammenhengen er kjønnslikestilling ogbarneoppdragelse.49

9.6.1 Kjønnslikestilling

Et grunnleggende spørsmål i debatten om kultu-relt mangfold og kjønnslikestilling er om det er le-gitimt for et liberalt samfunn å tvinge liberale ver-dier på illiberale grupper. Eller er det legitimt å ladet være?50 Usikkerheten i møtet med disse tema-ene forsterkes når kvinner fra det som anses som«illiberale grupper», står fram og forsvarer, elleriallfall nyanserer, praksiser som fra utsiden kan

48 IMDi (2014). Integreringsbarometeret 2013/2014. Holdnin-ger til innvandring, integrering og mangfold. Oslo: IMDi. s.43.

49 I tillegg kommer en rekke problemstillinger knyttet tilmulighet for fritak for arbeidsoppgaver i ansettelsesfor-hold, som er hovedtema i NOU 2016: 13 Samvittighetsfriheti arbeidslivet, se særlig kap. 8.

50 Borchgrevink, T. (2002). Likestilling, det flerkulturelledemokratiets hodepine. I Brochmann, G., Borchgrevink, T.& Rogstad, R. (red.) Sand i maskineriet. Oslo: GyldendalAkademisk.


virke undertrykkende. Gode eksempler på dettefinnes blant annet i studier av arrangerte ekte-skap.51 Mange kvinner som kommer til orde islike studier, gir inntrykk av at de ikke ønskerkjønnslikestilling, slik dette defineres og forstås iblant annet norsk likestillingslovgivning. Skal libe-rale stater akseptere at enkeltpersoner velger åinngå i relasjoner som tilsynelatende krever un-derkastelse?

Filosofisk kan dette framstå som uløseligeknuter. For velferdsstatens lovgivere og førstelinjeer det snakk om dilemmaer som må håndteres.Sett fra et velferdsstatlig og integreringspolitiskståsted er kvinners underordning i familien særligproblematisk hvis den fører til at kvinner nektes –eller nekter – å delta på inkluderende arenaer,herunder arbeidslivet, og som følge av dette bliravhengig av offentlige ytelser. I slike situasjoneromformes de prinsipielle spørsmålene: Borgere ien stat basert på liberale prinsipper kan kreve enhøy grad av respekt for sitt privatliv, men borgerei en liberal velferdsstat kan neppe forlange at andresamfunnsborgere skal betale for valg de gjør i pri-vatlivet. Hvis kostnadene skal bæres av noen an-dre, må dette begrunnes i noe annet enn den en-keltes frihet. Kravet om at velferdsytelser skalvære sekundære i forhold til lønnsinntekt, og atfriske stønadsmottakere i yrkesaktiv alder harplikt til å ta tilgjengelig arbeid, er godt innarbei-dede prinsipper i den norske velferdsstaten. Enprinsipiell oppfatning om at kvinner ikke skaldelta i arbeidsmarkedet eller i kvalifiseringstiltak,kan vanskelig være en tilstrekkelig begrunnelsefor unntak fra denne gjennomgående regelen. Idenne sammenhengen er det relevant å under-streke at kjønnslikestilling ikke bare er en «norskverdi» man kan adoptere eller avvise – kvinnersdeltakelse i arbeidslivet er en forutsetning for atden omfattende og tjenesteintensive norske vel-ferdsmodellen skal fungere.52

Gjennom mediene formidles med ujevne mel-lomrom historier om overgrep, vold og sosial kon-troll i lukkede, ofte religiøse miljøer. Et eksempelfra våren 2016 var dokumentasjon av omfattendeseksuelle overgrep mot barn og unge i en læsta-diansk menighet i en kommune i Nordland.53 Deter viktig å understreke at slike handlinger er kri-minelle, og at ingen kan påberope seg immunitetgjennom å vise til privatlivets fred eller religiøse

bud. Det norske samfunnet har en infrastrukturfor å håndtere lovbrudd bak lukkede dører, ogogså for å ivareta ofre for slike lovbrudd. Sentraleaktører er politiet, barnevernet, krisesentrene oghelsevesenet. Det må aldri være tvil om at disseaktørene har myndighet, også i situasjoner derlovbrytere hevder å handle i tråd med sin kultur/religion/tradisjon. Samtidig er det viktig at de re-levante institusjonene bygger tillit i minoritetsmil-jøene. Personer i minoritetene, som ofte har kortbotid i Norge, må vite hva de kan forvente av hjel-peapparatet, og hjelpeapparatet må ha tilstrekke-lig kulturell kompetanse til å gi et relevant tilbudtil volds- og overgrepsofre i minoritetsmiljøer.

Når noen kvinner i minoritetsmiljøer aktivt vel-ger å gå inn i underordnede roller, er det en utfor-dring for likestillingstankegangen i majoritetsbe-folkningen. En del kvinner har en sterk forestil-ling om at deres gud pålegger dem å underordneseg foreldrene eller ektemannen, eller å være endel av menigheter som ikke tillater kvinner å haautoritative roller. På dette området gjelder prin-sippet om den enkeltes autonomi. Hvordan sam-tykkende voksne mennesker organiserer sinenære relasjoner, er opp til dem. Dette gjelder like-vel bare innenfor rammene som er skissert oven-for. Det er ikke tillatt å bruke vold mot familie-medlemmer, uavhengig av om fornærmede gir enform for «samtykke» til underordning. Kvinnersom opplever å bli gjenstand for kontroll og makt-bruk, skal kunne få hjelp til å håndtere relasjonen– eller til å forlate den.

9.6.2 Barneoppdragelse

Det kan være et godt prinsipp at voksne mennes-ker skal ha frihet til å organisere sitt liv som de øn-sker. Derimot kan det oppstå utfordringer hvis deter barn inne i bildet. Hvor langt går foreldres retttil å kreve at barna skal leve i tråd med deres prin-sipper, kanskje på måter som ekskluderer barnafra majoritetssamfunnet? FNs erklæring om barnsrettigheter (barnekonvensjonen) inneholder enrekke formuleringer om barns rett til ytringsfri-het, deltakelse i organisasjoner og forsamlinger,frihet fra vold og overgrep etc. Samtidig heter deti artikkel 30:

I stater hvor det finnes etniske, religiøse ellerspråklige minoriteter eller personer som tilhø-rer en urbefolkning, skal et barn som tilhøreren slik minoritet eller urbefolkningen, ikkenektes retten til sammen med andre medlem-mer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur,

51 Bredal, A. (2006). Vi er jo en familie. Arrangerte ekteskap,autonomi og fellesskap blant unge norsk-asiater. Oslo: Uni-pax.

52 NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. 53 Saken ble presentert i VGs helgebilag 11. juni 2016.


bekjenne seg til og utøve sin religion, ellerbruke sitt eget språk.

Barnekonvensjonen pålegger altså statene å aner-kjenne at det finnes et mangfold av kulturer, og atbarn har rett til «å leve i pakt med sin kultur».Spenningsforholdet mellom de ulike delene avkonvensjonen åpner for ulike tolkninger. Det er enrekke dilemmaer knyttet til hva staten skal gjørehvis en minoritets kultur for barneoppdragelseovertrer grensene for det som oppfattes som over-grep i majoritetsbefolkningen. Ulike kulturer harulike normer for bruk av vold i barneoppdragelse,og også for når barnet er modent til å ha seksuellerelasjoner og inngå ekteskap. Grensene mellom«barns frihet» og «omsorgssvikt» kan også væreflytende.

En utfordring i denne sammenhengen er at til-liten til institusjonene kan være liten i minoritets-miljøene. Det å oppdra barn i et nytt land og enukjent kultur er krevende, og foreldre kan oftevære usikre på hva som skjer f.eks. på skolen og ibarnehagen. Dette kan blant annet knytte seg tilforventningene om at barn skal leke ute om vinte-ren, eller frykt for at barna skal få servert matsom er forbudt i foreldrenes religion.54 Forholdettil barnevernet kan være særlig problematisk, si-den barnevernet har mulighet til å bruke tvangs-midler og i verste fall kan ta barnet ut av familien.

Norsk lov setter en del grenser for akseptabeloppdragerpraksis, og heller ikke i barneoppdragel-sen står kulturelle normer eller religiøse påbud iminoritetsmiljøer over norske lover. Det er ikkelov å slå barn, og det er forbudt å ha seksuell om-gang med barn under 16 år. Igjen oppstår de van-skelige spørsmålene når praksisen det gjelder,ikke rammes direkte av loven, men likevel oppfat-tes som uheldig. Et eksempel som med ujevnemellomrom lanseres i den offentlige debatten iNorge, er omskjæring av guttebarn. Praksisenkan sjelden gis en medisinsk begrunnelse, ogmange hevder at det er uetisk – og dessuten slø-sing med offentlige ressurser – å operere friskeorganer. På den andre siden hevdes det at praksi-sen heller ikke er skadelig i medisinsk forstand,og at omskjæring er et helt sentralt ritual for jø-diske og muslimske menn. Skal da liberale sam-funn tillate foreldre å utsette sønnene sine for me-disinsk unødvendige operasjoner? I dette kon-krete tilfellet har lovgivere i Norge kommet framtil at foreldres rett til å treffe beslutninger på bar-

nas vegne gis prioritet, og at det ikke er tungtvei-ende nok grunner til å forby omskjæring av gutterog menn.

Tilsvarende refleksjoner kan knyttes til skolensom integreringsarena. De aller fleste barn iNorge går i offentlige skoler. Dette er et godt ut-gangspunkt, men skolens rolle som integreringsa-rena utfordres i noen grad av elever og foreldresom går langt i å kreve spesielle tilpasninger,eventuelt fritak fra undervisning. Det finnes liteforskning om hvordan dette påvirker skolehverda-gen, men det finnes en rekke eksempler som harvært omtalt i mediene: skolejenter med hijab, kravom fritak fra gymnastikk- og svømmeundervis-ning, krav om bønnerom på skolen etc. Disse ut-fordringene håndteres som regel pragmatisk påden enkelte skolen og fører sjelden til offentlig de-batt. Noen lærere kan likevel savne klarere ret-ningslinjer for hva som er akseptable tilpasninger,og under hvilke betingelser de kan si nei til forel-dres krav om fritak/tilrettelegging. Det prinsi-pielle spørsmålet her må være hvor langt foreldrekan gå i å begrense mindreårige barns kontaktmed det samfunnet de tross alt vil at barna skalvære en del av i framtiden. Igjen vil det væresnakk om grader av tilpasning, ikke om absolut-ter. I den grad ansatte i barnehage, skole, barne-vern, politi, helsevesen og NAV – de som har mestdirekte kontakt med brukerne og må håndtereslike beslutninger løpende – føler at de står alene idisse vurderingene, er det likevel problematisk.Det er også et problem hvis de foreldrene som vilha flest særtilpasninger, gis en form for definis-jonsmakt i slike sammenhenger. Utvalget menerat det er behov for felles standarder på en del om-råder, og at et felles regelverk bør gå noe lengerenn i dag i å regulere i hvor stor grad foreldre harrett til å nekte barna sine deltakelse på fellesare-naer i kulturens eller religionens navn.

9.7 Radikalisering og terror

Utvalget er bedt om å drøfte hva som kan bidra tilå «redusere faren for polarisering og konflikt ogstyrke fellesskaps- og trygghetsfølelsen i befolk-ningen». Polarisering og konflikt har mange av-skygninger, hvorav radikalisering og voldelig ek-stremisme er ytterpunkter på en skala. På regje-ringens nettsider om forebyggende arbeid define-res voldelig ekstremisme som at personer er vil-lige til å bruke vold for å nå sine politiske mål,mens radikalisering forstås som prosessen der enperson i økende grad aksepterer bruk av vold forå nå sine politiske mål.55

54 Djuve, A.B. & Pettersen, H.C. (1998). Må de være ute omvinteren? Oppfatninger om barnehager i fem etniske grupperi Oslo. Fafo-rapport 262.


Radikalisering er med andre ord en prosesssom kan føre til at en person blir en voldelig ek-stremist. Typisk for denne prosessen vil være atpersoner i faresonen utvikler et ensidig verdens-bilde der det ikke er rom for alternative perspekti-ver. De opplever at drastiske handlinger (somstøtte eller oppfordring til vold) er nødvendig, ogutvikler en forståelse der hensikten helliger mid-lene. Ikke alle som har vært igjennom deler avdenne prosessen, ender med å bruke vold for åfremme sine mål. Radikaliseringsprosessen harideologiske (politiske/religiøse) elementer, menogså psykologiske.

Utvalget har ikke anledning til å gå dypere inni denne problematikken, men vil likevel påpeke atdet å utvikle og opprettholde gode og inklude-rende fellesarenaer (skoler, arbeidsplasser, nabo-lag) kan være et virkemiddel for å hindre radikali-sering. Det fordrer imidlertid at fellesarenaenefaktisk er inkluderende. Her har politiske og reli-giøse ledere også et ansvar for ikke å bygge opp«oss mot dem»-holdninger.

Utvalget fikk en orientering fra Politiets sik-kerhetstjeneste (PST) om radikalisering og ek-stremisme i et utvalgsmøte i august 2016. Lederenfor PST formidlet blant annet følgende:

Jo større innvandringen er over et gitt tidsrom,desto tydeligere vil vi se effekten [flere ekstre-mister blant innvandrere og vekst i høyreek-streme miljøer]. Dette gjelder hvis vi holderalle andre faktorer «konstante», det vil si ikke«korrigerer» for ulike former for integrerings-tiltak og forebygging. Ved å sørge for språkopp-læring, jobbmuligheter, nødvendig psykiskhelsevern etc. vil man redusere sannsynlighe-ten for at både første- og andregenerasjons inn-vandrere blir ekstremister. Å redusere sann-synligheten er likevel ikke det samme som åeliminere den.[…]Også uten terroraksjoner kan følelsen av felles-skap og trygghet bli redusert. Det kan skjehvis det gjennom innvandring utvikles segre-gering og konfliktlinjer mellom folkegrupper.Manglende integrering, vedvarende sosioøko-nomisk underutvikling, fattigdom og religiøseog kulturelle parallellsamfunn kan gi grobunnfor mistro og fiendebilder. Borgerne må følefellesskapet som naturlig og ønskelig. Da måmange av de sentrale verdiene faktisk være fel-

les. Språk, historie og kultur er viktige felles-nevnere, men også ønsket om å leve i et demo-kratisk og liberalt samfunn. Hvis motstandenmot et fellesskap blir stor, vil grunnlaget smul-dre bort og kunne resultere i flere og mindresub-fellesskaper. Slike utviklingstrekk har mansett i flere europeiske land, og denne type pro-sesser er svært vanskelige å snu. Å hindre ut-vikling av segregerte og «parallelle» samfunner ikke en oppgave for en sikkerhetstjeneste,men nettopp under slike forhold kan radikalise-ring og ekstremisme få grobunn.

Utvalget forstår lederen for PST slik at det å skapeog bevare et nasjonalt fellesskap, basert på et fel-les ønske om å leve i et demokratisk og liberaltsamfunn, er sentralt også i arbeidet for å fore-bygge radikalisering.56 Å motvirke utviklingen avparallellsamfunn er essensielt for å bevare dettefellesskapet og for å hindre at det skapes «lom-mer» der politiet ikke har tilgang og ekstremegrupper kan få innflytelse. Med andre ord er beva-ring av fellesskapet, insisteringen på liberale ver-dier og motarbeidelse av parallellsamfunn ikkebare viktige mål i seg selv, men også sentrale vir-kemidler for å motarbeide terror og ekstremismepå norsk territorium. Dette fordrer at tendenser tilselvsegregering blant innvandrere motarbeides,og også at majoritetssamfunnet reelt åpner seg fornykommere og minoriteter. Lederen for PST savidere:

Høyreekstreme grupper bruker muslimsk inn-vandring og særlig kriminelle innvandrere sombevis på at det norske samfunnet er underangrep, og at norske myndigheter svikterbefolkningen. […] Dette er en kamp som barekan vinnes ved bruk av vold. Både innvandrereog myndighetene er legitime mål.

Økende aktivitet i høyreekstreme miljøer framhe-ves også som en sentral bekymring i PSTs trus-selvurdering for 2016, og trusselen fra disse miljø-ene ble vurdert som større enn tidligere.57 Detteskyldtes blant annet den økte flyktningtilstrøm-mingen i 2015, som ble antatt å mobilisere flere tilhøyreradikale miljøer. PST vurderte i 2016 likevelterrortrusselen fra disse miljøene som begrenset,fordi miljøet var svakt organisert og preget av in-

55 https://www.regjeringen.no/no/sub/radikalisering/om-forebyggende-arbeid/hva-er-radikalisering-og-voldelig-ekstre/id663761/

56 Dette er også et hovedpoeng i Hegghammer, T. (2016).Flyktningkrisens radikaliseringsutfordringer. Kronikk iAftenposten 21. september 2016.

57 Politiets sikkerhetstjeneste (2016). Trusselvurdering 2016.Tilgjengelig på http://www.pst.no/media/81096/PST_-Brosjyre_Trussel_NORSK.pdf.


dre konflikt. Terskelen for å gjennomføre angrepsom medførte tap av liv, ble antatt å være høy.Høyreekstreme ble imidlertid mistenkt for å hagjennomført aksjoner som ildspåsettelser på asyl-mottak og andre former for sabotasje, og enkelt-personer med høyreekstreme synspunkter ble an-tatt å kunne gjennomføre rene terroraksjoner.

9.8 Holdninger til innvandring og velferdsordninger

Velferds- og migrasjonsutvalget diskuterte hvor-dan befolkningens oppslutning om den omforde-lende velferdsstaten ble påvirket av innvandring.Hovedkonklusjonen var da at det ikke later til åvære noen sterk effekt av innvandring på befolk-ningens ønske om en omfattende velferdsstat.58

En rekke europeiske holdningsundersøkelser vi-ser at oppslutningen om velferdsstaten er stabil,uavhengig av hvor mange utenlandsfødte ellerpersoner med innvandrerbakgrunn som bor i lan-det. Ulike studier antyder ulike forklaringer pådette. For det første er velferdsstatlige institusjo-ner robuste når de først er bygget opp. Befolknin-gen i et land tilpasser seg de institusjonene somfinnes, og institusjoner tilpasses til hverandre. Harman først slått inn på et gitt spor, er det vanskeligå skifte kurs59 – det skal mye til for at støtten tildisse institusjonene forvitrer. For det andre kaninnvandring skape en følelse av utrygghet og føretil at flere frykter å miste levebrødet som følge avøkt konkurranse om jobbene. Dette kan lede tilsterkere oppslutning om velferdsordningene sna-rere enn svakere.60

Siden 2011 har det imidlertid blitt tydelig i denvelferdspolitiske debatten at det å slutte opp omvelferdsordninger generelt, og det å ønske ny-kommere (flyktninger og andre) velkommen inn idisse ordningene, er to ulike ting. Den norske po-litikken på feltet har også dreid i retning av å be-grense tilgangen til velferdsytelser for nykom-mere (se boks 10.4).

I dette kapitlet gjennomgås en rekke hold-ningsundersøkelser om innvandring og velferds-

rettigheter. Undersøkelsene er gjennomført påulike måter, med ulike prosedyrer for valg av re-spondenter, spørsmålsstilling etc. Undersøkel-sene har dermed ulike sterke og svake sider. Engenerell usikkerhet ved holdningsundersøkelserer at det er vanskelig å fastslå hvor representativeutvalgene er. Svarprosenten kan være lav selv omutvalgene er store. Dette gjelder særlig blant inn-vandrere, der det generelt er en risiko for at desom svarer, er systematisk forskjellige fra de somikke svarer. Videre vil svar på en del spørsmålvære følsomme for ulikheter i spørsmålsformule-ringene, slik at man kan komme i tvil om hva somegentlig måles. Gjennomgangen nedenfor går i li-ten grad inn på det metodiske opplegget til deulike undersøkelsene, men søker i den grad det ermulig, å få fram et helhetsbilde på tvers av ulikeundersøkelser med ulike empiriske opplegg.

9.8.1 Holdninger til å begrense rettigheter for nykommere

Nyere studier av befolkningens holdninger til inn-vandring og velferd tyder på at det er relativt fåsom vil ekskludere alle nykommere permanent,men svært mange som vil gjøre tilgangen til ord-ningene betinget. Ser man på resultatene fra denstore holdningsundersøkelsen European SocialSurvey (ESS) for 24 europeiske land under ett,sier f.eks. 16 pst. at de vil gi innvandrere ubetingetadgang til velferdsordninger med en gang eller et-ter et års opphold, uavhengig av om de har vært ijobb i denne perioden. 41 pst. vil gjøre tilgangenavhengig av at innvandrerne har vært i jobb og be-talt skatt i minst ett år, 35 pst. etter at de har blittstatsborgere i landet. Bare 7 pst. sier at innvan-drere aldri bør få tilgang.61 Ønsket om å begrenseeller betinge innvandreres stønadsadgang omta-les i en ny norsk artikkel som velferdsnasjona-lisme.62 Dette begrepet brukes videre i dette ka-pitlet, selv om det anerkjennes at ønsket om å be-grense nykommeres adgang til velferdsytelserkan begrunnes i andre hensyn enn de som vanlig-vis assosieres med «nasjonalisme». Tendenser til

58 NOU 2011:7 Velferd og migrasjon. Den norske modellensframtid.

59 Dette omtales i litteraturen som «sti-avhengighet», jf. Pier-son, P. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, andthe Study of Politics. American Political Science Review 94(2), 251–267.

60 Finseraas, H. (2008). Immigration and Preferences forRedistribution: An Empirical Analysis of European SocialSurvey Data. Comparative European Politics, doi: 10.1057/cep.2008.3.

61 Reeskens, T. & van Oorschot, W. (2012). Disentangelingthe ‘New Liberal Dilemma’: On the relation between gene-ral welfare redistribution preferences and welfare chauvi-nism. International Journal of Comparative Sociology 53(2):120–139.

62 Bay, A.H., Finseraas, H. & Pedersen, A. W. (2016). Welfarenationalism and Popular Support for Raising the Child Allo-wance: Evidence from a Norwegian Survey Experiment.Research Note. Scandinavian Political Studies. doi:10.1111/1467-9477.12067. Et alternativt begrep, som oftebrukes i engelskspråklig litteratur, er «welfare chauvi-nism».


velferdsnasjonalisme er dokumentert i en rekkestudier, både nasjonale og internasjonale. Etnorsk eksempel er valgundersøkelsen 2013, derrespondentene ble bedt om å ta stilling til påstan-den «flyktninger og innvandrere bør ha sammerett til sosialhjelp som nordmenn, selv om de ikkeer norske statsborgere». 24 pst. sa seg «helt ue-nig» i dette, mens 28 pst. var «nokså uenig».63

52 pst. mente altså at flyktninger og innvandrereikke bør ha samme rett til sosialhjelp som nord-menn. Den tilsvarende andelen i 2005 var 39 pst.,så oppslutningen om dette prinsippet har klartøkt.

Over tid har forskningens oppmerksomhetdreid seg fra å kartlegge fenomenet til å undersøkehva slags fenomen velferdsnasjonalisme er. I hvilkesituasjoner øker oppslutningen om velferdsnasjo-nalisme, hvem er det særlig som har slike hold-ninger, og er det særlige egenskaper ved innvan-drerne som utløser det?

Velferdsnasjonalisme kan måles direkte ellerindirekte. Det målet som brukes i ESS, der manspør direkte om og ev. når nykommere i landetbør gis tilgang, er av den direkte typen. Indirektemål tar utgangspunkt i forholdet mellom oppslut-ningen om velferdsordninger som er generelle oggår til alle, og oppslutning om ordninger som kre-ver opptjening (og dermed ekskluderer nykom-mere i utgangspunktet).64 Hvis oppslutningen omopptjeningsbaserte/statusbevarende ordninger eruendret i en situasjon med høy innvandring mensoppslutningen om universelle/omfordelende ord-ninger synker, kan det tolkes som tegn på at manikke ønsker å omfordele til innvandrere.

To nyere studier bruker begge indirekte mål, iden forstand at de måler om innvandring til etland påvirker oppslutningen om omfordelendevelferdsordninger. Den ene av disse finner at an-delen utenlandsfødte i et område har negativ ef-fekt på oppslutningen om påstanden «myndighe-tene bør sikre en jobb for alle som ønsker en».65

Derimot påvirker ikke andelen utenlandsfødtesvarene på spørsmål om velferdsytelser som al-derspensjon, støtte til arbeidsløse, helsestell etc.Forfatterne bak studien antar at velferdsnasjona-

listiske holdninger oppstår når et gode oppfattessom begrenset, slik at økt tilgang for innvandrerebetyr at innenlandsfødte får mindre, og når detoppfattes som en trussel, det vil si at innvandreregjennom å få tilgang til dette godet settes bedre istand til å konkurrere med majoriteten. Den an-dre studien bruker andre data og andre mål påoppslutning.66 Hovedfunnet i denne studien er atandelen utenlandsfødte i et område har liten be-tydning for oppslutningen om universelle og om-fordelende ordninger, men at økningen i innvand-ring svekker oppslutningen. Denne sammenhen-gen gjelder likevel bare i land som hadde stor øko-nomisk ulikhet i utgangspunktet. Konklusjonen erdermed at velferdsnasjonalismen aktiveres nårdet kommer mange innvandrere til land med storulikhet, der personer i bunnen av hierarkiet alle-rede er marginalisert. Studien har ikke data somviser hvem som i slike situasjoner framstår sommest velferdsnasjonalistiske – de rike (som kanfrykte at de må betale mer) eller de fattige (somkan frykte økt konkurranse om knappe goder).

Spørsmålet om hvem som lar seg påvirke avhøy innvandrerandel og/eller stor tilstrømming tilet område, er imidlertid tema i flere andre studier.En norsk studie fra 2016 undersøker f.eks. hvor-dan skepsis til innvandrere varierer med nivået påarbeidsløsheten i et land.67 Forskerne finner athøy innvandring til land med høy arbeidsledighetskaper bekymring, særlig hvis det er mange inn-vandrere i landet fra før, og at bekymringen ersærlig sterk blant dem med lave formelle kvalifi-kasjoner. En annen studie finner et samspill mel-lom holdninger og egeninteresse.68 De som me-ner at velferdsgoder bør fordeles etter behov-prin-sippet (i stedet for universalisme eller fortje-neste), er oftere enn andre villige til å ekskludereinnvandrere, og særlig hvis de selv har lav inntektog innvandrerbefolkningen i landet er stor. En an-nen studie viser også at oppslutningen om omfor-delende velferdsordninger er lavere i områdermed mange innvandrere, men at denne effektener vesentlig sterkere når innvandrerne har høyerearbeidsledighet og er mer avhengige av sosialeoverføringer enn personer i majoritetsbefolknin-

63 Kleven, Ø., Aardal, B., Bergh, J, Hesstvedt, S. & Hindenes,Å. (2015). Valgundersøkelsen 2013. Dokumentasjons- ogtabellrapport. Notater 2015/29, Statistisk sentralbyrå.

64 Miller, D. (2006). Multiculturalism and the Welfare State:Theoretical Reflections. I Banting, K. & Kymlicka, W.(red.), Multiculturalism and the Welfare State. Recognitionand Redistribution in Contemporary Democracies. Oxford:Oxford University Press.

65 Brady, D. & Finnigan, R. (2014). Does Immigration under-mine Public Support for Social Policy? American Sociologi-cal Review 79(1), 17–42.

66 Steele, L. (2016). Ethnic Diversity and Support for Redistri-butive Social Policies. Social Forces 94 (4),1439–1481.

67 Finseraas, H., Pedersen, A.W. & Bay, A.H. (2016). Whenthe Going Gets Tough: The Differential Impact of NationalUnemployment on the Perceived Threats of Immigration.Political Studies 64 (1), 60–73.

68 Reeskens, T. & van Oorschot, W. (2012). Disentangelingthe ‘New Liberal Dilemma’: On the relation between gene-ral welfare redistribution preferences and welfare chauvi-nism. International Journal of Comparative Sociology 53 (2),120–139.


gen.69 Det ser ut til at de som i utgangspunktet ermest sårbare, er de som er mest skeptiske til å giinnvandrere tilgang til begrensede fellesgoder, ogsærlig når de erfarer at innvandrere i stor grad et-terspør disse godene.

I den norske debatten har eksport av stønad –altså det at innvandrerne tar med seg stønaden utav Norge og bruker pengene i opprinnelseslandet– vært et vel så stort tema som innvandreres til-gang i seg selv. Dermed kan man spørre om hvasom utløser velferdsnasjonalistiske responser:innvandreres tilgang eller muligheten til eksport?En ny norsk studie søkte å skille disse to dimen-sjonene gjennom et surveyeksperiment om hold-ninger til økning av barnetrygden.70 Responden-tene ble spurt om de syntes barnetrygden burdeøkes. De som sa ja, ble så minnet på at [gruppe X]også mottok barnetrygd, og spurt om de fortsattvar for en økning i lys av dette. Tilsvarende fikk desom sa nei, spørsmål om de ville endre syn hvis[gruppe X] ikke fikk tilgang. Respondentgruppenvar på forhånd delt i to: for halvparten var gruppeX «nyankomne innvandrere», for den andre halv-parten var gruppe X «arbeidsinnvandrere fra EU-land». De sistnevnte fikk også informasjon om atarbeidsinnvandrere fra EU-land har rett til barne-trygd for barn som ikke bor i Norge. Et betydeligflertall av dem som ble minnet om at nyankomneinnvandrere får barnetrygd, opprettholdt sitt opp-rinnelige standpunkt (85 pst. av dem som var for åøke, 83 pst. av dem som var mot). Bare 56 pst. avdem som opprinnelig var for å øke barnetrygden,opprettholdt imidlertid dette standpunktet da deble minnet om at ytelsen også utbetales for barnsom ikke bor i Norge. 27 pst. av disse sa de varmot å øke barnetrygden i lys av denne opplysnin-gen, mens 17 pst. var usikre. Tilsvarende opprett-holdt bare 63 pst. standpunktet om å ikke øke bar-netrygden da de fikk anledning til å utelukke barnbosatt utenfor Norge. Når man spør om den vel-etablerte og beskjedne ytelsen barnetrygd, finnerman altså at det er eksporten, og ikke ønsket om åekskludere nykommere som sådan, som skapermotstand. Noe tilsvarende ble funnet i en svenskstudie.71

Alt i alt er det klart fra forskningen på områdetat velferdsnasjonalisme er et reelt fenomen: Nårbefolkningen i Europa spørres direkte om når desynes innvandrere bør få tilgang til velferdssys-temet, svarer et flertall at dette bør skje enten et-ter at innvandreren har gitt sitt bidrag, eller etterat han eller hun har demonstrert ønsket om å til-høre det nasjonale fellesskapet gjennom å skiftestatsborgerskap. Det er grunn til å understreke atdette ikke behøver å handle om skepsis til frem-mede, men snarere gjenspeiler det etablerte prin-sippet om at rettigheter skal opparbeides før mantar dem ut.72 Tilsvarende, i situasjoner der det ermange innvandrere og/eller en sterk tilstrøm-ming av innvandrere, svekkes oppslutningen omomfordelende ordninger, men ikke nødvendigvisom opptjente velferdsordninger. Oppslutningenom ordninger med mekanismer for å utestengepersoner uten opptjening bevares, mens oppslut-ningen om ordninger for alle svekkes. Den be-grensede kunnskapen som finnes om dette, anty-der at det særlig er de med lave kvalifikasjoner,som føler konkurransen fra innvandrerne ster-kest, som trekker støtten tilbake. Studiene somforeligger, tyder på at det skjer et samspill mellomhvor mange innvandrere som bor i et område frafør, og hvor mange som kommer til. Kombinasjo-nen av mange bosatte og stor tilstrømming skapersærlig bekymring. Videre spiller institusjonelleordninger og graden av økonomisk ulikhet enrolle: Bekymringen for innvandringen, og ønsketom å holde dem utenfor velferdsordningene, latertil å være størst i land med stor økonomisk ulik-het, og blir mindre i samfunn der innvandrere erintegrert i arbeidslivet.73 Konkret kan dette betyat kombinasjonen av mange innvandrere og stortilstrømming blir vesentlig vanskelig å håndterehvis de økonomiske ulikhetene også øker, og sær-lig hvis innvandrere er overrepresentert blantdem med vedvarende lavinntekt.

9.8.2 Innvandreres holdninger til velferd

Det finnes svært få studier som går nærmere innpå innvandreres holdninger til velferd og omfor-deling. Analyser av valgundersøkelsen 2013 visteat innvandrere i langt større grad enn befolknin-gen som helhet stemte på partier på venstresiden.69 Burgoon, B. (2014). Immigration, Integration and Support

for Redistribution in Europe. World Politics 66 (3), 365–405.70 Bay, A.H., Finseraas, H. & Pedersen, A. W. (2016). Welfare

nationalism and Popular Support for Raising the Child Allo-wance: Evidence from a Norwegian Survey Experiment.Research Note. Scandinavian Political Studies. doi:10.1111/1467-9477.12067.

71 Hjort, F. (2016). Who benefits? Welfare Chauvinism andNational Stereotypes. European Union Politics, 17 (1), 3–24.

72 Van Oorschot, W. (2008). Popular deservingness percepti-ons and conditionality of solidarity in Europe. I van Oor-schot, W., Opielka, M. & Pfau-Effinger, B. (red.) (2008).Culture and Welfare State. Values and Social Policy inComparative Perspective. Cheltenham: Edward Elgar. Seogså Reeskens, T. & van Oorschot, W. (2012). Ibid.

73 Burgoon, B. (2014). Ibid.


Blant innvandrerne som hadde stemmerett vedstortingsvalget, stemte 55 pst. på Arbeiderpartiet,6 pst. på Sosialistisk Venstreparti og 3 pst. påRødt. I befolkningen som helhet stemte 36 pst. tilsammen på disse tre partiene. Bare 3 pst. av inn-vandrerne stemte på Fremskrittspartiet, mot16 pst. i befolkningen.74 Undersøkelsen tyder like-vel på en viss «høyrebølge» blant innvandrere, si-den oppslutningen om partiet Høyre økte fra13 pst. ved kommunevalget i 2011 til 26 pst. i stor-tingsvalget 2013. Disse tallene er ikke helt sam-menliknbare, siden bare norske statsborgere harstemmerett ved stortingsvalg, mens alle bosattemed mer enn tre års botid kan stemme ved lo-kalvalg.

Disse tallene innebærer likevel ikke at innvan-drere i overveiende grad uttrykker «venstresym-patier» på sentrale verdidimensjoner. Dette illu-streres av tallene i tabell 9.2 som viser holdningertil ulike politiske stridsspørsmål for alle velgere un-der ett, og for velgere med innvandrerbakgrunn(inkludert norskfødte med innvandrerforeldre) et-ter landbakgrunn.

Tabellen viser først og fremst at det er stor va-riasjon blant innvandrere, og at de innbyrdes for-skjellene gjerne er større enn forskjellene mellombefolkningen som helhet og ulike innvandrer-grupper. Innvandrere fra Asia og Afrika skiller seg

klart ut med sin tilslutning til prinsippet om at inn-vandrere bør ha samme rett til sosialhjelp somnordmenn, men er også mer tilbøyelige enn andretil å åpne opp for større lønnsforskjeller. For-skerne tolker disse mønstrene slik at innvandrereikke nødvendigvis er utpreget venstreorienterte ipolitiske holdninger, men at de stemmer til ven-stre ut fra en kollektiv tanke om at partiene påvenstresiden er minoritetenes forsvarere.75

Valgundersøkelsen gjelder bare bosatte iNorge. To studier har sett på innvandrernes svarpå fordelingsspørsmål i European Social Survey.ESS er ikke designet som en studie av minoritets-holdninger, men det er tilstrekkelig mange medinnvandrerbakgrunn som har svart til at det ermulig å gjøre noen analyser. Man må likevel tahøyde for at ESS kun har fanget opp de best inte-grerte innvandrerne, blant annet fordi undersø-kelsen er gjennomført på det hovedspråket somsnakkes i hvert land.76 Den første av disse studi-ene tar utgangspunkt i en hypotese om at innvan-drere tar med seg holdninger i verdispørsmål fralandet de reiser fra, og derfor vil likne mer på be-folkningen i opprinnelseslandet enn på befolknin-gen i bosettingslandet på dette området.77 For åteste hypotesen ser de på europeiske innvandrere

74 Bergh, J., Bjørklund, T., & Aalandslid, V. (2014). Høyre-bølge blant innvandrere, men flertallet velger Arbeiderpar-tiet. Samfunnsspeilet, 3/2014, 26–30.

Kilder: Bergh, J., Bjørklund, T. og Aalandslid, V. (2014). Ibid., Kleven, Ø., Aardal, B., Bergh, J, Hesstvedt, S. & Hindenes, Å. (2015).Valgundersøkelsen 2013. Dokumentasjons- og tabellrapport. Notater 2015/29, Statistisk sentralbyrå.

Tabell 9.2 Holdninger til ulike politiske stridsspørsmål, alle og personer med innvandrerbakgrunn etter landbakgrunn. Innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. Andel «helt enige»

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre fra

Allevelgere EU/EØS

Europautenom

EØS Afrika AsiaLatin-

Amerika

For å oppmuntre innsatsviljen til den enkelte bør vi godta større lønnsforskjeller enn i dag 38 35 39 47 47 45

Mange offentlige aktiviteter kunne blitt utført både bedre og billigere hvis de ble overlatt til private 56 40 29 33 37 39

Flyktninger og innvandrere bør ha samme rett til sosialhjelp som nordmenn, selv om de ikke er norske statsborgere 40 45 48 78 63 49

Antall respondenter 1700 182 107 96 233 68

75 Bergh, J., Bjørklund, T. & Aalandslid, V. (2014). Ibid. 76 Som påpekt av Reeskens, T. & Van Oorschot, W. (2015).

Immigrants’ attitudes towards welfare redistribution. Anexploration of role of government preferences amongimmigrants and natives across 18 European welfare states.European Sociological Review, DOI: 10.1093/esr/jcv003.


i Europa, og sammenlikner dem med befolknin-gen både i opprinnelseslandet og i landet de harbosatt seg i. Som utfallsmål bruker de ett enkeltspørsmål som er stilt i tre ESS-runder på rad:«myndighetene bør treffe tiltak som redusererforskjeller i inntekt», der svarene varierer fra 1(«helt enig») til 5 («helt uenig»). Fordi studienomfatter innvandrere som har flyttet fra ett landder ESS gjennomføres til et annet, har man pre-sise opplysninger om fordelingen på dette spørs-målet både i opprinnelseslandet og i bosettings-landet. Analysen bekrefter hypotesen: personersom emigrerer fra ett europeisk land til et annet,likner mer på befolkningen i opprinnelseslandetenn i bosettingslandet på dette målet. Dette gjel-der også innvandrere som har bodd i det nye lan-det svært lenge (mer enn 20 år), og det gjelder forderes barn. Forskerne bak studien konkluderermed at det er en sterk kulturell komponent i hold-ninger til omfordeling, slik at denne ikke bare be-stemmes av egeninteresse.

Funnene i denne artikkelen imøtegås i en ar-tikkel fra 2015 som presenterer tall om innvandre-res syn på hva staten bør gjøre.78 Her studeressvar på fem spørsmål: bør myndighetene ta ansvarfor (a) jobber til alle som ønsker en, (b) helsestellfor syke, (c) en rimelig levestandard for de eldre,(d) en rimelig levestandard for de arbeidsledige,(e) barnetilsyn for yrkesaktive foreldre, (f) betaltpermisjon for yrkesaktive med omsorgsforpliktel-ser. Til sammen utgjør disse spørsmålene dimen-sjonen «myndighetenes rolle». I analysene finnerde at innvandrere og etterkommere av innvan-drere er noe mer positive enn majoritetsbefolknin-gen i de fleste landene til en aktiv rolle for myndig-hetene på de ulike områdene, men forskjellene erganske marginale. Etter kontroll for blant annetegen sosioøkonomisk status og oppfatninger omhvor store de sosiale problemene landet står over-for er, forsvinner forskjellene for etterkommerne,mens de reduseres for innvandrerne. Deles inn-vandrerne etter opprinnelsesregion, finner maningen tegn på at innvandrere fra fattige regionertillegger myndighetene en mer aktiv rolle i sosial-politikken enn andre. Det funnet som er mest slå-ende i denne undersøkelsen, er i hvilken grad inn-vandrere og etterkommerne deres i disse spørs-

målene likner på majoritetsbefolkningen i landetde har bosatt seg. Dette gjelder særlig etterkom-merne. Innvandrere som har kommet til land dermajoriteten har restriktive holdninger til myndig-hetenes involvering på ulike områder, framstårsom klart mer restriktive enn innvandrere til landder majoritetens ønsker en mer aktiv rolle formyndighetene. På dette området mener derforforskerne at det er tendenser til en holdningsmes-sig assimilering.

De to studiene av ESS-data på innvandreresoppslutning ender i helt ulike konklusjoner: Stu-dien fra 2011 mener å påvise at holdninger er sta-bile, og at innvandrere likner mer på befolkningeni landet de har reist fra, enn i landet de kommertil. Studien fra 2015 finner det motsatte og menerdet skjer en assimilering. Forskjellene kan sann-synligvis forklares med forskjeller i utfallsmål (etenkelt spørsmål om omfordeling versus et spørs-målsbatteri om myndighetenes rolle) og forskjel-ler i målgruppe (europeiske innvandrere versusalle). Innvandreres holdninger er et nyttforskningsfelt der det er begrenset tilgang pågode data, og dermed er det fortsatt ikke grunn-lag for å si noe generelt om hvilke prosesser somformer holdningene i ulike innvandrergrupper.Hovedinntrykket fra disse studiene er likevel atforskjellene innen innvandrergruppen er store, ogat innvandrere som gruppe ikke skiller seg ve-sentlig fra majoritetsbefolkningen i sentrale vel-ferdspolitiske spørsmål.

9.8.3 Holdninger til innvandrere og innvandring

Befolkningens holdninger til innvandrere og inn-vandring måles mer regelmessig enn innvandre-res holdninger til ulike spørsmål. I Norge gjørSSB årlige undersøkelser av dette temaet.79 Inn-vandring er også en av de roterende modulene iEuropean Social Survey,80 i tillegg gjøres mer av-grensede studier av temaet. Studiene tyder på atholdningene er relativt stabile over tid, men at depåvirkes av hvor stor tilstrømmingen til landet erpå det tidspunktet undersøkelsen gjøres, og ogsåav hvordan problematikken «rammes inn» i dennasjonale politiske diskusjonen i ulike land.81

77 Luttmer, E.F. & Singhal, M. (2011). Culture, context, andthe taste for redistribution. American Economic Journal:Economic Policy, 3(1), 157–179.

78 Reeskens, T. & Van Oorschot, W. (2015). Immigrants’ atti-tudes towards welfare redistribution. An exploration of roleof government preferences among immigrants and nativesacross 18 European welfare states. European SociologicalReview, DOI: 10.1093/esr/jcv003.

79 Blom, S. (2016). Holdninger til innvandrere og innvandring2016. Rapporter 41/2016, Statistisk sentralbyrå.

80 Moduler om holdninger til innvandrere ble brukt i ESS’datainnsamlinger i 2008 og 2014. 2008-dataene ble blantannet presentert i OECD Migration Outlook 2010. 2014-dataene ble gjort tilgjengelige for analyser 26. mai 2016, ogdet foreligger i skrivende stund ingen publikasjoner fradenne.


Figur 9.1 illustrerer at holdningene i Norge tilutvalgte spørsmål om innvandrere er relativt sta-bile over tid. I den grad det har skjedd endringover tid, gikk denne i en mer «innvandrervennlig»retning, iallfall fram til 2015. Andelen som sa seghelt etter delvis enig i at innvandrere flest misbru-ker de sosiale velferdsordningene, falt fra 41 pst. i2002 til 25 pst. i 2015, mens andelen som var helteller delvis enige i at innvandrere flest er en kildetil utrygghet i samfunnet, falt fra 45 til 26 pst. isamme periode. I 2016 gikk andelen helt eller del-vis enige i disse to utsagnene riktignok opp til hhv.30 og 32 pst., men dette er fortsatt lavere enn an-delene tidlig i perioden. Oppslutningen om at inn-vandrere bør ha samme mulighet til arbeid somnordmenn, er svært høy, mellom 85 og 90 pst. harsagt seg helt eller delvis enige i dette i hele perio-den. Andelen som mener at innvandrere gjør ennyttig innsats i norsk arbeidsliv, og at innvandrereflest beriker det kulturelle livet, var på omkring el-ler mer enn 70 pst. mellom 2008 og 2015, men falttil hhv. 66 og 67 pst. i 2016. Spørsmål om arbeids-innvandreres bidrag ble tatt inn i 2010, så her ertidsserien kortere. Andelen som sa seg helt ellerdelvis enige i dette falt fra 70 pst. 2014 til 63 pst. i2016. Alt i alt tyder utviklingen som vises i figur9.1 på at holdningene til innvandrere i Norge er

relativt stabile, og at endringene i perioden 2002–2015 gikk i retning av noe mer positive holdnin-ger. Undersøkelsen fra 2016 viser imidlertid atflere uttrykker negative holdninger. Utslagene ersmå, og for de fleste spørsmålene var holdningenestadig mer positive i 2016 enn de var i 2002. Fun-nene i 2016-undersøkelsen må ses i lys av økendearbeidsledighet og svakere offentlig økonomi iNorge, og sannsynligvis også med den store flykt-ningtilstrømmingen i 2015. Senere undersøkelservil vise om 2016 var et unntaksår, eller starten påen mer varig ending i retning av mer negativeholdninger til innvandrere.

Alle påstandene som er vist i figur 9.1, målerholdninger til innvandrere. Holdninger til inn-vandring kan følge et noe annet mønster. I sammeundersøkelse som den som utgjør grunnlaget forfigur 9.1, bes respondentene ta stilling til om detbør bli lettere eller vanskeligere for flyktninger åfå adgang til opphold i Norge, eller om dette børvære omtrent som i dag. I 2014 skjedde en påfal-lende endring i svarfordelingen på dette spørsmå-let: andelen som mente at det burde bli lettere,som hadde ligget på 6–7 pst. siden 2002, økte plut-selig til 18 pst. Andelen som mente det burde blivanskeligere, falt fra 42 pst. i 2013 til 28 pst. i 2014.Forskerne bak studien knyttet dette til den økteoppmerksomheten rundt flyktninger fra krigen iSyria. Andelen som mente det burde bli lettere åfå opphold som flyktning holdt seg høy: 15 pst. gadette svaret i 2015, 12 pst. i 2016. Andelen sommente det burde bli vanskeligere, var 33 pst. i

81 Goerres, A., Karlsen, R. & Kumlin, S. (2016). Reform Pres-sures and Perceived Welfare State Sustainability: A Compa-rative Experiment. Paper presentert på ESPAnet-konferan-sen, 1–3. september 2016, Rotterdam.

Figur 9.1 Holdninger til innvandrere. Andel helt/delvis enige i sju utsagn. Prosent

Kilde: Blom, S. (2016). Ibid.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2002 2004 2006 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Innvandrere flest gjør en nyttig innsats i norsk arbeidsliv

Innvandrere flest misbruker de sosialevelferdsordningene

Innvandrere flest beriker det kulturelle livet i Norge

Innvandrere flest er en kilde til utrygghet i samfunnet

Alle innvandrere i Norge bør ha samme mulighet til arbeid som nordmenn

Innvandrere i Norge bør bestrebe seg å bli så like nordmenn som mulig

Arbeidsinnvandring fra land utenom Norden bidrar for det meste positivt til norsk økonomi


2016. Det ser altså ikke ut til at «flyktningkrisen»høsten 2015 hadde ført til vesentlig sterkere opp-slutning om innstramming da denne undersøkel-sen ble gjennomført sommeren 2016.

Det er likevel andre undersøkelser som tyderpå at innvandring som fenomen skaper en viss uroi den norske befolkningen. TNS Gallup har gjen-nom flere år gjennomført en undersøkelse de kal-ler «klimabarometeret». Her bes respondenteneta stilling til en liste på 14 temaer og velge de sa-kene som bekymrer dem mest. I 2016 framhevethele 64 pst. av respondentene innvandring som enav de tre største utfordringene landet sto overfor.Innvandring var også den utfordringen som bleframhevet av flest i 2015, men da var andelen sompekte på innvandring svært mye lavere – 38 pst.82

Undersøkelsen er en av få som er gjennomførtkort tid etter «flyktningkrisen» i 2015, noe sommed svært stor sannsynlighet kan forklare denmarkante veksten i andelen som ser innvandringsom en stor utfordring.

Merknad fra utvalgets medlem Cindy Horst:

Utvalgets medlem Cindy Horst vil understreke atsvært stor oppmerksomhet om disse temaene idebatten kan føre til mer restriktive holdninger ibefolkningen og viser til at en studie som ble gjen-nomført parallelt i Norge, Sverige og Tyskland i2014 og 2015, søkte å studere hva befolkningen ide ulike landene oppfattet som de største utfor-dringene for velferdsstaten.83 Bekymringen knyt-tet til innvandring og velferdsstatens finansieringvar sterkest i Norge, noe forskerne knytter til atslike spørsmål har vært høyt på dagsorden de se-nere årene.

9.9 Oppsummering

Migrasjonsmønstre vi har hatt siden 1970-tallet,har vært ledsaget av økende sosial og økonomiskulikhet, der innvandrerbefolkningen er overrepre-sentert i lavinntektsgruppen (se også kap. 7.2).En situasjon der kulturell forskjellighet i stor gradoverlapper med økonomisk sårbarhet, vil gjøredet vanskeligere å opprettholde en opplevelse, påtvers av grupper i befolkningen, av «å være isamme båt».84 Inkludering av nykommere i utdan-

ning og arbeidsliv, sammen med tiltak for kvalifi-sering og mot diskriminering, har vært sentraltfor å motvirke en slik utvikling i Norge. Utvalgetmener at utjevning av levekår gjennom arbeid ogutdanning stadig bør være en hovedtilnærmingfor å fremme likeverdig deltakelse mellom majori-tet og minoriteter. Samtidig kan det argumenteresfor at utviklingen har vist at dette ikke er tilstrek-kelig i seg selv. Det anses i økende grad som legi-timt å fastsette noen kriterier for hva som er ak-septabel atferd på samfunnets felles arenaer. Slikekriterier kan knytte seg til bruk av religiøse sym-boler, der ansiktstildekkende plagg står i en sær-stilling, og krav om fritak fra undervisning eller ar-beidsoppgaver. I diskusjonen om kulturell og reli-giøs tilrettelegging står viktige prinsipper mothverandre: Det er grenser for hvor mye statenskal legge seg opp i enkeltpersoners tilpasninger,men det er også grenser for hvor mye den enkeltekan kreve at omgivelsene skal tilpasse seg hanseller hennes spesielle behov. Utvalget mener atdet er legitimt, også innenfor rammene av et libe-ralt fellesskap, å etablere noen kriterier for atferdpå felles arenaer. Liberal ideologi legger stor vektpå enkeltpersoners autonomi, men i et samfunnder mennesker med ulike kulturelle og religiøseverdier og praksiser skal leve sammen, må dettehensynet balanseres mot en respekt for at det ergrenser for hva enkeltpersoner kan kreve av om-givelsene. Det norske politiske fellesskapets retttil å bevare integriteten i sin livsform, for å brukeMichael Walzers uttrykk, tilsier at en tydeligerekommunisering av fellesskapets normer kan haen plass også i et liberalt og pluralistisk sam-funn.85

Diskusjoner om konflikttemaer som dette på-går i dag i tilknytning til de konkrete situasjoneneder beslutninger må tas, typisk på den enkelteskolen eller det enkelte NAV-kontoret.86 Utvalgetvil hevde at det er legitimt og viktig å utvikle noennasjonale retningslinjer for akseptabel atferd påviktige fellesarenaer innen utdanningssektoren ogoffentlig tjenesteyting. Lokale saksbehandlere ogenhetsledere kan ikke forventes å ha kompetansetil å diskutere religiøse forbud og påbud med bru-kerne. Mange vil oppleve det som en lettelse åkunne vise til nasjonale retningslinjer som fastslår

82 TNS Gallup (2016). Klimabarometeret TNS Gallups Klima-barometer 2016. Tilgjengelig på http://www.tns-gallup.no/

83 Goerres, A., Karlsen, R. & Kumlin, S. (2016). Reform Pres-sures and Perceived Welfare State Sustainability: A Compa-rative Experiment. Paper presentert på ESPAnet-konferan-sen, 1–3. september 2016, Rotterdam.

84 Dette er også en hovedkonklusjon hos Mouritsen, P.(2016). Effekten af etnisk heterogenitet og ulighed på genera-liseret tillid og velfærdsstatens legitimitet. Notatet er tilgjen-gelig på www.regjeringen.no/inko-utvalget.

85 Walzer, M. (1983). Spheres of Justice: A Defence of Pluralismand Equality. New York: Basic Books.

86 Se drøfting i NOU 2016: 13, kap. 8.16, om samvittighetsnek-telser og trygdeytelser under arbeidsledighet.


hva slags praksis som skal gjelde. Med nasjonaleretningslinjer kan også den motstanden som even-tuelt skapes, rettes mot etater som har bedre for-utsetninger for å håndtere dette enn det enkeltak-tører på lokalt nivå vanligvis har.

Dette innebærer videre at innsats for å be-kjempe diskriminering på etnisk eller religiøstgrunnlag må prioriteres, slik at likeverdig delta-kelse faktisk er mulig (se kap. 7.5). Det innebærerogså en kontinuerlig innsats for å styrke den kul-turelle kompetansen i etatene som møter indivi-der og familier med minoritetsbakgrunn, slik atoffentlige tjenester faktisk blir likeverdige. Sliketiltak vil være helt sentrale for at innvandrere skalkunne utvikle tillit og en opplevelse av tilhørighet.En mer tydelig normsending i form av økt bruk avretningslinjer må oppfattes som et moderat tiltak.Sosialisering og produktiv inkludering i systemersom det norske – der man har grunnsikring avlivsmidler uansett – vil alltid i siste instans væreavhengig av å få folk «med på laget». Hvis myndig-hetenes tilnærming oppleves som «assimilerings-press», utløses ofte motstand – og kanskje tilbake-trekning og selvsegregering. Troverdige sank-sjonsmidler er viktig i en del sammenhenger, menpositive, aktiviserende tiltak vil ofte fungerebedre. Tillit er ofte et resultat av samhandling, fel-les arenaer og felles problemløsning. Fra minori-tetens side vil det trolig handle om at det finnesmuligheter og åpninger, og at diskriminering ikkehindrer likeverdig deltakelse. Fra majoritetensside vil det være viktig å se at flertallet av nykom-mere beveger seg i en retning mot å bli delta-kende og velintegrerte, slik studiene av innvan-drernes etterkommere langt på vei viser. Samfun-net må utvikle det Amartya Sen kaller mulighets-strukturer.87 Men individene må også ha evne ogvilje til å bruke dem. Og mulighetsstrukturene måkunne differensieres for å tilrettelegge for perso-ner med svært forskjellige forutsetninger. Det ersnakk om sosiale investeringer gjennom en kom-binasjon av generelle virkemidler og særtiltak.Dette er krevende prosesser, men denne tenknin-gen har vært grunnleggende for den norske mo-dellen.

Åpen debatt om diskriminering av minoriteterpå den ene siden og samhandlingsproblemer, ver-dikonflikter og intern undertrykking i minoriteterpå den andre siden, er nødvendig for utviklingenav samfunnsmessig tillit. Viktige verdikonflikterfortjener oppmerksomhet og saklig debatt. Trolig

betyr debatten i seg selv mye for gjensidig tilven-ning og nytenkning, selv om mange på kort siktkan være pessimistiske på grunn av polariseringog høy temperatur. Konflikter kan ikke avskaffes,og de utgjør heller ikke nødvendigvis en trusselmot det tillitsbaserte samfunnet. Historisk harkonflikter vært en brekkstang for kompromiss,samhandling og tilrettelegging. Når det gjelder åsikre at etterkommere av innvandrere ikke stillermed et dårligere utgangspunkt enn majoritetensbarn, vil utdanning være avgjørende. Skolen vilfortsette å ha som viktig funksjon å sikre kunn-skap som jevner ut mulighetene for samfunnsdel-takelse og læring samt sørge for verdi- og norm-messig forankring som skal styrke følelsen avgjensidig tillit og tilhørighet.88 For ungdom medinnvandrerbakgrunn kan det å lykkes i utdannin-gen være særlig viktig, fordi de kan stå svakereenn majoritetsungdom når det gjelder nettverk ogandre ressurser («kulturell og sosial kapital»).Studier presentert i kapittel 7.5 viser også atnorskfødte med innvandrerbakgrunn med høy-ere utdanning fra Norge i mindre grad enn etter-kommere med mindre utdanning opplever negativforskjellsbehandling på arbeidsmarkedet.

Tillit og medborgerlig engasjement er be-tingelser for videreføring av et levedyktig demo-krati. En viktig del av det å skape mulighetsstruk-turer vil være å tilrettelegge for at nykommerekan få tilgang til ressurser som bistår dem til ådelta i sivilsamfunnet.89 Den liberale rettsstatenskal være en garantist for innbyggernes likebe-handling og frihet. Men de strukturene som skalsikre rettsstaten, må også reproduseres gjennomtilslutning, deltakelse og ansvarliggjøring hoshver enkelt innbygger om igjen og om igjen. Der-for er inkludering av nykommere i dette verdi-grunnlaget så avgjørende.

Innvandring i stor skala til veletablerte og om-fattende velferdsstater er ennå et relativt nytt feno-men. Også i forskningen vet man fortsatt lite ommange aspekter ved dagens situasjon, og det er fåholdepunkter for å si noe om hvordan situasjonenvil utvikle seg på sikt. Gjennomgangen avforskning viser like fullt en viss uro i befolknin-gen: Flere ønsker å reservere velferdsstatens go-der bare for dem som har lang botid og/ellerstatsborgerskap, og relativt mange er bekymretfor velferdsstatens bærekraft i en situasjon med

87 Sen, A. (1993). Capability and Well-Being. I Nussbaum, M.& Sen, A. (red.): The Quality of Life (s. 30-53). New York:Oxford University Press.

88 Seland, I. (2011). Tilhørighet, rettighet, likhet. Nasjonal iden-titet og integrasjon i velferdsstaten gjennom grunnskolen1970–2008. Doktoravhandling (PhD), Universitetet i Oslo.

89 Hagelund, A., & Loga, J. (2009). Frivillighet, innvandring,integrasjon. En kunnskapsoversikt. Senter for forskning påsivilsamfunn og frivillig sektor, rapport 2009:1.


høy innvandring. Halvparten av befolkningen erskeptiske til muslimer, samtidig som innvandringav nettopp denne gruppen har økt med flyktning-tilstrømningen. Den sosiale ulikheten øker ogsåvesentlig ved at de som kommer, har lave kvalifi-kasjoner og dermed problemer med å komme i or-dinært arbeid, en problemstilling som vil bli mersentral i en periode med begrenset økonomiskvekst. Jo mer økonomisk, kulturell og religiøsulikhet overlapper, og jo sterkere annerledeshetpå disse områdene forbindes med marginaliseringpå arbeidsmarkedet, jo mer utfordrende vil detvære å opprettholde den samfunnsmessige tilli-ten.

På den andre siden slutter befolkningen i storgrad opp om velferdsordningene, og et klart fler-tall har positive holdninger til innvandrere. Meddette som utgangspunkt kan man tenke seg fram-tidsscenarioer der den inkluderende, tillitsbasertevelferdsstaten kan videreføres i et mer mangfoldigsamfunn, men også scenarioer der mistilliten mel-lom grupper øker, skattebetalingsviljen svekkesog nykommere ekskluderes fra sentrale goder isamfunnet (se kap. 11).

Utvalget legger til grunn at det er mulig å opp-rettholde opplevelsen av tillit og samhold i detnorske samfunnet, også under forhold med høyinnvandring, men anerkjenner at dette kan værekrevende. For å lykkes er to forhold avgjørende:Omfanget av innvandringen må være i samsvarmed absorberingskapasiteten i arbeidsliv og vel-ferdssystem, og nykommere må inkluderes på desentrale arenaene i samfunnet. Det er også viktigat innvandrere og etterkommere tilegner seg dekulturelle forutsetningene for den norske sam-funnskontrakten. Heri ligger det store og løpendeutfordringer for norske politikere, og her finnesdet knapt omforente eller klart treffsikre redska-per. Norske politikere har på tvers av blokkenestøttet både en videreføring av grunntrekkene iden norske velferdsmodellen og en humanitærtorientert flyktningpolitikk basert på gjeldende in-ternasjonale konvensjoner. Det vil også i fortset-telsen måtte være en kontinuerlig balansegangmellom disse hensynene.

Gitt premisset om å opprettholde bærekrafteni det norske velferdssystemet bør en god politikkfor å skape tillit og dempe potensialet for konfliktog polarisering etter utvalgets mening inneholde:

1. Levekårspolitikk på områder som helse, boligog økonomisk utjevning – først og fremst gjen-nom kvalifisering og aktivisering for arbeid.

2. Grunnleggende utdanning – tilgang til språ-kopplæring og samfunnskunnskap, og kvalifi-

sering som tar hensyn til individuelt utgangs-punkt.

3. Tilretteleggelse for representasjon – aktiv in-kludering i viktige deler av samfunnsmaskine-riet (organisasjonslivet, politikk og mediene).

4. Aktiv motarbeiding av diskriminering – en indi-vidbasert politikk med vekt på enkeltmen-neskets plikter og rettigheter.

5. Tiltak for å skape samhandlingsarenaer, knyt-tet til reelle oppgaver og problemer, for å skapesjanser til å bidra/delta, muligheter til å ta an-svar, f.eks. gjennom sivilsamfunnet, innsatsoverfor andre innvandrere etc.

6. Tydeligere kommunisering av forventningerfra myndighetens side.

7. Videreutvikling og konkretisering av de grunn-leggende kravene til norsk medborgerskap; et-terlevelse av demokrati, likestilling og barnsrettigheter samt forventet deltakelse i arbeids-liv og sivilsamfunn. Tettere oppfølging av tros-samfunn som mottar offentlig pengestøtte.

Utvalget anbefaler følgelig å satse tungt på sosiali-sering, kvalifisering og inkludering gjennom detnorske arbeids- og velferdssystemets viktigste in-stitusjoner. I tillegg ønsker utvalget at myndighe-tene utvikler klarere nasjonale retningslinjer nårdet gjelder krav til tilpasning på fellesarenaer somskole og arbeidsliv.

Merknad fra utvalgets medlem Cindy Horst:

Utvalgets medlem Cindy Horst vil på prinsipieltgrunnlag advare mot mer offensive tiltak for å lov-regulere minoritetens religiøse og kulturelle prak-sis. Eventuelle retningslinjer må videre baseres påforskning om hva utfordringene er og hvilket om-fang de har. Dette for å unngå store offentlige de-batter om praksiser som er marginale i det norskesamfunnet, noe som kan virke stigmatiserende ogikke bidrar til felles problemdefinering og -løs-ning.

Merknad fra utvalgets medlemmer Asle Toje og Erling Holmøy:

Utvalgets medlemmer Asle Toje og ErlingHolmøy vil i større grad enn teksten i kapittel 9.9understreke individenes rett og plikt til å inte-grere seg i det eksisterende kulturfellesskapet ilandet de har utvandret til. Det eksisterer en bredkritikk av multikulturalisme som samfunnsmo-dell,90 som viser at normaliseringen av «å stå medett bein i to kulturer» er aktivt integrasjonshem-mende. Utvalgsmedlemmene mener at en større


grad av aksept blant innvandrere for norsk kulturog norske verdier vil fremme integrasjon ved å bi-dra til å redusere graden av problematiske spen-ninger i det norske samfunnet. Dermed vil detogså bidra til å øke det norske samfunnets evne,herunder majoritetsbefolkningens vilje, til å ab-sorbere flere innvandrere. Det er spesielt viktig atman i frykt for å bli stemplet fremmedfiendtligikke viser toleranse for intoleranse og verdier/normer som er det norske samfunnet fremmed.Kulturelt motivert valg av trygd fremfor arbeidblant kvinner i enkelte grupper er et åpenbart ek-sempel.91 Det er naturlig at en stat med sjenerøse,universelle skattefinansierte velferdsordningerkan ha tydeligere forventninger om at innvan-drere tilpasser seg norsk kultur og norske verdierenn stater som tilbyr innvandrere færre slike go-der.

Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje:

Utvalgets medlem Asle Toje betoner at kultur-vari-ablene ikke er tilstrekkelig problematisert i kapit-tel 9. I dette svarer utvalget ikke på mandatet somnevner kultur hele tre ganger. Nasjonalstaten hartradisjonelt hatt som oppgave å bære fram, en spe-sifikk kultur, den nasjonale. Rapportens framskri-vinger tar utgangspunkt i at etniske nordmennikke vil komme i mindretall, noe som er interes-sant siden dette er en nødvendig konsekvens der-

som dagens innvandringspolitikk videreføres.Rapporten simpelthen stipulerer at innvandringenvil avta, uten å forklare hvorfor eller hvordan. In-sentivene i systemer godtgjør ikke antagelsen.Høy og permanent innvandring vil bli en akutt ut-fordring for norsk kultur, noe som alt manifestererseg i stadige debatter om norsk kultur og symbo-ler som oppleves som problematisk for innvan-drere. Utvalget tar en snarvei ved å legge til grunnat Norge har en tynn, verdibasert identitet, mensrealiteten er at vi har en «tykk» (og langt på vei«innat-lært») kultur som det krever betydelig inn-sats å tilegne seg. Norge er ikke bare et land, deter også den norske nasjonens hjem. I århundre-nes løp har denne nasjonen utviklet en kultur somer like distinkt som andre nasjoners og som ikkepå noen meningsfull måte oppsummeres av uni-verselle verdier. Sagt enkelt: Frihet er viktig fornordmenn men å like frihet gjør deg ikke norsk. Iland som Danmark, Storbritannia og Frankrikeser vi en bevegelse mot tydeligere forventingerom tilslutning til en bredere kultur enn den tynneversjonen som flerkultur tar høyde for.92 Euro-peiske stater har tidligere løst denne typen utfor-dring gjennom aktiv nasjonsbygging. Patriotismeøker befolkningens mobiliseringspotensial og soli-daritet. Det vil være ønskelig i en kontekst derstorstilt innvandring av fremmedkulturell lavsko-lert arbeidskraft setter kollektive velferdsordnin-ger under press. Mer aktive, normative, påleggkan også skape integrasjon gjennom å gjøre sam-funnets kultur eksplisitt og således lettere å navi-gere for nye borgere. Slike økte forventninger kanog bør gjøres til betingelser for statsborgerskap.Det er naturlig at en stat med sjenerøse, univer-selle skattefinansierte velferdsordninger kan hatydeligere forventninger på dette felt enn statersom tilbyr innvandrere færre goder.

90 Barry, B. M. (2002). Culture and Equality: An EgalitarianCritique of Multiculturalism. Cambridge: Harvard Univer-sity Press; også en av multukulturalismens fremste ten-kere, Will Kymicka erkjenner at prosjektet ‘går en usikkerfremtid i møte’ Kymlicka, W. (2007). Multicultural odysseys:Navigating the new international politics of diversity.Oxford: Oxford University Press, s. 12.

91 SSBs påpekning av spesielt lav sysselsetting blant førstege-nerasjons innvandrerkvinner fra land dominert av «mus-limsk verdisyn» kan tyde på at slike mekanismer er virk-somme. Sysselsetting blant innvandrere, registerbasert,2015, 4. kvartal: http://www.ssb.no/innvregsys besøkt20.12.16.

92 Se: Kymlicka, W. (1995). Multicultural citizenship: A liberaltheory of minority rights. Oxford: Clarendon Press.


Kapittel 10

Vurderinger av relevante politikkområder

10.1 Innledning


[...] analysere sammenhengen mellom vel-ferdsordninger og innvandring til Norge. Her-under skal utvalget analysere og vurdere omgjeldende generelle inntektssikringsordnin-ger, arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstiltak,utdanningstilbud og annet offentlig tjenestetil-bud er hensiktsmessig utformet og dimensjo-nert i en situasjon der flyktninger og deresfamilie utgjør en stor andel av innvandringen.Utvalget skal også vurdere hvordan de sær-skilte ordningene som gjelder mottak av asyl-søkere og bosetting, opplæring og kvalifiseringav flyktninger, bidrar til at de raskt kommer iarbeid og deltar aktivt i samfunnslivet.

Flyktninger har lenge vært svakt integrert i ar-beidsmarkedet. Dette gjelder ikke bare i Norge.1

Den høye tilstrømningen av asylsøkere og flykt-ninger i 2015 aktualiserte dette problemet. Flykt-ninger kommer ikke til Norge for å søke arbeid,men det er like fullt et tankekors at arbeidsmarke-det framstår som lukket (se kap. 5), mens vel-ferdsstaten er langt mer åpen (se kap. 6). Utval-gets hovedanliggende har således vært å identifi-sere noen årsaksforhold og utfordringer, samtpeke på noen grep (endringer og/eller tilpasnin-ger i regler og praksis) som kan bidra til å for-bedre integreringsevne og -kapasitet innenfordagens regime.

Mandatpunktet er svært omfattende, og utval-get har vært nødt til å gjøre noen avgrensninger,og en del berørte politikkområder omtales ikke.Utvalget viser til at det i løpet av utvalgets arbeids-

periode har blitt fremmet og vedtatt flere rele-vante politikkendringer. Ingen av disse end-ringene har blitt evaluert. Flere av endringene viliverksettes etter utvalgets arbeidsperiode, og deter derfor vanskelig for utvalget å vurdere disse påfaglig grunnlag. Utvalget har i tråd med mandatetså langt som mulig tatt hensyn til relevante utred-ninger og meldinger i analyser og vurderinger. Ut-valget oppfatter at dette er en arbeidsdeling, oghar derfor i liten grad gått inn i problemstillingerder det er nedsatt andre utvalg eller rådgivendegrupper med problemstillinger som overlapperdette utvalgets mandat. Utvalget henviser også tilat det i regjeringens arbeid med perspektivmel-dingen bl.a. vil bli sett på forutsetninger for vide-reføringen av de norske velferdsordningene i enstørre kontekst. Se for øvrig oversikten over rele-vante prosesser i kapittel 2.5.

Gitt mandatet og den begrensede arbeidstidenhar utvalget avgrenset seg til den særskilte politik-ken rettet mot flyktninger og innvandrere, det vilsi mottakssystemet, bosettingspolitikken og inte-greringspolitikken. I tillegg vurderes relevante si-der av den generelle utdannings-, arbeidslivs- ogvelferdspolitikken. En viktig avveining er hvordanman kan redusere barrierene til arbeid eller ut-danning for flyktninger uten at det samtidig – meden viss sannsynlighet – gjør Norge mer attraktivtfor asylsøkere. Videre gjelder det hvordan mankan gjøre investeringer til riktig tid i flyktningersliv i Norge, når de ikke følger et ordinært forløpgjennom utdanning og arbeidsliv. Dessuten er detspørsmål om hvordan det kan skapes insentiverfor arbeidsgivere til å rekruttere arbeidstakere deantar er mindre produktive, og hvordan det kantilrettelegges for kvalifiseringsløp i arbeidslivetuten at dette påvirker arbeidsmarkedets virke-måte mer generelt.

I dette kapitlet er det et underliggende tema atvedvarende høy innvandring, særlig av flyktnin-ger, vil kunne få stor betydning for kapasiteten tilordninger og tjenester på mange samfunnsområ-der. Det gjelder ikke bare for mottak, bosetting ogsærskilte integreringstiltak, men også på områder

1 Se bl.a. Dumont, J. , Liebig, T. , Peschner, J., Tanay, F. &Xenogiani, T. (2016). How are refugees faring on the labourmarket in Europe? A first evaluation based on the 2004–2014 EU LFS. Working Paper 1/2016, EU and OECD;Papademitriou, D. G. & Benton, M. (2016). Towards aWhole-of-Society Approach to Receiving and Settling Newco-mers in Europe. Migration Policy Institute.


som utdanning, arbeidsmarked, helse, barnevernmv. Belastningen på systemet kan bli så stor at detikke er mulig å håndtere situasjonen uten betyde-lige forenklinger og innstramminger. Mest muligeffektiv ressursbruk vil være avgjørende for åkunne opprettholde et minimumsnivå når det gjel-der omfang av og kvalitet på offentlige tjenesterog velferdsordninger.

10.2 Flyktninger, mottak og bosetting

10.2.1 Flyktning- og innvandringspolitikken

Utvalget er ikke bedt om å se på flyktning- og inn-vandringspolitikken som sådan, men i mandatetbes utvalget om å

[…] analysere sammenhengen mellom vel-ferdsordninger og innvandring til Norge.

Det har stor betydning for offentlige finanser atinnvandrere blir integrert i arbeidslivet og forbliryrkesaktive (se kap. 8). Problemer knyttet til man-glende integrasjon vil bli forsterket med økendeomfang på innvandringen.

Utvalget vil understreke at den norske sam-funnsmodellen har innvandringsregulering somet sentralt premiss. Den universalistisk orientertevelferdsmodellen ble i utgangspunktet etablertuten innvandring for øye. Velferdsordningene vartiltenkt statsborgere og andre med fast tilknytningtil Norge. Etter at velferdsmodellen ble etablert,har det like fullt vært politisk støtte i den norskebefolkningen for å åpne for innvandring av et-terspurt utenlandsk arbeidskraft, flyktninger ogfamilien til herboende.

Innvandringsregulering er imidlertid stadigviktig for å kunne opprettholde den norske ar-beids- og velferdsmodellen. På den andre sidenhar det også vært nødvendig – institusjonelt ogmenneskelig – å inkludere nykommere, særlig iarbeidslivet, men også i velferdssamfunnet. Like-behandling i tilgang på rettigheter og lønn harvært ansett som en systemisk nødvendighet. Am-bisjonene i den norske modellen om relativt småforskjeller i materiell velstand, høy økonomiskvekst og et sjenerøst skattefinansiert velferdstil-bud krever høy sysselsetting. Evnen til å realiseredisse ambisjonene utfordres hvis innvandrere harvesentlig dårligere levekår og lavere sysselsettingenn norskfødte. Den norske modellen, basert påsamspillet mellom en sjenerøs og rettighetstilde-lende velferdsstat og et velordnet arbeidsliv, tålerikke vesentlige innslag av varig marginalisertegrupper. Nye samfunnsmedlemmer må inklude-

res i det sosiale og økonomiske reisverket for atdet ikke skal undermineres på sikt. Det har derforvært – og er – viktig at antallet som kommer, til-passes absorberingskapasiteten i samfunnet.

Dette norske innvandringsregimet – med enrestriktiv front og en inkluderende innside – pre-get Norge i perioden fra 1975 til århundreskiftet.2

I dag må bildet nyanseres fordi forutsetningenefor å opprettholde dette regimet er endret. Grunn-prinsippene kan bli utfordret både av den mar-kedsstyrte EU-innvandringen, som skjøt fart etterEU-utvidelsen østover i 2004 og 2007, og et høytantall av asylsøkere og flyktninger – gitt Norgesinternasjonale forpliktelser. Norge er i dag i størregrad prisgitt internasjonale forhold når det gjelderinnvandringsregulering. Likebehandlingen er likeviktig som før, hvis premisset er å opprettholdegrunntrekkene i den norske velferds- og arbeids-livsmodellen, men mulighetene for å få det til harforandret seg betraktelig.

Spørsmålene knyttet til vanskelig regulerbarinnvandring er av ulik karakter. Utvalget har i ka-pittel 8 påpekt uheldige virkninger for arbeids- ogvelferdsmodellen av lavlønnskonkurranse somfølge av sterk tilstrømning av lavt kvalifisert ar-beidskraft. Denne typen konkurranse kan presselønnsnivået ned i de bransjene som er utsatt, ogkan på lengre sikt også presse ned nivået på vel-ferdsytelser, for at det stadig skal lønne seg åjobbe. Hvis en vesentlig andel av innvandrerneikke er selvforsørgende – på kort eller noe lengresikt – kan høy innvandring forsterke den kraftigeveksten i skattefinansierte kontantytelser og tje-nestetilbud som vil følge av sterk vekst i de eldresbefolkningsandel i tiårene framover. Denne svek-kelsen av offentlige finanser vil føre til redusert of-fentlig velferdstilbud og/eller voksende skatte-byrde. Både negativt lønnspress og høyere skatte-satser innebærer en inntektsoverføring fra syssel-satte norskfødte til innvandrere utenfor arbeidsli-vet (se kap. 8).

Ved siden av disse potensielle system-, bud-sjett- og omfordelingsproblemene vil en vesentligøkning i antall asylsøkere og flyktninger pressekapasiteten i forvaltningen. Antallet som kommer,har mye å si for hvilket mottaksapparat det kanlegges opp til, og for flyktningene selv. Høye an-komsttall vil bety lengre ventetid i alle ledd. Dettekan i neste instans også bety en forsinket integra-sjonsprosess, noen ganger med varig marginalise-ring som følge.

2 Brochmann, G. & Hagelund, A. (2010). Velferdens grenser.Innvandringspolitikk og velferdsstat i Skandinavia 1945-2010, 1945–2010.


Mangel på forutsigbarhet vanskeliggjør mot-taks- og bosettingssystemet, og kan skape barrie-rer. Større forutsigbarhet kan gi en bedre platt-form for mottak og integrering av flyktninger i ar-beids- og samfunnsliv. Samtidig kan forsøk på åoppnå større forutsigbarhet komme i konfliktmed det eksisterende flyktningregimet, der men-nesker på flukt gis rett til individuelt å søke be-skyttelse.

Utvalget mener at det stadig finnes en grunn-forståelse om at regulering av innvandring er nød-vendig for å kunne realisere ambisjonene om åskape gode levekår for alle med lovlig opphold.Det er etter utvalgets syn derfor nødvendig fort-satt å regulere innvandringen med tanke på om-fang og sammensetning der dette er mulig. Dettehensynet må imidlertid balanseres mot humani-tære og andre internasjonale forpliktelser. Det eret politisk valg å finne den riktige balansen mel-lom disse hensynene.

Når det gjelder innvandring fra EU-land, be-grenser de norske forpliktelsene gjennom EØS-avtalen i høy grad handlingsrommet innenforbåde reguleringer av tilstrømning og tilgang påvelferdsgoder. Dette ble grundig gjennomgått iNOU 2011: 7. Samtidig pågår det også på detteområdet en politisk prosess internasjonalt, ved atsentrale EU-land ønsker reformer både når detgjelder fri bevegelse og tilgang på velferdsrettig-heter for arbeidsmigranter. Brexit og EUs avtalemed Tyrkia vitner om at det er stor usikkerhetknyttet til utviklingen framover, både om arbeids-og flyktninginnvandring.

Norge gir i tråd med internasjonale forpliktel-ser opphold og beskyttelse til en del mennesker påflukt. Det skjer dels gjennom et årlig mottak avoverføringsflyktninger, hovedsakelig i samarbeidmed FNs høykommissær for flyktninger. Delsskjer det ved at asylsøkere som kommer til Norgeog oppfyller utlendingslovens vilkår for beskyt-telse, innvilges flyktningstatus eller eventuelt opp-hold på humanitært grunnlag. Dette er kategorierder velferdsstatlige kostnader underlegges andrehensyn enn overfor andre innvandrergrupper. Ut-valget påpeker at det er viktig å opprettholde am-bisjonene om en «konsekvent, rettferdig og retts-sikker» asylpolitikk. Gitt mandatet, vil utvalget be-grense seg til å påpeke betydningen av å holdeogså antall asylsøkere og flyktninger på et nivå deter mulig å håndtere. Det vil si at absorberingska-pasiteten er et legitimt anliggende som må vurde-res politisk.

10.2.2 Mottak og bosetting


[…] vurdere hvordan de særskilte ordningenesom gjelder mottak av asylsøkere og bosetting,[…] bidrar til at de raskt kommer i arbeid ogdeltar aktivt i samfunnslivet.

Asylmottak

Med utgangspunkt i mandatet har utvalget av-grenset seg til å se nærmere på tilbudet i mottaktil asylsøkere som venter på svar på asylsøknaden,eller som har fått opphold og venter på bosetting. Ihvilken grad legges det til rette for at de som skalbosettes, raskt kommer i arbeid eller utdanningmed mål om å bli selvforsørget? Vi drøfter ikkeasylsaksbehandlingen i de ulike instansene i ut-lendingsforvaltningen eller organiseringen avmottakssystemet og ressursbruken – anbudsinn-henting, ankomst-/transittmottak, mottak for ens-lige mindreårige, omsorgssentrene for dem under15 år – og eventuelle flaskehalser i dette systemetsom setter rammer for den første fasen i Norge.

Like fullt er utvalget klar over at behovet for til-bud i mottaksfasen har sammenheng med hvorlang tid asylsøkere må oppholde seg i mottak førde får svar på søknaden og i påvente av bosetting.Tiltak som reduserer vente- og oppholdstiden imottak og minsker behovet for flytting mellommottak, vil derfor være svært viktige (se beskri-velsen av ordninger og utfordringer i kap. 3.3.3).En studie fra Sveits understøtter formodningenom at lang tid i asylsøkerfasen har betydning påkort og lang sikt for arbeidsmarkedsintegrerin-gen for den enkelte. Dess lengre tid i en uavklartsituasjon, dess større tap og risiko for at personerikke kommer inn i et ordinært arbeidsmarked ogblir selvforsørget.3

Det er økende oppmerksomhet internasjonaltom hvor mye det bør tilrettelegges for tidlig inn-sats i asylsøkerfasen, særlig der det er barn med ibildet. OECD anbefaler f.eks. tiltak som språk- ogjobbrelatert trening, opplæring om samfunnet, re-gistrering og vurdering og eventuelt godkjenningav medbrakt utdanning og kompetanse mens søk-naden er til behandling, for asylsøkere som medstor sannsynlighet vil få opphold. Videre anbefaler

3 Hainmueller, J., Hangartner, D., & Lawrence, D. (2016).When lives are put on hold: Lengthy asylum processesdecrease employment among refugees. Science Advances,2(8), e1600432.


OECD at slike asylsøkere bør få enklere adgangtil å arbeide.4

Ifølge integreringsmeldingen har det vært forsvake insentiver og krav til egeninnsats fra bebo-ere i asylmottak.5 Viktige nye tiltak i meldingenfor å rette på dette, er bl.a. økt vekt på beboermed-virkning, utvikling av et nytt system for kompetan-sekartlegging for asylsøkere, innføring av 50 ti-mer kulturog samfunnskunnskap i tillegg tilnorskopplæringen i ordinære mottak og etable-ring av egne integreringsmottak. Målgruppen forintegreringsmottakene er personer i asylmottaksom nylig har fått innvilget oppholdstillatelse, ogpersoner fra grupper som har høy sannsynlighetfor å få innvilget asylsøknaden. Det har blitt stiltspørsmål ved om etablering av egne integrerings-mottak er veien å gå, framfor å differensiere tilbu-det innenfor gjeldende struktur.6 Slike mottak kanogså skape urealistiske forventninger om oppholdfor enkelte. Utvalget viser til at ordningen skalprøves ut, og understreker at det bør gjennomfø-res en reell evaluering av tiltaket, så langt dette ermulig (se kap. 10.5).

Utvalget ser betydningen av at det er tilbud omnorskopplæring i mottak, også for asylsøkere somventer på svar på søknaden. Opplæringen bidrartil å aktivisere beboerne. Basisferdigheter i norsker dessuten viktig for at asylsøkere kan kommuni-sere i mottaket og i lokalmiljøet, hvor enkelte kanbli værende i lengre tid. For øvrig vil opplæringenog ervervede norskferdigheter opplagt kunnevære nyttig for dem som får opphold og blir bo-satt. Det er i dag frivillig for vertskommunene forasylmottak å tilby norskopplæring for asylsøkereover 16 år (se kap. 4.4.1). Utvalget anbefaler at detvurderes om norskopplæring for asylsøkere børinngå som en del av vertskommunens ansvar.Dette vil i så fall måtte få konsekvenser for størrel-sen på det statlige tilskuddet til vertskommunerfor asylmottak. På den andre siden er dette et ek-sempel på tiltak der ambisjonsnivået vil måtte til-passes faktisk kapasitet, f.eks. av lærekrefter, ogtilgjengelige ressurser ved et vedvarende høyt an-tall asylsøkere og flyktninger.

Utvalget har merket seg at det er varslet enoppmykning av vilkårene for å få midlertidig ar-beidstillatelse for søkere med gode utsikter til å fåinnvilget opphold. En motforestilling mot ytterli-

gere oppmykning av disse vilkårene er at asylsø-kere som venter på intervju eller søknadsbehand-ling, ikke har vært igjennom en grundig identi-tetssjekk.

I 2015 var nesten én av tre asylsøkere under 18år. Utvalget har merket seg at barnehagetilbudetfor barn i asylmottak nylig er styrket, og ser at etslikt tilbud vil kunne bedre livskvalitet og språkut-vikling for barn i mottak, uavhengig av utfallet avforeldrenes asylsøknad. På sikt vil det også kunneføre til bedre skoleprestasjoner for de barna somfår opphold i Norge. Mangel på gode tilbud tilbarn i mottak kan dessuten bidra til at kvinner imindre grad enn menn deltar i norskopplæringensom tilbys, og dermed redusere kvinners mulig-heter til å delta aktivt i arbeids- og samfunnslivethvis de får opphold. Imidlertid er også dette etområde der ambisjonsnivå og tiltak vil måtte til-passes kapasitet og ressurser ved et vedvarendehøyt antall asylsøkere og flyktninger.

Barn i asylmottak har rett og plikt til grunn-skoleopplæring, uavhengig av status og utfall avasylsaksbehandlingen. God kvalitet på opplærin-gen som tilbys nyankomne innvandrerbarn iNorge, er etter utvalgets syn viktig. Denne grup-pen sliter med relativt dårlige skoleprestasjoner,også sammenliknet med tilsvarende grupper i an-dre land.

Barn i asylmottak mellom 16 og 18 år har retttil enten grunnskole eller videregående opplæ-ring, avhengig av hvor mye utdanning de har frafør. På grunn av uklare ansvarsforhold mellomkommune og fylkeskommune kan det gå ufor-holdsmessig lang tid før 16–18-åringene kommeri gang med videregående opplæring. Utvalget an-befaler at myndighetene sørger for å sikre at 16–18-åringene i mottak raskt får tilgang til videregå-ende opplæring, og at kommunene og fylkeskom-munene samarbeider om dette.

Flyktninger som har fått opphold, men somfremdeles bor i mottak i påvente av bosetting, harikke rett til studielån og stipend – herunder flykt-ningstipend – og har derfor begrensede mulighe-ter til å begynne i utdanning selv om de skullevære kvalifisert. Dette kan bidra til passivitet ogforsinke integreringsprosessen. Utvalget har sam-tidig merket seg at det er iverksatt flere tiltak for ålegge bedre til rette for at flyktninger kan søke omgodkjenning av medbrakt kompetanse (se kap.4.6). Disse tiltakene bør også kunne omfatte flykt-ninger som venter på bosetting, slik at de raskerekommer i gang med eventuell kvalifisering og der-etter arbeid. Utvalget vil i den sammenheng un-derstreke betydningen av at det igangsatte arbei-det med sikte på rask kompetansekartlegging al-

4 OECD (2016d). Making Integration Work. Refugees and oth-ers in need of protection. OECD Publishing.

5 Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – eneffektiv integreringspolitikk.

6 Agenda (2016). Ti bud for bedre integrering. Policynotat,Tankesmien Agenda.


lerede i mottak, også skal gjelde for asylsøkere.7

Dette kan gi grunnlag for bedre tilrettelegging såsnart en flyktning har fått opphold og skal boset-tes.

Dersom ventetiden i mottak etter innvilgetopphold, men før bosetting blir svært lang, anbe-faler utvalget at myndighetene vurderer nærmereom introduksjonsprogrammet – ikke bare, somnå, den ordinære norskopplæringen – kan starte imottak. Dette kan skje enten i regi av vertskom-munen for mottaket eller i regi av relevante stat-lige myndigheter. Dersom det skal skje i regi avvertskommunen for asylmottaket, vil det måtte fåkonsekvenser for det statlige tilskuddet til slikekommuner. Imidlertid vil ambisjonsnivå og tiltakogså her måtte tilpasses kapasitet og ressurserved et vedvarende høyt antall asylsøkere og flykt-ninger.

Bosetting av flyktninger

Bosettingsordningen, slik den er beskrevet i ka-pittel 3.3.4, berører fire hovedaktører: flyktnin-gene, kommunene, staten og sivilsamfunnet. Gjel-dende modell kan sies å legge vekt på kommune-nes interesser, ettersom de har mulighet til å sinei til bosetting eller å ta imot færre flyktningerenn de blir anmodet om. Prinsippet om kommu-nalt selvstyre, og at staten ikke kan overføre opp-gaver til kommunene uten kompensasjon, stårsterkt. Denne ordningen har blitt satt under etvisst press i perioder fordi mange personer medinnvilget opphold har blitt sittende lenger enn øn-skelig i mottak og vente på bosetting (se kap.3.3.3). Da det kom svært mange asylsøkere høs-ten 2015 og en betydelig andel av disse haddegode utsikter til å få opphold, ble presset mot ord-ningen og kapasiteten i kommunene forsterket.8 Itillegg oppsto det i 2016 kapasitetsproblemer ogtreghet i saksbehandlingen og det bosettingsfor-beredende arbeidet som statlige instanser har an-svaret for (se kap. 3.3.4).

Utvalget har merket seg at det har vært fulltmulig å følge gjeldende ordning i 2016, til tross forat det er langt høyere tall som har skullet bosettesenn for noen år siden. At det for noen likevel harblitt lang ventetid, med de uheldige konsekven-sene det kan få for integreringsprosessen, ser delsut til å skyldes venting på registrering av søkerneog på behandling av asylsøknadene, dels en viss

treghet i arbeidet med å forberede bosetting for etstørre antall enn tidligere. Det tok tid før utlen-dingsmyndighetene på en tilfredsstillende måteklarte å håndtere det store antallet søknader somkom i løpet av få måneder. Ventetiden etter innvil-get opphold gikk betydelig ned i 2016, sammenlik-net med de siste årene, men det er fortsatt mangesom må vente noen måneder også etter at de erblitt tildelt en kommune. Lang ventetid for ensligemindreårige er spesielt problematisk.

Det kan imidlertid ikke tas for gitt at stat ogkommuner i samarbeid, innenfor gjeldende ord-ning, ville ha vært i stand til å bosette et så høytantall som i 2016, dersom tilstrømningen av asyl-søkere og flyktninger hadde fortsatt over flere årpå samme nivå. Utvalget har derfor vurdert omdet finnes alternative ordninger som kan inngå iberedskapsplaner og supplere eller erstatte gjel-dende ordning, hvis det i en årrekke er et høyt an-tall flyktninger som skal bosettes.

Alternative bosettingsordninger

Spørsmålet om alternative ordninger har blittdrøftet og vurdert ved flere korsveier uten at dethar ført til endringer av grunnprinsippet om frivil-lighet for kommunene i bosettingsarbeidet (sekap. 3.3.4).9 Ulike alternative modeller har blittvurdert. I hovedsak dreier det seg om ulike vari-anter av to hovedalternativer: selvbosetting, dvs. atflyktningene er i førersetet, eller styrt bosetting,dvs. at staten bestemmer. Disse to alternativene eri noen grad inspirert av ordningene i Sverige ogDanmark (se boks 10.1).

Det finnes eksempler fra andre land som inne-bærer at dette arbeidet i all hovedsak er overlatt tilsivilsamfunnet – frivillige organisasjoner, arbeids-livets parter mv. – og at offentlige myndigheterhar en svært begrenset rolle. Utvalget har ikkevurdert dette nærmere, men vil framheve at detuansett bosettingsordning er en styrke og en for-del for gjennomføringen om sivilsamfunnet blirengasjert og bidrar aktivt med å legge til rette forbosetting og integrering.

Ordningen med avtalt selvbosetting finnesinnenfor rammen av dagens modell (se kap.3.3.4). I teorien kunne man tenke seg selvboset-ting som hovedprinsipp, uten kommunal avtale el-

7 Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – eneffektiv integreringspolitikk, kap. 2.3 og 5.4.1.

8 Se Sterri, E. (2016). Kapasitet i integreringsapparatet. Fafo-notat 2016:6.

9 Se f.eks. høringsbrev av 31.1.2011 fra daværende Barne-,likestillings- og inkluderingsdepartementet med forslag tilbosettingsordning for flyktninger med mål om raskerebosetting. Forslaget innebar at prinsippet om frivillighetkunne fravikes i visse situasjoner. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/forslag-til-bosettingsordning-for-flyktn/id635673/


Boks 10.1 Bosettingsordninger i Danmark og Sverige

I Danmark er bosettingen regulert av statengjennom et kvotesystem, en ordning som trådte ikraft i 1999. Basert på prognoser blir det hvert årfastsatt hvor mange flyktninger som skal boset-tes. Dette landstallet blir fastsatt av Udlændinge-styrelsen, med utgangspunkt i hvor mange flykt-ninger som forventes å få opphold i Danmark detkommende året. I 2015 ble det bosatt 10 600flyktninger i Danmark.

Kommunene har mulighet til å avtale forde-lingen av flyktningene mellom og innenfor regio-nene. Dersom det ikke inngås avtaler, er det Ud-lændingestyrelsen som fastsetter fordelingen. Iberegningsgrunnlaget tas det hensyn til antallinnvandrere som allerede bor i de enkelte kom-munene, ved at det ifølge integrationsloven ermulig å unnta kommuner fra bosetting av flykt-ninger hvis det allerede bor mange flyktningerog andre innvandrere der. I 2016 gjaldt det firekommuner.

Når en flyktning får oppholdstillatelse i Dan-mark, henviser samtidig Udlændingestyrelsenflyktningen til en kommune som får ansvaret forvedkommende. Avgjørelsen blir tatt på bakgrunnav kvoten, forholdene i kommunen og flyktnin-gens personlige forhold. Udlændingestyrelsensavgjørelse om hvor flyktningen skal bosettes, erendelig og kan ikke påklages.

Kommunen har plikt til å skaffe permanentbolig til flyktningen, og flyktninger kan ikke bo-settes i et utsatt boligområde. Fram til det er mu-lig å anvise en permanent bolig, skal kommunenanvise et midlertidig oppholdssted. Såkalte flyt-teregler skaper et insentiv for deltakerne i inte-grasjonsprogrammet til å bli boende i den tildeltekommunen i de tre årene som integreringsperio-den varer. En kommune kan overta integrerings-arbeidet fra en annen kommune dersom en flykt-ning flytter, men har plikt til dette bare i visse til-feller. Dersom en flyktning flytter til en annenkommune, kan det derfor få konsekvenser for til-gangen på integreringsytelser og kontantytelser,for retten til bolig etter integrationsloven og fornår personen kan få permanent oppholdstilla-telse.

Kommunene er ikke pliktige til å anvise boligtil personer som kommer til landet gjennom fami-lieinnvandring. Det forventes at disse borsammen med familien som de kommer til.

I Sverige praktiseres selvbosetting, det vil siat flyktningene kan bosette seg hvor i landet deselv ønsker. Man kan finne bosted på egen hånd,eller man kan få hjelp fra myndighetene dersomman ønsker det. Om lag 80 pst. av de nyankomnesom får opphold, finner bosted på egen hånd.

Personer som har fått opphold, har rett til åbli bosatt i en kommune. Asylsøkere som harbodd privat (i «eget boende») og ikke i et statligmottak, mens de venter, har ikke rett til hjelp til åbosette seg. De kan fortsette å bo i samme kom-mune etter vedtaket om opphold og kan regis-trere seg i folkeregisteret der. Ordningen fører tilat mange bor trangt, gjerne i områder med dår-lige levekår i og omkring byene Stockholm,Göteborg og Malmö.

I mars 2016 trådte en ny lov om anvisning forbosetting i kraft. Denne loven omfatter nyan-komne som er registrert av og knyttet til Migrati-onsverkets statlige mottak og overføringsflykt-ninger.

Når det gjelder enslige mindreårige, anviserMigrationsverket disse til en kommune alleredeved ankomst. Migrationsverket bestemmer enandel for hver kommune etter samråd medLänstyrelsene. Anvisningsmodellen for ensligemindreårige ble endret fra april 2016 for å få jev-nere fordeling.

En stor andel av flyktningene som får opp-holdstillatelse i Sverige, har rett til «etablerings-plan».1 Denne tilsvarer i stor grad introduksjons-programmet i Norge. Staten har ingen egne boli-ger, men kan hjelpe nyankomne flyktninger somhar rett til etableringsplan, med å finne et bosted.Kommunene gir beskjed når de har ledige boli-ger, og deretter bosettes nyankomne flyktningeri dialog mellom kommunen og statlige myndig-heter. Hensikten er å finne en bostedskommunemed et arbeidsmarked der vedkommende kan fåbrukt yrkeskompetansen sin.

Nyankomne flyktninger som ikke har rett tiletableringsplan, kan henvende seg til Migrations-verket for å få hjelp med bosetting. Migrations-verket har også ansvaret for bosetting av kvote-flyktninger, enslige mindreårige flyktninger, pen-sjonister og personer med alvorlige funksjons-nedsettelser.

I 2016 hadde Arbetsförmedlingen og Migrati-onsverket delt ansvar for anvisning av nyan-komne til kommunene. Fra 2017 har Migrations-verket overtatt hele bosettingsansvaret.

1 Dette gjelder ikke flyktninger som har fulltidsjobb, tar vi-deregående opplæring, ikke har kapasitet til å delta i mini-mum 25 pst. av aktivitetene i etableringsplanen eller erunder 20 år eller over 65 år. Enslige mindreårige flyktnin-ger mellom 18 og 20 år har likevel rett til etableringsplan.

Kilde: Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – eneffektiv integreringspolitikk


ler vetorett, inspirert av den svenske ordningen(se boks 10.1). Det ville i så fall innebære at flykt-ninger kunne finne bolig og eventuelt arbeid selv,samtidig som de beholdt alle rettigheter etter in-troduksjonsloven. Det ville gi personer med lovligopphold rett til å velge bosted, også om de haddebehov for støtte til livsopphold og andre særligetiltak i en periode. En slik ordning innebærer etmer begrenset offentlig ansvar og mindre statligstyring. Selvbosetting blir også enklere og billi-gere for staten å administrere enn dagens ordningselv om de store tilskuddene beholdes uendret.Hvis oppholdstiden i mottak reduseres for mange,betyr det også betydelige innsparinger for staten.

Utvalget ser imidlertid flere problemer med enslik modell. Kommunene mister mye av kontrol-len og får lite tid til å forberede tilbud og tjenesterpå at det kommer nye innbyggere med særlige be-hov. I tillegg er det fare for økt konsentrasjon avflyktninger og andre innvandrere i enkelte sen-trale kommuner eller bydeler. Fri selvbosetting vilkunne forsterke det relativt sentraliserte boset-tingsmønsteret for innvandrere som allerede fin-nes i Norge, om enn i noe mindre grad enn imange andre land. Dette underbygges også av er-faringene med såkalt sekundærflytting fra boset-tingskommunene (se kap. 7.3). Erfaringer fra Sve-rige med segregerte boligområder og konsentra-sjon av grupper med dårlige levekår og innvan-drerbakgrunn, også i skolene, viser at en slik bo-settingspolitikk kan bidra til å forsterke uheldigeutviklingstrekk.

Utvalget mener dessuten at det er usikkerthvor godt en slik ordning vil kunne fungere i etboligmarked som er så privatisert som det norske,med få leieboliger og høy andel boligeiere (sekap. 7.2.2). I flere år har den største flaskehalsenfor bosetting vært mangelen på tilgjengelige boli-ger i kommunene.10 Kommunene har dels bruktkommunale utleieboliger og dels boliger på detprivate utleiemarkedet for å dekke etterspørselen.Flyktninger vil ikke ha mulighet til å «bestille»kommunal bolig. Dermed er de prisgitt det be-grensede private leiemarkedet ved selvbosetting.Det er mulig at større etterspørsel fra flere småaktører – som det vil bli hvis nyankomne flyktnin-ger etterspør leiebolig på egne vegne – vil stimu-lere det private leiemarkedet, og at flere leieboli-ger vil bli tilgjengelige. Studier av boligmarkedetfor flyktninger etter første bosetting gir imidlertidliten grunn til å vente dette.11

Utvalget har liten grunn til å tro at nyankomneflyktninger på jakt etter sin første bolig skal møteet bedre leiemarked enn personer med flyktning-bakgrunn som leter etter bolig nummer to ellertre. Det kan derfor være strukturelle trekk veddet norske boligmarkedet som tilsier at økt vektpå selvbosetting vil være mer krevende enn i landmed en større ikke-kommersiell utleiesektor, somf.eks. Sverige.

Utvalget har merket seg at heller ikke i Sve-rige er selvbosetting mulig å gjennomføre for alle.Overføringsflyktninger må ha hjelp til å finne enkommune, og en rekke andre grupper vil trengeog/eller ønske bistand (se boks 10.1). Etter utval-gets syn bør selvbosetting være avtalebasert sålenge denne ordningen fungerer og behovet forbosettingsplasser blir oppfylt. Det bør imidlertidlegges til rette for mer selvbosetting, fordi det girmange flyktninger en mer aktiv rolle i eget liv frastarten av.

Uansett hvilken bosettingsordning man vel-ger, vil utvalget framheve betydningen av at kom-muner og flyktninger har tilgang til gode sosialevirkemidler i møte med boligmarkedet, i førsterekke gjennom Husbanken. Dette er nødvendigfor å avhjelpe de vanskelighetene som struktu-relle sider ved det norske boligmarkedet – særligmangelen på ikke-kommersielle utleieboliger –skaper for bosettingsarbeidet.12

Det andre hovedalternativet er statlig styrt bo-setting. Det innebærer en eller annen form for for-deling av flyktninger fra statens side som kommu-nene ikke kan motsette seg. Fordelingen kangjennomføres på ulike måter, f.eks. direkte avIMDi, via fylkesmennene eller som en fylkesviskvote der KS gjennom sitt regionale ledd samord-ner fordelingen på kommunene i fylket.13 Med enslik modell unngår man å bruke mye ressurser påforhandlinger mellom stat og kommune, både omantall og om sammensetningen av flyktningenesom skal bosettes (se kap. 3.3.4). Dessuten vil en

10 Jf. kap. 3.3.3 i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak tilarbeidsliv - en effektiv integreringspolitikk.

11 Søholt, S. & Astrup, K. (2009). Etniske minoriteter og for-skjellsbehandling i leiemarkedet. Norsk institutt for by-ogregionforskning; Grødem, A.S. (2011). Innvandrerbarn ogbolig. Hva betyr boligen og bomiljøet for inkludering? Fafo-rapport 2011:32; Grødem, A. S. & Sandbæk, M.L. (2013).Helt bakerst i køen. Barnefamilier med ustabile boforhold.Fafo-rapport 2013:45; Open Societies Foundation (2013).Somalis in Oslo. Tilgjengelig på https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/somalis-oslo-20131210_0.pdf.

12 Jf. NOU 2011: 15 Rom for alle – En sosial boligpolitikk forframtiden.

13 Jf. forslag i nevnte høringsbrev av 31.1.2011 fra daværendeBarne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/forslag-til-bosettingsordning-for-flyktn/id635673/


framtidig situasjon, der norsk økonomi og ar-beidsmarked svekkes samtidig som det er behovfor å bosette mange flyktninger, kunne forsterkebehovet for sterkere statlig styring av prosessen.En slik bosettingsordning, som bygger på prinsip-pet om statlig styring/fordeling, kan hente inspi-rasjon fra den gjeldende ordningen i Danmark (seomtale i boks 10.1).

En ordning med statlig styrt bosetting vil imid-lertid kunne bidra til et mer konfliktfylt forholdmellom stat og kommune på et område hvor vel-vilje fra kommunene og godt samarbeid er sværtviktig. Dessuten kan det bli et problematisk ut-gangspunkt for flyktningers liv i en kommune hviskommunen er dårlig forberedt og flyktningeneikke føler seg velkomne. Det vil kunne bety dårli-gere kvalitet på og effekt av integreringstiltakene,selv om tilskuddene til kommunene skulle værede samme som nå. Kvaliteten på introduksjons-program og tilretteleggingen for gode levekår av-henger langt på vei av kommunens tilbud og enga-sjement (se kap. 10.3.3). Et statlig pålegg om bo-setting kan komme til å virke mot sin hensikt.

Gitt at utvalget har viktige innvendinger motbegge de to hovedalternativene til gjeldende avta-lebaserte bosettingsordning, har ulike former forkombinasjonsløsninger blitt drøftet. Slike ordnin-ger kan kombinere elementer fra ulike modellerog differensiere ordningen ut fra situasjonen forforskjellige grupper.

Utvalget legger til grunn at bosettingsordnin-gen for flyktninger fortsatt skal bygge på at stateninngår avtaler med kommunene om bosetting – sålenge dette er tilstrekkelig for å få bosatt alle deter behov for. Hvis kommunene ikke tilbyr nokplasser, og det blir svært mange som venter lengei mottak, må staten kunne ta i bruk en beredskaps-ordning. En slik ordning må ha som siktemål åsikre at flyktninger blir bosatt og kommer i enmest mulig normal livssituasjon innen rimelig tid.Dette kan innebære at flyktninger fordeles mel-lom kommunene via en av de regionale mekanis-mene som ble antydet ovenfor, f.eks. via fylkes-mennene og i samråd med KS sitt regionale ledd.Også innenfor en slik ordning vil det være viktigmed best mulig samarbeid mellom stat og kom-mune. Dessuten er det et spørsmål om statligemyndigheter i større grad må ta ansvar for åskaffe boliger og for å organisere introduksjons-program i kommunene, hvis en beredskapsord-ning for statlig fordeling skal iverksettes (se kap.10.3.3).

Utvalget har ikke hatt kapasitet til å utredeslike organisatoriske spørsmål nærmere og nøyerseg med å anbefale at det bør gjennomføres en

utredning med sikte på å utvikle en beredskaps-ordning for statlig styrt bosetting.

Bosetting, kompetanse og arbeidsmarked

Utvalget har videre drøftet om det er mulig ålegge større vekt på arbeidskraftbehovet i kom-muner/regioner når flyktninger bosettes, også ien situasjon med svært mange flyktninger. Børmyndighetene i større grad forsøke å ta hensyn tilflyktningers kompetanse og det lokale jobbtilbu-det, eventuelt også utdanningstilbudet, ved boset-ting? En slik kobling er dessuten i tråd med en avanbefalingene fra OECD når det gjelder vellykketintegrering.14

Arbeidsmarkedet i kommunen eller regionener et av flere relevante kriterier som vurderes nårIMDi anmoder kommunene om å ta imot flyktnin-ger (se kap. 3.3.4). Dersom arbeidsmarked ogeventuelt utdanningstilbud skal vektes mer, måandre faktorer tillegges mindre vekt. Det kan betymindre bosetting i utkantkommuner med et sværtbegrenset arbeidsmarked.

På den annen side har utvalget merket seg atbosetting i utkantkommuner kan bidra til at ar-beidsplasser beholdes og skapes. For noen kom-muner kan bosetting av flyktninger være viktig forå opprettholde folketallet. Dersom kommunenogså har asylmottak, kan den satse på i størst mu-lig grad å bosette personer som i praksis alleredebor i kommunen og har begynt å få en tilknytning.Dette vil være enda enklere om kommunen harsåkalt desentralisert mottak (se kap. 3.3.3). Utval-get vil generelt framheve at det ofte vil være gun-stig for både kommuner og flyktninger at boset-ting kan skje i den kommunen hvor flyktningenhar bodd i asylmottak.

Noen kommuner kan ha en annen innfallsvin-kel og bosetter flyktninger for å kvalifisere dem,gi dem en nødvendig ballast for et videre liv i lan-det og et godt første bosted, uten å forvente atflest mulig skal bli boende i kommunen. En rekkefaktorer tilsier at noen uansett vil flytte til mer sen-trale kommuner, selv om den såkalte sekundær-flyttingen de første par årene etter bosettingenhar minket noe. Dette skyldes høyst sannsynligintroduksjonsordningen, som langt på vei «bin-der» flyktningene til kommunen så lenge de deltari introduksjonsprogrammet (se kap. 7.3). Utvalgetstiller seg skeptisk til forslag om ytterligere tiltakfor å forhindre at flyktninger flytter etter at de hargjennomført introduksjonsprogrammet. Det er

14 OECD (2016d). Making integration work. Refugees andothers in need of protection. OECD Publishing.


prinsipielt betenkelig å innføre denne typen «bo-plikt» for bestemte befolkningsgrupper. Flyttingvil noen ganger være helt nødvendig for at flykt-ninger raskest mulig skal bli selvforsørget.

I tillegg til spørsmålet om å legge større vektpå den lokale arbeidsmarkedssituasjonen generelt,har utvalget også drøftet om staten ved IMDi vedvalg av bosettingskommune i større grad bør vur-dere den enkelte flyktnings yrkes- og utdannings-bakgrunn opp mot det konkrete arbeidskraftbeho-vet, eventuelt også utdanningstilbudet. Utvalgetmener at dette kan ha noe for seg når det gjelderlokale utdannings- og kvalifiseringstilbud, utoverselve introduksjonsprogrammet. Når det gjelderkonkrete jobbtilbud, kan det være begrenset hvormange flyktninger det vil gjelde for. Ut fra tilgjen-gelig kunnskap om flyktningers utdanningsbak-grunn, omtalt i kapittel 4.2, virker det sannsynligat relativt få har en spesifikk kompetanse som le-der direkte til et jobbtilbud så tidlig i prosessen.For mange enslige mindreårige vil det lokale ut-danningstilbudet kunne være viktig.

Utvalget anbefaler at mulighetene for en vissjustering av kriteriene for bosetting i retning avstørre vekting av lokalt/regionalt arbeidsmarked,ev. også utdanningstilbud, vurderes. En dreiningmot i størst mulig grad å bosette flyktninger medrelevant kompetanse i kommuner/regioner derkompetansen er etterspurt, kan ev. komme påbakgrunn av den planlagte kompetansekartleg-gingen og karriereveiledningen i mottak, via yr-kesveiledning fra NAV og gjennom et slags «hur-tigspor». En slik innretning vil forsterke behovetfor norskopplæring i mottak og for rask tilgang tilgodkjenningsordninger og ev. tilbud om komplet-terende utdanning.15

En helhetlig analyse

Sist et offentlig utvalg foretok en bred gjennom-gang av asylmottakssystemet var i 2010–2011.16

For øvrig har det de siste årene ikke vært størreoffentlige utredninger om sammenhengene mel-lom asylsaksbehandling, mottak, bosetting, intro-duksjonsordning og andre særskilte integrerings-tiltak, men ulike deler av tematikken er omhand-let i meldinger og proposisjoner til Stortinget. Etvedvarende høyt antall asylsøkere og flyktninger

vil innebære stort press på alle ledd i kjeden. Ut-valget anbefaler derfor at myndighetene tar initia-tiv til en helhetlig analyse av sammenhenger, flas-kehalser og samordningsbehov med sikte på etmer rasjonelt og effektivt system. En slik utred-ning vil kunne bidra til å klarlegge hvordan stat,kommuner og sivilsamfunn i Norge best muligkan håndtere store og til dels raske svingninger iantall asylsøkere og flyktninger. Utvalget harinnenfor sitt vide mandat og korte funksjonstidikke hatt anledning til å se nærmere på dette.

10.3 Kvalifisering, utdanning og arbeid


[…] analysere og vurdere om gjeldende gene-relle […] arbeidsmarkeds- og kvalifiseringstil-tak, utdanningstilbud […] er hensiktsmessigutformet og dimensjonert i en situasjon derflyktninger og deres familie utgjør en storandel av innvandringen. Utvalget skal også vur-dere hvordan de særskilte ordningene somgjelder […] opplæring og kvalifisering av flykt-ninger, bidrar til at de raskt kommer i arbeid ogdeltar aktivt i samfunnslivet.

10.3.1 Barn og unge

Det er viktig at barn og unge som innvandrer tilNorge lykkes i skolen. Samfunnet pådrar segstore kostnader dersom barn som innvandrer tilNorge ikke får en fullverdig utdanning (se kap. 4).Utvalget viser til at OECD på bakgrunn avforskning har formulert en del anbefalinger angå-ende opplæringen til innvandrere:17

– Prioritere tidlig innsats, spesielt fjerne barrie-rer mot deltakelse i barnehage.

– Sørge for god språkopplæring til alle innvan-drere, både foreldre og barn. For barn som er iskolealder, og som trenger språkundervisning,anbefales det å organisere dette i tillegg til –ikke i stedet for – den vanlige undervisningen.

– Integrere nyankomne elever i ordinær under-visning så raskt som mulig. Det er dårlige erfa-ringer med atskilte klasser for innvandrere ifagundervisningen.

– Unngå sterk konsentrasjon av innvandrere påfå skoler.

– Sørge for at alle lærere har kompetanse i å un-dervise innvandrerelever.

15 Se tiltak i Meld. St. 30 (2015–2016), kap. 5.4.6 Raskere sporfor innvandrere med etterspurt kompetanse, og i Meld. St.16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnetinnsats for voksnes læring.

16 NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom – Mottakstilbudetfor asylsøkere.

17 OECD (2015). Immigrant Students at School: Easing theJourney towards Integration. OECD Publishing.


Utvalget har identifisert noen barrierer dissebarna møter i dagens utdanningssystem (se kap.4.3).

Høy foreldrebetaling i barnehage og skolefri-tidsordning (SFO) er en barriere mot deltakelse.Innføring av gratis kjernetid i barnehage for la-vinntektsfamilier i 2016 gir bedre tilgang til barne-hage for flyktninger med lav inntekt, men er sam-tidig kritisert for å utgjøre en mulig fattigdoms-felle på grunn av høy effekt av marginalskatt fordem som ligger like under inntektsgrensen forforeldrebetaling. Utvalget mener myndighetenemå fortsette arbeidet med å sikre at innvandrer-barn får samme mulighet som andre barn til ådelta i barnehage og SFO, av hensyn til språkligog sosial utvikling.

Kvaliteten på skoletilbudet er antakelig ikkegod nok, tatt i betraktning at mange barn som an-kommer midt i skoleløpet, oppnår dårlige resulta-ter i utdanningssystemet (se kap. 4.3). I lys av OE-CDs anbefalinger om at elevene så raskt som mu-lig bør inn i ordinære klasser, og at ekstra språkun-dervisning og liknende bør gis i tillegg til den ordi-nære undervisningen, kan det være en grunn tilbekymring over at nyankomne elever i Norge kantilbringe opptil to år i egne innføringstilbud. Detfinnes ikke kunnskap om effekten av de ulike inn-føringstilbudene de får. Utvalget mener myndighe-tene bør sørge for å effektevaluere innføringstilbu-dene for nyankomne. Det er også behov for bedrerutiner og informasjonsflyt mellom ulike aktørersom har ansvar for utdanningstilbudet i transitt-mottak, mottak og bosettingskommune for å sikrekontinuitet og effektiv ressursbruk.

Det kan ta lang tid for nyankomne å komme igang med videregående opplæring. Dette skyldesat fylkeskommunene ikke har plikt til å ta innelever i løpet av året, og at en del fylkeskommunerheller ikke tar imot søknader etter at fristen ergått ut (i mars). I verste fall kan det derfor gånesten halvannet år fra ankomst til opplæringen eri gang. Lang ventetid i passivitet medfører fare forat kunnskap og ferdigheter går til spille. Utvalgetmener myndighetene bør pålegge fylkeskommu-nene å ta inn nyankomne elever hele året.

10.3.2 Norskopplæring for voksne

For å bli en del av det norske samfunns- og ar-beidslivet må flyktninger og andre innvandrerelære seg norsk. Som vist i kapittel 5.2, er det storeforskjeller i sysselsettingsnivået blant innvandreresom har utdanning fra Norge, og dem som har ut-danning fra hjemlandet. Dette kan også hengesammen med at den førstnevnte gruppen antake-

lig har bedre basisferdigheter i norsk, og at norsk-kunnskaper er sentrale for hvilke jobbmuligheterden enkelte har.18

Personer med fluktbakgrunn og familiegjen-forente med disse har rett og plikt til opplæring inorsk og samfunnskunnskap etter introduksjons-loven (se kap. 4.4.1 og 4.4.2). For mange deltakerei introduksjonsprogrammet er opplæring i norsk-og samfunnskunnskap det mest omfattende tilta-ket i programmet.19 Behovet for bedre tilpassetopplæring, bedre sammenheng med annen opplæ-ring og økt lærerkompetanse er påpekt.20 Kom-munene har plikt til å tilby opplæringen, noe somgir et varierende tilbud. Kommunene vil ha ulikerammebetingelser, og det vil være variasjon i kva-liteten på tilbudene. Variasjonen kan skyldes atkommunene utnytter det lokale handlingsrommetinnenfor regelverkets rammer ulikt, og at det vari-erer hvorvidt norskopplæringen prioriteres avkommunene. Variasjonen kan også skyldes for-skjeller i lærerkompetanse og ulikheter i ressur-ser, ambisjonsnivå og organisering av tilbudene.21

I en undersøkelse om kapasitet i integreringsap-paratet framheves tilgangen på norsklærere somen av kommunenes bekymringer.22 Økt innvand-ring og flere deltakere kan bety at noen flere kom-muner klarer å tilrettelegge bedre, men det kanogså føre til at kvalitet på tjenesten nedprioriteres.

Hvilket språknivå den enkelte kan nå i løpet avopplæringen, avhenger av utdanningsbakgrunn,språkbakgrunn, motivasjon mv., og det avhengerav kvaliteten på opplæringen. Hva som er tilstrek-kelige norskkunnskaper for å kunne gå ut i detnorske arbeidslivet, vil også variere, og det er av-hengig av hva slags arbeidsoppgaver den enkelteskal utføre. På noen arbeidsplasser vil man langtpå vei kunne klare seg med engelsk, eller eventu-elt morsmålet, om det tilrettelegges for dette. Detkan være lite heldig å holde deltakere i opplæringtil de kan «nok» norsk, da dette vil virke kontra-produktivt og ha en innlåsingseffekt. Samtidig erdet forskning som tyder på at å komme raskt ut ijobb ikke er ensbetydende med å få varig tilknyt-ning til arbeidslivet, men at investering i flyktnin-

18 Blom, S. & Henriksen, K. (2008). Levekår blant innvandrerei Norge 2005/2006, Rapporter 5/2008, Statistisk sentral-byrå.

19 Blom, S. & Enes, A. (2015). Introduksjonsordningen – enresultatstudie, Rapporter 36/2015, Statistisk sentralbyrå.

20 Se bl.a. NOU 2010: 7 Mangfold og mestring – Flerspråkligebarn, unge og voksne i opplæringssystemet.

21 Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Sam-ordnet innsats for voksnes læring.

22 Sterri, E. B. (2016). Kapasitet i integreringsapparatet. Fafo-notat 2016: 6.


gers kompetanse gir sterkere og mer varig tilknyt-ning til arbeidslivet.23

Målgruppen i opplæringen er svært hetero-gen, og det taler for at det bør være ulike metodersom velges, og ulikt innhold og organisering avopplæringen.24 Utvalget vil understreke at detforeligger lite forskningsbasert kunnskap om opp-læring i norsk og samfunnskunnskap for voksne,det gjelder både opplæringens innhold, metodisktilnærming, læringsmiljø og kommunenes organi-sering av tilbudet.25 Lite kunnskap kan føre til atpolitikkutviklingen skjer på mangelfullt grunnlag.I en situasjon med høy innvandring og mange somvil ha behov for norskopplæring, anbefaler utval-get at det legges til rette for systematisk utprøvingog evaluering av ulike modeller for opplæring, slikat valg av opplæringsmodeller – i klasserom, ar-beidsliv, eller kombinasjoner av disse – blir merkunnskapsbasert.

10.3.3 Introduksjonsordningen

Ordningen med introduksjonsprogram og tilhø-rende introduksjonsstønad er myndighetenes vik-tigste verktøy for å få voksne nyankomne flyktnin-ger raskt i arbeid eller utdanning og å bli økono-misk selvstendige (se boks 4.4). Det er store for-skjeller, både mellom kjønnene og mellom kom-munene, når det gjelder å nå målene for overgangtil arbeid eller utdanning etter avsluttet program.26

Basert på tilgjengelig informasjon, ser det ut til åvære betydelige problemer for kommunene knyt-tet til etablering av heldagstilbud, tilpasning avinnholdet i programmet og tilstrekkelig tilgang pågode og relevante tiltak.27 Se nærmere omtale ikapittel 4.4.2.

I løpet av 2016 har det kommet flere endringeri introduksjonsloven, bl.a. bedre tilrettelegging forå ta formell utdanning som en del av ordningen.28

Videre er det besluttet at kvalifiseringen skalstarte tidligere og være mer arbeidsrettet enn idag. Det innebærer at mer av opplæringen bør

skje på arbeidsplassen, arbeidsmarkedskompe-tansen i kommunene bør bli bedre og samarbei-det mellom kommunene og det lokale og regio-nale arbeidslivet om kvalifiseringen av flyktningerbør styrkes.29 Se nærmere omtale i kapittel 4.4.2.

I hvilken grad endringene lykkes, er mye av-hengig av iverksettingen, både på statlig og påkommunal side. Det er et betydelig behov forsamordning mellom ulike sektormyndigheter,ikke minst mellom utdannings- og arbeidsmar-kedsmyndighetene.

Individuell tilrettelegging og differensierte løp

Utvalget er bedt om å vurdere konsekvensene aven høy innvandring der flyktninger og deres fami-lie utgjør en betydelig andel. De allerede skisserteutfordringene i tilknytning til introduksjonspro-grammet kan vanskelig tenkes å bli mindre nårenda flere skal ha et individuelt tilpasset løp, ognår flere kommuner skal tilby introduksjonspro-gram, opplæring og arbeidspraksis. En individuelltilpasning kan bli både ressurskrevende og van-skelig å få til hvis det kommer mange på kort tidog/eller den enkelte kommune jobber med for-holdsvis få flyktninger. Dette henger ogsåsammen med at flere kommuner med lite erfaringmed bosettings- og integreringsarbeid ofte vil bliinvolvert når det kommer mange flyktninger påkort tid, slik vi så høsten 2015.

Det er urealistisk å forvente at alle relevanteinstanser i alle kommuner skal ha riktig kompe-tanse og rikelig med muligheter for å kunne lageet tilbud som på en god måte dekker mangfoldetav individuelle behov. Samtidig vil en så hetero-gen gruppe som flyktninger ha behov for ulike til-nærminger til arbeidslivet. Utvalget er enig i atinnsatsen innenfor introduksjonsprogrammet mådifferensieres og målrettes mot ulike grupper utfra utdanningsnivå, yrkeserfaring, språkkompe-tanse osv., slik det framkommer i rapporten til denpartssammensatte arbeidsgruppen under Arbeids-og pensjonspolitisk råd fra mai 2016.30

Kommunenes dokumenterte problemer med åopprette et passende og tilstrekkelig opplegginnenfor introduksjonsprogrammet tilsier at denenkelte kommunen ofte trenger bistand i utfor-mingen av tilbudet og innholdet i programmet. Et-ter utvalgets vurdering er mer veiledning og

23 Bratsberg, B., Raaum, O. & Røed, K. (2016). Flyktninger pådet norske arbeidsmarkedet. Søkelys på arbeidslivet, 32(3),185–207.

24 Alver, V. & Lahaug, V. (1999). Alfabetisering-mer enn å lærebokstavene: metodisk veiledning for undervisning av voksneminoritetsspråklige. Novus Forlag.

25 Dette ble også omtalt i NOU 2010: 7. Ibid.26 Blom, S. & Enes, A. (2015). Introduksjonsordningen – en

resultatstudie. Rapporter 36/2015. Statistisk sentralbyrå.27 Djuve, A. & Kavli, H (2015). Ti års erfaringer En kunn-

skapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring forinnvandrere, Fafo-rapport 2015:26.

28 Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Sam-ordnet innsats for voksnes læring.

29 Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – eneffektiv integreringspolitikk.

30 Flyktninger og arbeid. Rapport fra arbeidsgruppe. Publi-sert 31. mai. 2016. https://www.regjeringen.no/contentassets/f0707078220a4d499fce2bbef7cdb37d/flyktninger_og_arbeid_rapport_2016.pdf.


struktur nødvendig. Dagens situasjon, hvor en delkommuner tilbyr mer eller mindre samme stan-dardiserte løp til alle deltakere, gir for liten fleksi-bilitet og treffsikkerhet. På den annen side kan etmål om å tilby full individuell tilpasning bli forkostbart og for tungvint hvis det kommer mangeflyktninger.

Utvalget anbefaler at det innenfor introduk-sjonsprogrammet utvikles forslag til et begrensetantall moduler som kan settes sammen ut fra be-hovet til de største eller vanligste gruppene av

programdeltakere. Slik differensiering foregår al-lerede i mange kommuner, og det er derfor ikkeen helt ny tanke innenfor integreringsarbeid.Figur 10.1 trekker fram et eksempel på slik diffe-rensiering i Lillehammer. Eksemplet er tilpassetlokale forhold på Lillehammer og skal ikke oppfat-tes som et konkret forslag til utforming. Et sliktbegrenset antall moduler kan være et nyttig hjel-pemiddel ved utforming av det konkrete tilbudet ikommunene. Utvikling av forslag til slike modulerkan gjøres på statlig nivå, f.eks. gjennom et samar-

Figur 10.1 Eksempel på kvalifiseringsløp i Lillehammer kommune

Kilde: NAV Lillehammer

Kvalifisering i bedrift

Kartlegging

Kvalifisering i bedrift og LIPRO(attføringsbedrift)

Skjermet tiltak LIPRO

- Prod. i bedrift

- Norsklærer fra LLS

Arbeidstrening LIPRO eksternt

- Sjåfør

- Kantine

- Vedlikehold

Arbeidstrening iordinært arbeidsliv i regi av LIPRO

NAV-ansatt inn i samhandlingen – behovsvurdering/arbeidsevnevurdering – veien videre

Introduksjons-program –

Lillehammer læringssenter

Etter introduksjons-

program

Jobb, ev. videre høyskole-utdanning

Fagutdanning

- praktisk eksamen

- NAV: utdanningstiltak for dem under 30 år

- Kvalifiserings- program/utdanning (kompetanse- bevis)

Oppfølging NAV

- AMO

- Ekstern arbeidsgiver (NAV med tett oppfølging)

- Åpner for flere yrkesretninger

Pleieassistent-kurs i dialog med

arbeidsgivere

- Intensjons- avtale (utvides)

- Forsterket norskopplæring for dem med behov

Tre aktuelle kvalifiseringsløp

Utdanning, yrkeserfaring,

«skolerte»

Noe utdanning, yrkeserfaring, ikke

kompatibel

Lite/ingen utdanning eller yrkeserfaring,

analfabeter

Skolerettet

- Norsk- Samfunnskunnskap

Norsk +samfunnskunnskapintegrert iarbeidsdagen relatierttil yrke. Én pers. frabedrift, én pers. fraLillehammerlæringssenter (LLS)

Helse

Reiseliv

Næringsmiddel


beid mellom IMDi, Kompetanse Norge og NAV,og iverksettingen bør evalueres. Kommunene børfortsatt ha friheten til å tilpasse sine programmertil lokale forhold og behov.

Regionalt samarbeid om introduksjonspro-grammet mellom flere kommuner kan bidra til åløse noen av problemene knyttet til tilbud og inn-hold. Et slikt samarbeid bør også ses i sammen-heng med det framtidige behovet for arbeidskrafti regionene. Regionalt samarbeid kan f.eks. økemulighetene for å kunne gi differensierte tilbudinnenfor rammen av et begrenset antall moduler.Statlige etater bør kunne tilby kommunene over-sikt over eksisterende tilbud innenfor regionen ogbistå i utforming og organisering av slike regio-nale tilbud.

Utvalget mener at det også er behov for å ut-vikle løsninger på tvers av sektorene arbeidskvali-fisering, utdanning og inntektssikring. Deltakernei introduksjonsprogrammet som har lavest over-gang til arbeid, har behov for opplæring som girformell kompetanse. Dette forutsetter nye løsnin-ger når det gjelder kombinasjoner av norsk-opplæring, grunnskoleopplæring og fagopplæ-ring, gjerne med stort innslag av opplæring i ar-beidslivet. Boks 10.3 viser eksempler på samar-beidsmodeller, bl.a. i Gloppen kommune. Slike til-bud er per i dag kun unntaksvis tilgjengelig. Detgjenstår også å utvikle ordninger som er tilpassetdeltakere som i utgangspunktet ikke har grunn-skole.

Mer satsing på praksisnær kvalifisering i arbeidslivet

Utvalget mener at enkelte momenter bør vektleg-ges særskilt for å gjøre introduksjonsprogrammetmer arbeidsrettet. Nordisk forskning underbyg-ger at praksis i arbeidslivet, særlig lønnstilskudd,har effekt når det gjelder overgang til arbeid forinnvandrere (se kap. 5.3.2). I norsk sammenhengomfatter praksis i arbeidslivet både virksomhets-rettede arbeidsmarkedstiltak fra NAV (lønnstil-skudd, arbeidstrening) og praksisplasser (f.eks.språkpraksis) som organiseres gjennom introduk-sjonsprogrammet i kommunen.

Utvalget understreker at tiltaket arbeidsprak-sis (nå kalt arbeidstrening) ikke har vist seg å haklar effekt på overgang til arbeid, verken for inn-vandrere eller ikke-innvandrere.31 Lønnstilskudder et lite brukt tiltak, og brukes i all hovedsak

overfor deltakere som man antar står nært ordi-nært arbeidsliv. Det er ikke gitt at en utvidelse avbruken av lønnstilskudd til andre deltakere vil gitilsvarende gode resultater. Økt bruk av praksis iarbeidslivet bør inngå som ledd i planmessignorskopplæring eller i øvrig kvalifisering. Det erviktig at tiltaket ikke kan utnyttes av useriøse ak-tører. Praksisnær og planmessig kvalifisering kanimidlertid ha positiv effekt, spesielt for gruppersom har lite erfaring med skolebasert opplæring.Det er et betydelig potensial for bedre samarbeidmellom utdannings- og kvalifiseringsinstitusjo-nene og arbeidslivet. Slikt samarbeid kan med for-del forankres hos arbeidslivets parter.

I samarbeid med partene i arbeidslivet er detutarbeidet et forslag til hurtigspor i introduksjons-programmet for dem med etterspurt kompetanseog gode forutsetninger for å komme raskt i ar-beid. Hurtigsporet skal i hovedsak bruke arbeids-markedspolitiske virkemidler, og samarbeidspart-nerne går inn for å ta i bruk lønnstilskudd og uliketilretteleggings- og oppfølgingsordninger, blantannet mentorstøtte på arbeidsplassen. Det er ikkesagt noe om at kompletterende utdanning kaninngå i hurtigsporet, slik tilfellet er for det sven-ske hurtigsporet (se boks 10.2).32 Utvalget er enigi at det er viktig å sikre rask overgang til arbeid forde flyktningene som er målgruppen for hurtigspo-ret, og vil samtidig understreke betydningen av til-bud om kompletterende utdanning for dem somtrenger det.

Etter utvalgets vurdering bør omfanget avpraksis i arbeidslivet økes innenfor introduksjons-programmet og tilbys flest mulig av deltakerne.Erfaringene med liknende virksomhetsrettede til-tak innenfor det danske integrasjonsprogrammetkan være relevant som et viktig supplement tilkunnskap og erfaring i Norge. Se også diskusjonom de danske ordningene i kapittel 5.3.2. Eksem-plet fra Lillehammer i figur 10.1 viser hvordan ar-beidsretting kan integreres i introduksjonspro-grammet.

Ordinær utdanning innenfor introduksjonsprogrammet

Programmet skal være tilrettelagt og tilpasset denenkeltes bakgrunn, forutsetninger og kvalifise-ringsbehov (se boks 4.4). Programmet kan i til-legg til norskopplæring og ulike former for prak-

31 Hardoy, I., & Zhang, T. (2011). Innvandrere i arbeid: Hjel-per arbeidsmarkedstiltak?. Søkelys på arbeidslivet, 27(4),343-364; Kvinge, T. & Djuve, A. (2006). Bruk av arbeidsmar-kedstiltak for ikke-vestlige innvandrere. Fafo-rapport 517.

32 Flyktninger og arbeid. Rapport fra arbeidsgruppe. Publi-sert 31. mai. 2016. https://www.regjeringen.no/contentassets/f0707078220a4d499fce2bbef7cdb37d/flyktninger_og_arbeid_rapport_2016.pdf.


sis i arbeidslivet, også omfatte utdanning, medunntak av høyere utdanning på fulltid. Både stor-tingsmeldingen om livslang læring og integre-ringsmeldingen varslet tiltak med sikte på bedretilrettelegging for å kunne ta mer ordinær utdan-ning innenfor programmet.33 Det kan imidlertidskape problemer for noen deltakere, herunder desom trenger kompletterende utdanning for å fågodkjent medbrakt kompetanse, at ordinær høy-ere utdanning på fulltid er utelukket i regelver-ket.34 De vil ikke kunne komme i gang med slikutdanning før etter gjennomført program. Dettekan gjøre det vanskeligere å nå målet om at flestmulig flyktninger blir selvforsørget, og det kangjøre det vanskeligere for flyktninger å kommeraskt i arbeid, få en varig tilknytning til arbeids-markedet og få brukt medbrakt kompetanse. Ut-valget anbefaler at myndighetene ser nærmere påom regelverket er hensiktsmessig utformet pådette punktet.

Organisering, samordning og samarbeid

Ansvaret for introduksjonsprogrammet ligger hosbosettingskommunene, og de skal samarbeidemed Arbeids- og velferdsetaten om planlegging oggjennomføring av programmet. Til tross for atnoen kommuner har utarbeidet faste samarbeids-rutiner, er det lite samarbeid mellom mange kom-muner og NAV.35 Omtrent halvparten av kommu-nene har skriftlige samarbeidsavtaler med NAV.36

Regjeringen har varslet tiltak med sikte på at Ar-beids- og velferdsetaten, i samarbeid med kom-munene, skal komme tidligere inn med arbeids-markedsfaglig veiledning av deltakerne i intro-duksjonsprogrammet og bistå med individuelleplaner.37 Samarbeid mellom partene om etable-ring av et hurtigspor innenfor programmet er énmåte som dette skal gjøres på. Det må konkretise-res hvordan NAV skal imøtekomme behovet for

tidligere innsats og større arbeidsmarkedsfagligbistand.

Introduksjonsprogrammet er organisert underulike etater med tilknytning til flere departemen-ter.38 Ordningen blir på denne måten kompleks.39

Utvalget vil påpeke at det er en stor utfordring atdet legges opp til samarbeid mellom flere ulikesektorer med ulike mål og styringssystemer. Deulike etatene som skal samarbeide, har ikke nød-vendigvis de samme insentivene til måloppnåelseog kanskje ikke styringssignaler som drar isamme retning.40

Utvalget vil understreke at integreringsarbeidmå sees på som en langsiktig investering der godtarbeid gir en eventuell gevinst i form av høyeresysselsetting først etter noen år. Det er vanskeligå sikre gode insentiver i en slik situasjon. På kortsikt – som i dette tilfellet handler om tre til fem åretter bosettingen – kan kommunen se seg tjentmed å bruke mindre på integreringsarbeidet enndet de mottar i integreringstilskudd fra staten (sekap. 3.3.4). Om kommunene gjør dette uten at detgår på bekostning av kvaliteten på arbeidet, er detuproblematisk. Imidlertid kan det få langsiktige,negative følger hvis kvaliteten ikke er god. Kost-nader forårsaket av dårlig integreringsarbeid,rammer ikke bare den enkelte kommune, menogså resten av samfunnet. Se også kapittel 6 ombruk av ulike velferdsordninger. 41

10.3.4 Utdanning for voksne flyktninger

Lønnet arbeidsinnsats gir høy samfunnsøkono-misk avkastning (se kap. 4.7 og 8). Utvalget hargjennomgående understreket betydningen av til-tak som øker den lønnede arbeidsinnsatsen blant

33 Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – eneffektiv integreringspolitikk. Meld. St. 16 (2015–2016) Frautenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksneslæring.

34 Se Rundskriv G-01/2016, der det bl.a. står at «(H)vis en måta ordinær utdanning på universitet eller høyskole på fulltidfor å få godkjent utdanningen fra hjemlandet er dette ikke åanse som grunnleggende kvalifisering, og kan derfor ikketas innenfor introduksjonsordningen.»

35 Djuve, A., Kavli, H. & Hagelund, A. (2011). Kvinner i kvali-fisering. Fafo-rapport 2011:02; Rambøll (2011). Analyse avresultatoppnåelse i introduksjonsordningen. FOU-prosjekt.2011.

36 Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, november 2016.37 Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en

effektiv integreringspolitikk.

38 Justis- og beredskapsdepartementet/IMDi, Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet/kommunene, Arbeids- ogsosialdepartementet/Arbeids- og velferdsetaten, Kunn-skapsdepartementet/vokseopplæring.

39 Rambøll (2011). Analyse av resultatoppnåelse i introduk-sjonsordningen. FOU-prosjekt.

40 I følge Introduksjonsloven § 12 heter det at dersom en per-son som del av introduksjonsprogrammet deltar på arbeids-markedstiltak, skal tiltakspengene som utløses, tilfallekommunen. Regjeringen har i Prop.1 (2016-2017) foreslåttå avvikle bestemmelsen. Etter regjeringens vurdering,innebærer bestemmelsen en lite målrettet overføring tilkommunesektoren og unødig ressursbruk hos NAV. Enavvikling av ordningen vil ikke ha innvirkning på utbetalin-gen til deltakerne, da de mottar introduksjonsstønad.Denne ordningen er et godt eksempel på hvordan insenti-ver til samarbeid kan påvirkes av institusjonelle forhold.

41 Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det blant tidligere del-takere i introduksjonsprogrammet fem år etter avsluttetprogram, er 9 pst. som er mottakere av arbeidsavklarings-penger, 6 pst. sosialhjelp (tall for 2014). Sysselsettingen erpå 56 pst.


innvandrere. Her spiller kompetanseheving gjen-nom utdanning en viktig rolle.

Kompetansehevingen kan skje på ulike måtersom innebærer forskjellig ressursbruk og offent-lige utgifter. Et relativt billig tiltak er raskere vur-dering av innvandrernes utdanning fra utlandet ogdermed kartlegging av hvilken kompletterendeopplæring/utdanning som er viktigst. Det sammegjelder motiverende informasjon til voksne flykt-ninger om hvor viktig slik komplettering er for åøke mulighetene for jobb og bedre levekår. Med idette bildet hører lettere adgang til å få en norsksertifisering av medbrakt kunnskap gjennom ad-gang til å avlegge eksamener og vurdert realkom-petanse uten krav til opplæringstid i Norge.

Egeninnsats i tilegnelsen av språk og andrekunnskaper har ingen samfunnsøkonomisk kost-nad når passiv lediggang er alternativet. Snareretvert imot, arbeid med læring kan være en viktigform for arbeidstrening. Man kommer imidlertidikke utenom at økt sysselsetting blant voksne inn-vandrere vil kreve mer ressursbruk til utdanning.Hvor mye utdanning som kreves for å kunne få enstabil tilknytning til det norske arbeidslivet, vil va-riere. Utvalget har identifisert en del barrierermot at innvandrere kan få komplettert sin med-brakte utdanning med en utdanning på tilsva-rende nivå i Norge (se kap. 4). Utvalget menerdisse barrierene må bygges ned.

Utvalget understreker at den økonomiskelønnsomheten av kompletterende utdanningsin-vesteringer avhenger av den sysselsettingseffek-ten disse har. Sysselsettingseffekten er beheftetmed usikkerhet, spesielt effekten av å øke utdan-ningsnivået utover en «norsk» komplettering avden medbrakte utdanningen. I tillegg må det un-derstrekes at lønnsomheten av kompletterendeutdanning avhenger sterkt av lengden på både ut-danningen og den påfølgende høstingsperiodenmed potensielt høyere yrkesinntekt. Utvalget til-rår ikke en ubegrenset satsing på lang utdanningfor alle voksne flyktninger da dette trolig vil gi høykostnad i forhold til nytten.

For flyktninger med svært lav medbrakt kom-petanse vil det være viktig å prioritere tiltak somsikrer dem et grunnleggende nivå av ferdighetersom er nødvendige for å kunne delta i det norskesamfunnet. Dette kan ha betydelige positive effek-ter som ikke er inkludert i utvalgets beregninger ikapittel 4.7, f.eks. at foreldre blir i stand til å følgeopp barnas skolegang.

Grunnskole og videregående opplæring for voksne

Grunnskoleopplæring og videregående opplæringer, som allerede påpekt lite brukt i introduksjons-programmet (se kap. 10.3.3). Den første tiden et-ter bosettingen utnyttes således dårlig til å kom-plettere flyktningers medbrakte utdanning. Utval-get mener myndighetene bør prioritere høyere åtilby kompletterende utdanning i introduksjons-programmet.

Nesten alle som tar grunnskoleopplæring somvoksne, er innvandrere. Likevel er grunnskole-opplæringen dårlig tilpasset voksne innvandrereog deres særskilte behov for norskopplæring ogrask progresjon.42 Myndighetene har besluttet åiverksette en forsøksordning med modulbasertforberedende voksenopplæring som skal ivaretadisse behovene. Utvalget støtter denne tilnærmin-gen og mener myndighetene også bør vurdere til-svarende tilnærming innenfor videregående opp-læring: Det bør utvikles yrkesrettede kvalifise-ringsmoduler med sikte på formalisert kompe-tanse tilsvarende praksiskandidat, der det er tilret-telagt også for deltakere uten grunnskole, og dernorskopplæringen er integrert. Dette vil sikre yr-kesretting fra starten av opplæringen, og kan gien innsparing sammenliknet med å først gjennom-føre et grunnskoleløp, og deretter videregåendeopplæring. Differensierte utdanningsløp som kangi rask komplettering av innvandreres medbrakteutdanning, er antakelig svært lønnsomme forsamfunnet. Slike utdanningsløp bør inngå i intro-duksjonsprogrammet (se kap. 10.3.3.).

En eksisterende potensielt rask vei gjennomvideregående opplæring er praksiskandidatord-ningen. Den gir innvandrere med relevant bak-grunn mulighet for å oppnå et norsk fagbrev (sekap. 4.3). Det kan imidlertid være vanskelig å do-kumentere praksis fra utlandet, og det kan værevanskelig for den enkelte at eksamen må tas pånorsk. Utvalget mener myndighetene bør vurdereom det kan utvikles alternative dokumentasjons-former for arbeidspraksis fra land der det ikke ermulig å oppdrive slik dokumentasjon. Det børogså vurderes om det kan bli mulig å avgi eksa-men på andre språk enn norsk.

Voksne innvandrere kan bli utestengt fra vide-regående opplæring fordi de av ulike årsaker ikkehar rett til slik opplæring i Norge.43 Myndighe-tene har nylig besluttet flere utvidelser av rettig-

42 Utvalget viser til omtalen av utfordringer og tiltak i Meld.St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnetinnsats for voksnes læring.

43 Jf. omtale av rett til videregående opplæring i kapittel 4.3.4.


hetene, og dette vil øke innvandrernes mulighetertil å ta videregående utdanning i Norge. Utvalgetstøtter myndighetenes satsing på å sikre tilgang tilvideregående opplæring for innvandrere som harbehov for det. Utvalget mener likevel at innvan-drere som i realiteten har tilstrekkelige forutset-ninger og motivasjon for å gjennomføre høyere ut-danning, ikke bør bruke unødvendig tid i videre-gående opplæring (se nedenfor).

Flere utredninger har pekt på at mangel på entilpasset ordning som sikrer midler til livsopp-hold, er en hindring for innvandrere som ønsker åta mer formell utdanning som grunnskoleopplæ-ring for voksne eller videregående opplæring forvoksne.44 Voksne som trenger slik opplæring, mådekke livsopphold med egne midler eller gjennomstipend, eventuelt også lån45 i Lånekassen (her-under det tidsbegrensede flyktningstipendet). Deter strenge restriksjoner mot at elever og studen-ter kan motta andre ytelser. Utvalget registrerer atnyankomne innvandrere derfor kan stå overforbetydelige økonomiske disinsentiver til å ta utdan-ning (se kap. 4.3 og 10.3.1). Myndighetene har be-sluttet å nedsette en ekspertgruppe for å utredeen løsning, og utvalget har derfor valgt å ikke gånærmere inn på dette temaet.

Høyere utdanning og godkjenningsordninger

Norge har et sentralisert system for opptak tilhøyere utdanning, i likhet med de andre nordiskelandene og en del andre land. Systemet har sinefordeler, men kan også utgjøre en barriere mot atflyktninger får komplettert sin medbrakte utdan-ning. Det er i liten grad åpent for individuell vur-dering i form av opptaksprøver eller kvalifise-rende forkurs, som er vanlig i mange land (se kap.4.3.5). Utvalget mener myndighetene bør vurdereå gi universiteter og høyskoler tillatelse til å ta oppflyktninger på individuelt grunnlag i form av f.eks.opptaksprøver, selv om de ikke tilfredsstiller kra-vene i GSU-listen til generell studiekompetanse(se omtale i kap. 4.3.5). En forutsetning er at lære-stedene forsikrer seg om at flyktningene har til-strekkelige forutsetninger for å kunne fullføre enhøyere utdanning. Dette vil være mer samfunns-økonomisk lønnsomt enn å henvise slike personertil videregående opplæring. Utvalget mener detkan argumenteres for særbehandling av flyktnin-

ger ved opptak til høyere utdanning, i og med atde har vært tvunget til å avbryte utdanningsløpet ihjemlandet.

For flyktninger og andre innvandrere som harfullført en høyere utdanning i utlandet, er det avstor betydning for videre utdanning og jobbmulig-heter å få den medbrakte utdanningen godkjent iNorge. Mange flyktninger fra de viktigste opprin-nelseslandene risikerer å ikke få medbrakt høyereutdanning godkjent i Norge på grunn av GSU-listens klassifisering av grunnopplæringen i opp-rinnelseslandet. Utvalget mener bruken av GSU-listen i godkjenning av utenlandsk høyere utdan-ning kan ha urimelige utslag i en del tilfeller, ogforeslår at myndighetene tar initiativ for å endreuheldig praksis.

Når det gjelder godkjenning/autorisasjon til åutøve regulerte yrker i Norge, er det for lite sam-ordning mellom autorisasjonskontorene og utdan-ningsinstitusjonene, for lite tilbud av komplette-rende utdanning og mangel på forutsigbarhet forsøkerne. Utvalget mener myndighetene i langtstørre grad bør sørge for at det finnes komplette-rende utdanningstilbud, og at godkjenningsmyn-dighetene må forplikte seg til å godkjenne slike til-bud. Det er samfunnsøkonomisk svært lønnsomtå komplettere en utenlandsk utdanning med noeutdanning fra Norge, sammenliknet med å måtteta hele utdanningen om igjen, eller alternativt fåen usikker tilknytning til arbeidsmarkedet somufaglært.

En potensiell flaskehals ved høy innvandringer de ulike generelle og faglige godkjenningsord-ningene. NOKUT har gjort store framskritt på om-rådet både når det gjelder utvikling av ordningerog saksbehandlingstid (se boks 4.6). Utvalget me-ner godkjenning av utenlandsk utdanning bør pri-oriteres høyt, siden slik godkjenning også antake-lig er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Et siste forhold som begrenser eller forsinkerutdanningsmulighetene for flyktninger, er mulig-hetene for tilstrekkelig norskopplæring for å klareopptakskravene i høyere utdanning (se kap. 4.3.5),eventuelt mulighet for å ta høyere utdanning påengelsk. Utvalget mener myndighetene bør vur-dere mulighetene for i større grad å integrerenorskopplæring med kompletterende høyere ut-danning, f.eks. i form av forkurs der studenteneogså får mulighet til å lære seg fagspesifikk norsk.Utvalget mener også at myndighetene bør stimu-lere til at de høyere utdanningsinstitusjonene til-byr flere programmer på engelsk. Dette vil ha enpositiv sideeffekt ved at Norge blir mer attraktivtsom studieland.

44 NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida; NOU 2009: 10Fordelingsutvalget; NOU 2010: 7 Mangfold og mestring –Flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet.

45 For dem som ikke fyller vilkårene for flyktningstipend, seboks 4.1.


10.3.5 Lønn- og lønnsdannelse

Det norske systemet for lønnsdannelse er kjenne-tegnet ved en høy grad av koordinering, både i desentrale forhandlingene og gjennom den lokalekollektive lønnsdannelsen. Ifølge flere analyserhar koordineringen bidratt til at Norge over tidhar hatt høy produktivitetsvekst, høy sysselset-ting, lav arbeidsledighet og små inntektsforskjel-ler i et internasjonalt perspektiv.46 Den sammen-pressede lønnsstrukturen har ført til at lavlønnedei Norge gjennomgående tjener mer enn sammen-liknbare grupper i de fleste andre land. Det inne-bærer at kravene til kompetanse og kvalifikasjo-ner i det norske arbeidsmarkedet også er høye (sekap. 5.4). De høye kompetansekravene kan føre tilat det blir vanskelig for grupper med lav kompe-tanse å få innpass og oppnå permanent fotfeste iarbeidsmarkedet.

Flyktningene som tidligere har kommet tilNorge, er en heterogen gruppe. Deler av gruppenhar blitt godt integrert i arbeidslivet, men mangehar problemer med å bli sysselsatt, også ettermange år i Norge. Det må ses i sammenheng medat et mindretall av de flyktningene som har kom-met til Norge så langt, har hatt høyere formell ut-danning og mange har manglet kvalifikasjonersom kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet.Basert på disse erfaringene kan en høy tilstrøm-ning av asylsøkere og en økning i antall flyktnin-ger som får opphold, bety at tilbudet av lavkvalifi-sert arbeidskraft vil øke og flere kan bli ståendeutenfor arbeidsmarkedet.

I Norge er det ingen nasjonal minstelønnsord-ning. Det innebærer at bedrifter som ikke er bun-det av en tariffavtale, i utgangspunktet har anled-ning til å fastsette lønnen fritt. Tariffavtaledeknin-gen i Norge er på om lag 70 pst.47 Dekningsgra-den er imidlertid lavere enn dette i privat sektor(om lag 57 pst.). En del uorganiserte bedrifter vel-ger også å tilby lønn tilsvarende den som finnes ide vanlige eller større tariffavtalene i egen sektor.I en del bransjer er tariffavtalen også blitt allmenn-gjort, noe som grovt sett innebærer at minste-lønnssatsen i tariffavtalen gjelder som minstelønnfor arbeidstakere i bransjen, bortsett fra innenrenhold der det er normallønnsavtaler. Tariffavta-

ler og allmenngjøring innebærer at det settes etnedre gulv for avlønning, noe som kan begrensetilbudet av lavkvalifiserte jobber og føre til at ar-beidsgivere stiller større krav til kompetanse, yr-keserfaring og produktivitet.

Internasjonalt har det oppstått debatt om hvor-dan lønnspolitikken bør innrettes for å legge tilrette for at flere kan komme i arbeid. Det interna-sjonale pengefondet (IMF) har anbefalt land medmange flyktninger å vurdere midlertidige reduk-sjoner i minstelønninger eller lønninger for ny-kommere, slik at flere raskere kan integreres i ar-beidslivet.48 OECD har i en vurdering av svenskintegreringspolitikk bl.a. foreslått mer bruk avmidlertidige opplæringsjobber med redusertlønn.49

Blant annet som følge av det høye antallet asyl-søkere og flyktninger høsten 2015 ble det 11.mars 2016 satt ned et partssammensatt utvalgsom fikk i mandat å vurdere utfordringer forlønnsdannelsen i Norge som følge av nyeutviklingstrekk, bl. a. den store tilstrømmingen avasylsøkere til Europa høsten 2015. NOU2016: 1550 ble lagt fram 20. september 2016 ogkonkluderte bl.a. med at utviklingen de senereårene har vist at lønnsdannelsesmodellen er til-pasningsdyktig til økonomiske skiftninger og in-stitusjonelle endringer, at arbeidsinnvandringentrolig vil bli en større utfordring for lønnsdannel-sen enn flyktninginnvandringen, og at det institu-sjonelle rammeverket i lønnsdannelsen ikke børendres som følge av kortere perioder med høyasyltilstrømming. Utredningen konkluderte vi-dere med at mange flyktninger som kommer tilNorge har mangelfull formell kompetanse og fåkvalifikasjoner som kan benyttes i det norske ar-beidsmarkedet. Den konstaterte at lønnsdannel-sen er arbeidsmarkedspartenes ansvar, at en ge-nerell reduksjon av de laveste lønnssatsene ikkeer en farbar vei å gå for øke jobbmulighetene forflyktninger, og at et lavlønnsspor ikke vil være for-enlig med den norske modellen som har gitt høysysselsetting, god omstillingsevne og høy produk-tivitet.

NOU 2016: 15 ga uttrykk for at kvalifiseringbør være hovedgrepet for å få flere flyktninger iarbeid. For å tilføre flyktninger tilstrekkelig kom-petanse til å forsvare en høyere lønn, mente utval-

46 Calmfors, L., Booth, A., Burda, M., Checchi, D., Naylor, R.,& Visser, J. (2001). The future of collective bargaining inEurope. The Role of Unions in the Twenty-First Century,Oxford, 1-151; Barth, E., Moene, K. O., & Willumsen, F.(2014). The Scandinavian model – an interpretation. Jour-nal of Public Economics, 117, 60-72.

47 Nergaard, K. (2016). Organisasjonsgrader, tarif favtaledek-ning og arbeidskonflikter 2014, Fafo-notat 2016:7.

48 IMF (2016). The Refugee Surge in Europe: Economic Chal-lenges. IMF Staff Discussion Note 16:02.

49 OECD (2016g). Working Together, Skills and Labour MarketIntegration of Immigrants and their children in Sweden.OECD Publishing.

50 NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiskeutviklingstrekk.


get bak NOU 2016: 15 at bruken av arbeidsrettetbistand som lønnstilskudd og andre tilretteleg-gings- og oppfølgingsordninger i det ordinære ar-beidslivet burde økes. Samtidig mente de at detkan være hensiktsmessig å se nærmere på ordnin-ger som kombinerer lønnet arbeid og opplæring,f.eks. lærlingordningen i fagopplæringen. Det vilinnebære lavere lønn, fordi man ikke får betalt foropplæringsdelen. Slike løsninger kan ifølgeNOU 2016: 15 være en god strategi for å få flereflyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet, samti-dig som tariffavtaler og standardene i arbeidslivetopprettholdes.

Vårt utvalgs mandat tar utgangspunkt i en situ-asjon der innvandringen til Norge forblir høy overlengre tid. Stilt overfor slike utfordringer, menerutvalget at de institusjonelle rammene i modellenfor lønnsdannelse vil bli satt under et betydeligpress.51 Med en vedvarende høy innvandring, viltilbudet av arbeidskraft kunne øke i enkelte nærin-ger og sektorer hvor kvalifikasjonskravene er la-vere. Da kan man forvente et press nedover pålønningene i bransjer og for jobber hvor konkur-ransen blir særlig stor. Videre er organisasjonsgra-den for innvandrere lavere enn for majoritetsbe-folkningen. En sentral forutsetning for den koordi-nerte lønnsdannelsen i Norge er at arbeidsmarke-det har vært preget av høy organisasjonsgrad,både på arbeidsgiversiden og på arbeidstakersi-den. Dersom denne svekkes, kan det bidra til åsvekke lønnsdannelsessystemet. Høy innvandringkan også føre til en økning i antall personer utenlovlig opphold, som kan øke utfordringene meduseriøse aktører og svart arbeid. Partene og myn-dighetene har derfor en viktig oppgave i å legge tilrette for at flyktninger kan bli en del av det organi-serte arbeidslivet.

Siden årtusenskiftet har utfordringene forlønnsdannelsen imidlertid vært langt større somfølge av arbeidsinnvandring, enn som følge avflyktningeinnvandring. Det må ses i sammenhengmed at arbeidsinnvandringen har vært vesentligstørre enn flyktningeinnvandringen. Selv om flykt-ningeinnvandringen skulle bli større enn i dag, erdet mekanismer i den norske modellen som vir-ker ulikt for flyktninger og arbeidsinnvandrere.Dette er delvis knyttet til permanensen i flyktnin-geinnvandringen sett opp mot den stadige forflyt-tingen over landegrensene når det gjelder ar-beids- og tjenestevandringer. Flyktigheten i ar-beidsinnvandring gjør at det kan være vanskelig åkontrollere lønnsvilkår og effektuere f.eks. all-

menngjøringstiltak overfor disse. I tillegg vil lønn-spresset som følge av flyktningeinnvandring dem-pes av at flyktningene har tilgang til introduk-sjonsstønad og senere sosialhjelp. Det tilsier atlønninger som ligger langt under sosialhjelpsnor-men er mindre attraktive for flykningene enn forarbeidsinnvandrerne, som ikke har tilgang tilnorsk sosialhjelp, men derimot til et lønnsnivåhjemme som ligger langt under både de lavestelønningene i det norske arbeidsmarkedet og sosi-alhjelpsnormen. Flyktningene er dessuten erfa-ringsvis mindre konsentrert i enkeltbransjer, oger i større grad fagorganisert enn arbeidsinnvan-drere. Med veldig stor tilstrømning over tid vil li-kevel også flyktningeinnvandring kunne medføreutfordringer for lønnsdannelsen. I en situasjonmed vedvarende høy innvandring vil man stå over-for vanskelige avveiinger. Utvalget er enig medNOU 2016: 15 i at den norske modellen, herundersystemet for lønnsdannelse, har bidratt til godproduktivitetsutvikling, lav arbeidsledighet ogjevn inntektsfordeling i Norge over tid. Flere ele-menter i modellen har bidratt til denne relativtgode utviklingen. Viktige årsaker til den jevne inn-tektsfordelingen har vært et utdanningssystemsom fanger opp alle, et godt og universelt utfor-met velferdssystem, med bl.a. offentlig finansiertebarnehager. Disse ordningene legger til rette forat barn og ungdom med innvandrerbakgrunn vilha de samme mulighetene som norskfødte når desenere skal inn i arbeidslivet.

På den andre siden er ikke alle elementene iden norske modellen like godt utformet med siktepå å integrere voksne innvandrere med lave kvali-fikasjoner i arbeidsmarkedet. Høye krav til kom-petanse og høye lønnskostnader kan føre til at ar-beidsgivere stiller krav til produktivitet som liggerhøyere enn det mange voksne innvandrere kaninnfri, og det kan bli vanskelig for disse personeneå få arbeid uten betydelig kvalifiseringsinnsats.Den norske modellen er dermed sårbar for høyinnvandring av voksne med lav produktivitet.

Det er neppe realistisk at modellen skal klare åutjevne alle forskjellene mellom voksne innvan-drere med lav kompetanse og den øvrige arbeids-styrken, men utvalget vil framheve at en vellykketnorsk integreringspolitikk, sammen med innvan-drernes egeninnsats, kan bidra til at denne grup-pens evne til selvforsørgelse blir vesentlig høyereenn den ellers ville vært. I denne sammenhengenspiller arbeid en viktig rolle, selv om det vil kreveoffentlige ordninger for kompetanseutvikling,lønnstilskudd mv.

For å få flere lavkvalifiserte innvandrere ut i ar-beid mener utvalget at myndighetene må vurdere

51 Vedvarende høy innvandringen kan også skape utfordrin-ger for bærekraften i velferdsstaten, se omtale i kapittel 8.


å øke bruken av arbeidsrettet bistand som lønns-tilskudd. Gjennom lønnstilskudd kan arbeidsgive-ren få prøvd ut kompetansen og produktiviteten tiltiltaksdeltakeren, samtidig som den enkelte fåropplæring og erfaring i arbeids- og samfunnslivet.Forskning viser at bruk av det ordinære arbeidsli-vet som tiltaksarena kan bidra til at flere kommer iarbeid, selv om litteraturen om effekten av lønns-tilskudd blant innvandrere er av begrenset om-fang (se kap. 5.3.2). Lønnstilskuddsordningen børimidlertid være tidsavgrenset, og insentivene målegge til rette for at både arbeidsgiver og arbeids-taker ønsker å delta. Mange arbeidsgivere opple-ver lønnstilskuddsordningen som tidkrevende og«byråkratisk». Utvalget mener at det derfor kanvære behov for forenkling av ordningen. Samtidigbør det sikres at den fortsatt er i tråd med EØS-re-gelverket og at det ikke blir lettere for useriøse ar-beidsgivere å utnytte ordningen. Det er samtidigviktig at ordningen treffer målgruppen og at denikke får utilsiktede virkninger (f.eks. at ordinærelønnskostnader blir veltet over på staten) og atden ikke gir uheldige fortrengningseffekter.

Dersom vedvarende høy flyktninginnvandringfører til at store grupper blir stående utenfor ar-beidslivet, legger utvalget til grunn at myndighe-tene og partene tar ansvar for å drøfte hvorvidtdet er behov for å utvikle særskilte stillingstypermed tilpasset lønn, for å gi muligheter til ar-beidstrening og aktivisering. Slike løsninger kanifølge NOU 2016: 15 være en god strategi for å fåflere flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet,samtidig som tariffavtaler og standardene i ar-beidslivet opprettholdes. Se også omtale av løsnin-ger som kombinerer arbeid og utdanning i kapit-tel 10.3.7.

10.3.6 Involvering av arbeidsgivere

Det er ikke uvanlig at arbeidsgivere opplever van-skeligheter med å rekruttere kvalifisert arbeids-kraft. Hvilke næringer og yrker dette gjelder forendrer seg over tid og med konjunkturene. Hvasom menes med «kvalifisert» vil i tillegg varieremellom yrker og næringer. I noen tilfeller må for-melle kvalifikasjoner være på plass, f.eks. gjen-nom autorisasjon, sertifisering eller riktig type(godkjent) utdanning. I andre tilfeller er arbeids-oppgavene ganske enkle og krever lite formellkunnskap, men jobben krever at arbeidstakerener punktlig og pålitelig og har grunnleggendeferdigheter, inkludert språkkunnskaper.

Usikker produktivitet

Sett fra arbeidsgiverens ståsted, har nesten en-hver arbeidstaker med utenlandsk utdanning og/eller utenlandsk arbeidserfaring usikker produkti-vitet, i hvert fall så lenge han eller hun mangler ar-beidserfaring eller utdanning fra Norge. Det fin-nes forskning som viser at innvandrernes tidli-gere erfaring fra andre land ikke gir særlig avkast-ning i Norge.52 Usikker produktivitet knyttet tilmanglende eller svake norskkunnskaper vil i ho-vedsak være et midlertidig fenomen, men det er li-kevel en reell problemstilling ved ansettelse imange jobber. Samtidig gjør både lønnsnivået ogstillingsvernet det risikabelt for arbeidsgivere åansette folk hvis usikkerheten rundt produktivite-ten er stor. Det gjelder også hvis en mulig arbeids-taker har lært noe norsk, men arbeidsgiver erusikker på om vedkommende klarer å bedrenorskferdighetene. Usikkerhet knyttet til produk-tivitet kan også føre til at arbeidsgivere stiller forhøye krav til språkkunnskaper eller andre for-melle kvalifikasjoner, for å være på den sikre si-den.

Noen av vurderingene som skjer under en re-krutteringsprosess, handler imidlertid ikke bareom formelle kvalifikasjoner, men også om sosialeferdigheter og personlig egnethet samt hvorvidtarbeidstakeren framstår som pålitelig og samvit-tighetsfull og har forståelse for de kulturelle ko-dene i arbeidslivet. Dette gjelder for jobber på allekvalifikasjonsnivåer, men for ufaglærte stillingermed små krav til formelle kvalifikasjoner utovergrunnleggende ferdigheter vil disse faktoreneofte være utslagsgivende. Når det gjelder flyktnin-ger og andre personer med ingen eller liten ar-beidserfaring i Norge, kan arbeidsgivere synesdet er spesielt vanskelig å vurdere hvorvidt denenkelte arbeidssøkeren har disse egenskapene el-ler ferdighetene.

Usikkerhet om kvalifikasjoner kan gi utslag inoe som framstår som forskjellsbehandling ogsom påvirker arbeidsgivernes vurderinger av inn-vandrere som søker jobb. Forskning som omtalesi kapittel 7.5 viser at diskriminering forekommerpå det norske arbeidsmarkedet. Annen forskningviser i tillegg at mange arbeidsgivere og ledereovervurderer sin innsikt ved vurdering av arbeids-søkere.53 De faller ofte tilbake på subjektive vur-

52 Hardoy, I. & Schøne, P. (2014). Returns to pre-immigrationeducation for non-western immigrants: why so low? Educa-tion Economics, 22(1), 48–72.; Bratsberg, B., Raaum, O. &Røed, K. (2016). Flyktninger på det norske arbeidsmarke-det. Søkelys på arbeidslivet, 32(03), 185–207.


deringer og «magefølelse». I slike tilfeller kanulike typer fordommer spille inn.

Informasjonsproblemene berører ikke bare ar-beidstakere som ikke får jobb, men også arbeids-giverne selv, som risikerer å ikke ansette arbeids-søkere med gode kvalifikasjoner, noe som i sin turkan begrense veksten i bedriften. Det er eksem-pler på bedrifter, særlig store bedrifter, som klarerå utvikle strategier for å rekruttere innvandrereog tilpasse deres kompetanse til bedriftens behov.For andre – muligens de fleste – arbeidsgiverekan utfordringene være for store til at de klarer åhåndtere dem alene.

Utvalget mener at noen av problemet knyttettil integrering av flyktninger og andre innvandrerepå arbeidsmarkedet dreier seg om informasjons-problemer som det er vanskelig å håndtere alenefor den enkelte arbeidsgiveren. Informasjonspro-blemer som skaper friksjon på arbeidsmarkedet,kan være en del av forklaringen på at innvandrerehar lavere sysselsettingsrater enn resten av be-folkningen. Bedre løsninger for godkjenning avutenlandske kvalifikasjoner og styrking av mulig-hetene for flyktninger og andre innvandrere til åta utdanning kan bidra til å løse noen av proble-mene knyttet til arbeidsgivernes vurdering av for-melle kvalifikasjoner (se kap. 10.3.4). Det finnesimidlertid ikke like klare eller enkle løsninger forvanskeligheter knyttet til å vurdere de «mykere»kvalifikasjonene, som uten tvil er viktige i rekrut-teringsprosesser.

Utvalget mener at bevisste, reflekterte hold-ninger til rekrutteringsstrategier og -verktøy kanminske feilvurderingene og feilansettelsene og bi-dra til at arbeidsgivere i mindre grad overser po-tensialet i flyktningers arbeidstilbud. Dette kreverimidlertid kunnskap. Her mener utvalget at bådemyndighetene og partene, særlig arbeidsgiver- ogbransjeorganisasjoner, kan gjøre en innsats, ved åveilede og bistå arbeidsgiverne. Stat og kommunesom arbeidsgivere bør også være forbilder i arbei-det med å sikre god rekrutteringspraksis til of-fentlige stillinger. Utdanning fra Norge er ogsåviktig for å signalisere kompetanse og produktivi-tet.

Definisjon av behov og løsninger for enkelte bransjer

Utvalget mener at myndighetene kan bidra til ågjøre det lettere for arbeidsgivere å ta i bruk flykt-ningers arbeidskraftressurser ved å etablere mø-

teplasser hvor partene, bransjeorganisasjoner ogoffentlige instanser som NAV, utdanningsmyndig-heter og utdanningsinstitusjoner kan kommesammen for å drøfte kompetansebehov i enkeltebransjer. Det kan være en fordel å konsentrereseg om bransjer, yrker eller regioner hvor det ertegn til mangel på kvalifisert arbeidskraft og hvorman forventer at det kan høstes størst gevinst iform av mest/best mulige jobber for flyktninger,f.eks. helsefagarbeidere, barne- og ungdomsarbei-dere i barnehager, eller håndverksfag (se ogsåkap. 5.6.2). Hvis arbeidsgivere gjennom partene iarbeidslivet og bransjeorganisasjoner klarer å for-midle hvilken kompetanse eller ferdigheter somde opplever mangel på, blir det lettere å oppretteeller tilpasse opplærings- og utdanningstilbud, ar-beidsmarkedstiltak eller kombinasjonsløsningertil de konkrete behovene i de enkelte bransjene(se kap. 10.3.7).

Det er vesentlig at arbeidsgivere involveres,fordi verken saksbehandlere i NAV eller utdan-ningsinstitusjoner har like god kunnskap om del-arbeidsmarkeder som de som selv jobber i bran-sjene. Samarbeid med partene i arbeidslivet ogmer spesifikke bransjeorganisasjoner kan væreviktig for å få fram gode løsninger. Boks 10.2 gireksempler på ordninger fra Danmark og Sverigesom arbeidsgiverne har vært med på å utvikle. Ut-valget mener i tillegg at når staten eller kommu-nene selv er arbeidsgivere som mangler kvalifi-sert arbeidskraft, bør de gå foran med gode ek-sempler også på dette området.

10.3.7 Tiltak som kombinerer opplæring og arbeid

Som det framgår av kapittel 10.2.2, bør behov ogmuligheter for videre utdanning for den enkeltekartlegges, avklares og påbegynnes så tidlig sommulig. Så langt som mulig bør nødvendig opplæ-ring/utdanning påbegynnes og gjennomføres i in-troduksjonsprogrammet, og det er nå åpnet formulighet til å ta hele videregående opplæringinnenfor programmet. Det er også åpnet for atflyktninger med svak utdanningsbakgrunn frahjemlandet skal kunne få utvidet introduksjonspe-rioden til inntil fire år.54

Mange flyktninger kan imidlertid ha behov foropplæring og/eller tiltak med praksis i arbeidsli-vet etter introduksjonsperioden. Utvalget menerat erfaring i norsk arbeidsliv kan være et viktig ognyttig supplement til opplæring/utdanning for å

53 Rogstad, J. & Sterri, E. (2016). Rettsmessig forskjellsbehand-ling? Rettferdighet og amatørskap i ansettelsesprosesser, Fafo-rapport 2016:23.

54 Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – eneffektiv integreringspolitikk, kap. 5.5.3.


komme i jobb. Utvalget anbefaler at løsninger somkombinerer utdanning og arbeid, i større grad børvurderes og tas i bruk, men erkjenner at dette erkomplisert, se også 10.3.5.

Mange flyktninger kan i kortere eller lengreperioder være i arbeid – også i form av deltidsar-beid- og midlertidige stillinger – avbrutt av perio-der som arbeidssøkere. Mange steder i landet erdet satt i gang samarbeidsprosjekter mellom NAVog fylkeskommunene om videregående opplæ-

ring for denne gruppen (se boks 10.3). En gjen-nomgang av slike samarbeidsprosjekter finner atde sjelden overlever forsøksstadiet.55 Slike kombi-nasjonsmodeller krever samarbeid mellom fleresektorer og etater, og kan være utfordrende å få tilbl.a. på grunn av ulik styringsstruktur, organise-ring og regelverk.56 Noen slike innsatser har blitt

Boks 10.2 Involvering av arbeidsgivere i Danmark og Sverige

Integrationsgrunduddannelse (IGU) i Danmark:I Danmark har regjeringen og partene i arbeids-livet inngått en avtale om arbeidsmarkedsinte-grering for flyktninger som innfører en integra-sjonsgrunnutdanning (IGU) for flyktninger ogfamiliegjenforente mellom 18 og 40 år. Ordnin-gen kombinerer lærlinglønn med opplæringsom støttes av en offentlig stønad. Lønnssatseneer de til enhver tid gjeldende satser for «erhvervs-grunduddannelse» (lærlingsatser) i de respek-tive overenskomstområdene, eller elevsatser ivirksomheter uten kollektiv overenskomst. Øv-rige ansettelsesvilkår følger av de kollektive av-talene eller reglene som gjelder. Deltakerenmottar den nye IGU-skoleytelsen fra kommunenfor undervisning i arbeidstiden. Den nye ordnin-gen er tidsbegrenset, med varighet opp til to år,inkludert et 20 ukers undervisningsopplegg påfull tid (32–37 timer i uken) fordelt over toårspe-rioden, og skal fungere som et supplement til ar-beidsmarkedstiltak som lønnstilskudd, arbeids-praksis og kvalifiseringsprogram. Arbeidsavta-len skal inngås direkte mellom bedriften og denenkelte arbeidstakeren. Private bedrifter somansetter flyktninger og familiegjenforente i ordi-nære stillinger eller under IGU-ordningen, fåren bonus på kr 20 000 etter seks måneder og yt-terligere kr 20 000 etter to år, når IGU-løpet erfullført. For å hindre at ordningen går ut overannen arbeidskraft, og for å vurdere om ordnin-gen gir de ønskede sysselsettingseffektene, skaldet foretas en årlig evaluering.

Snabbspår i Sverige: For å få nyankomne inn-vandrere raskere i arbeid har arbeidsmarkeds-myndighetene i Sverige ført samtaler med orga-nisasjonene i arbeidslivet for å etablere raskereprosesser for bosatte innvandrere/flyktningermed en utdannings- eller yrkesbakgrunn som

det er behov for i Sverige. Utgangspunktet er atdet kan ta lang tid å få godkjent og anerkjentutenlandsk yrkesutdanning for det nasjonale ar-beidsmarkedet, men at kravene og prosessenefor å få dette til kan variere mellom ulike yrkerog bransjer. Bakteppet for samtalene har ogsåvært identifiserte «brist-yrker», dvs. yrker hvordet er problemer med å dekke etterspørselen idet svenske arbeidsmarkedet.

Målet med snabbspår er at 1) innvandrere/flyktninger skal komme raskere i jobb; 2) deresmedbrakte kompetanse skal brukes i riktige job-ber; og 3) bransjer med behov for arbeidskraftskal få tilgang til etterspurt kompetanse.

Snabbspår gjennomføres som et organisertsamarbeid mellom arbeidsformidlingen og orga-nisasjonene på bransjenivå, og bestanddeler kanvære:– Tidlig svenskopplæring, med tilbud allerede i

asylmottak– Tidlig kartlegging og vurdering av erfaring,

kompetanse og motivasjon– Godkjenning av utdanning og yrkeskompe-

tanse etter bransjevise krav– Yrkes- og utdanningsveiledning– Støtte til arbeidsgivere for at de skal finne re-

levante deltakere– Svenskopplæring som er relevant for yrkes-

området– Kompletterende utdanning ved behov– Praksis eller arbeid kombinert med

svenskopplæring eller kompletterende kurs– Språkstøtte, veiledere og mentorer på ar-

beidsplassen

Kilde: http://www.regeringen.se/regeringens-politik/nyanlandas-etablering/snabbspar---snabbare-etablering-av-nyanlanda/ og https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=183388

55 Proba (2015). Evalueringer av forsøksordninger med videre-gående opplæring for arbeidssøkere og på arbeidsplass. Rap-port 2015-06.


evaluert, men ikke på en slik måte at det er lett åfastslå hva som fungerer bedre enn annen typeinnsats. Utvalget anbefaler at det legges opp tilsystematisk utprøving av alternative modeller forå kombinere opplæring og arbeid, og at disse børeffektevalueres (se også kap. 10.5).

Det lar seg i hovedsak ikke gjøre å ta utdan-ning samtidig som man mottar sosialhjelp eller an-dre velferdsytelser. Dette må sees i sammenhengmed at det allerede finnes egne finansieringsord-ninger for utdanning (Lånekassen) og at de stat-

lige og kommunale inntektssikringsordningenesom administreres av NAV, har et annet formål.Det kan imidlertid virke lite attraktivt å satse påutdanning hvis studiefinansiering via Lånekassener mindre økonomisk gunstig enn ytelser fra NAV(se kap. 4.3.4). Dette gjelder ikke bare for innvan-drere, og eventuell særbehandling for flyktningerog andre innvandrere ville være uheldig. Utvalgettar ikke stilling til hvordan deltakere i opplærings-tiltak, som kombinerer utdanning og praksis, skalsikres livsopphold, og viser til at det, som nevnt ikapittel 10.3.4, skal settes ned en ekspertgruppesom skal utrede dette for voksne som tar grunn-skole eller videregående opplæring.57

56 Se bl.a. om samarbeid mellom NAV og fylkeskommunene:Proba (2015). Samarbeid mellom fylkeskommunen og NAVom videregående opplæring for voksne arbeidssøkere. Rap-port 2015-04.

Boks 10.3 Eksempler på samarbeidsprosjekter/kombinasjonsløsninger

I Sogn og Fjordane finansierer NAV, én kom-mune (Gloppen eller Flora) og fylkeskommunenet samarbeidsprosjekt som er kalt Helsefag-arbeiderklassen, «Gloppen-modellen». Fylkes-kommunen lager et utvidet opplæringstilbud,NAV velger ut egnede kandidater, og kommu-nene tilbyr lærlingplasser. Målgruppen er inn-vandrere over 25 år, primært flyktninger medkun grunnskoleutdanning. Finansieringen avlivsoppholdet til deltakerne har vært delt mel-lom lønn for deltakernes deltidsarbeid, stipendfra Lånekassen og støtte fra NAV. Helsefag-arbeiderklassen er ikke evaluert, men kan visetil gode resultater. Forsøksklassen startet høs-ten 2013, og våren 2015 hadde 11 av de 12 elev-ene bestått de to første årene, alle med en snitt-karakter på over 4. Kun én kandidat hadde slut-tet underveis.

Kilde: Proba (2015). Samarbeid mellom fylkeskommunen ogNAV om videregående opplæring for voksne arbeidssøker Rap-port 2015:04, og samtale med rektor på Firda videregåendeskole; Distriktssenteret (2016). Nytenkende inkludering girgod rekruttering, https://distriktssenteret.no

NAV Oslo innledet et samarbeid med Oslo vok-senopplæring i 2010, der motiverte voksne inn-vandrere fikk godkjent deltakelse i videregå-ende opplæring som AMO i 10 + 6 måneder. Dehadde deretter en kort periode uten livsopp-holdsytelser før de gikk over i en lærlingperiodeog var lærlinger i 2 år. I løpet av 4 år hadde defått fagbrev. Dette begynte først med et kull med

helsefagarbeidere, og senere har det også værtoppstart for et kull med barne- og ungdomsar-beidere og et kull med kokk- og servitørutdan-ning. Erfaringene er at de aller fleste gjennomfø-rer og at fagbrev gir arbeid etter fullført utdan-ning.

Kilde: Omtalen baserer seg på innspill fra Arbeids- og vel-ferdsdirektoratet.

Levanger voksenopplæring har utviklet en mo-dell for praksisrettede fagkurs integrert inorskopplæring. Tilbudet er utviklet gjennom etsamarbeid mellom Levanger kommune, NAV,SINTEF og utvalgte arbeidsgivere. Fagkursenestartet opp i 2014 og retter seg mot henholdsvishelse- og renholdsfag. Målgruppen er motivertedeltakere i introduksjonsprogrammet som harliten eller ingen skolegang fra hjemlandet, førstog fremst kvinner, hvorav mange er analfabeter.Deltakerne får introduksjonsprogram over treår som består av norskopplæring og arbeids-praksis innenfor helse/renhold, med en fagplanog veileder på en arbeidsplass. Frikjøp av veile-dere på praksisplassen finansieres av NAV. Etter1 ½ år er flere av prosjektdeltakerne nå i ordi-nær jobb. SINTEF er rådgiver og sikrer doku-mentasjon av resultatene.

Kilde: Håpnes, T. (2016). Innvandrerkvinner klar for jobb pårekordtid, http://www.sintef.no; Innlegg fra Levanger kom-mune på FARVE-konferansen


Merknad fra utvalgets medlem Asle Toje:

Utvalgets medlem Asle Toje påpeker at utvalgetburde ha betont det åpenbare problemet med«kvalifisering som universalløsning». Tvert imoter det fare for at utvalget skaper forhåpninger tildenne løsningen som ved nærmere ettersyn ikkevil leve opp til. For at dette skal fungere må inn-vandreren kvalifiseres til å bli like effektive somnorske arbeidere. Dette er usannsynlig, på gren-sen til utenkelig, siden innvandrerne i betydeliggrad er lavkvalifisert, lavskolert arbeidskraft somankommer i voksen alder. Dessuten er norsketrygder så sjenerøse at de virker som et disinsen-tiv for en selvforbedringsprosess av slike episkeproporsjoner. Utvalget kunne ha påpekt at deneneste måten «kvalifiseringslinjen» ville fungerepå, er dersom Norge tok til å håndplukke et-terspurt arbeidskraft (slik blant annet Canadagjør) i stedet for asylinnvandringens selv-selekte-ring. Dette ble vurdert å ligge utenfor mandatet.Vi må derfor anta at den høye innvandringen vilvære omtrent like kvalifiserte som de som alt harkommet. Det er ikke tvil om at «kvalifiseringslin-jen» er hva politikere i alle leire ønsker. Det erkanskje derfor mandatet konkluderer på vegne avutvalget: «For at Norge skal kunne opprettholdevelferdsordningene på et nivå og med en standardvi har vært vant til, må innvandrere til Norge rasktkomme i arbeid og opprettholde høy sysselsettingover tid.» Hva utvalget burde ha skrevet mer om,er hvorvidt dette er realistisk? Det er det troligikke. Troen på at Norge vil produsere de sammeverdiene med en betydelig lavere kvalifisert ar-beidsstyrke er ønsketenkning. Det er ingen ting irapporten som tilsier at utdanning vil hjelpe så detmonner overfor godt voksne innvandrere somofte mangler grunnskole og grunnleggendespråklige ferdigheter. Altså håper utvalget egent-lig på at lavt kvalifiserte innvandrere vil komme iarbeid til høye norske lønninger som deres verdi-skaping ikke tilsier. Dette strider mot de økono-miske tyngdelovene. Svakhetene ved «kvalifise-ringslinjen» er en nevneverdig innsikt siden detpolitiske etablissementets foretrukne løsning(over) blir devaluert som løsning med stor L. I ut-valgsmedlemmets øyne er dette den kanskje vik-tigste innsikten fra utvalgets arbeid: Problemet erat storstilt lavkvalifisert innvandring til en av ver-dens mest høyskolerte og produktive økonomier

vil ikke være bærekraftig fordi vi ikke vil makte åskolere en tilstrekkelig andel voksne lavskolertemennesker til et nivå der deres arbeidskraft er ef-fektiv nok til å rettferdiggjøre et norsk lønnsnivå.Siden innvandringen vil være høy, vil det ikkevære bærekraftig å trygde disse inn i middelklas-sen. Den åpenbare konklusjonen er at de langsik-tige konsekvenser av høy innvandring, vil væreden «etnisk fragmenterte underklasse», som Mak-tutredningen av 2003 så konturene av.58

10.4 Arbeid og insentiver


[…] analysere og vurdere om gjeldende gene-relle inntektssikringsordninger[…] og annetoffentlig tjenestetilbud er hensiktsmessigutformet og dimensjonert i en situasjon derflyktninger og deres familie utgjør en storandel av innvandringen.

Lavere sysselsettingsrater blant flyktninger med-fører at denne gruppen er overrepresentert sommottakere av en rekke velferdsytelser og -tjenes-ter (se kap. 5 og 6). Mindre grad av selvforsør-gelse blant innvandrere, og en tendens til økendetrygdebruk over lengre botid, innebærer en til-leggsutfordring for velferdsstatens bærekraft pålengre sikt (se kap. 8).

Som diskutert tidligere i denne utredningen, erdet to hovedforklaringer på dette mønsteret. Denene er at terskelen inn i arbeidsmarkedet er høy iNorge. Den andre er at velferdsytelsene i Norge errelativt høye, slik at det oppstår uheldige insenti-ver. For en del mennesker kan det være lite å tjenepå å være i arbeid framfor å motta offentligeytelser. Dette har også sammenheng med utfor-mingen av skattesystemet, og gjelder særlig perso-ner som har valget mellom å motta ytelser eller ar-beide med lav lønn. Vurderingene i kapittel 10.3,og i noen grad 10.2, knytter seg til hvordan flerekan hjelpes over terskelen inn i arbeidsmarkedet.Dette kapitlet ser på hvordan mulige uheldige in-sentiveffekter av stønadssystemet kan motvirkes.

10.4.1 Velferdsytelser

Det er flere måter å dempe uheldige insentivvirk-ninger på innenfor ytelsessystemet: gjennom å re-

57 Som oppfølging av Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenfor-skap til ny sjanse, ble det besluttet å sette ned en ekspert-gruppe som skulle se på livsopphold for voksne som targrunnskole eller videregående opplæring.

58 Østerud, Ø., Engelstad, F. & Selle, P. (2003). Makten ogdemokratiet: En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen.Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.


dusere ytelsene, gjennom strengere inngangsvil-kår og gjennom strengere aktivitetskrav for motta-kere. I tillegg til å dempe uheldige insentiver vilreduserte ytelser og strengere inngangsvilkår haen direkte effekt på velferdsstatens utgifter.

Den sentrale tilnærmingen til sosialpolitikkeni NOU 2011: 7 ble omtalt som aktiviseringsalterna-tivet. Hovedprinsippet var å endre alle velferdssta-tens ordninger på en slik måte at aktivitet skullelønne seg. Familier som forsørges av personersom potensielt vil være ansatt i lavt betalte stillin-ger, vil ha lite å tjene på at disse personene er yr-kesaktive framfor ytelsesmottakere. Siden innvan-drere er overrepresentert i lavlønnsyrker, vil dettegjelde i noe større grad for innvandrere enn forandre. På denne bakgrunnen ble det i NOU2011: 7 foreslått å innføre aktivitetskrav i over-gangsstønad til enslig mor eller far når det yngstebarnet fylte ett år (ikke tre år som tidligere), å be-grense antall perioder som den enkelte kan mottaovergangsstønad, å utvide tiltak med gratis kjer-netid i barnehager, å fase ut kontantstøtten, å avvi-kle ektefelletilleggene i uførepensjonen og å redu-sere barnetilleggene. Flere av disse forslagene bletatt opp i etterkant av utredningen. Blant annet eraktivitetskrav ved overgangsstønad skjerpet, gra-tis kjernetid i barnehage er innført i hele landetog det er satt et tak på forsørgertilleggene i uføre-pensjonen. Kontantstøtten er avviklet for toårin-ger, men økt for ettåringer.

Ifølge en analyse fra NAV ser satsøkningen forkontantstøtten for ettåringer ut til å ha direkte ef-fekt på sysselsettingen til mødre med ettåringer, iden forstand at sysselsettingen ble redusert med5–6 prosentenheter. Utslaget var større for mødremed innvandrerbakgrunn, noe som i stor grad serut til å være en konsekvens av at kvinner med inn-vandrerbakgrunn oftere jobber i lavlønnsyrker.59

Selv om kontantstøtten er redusert fra to til ett år,tyder disse tallene altså på at den fortsatt bidrar tilå holde kvinner utenfor arbeidsstyrken, og atdette gjelder innvandrerkvinner i langt størregrad enn kvinner i majoritetsbefolkningen.

Høsten 2014 ble ordningen med gratis kjerne-tid i barnehager inntektsprøvd i bydelen GamleOslo, i Drammen og i bydelen Årstad i Bergen.Det ble samtidig stilt krav om aktivitet for for-eldre. En rapport finner at foreldre opplever akti-vitetsplikten som en mulighet til å lære norsk ogdermed kunne følge opp barna i barnehage ogskole slik de gjerne vil.60

Reduserte ytelser

Strategien med ytelsesskutt kan stimulere til atflere personer tilbyr sin arbeidskraft, fordi kuttenegjør det mer lønnsomt å jobbe. Strategien harogså sine begrensninger. For de som får ytelsenesine redusert og som reelt ikke er i stand til å for-sørge seg selv gjennom betalt arbeid, vil kutteneførst og fremst redusere inntekten. Dette il-lustreres blant annet i evalueringen av innføringenav «starthjælp» i Danmark. Sysselsettingen økteblant innvandrere som fikk starthjælp i stedet forden høyere kontanthjelpen, men levekårsutfor-dringene ble også betydelig større for mottakerneav starthjælp som ikke lyktes i å skaffe en jobb.61

Det å ha vedvarende lavinntekt kan i seg selvbidra til å forsterke marginalisering. Lavinntekt el-ler fattigdom gjør det vanskelig å delta på de sen-trale arenaene i samfunnet. Barn som vokser oppmed lav inntekt deltar mindre i organiserte fritids-aktiviteter62 og har større risiko enn andre for åbli stående utenfor arbeidslivet som voksne.63 Åleve med vedvarende lav inntekt er dessuten res-surskrevende, slik at familier kan komme til åbruke mye tid og krefter bare på å håndtere dendårlige økonomien og kompensere for materieltdårlige levekår. Rene kutt i velferdsytelser kan bi-dra til å få flere i jobb, men for dem som forblirmottakere, kan lavinntektssituasjonen komme til åundergrave integreringen på sikt. Dette er et reeltdilemma i utformingen av ytelsessystemet.

I NOU 2011: 7 ble det foreslått å erstatte kon-tantytelser med tjenester som en delvis løsning pådette dilemmaet. Gjennom å gi tjenester kan manhindre eller dempe noen av følgene av fattigdom,samtidig som man ikke undergraver insentiver tilarbeid, fordi arbeidsinntekt vil gi større økono-misk frihet. Eksempler på politiske tiltak under enslik strategi var å erstatte kontantstøtten med merutstrakt bruk av gratis kjernetid i barnehager el-ler å erstatte barnetillegget i uførepensjonen medgratis tilgang til aktiviteter for barn. Utvalget me-

59 Hedding, B. (2016). Lavere sysselsetting blant mødre etterøkt kontantstøttesats. Arbeid og velferd (3): 61–73.

60 Bråten, B. & Bogen, H. (2015). Målretting av gratis kjerne-tid. Erfaringer fra bydel Gamle Oslo, Drammen og Bergen.Fafo-rapport 2015:39.

61 Hansen, H., Højsgaard Andersen, L., Schultz-Nielsen, M. &Tranæs, T. (2012). Starthjælpens betydning for flyktningeslevevilkår og beskæftigelse. Rockwool Fondens Forsknings-enhed.

62 Kristofersen, L. B. (2010). Fritid og sosial deltakelse. I:Sandbæk, M. & Pedersen, A. W. (eds.). Barn og unges leve-kår i lavinntektsfamilier. En panelstudie 2000–2009. Oslo:NOVA, rapport nr. 2010/10.

63 Wiborg, Ø. & Hansen, M. (2009). Change over Time in theIntergenerational Transmission of Social Disadvantage.European Sociological Review 25(3), s. 379–394.


ner at denne tilnærmingen kan utvikles videre,særlig med tanke på barnefamilier, hvor man nett-opp ønsker å legge til rette for barns deltakelse,uten å undergrave arbeidsinsentivene for forel-drene. Gratis transport og fritids- og ferieaktivite-ter for barn er mulige tjenester som kan tilbyshvis kontantytelsene til familiene reduseres.

Strengere inngangsvilkår

Regjeringen lanserte sommeren 2016 et hø-ringsnotat som begrenser flyktningers og andreinnvandreres rettigheter i ytelsessystemet på fleremåter, slik at flyktninger i større grad likebehand-les med norske statsborgere og andre med lovlig

opphold i Norge (se boks 10.4). For det førsteforeslås det – noe som gjelder flere av folketryg-dens ytelser – å avvikle den positive særbehand-lingen av flyktninger og å erstatte retten til garan-terte minsteytelser ved alder og uførhet med ord-ningen med supplerende stønad. For det andreforeslår regjeringen å innføre et botidskrav på femår i kontantstøtten og å øke botidskravet fra tre tilfem år i alderspensjonen, uføretrygden, arbeidsav-klaringspengene og stønaden til enslig mor ellerfar. Utvalget merker seg innholdet i høringsnota-tet, og anerkjenner at det høye forbruket av en-kelte av disse ytelsene, sammen med risikoen forstønadseksport, tilsier at slike innstrammingerkan være nødvendig. Høringsnotatets beregnin-

Boks 10.4 Høringsnotat om endringer i folketrygden

For å ha rett til en del folketrygdytelser, inklu-dert alderspensjon, uføretrygd, arbeidsavkla-ringspenger og stønad til enslig mor eller far,stilles det normalt krav til kvalifiseringsperioderi form av forutgående medlemskap i folketryg-den eller trygdetid. Alderspensjon og uføre-trygd har videre bestemmelser om at trygdetider en faktor i beregningen av ytelsen, slik atytelsen reduseres forholdsmessig dersom manhar mindre enn 40 års trygdetid.

For personer som har fått opphold i Norgemed status som flyktning, gjøres det unntak frakravet til kvalifiseringsperiode og bestemmelseneom avkorting i ytelsene på grunn av manglendetrygdetid. Det forutsettes at de andre vilkårenefor de enkelte ytelsene er oppfylt, herunder kra-vene til alder, sykdom, redusert inntektsevne mv.Bakgrunnen for særreglene for flyktninger er atpersoner som har måttet flykte fra opprinnelses-landet, sjelden eller aldri vil ha tilgang til eventu-elle opptjente pensjonsrettigheter derfra.

Om man skal beholde retten til en ytelsesom er innvilget eller beregnet etter særrettig-hetene for flyktninger, er det et absolutt krav atman fortsatt er medlem i folketrygden. Dersommedlemskapet opphører, f.eks. ved flytting til ut-landet, faller retten til ytelsen og den fordelak-tige beregningen bort. Den ytelsen som i så fallvil kunne tas med til utlandet, er begrenset tildet beløpet flyktningen har rett til basert påegen opptjening.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 4.juli 2016 ut et høringsnotat hvor departementetforeslår å øke botidskravet for rett til pensjoner,

uføretrygd og arbeidsavklaringspenger fra tre tilfem år. For rett til stønad til enslig mor eller farforeslås det også å heve kravet fra tre til fem år.For kontantstøtte, hvor det i dag ikke stilles kravtil botid, foreslås det innført et krav om fem årsbotid. Det er stor usikkerhet knyttet til spørsmå-let om hvordan utbetalingene av økonomisk so-sialhjelp vil påvirkes av å øke botidskravet fortrygdeytelser.

I tillegg ble det foreslått å avvikle de fleste avordningene som automatisk gir personer medflyktningstatus fulle minsteytelser fra folketryg-den som om de har bodd i Norge hele livet. Foralderspensjon og uføretrygd ble det foreslått atdisse ordningene skal erstattes av ordningenmed supplerende stønad.1 En slik løsning forut-setter at det innenfor ordningen med supple-rende stønad innføres en ny ytelse for uføreflyktninger under 67 år. Supplerende stønad eren behovsprøvd ordning utenfor folketrygdensom gis uten forsørgingstillegg, og som er mertilpasset den aktuelle målgruppen. Det påpekesi notatet at betydelige økonomiske konsekven-ser for kommunale sosialhjelpsbudsjetter unn-gås ved at eldre og uføre flyktninger får tilnær-met lik inntektssikring innenfor ordningen medsupplerende stønad som de ellers ville ha fåttinnenfor folketrygden.

1 Supplerende stønad har som formål å garantere en minste-inntekt for personer som har fylt 67 år, og som har kort el-ler ingen botid, noe som gjør at de ikke har tilstrekkeligealderspensjonsrettigheter i folketrygden. Se vedlegg 1.

Kilde: Høring om forslag til endringer i trygderegelverket ilys av asylsøkersituasjonen, 4. juli 2016.


ger av innsparinger som følge av denne omleggin-gen er imidlertid svært usikre, og de antatte inn-sparingene kommer hovedsakelig som følge av atsupplerende stønad er en behovsprøvd ordninguten forsørgertillegg. Det er også stor usikkerhetknyttet til hvordan utbetalingene av økonomisksosialhjelp vil bli påvirket av de foreslåtteendringene, men det vil trolig føre til økte utgifterfor kommunene. Utvalget understreker derfor atdet er viktig å evaluere virkningene av de fore-slåtte endringene i trygdeordningene, slik det leg-ges opp til i høringsnotatet. Utvalget understrekervidere at en strategi med begrensede rettigheterfor flyktninger og andre innvandrere bør supple-res med en fortsatt strategi for å investere i inn-vandreres kompetanse.

Forslaget om å innføre et botidskrav på fem åri kontantstøtten antas å gi en innsparing i løpet avdet første året etter innføring på rundt 60 mill. kr,eller om lag 4 pst. av den årlige utgiften til denneytelsen.64 Hvilken effekt innføringen av botids-krav vil ha på innvandrerkvinners yrkesdelta-kelse, er usikkert, all den tid tilgjengelig statistikkikke sier noe om forholdet mellom kontantstøtte-mottak og botid. På denne bakgrunnen viser ut-valget til argumentasjonen i NOU 2011: 7 og anbe-faler at kontantstøtteordningen fases ut.

Aktivitetskrav

Aktivitetskrav finnes allerede i en rekke velferdsy-telser, i større eller mindre grad. Unntaket er ufø-retrygd, som oppfattes som en varig ytelse nården først er innvilget. Som vist i kapittel 6.5 kanaktivitetskrav og sanksjoner ha en positiv effektpå overgangen til arbeid. Det er imidlertid signa-ler som tyder på at arbeids- og velferdsforvaltnin-gen håndhever aktivitetskravene ulikt og i mindregrad enn regelverket åpner for. Utvalget under-streker at alle som mottar velferdsytelser, børdelta i aktiviteter som virker kvalifiserende, ellersom bidrar til å holde fast i kontakten med ar-beidslivet, og at aktivitetskrav bør praktiseresstrengt. Aktivitet har en selvstendig effekt i tilleggtil den rent kvalifiserende. Begrunnelsen er at al-ternativet vil være passivitet, noe som er uheldigfor den enkelte og som vil kunne undergrave legi-timiteten til velferdsytelsene. Utvalget mener demulighetene som ligger i lovverket til å bruke be-tingelser og sanksjoner, bør tas i bruk i størregrad enn i dag. Samtidig er det viktig at aktivite-

tene som tilbys, har et tilstrekkelig kvalitetsnivåog tilfører noe meningsfylt til deltakeren.

For mottakere av økonomisk sosialhjelp under30 år er det fra 2017 innført en aktivitetsplikt meddet formål å styrke den enkeltes muligheter for åkomme i arbeid og bli selvforsørget.65 En studieav innføringen av aktivitetsplikt i fire kommunerviser at en streng praktisering av aktivitetskravkan gi en kraftig reduksjon i antallet mottakere avøkonomisk sosialhjelp, uten at studien dokumen-terer at dette fører til høyere overgang til arbeid.66

Utvalget mener at det ikke skal være mulig åmotta sosialhjelp over tid uten å møte aktivitets-krav, hvis ikke det er tungtveiende grunner somtaler mot dette.

Langtidsmottakere av sosialhjelp vil ofte havært igjennom en rekke kvalifiseringstiltak og -innsatser, uten at disse har satt dem i stand til åetablere en fast tilknytning til arbeidsmarkedet. Inoen tilfeller har tiltakene hatt liten annen effektenn å påføre brukeren nok en opplevelse avnederlag, og i sum kan aktiviseringsinnsatsenoppleves som ydmykende.67 Utvalget understre-ker at aktivitetskravene for dem som står lengstfra arbeidsmarkedet bør innrettes slik at de i til-legg til å være arbeidsrettet også bygger opp mini-mumsferdigheter som sikrer sosial inkluderingog aktiv deltakelse i samfunnet, noe som også inn-går i formålet med sosialtjenesteloven. For perso-ner i slike situasjoner kan man f.eks. ha som et mi-nimumsmål at alle skal ha grunnleggende lese-ferdigheter, slik at de kan forstå enkle beskjeder.Dette vil forbedre mestringen av kontakten medoffentlige myndigheter, inkludert skolen, slik atde blir i stand til å følge opp barnas utdanning.Det vil også bidra til å styrke ferdigheter som erviktige for å kunne komme i arbeid. Eksemplerkan være krav om deltakelse på norskkurs, arbeidfor frivillighetssentralen eller tilsvarende formid-ling av uformell hjelp, eller tiltak organisert avkommunene og frivillige organisasjoner i felles-skap, der «uvirksomme hender» kobles til «eksis-terende behov».68 Dette er et område hvor det errom for kreativitet, så lenge prosjektene som opp-rettes, ivaretar verdigheten til deltakerne.

64 Samlet tildeling til NAV for posten kontantstøtte var 1,62mrd. kr i 2015, ifølge NAVs årsrapport, tilgjengelig påNAVs nettsider.

65 Prop. 1 S (2016–2017), Prop. 13 L (2016–2017).66 Dahl, E. & Lima, I. (2016). Krav om å stå opp om morra’n:

Virker det?, Arbeid og velferd 3-2016.67 Friberg, J. H. & Elgvin, O. (2014). Når aktivering blir ydmy-

kelse. En studie av møtet mellom somaliske innvandrere ogNAV. Fafo- rapport 2014:43.

68 Noen slike prosjekter er beskrevet hos Guldbrandsen, T.(2015). Frivillighet som treningsarena for arbeidslivet. Insti-tutt for samfunnsforskning, rapport nr. 2015/11.


10.4.2 Skatt

Skattesystemet påvirker både insentivene til å ar-beide for den enkelte og arbeidsgiveres insentivertil å ansette personer. Det er da også naturlig åvurdere om endringer i skattesystemet kan bidratil å øke sysselsetningen blant innvandrere.

Det er mulig å bedre insentivene til å arbeideframfor å gå på trygd innenfor skattesystemet vedå la lønn bli skattlagt lavere enn trygd. Det kanf.eks. oppnås ved å innføre et særskilt fradrag iinntekten som betinges av at man har arbeidsinn-tekt. Et slikt arbeidsbetinget fradrag vil bidra til åredusere kompensasjonsgraden etter skatt for deulike trygdeordningene, fordi nettoinntekten somlønnsmottaker øker. Et slikt fradrag vil isolert settkunne ha en høy kostnad. Det er imidlertid muligå begrense kostnaden dersom en finansierer heleeller deler av fradraget gjennom å redusere mergenerelle inntektsfradrag. Utvalget viser i denneforbindelsen til at regjeringen har signalisert atden vurderer en slik ordning parallelt med gjen-nomføringen av den pågående skattereformen.69

Det kan være ønskelig å bedre insentivene tilarbeid for dem som allerede er i jobb, men somhar lav lønn. Lavere skattesatser på arbeid kan dagi økt arbeidstilbud. Det skyldes at det man fårigjen for å arbeide litt mer, øker. Dette omtalesofte som substitusjonsvirkningen av lavere skatte-sats på arbeid. Samtidig trekker inntektsvirknin-gen mot lavere arbeidstilbud: Når lønnstakerenfår økt disponibel inntekt som følge av lavereskatt, vil den økte inntekten delvis bli brukt til åøke konsumet av fritid, det vil si at arbeidstilbudetgår ned. Empirisk forskning på norske data tyderpå at substitusjonsvirkningen normalt er sterkereenn inntektsvirkningen for dem som allerede ar-beider, det vil si at arbeidstilbudet øker når skatte-satser reduseres. Virkningen er sterkest for la-vinntektsgrupper og for gifte kvinner, men sva-kere for aleneboende og gifte menn.70

Mulighetene til å målrette skattelettelser forenkeltgrupper er likevel svært begrenset, noesom er påpekt av flere utvalg.71 Skatter og avgifterer generelle virkemidler i den forstand at en even-

tuell særskilt skattelettelse i liten grad kan målret-tes mot en bestemt mottakergruppe. Reglene måutformes slik at alle som tilfredsstiller visse krite-rier, får den aktuelle skatte- eller avgiftslettelsen.Skatter og avgifter er dermed lite egnede virke-midler i situasjoner der formålet er å støtte aktivi-teter eller virksomheter som skal tilfredsstille etsett av kriterier og/eller hvor det skal være romfor skjønn. Jo mer målrettet en ønsker at støttenskal være, desto mindre egnet vil skatte- og av-giftssystemet normalt være sammenliknet med di-rekte støtte over statsbudsjettet.

Skattesystemets begrensede muligheter til åmålrette skatteletter mot lavinntektsgrupper kanillustreres med følgende: Å redusere skattesatserpå lave inntektsnivåer ved å redusere satsene itrinn 1 og 2 i trinnskatten (som i 2017 gjelder forpersoninntekter mellom 164 100 og 580 650 kr) vilbedre arbeidsinsentivene for lønnstakerne idenne gruppen. Men kostnaden blir høy fordisatsreduksjonen også gir lavere skatt for trygde-mottakere og pensjonister og for alle med høyerepersoninntekter enn inntektsintervallet som dek-kes av trinn 1 og 2. Arbeidsinsentivene til lønnsta-kerne i den sistnevnte gruppen (de med høyereinntekter) svekkes dessuten fordi gjennomsnitts-skatten reduseres uten at marginalskatten reduse-res. Økninger i generelle bunnfradrag er hellerikke målrettet, fordi også dette vil gi lettelser forpersoner med høye inntekter og for andre grup-per enn lønnstakere. I tillegg vil økte bunnfradragi hovedsak bare gi lavere gjennomsnittsskatt utenå redusere marginalskatten.72

På arbeidsgiversiden er det først og fremst ar-beidsgiveravgiften i skattesystemet som påvirkeretterspørselen etter arbeidskraft. Men det kanogså tenkes mer særskilte skatteordninger sombidrar til å øke etterspørselen i enkeltnæringersom i stor grad ansetter arbeidskraft med lav lønn.Slike ordninger blir imidlertid ofte lite målrettede,med stor risiko for at kostnadene blir høye sam-menliknet med sysselsettingsvirkningen. Høyekostnader gir mindre rom for generelle satsreduk-sjoner, herunder på arbeid. I tillegg vil ordningersom skattemessig favoriserer enkeltnæringer, giet samfunnsmessig velferdstap ved at ressurserikke lenger investeres der hvor de kaster mest avseg for samfunnet.

Det er mulig å legge til rette for en generell be-dring av insentivene til arbeid gjennom en gene-

69 Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt (Skattemeldingen),punkt 6.6. Beregninger av sysselsettingsvirkninger og kost-nader ved ulike modeller for jobbskattefradrag finnes hosBhuller, M., Vestad, O. & Aaberge, R. (2016). Virkninger avjobbskattefradrag på innvandreres arbeidstilbud. Rapporter28/2016, Statistisk sentralbyrå.

70 Thoresen, T.O. & Vattø, T.E. (2015). Validation of the dis-crete choice labor supply model by methods of the new taxresponsiveness literature, Labour Economics 37, s. 38–53.

71 NOU 2003: 9 Skatteutvalget og NOU 2014: 13 Kapitalbeskat-ning i en internasjonal økonomi.

72 Beregninger publisert av Finansdepartementet basert påStatistisk sentralbyrås arbeidstilbudsmodell LOTTE-Arbeidviser f.eks. at økte bunnfradrag ikke har virkning av betyd-ning på arbeidstilbudet.


rell reduksjon i skattesatsene på arbeid. I den for-bindelse vises det til at marginalskatten på arbeidover tid har blitt redusert betydelig med skiftenderegjeringer. Skattereformen 2006, som ble iverk-satt av regjeringen Stoltenberg II, innebar en bety-delig reduksjon i skattesatsene på arbeid, særligfor personer med middels og høye inntekter. Denpågående skattereformen reduserer også margi-nalskatten moderat for et stort antall personligeskattytere både på lavere og på høyere inntektsni-våer.

10.5 Systematisk utprøving og evaluering

Det finnes allerede mye kunnskap om effekten avarbeidsmarkedspolitikken og en del om særskilteinnsatser/tiltak for innvandrere, men det er fort-satt mye vi ikke vet. I mange tilfeller vil kunnskapom effekter heller ikke så lett la seg avdekke vedhjelp av eksisterende data og organisering av til-tak/ordninger.

Tegn til for lite arbeidsretting i introduksjons-programmet og problemene knyttet til oppfølgingav personer med liten eller ingen utdanning etterendt program, peker i retning av å styrke arbeids-rettingen. Samtidig er det mye som tyder på at deter rom for å forbedre utdannings- og opplærings-mulighetene for flyktninger og muligens også an-dre innvandrergrupper i Norge. Det er også tegntil at kombinasjonsløp (utdanning/opplæringkombinert med arbeidsrettede tiltak) eller «til-takskjeder» (ulike tiltak i en bestemt rekkefølge)kan fungere, for noen grupper og/eller undervisse omstendigheter.

Mye av innsatsen som rettes mot flyktninger iintegreringsarbeidet, både i introduksjonspro-grammet og gjennom f.eks. arbeidsmarkedstiltaki NAV, er basert på en individuell vurdering av be-hov og hensiktsmessighet. Flyktningenes egnepreferanser og motivasjon spiller også inn. Sett fraet forskningsperspektiv skaper en slik situasjonvanskeligheter i tolkningen av resultatene forulike typer innsats og for ulike grupper, fordi detkan være betydelige seleksjonsskjevheter knyttettil hva slags tilbud eller tiltak den enkelte flykt-ning har fått eller deltatt i. I tillegg er mye av inte-greringsarbeidet i Norge desentralisert, dvs. vedat det foregår i den enkelte kommunen eller medhjelp fra det lokale NAV-kontoret, og kan være på-virket av lokale forhold. Det er følgelig behov former kunnskap om hvordan integreringsarbeidetforegår i kommunen, ved NAV-kontoret og innen-for voksenopplæringen.

Det er sjelden helt klart nøyaktig hva slags til-tak, endringer, kombinasjoner eller «kjeder» somfungerer best, og hva det burde satses mer på.Det er også mulig at én type tiltak/løp fungererbest for noen, mens en annen fungerer best for an-dre. I en slik situasjon, når vi ikke vet nøyaktig hvasom fungerer best og eventuelt for hvem, blir dethensiktsmessig å prøve ut ulike modeller og å eva-luere disse enten opp mot den nåværende situa-sjonen/organiseringen eller opp mot hverandre.Eksperimenter innebærer alltid en viss grad avforskjellsbehandling, fordi noen deltakere får éntype behandling mens andre får en annen (eller in-gen) behandling.

Dagens system for integreringstiltak, med om-fattende prosesser rundt bosetting og et introduk-sjonsprogram som går over flere år, er ressurskre-vende. Det er ikke opplagt at kvaliteten i arbeidetknyttet til disse oppgavene vil kunne oppretthol-des hvis et større antall skal gå gjennom systemetover flere år. Det kan derfor være nødvendig medsterkere prioriteringer, og for å gjøre det på engod måte, er det behov for kunnskap.

Randomiserte, kontrollerte eksperimenter blirofte ansett som «gullstandarden» for evidensba-sert kunnskap, og utvalget oppfordrer til mer ut-prøving basert på slike evalueringer. Det er imid-lertid også svakheter ved eksperimenter. Eksperi-menter har stor «intern validitet». Det betyr atanalyser av eksperimenter gir godt grunnlag for åsi at «behandlingen» slik den ble gjennomført i ek-sperimentet, faktisk hadde en effekt (eller ikke). Imange tilfeller viser det seg imidlertid at effektenikke er like stor (eller i det hele tatt til stede) nårbehandlingen innføres for større populasjoner.Det kan være flere grunner til det, men én av demer at man ikke klarer å opprettholde like god kvali-tet ved innføring i den virkelige verden, muligensmed «behandlere» som ikke er like godt forberedteller kvalifiserte som i den eksperimentelle sam-menhengen. Når det gjelder arbeidsintegrering avinnvandrere er den virkelige verdenen ute i kom-munene, NAV-kontorene og utdanningsinstitusjo-nene. Det er der grunnlaget for integrering av inn-vandrere skjer.

Gradvis innføring av en endring eller en nyordning i ulike regioner eller for ulike grupperover tid er et eksempel på en annen måte å tilrette-legge for evaluering på. Det innebærer at ulike«systemer» eksisterer parallelt og lar seg analy-sere ved hjelp av «kvasi-eksperimentelle» meto-der. Ideelt sett burde det være tilfeldig hva slagsregion eller gruppe som får innført endringen i deulike periodene. Utvalget registrerer at tilnærmin-gene, tiltakene og framgangsmåten innenfor inte-


greringsarbeidet sjelden evalueres med metodersom kan gi gode svar om virkninger og kausale ef-fekter, og anerkjenner at det er krevende å tilrette-legge for og gjennomføre slik forskning, gitt ram-mebetingelsene og organiseringen av integre-ringsarbeid i Norge i dag. Vi vet for lite om effek-ten av språkopplæring og om språkopplæringeventuelt kunne forbedres gjennom annen satsingeller organisering. Det er for lite kunnskap omhva slags tilnærminger og tiltak som brukesinnenfor introduksjonsprogrammet i de enkeltekommunene og om enkelte kommuner klarer åoppnå bedre resultater over lengre tid (se kap.10.3.3). Utvalget mener at det generelt trengs merkunnskap om hva som virker innenfor introduk-sjonsprogrammet. Mens det finnes noen effekt-studier av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere,mener utvalget at vi fortsatt vet for lite om hvor-dan NAV jobber med integrering av flyktningerinnenfor introduksjonsprogrammet, og viderekunnskap trenges også om hvordan arbeidsmar-kedspolitikken kan brukes for å oppnå best muligeffekt når det gjelder å sikre varig fotfeste for inn-vandrere på arbeidsmarkedet. Uten kunnskap fraeffektstudier av høy vitenskapelig kvalitet menerutvalget at det ikke vil være mulig å bedre effekti-viteten i integreringsarbeid framover og veiledekommuner om høy kvalitet innenfor integrerings-arbeid.

Utvalget mener at eksperimenter eller tilrette-legging for kvasieksperimentelle analyser bør til-strebes i større grad når endringene og innovasjo-nene innenfor integreringsarbeidet i Norge disku-teres eller planlegges. I den grad det er realistisk,gitt politiske og administrative rammer, bør det istørre grad planlegges for evaluering av en end-ring samtidig som man planlegger innføringen avendringen.

10.6 Oppsummering

Det norske velferdssamfunnet står overfor en pe-riode med økende forsørgerbyrde og mindrehandlingsrom i den økonomiske politikken. Utval-get vurderer høy innvandring som en tilleggsut-fordring i dette helhetsbildet (se kap. 8).

For at arbeidslivet og velferdsstaten skal settesi stand til å møte høy migrasjon, må integrerings-evnen styrkes, slik at flyktninger i større grad bliren del av det ordinære arbeids- og samfunnslivet.Det har derfor vært viktig å identifisere de trekkog mekanismer ved det norske velferds- og ar-beidslivssystemet som utfordres av høy innvand-

ring, og å vurdere hva som kan gjøres for at detskal bli mer robust og i større grad tjene som enressurs i håndteringen av disse utfordringene.

Analysene i denne utredningen bygger viderepå NOU 2011: 7, der aktivisering, kvalifisering ogtilrettelegging representerte de viktigste anbefalin-gene. Disse overordnede redskapene må fortlø-pende utvikles og justeres i tråd med viktigeendringer i samfunnsøkonomien og i intensiteteni tilstrømningen. De bør også justeres og utvikles itråd med de systematiske evalueringene av allestørre satsinger som dette utvalget anbefaler.

På basis av situasjonen i 2016, har utvalget idette kapitlet trukket fram noen sentrale virke-midler som bør justeres innenfor det gjeldende in-tegrasjonsregimet, for å bedre kunne sikre at vel-ferdsordningene kan opprettholdes på et høytnivå i en situasjon med stor tilstrømning av asylsø-kere og flyktninger. Utvalget har lagt vekt på å for-bedre virkemidlenes treffsikkerhet og mottaks-og integreringsapparatets funksjonsdyktighet.

Utvalget understreker betydningen av å se deulike stadiene i sammenheng og å fremme kombi-nerte løsninger for økt sysselsetting og integra-sjon. Mer spesifikt vil utvalget understreke:– Tiltak som bidrar til aktivisering og fremmer

integrering på sikt, bør starte allerede i asyl-mottakene for å utnytte ventetiden og motvirkepassivisering. Noen slike tiltak – norskopplæ-ring, informasjon om norske samfunnsforholdog kompetansekartlegging – bør også omfatteasylsøkere som venter på utfallet av asylsøkna-den, ikke bare flyktninger som venter på boset-ting. Det er spesielt viktig at barn og unge imottak kommer raskt inn i det ordinære tilbu-det i barnehage og skole.

– Bosettingen av flyktninger bør fortsatt byggepå at staten inngår avtaler med kommuneneom bosetting – så langt dette er tilstrekkelig forå få bosatt alle det er behov for. Hvis kommu-nene ikke tilbyr nok plasser, og det blir sværtmange som venter lenge i mottak, må statenkunne ta i bruk en beredskapsordning som sik-rer at flyktninger kan flytte ut av mottak og blibosatt innen rimelig tid. Utformingen av en slikordning, og hvilke konsekvenser den kan hafor ansvarsdelingen mellom stat og kommune,må utredes nærmere.

– Mulighetene for en viss justering av kriterienefor bosetting i retning av større vekting av lo-kalt og regionalt arbeidsmarked, ev. også ut-danningstilbud, bør vurderes. En dreining moti sterkere grad å bosette flyktninger med rele-vant kompetanse i kommuner/regioner der


kompetansen deres er etterspurt, kan skje påbakgrunn av planlagt kompetansekartleggingog karriereveiledning i mottakene.

– Myndighetene bør ta initiativ til en helhetliganalyse av sammenhenger, flaskehalser ogsamordningsbehov med sikte på et mer rasjo-nelt og effektivt system for asylsaksbehand-ling, mottak, bosetting, introduksjonsordningog andre særskilte integreringstiltak. En slikutredning vil kunne bidra til å klarlegge hvor-dan stat, kommuner og sivilsamfunn i Norgebest mulig kan håndtere store og til dels raskesvingninger i antall asylsøkere og flyktninger.

– Barrierer som barn og unge som innvandrer tilNorge møter i utdanningssystemet bør byggesned. Myndighetene bør utvikle kunnskapsba-serte tiltak for en mer effektiv overgang tilnorsk skole. Det bør også satses videre på åøke barnas deltakelse i utdanning før og etterden obligatoriske grunnskolen.

– Det bør utvikles moduler innenfor introduk-sjonsprogrammet som kan settes sammen utfra behovet til de største eller vanligste grup-pene av programdeltakere. Kommunene børfortsatt ha frihet til å tilpasse tilbudet til lokaleforhold og behov.

– Det bør satses på mer arbeidsretting i introduk-sjonsprogrammet. Praksis i arbeidslivet bør til-bys de fleste programdeltakerne. Videre børdet tilrettelegges for at deltakerne skal kunneta mer ordinær utdanning innenfor program-met, om det er dette de har behov for.

– Det norske arbeidsmarkedet verdsetter i litengrad utdanningen flyktninger har med seg tilNorge. Det ser ut til være store samfunnsøko-nomiske gevinster forbundet med å komplet-tere utenlandsk utdanning med noe utdanningfra Norge, sammenliknet med å måtte ta heleutdanningen på nytt, eller alternativt få en usik-ker tilknytning til arbeidsmarkedet somufaglært. Den potensielle gevinsten vil værestørre dess mer effektivt kvalifiseringsløpet til-rettelegges og hindringene for å ta del i det or-dinære utdanningssystemet bygges ned.

– Myndighetene bør i langt større grad sørge forat det finnes kompletterende utdanningstilbud,og relevante godkjenningsmyndigheter må for-plikte seg når det gjelder godkjenning av sliketilbud. Der det er mulig, bør myndighetenesørge for at det utvikles alternative dokumenta-sjons- og godkjenningsordninger, særskilteopptaksmuligheter og fleksible og differensi-erte tilbud med integrert norskopplæring.

– Språk er viktig, og det bør sees nærmere på omspråkopplæring i større grad kan integreres i

annen kvalifisering og kompetansepåbyggingog på arbeidsplassen. Det er behov for syste-matisk utprøving av ulike modeller fornorskopplæring, slik at valg av opplæringsmo-deller blir mer kunnskapsbasert.

– For å få flere lavkvalifiserte innvandrere ut i ar-beid må myndighetene vurdere å øke brukenav lønnstilskudd som arbeidsrettet bistand.Gjennom lønnstilskudd kan arbeidsgiveren fåtestet kompetansen og produktiviteten til til-taksdeltakeren, samtidig som den enkelte fåropplæring og erfaring i arbeids- og samfunnsli-vet. Lønnstilskuddsordningen bør imidlertidvære tidsavgrenset, og insentivene må legge tilrette for at både arbeidsgiver og arbeidstakerønsker å delta.

– For å komme i jobb kan mange flyktninger habehov for mer opplæring og/eller tiltak medpraksis i arbeidslivet etter introduksjonspro-grammet. Opplegg som kombinerer utdanningog arbeid, bør i større grad utvikles og tas ibruk. Siden det foreligger begrenset kunnskapom hvorvidt og hvordan slike kombinasjons-opplegg virker, bør det legges opp til systema-tisk utprøving av alternative modeller, og dissebør effektevalueres.

– Dersom vedvarende høy flyktninginnvandringfører til at store grupper blir stående utenfor ar-beidslivet, legges det til grunn at myndighe-tene og partene tar ansvar for å drøfte hvorvidtdet er behov for å utvikle særskilte stillingsty-per med tilpasset lønn, for å gi muligheter til ar-beidstrening og aktivisering. Slike løsningerkan ifølge NOU 2016: 15 være en god strategifor å få flere flyktninger raskere inn i arbeids-markedet, samtidig som tariffavtaler og stan-dardene i arbeidslivet opprettholdes.

– Aktivisering for stønadsmottakere ble foreslåtti NOU 2011: 7. Aktivitetskrav finnes allerede ien rekke velferdsytelser, i større eller mindregrad. Myndighetene bør i større grad enn i dagta i bruk de mulighetene som ligger i lovverkettil å bruke betingelser og sanksjoner. Aktivi-tetskravene for dem som står lengst fra ar-beidsmarkedet, bør innrettes slik at de i tilleggtil å være arbeidsrettet også bygger opp mini-mumsferdigheter som sikrer sosial inklude-ring og aktiv deltakelse i samfunnet.

– Det er viktig å bygge ned uheldige insentivs-trukturer i de generelle inntektssikringsord-ningene. I NOU 2011: 7 ble det foreslått å er-statte kontantytelser med tjenester som en del-vis løsning på dette dilemmaet. Dennetilnærmingen kan utvikles videre, særlig medtanke på barnefamilier, hvor man nettopp øn-


sker å legge til rette for barns deltakelse uten åundergrave arbeidsinsentivene for foreldrene.Det understrekes også at kontantstøtten særlig

bidrar til å holde innvandrerkvinner utenfor ar-beidsstyrken, og derfor bør fases ut.


Kapittel 11

Overordnede tilnærminger til integrering

11.1 Innledning


[…] på bakgrunn av egne analyser og vurde-ringer skissere alternative strategier for åkunne møte utfordringer i tilknytning til fort-satt høy innvandring. Kunnskap og erfaringerfra sammenliknbare land bør trekkes inn i ana-lysen.

I utvalgets mandat er høy innvandring en forutset-ning for analysene, og det legges til grunn at flykt-ninger og deres familier utgjør en stor andel avinnvandringen. Utvalgets oppgave er dermed å sepå ulike strategier som kan gi en retning for hvor-dan denne typen høy innvandring kan gripes an.Utvalget har tolket mandatet slik at det norskesamfunnets sosiale og økonomiske bærekraft eren viktig betingelse for arbeidet: Det framstilles imandatet som et mål at

[…] Norge skal kunne opprettholde velferds-ordningene på et nivå og med en standard vihar vært vant til.

Utvalgets oppgave er altså å peke på noen strate-giske tilnærminger politikerne kan velge for åsikre at velferdsytelsene opprettholdes på et høytnivå i en situasjon med stor tilstrømming av flykt-ninger. Utvalget anerkjenner at det er en kre-vende oppgave. Uavhengig av antall asylsøkere ogflyktninger står velferdsstaten overfor en periodemed voksende forsørgerbyrde og en mer usikkerfinansiering (se kap. 8).1 En stor tilstrømming avpersoner med små eller usikre kvalifikasjonersom ikke snakker norsk, og som vil oppfatte ve-sentlige sider ved det norske samfunnet somfremmed, vil forsterke utfordringene. Det er ikkegitt at velferdsytelsene på det høye nivået vi harvært vant til, lar seg opprettholde i en slik situa-sjon med kombinerte pressfaktorer. Utvalget vil

påpeke at det ikke finnes noen enkle grep som vilsette Norge i stand til å ta imot et vedvarende høytantall flyktninger, uten at dette vil ha negative kon-sekvenser for produktivitet, fordeling og velferd.

Utvalget er videre i mandatet bedt om å oppda-tere analysene fra NOU 2011: 7. I årene som hargått etter 2011, har innvandringsbildet og denøkonomiske situasjonen i Norge endret seg.Flyktningkrisen, slik den utviklet seg i 2015, visteat innvandringen tidvis vil kunne bli svært høy iårene framover, selv om tilstrømmingen i 2016 harvært uvanlig lav. Arbeidsinnvandringen fra EØS-land er fortsatt høy, noe som har ført til sterk kon-kurranse om jobbene i mange bransjer. Den skjer-pede konkurransen berører både nyankomne ogetablerte innvandrere og arbeidstakere i den øv-rige befolkningen i de berørte bransjene. Dessu-ten har oljeprisen falt betraktelig, noe som har førttil mindre etterspørsel etter arbeidskraft i oljerela-terte næringer, svakere vekst i økonomien og sys-selsettingen og lavere inntekter for den norskestaten. Kombinasjonen av dempet vekst, reduserthandlingsrom i den økonomiske politikken, skjer-pet konkurranse om jobbene og høy innvandringfra lavinntektsland gjør at situasjonen framstårsom langt mer utfordrende enn den gjorde så sentsom i 2011.

Utvalgets mandat er avgrenset til å analyserede delene av problemfeltet som har med innvand-ring å gjøre. Utvalget påpeker at innvandring i segselv ikke behøver å være problematisk for vel-ferdssamfunnet. Innvandring av arbeidsdyktigemennesker med kvalifikasjoner som er relevanteog etterspurte i det norske arbeidsmarkedet, ut-gjør i utgangspunktet en ressurs. Det som vekkerbekymring, er innvandring av personer med kvali-fikasjoner som enten er lave, vanskelige å doku-mentere eller lite etterspurte i det norske arbeids-markedet. Flertallet av dem som kommer somflyktninger, befinner seg i denne kategorien. INorge vil mange av disse oppleve terskelen inn iarbeidsmarkedet som høy og terskelen til vel-ferdsytelsene som lav. Vedvarende høy tilstrøm-ming av personer i denne situasjonen vil represen-1 Jf. St.meld. nr. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013.


tere en tilleggsutfordring til de generelle fakto-rene som setter arbeids- og velferdsmodellen un-der press. Denne typen høy innvandring kan po-tensielt svekke det organiserte arbeidslivet ogbidra til framvekst av økonomiske gråsoner pre-get av manglende kontrakter, underbetaling ogsvart arbeid. Hvis norske myndigheter ikke klarerå motvirke slike utviklingstrekk, kan det i tilleggtil de økonomiske effektene bidra til å svekke densamfunnsmessige tilliten både blant innvandrereog deres etterkommere og i den øvrige befolknin-gen. For å sette velferdsstaten i stand til å møteøkt migrasjon, må integrasjonsevnen styrkes. Deter derfor sentralt å identifisere de trekkene ogmekanismene ved den norske modellen som set-tes på prøve ved høy innvandring, og å vurderehva som kan gjøres for å styrke integreringsregi-mets effektivitet og velferdsmodellens motstands-dyktighet i møtet med disse utfordringene.

Hensikten med tiltakene som ble diskutert ikapittel 10, er nettopp å styrke integreringsevnen ivelferdssamfunnet. Mange av disse tiltakene ret-ter seg mot å kartlegge, utnytte og utvide nykom-mernes kompetanse. Dette avsluttende kapitlet ermotivert av muligheten for at slike forbedringerinnenfor det eksisterende systemet ikke vil væretilstrekkelig. Gitt at norsk økonomi i dag er i enmer usikker situasjon enn i 2011, kan svært høyog vedvarende tilstrømming av personer med lavekvalifikasjoner gjøre at man må ta i bruk alterna-tive strategier. Hensikten med dette kapitlet er åklargjøre noen politiske handlingsalternativer ogkort diskutere mulige fordeler og ulemper medde ulike alternativene.

11.2 Stiliserte hovedtilnærminger til integrering

Nedenfor skisseres tre stiliserte hovedtilnærmin-ger til integrering. Disse tydeliggjør sammenhen-ger mellom premisser, virkemidler og mulige ut-fall av politiske valg når myndighetene framoverskal tilpasse integreringspolitikken til endredeøkonomiske og sosiale forutsetninger. Hvilke stra-tegier som foretrekkes, vil avhenge av hva manbetrakter som de viktigste arenaer, forutsetningerog virkemidler for å fremme integrering. De tretilnærmingene har ulik innretning:1. Den første er konsentrert om velferdsrettighe-

ter, inntektssikring og utjevning av levekår.2. Den andre tar for seg arbeidsmarkedets virke-

måte, lønnsdannelse og fleksibilitet.

3. Den tredje tilnærmingen legger hovedvekt påinvestering i kompetanse, kvalifikasjonsutvik-ling og sosial kapital.

De tre stiliserte tilnærmingene gir opphav til ulikeretninger for reform av velferds- og arbeidslivsmo-dellen for å styrke integrasjonskapasiteten, meningen av dem egner seg i rendyrket form. En skje-matisk oversikt over de tre stiliserte tilnærmin-gene er gitt i tabell 11.1. De tre tilnærmingenespringer ut av den samfunnsfaglige litteraturen ogbetegnes her hhv. som «rettighetsorientert uni-versalisme», «markedsorientert tilpasning» og«sosial investering».2 I dagens regime finner manelementer fra alle de tre tilnærmingene: det er vel-utbygde ordninger for å fremme økonomisktrygghet og motarbeide fattigdom; lønnsdannelse,fleksibilitet og aktivering står sentralt i debattenom å styrke integreringen i arbeidsmarkedet; oginnsatsen for kvalifisering av nykommere og ut-danning av etterkommere er betydelig. Spørsmå-let er i hvilken retning man ønsker å gå når til-strømmingen og utfordringene øker, og hvorvidtog hvordan virkemidler fra de tre tilnærmingenekan koples sammen i en mer helhetlig og differen-siert strategi der tiltakskjeden samlet gir økt inte-greringskraft.

Rettighetsorientert universalisme

Rettighetsorientert universalisme rendyrker detsom ofte anses som de fremste kjennetegnene vedden norske velferdsmodellen: universalisme,sterke sosiale rettigheter, høye minimumsnivåer.Det sentrale i denne tilnærmingen er å gi sosial ogøkonomisk grunntrygghet som en nødvendig for-utsetning for deltakelse og for å motvirke storulikhet i levekår. Nykommere som har fått innvil-get lovlig opphold i landet får tilgang til rettigheterraskt, uten at det stilles konkrete krav til yrkesak-tivitet eller kvalifisering. I denne tilnærmingenlegges liten vekt på økonomiske insentiver. Detmest sentrale virkemidlet vil være sjenerøse of-

2 De tre tilnærmingene bygger på «standard»-inndelinger iden sosialpolitiske faglitteraturen og har store likhetstrekkmed f.eks. kategoriene RED (REdistributive Discourse),MUD (Moral Underclass Discourse) og SID (Social Invest-ment Discourse) hos Levitas, R. (1998). The InclusiveSociety? Social Exclusion and New Labour. Palgrave: Mac-millan, og med the Keynesian Perspective, the Neo-liberalPerspective og the Social Investment Perspective hos Jen-son, J. (2012), Redesigning citizenship perspectives afterNeo-Liberalism: moving towards social investment, iMorel, N., Palier, B. og Palme, J. (red.) Towards a SocialInvestment State? Ideas, Policies and Challenges. Bristol:Policy Press


fentlige stønader i perioder der den enkelte stårutenfor arbeidsmarkedet.

I integreringspolitikken er man særlig opptattav å unngå at innvandrerne marginaliseres gjen-nom fattigdom eller vedvarende lavinntekt. Detteer viktig fordi økonomisk fattigdom oppfattes somet onde i seg selv, men også fordi dårlige levekårbegrenser mulighetene til deltakelse. Fattigdomframstår dermed som en barriere, mens økono-

misk trygghet og handlefrihet antas å frigjøremenneskelige ressurser som de nyankomne kanbenytte i sosiale og kulturelle integreringsproses-ser.

Suksesskriterier for rettighetsorientert univer-salisme vil først og fremst være økonomisk likhet,særlig i betydningen «høyt gulv» i inntektsforde-lingen. Innenfor denne tenkemåten blir målet omå utrydde fattigdom tatt på største alvor, særlig

Tabell 11.1 Tre stiliserte overordnede tilnærminger

Rettighetsorientert universalisme

Markedsrettet tilpasning

Sosial investering

Sentrale virkemidler

Høye sosiale stønader, minstesikring

Fleksibelt arbeids-marked, lav skatt, arbeids-linjen, lavt nivå på minste-ytelser

Utdanning, kvalifisering, tidlig innsats som spring-brett inn i ordinært arbeidsliv

Suksesskriterium, samfunnsnivå

Sosial likhet, ingen fattig-dom

Full sysselsettingEffektivitet

Høy sysselsetting i kvalifisert arbeidsstyrke

Suksesskriterium, individnivå

Gode levekår for alle Stabil arbeidstilknytning, selvforsørgelse

Høy sosial mobilitet

Arbeidsmarkedet En av flere arenaer for aktivitet. Likelønn og antidiskriminering

Hovedarena for inntekt og fordeling. Sterk lønns-differensiering, fleksibelt stillingsvern

Varig tilknytning til arbeidslivet sentralt. Langsiktig kompetanse-oppbygging

Aktivitetskrav for stønadsmottakere

Bare hvis de antas å bedre levekår/øke sosial kapital

Ja, krav til å yte noe tilbake

Ja, krav om å delta på hen-siktsmessig kvalifiserings-tiltak

Gradering av ytelser/tilbud

Krav til lovlig opphold, evt. statsborgerskap

Krav til botid og/eller opptjeningstid gjennom arbeid mht. velferds-ytelser«Innslusingslønn»

Krav til egnethet og egeninnsats f.eks. gjennom språkkurs, for-kurs, eller opptaksprøver. Økonomiske sanksjoner for de som ikke oppfyller kravene

Risiko (generell)

Usikker økonomisk bære-kraftHøyt skattenivåIrritasjon over «velferds-turisme» og «uproduk-tive» innvandrere svekker oppslutningen

Utvikling av segregert arbeidsmarked med mange dårlig betalte jobberSkjerpet konkurranse, motsetninger mellom grupper. Stor ulikhet

Ressurs- og innsats-krevende, høye idealer. Krever høy kompetanse og store utgifter. Frustra-sjon og fare for utenfor-skap når det ikke fungererPotensielt lange perioder med lav selvforsørgelse

Risiko (innvandrere)

Tilbaketrekning, subsidi-ert isolasjon. Segregering i parallellsamfunn

Vedvarende lav inntekt. Utstøting, lite kontakt med det øvrige samfunnet utenom kontakten i arbeidslivet

Nederlagsfølelse, tilbake-trekning. Ingen gevinst for dem som ikke lykkes med å få kompetanse eller ikke ønsker økt utdanning


når barn er involvert. Barn med innvandrerbak-grunn skal inkluderes fullt ut og ha samme mulig-heter som barn i majoritetsbefolkningen. Høy del-takelse er dermed et viktig suksesskriterium, menforståelsen av deltakelse er romslig: deltakelse iarbeidslivet er sentralt, men utdanning/kvalifise-ring, frivillig innsats, ubetalt omsorgsarbeid, sosi-alt entreprenørskap etc. vil også betraktes som po-sitive uttrykk for deltakelse. Sosial og kulturell ak-tivitet antas å fremme økonomisk deltakelse pålengre sikt.

Risikoen med en slik tilnærming til integre-ringspolitikken vil være lav yrkesdeltakelse, verdi-skaping og skatteinntekt fra innvandrere, og der-med økte byrder for velferdsstaten, som vil blisvært kostbar å finansiere. Finansieringsbehovettilsier at skattenivået, særlig på midlere og høyereinntekter, derfor vil øke betydelig. Det er mye vir-kelyst og kreativ aktivitet som må utløses om enmodell med så omfattende grunnsikring skal bliøkonomisk bærekraftig. I den grad dette ikke lyk-kes, risikerer man å subsidiere passivitet og ut-vikle nettopp den type utenforskap som man i ut-gangspunktet ønsker å bekjempe. I tillegg kom-mer risikoen for at majoriteten vil mislike en inte-greringspolitikk som krever store ofre av dem – iform av et høyere skattenivå – drevet av økte of-fentlige utgifter som kommer nykommerne ufor-holdsmessig til gode. Velferdsavhengighet ogutenforskap kan bli en uforutsett konsekvens avdenne tilnærmingen, noe som i verste fall kan føretil sosial uro og økt konfliktnivå i samfunnet.

Markedsrettet tilpasning

Markedsrettet tilpasning er på mange måter mot-satsen til rettighetsorientert universalisme. I spen-ningen mellom minstesikring og insentiver vilman i denne tenkemåten foretrekke økonomiskeinsentiver med vekt på tilpasning av lønn, skatt ogøkt fleksibilitet. Markedet er den primære are-naen for deltakelse, inntekt og fordeling, og ny-kommere har i utgangspunktet selv hovedansva-ret for sin egen integrering. Man kan tenke seg etromslig aktivitetsbegrep der ulike former for øko-nomisk virksomhet inngår, men grunntanken vilvære klar: Man må yte – på en målbar måte – førman kan nyte. I denne tilnærmingen oppfattes yr-kesaktivitet og arbeidsdeltakelse som goder i segselv, uvirksomhet og eksklusjon som onder. Ar-beidslivet anses som hovedarenaen for læring ogsosialisering i hverdagen. Gjennom betalt arbeidkommer man seg ut og treffer folk, man får ruti-ner med struktur på dagene og ukene, og man fårbokstavelig talt lønn for strevet. For flyktninger og

innvandrere vil målet dermed være å komme i ar-beid så fort som mulig. Arbeidsmarkedets behovvil være førende, ikke hva nykommerne i lys avsin bakgrunn og sine verdier har sterkest prefe-ranse for å jobbe med. En rendyrket markedsret-tet tilpasning vil kreve endringer i arbeidsmarke-dets virkemåte og den norske modellen slik denframstår i dag, blant annet gjennom liberaliseringav enkelte reguleringer, enklere adgang til midler-tidige ansettelser, større adgang til oppsigelse ogfjerning av hindringer for konkurranse på lønn.

Å opprettholde og styrke arbeidslinjen i vel-ferdsstaten er viktig for at en markedsrettet tilpas-ning i integreringspolitikken skal fungere. Særlignivået på minsteytelser i velferdsstaten og tilgan-gen på sosialhjelp må tilpasses for å sikre at ar-beid fortsatt lønner seg selv i dårlig betalte jobber.Økt bruk av lønnstilskudd og arbeidsbetingedestønader («inwork benefits») kan også være aktu-elle virkemidler.

Nykommere vil følgelig møtes med krav om åkomme seg ut i jobb – raskt. Arbeidsinnvandrerefra EU-land møter allerede dette kravet, så dennetilnærmingen innebærer på mange måter å gene-ralisere den logikken som møter arbeidsinnvan-drerne. Kvalifiseringstiltak og språkopplæring ioffentlig regi innrettes mot raske og kostnadsef-fektive innsatser. Eventuelle behov utover dettelegges det ikke særlig til rette for, og den enkeltemå derfor benytte seg av det allmenne utdan-ningstilbudet eller tjenester man kan kjøpe i mar-kedet. Også innvandrerkvinner vil forventes åjobbe, og familier som søker å basere seg på énlønnsinntekt, må selv ta de økonomiske konse-kvensene av det valget.

Suksesskriteriene i denne modellen er først ogfremst sysselsetting i det ordinære arbeidslivet.Økt satsing på markedsrettet tilpasning i integre-ringsarbeidet krever et fleksibelt og velfunge-rende arbeidsmarked. Tilnærmingen må antas åføre til lavere lønninger i de dårligst betalte job-bene, og til at jobbtryggheten for lavt kvalifisertarbeidskraft svekkes. For at innvandrere skalkomme bedre ut inntektsmessig, er man avhengigav at den lavere arbeidsinntekten motsvares av enhøyere gjennomsnittlig arbeidsdeltakelse, og atdeltakelse i arbeidslivet over tid gir en positivlønnsutvikling. Mindre jobbtrygghet antas kom-pensert ved at det blir lettere å finne nye jobber.Velferdsstatens bærekraft styrkes gjennom laverestønadsnivåer og at færre står utenfor arbeids-livet. Lavere skatt på arbeidsinntekt kompenseresav økt sysselsetting, utvidet skattegrunnlag ogreduserte offentlige velferdsutgifter.


Et springende punkt i denne tilnærmingen vilvære om tillemping av regler for lønnsfastsettelse,svakere stillingsvern eller kutt i offentlige støna-der skal gjelde generelt eller bare for nyankomneinnvandrere. En ulik tillemping av regler står ifare for å bryte med likebehandlingsprinsippetsom ligger til grunn for EU-retten og ILOs kjerne-konvensjoner.

Hvis man like fullt ekskluderer nykommerefra sentrale ordninger, vil man plassere dem i enmer sårbar situasjon, der de er dårligere vernetmot vanlige risikoer (sykdom, uførhet), og der devil ha enda større behov for å finne en jobb å leveav. Dette kan føre til at nykommere i større gradkommer til å jobbe i de delene av arbeidsmarke-det der lønningene er lavest og stillingsvernet sva-kest.

Hvis støtten i befolkningen til en velferdsstatmed høye ambisjoner for utjevning av levekår erbasert på en idé om sterk tilhørighet til samfun-net, kan krav til botid og opptjening av rettigheterved å arbeide sikre fortsatt oppslutning om disseambisjonene. Vilkår for velferdsgoder vil ogsågjøre det billigere å opprettholde en sjenerøs vel-ferdsstat. Men gradering etter botid og/eller opp-tjening kan – hvis graderingen er inngripende –innebære at de som er nederst på inntektsskalaenblant de yrkesaktive, vil oppleve en forsterketlønnskonkurranse fra innvandrere som kan jobbepå andre vilkår. En annen svakhet ved denne til-nærmingen er risikoen for svært lav levestandardblant dem som ikke oppfyller kravene. Dette kaninnebære en form for dobbelt utenforskap, hvorde som ikke oppfyller kravene, og dermed i ut-gangspunktet er mindre integrert i samfunnet, itillegg blir aktivt ekskludert fra velferdsstaten. Pågrunn av dårlig økonomi vil de også ha problemermed å øke sin deltakelse.

Generell liberalisering kan motvirke tenden-ser til polarisering etter etniske skillelinjer, sidennykommere og majoritet i større grad vil konkur-rere på like vilkår, men det kan også føre til størreulikhet og økt kamp om knappe goder. Siden dettesærlig vil ramme sårbare grupper, kan det ogsåføre til motstand i majoritetsbefolkningen, særlighvis det fester seg en oppfatning av at etablerterettigheter avvikles på grunn av innvandring.

Det er en rekke faktorer som skal være påplass for at tilnærmingen skal kunne levere goderesultater. For det første skal det være gode tider iøkonomien for at en slik strategi ikke fører til øktkamp om de enkleste jobbene og nedadgåendelønnspress i utsatte bransjer. Omfattende innvand-ring fra lavinntektsland, enten dette er arbeids-,flyktning- eller familieinnvandring, vil føre til økt

lønnsspredning og dermed skape press for å redu-sere de laveste stønadsnivåene. For det andre mådet finnes reelle muligheter til mobilitet i arbeids-markedet, slik at det ikke skapes en permanentunderklasse som kun finner jobber i arbeidsmar-kedets nedre sjikt. For dem som har de minst at-traktive jobbene, vil lange arbeidsdager uten ve-sentlig heving av levestandarden kunne virke de-motiverende og bidra til misnøye og uro. Fattig-dommen i samfunnet vil øke, og innvandrere –særlig flyktninger og deres familier – vil etter allsannsynlighet være overrepresenterte. Dersomfattigdom og segregering har konsekvenser for in-kluderingen i neste generasjon, gir det risiko fornegativ sosial arv. Økt ulikhet i arbeidsforhold,inntekter og forbruksmuligheter vil ha konse-kvenser for bosettingsmønstre, sosiale relasjoner,tillit og samhold. Tilnærmingen legger lite til rettefor deltakelse i samfunnet på andre måter enngjennom arbeid.

Sosial investering

Sosial investering innebærer et skift fra «passiv»inntektssikring til satsing på aktive kvalifiserings-tiltak og er blitt presentert som en ny giv i sosial-politikken i Europa.3 Det sentrale i tankegangenbak sosial investering er at velferdspolitikken istørre grad bør innrettes mot oppbygging av kom-petanse, ferdigheter og forutsetninger for delta-kelse som kan jevne ut forskjeller i livssjanser –spesielt for sårbare grupper og deres barn. Vel-ferdsstaten kan godt være omfattende, men sosi-ale overføringer bør utformes med sikte på åstyrke mottakernes langsiktige evne til å klare segi samfunnslivet. Denne tilnærmingen legger vektpå tilrettelegging, krav om deltakelse i offentligetiltak og skreddersøm framfor økonomiske insen-tiver. Kompetanseutvikling, utdanning og kvalifi-sering er de mest sentrale virkemidlene. Målet erå bygge humankapital gjennom opplæring og so-sial kapital gjennom å utvikle nettverk, sosiale re-lasjoner, og sette nykommerne i stand til å fun-gere som gode samfunnsborgere. Sosial investe-ring står i kontrast til forestillingen om at «onesize fits all». Det kan gi ekstra stor avkastning å in-vestere i utsatte grupper – og særlig hvis denneinvesteringen skjer så tidlig som mulig i barndom-men.

Sosial investering er innrettet mot kvalifise-ring for deltakelse både i arbeidsmarkedet og i

3 Morel, N., Palier, B., & Palme, J. (2012). Towards a socialinvestment welfare state? Ideas, policies and challenges. Bris-tol: Policy Press.


sivilsamfunnet, men skiller seg fra den mar-kedsorienterte tilnærmingen ved å legge en ve-sentlig del av ansvaret for kvalifisering på statenog ikke bare på individet. Målet er ikke raskestmulig sysselsetting, men kvalifisering for jobbersom gir langsiktig, stabil sysselsetting og sosialmobilitet. Man søker å unngå at vanskeligstilte iarbeidsmarkedet havner i eller går i runddansmellom kortvarige engasjementer i enkle lavtløn-nede jobber. Sosial investeringsstrategi retter segi like stor grad mot nyankomne kvinner som motmenn. Tilnærmingen stiller betydelige krav til in-dividuell tilpasning, slik at særskilte behov vurde-res i hvert enkelt tilfelle. Tidlig innsats oppfattes imange tilfeller som en suksessfaktor, derfor ergode og tilgjengelige barnehager et sentralt ele-ment innenfor denne tilnærmingen. Andre tiltakvil være sterk satsing på utdanning, både grunn-skole og videregående opplæring, lengre kvalifise-ringsløp for lavkvalifiserte voksne og livslang læ-ring.

Sosial investering som tilnærming til integre-ringspolitikken er tett forbundet med utviklingenav kunnskapssamfunnet og arbeidsmarkedets be-hov for kvalifisert arbeidskraft. Suksesskriterietinnenfor denne tilnærmingen vil dermed være åfremme sosial mobilitet gjennom å utvikle en høytkvalifisert arbeidsstyrke, slik at flest mulig kanhevde seg i det kompetansekrevende arbeidslivet.For den enkelte vil målet være å utvikle de evneneman har innenfor rammene av hva arbeidsmarke-det etterspør. Myndighetene må legge til rette forreell sjanselikhet og sosial mobilitet. Arbeidsmar-kedet oppfattes som en sentral arena for integre-ring og mobilitet, men utdannings- og yrkesopp-læringssystemet – fra barnehage til voksenopplæ-ring – anses som nøkkelarenaer for å få politikkentil å lykkes/fungere. Gjennom utdanning og kvali-fisering er målet også å fremme sosialisering tilbosettingslandets kultur og virkemåte og slikfremme kulturell og politisk integrasjon.

Tilnærmingen er avhengig av at mottakerneer motiverte til å gjennomføre kvalifiseringstiltak.På kort sikt innebærer kvalifiseringstiltak en kost-nad for mottakerne ved at de ikke kan arbeide ogforsørge seg selv. For voksne personer med lavkompetanse kan det være demotiverende å skullebruke mange år i offentlige tiltak før de får mulig-het til å ta ansvar for sitt eget liv. En rendyrket so-sial investeringsstrategi gir ikke svar på hvordanman skal håndtere personer som ikke er motivertfor kvalifiseringstiltak, som faller ut av tiltakene,eller som har for dårlige ferdigheter til å kunnebenytte seg av tiltakene. En ensidig satsing på so-sial investering kan derfor gi polariserte utfall,

med gode resultater for dem som lykkes, og dår-lige resultater for dem som ikke lykkes. Utstraktbruk av tiltak kan gi innlåsingseffekter, slik at del-takerne går mellom tiltak uten tilstrekkelige in-sentiver til å komme seg videre.

Hvis investeringstiltak implementeres på enufullstendig måte, risikerer man å sette inn feilressurser på feil sted, slik at man sløser med of-fentlige midler og påfører nykommerne nederlag.«Skandaler» knyttet til at nykommere har «fått»store ressurser uten at noe produktivt har kom-met ut av det, vil tære på tilliten i majoritetsbefolk-ningen, mens nykommernes tillit svekkes hvis degjentatte ganger blir forventet å gjøre ting de ikkemestrer eller interesserer seg for.

En gjennomgående satsing på integreringgjennom sosial investering vil være kostnadskre-vende. Satsingen har en direkte kostnad i form avressursbruken til det offentlige. En rekke offent-lig ansatte vil være involvert i kartlegging av ny-kommeres ferdigheter og utvikling av skredder-sydde løp i lys av det regionale arbeidsmarkedetsbehov. Man vil trenge et økt antall lærere og enstyrking av yrkesopplæringen, i tillegg til tolkerog andre som tilrettelegger i en tidlig fase. Man vilogså trenge mange saksbehandlere i velferdssys-temet for å gi tilstrekkelig tilpassede tiltak. Satsin-gen har også en indirekte kostnad i form av at mot-takerne av tiltakene ikke arbeider og bidrar til ver-diskapning mens de er i til dels lange kvalifise-ringsløp. For at den direkte og indirekte kostna-den skal svare seg, må kvalifiseringen gi entilstrekkelig stor økning i mottakernes framtidigeinntekter og tilknytning til arbeidslivet. Tilnær-mingen krever derfor god kjennskap til hva aktu-elle arbeidsgivere faktisk etterspør til enhver tid.Ansatte som skal arbeide med dette, må ha bredkompetanse og evne til å samarbeide tett med enrekke ulike aktører – og de må ha romslig medressurser.

En sosial investeringsstrategi kan også gjen-nomføres på en gradert eller differensiert måteved at innvandrere må oppfylle visse kriterier tilegnethet og egeninnsats for å få tilgang til utdan-nings- og kvalifiseringstiltak. Dette kan f.eks. sik-res ved krav om gjennomført språkkurs, forkurs,opptaksprøver eller liknende, og samsvarer meddenne tilnærmingens vekt på individuell differen-siering og skreddersøm. Økonomiske sanksjonerkan tas i bruk for personer som ikke oppfyller kra-vene. Slike krav kan motivere til større egeninn-sats hos nyankomne innvandrere, og det kan fri-gjøre ressurser som kan brukes på et bedre tilbudtil dem som oppfyller kravene. Men omfattendekrav kan også ha ulemper. De som ikke oppfyller


vilkårene for å delta i kompetanseutvikling, vil hadårligere forutsetninger for å komme i arbeid ogopparbeide yrkesrelaterte velferdsrettigheter.Man går også glipp av de samfunnsmessige gevin-stene man kunne ha oppnådd ved økt kompetanseog yrkesdeltaking hos dem som – på grunn av forstrenge krav – ekskluderes fra sosiale investerin-ger. For strenge krav kan dermed også skape etdobbelt utenforskap, i betydning at de som ikkeoppfyller kravene, og dermed i utgangspunktet ermindre integrert i samfunnet, i tillegg blir eksklu-dert fra muligheten til å bedre kompetansen og yr-kesmulighetene sine. Spesielt problematisk kandet være dersom dette doble utenforskapet blirkonsentrert i enkelte grupper innvandrere meddårlige forutsetninger for deltakelse.

11.3 Oppsummering og drøfting

Som antydet innledningsvis, kombinerer den ek-sisterende norske velferdsstaten trekk fra alledisse stiliserte tilnærmingene. Det finnes også ek-sempler på gradering etter botid eller yrkesdelta-kelse i dag. Vektlegging av utdanning, inkludertsterkt subsidierte barnehager for de minstebarna, og på kvalifisering og attføring for voksnearbeidstakere, er elementer av sosial investering.Introduksjonsprogrammet for flyktninger, egnearbeidsmarkedstiltak for innvandrere og en langrekke mer avgrensede prosjekter rettet mot inn-vandrere som står langt fra arbeidsmarkedet,gjenspeiler denne tilnærmingen på integrerings-området. Samtidig er minstesikringsnivået i detnorske samfunnet relativt høyt, med høye nivåerpå ytelser som uføretrygd, arbeidsavklaringspen-ger, sykepenger og dagpenger. Alle disse trek-kene samsvarer med den universelle, rettighets-baserte tilnærmingen. Den økte vekten på aktivi-tetskrav, vilkårsetting, oppfølging og tilskudd tilarbeidsgivere gjenspeiler en mer markedsrettetinnretning av sosialpolitikken. Deler av dagens ar-beidsmarkedsregulering er i tråd med en mar-kedsrettet tilpasning, herunder forholdsvis lite of-fentlig innblanding i lønnsdannelsen, få hind-ringer mot å bytte arbeid mellom sektorer og lettadgang til oppsigelse grunnet økonomiske for-hold.

En forsterkning av den markedsorienterte til-nærmingsmåten ville man ha fått om man fjernethindringer for konkurranse på lønn og dermedfikk et større innslag av lavproduktive lavlønnsjob-ber. Partene i arbeidslivet ønsker å unngå en slikutvikling, men det er trekk som tyder på at det li-kevel vokser fram gråsoner i norsk arbeidsliv der

både partene og lovverket har begrenset innfly-telse.4 Dette er et fenomen som utvikler seg på si-den av de etablerte institusjonene, i betydeliggrad som konsekvens av den omfattende arbeids-innvandringen fra EØS-land.

I det nåværende norske integrasjonsregimethar myndighetene gradvis beveget seg fra en poli-tikk der rettighetsfestet grunnsikring har vært do-minerende, til i stadig sterkere grad å legge vektpå sysselsettingsfremmende tiltak. Det har følge-lig vært rom for justeringer av tilnærmingen til in-tegrasjon av innvandrere innenfor rammene avden norske velferdsmodellen.

De tre stiliserte hovedtilnærmingene leggervekt på ulike grunnelementer i det norske integra-sjonsregimet – arbeid, utdanning og velferd – oggjenspeiler ulike forståelser av hva som er de vik-tigste barrierene, forutsetningene og virkemid-lene for å styrke integrasjonsevnen (se figur 11.1).I norsk politikk er det bred enighet om at arbeider en grunnforutsetning for vellykket integrering,men de tre alternativene bygger på ulike forståel-ser av hva som skal til for å øke yrkesdeltakingenblant flyktninger. Der rettighetsalternativet leggermest vekt på å sikre gode levekår og likeverdig in-tegrasjon av etterkommerne, legger sosial inves-teringsstrategien hovedvekten på et langsiktig ut-dannings- og kvalifiseringsløft for å fremme sys-selsetting og sosial mobilitet. Den markedsorien-terte tilnærmingen bygger på tilpasning av lønnin-ger, stillingsvern, stønader og skatter for å styrkeinsentivene til arbeid blant flyktningene og gjøredet mer attraktivt for arbeidsgiverne å ansette lavtkvalifisert arbeidskraft. Hver for seg vil neppenoen av disse tilnærmingene være tilstrekkeligetil å bringe yrkesdeltakingen blant flyktninger oppmot nasjonalt nivå. Men ved å kombinere elemen-ter og virkemidler fra de ulike tilnærmingene, til-passe dem bedre til ulike målgruppers forutset-ninger og behov og utvikle en mer helhetlig, lang-siktig integrasjonsstrategi hvor koplingene mel-lom leddene i tiltakskjeden og koordineringenmellom politikkfeltene forsterkes, er det grunn tilå anta at man over tid kan oppnå bedre resultater.Utvalget vil understreke betydningen av å anleggeet langsiktig perspektiv hvor f.eks. økte kostnadertil investering i utdanning og opplæring på kortsikt må veies opp mot den avkastningen dette kan

4 Se f.eks. rapporten «Arbeidsmarkedskriminalitet i Norge –Situasjonsbeskrivelse 2014» utarbeidet av Kripos, Politietsutlendingsenhet, Økokrim, Arbeidstilsynet, NAV, Skatte-etaten, UDI, Mattilsynet, tollvesenet, Kriminalomsorgen ogNæringslivets sikkerhetsråd (NSR). Tilgjengelig på https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/kripos/vedlegg_2797.


gi i form av økt yrkesdeltaking, verdiskaping,skattegrunnlag og reduserte velferdsutgifter pålang sikt. Graderte varianter av tilnærmingene,hvor det stilles strengere krav eller vilkår for til-gang til offentlige velferds- og utdanningstje-nester, kan potensielt gi gevinster, men har ogsåklare fallgruver. Hvis kravene blir så strenge at deer vanskelige å oppfylle for mange, og hvis konse-kvensene av å ikke oppfylle kravene blir store iform av reduserte ytelser og vilkår, kan det for-sterke utenforskapet.

Hvis Norge i framtiden står overfor vedva-rende høy innvandring av personer med lave kva-lifikasjoner (som i denne utredningen har dreidseg om flyktninger og deres familier), samtidigmed økende forsørgerbyrde og trangere øko-nomi, er det realistisk å regne med vesentligeendringer i vektingen mellom de tre hovedtilnær-mingene i integrasjonsregimet. Avhengig av poli-tiske prioriteringer og karakteristika ved demsom kommer, kan man ved vedvarende høy til-strømming risikere at kvalifiseringssystemets ka-pasitet sprenges, slik at man i stedet for individu-elt tilpassede løp må tilby kortvarig standardopp-læring som kan gi dårlige resultater. Det vil ogsåvære risiko for at aktiviteten i de uregulertedelene av arbeidsmarkedet vokser, at ulikheteneakselererer, og at forbruket av sosiale ytelser økerså mye at velferdsstatens forsørgerbyrde bliruhåndterlig uten kraftige kutt i ytelser og/ellerskatteøkninger. I et slikt scenario vil reduksjon itilgang til velferdsytelser for personer med kortbotid kunne framstå som politisk fristende, mensom beskrevet foran er slike strategier forbundetmed økt risiko for utenforskap. Jo mer en slik om-legging nærmer seg det stiliserte markedsalterna-tivet, jo vanskeligere vil det være å opprettholdegrunntrekkene i den eksisterende arbeidslivs- ogvelferdsmodellen.

Som det framgår av denne utredningen, måøkt yrkesdeltakelse blant flyktninger være en heltsentral del av en strategi for å bevare den norskesamfunnsmodellen. Framskrivningene Statistisk

sentralbyrå har gjort for utvalget, viser tydelighvor stor gevinst det gir å få nykommere i arbeid(se kap. 8.6). Utvalgets egne analyser har under-streket betydningen av integrasjon i arbeidslivetogså ut over det rent økonomiske. Deltakelse i ar-beidslivet er gunstig for den enkelte flyktning oghans eller hennes familie, som en plattform for in-tegrasjon også på andre områder i samfunnet.Lønnet arbeid er den viktigste veien ut av fattig-dom. I tillegg har utvalget lagt vekt på betydnin-gen av økt yrkesdeltakelse blant flyktninger avhensyn til videreutviklingen av tillit og samhold idet norske samfunnet. Nye samfunnsmedlemmerbør i størst mulig grad bli gitt anledning til å yte –til å bli en del av det viktige gjensidighetsgrunnla-get den norske velferdsmodellen bygger på.

Utvalget har ikke hatt som oppgave å vurdereinnvandrings- og flyktningpolitikken. Utformin-gen av denne er også gjenstand for politiske valg,der viktige humanitære verdier skal avveies motdet norske systemets evne til å inkludere nykom-mere på en forsvarlig måte. Samfunnets absorbe-ringskapasitet er en viktig faktor, selv om det ikkeer en statisk størrelse. Hensikten med denneutredningen er å bidra med analyser og vurderin-ger som kan føre til at denne kapasiteten øker.

Figur 11.1 Grunnelementer i det norske integra-sjonsregimet

Arbeid

Utdanning og

kvalifisering

Velferd oginntektssikring

Integra-sjon

NOU 2017: 2 227Integrasjon og tillit Vedlegg 1

Ved

leg

g 1

Skje

mat

isk

ove

rsik

t o

ver

ho

ved

reg

ler

for

utv

alg

te v

elfe

rdsy

tels

er

Tab

ell 1

.1 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Dag

peng

erT

iltak

spen

ger

Syke

peng

erA

rbei

dsav

klar

ings

-pe

nger

Ove

rgan

gsst

ønad

Kva

lifis

erin

gs-

støn

adIn

trod

uksj

ons-

støn

ad

Form

ål/i

nnga

ngs-

vilk

år (

a)

1 G

= 9

2 57

6 kr

(p

er 1

mai

201

6)

Skal

gi d

elvi

s ko

mpe

nsas

jon

for

tapt

arb

eids

inn-

tekt

på

grun

n av

ar

beid

sled

ighe

t.M

å ha

hat

t ar

beid

sinn

tekt

på

1,5

G s

iste

kal

en-

derå

r el

ler

3 G

tre

sist

e ka

lend

erår

.T

apt a

rbei

dstid

m

å væ

re p

å m

inst

50

pst

.

Sikr

e in

ntek

t til

pers

oner

som

del

-ta

r på

arb

eids

-m

arke

dstil

tak

for

å kv

alifi

sere

seg

til

arb

eids

-m

arke

det.

Kom

pens

asjo

n fo

r bo

rtfa

ll av

ar

beid

sinn

tekt

ve

d ar

beid

sufø

r-he

t pga

. syk

dom

el

ler

skad

e.M

å væ

re m

inst

20

pst.

arbe

idsu

før.

Må

ha h

att å

rlig

in

ntek

t på

min

st

0,5

G.

Sikr

e in

ntek

t for

pe

rson

er m

ed

neds

att a

rbei

ds-

evne

.M

å ha

min

st 5

0 ps

t. ta

pt a

rbei

ds-

evne

pga

. syk

-do

m, s

kade

elle

r ly

te.

Gi e

nslig

e pe

rso-

ner

med

hov

ed-

omso

rg fo

r ba

rn

unde

r 8

år in

n-te

ktss

ikri

ng i

en

over

gang

s-pe

riod

e. S

timu-

lere

til a

rbei

d og

ut

dann

ing.

Sikr

e in

ntek

t til

pers

oner

i yr

kes-

aktiv

ald

er m

ed

vese

ntlig

ned

satt

ar

beid

s- o

g in

n-te

ktse

vne

og

inge

n el

ler

svæ

rt

begr

ense

de

ytel

ser

til li

vs-

opph

old

ette

r fo

lket

rygd

love

n el

ler

arbe

ids-

mar

keds

love

n, o

g so

m d

elta

r i e

t kv

alifi

seri

ngs-

prog

ram

.

Sikr

e in

ntek

t til

innv

andr

ere

som

de

ltar

på in

tro-

duks

jons

pro-

gram

. Stø

nade

n gj

elde

r fo

r ny

an-

kom

ne m

ed fl

ukt

som

innv

and-

ring

sgru

nn o

g et

terf

ølge

nde

fam

iliem

edle

m-

mer

; 18–

55 å

r;

med

opp

hold

stil-

late

lse;

bos

att i

ht.

avta

le; b

ehov

for

grun

nleg

gend

e kv

alifi

seri

ng s

amt

pers

oner

som

får

opph

old

pga.

tv

angs

ekte

skap

, m

isha

ndlin

g o.

l.

228 NOU 2017: 2Vedlegg 1 Integrasjon og tillit

Akt

ivite

tskr

av (

b)Ja

, kra

v om

å

være

ree

ll ar

-be

idss

øker

, dvs

. vi

llig

til å

ta

ethv

ert a

rbei

d hv

or s

om h

elst

i N

orge

, på

helti

d el

ler

delti

d.M

å m

elde

seg

til

Arb

eids

- og

vel-

ferd

seta

ten

hver

14

. dag

ved

å

send

e in

n m

elde

-ko

rt o

g gi

opp

lys-

ning

er s

om h

ar

bety

dnin

g fo

r re

tten

til y

tels

en.

Ja, m

å de

lta p

å et

av

følg

ende

ar

beid

smar

keds

-til

tak:

Avk

lari

ng,

arbe

idst

reni

ng,

oppf

ølgi

ng, o

pp-

læri

ng, a

rbei

ds-

rette

t reh

abili

te-

ring

, arb

eids

-fo

rber

eden

de

tren

ing.

Ja, k

rav

om s

å tid

lig s

om m

ulig

og

sen

est i

nnen

åt

te u

ker

prøv

e se

g i a

rbei

ds-

rela

tert

akt

ivite

t.

Ja, k

rav

om å

væ

re i

beha

nd-

ling,

del

ta i

arbe

idsr

ette

de ti

l-ta

k el

ler

få a

nnen

op

pføl

ging

fra

Arb

eids

- og

vel-

ferd

seta

ten.

Mot

-ta

ker

skal

bid

ra

aktiv

t i p

rose

ssen

m

ed å

kom

me

i ar

beid

.M

å m

elde

seg

til

Arb

eids

- og

vel-

ferd

seta

ten

hver

14

. dag

ved

å

send

e in

n m

elde

-ko

rt o

g gi

opp

lys-

ning

er s

om h

ar

bety

dnin

g fo

r re

tten

til y

tels

en.

Ja, p

likt t

il å

være

i a

rbei

d el

ler

utda

nnin

g på

m

inst

50

pst.,

væ

re ti

lmel

dt

NAV

som

ree

ll ar

beid

ssøk

er e

ller

etab

lere

ege

n vi

rkso

mhe

t når

yn

gste

bar

n ha

r fy

lt et

t år.

Ja, k

rav

om å

del

ta

på fu

lltid

s pr

ogra

m.

Ja, p

likt t

il de

ltake

lse

i int

ro-

duks

jons

prog

ram

.

Tab

ell 1

.1 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Dag

peng

erT

iltak

spen

ger

Syke

peng

erA

rbei

dsav

klar

ings

-pe

nger

Ove

rgan

gsst

ønad

Kva

lifis

erin

gs-

støn

adIn

trod

uksj

ons-

støn

ad


Bru

tto k

ompe

nsa-

sjon

sgra

d/m

aks

støn

ad (

c)

Ca.

62,

4 ps

t. av

be-

regn

ings

grun

nla-

get (

innt

ekts

-gr

unnl

aget

). In

n-te

kt o

ver

6 G

inn-

går

ikke

i be

reg-

ning

sgru

nnla

get.

I inn

tekt

sgru

nn-

lage

t inn

går

tidli-

gere

arb

eids

inn-

tekt

, dag

peng

er,

syke

peng

er, o

m-

sorg

spen

ger,

plei

epen

ger,

opp-

læri

ngsp

enge

r, sv

ange

rska

ps-

peng

er o

g fo

reld

repe

nger

.

Tilt

aksd

elta

gere

19

år

og o

ver:

355

kr

per

dag

de

del-

tar

på ti

ltak;

18

til

19 å

r: 2

57 k

r pe

r da

g de

del

tar

på

tilta

k. T

iltak

s-de

ltake

re m

ed

barn

und

er 1

6 år

: 44

kr p

er b

arn

per

dag

de d

elta

r på

til

tak.

(20

16)

100

pst.

av in

n-te

ktsg

runn

lage

t fr

a fø

rste

dag

for

arbe

idst

aker

e.

Innt

ekt o

ver

6 G

in

ngår

ikke

i in

n-te

ktsg

runn

lage

t. (6

5 ps

t. av

inn-

tekt

sgru

nnla

get

fra

17. d

ag fo

r se

lvst

endi

g næ

ring

s-dr

iven

de).

66 p

st. a

v in

n-te

ktsg

runn

lage

t In

ntek

t ove

r 6

G

inng

år ik

ke i

inn-

tekt

sgru

nnla

get.

Til

pers

oner

som

fo

rsør

ger b

arn

gis

det b

arne

tille

gg.

2,25

G (k

r 208

296

pe

r 1.

mai

201

6).

2 G

(⅔

stø

nad

for

pers

oner

und

er

25 å

r). T

il pe

r-so

ner

som

for-

sørg

er b

arn

gis

det b

arne

tille

gg.

Mak

s st

ønad

2 G

(⅔

stø

nad

for

per-

sone

r un

der

25 å

r).

Min

sten

ivå

(d)

62,4

pst

. av

1 G

355

kr e

ller 2

57 k

r (2

016)

20 p

st. a

v 0,

5 G

ve

d 20

pst

. ufø

r-he

t

2 G

. 2,4

4 G

hvi

s «u

ng u

før»

2,25

G2

G (⅔

stø

nad

for

pers

oner

und

er

25 å

r)

2 G

(⅔

stø

nad

for

pers

oner

und

er

25 å

r)

Mak

sim

al v

arig

-he

t (e)

104/

52 u

ker

Så le

nge

tilta

ket

vare

r1

år4

år, m

en s

tøna

ds-

peri

oden

kan

i sæ

rlig

e til

felle

r fo

rlen

ges.

3 år

(+2

år)

1 år

(+

1 år

) Pr

o-gr

amm

et k

an

ette

r sæ

rski

lt vu

rder

ing

forl

enge

s ut

over

to

år.

Innt

il to

år

(+ e

tt

år h

vis

særl

ige

grun

ner)

Tab

ell 1

.1 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Dag

peng

erT

iltak

spen

ger

Syke

peng

erA

rbei

dsav

klar

ings

-pe

nger

Ove

rgan

gsst

ønad

Kva

lifis

erin

gs-

støn

adIn

trod

uksj

ons-

støn

ad


Avk

orte

s m

ot a

n-dr

e yt

else

r/st

øna-

der/

innt

ekte

r (f

)

Dag

peng

ene

av-

kort

es m

ot y

tels

er

mot

take

ren

får

til

livso

ppho

ld b

l.a.

via

folk

etry

gd-

love

n (f

.eks

. syk

e-pe

nger

, ufø

re-

tryg

d og

fore

ldre

-pe

nger

). S

um-

men

av

dagp

en-

ger

og a

ndre

yt

else

r sk

al li

ke-

vel i

kke

utgj

øre

min

dre

enn

fulle

da

gpen

ger.

I til-

legg

ska

l som

ho

vedr

egel

alle

tim

er m

ed lø

nnet

og

ulø

nnet

arb

eid

føre

til r

eduk

sjon

i ut

beta

ling

av d

ag-

peng

er.

Tilt

aksp

enge

r fa

l-le

r bo

rt o

m d

elta

-ke

ren

har

rett

til

andr

e liv

sopp

-ho

ldsy

tels

er (

unn-

tak

for

barn

e-pe

nsjo

n).

Lønn

fra

arbe

id

uten

om ti

ltaks

-de

ltake

lsen

føre

r ik

ke ti

l red

uksj

on

av ti

ltaks

peng

ene.

Syke

peng

ene

be-

regn

es p

å gr

unn-

lag

av r

eduk

sjon

i ar

beid

stid

og/

elle

r in

ntek

tsta

p.

Har

mot

take

ren

også

ret

t til

ar-

beid

savk

lari

ngs-

peng

er, h

ar h

an

elle

r hu

n re

tt ti

l de

n hø

yest

e yt

else

n. S

ykep

en-

ger

gis

uten

hen

-sy

n til

om

mot

ta-

kere

n og

så h

ar a

l-de

rspe

nsjo

n. E

n so

m m

otta

r uf

øre-

tryg

d, få

r sy

ke-

peng

er u

t fra

den

ar

beid

sinn

tekt

en

han

elle

r hun

har

i til

legg

til u

føre

-tr

ygde

n.

Arb

eids

avkl

a-ri

ngsp

enge

r re

du-

sere

s m

ot a

ntal

l tim

er m

otta

kere

n ha

r væ

rt e

ller

kunn

e ha

væ

rt i

innt

ekts

give

nde

arbe

id. V

ed r

ett t

il fu

lle a

rbei

dsav

kla-

ring

spen

ger

og

anne

n in

ntek

tssi

k-ri

ng fr

a fo

lket

ryg-

den,

må

mot

take

-re

n ve

lge

ytel

se.

Gis

det

ann

en

redu

sert

yte

lse,

gi

s de

t red

user

te

arbe

idsa

vkla

-ri

ngsp

enge

r. Y

tels

en r

edus

e-re

s ik

ke m

ot

alde

rspe

nsjo

n.

Støn

aden

avk

or-

tes

med

45

pst.

av

arbe

idsi

nnte

kt

som

ove

rstig

er

½G

. Som

arb

eids

-in

ntek

t reg

nes

også

dag

peng

er,

syke

peng

er,

støn

ad v

ed b

arns

og

and

re n

ær-

ståe

ndes

syk

-do

m, a

rbei

ds-

avkl

arin

gspe

nger

, sv

ange

rska

ps-

peng

er o

g fo

reld

repe

nger

. St

ønad

en fa

ller

bort

når

mot

-ta

kere

n få

r pe

nsjo

n el

ler

over

-ga

ngss

tøna

d so

m

gjen

leve

nde

ekte

-fe

lle, u

føre

tryg

d el

ler

avta

lefe

stet

pe

nsjo

n.

Støn

aden

av

kort

es m

ot d

ag-

peng

er, s

yke-

peng

er, e

ller

fore

ldre

peng

er.

Avk

orte

s m

ot

dagp

enge

r, sy

ke-

peng

er, f

orel

dre-

peng

er, u

føre

-tr

ygd,

arb

eids

-av

klar

ings

peng

er

og o

verg

angs

-st

ønad

(sk

atte

-pl

iktig

e st

øna-

der)

. Bar

netr

ygd

og k

onta

ntst

øtte

ko

mm

er ik

ke ti

l fr

adra

g i s

tøna

-de

n.

Skat

tepl

iktig

/ikk

e sk

atte

plik

tig (

g)Sk

atte

plik

tigIk

ke s

katt

eplik

tigSk

atte

plik

tigSk

atte

plik

tigSk

atte

plik

tigSk

atte

plik

tigSk

atte

plik

tig

Stat

lig e

ller

kom

-m

unal

ord

ning

(h

)

Stat

lig

Stat

ligSt

atlig

Stat

ligSt

atlig

Kom

mun

alK

omm

unal

Tab

ell 1

.1 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Dag

peng

erT

iltak

spen

ger

Syke

peng

erA

rbei

dsav

klar

ings

-pe

nger

Ove

rgan

gsst

ønad

Kva

lifis

erin

gs-

støn

adIn

trod

uksj

ons-

støn

ad


Kra

v til

foru

tgå-

ende

bot

id/

tryg

de-

tid (

i)(T

rygd

etid

er

peri

-od

er d

er e

n pe

rson

ha

r væ

rt m

edle

m i

folk

etry

gden

og

sam

svar

er i

hove

d-sa

k m

ed a

ntal

l år

en h

ar b

odd

i N

orge

ette

r fyl

te 1

6 år

)

Nei

, bar

e kr

av ti

l tid

liger

e in

ntek

t i

fore

gåen

de

kale

nder

år, e

vt.

de tr

e si

ste

kale

nder

åren

e.

Nei

Nei

, men

må

ha

vært

i ar

beid

i m

inst

fire

uke

r.

Ja, m

å ha

væ

rt

med

lem

i tr

yg-

den

i min

st tr

e år

fo

rut f

or k

rav

elle

r i e

tt å

r um

idde

l-ba

rt fø

r kr

av o

g i

denn

e pe

riod

en i

stan

d til

å u

tføre

or

dinæ

rt a

rbei

d.

Ja, m

å ha

væ

rt

med

lem

av

tryg

-de

n i m

inst

tre

år.

Nei

Nei

, ret

ter

seg

mot

nya

nkom

ne,

min

dre

enn

to å

r et

ter

bose

ttin

g i

kom

mun

e.

Særs

kilt

for

flykt

-ni

nger

(j)

Nei

Nei

Nei

Ja, j

f. ra

d (i

): K

rav

til fo

rutg

åend

e m

edle

msk

ap i

tryg

den

gjel

der

ikke

for

flykt

nin-

ger.

Ja, j

f. ra

d (i

): K

rav

til fo

rutg

åend

e m

edle

msk

ap i

tryg

den

gjel

der

ikke

for

flykt

nin-

ger.

Nei

Ja, j

f. ra

d (a

)

Opp

fylli

ng a

v in

n-ga

ngsv

ilkår

vha

. sa

mm

enle

ggin

g av

tid

i N

orge

og

an-

dre

EØ

S-la

nd (

k)

Ja, f

ullti

dsar

beid

i 16

uke

r si

ste

kale

nder

år e

ller

32 u

ker

tre

sist

e ka

lend

erår

. Men

m

å ha

blit

t led

ig

fra

arbe

id i N

orge

.

Nei

Ja, k

rave

t om

fire

uk

ers

arbe

id k

an

oppt

jene

s i a

nnet

E

ØS-

land

, men

kr

av o

m m

inst

en

dags

arb

eid

i N

orge

.

Ja, k

rave

t om

for-

utgå

ende

med

-le

msk

ap k

an o

pp-

fylle

s ve

d sa

m-

men

legg

ing

av

peri

oder

i N

orge

og

per

iode

r i

andr

e E

ØS-

land

.

Nei

Nei

Nei

Tab

ell 1

.1 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Dag

peng

erT

iltak

spen

ger

Syke

peng

erA

rbei

dsav

klar

ings

-pe

nger

Ove

rgan

gsst

ønad

Kva

lifis

erin

gs-

støn

adIn

trod

uksj

ons-

støn

ad


Kild

e: A

rbei

ds- o

g so

sial

depa

rtem

ente

t, B

arne

- og

likes

tillin

gsde

part

emen

tet,

Kun

nska

psde

part

emen

tet o

g Ju

stis

- og

bere

dska

psde

part

emen

tet

Kan

utb

etal

es i

andr

e E

ØS-

land

(l

)

Ja, i

innt

il 3

mnd

., gi

tt a

t mot

take

-re

n ha

r væ

rt ti

l-m

eldt

NAV

som

re

ell a

rbei

ds-

søke

r i m

inst

4

uker

og

mel

der

seg

som

arb

eids

-sø

ker

i ank

omst

-la

ndet

inne

n 7

dage

r.

Nei

Ja, m

en i

prin

sip-

pet s

amm

e kr

av ti

l op

pføl

ging

og

aktiv

itet s

om n

år

mot

take

ren

opp-

hold

er s

eg i

Nor

ge.

Ja, m

en i

prin

sip-

pet s

amm

e kr

av ti

l op

pføl

ging

og

aktiv

itet s

om n

år

mot

take

ren

opp-

hold

er s

eg i

Nor

ge.

I utg

angs

punk

tet

nei,

men

unn

tak

for o

ppho

ld i i

nntil

se

ks u

ker

i løp

et

av e

n 12

mnd

. pe

riod

e og

opp

-ho

ld s

om s

kyld

es

arbe

id fo

r no

rsk

arbe

idsg

iver

.

Nei

Nei

Kan

utb

etal

es i

land

ute

nfor

EØ

S (m

)

Nei

Nei

Som

hov

edre

gel

nei,

men

fler

e un

ntak

. Se

folk

e-tr

ygdl

oven

§8-

9.

I utg

angs

punk

tet

nei,

men

kan

gj

øres

hvi

s ut

en-

land

sopp

hold

et e

r fo

renl

ig m

ed k

rav

til a

ktiv

itet o

g op

pføl

ging

.

I utg

angs

punk

tet

nei,

men

unn

tak

for o

ppho

ld i i

nntil

se

ks u

ker

ila e

n 12

mnd

. per

iode

og

opp

hold

som

sk

ylde

s ar

beid

for

nors

k ar

beid

s-gi

ver.

Nei

Nei

Tab

ell 1

.1 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Dag

peng

erT

iltak

spen

ger

Syke

peng

erA

rbei

dsav

klar

ings

-pe

nger

Ove

rgan

gsst

ønad

Kva

lifis

erin

gs-

støn

adIn

trod

uksj

ons-

støn

ad


Tab

ell 1

.2 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Ufø

retr

ygd

Ald

ersp

ensj

on

(fra

folk

etry

gden

)Su

pple

rend

e st

ønad

Sosi

alhj

elp

Utd

anni

ngss

tøtte

Fl

yktn

ings

tipen

dU

tsty

rsst

ipen

d til

un

ge a

syls

øker

e

Form

ål/i

nnga

ngs-

vilk

år (

a)

1 G

= 9

2 57

6 kr

(p

er 1

mai

201

6)

Sikr

e in

ntek

t for

pe

rson

er s

om h

ar

fått

sin

innt

ekts

-ev

ne v

arig

ned

satt

m

ed m

inst

50

pst.

pga.

syk

dom

, sk

ade

elle

r ly

te.

Må

ha g

jenn

om-

gått

hen

sikt

smes

-si

g be

hand

ling

og

arbe

idsr

ette

de ti

l-ta

k. T

ilstr

ekke

lig

at in

ntek

tsev

nen

er n

edsa

tt m

ed 4

0 ps

t. hv

is m

otta

tt

arbe

ids-

avkl

arin

gspe

nger

.

Sikr

e in

ntek

t for

pe

rson

er i

alde

r-do

mm

en o

g le

gge

til r

ette

for

en

fleks

ibel

og

grad

-vi

s ov

erga

ng fr

a ar

beid

til p

ensj

on.

Ald

ersp

ensj

on

kan

unde

r gi

tte

vilk

år ta

s ut

fra

62år

. Fra

67

år

kan

alle

som

vil,

ta

ut a

lder

spen

sjon

.

Sikr

e in

ntek

t for

el

dre

pers

oner

(6

7 år

elle

r el

dre)

m

ed k

ort b

otid

og

lav/

inge

n al

ders

-pe

nsjo

n. G

jeld

er

ikke

for

fam

ilie-

gjen

fore

nte

til

pers

oner

som

må

gara

nter

e fo

r un

derh

olde

t til

den

fam

ilie-

gjen

fore

nte.

Sikr

e in

ntek

t for

pe

rson

er s

om

ikke

er i

sta

nd ti

l å

sørg

e fo

r si

tt li

vs-

opph

old

gjen

nom

ar

beid

, egn

e m

id-

ler

elle

r an

dre

økon

omis

ke r

et-

tighe

ter.

Bid

ra ti

l lik

e m

ulig

hete

r til

ut

dann

ing.

Må

som

hov

ed-

rege

l væ

re n

orsk

st

atsb

orge

r.U

tenl

ands

ke

stat

sbor

gere

med

lo

vlig

opp

hold

i N

orge

får

utda

n-ni

ngss

tøtte

gitt

vi

sse

vilk

år (f

eks

. er

flyk

tnin

g, g

ift

med

nor

sk s

tats

-bo

rger

elle

r ha

r jo

bbet

fullt

id i

Nor

ge i

min

st to

år

.)

Utb

etal

es ti

l ute

n-la

ndsk

sta

ts-

borg

er s

om h

ar

fått

asy

l i N

orge

, so

m d

elta

r i v

anlig

vi

dere

gåen

de

oppl

æri

ng e

ller

grun

nsko

le-

oppl

æri

ng fo

r vo

ksne

.

Utb

etal

es ti

l asy

l-sø

kere

og

hum

an-

itære

søk

ere

unde

r 18

år

som

bo

r på

mot

tak.

Fo

r å

få u

tsty

rs-

stip

end

må

søke

-re

n ha

ret

t til

vide

-re

gåen

de o

pplæ

-ri

ng e

tter

opp

-læ

ring

slov

en §

3-1

sist

e le

dd o

g i t

il-le

gg o

ppfy

lle d

e ge

nere

lle v

il-kå

rene

for

støt

te.


Akt

ivite

tskr

av (

b)N

eiN

eiN

eiJa

, kom

mun

ene

kan

still

e vi

lkår

om

del

take

lse

i ak

tivite

t ved

til-

delin

g av

stø

na-

den.

Fra

1.j

an.

2017

er

det i

nn-

ført

akt

ivite

tspl

ikt

for

mot

take

re a

v øk

onom

isk

sosi

al-

hjel

p un

der

30 å

r.

Ja, f

or å

ha

rett

til

støt

te m

å sø

ke-

ren

være

tatt

opp

so

m e

lev

elle

r st

u-de

nt o

g ha

ret

t til

å gå

opp

til e

ksa-

men

. Læ

rlin

ger

må

ha g

odkj

ent

lære

kont

rakt

, og

lære

kand

idat

er

og p

raks

isbr

ev-

kand

idat

er m

å ha

go

dkje

nt o

pp-

læri

ngsk

ontr

akt.

Ved

utda

nnin

g i

utla

ndet

må

man

so

m h

oved

rege

l op

phol

de s

eg p

å læ

rest

edet

og

følg

e un

der-

visn

inge

n.

Ja, m

å de

lta i

vide

regå

ende

op

plæ

ring

elle

r gr

unns

kole

-op

plæ

ring

.

Ja, m

å de

lta i

vide

regå

ende

op

plæ

ring

.

Tab

ell 1

.2 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Ufø

retr

ygd

Ald

ersp

ensj

on

(fra

folk

etry

gden

)Su

pple

rend

e st

ønad

Sosi

alhj

elp

Utd

anni

ngss

tøtte

Fl

yktn

ings

tipen

dU

tsty

rsst

ipen

d til

un

ge a

syls

øker

e


Bru

tto k

ompe

nsa-

sjon

sgra

d/m

aks

støn

ad (

c)

66 p

st. a

v in

n-te

ktsg

runn

lage

t in

ntil

6 G

. Ufø

re-

tryg

den

avko

rtes

fo

rhol

dsm

essi

g de

rsom

tryg

deti-

den

(ink

lude

rt a

n-ta

tt fr

amtid

ig ti

d)

er m

indr

e en

n 40

år

.

Gje

nnom

snitt

lig

50–6

0 ps

t. av

tidl

i-ge

re in

ntek

t (et

ter

skat

t).

Min

ste

pens

jons

-ni

vå (c

a. 2

G) m

en

ulik

e sa

tser

av

heng

ig a

v si

vil-

stan

d. A

vkor

tes

mot

innt

ekt o

g fo

rmue

jf. r

ad (

f).

Fors

varl

ig li

vs-

opph

old,

vur

dert

ko

nkre

t og

indi

vi-

duel

t. Sk

jønn

s-ba

sert

.

For

støt

te ti

l høy

-er

e ut

dann

ing,

fa

gsko

leut

dan-

ning

mv.

utg

jør

basi

sstø

tten

10

395

0 kr

oner

(2

016/

2017

). In

n-til

40

pst.

(41

580

kr)

gis

som

sti-

pend

ved

full-

føri

ng. I

tille

gg g

is

ekst

ra lå

n/st

i-pe

nd b

l.a. v

ed fo

r-sø

rgel

se a

v ba

rn,

funk

sjon

shem

-ni

ng o

g fø

dsel

.Fo

r st

øtte

til

elev

er (

med

ret

t til

vid

ereg

åend

e op

plæ

ring

) gi

s be

-ho

vspr

øvd

grun

n-st

ipen

d (i

nntil

30

960

kr),

bo-

stip

end

(inn

til

4261

0 kr

) og

lån

(inn

til 3

075

0)

kron

er, h

vor

lån

kun

gis

til e

leve

r so

m e

r 18

år

elle

r el

dre

og ik

ke b

or

sam

men

med

for-

eldr

ene.

Ele

ver

som

tar

vanl

ig v

ider

egå-

ende

opp

læri

ng

får

det s

amm

e be

løp

som

nor

ske

elev

er i

vgo

mot

-ta

r, m

en a

lt lå

n (m

ed u

nnta

k av

lå

n til

sko

lepe

n-ge

r) b

lir o

mgj

ort

til s

tipen

d.Fo

r de

som

går

i gr

unns

kole

(m

ed

rett

ette

r op

plæ

-ri

ngsl

oven

) el

ler

i vi

dere

gåen

de

oppl

æri

ng u

ten

rett

ette

r op

plæ

-ri

ngsl

oven

§3-

1,

er s

tøtt

ebel

øpet

lik

det

som

nor

-sk

e st

uden

ter

i hø

yere

utd

anni

ng

mot

tar,

men

hvo

r al

t lån

(m

ed u

nn-

tak

av lå

n til

sko

le-

peng

er)

blir

om

-gj

ort t

il st

ipen

d.

Uts

tyrs

stip

end

er

men

t å b

idra

til å

de

kke

skol

emat

e-ri

ell,

som

f.ek

s.

leie

av

PC, k

jøp

av

bøke

r el

ler

kokk

e-kl

ær.

Tab

ell 1

.2 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Ufø

retr

ygd

Ald

ersp

ensj

on

(fra

folk

etry

gden

)Su

pple

rend

e st

ønad

Sosi

alhj

elp

Utd

anni

ngss

tøtte

Fl

yktn

ings

tipen

dU

tsty

rsst

ipen

d til

un

ge a

syls

øker

e


Min

sten

ivå

(d)

2,28

G fo

r gi

fte/

sam

boer

e, m

en

likev

el 2

,33

G h

vis

omre

gnet

fra

ufør

epen

sjon

. 2,

48G

for

ens-

lige.

Høy

ere

sats

fo

r un

ge u

føre

.

Ca.

2 G

, men

ulik

e sa

tser

avh

engi

g av

siv

ilsta

nd.

Min

ste

pens

jons

-ni

vå (c

a. 2

G) m

en

ulik

e sa

tser

av

heng

ig a

v si

vil-

stan

d. A

vkor

tes

mot

innt

ekt o

g fo

rmue

jf. r

ad (

f).

Skjø

nnsb

aser

tU

tdan

ning

s-st

ipen

d: 4

158

0 kr

, m

en a

vkor

tes

av-

heng

ig a

v an

nen

innt

ekt

jf. (

f)G

runn

stip

end

(vgo

.) la

vest

e sa

ts: 1

031

0 kr

.

Se r

ad (

c).

Gis

ett

er tr

e sa

tser

avh

engi

g av

utd

anni

ngs-

prog

ram

. Lav

este

sa

ts e

r 99

1 kr

.

Mak

sim

al v

arig

-he

t (e)

Vari

g, d

og

begr

ense

t opp

til

67 å

r nå

r de

t gis

al

ders

pens

jon.

Vari

gT

ilkje

nnes

for

12m

nd. a

v ga

n-ge

n. In

gen

øvre

gr

ense

for

hvor

m

ange

gan

ger

støn

aden

kan

til-

kjen

nes.

Inge

n tid

sbe-

gren

snin

g. U

t-ga

ngsp

unkt

et e

r at

sos

ialh

jelp

er

en m

idle

rtid

ig

innt

ekts

sikr

ing

og

støn

aden

bør

ta

sikt

e på

å g

jøre

m

otta

kere

n se

lv-

hjul

pen.

For

høye

re u

tdan

-ni

ng (

og a

nnen

ut-

dann

ing

som

ikke

ta

s m

ed r

ett e

tter

op

plæ

ring

slov

en

§3-

1) g

is d

et

støt

te s

amle

t i in

n-til

ått

e år

. Søk

er

som

har

fylt

65 å

r få

r ik

ke s

tøtt

e.

Stud

ielå

net r

edu-

sere

s fo

r sø

kere

ov

er 4

5 år

.Fo

r vi

dere

gåen

de

oppl

æri

ng g

is d

et

støt

te s

å le

nge

søke

ren

har

rett

til

opp

læri

ng e

tter

op

plæ

ring

slov

en

§3-

1.

Fra

1 til

mak

s 3

år

inne

nfor

en

vari

g-he

t på

seks

år.

Reg

nes

fra

den

dato

asy

l (op

p-ho

ldst

illat

else

) bl

ir in

nvilg

et.

Ord

ning

en k

an

utvi

des

til å

gje

lde

inne

nfor

en

åtte

-år

sper

iode

der

-so

m s

øker

en h

ar

barn

und

er ti

år/

vent

er b

arn

elle

r ha

r re

tt ti

l gru

nn-

skol

eopp

læri

ng.

Pers

oner

med

lov-

lig o

ppho

ld k

an

mot

ta s

tipen

det

tom

det

sko

leår

et

man

fylle

r 18

år.

For d

e m

ed a

vsla

g om

opp

hold

kan

st

ipen

det m

otta

s fr

am ti

l dat

o fo

r en

delig

ved

tak.

Tab

ell 1

.2 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Ufø

retr

ygd

Ald

ersp

ensj

on

(fra

folk

etry

gden

)Su

pple

rend

e st

ønad

Sosi

alhj

elp

Utd

anni

ngss

tøtte

Fl

yktn

ings

tipen

dU

tsty

rsst

ipen

d til

un

ge a

syls

øker

e


Avk

orte

s m

ot a

n-dr

e yt

else

r/st

øna-

der/

innt

ekte

r (f

)

Ufø

retr

ygde

n re

duse

res

grad

-vi

s ve

d pe

nsjo

ns-

give

nde

innt

ekt

over

0,4

G. D

et

utbe

tale

s ik

ke

ufør

etry

gd n

år

den

pens

jons

-gi

vend

e in

ntek

-te

n ut

gjør

mer

en

n 80

pst

. av

inn-

tekt

før

ufør

het.

Inge

n av

kort

ning

m

ot a

ndre

stø

na-

der/

innt

ekte

r.

Med

unn

tak

av

barn

etry

gd,

grun

nstø

nad,

hj

elpe

støn

ad o

g bo

støt

te s

kal a

ll an

nen

innt

ekt

vedk

omm

ende

m

åtte

ha

(ink

l. in

ntek

t fra

ekt

e-fe

lle, s

ambo

er e

l-le

r re

gist

rert

par

t-ne

r), g

å til

frad

rag

i stø

nade

n. S

tøna

-de

n be

hovs

-pr

øves

ogs

å m

ot

form

ue s

om h

us-

hold

et h

ar u

tove

r va

nlig

bol

ig.

Skjø

nnsb

aser

t in

divi

duel

l vur

de-

ring

(av

loka

lt N

AV-k

onto

r). D

et

tas

hens

yn ti

l sa

mle

t inn

tekt

og

form

ue i

hush

ol-

det f

ør s

tøna

den

bere

gnes

.

Utd

anni

ngss

tipen

-de

t (hø

yere

ut-

dann

ing

mm

) re

duse

res

med

fe

m p

st. p

er m

å-ne

d ve

d sa

mtid

ig

mot

tak

av (

skat

te-

plik

tig)

tryg

d ov

er 9

2 35

0 kr

per

år

elle

r per

son-

og

kapi

talin

ntek

t ov

er 1

72 5

97 k

r pe

r år

(gr

ense

r i

2017

).G

runn

stip

ende

t (v

go)

avko

rtes

m

ot fo

rsør

gern

es

sam

lede

per

son

og k

apita

linnt

ekt.

Bos

tipen

det (

vgo)

av

kort

es ik

ke.

Avk

orte

s ik

ke

mot

and

re in

ntek

-te

r/st

ønad

er m

ed

unnt

ak a

v in

tro-

duks

jons

støn

ad

som

det

ikke

kan

ko

mbi

nere

s m

ed.

Kan

ikke

mot

tas

ved

utda

nnin

g ut

-ov

er g

runn

skol

e/vi

dere

gåen

de

oppl

æri

ng.

Ved

ikke

fullf

ørt

utda

nnin

g, k

an

stip

ende

t kre

ves

tilba

ke.

Fra

og m

ed u

n-de

rvis

ning

såre

t 20

17/2

018

vil

flykt

ning

stip

en-

det b

ehov

sprø

ves

på li

k lin

je m

ed

basi

sstø

tten

.

Inge

n av

kort

ning

m

ot a

ndre

stø

na-

der/

innt

ekte

r.

Skat

tepl

iktig

(g)

Skat

tepl

iktig

Skat

tepl

iktig

Skat

tepl

iktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Stat

lig e

ller

kom

-m

unal

ord

ning

(h

)

Stat

ligSt

atlig

Stat

ligK

omm

unal

Stat

ligSt

atlig

Stat

lig

Tab

ell 1

.2 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Ufø

retr

ygd

Ald

ersp

ensj

on

(fra

folk

etry

gden

)Su

pple

rend

e st

ønad

Sosi

alhj

elp

Utd

anni

ngss

tøtte

Fl

yktn

ings

tipen

dU

tsty

rsst

ipen

d til

un

ge a

syls

øker

e


Kra

v til

foru

tgå-

ende

bot

id/

tryg

de-

tid (

i)(T

rygd

etid

er

peri

-od

er d

er e

n pe

rson

ha

r væ

rt m

edle

m i

folk

etry

gden

, og

sam

svar

er i

hove

d-sa

k m

ed a

ntal

l år

en h

ar b

odd

i N

orge

ette

r fyl

te 1

6 år

)

Med

lem

av

tryg

-de

n i m

inst

tre

år.

Unn

tak

for

pers

o-ne

r un

der

26 å

r og

per

sone

r so

m

har

vært

med

lem

av

tryg

den

hele

tid

en e

tter

fylte

16

med

unn

tak

av

mak

s. 5

år.

Med

unn

tak

av

innt

ekts

pens

jo-

nen

ette

r ka

pitt

el

20 i

folk

etry

gd-

love

n (N

y al

ders

-pe

nsjo

n), s

tille

s kr

av o

m a

t man

ha

r væ

rt m

edle

m

i try

gden

i m

inst

tr

e år

. Ful

lt m

inst

e pe

nsjo

nsni

vå b

are

til p

erso

ner

med

m

inst

40

års

tryg

detid

.

Nei

Nei

Nei

, ikk

e fo

r ut

-da

nnin

g i N

orge

. Ve

d ut

dann

ing

i ut

land

et g

jeld

er

flere

vilk

år. B

l.a.

må

man

ha

bodd

i N

orge

sam

men

-he

ngen

de i

min

st

to a

v de

sis

te fe

m

åren

e.

Nei

Nei

Særs

kilt

for

flykt

-ni

nger

(j)

Ja

, jf.

rad

(i):

Kra

v til

foru

tgåe

nde

med

lem

skap

i tr

ygde

n gj

elde

r ik

ke fo

r fly

ktni

n-ge

r. Jf

. rad

(c)

: Fl

yktn

inge

r er

si

kret

min

sten

ivå

og b

arne

tille

gg

uten

hen

syn

til

tryg

detid

.

Ja, j

f. ra

d (i

): K

rav

til fo

rutg

åend

e m

edle

msk

ap i

tryg

den

gjel

der

ikke

for

flykt

nin-

ger.

Jf. r

ad (

c):

Flyk

tnin

ger

er

sikr

et m

inst

eniv

å og

bar

netil

legg

ut

en h

ensy

n til

tr

ygde

tid.

Nei

Nei

Nei

Ja, g

is k

un ti

l per

-so

ner s

om h

ar få

tt

besk

ytte

lse

(asy

l)

i Nor

ge

Ja

Tab

ell 1

.2 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Ufø

retr

ygd

Ald

ersp

ensj

on

(fra

folk

etry

gden

)Su

pple

rend

e st

ønad

Sosi

alhj

elp

Utd

anni

ngss

tøtte

Fl

yktn

ings

tipen

dU

tsty

rsst

ipen

d til

un

ge a

syls

øker

e


Kild

e: A

rbei

ds- o

g so

sial

depa

rtem

ente

t, B

arne

- og

likes

tillin

gsde

part

emen

tet,

Kun

nska

psde

part

emen

tet o

g Ju

stis

- og

bere

dska

psde

part

emen

tet

Opp

fylli

ng a

v in

n-ga

ngsv

ilkår

vha

. sa

mm

enle

ggin

g av

tid

i N

orge

og

an-

dre

EØ

S-la

nd (

k)

Ja, m

inst

ekra

vet

til tr

ygde

tid k

an

oppf

ylle

s i a

ndre

E

ØS-

land

, men

m

å ha

min

st e

tt

års

med

lem

skap

i N

orge

for

yrke

s-ak

tive

og tr

e år

s m

edle

msk

ap fo

r ik

ke- y

rkes

aktiv

e.

Ja, m

inst

ekra

vet

til tr

ygde

tid k

an

oppf

ylle

s i a

ndre

E

ØS-

land

, men

m

å ha

min

st e

tt

års

med

lem

skap

i N

orge

for

yrke

s-ak

tive

og tr

e år

s m

edle

msk

ap fo

r ik

ke- y

rkes

aktiv

e.

–N

eiN

eiN

eiN

ei

Kan

utb

etal

es i

an-

dre

EØ

S-la

nd (

l)Ja

JaN

eiN

eiJa

Nei

Nei

Kan

utb

etal

es i

land

ute

nfor

EØ

S (m

)

Ja, h

vis

mot

take

-re

n er

med

lem

i fo

lket

rygd

en o

g/

elle

r ha

r m

inst

20

års

sam

let b

otid

. Ve

d m

indr

e en

n 20

års

bot

id, g

is

det u

føre

tryg

d ba

sert

på

tidlig

ere

innt

ekt.

Ja, h

vis

mot

take

-re

n er

med

lem

i fo

lket

rygd

en o

g/

elle

r ha

r m

inst

20

års

sam

let b

otid

.

Nei

Nei

JaN

eiN

ei

Tab

ell 1

.2 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Ufø

retr

ygd

Ald

ersp

ensj

on

(fra

folk

etry

gden

)Su

pple

rend

e st

ønad

Sosi

alhj

elp

Utd

anni

ngss

tøtte

Fl

yktn

ings

tipen

dU

tsty

rsst

ipen

d til

un

ge a

syls

øker

e


Tab

ell 1

.3 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Fore

ldre

peng

erE

ngan

gsst

ønad

ve

d fø

dsel

elle

r ad

opsj

on

Bar

netr

ygd

Kon

tant

støt

teR

edus

ert f

orel

dre-

beta

ling

i bar

ne-

hage

for

lavi

nnte

kts-

fam

ilier

Gra

tis k

jern

etid

i b

arne

hage

for

3-, 4

- og

5-år

inge

r fra

la

vinn

tekt

sfam

ilier

Bos

tøtte

og/

elle

r til

skud

d til

et

able

ring

(fr

a H

usba

nken

)

Form

ål/i

nnga

ngs-

vilk

år (

a)

1 G

= 9

2 57

6 kr

(p

er 1

mai

201

6)

Yrk

esak

tivite

t i

min

st s

eks

av ti

si

ste

mån

eder

. In

ntek

ten

må

på

årsb

asis

sva

re ti

l m

inst

0,5

G.

Kvi

nne

som

føde

r ba

rn.

Ha

barn

und

er

18år

boe

nde

fast

ho

s se

g.

Ha

ettå

ring

som

ik

ke g

jør

bruk

av

plas

s i o

ffen

tlig

finan

sier

t bar

ne-

hage

boe

nde

fast

ho

s se

g. D

eltid

s-pl

ass

kan

gi re

tt ti

l ha

lv k

onta

nt-

støt

te. G

jeld

er

innt

il ba

rnet

fyl-

ler

2 år

, tot

alt

11m

åned

er.

Alle

fam

ilier

med

ba

rn i

barn

ehag

e hv

or m

aksi

mal

pri-

sen

(kr

3003

0 i

2017

) fo

r en

hel

-tid

spla

ss i

barn

e-ha

gen

utgj

ør m

er

enn

6 ps

t. av

sam

-le

t inn

tekt

i hu

s-ho

ldet

. Dvs

. hvo

r sa

mle

t hus

hold

s-in

ntek

t er

unde

r kr

500

000

(201

7).

Fam

ilier

med

ba

rn i

alde

rsgr

up-

pen

3-5

år h

vor

sam

let h

usho

lds-

innt

ekt e

r m

indr

e en

n 42

800

0 kr

o-ne

r pe

r år

(20

17/

2018

). A

lle m

ed

rett

til g

ratis

kje

r-ne

tid e

tter

den

ne

ordn

inge

n ha

r og

så r

ett t

il re

duk-

sjon

i fo

reld

rebe

-ta

ling

jf. k

olon

ne

om R

edus

ert f

or-

eldr

ebet

alin

g i

barn

ehag

e fo

r la

v-in

ntek

tsfa

mili

er

Alle

bos

atte

per

-so

ner

over

18

år

(med

unn

tak

av

de fl

este

stu

den-

ter,

sam

t per

so-

ner

i før

steg

angs

-tje

nest

e) k

an sø

ke

bost

øtte

. Det

stil

-le

s fu

nksj

onsk

rav

til b

olig

en.

I till

egg

kan

van-

skel

igst

ilte

på b

o-lig

mar

kede

t søk

e om

tils

kudd

til

etab

leri

ng o

g st

artlå

n. K

omm

u-ne

ne fo

rval

ter

diss

e to

ord

nin-

gene

på

vegn

e av

H

usba

nken

.

Akt

ivite

tskr

av (

b)N

eiN

eiN

eiN

eiN

eiN

eiN

ei


Bru

tto k

ompe

nsa-

sjon

sgra

d/m

aks

støn

ad (

c)

100

pst.

av in

n-te

ktsg

runn

lage

t, in

ntil

6 G

, i 4

9 uk

er e

ller

80 p

st.

av in

ntek

tsgr

unn-

lage

t, in

ntil

6 G

, i

59 u

ker.

Flat

t bel

øp:

kr61

120

per

barn

. (Fr

a 1.

ja-

nuar

201

7)

Kr

1164

0 pe

r ba

rn p

er å

r (2

017)

Innt

il kr

66

000

per b

arn

per å

r for

11

mån

eder

(m

ak-

sim

al s

tøna

ds-

peri

ode)

.

Fra

1 au

gust

201

7:

innt

il 82

500

for

11m

åned

er.

Innt

il kr

30

030

per

år fo

r fø

rste

ba

rn (

2017

). F

or

søsk

en 7

0 ps

t. av

ge

byr

for

førs

te

barn

og

dere

tter

50

pst

. for

ett

erfø

l-ge

nde

barn

.

Gra

tis k

jern

etid

i ba

rneh

age

(20

ti-m

er p

er u

ke)

for

fore

ldre

med

bar

n so

m e

r en

ten

3, 4

el

ler

5 år

.

Yte

lsen

avh

enge

r av

bou

tgift

er o

g in

ntek

t. A

vkor

-tin

g m

ot in

ntek

t i

hove

dsak

mel

lom

12

,1 p

st. o

g 80

pst

. Ø

vre

gren

ser

for

bout

gifte

r so

m

dekk

es, l

igge

r i

inte

rval

let 6

370

0 kr

og

121

800

kr

per

år a

vhen

gig

av a

ntal

l med

lem

-m

er i

hush

olde

t, bo

sted

og

even

tu-

ell s

pesi

altil

pas-

ning

i bo

ligen

(p

er 1

. jan

201

7).

Min

sten

ivå

(d)

33 0

00 (

ved

del-

tidsp

lass

)In

gen,

avk

orte

s ne

d til

nul

l hvi

s hø

y no

k hu

s-ho

ldsi

nnte

kt

Inge

n, a

vkor

tes

ned

til n

ull h

vis

høy

nok

hus-

hold

sinn

tekt

308

kr p

er m

åned

(p

er 1

. jan

201

7)

Mak

sim

al

vari

ghet

(e)

49/5

9 uk

er

Eng

angs

belø

pG

jeld

er in

ntil

bar-

net f

ylle

r 18

år.

Gje

lder

innt

il ba

r-ne

t fyl

ler

2 år

, to-

talt

11m

åned

er.

Gje

lder

for

alle

fa

mili

er m

ed b

arn

i bar

neha

ge.

Gje

lder

for

alle

fa

mili

er m

ed

3-5-

årin

ger

i ba

rneh

age.

Inge

n tid

s-be

gren

sing

.

Tab

ell 1

.3 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Fore

ldre

peng

erE

ngan

gsst

ønad

ve

d fø

dsel

elle

r ad

opsj

on

Bar

netr

ygd

Kon

tant

støt

teR

edus

ert f

orel

dre-

beta

ling

i bar

ne-

hage

for

lavi

nnte

kts-

fam

ilier

Gra

tis k

jern

etid

i b

arne

hage

for

3-, 4

- og

5-år

inge

r fra

la

vinn

tekt

sfam

ilier

Bos

tøtte

og/

elle

r til

skud

d til

et

able

ring

(fr

a H

usba

nken

)


Avk

orte

s m

ot

andr

e yt

else

r/st

ønad

er/

innt

ekte

r (f

)

Nei

Nei

Nei

Nei

Ja, g

is k

un n

år

sam

let h

usho

lds-

innt

ekt e

r un

der

en v

iss

gren

se, s

e ra

d(a)

.B

ereg

nes

ette

r sk

atte

plik

tig in

n-te

kt s

lik a

t bar

ne-

tryg

d, k

onta

nt-

støt

te o

sv. e

r hol

dt

uten

for.

Ja, g

is k

un n

år

sam

let h

usho

lds-

innt

ekt e

r un

der

en v

iss

gren

se, s

e ra

d (a

). B

ereg

nes

ette

r sk

atte

plik

tig

innt

ekt s

lik a

t bar

-ne

tryg

d, k

onta

nt-

støt

te o

sv. e

r hol

dt

uten

for.

Ja, a

vkor

tes

mot

sk

atte

plik

tig in

n-te

kt e

tter

egn

e be

-re

gnin

gsre

gler

. R

ette

n til

bos

tøtt

e fa

ller

bort

ved

et

viss

t inn

tekt

s-ni

vå, s

om a

vhen

-ge

r av

gren

sen

for

godk

jent

e bo

utgi

f-te

r. La

vest

e in

n-te

ktsg

rens

e er

om

la

g 20

4 00

0 kr

per

år

(fr

a 1.

janu

ar

2017

).

Skat

tepl

iktig

(g)

Skat

tepl

iktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Ikke

ska

ttepl

iktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Ikke

ska

ttep

liktig

Stat

lig e

ller

kom

mun

al

ordn

ing

(h)

Stat

ligSt

atlig

Stat

ligSt

atlig

Kom

mun

al, m

en

med

sta

tlige

ret

-ni

ngsl

inje

r

Kom

mun

al, m

en

med

sta

tlige

ret

-ni

ngsl

inje

r

Stat

lig

Kra

v til

foru

t-gå

ende

bot

id/

tryg

detid

(i)

Ja, m

å ha

væ

rt i

arbe

id i

min

st

seks

av

de s

iste

ti

mån

eder

.

Nei

, men

må

være

m

edle

m i

folk

e-tr

ygde

n.

Har

væ

rt b

osat

t el

ler

har

til h

en-

sikt

å v

ære

bos

att

i Nor

ge i

min

st

12m

nd.

Har

væ

rt b

osat

t el

ler

har

til h

en-

sikt

å v

ære

bos

att

i Nor

ge i

min

st

12m

nd.

Nei

Nei

Nei

Særs

kilt

for

flykt

ning

er (

j)N

eiN

eiN

eiN

eiN

eiN

eiN

ei

Tab

ell 1

.3 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Fore

ldre

peng

erE

ngan

gsst

ønad

ve

d fø

dsel

elle

r ad

opsj

on

Bar

netr

ygd

Kon

tant

støt

teR

edus

ert f

orel

dre-

beta

ling

i bar

ne-

hage

for

lavi

nnte

kts-

fam

ilier

Gra

tis k

jern

etid

i b

arne

hage

for

3-, 4

- og

5-år

inge

r fra

la

vinn

tekt

sfam

ilier

Bos

tøtte

og/

elle

r til

skud

d til

et

able

ring

(fr

a H

usba

nken

)


Kild

e: A

rbei

ds- o

g so

sial

depa

rtem

ente

t, B

arne

- og

likes

tillin

gsde

part

emen

tet,

Kun

nska

psde

part

emen

tet o

g Ju

stis

- og

bere

dska

psde

part

emen

tet

Opp

fylli

ng a

v in

n-ga

ngsv

ilkår

vha

. sa

mm

enle

ggin

g av

tid

i N

orge

og

andr

e E

ØS-

land

(k

)

Kra

vet o

m y

rkes

-ak

tivite

t kan

opp

-fy

lles

gjen

nom

ar-

beid

i an

net E

ØS-

land

, men

kra

v om

min

st e

n da

gs

arbe

id i

Nor

ge.

Nei

JaJa

Nei

Nei

Nei

Kan

utb

etal

es i

andr

e E

ØS-

land

(l

)

JaJa

, hvi

s m

otta

ke-

ren

er m

edle

m i

folk

etry

gden

.

Ja, h

vis f

orel

dere

n er

med

lem

av

nors

k tr

ygd,

jf.

tryg

defo

rord

ning

nr

. 883

/200

4.

Ja, h

vis f

orel

dere

n er

med

lem

av

nors

k tr

ygd,

jf.

tryg

defo

rord

ning

nr

. 883

/200

4.

Nei

Nei

Nei

Kan

utb

etal

es i

land

ute

nfor

EØ

S (m

)

Ja, h

vis

mot

take

-re

n er

med

lem

i fo

lket

rygd

en.

Ja, h

vis

mot

take

-re

n er

med

lem

i fo

lket

rygd

en.

Som

hov

edre

gel

nei,

men

vis

se

unnt

ak, s

e ba

rne-

tryg

dlov

en §

§4

og 5

.

Nei

Nei

Nei

Nei

Tab

ell 1

.3 S

kjem

atis

k o

vers

ikt

ove

r h

ove

dre

gle

r fo

r u

tval

gte

vel

ferd

syte

lser

(Per

1. j

anu

ar 2

017)

Fore

ldre

peng

erE

ngan

gsst

ønad

ve

d fø

dsel

elle

r ad

opsj

on

Bar

netr

ygd

Kon

tant

støt

teR

edus

ert f

orel

dre-

beta

ling

i bar

ne-

hage

for

lavi

nnte

kts-

fam

ilier

Gra

tis k

jern

etid

i b

arne

hage

for

3-, 4

- og

5-år

inge

r fra

la

vinn

tekt

sfam

ilier

Bos

tøtte

og/

elle

r til

skud

d til

et

able

ring

(fr

a H

usba

nken

)


Vedlegg 2

Utbetalinger av velferdsytelser og lønns- og kapitalinntekt


Tabell 2.1 Utbetaling av velferdsytelser og yrkes- og kapitalinntekt etter kjønn og innvandrergruppe for årene 2001, 2005, 2009 og 2014. 2000-kohort og befolkningen eksklusive innvandrere. Gjennomsnitt i kroner.

Innvandrergruppe Kjønn Type inntekt Observasjonsår

2001 2005 2009 2014

Flyktning Kvinner Velferdsytelser 93 526 132 328 141 389 130 831

Yrkes- og kapitalinntekt 39 186 101 475 153 722 174 047

Menn Velferdsytelser 60 942 84 241 84 855 95 552


Familieinnvandrere Kvinner Velferdsytelser 42 797 90 431 103 687 103 215




Arbeidsinnvandrere Kvinner Velferdsytelser 8 526 32 086 32 716 30 342




Nordiske innvandrere

Kvinner Velferdsytelser 12 026 37 787 38 703 50 672




Befolkningen eksklusive innvandrere

Kvinner Velferdsytelser 50 520 57 792 56 953 61 758



Yrkes- og kapitalinntekt 343 712 457853 525 184 625 038


Vedlegg 3

Viktige forutsetninger bak beregningene1

Beregningene i kap. 8.6 er utført ved hjelp av mo-dellsystemet DEMEC, utviklet i Statistisk sentral-byrå. Modellen er utformet for å studere langsik-tige sammenhenger mellom demografi og makro-økonomi med særlig vekt på offentlige finanser.DEMEC består av fire delmodeller som beregner1

1. utviklingen i befolkningens størrelse og sam-mensetning

2. betalinger mellom gjennomsnittsindivider imodellens spesifiserte befolkningsgrupper ogoffentlig forvaltning, det vil si ulike personskat-ter, ulike pensjoner, sosialstønader og andrekontantytelser

3. offentlige utgifter til skattefinansiert produk-sjon av individrettede tjenester innenfor utdan-ning, helse og omsorg, og fellesgoder somblant annet kultur, forsvar og administrasjon

4. utviklingen i grunnlagene for direkte og indi-rekte skatter innenfor en konsistent og helhet-lig makroøkonomisk modell som bygger på be-regningene i delmodellene 1–3

Befolkningsutvikling

Beregningsmodellen deler befolkningen inn igrupper definert ved ettårig alder, kjønn, firegrupper av opprinnelsesland og fem kategorierfor botid. Det skilles mellom innvandrere ognorskfødte med innvandrerforeldre. Innvandrerneslandbakgrunn er som hovedregel deres eget føde-land. Norskfødte med to innvandrerforeldre harsamme landgruppetilhørighet som moren. Denresterende majoritetsbefolkningen omfatternorskfødte som har en eller to norskfødte for-eldre. Utenom Norge er opprinnelseslandene inn-delt i følgende landgrupper:– Landgruppe 1 omfatter alle vesteuropeiske

land utenom Norge som var med i EU før 2004

og/eller EØS og EFTA, samt Canada, USA,Australia og New Zealand. Innvandrere herfraantas å ha den samme aldersspesifikke frukt-barheten som norskfødte. Gjenutvandringenfor denne gruppen skjer raskere enn for andreinnvandrere.

– Landgruppe 2 består av de elleve østeuropeiskelandene som ble EU-medlemmer i 2004 ellersenere: Estland, Latvia, Litauen, Polen,Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Kroatia,Bulgaria og Romania. Gjenutvandringen fordenne gruppen antas å ligge noe lavere enn forlandgruppe 1, men klart høyere enn for land-gruppe 3.

– Landgruppe 3 består av resten av verden, det vilsi det øvrige Øst-Europa, Afrika, Asia (inklu-dert Tyrkia), Sør- og Mellom-Amerika og Ose-ania (utenom Australia og New Zealand). Gjen-nomsnittlig fruktbarhet er høyere og gjenut-vandringen lavere enn for de andre gruppene.

Beregningene bygger på hovedalternativet (mel-lomalternativet) i Statistisk sentralbyrås siste be-folkningsframskrivinger fra 2016.2 Her øker Nor-ges samlede folkemengde fra 5,3 mill. i 2016 til7,3 mill. i 2060, og videre til nær 8,5 mill. i 2100 (sefigur 3.1). Fra rundt 2025 forutsettes kvinner fralandgruppe 3 å føde 2,04 barn i løpet av livet. Dettilsvarende fruktbarhetstallet for de andre land-gruppene samlet ligger nær 1,7.

Aldersspesifikke dødelighetsrater antas likefor alle landgruppene. Dødeligheten fortsetter åfalle framover. Forventet levealder for nyfødte i2016 er tilnærmet 93 år for kvinner og 91,5 år formenn, når man tar hensyn til at dødeligheten fal-ler i løpet av deres livsløp.

Den samlede årlige innvandringen ligger mel-lom 60 000 og 70 000 personer i det meste av detteårhundret. Innvandringen fra landgruppe 1 en-dres lite, mens en økende innvandring fra land-gruppe 3 nøytraliserer en fallende innvandring fralandgruppe 2. Den norskfødte befolkningen vok-ser fra 4,5 mill. i 2016 til 5,4 mill. i 2100. Blant inn-

1 En fyldigere gjennomgang av forutsetningene finnes i:Holmøy, E., Romay, C. P, Sagelvmo, I. & Strøm, B. (2017a).Bidrag fra innvandrere og norskfødte til offentlige inntek-ter og utgifter på lang sikt. Kommer i serien Rapporter fraStatistisk sentralbyrå, og Holmøy, E. & Strøm, B. (2017b).Den langsiktige betydningen for norsk realøkonomi ogoffentlige finanser og av fortsatt innvandring. Kommer iserien Rapporter fra Statistisk sentralbyrå.

2 Se http://www.ssb.no/befolkning?de=Befolkningsframskrivinger.


vandrerne er det særlig landgruppe 3 som øker,fra 0,4 mill. ved inngangen til 2016 til 1,2 mill. i2060 og 1,6 mill. i 2100. En betydelig del av vek-sten blant norskfødte består av barn som har uten-landsk far eller mor.

Etter en nedgang siden 1990 ligger det an til atandelen eldre dobles fram mot slutten av århun-dret (se figur 3.2). Mens det i dag er godt over fireyrkesaktive per person over 67 år, vil det i 2100være om lag to yrkesaktive per person over 67 år.Forholdstallet mellom antall eldre og antall perso-ner i yrkesaktiv alder er et av flere mål på demo-grafisk forsørgerbyrde.

Individuell økonomisk atferd

Beregningene føres langt fram for å fange opphele livsløp og treg befolkningsdynamikk. De sen-trale elementene i livsløpet er yrkesinntekt ogbruk av skattefinansierte kontantytelser og tjenes-ter. Yrkesinntekten bestemmer direkte en viktigdel av grunnlagene for skatt på personlig inntektog arbeidsgiveravgiften. I tillegg innebærer mo-dellens sammenhenger at yrkesinntekt i privatsektor også bestemmer grunnlagene for indirekteskatter og overskuddsskatt på selskaper og bedrif-ter i privat sektor i Fastlands-Norge. De økono-miske livsløpene for gjennomsnittspersonen ihver gruppe er tallfestet på grunnlag av inntekts-

statistikken fra SSB for 2013. For etterkommereog eldre innvandrere mangler data helt eller del-vis. Her er det gjort antakelser basert på al-dersprofilene for grupper med bedre tallgrunnlag.Alle etterkommere antas å ha den samme atfer-den som norskfødte med ingen eller én innvan-drerforelder.

Aldersprofilene er tverrsnittstall. I beregnin-gene antas disse å vise forløp, slik at man overtarden adferden som gjelder for høyere alderstrinnog botid når tiden går. Det korrigeres da for gene-rell inntektsvekst over tid, dødelighet og ut-vandring. Det er fare for at slike tverrsnittstallikke fanger opp kohorteffekter og realistiske for-løp. Imidlertid er disse problemene betydelig re-dusert ved at modellen også tar hensyn til botidfor innvandrere.

Inndelingen i befolkningsgrupper søker åfange opp viktige forskjeller mellom gruppenemed hensyn til gjennomsnittspersonenes bidragtil offentlige inntekter og bruk av skattefinansiertvelferd. Figur 3.3 og 3.4 viser sysselsettingsande-ler etter landgruppe og alder for henholdsvis kvin-ner og menn i 2013. Personer med yrkesinntektstørre eller lik folketrygdens grunnbeløp regnessom sysselsatte. I figurene er det tatt hensyn til atbotid øker i takt med alder. Innvandrerne antas åankomme som 25-åringer. Kurvene kan dermedtolkes som forløp fra 25 års alder der yrkesinntek-

Figur 3.1 Norges befolkning i hovedalternativet 2016–2100 etter landbakgrunn. Millioner per-soner. Antall i 2100 er angitt


8,48

5,43

0,45

1,64 0,95

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

2013 2025 2045 2065 2085 2100

Samlet folkemengde

Norskfødte med ingen eller én innvandrerforelder

Innvandrere fra landgruppe 1 og 2

Innvandrere fra landgruppe 3

Norskfødte med to innvandrerforeldre

Figur 3.2 Forholdet mellom antall personer som er 67 år og eldre, og antall mellom 20 og 66 år. Framskrivinger basert på SSBs hovedalternativ. Prosent


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100


ten er regnet i faste 2015-kroner og det ses bortfra dødelighet og utvandring. For både menn ogkvinner er det liten forskjell på sysselsettingsan-delene mellom landgruppe 1 og norskfødte. Sam-menliknet med disse gruppene faller sysselsettin-gen blant både menn og kvinner fra landgruppe 3raskere fra rundt 40 års alder. Innvandrerne fralandgruppe 3 har klart lavest sysselsetting av despesifiserte gruppene. Forskjellen er særlig storfor kvinner. For menn i denne gruppen øker sys-selsettingen fra snaut 40 pst. til 90 pst. i løpet avtre–fire års botid. Dette er tilnærmet samme an-del som for de andre gruppene gitt alder og botid.Det må understrekes at flyktningene var i klartmindretall blant innvandrerne fra landgruppe 3 i2013. Imidlertid faller sysselsettingsandelen formenn i denne gruppen markert etter bare sju–niårs botid, både i forhold til nivået ved 30 års alderog i forhold til de andre befolkningsgruppene.Kvinner fra landgruppe 3 følger det samme møn-steret, men sysselsettingen deres ligger på alle al-derstrinn klart lavere enn for de andre gruppene.Likevel er sysselsettingsandelene for denne grup-pen over 70 pst. på alderstrinnene 30–45 år, tilsva-rende 5–20 års botid.

For menn er yrkesinntekten per sysselsatt re-lativt lik for norskfødte og innvandrere fra land-gruppe 1 (se figur 3.5). Den er for de fleste alders-trinn/botider lavere for menn fra landgruppe 2 og

enda lavere for menn fra landgruppe 3. Imidlertider de sistnevntes yrkesinntekt til dels godt over400 000 2015-kroner i aldersintervallet 30–62 år(5–37 års botid). Mønsteret i de tilsvarende kon-struerte forløpene for kvinner er det samme (se fi-gur 3.6). Gjennomsnittlig yrkesinntekt blant sys-selsatte kvinner fra landgruppe 3 ligger over300 000 2015-kroner i aldersintervallet 30–62 år(5–37 års botid).

Som hovedregel ligger 2013-tallene for dengruppespesifikke økonomiske atferden fast overtid. Disse bekrefter mønsteret beskrevet i kapittel5 og 6. Innvandrere fra landgruppe 3 skiller seg utved lavere nettobidrag til offentlige finanser i yr-kesaktiv alder. Det skyldes først og fremst relativtlav sysselsetting og relativt lav lønn, men ogsåhøyere mottak av kontantoverføringer i yrkesak-tiv alder. Samtidig er pensjonene i gjennomsnitt la-vere for eldre innvandrerne fra denne gruppen,som følge av lavere trygderettigheter.

Forutsetningene om det økonomiske forhol-det mellom den enkelte og det offentlige er et hol-depunkt for hva som kan skje framover. Som et-hvert anslag om framtiden er de nødvendigvis usi-kre. Usikkerheten går imidlertid begge veier.Noen forhold trekker i retning av at innvandrerefra landgruppe 3 i beregningene bidrar mer til åsvekke offentlige finanser enn det som vil væreden mest sannsynlige utviklingen. For det første

Figur 3.3 Sysselsettingsandeler for menn etter landbakgrunn og alder, 25–75 år. 2013. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NorskfødteLandgruppe 1

Landgruppe 2

Landgruppe 3

25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75

Figur 3.4 Sysselsettingsandeler for kvinner etter landbakgrunn og alder, 25–75 år. 2013. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75

Norskfødte Landgruppe 1 Landgruppe 2 Landgruppe 3


holdes politikken uendret i framskrivingene. Detinnebærer at det ikke er lagt inn noen forbedretintegrering av blant annet flyktninger. Det må un-derstrekes at denne mulige skjevheten ikke er ensvakhet ved framskrivingene. Den er tvert imot til-siktet, fordi framskrivingene har til hensikt å gi etrealistisk bilde av de problemene som kan oppståved videreføring av dagens politikk. Et beslektetpoeng er at alle personer vil gi et mer positivt bi-drag til offentlige finanser dersom det generelleskattetrykket økes og/eller den generelle veksteni offentlige utgifter svekkes i forhold til anslagenei framskrivingene. En slik innstramming er realis-tisk fordi framskrivingene viser at dagens vel-ferdsstat på lang sikt er underfinansiert meddagens skattesatser. Dette skyldes i hovedsak atde eldres andel av befolkningen øker.

Makroøkonomiske forutsetninger

Modellen framskriver i alle år et konsistent nasjo-nalregnskap. Nasjonalregnskapet er det enesteaktuelle datagrunnlaget for helhetlige makromo-deller. Året 2013 er basisåret for modellberegnin-gene.

Modellen gir en svært aggregert beskrivelseav markedsrettet produksjon, da dette har litenbetydning for offentlige finanser. Relevansen erimidlertid åpenbar for skattefinansiert produk-

sjon, og her spesifiseres 19 tjenester. For hver tje-neste er det en fast kjønns- og aldersspesifikk an-del av befolkningen som bruker tjenesten en ellerflere ganger per år. Bruken av arbeidskraft og an-dre ressurser i produksjonen av hver skattefinan-sierte tjeneste bestemmes av produktivitet ogkjønns- og aldersspesifikke tjenestestandarder.

Modellen beskriver norsk økonomi som litenog åpen når det gjelder produkt- og kapitalmarke-der. Det innebærer at prisen på produkter somhandles, er uavhengig av norske forhold. Detsamme gjelder renter. Gitt det langsiktige per-spektivet forutsettes det likevekt i alle produkt- ogfaktormarkeder, herunder full sysselsetting.3 Ar-beidstilbudet og produktivitetsveksten bestem-mer i all hovedsak størrelsen på norsk økonomiframover når et krav om balansert utenriksøko-nomi begrenser importen. Arbeidstilbudet fra allepersoner, uansett opprinnelse, blir sysselsatt, fordisysselsettingen skaper produksjon, inntekt og et-terspørsel som er stor nok til å absorbere arbeids-tilbudet. Likevektsforutsetningen innebærer at ar-beidstilbudet fra nye innvandrere ikke fortrengersysselsettingen blant norske og/eller utenlandskearbeidstakere. I tillegg impliserer forutsetningeneat variasjoner i etterspørselen ikke kan påvirke

Figur 3.5 Yrkesinntekt per sysselsatt for menn et-ter landbakgrunn og alder, 25–75 år. 1 000 2015-kroner


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75

Norskfødte


3 Arbeidsledigheten holdes på et lavt nivå og tolkes somsåkalt likevektsledighet.

Figur 3.6 Yrkesinntekt per sysselsatt for kvinner etter landbakgrunn og alder, 25–75 år. 1 000 2015-kroner


0

100

200

300

400

500

600

Norskfødte


Landgruppe 3

25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75


den samlede produksjonen, utover det som måttefølge av endringer i sammensetningen av produk-sjonen. Forutsetningene medfører dessuten at øktoffentlig etterspørsel som følge av f.eks. flere asyl-søkere, ikke vil ha stimulerende aktivitetseffekter.

I utgangspunktet vil en ekstra person i yrkes-aktiv alder få jobb i privat sektor. En ekstra personi økonomien vil imidlertid også øke etterspørselenetter skattefinansierte tjenester og dermed offent-lig sysselsetting. Nettoeffekten på privat sysselset-ting blir da lik differansen mellom personens ar-beidstilbud og den offentlige sysselsettingen somtrengs for å dekke personens bruk av skattefinan-sierte tjenester. Modellen bestemmer ikke i hvil-ken grad gjennomsnittspersonene i hver befolk-ningsgruppe jobber i privat eller offentlig sektor.

Produksjonen anvendes innenlands av bedrif-tene til produktinnsats og investeringer, av offent-lig forvaltning til produktinnsats, investeringer ogkonsum og av husholdningene til privat konsum. Itillegg eksporteres det nok til å finansiere impor-ten samt en eksogen netto finansinvestering i ut-landet. Man kan si at privat konsum får det som erigjen av produksjonen etter at bedrifter, offentligforvaltning og utlandet har «fått sitt».

Prisene vil avhenge av verdensmarkedspriser,indirekte skattesatser og arbeidsproduktivitet,som alle er eksogene variable. Alle verdensmar-kedspriser antas å øke med 2 pst. per år. Arbeids-produktiviteten i privat sektor vokser med 1 pst. ialle år. Alle skattesatser holdes konstante. Real-lønnsveksten blir lik veksten i arbeidsproduktivi-teten.

Modellen spesifiserer en uttømmende innde-ling av offentlige primære inntekter og utgifter.Den spesifiserer 16 typer kontantoverføringer(trygder og stønader) til personer og 19 typerskattefinansierte tjenester. Nettoutgiftene tar hen-syn til offentlige inntekter fra egenandeler, bru-kerbetalinger og gebyrer. På inntektssiden spesifi-

seres 6 arter for direkte skatter på inntekt og for-mue betalt av personer, arbeidsgiveravgift, direkteskatt på bedrifts- og selskapsoverskudd og 15 ar-ter for indirekte skatter, avgifter og subsidier. I til-legg kommer renter og andre kapitalinntekter.

Handlingsregelen for finanspolitikken følgesstrengt i beregningene: Alle statlige petroleum-sinntekter settes inn i Statens pensjonsfond utland(SPU). Offentlig forvaltning forutsettes å brukerealavkastningen – satt til 3,5 pst. – av den løpendefondskapitalen til å finansiere det oljekorrigertebudsjettunderskuddet. Det skjer ingen offentligformuesoppbygging utover oppbyggingen avSPU. Den offentlige budsjettbetingelsen som føl-ger av handlingsregelen, oppfylles ved en tilpas-ning av uspesifisert skattebeløp, en såkalt rund-sum overføring, til husholdningene. I privat sektor(husholdninger og selskaper) settes den finansi-elle sparingen overfor utlandet til null. Ser manbort fra effekter på driftsbalansen av endringer irente- og stønadsbalansen, innebærer disse forut-setningene i rendyrket form at man kan ha et per-manent offentlig underskudd, og et underskuddpå handelsbalansen overfor utlandet, på 3,5 pst. avfondskapitalen i SPU.

Tilpasninger av rundsum overføringer er in-gen realistisk budsjettnøytraliserende politikk.Man kunne isteden beregnet nødvendige end-ringer i en skattesats, en offentlig utgiftskompo-nent eller «pakker» av skatte- og utgiftsendringer.Dette skaper imidlertid to tolkningsproblemer:For det første er ambisjonen å identifisere de di-rekte budsjettvirkningene av endringer i migra-sjon og integrering. Provenynøytrale politik-kendringer ville gjort en slik identifikasjon van-skeligere. For det andre vil budsjetteffektene avpolitikkendringer avhenge av de konkrete tilpas-ningene, og det kan flytte søkelyset fra innvand-ring og integrering til hvem som skal bære destørste innstrammingene.

Norges offentlige utredninger 2017

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Markeder for finansielle instrumenter Finansdepartementet

2. Integrasjon og tillit Justis- og beredskapsdepartementet

Norges offentlige utredninger2016

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens

pensjonsfond utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 26 Ny lovgivning mot hvitvasking og

terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2016: 25 Kvinnsland-utvalget

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskaping

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI


Norges offentlige utredninger 2017: 2

NO

U 2

01

7: 2

Integrasjon og tillit

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 02/2017

nou 2017: 2 · 2017-01-27 · nou departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon...

Documents