nueva agenda de la ayuda al desarrollo
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Manuel Gómez-Galán ∗ 1 Introducción. El contexto actual ∗ Doctor en Derecho. Director General de CIDEAL. 1 2TRANSCRIPT
La cooperación al desarrollo ante el futuro
¿hacia dónde nos dirigimos?
Manuel Gómez-Galán∗
1 Introducción. El contexto actual Antes de referirnos a la actual razón de ser de la cooperación al desarrollo es
necesario hacer alusión al contexto internacional en el que nos encontramos.
Conviene recordar que durante siglos y hasta hace sólo unas cuantas décadas
los actores de las relaciones internacionales eran básicamente los Estados.
Desde hace algún tiempo, y de forma creciente, los Estados han venido
compartiendo ese protagonismo con otros actores que se han incorporado al
escenario internacional y han consolidado progresivamente su presencia en el
mismo.
Como es sabido, los Estados están configurados básicamente por un
poder, un territorio y una población. Esta figura clásica del Estado-nación
también ha experimentado en los últimos tiempos cambios importantes. Los
Estados tradicionales coexistían entre sí en el escenario mundial, llevando en
cierto modo incorporada su población, es decir, su sociedad nacional. Venían a
ser una especie de contenedores de sus respectivas sociedades, las cuales
tenían sus destinos internacionales vinculados en considerable medida al peso
relativo del Estado-nación al que pertenecían y a la dirección de la acción
exterior marcada por aquél.
Desde hace décadas, no obstante, los Estados han compartido el
escenario mundial con otros actores. En primer lugar, con las organizaciones
internacionales, en especial desde la creación de Naciones Unidas, las cuales,
aunque de un modo muy limitado, han venido participando en algunos espacios
de decisión con los Estados y contribuyendo a posibilitar el embrión de un
cierto nivel de institucionalidad mundial, que ha permitido entrever la posibilidad
∗ Doctor en Derecho. Director General de CIDEAL.
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de una incipiente “gobernanza mundial” en ciertos ámbitos, pero que nunca ha
llegado a concretarse plenamente. Por otra parte, y por debajo de los Estados-
nación, han ido adquiriendo cada vez mayor presencia internacional las
Administraciones regionales y municipales. Estas entidades, como es bien
sabido, tienen competencias principalmente internas, pero muchas de ellas,
sobre todo las de mayor peso económico, demográfico o cultural han mostrado
en los últimos tiempos una vocación hacia el exterior a la que no suele ser
ajeno cierto deseo de potenciar su peso político, manifestando una voluntad
creciente de proyectarse con mayor intensidad fuera del ámbito de sus
funciones regionales o locales para hacerse presentes en determinadas áreas
del escenario global.
A esto hay que añadir el rápido protagonismo que han adquirido actores
privados de distinto tipo. Hasta comienzos de la pasada década, la mayor parte
de los acontecimientos internacionales podían situarse inicialmente dentro de
un sencillo esquema, representado mediante dos líneas entrecruzadas, una
vertical y otra horizontal. Se mostraba así la doble polarización entonces
existente que servía, a grandes rasgos, para situarse en el escenario mundial.
La línea horizontal representaría la polarización Este-Oeste, entre bloques
política, militar y económicamente enfrentados, mientras que la vertical
simbolizaría la polarización entre países desarrollados y países en desarrollo
que constituía la llamada relación Norte-Sur.
No obstante, desde la desaparición de la polarización Este-Oeste,
hemos asistido a acusadas transformaciones en el escenario internacional que
están llevando a una reestructuración del mismo. Se ha sustituido la anterior
situación de carácter más estático por una situación dinámica, eminentemente
cambiante, caracterizada en gran medida por la circulación de flujos de
carácter financiero, de información, tecnológicos o migratorios que están
configurando un escenario en rápida evolución que potencia el protagonismo
de un número mayor de actores que en su mayoría no poseen carácter público.
Estas transformaciones en el escenario global están implicando cambios
en la distribución del poder y de la riqueza mundiales que traen consigo que el
sistema internacional se encuentre en una situación que podríamos calificar de
transición, sin que tenga por el momento una estructura que haya llegado a
consolidarse en la cual, además de la participación de entes públicos con base
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territorial más o menos amplia, se ha extendido con rapidez el protagonismo de
actores privados.
Se trata, por una parte, de actores privados de proyección transnacional,
derivados de la extensión de un mercado globalizado: empresas, entidades
financieras o medios de comunicación de difusión mundial. Y, por otra, de otro
tipo de actores privados que constituyen una todavía incipiente sociedad civil
global, como las ONG internacionales, las universidades o las redes creadas
por ciudadanos en torno a temas concretos, que están incidiendo de forma
progresiva en la agenda mundial.
Figura 1. Actores privados en el sistema internacional.
Fuente: elaboración propia.
Como puede verse en la Figura 1 nos encontramos ante un escenario en el que
cada vez están presentes más actores. En este escenario se experimenta una
doble presión sobre el Estado tradicional. Por un lado, la presión de la llamada
globalización, con la creciente actividad de los flujos y de los actores que
acabamos de mencionar, que han hecho que esa especie de contenedor que
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venía siendo el Estado tenga una porosidad cada vez mayor, de tal forma que
la sociedad que se encuentra en su interior tiene una capacidad creciente de
expandirse hacia el exterior, y de modo inverso, todo lo que fluye en el
escenario global incide cada vez con mayor fuerza en el interior de los Estados
sin apenas mediación de éstos.
Figura 2. Flujos diversos y porosidad de los Estados.
Fuente: elaboración propia.
De manera simultánea, se produce una presión sobre los Estados a partir de la
reacción que frente a la globalización ejercen grupos sociales, más o menos
amplios, organizados en torno a ciertas identidades colectivas, es decir,
identidades de carácter étnico, religioso, político, cultural, etc. que, por unos u
otros motivos, se consideran amenazadas por la homogeneidad que un mundo
globalizado trae consigo e intentan reafirmarse frente a ello, en algunos casos
pasando a la ofensiva. Esto implica que el individuo de comienzos del siglo
XXI, en contraste con lo que ocurría hace sólo dos o tres décadas, no tiene ya
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al Estado-nación como el principal y casi único referente de la vida colectiva,
sino que se encuentra ante un conjunto de instancias, de líneas de fuerza
diversas, la mayor parte de ellas fluctuantes, que se hacen presentes en su
entorno influyendo sobre su propia vida, y que van condicionando los
escenarios parciales en que ésta se va a desarrollar.
Por tanto, sobre cada individuo inciden, por un lado, la globalización, con
sus flujos informativos, financieros, mercantiles, culturales, usos tecnológicos y
pautas de consumo y, por otro, la fuerza expansiva de identidades colectivas
de diferente tipo. No hay que olvidar que estas últimas pueden proporcionar, en
mayor o menor medida, un sentido a la existencia del individuo en la sociedad,
en contraste con los flujos de la globalización que, aunque en ciertos casos
mejoren condiciones materiales de vida, el aporte que realizan es básicamente
de carácter funcional.
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Figura 3. Opciones del individuo en el entorno actual.
Fuente: elaboración propia.
En las identidades colectivas podemos distinguir, en un sentido amplio, entre
las que se derivan del pasado o “identidades tradicionales”, y las que se
configuran de cara al futuro o “nuevas identidades”. Las primeras tienen sus
raíces en un pasado histórico, en una determinada interpretación de éste o en
una posterior construcción de dicho pasado y suelen basarse en la pertenencia
a una colectividad étnica, cultural o religiosa. Las segundas, por el contrario,
ponen su acento en la decisión individual de quienes las componen al
identificarse con una propuesta determinada y pretender proyectarla hacia el
futuro.
Dentro de las nuevas identidades, podemos distinguir a su vez entre las
que se configuran en base a un elemento de carácter territorial y las que se
configuran a partir de otros elementos. Las más características entre las
primeras son las nuevas ciudadanías, no vinculadas necesariamente al Estado-
nación. Una consecuencia de su compatibilidad en una misma persona como
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sujeto de ciudadanías escalonadas sería la llamada ciudadanía multinivel. Por
ello, el concepto de ciudadanía ya no se concibe exclusivamente como
derivado de la pertenencia a un Estado. A pesar de ello, la vinculación más
fuerte y generadora de efectos más intensos sigue siendo, en casi todos los
casos, la que une al individuo con el Estado-nación del que forma parte y es
esta vinculación la que en la práctica le sigue proporcionando su más sólida
base jurídica como ciudadano.
En un ámbito territorial más extenso que los Estados-nación van
tomando forma nuevas ciudadanías, que pueden tener carácter supranacional,
como la ciudadanía europea, o bien, aunque todavía muy embrionarias,
aparecen otras de carácter aún más amplio, como el concepto de ciudadanía
mundial, basado en la condición humana, que aunque está aún lejos de
convertirse en realidad, apunta en esa dirección. De modo simultáneo, en el
interior de los Estados se refuerza frecuentemente la vinculación de entidades
regionales y municipales con los ciudadanos de sus respectivos territorios,
vínculo que siempre ha existido y que tiende a reavivarse en la globalidad,
acentuándose así la identificación con entidades territoriales de ámbito más
reducido que los Estados.
Por otra parte se hacen presentes, cada vez con mayor fuerza, nuevas
identidades no basadas en lo territorial. Muchas de éstas están ligadas a los
cambios tecnológicos en el ámbito de la comunicación. Las nuevas tecnologías
hacen posible que las personas, independientemente del lugar que ocupen en
el territorio, en el espacio, puedan vincularse entre sí. Hacen posible que sea
cual sea su lugar de residencia y su lugar de trabajo, puedan comunicarse,
relacionarse en tiempo real, actuar juntas, investigar, trabajar, elaborar
productos tangibles o intangibles, adoptar conjuntamente posturas políticas o
de otro tipo, convertirse en grupos de presión o movilizarse globalmente ante
determinado acontecimiento. De este modo, superando la limitación tradicional
del espacio, superando la necesidad de la proximidad material en un territorio
como históricamente venía siendo habitual en la organización de la vida social,
pueden crearse, consolidarse y actuar nuevos sujetos, nuevos tipos de actores
colectivos que confieren peso y densidad a la sociedad civil global.
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Figura 4. Nuevas identidades colectivas en el escenario internacional.
Fuente: elaboración propia.
Por ello, para organizarse en torno a una idea o un propósito ya no es
necesario ponerse de acuerdo con quienes se encuentran físicamente
cercanos. Los individuos en sus relaciones sociales empiezan a liberarse del
condicionamiento geográfico, que durante tanto tiempo les ha limitado, y
pueden organizarse en base a sensibilidades o propósitos convergentes. La
proximidad espacial ya no constituye la premisa para poder organizarse, sino la
identificación con otros, estén donde estén, en torno a las mismas ideas,
sensibilidades o propósitos como elemento aglutinador. De este modo, se
empiezan a configurar nuevas identidades colectivas -con mayor o menor
grado de cohesión- en torno a redes, movimientos convergentes o
comunidades horizontales, que hacen posible el nacimiento de nuevos actores
con voluntad de expresión en el escenario global que pueden decantarse por
unas u otras opciones, plantear propuestas y soluciones a retos actuales,
establecer alianzas, protagonizar ciertos cambios y ser el detonante de otros.
Puede decirse que en estos momentos nos encontramos, además, en un
escenario mundial cada vez más complejo, en el que países emergentes se
configuran como polos de poder en un entorno internacional que, a partir de un
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reciente y frustrado intento de imponer la unipolaridad, parece estar pasando a
una multipolaridad aún no organizada. Se trata de un escenario en
transformación, incierto, con una distribución del poder distinta, de diversidad
creciente, con nuevos actores, nuevos problemas y nuevos desafíos que, en
una gran parte, son ya desafíos de la humanidad en su conjunto. Y es en este
nuevo escenario donde hay que situar y entender el papel de la cooperación al
desarrollo que no es, ni puede ser, el mismo que desempeñaba en sus
comienzos o el que ha venido desempeñando hasta años recientes.
2 El papel de la cooperación al desarrollo La cooperación internacional para el desarrollo constituye un ámbito específico
situado en el marco más amplio de las relaciones internacionales, pero que
cuenta con determinados criterios de actuación que le son propios. Estos
criterios se derivan de una manera de entender las relaciones sociales que
podemos denominar “la lógica de la cooperación”. Visto a grandes rasgos,
podemos decir que existen, por parte de los individuos, de los grupos o de las
comunidades políticas, dos maneras básicas de relacionarse entre sí. Una es la
confrontación, en la que los diferentes individuos o colectividades consideran
que hay una incompatibilidad de aspiraciones e intereses entre ellos, es decir,
se parte de una percepción hostil del otro, de la alteridad. Desde esa
percepción no resulta compatible lo que cada uno de esos individuos o
colectividades desea con lo que desean los otros, de tal manera que esa
incompatibilidad les lleva a enfrentarse hasta que uno de ellos prevalece y
obliga al otro a aceptar su voluntad.
De modo simultáneo a esta lógica de la confrontación, siempre ha
existido otra lógica muy diferente, a la que nos hemos referido como lógica de
la cooperación. En este caso se parte de una percepción no hostil de la
alteridad, de tal manera que se considera que puede existir cierto grado de
compatibilidad de aspiraciones e intereses entre unos y otros. Se trata de dos
maneras distintas, aunque coexistentes entre sí, de entender las relaciones
entre individuos y grupos.
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Es sobre una de estas dos lógicas, sobre la lógica de la cooperación,
sobre la que se fundamenta y construye inicialmente la cooperación
internacional para el desarrollo.
Figura 5. Antecedentes conceptuales de la cooperación al desarrollo.
Fuente: elaboración propia.
La cooperación al desarrollo viene a apoyarse, por tanto, en una dilatada
tradición de pensamiento que, con aportaciones diversas referidas a las
relaciones sociales, cuenta con un amplio desarrollo conceptual. Esta
perspectiva no aspira, por otra parte, a ser la única existente, ya que en mayor
o menor medida habrá de coexistir con su opuesta (la lógica de la
confrontación). Al potenciar la lógica de la cooperación desde diferentes
propuestas políticas y sociales -entre ellas la de la ayuda al desarrollo- no se
aspira con ello a desplazar a la lógica opuesta hasta sustituirla plenamente, lo
que seguramente no va a ser posible nunca. Se pretende que la cooperación
ocupe un espacio relativo más amplio y que alcance gradualmente un peso
considerablemente mayor que su opuesta, sabiendo que habrá de coexistir con
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ella, la cual, bajo una forma u otra, seguirá estando presente siempre en la
sociedad internacional.
Figura 6. Concepciones contrapuestas de las relaciones sociales: ejemplos recientes.
Fuente: elaboración propia.
Serán posibles, por tanto, las actuaciones de cooperación internacional al
desarrollo, en primer lugar, si se opta por la cooperación frente a las diferentes
formas posibles de confrontación. Desde esta perspectiva, se considera la paz
como el bien público que hace posible los demás bienes y se pretende, como
consecuencia, limitar al máximo el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales. Y continuando en esa línea, se considera que el control de la
violencia ha de ir unido al respeto y promoción real de los derechos humanos y
que entre éstos se encuentra el derecho al desarrollo.
Para ello, las políticas en que se vaya concretando la cooperación
internacional han de estar al servicio de hacer posible el desarrollo, entendido
principalmente como desarrollo humano y concebido como un derecho de
todas las personas. La cooperación se dirigirá, en primer lugar, a acabar con la
pobreza como situación que impide desarrollarse a los seres humanos,
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procurando remover los obstáculos que no les permiten llegar a ser lo que
potencialmente son, y ampliando sus capacidades y las posibilidades reales de
decidir sobre su propia vida en un entorno real de libertad. Simultáneamente,
se dirigirá a contribuir a la provisión de bienes públicos globales, necesarios
para mejorar la vida de todos en un escenario global compartido.
De ahí que en estos momentos la cooperación al desarrollo solamente
pueda ser entendida como una estrategia concertada entre el Norte y el Sur.
En un mundo interdependiente, la ayuda al desarrollo no puede ya concebirse
desde perspectivas parciales que contemplen el Sur o el Norte como
compartimentos estancos o ámbitos aislados entre sí. En un espacio
globalizado en el que gran parte de los problemas que afectan al Sur y al Norte
tienen las mismas raíces, aunque lleguen a manifestarse de forma distinta en
cada lugar, las consecuencias de la pobreza, de la guerra, del deterioro del
medio ambiente, de las epidemias, del cambio climático o de los efectos de la
ausencia de futuro sentida como tal por cientos de millones de personas, no
permiten abordar los problemas como si pertenecieran exclusivamente a los
países en desarrollo. Sólo cabe enfrentar conjuntamente las raíces de aquellos
problemas comunes que en un mundo interdependiente afectan a todos.
Por eso, las políticas públicas y los planteamientos privados dirigidos a
contribuir al desarrollo del Sur haciendo frente a la par, de forma concertada, al
origen de problemas que afectan a los países en desarrollo y a los países
desarrollados, es uno de los rasgos que caracteriza una cooperación al
desarrollo actualizada, que se irá desplegando mediante una progresiva
articulación en común de respuestas adaptadas a las nuevas situaciones que
en ese contexto cambiante se van produciendo.
3 La nueva agenda de la ayuda al desarrollo Si queremos situar de una manera adecuada los contenidos de la agenda
internacional de cooperación al desarrollo, siendo consecuentes con lo anterior,
es necesario tener en cuenta que ésta requiere un ámbito de concertación
previa entre los socios que participan en la misma. La premisa inicial para que
la ayuda al desarrollo pueda hacerse realidad es la convergencia entre los
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contenidos de las políticas propias de desarrollo de los socios receptores, es
decir, de los países del Sur, y los contenidos de las políticas de cooperación de
los donantes, es decir, de los socios del Norte. Es necesaria dicha coincidencia
previa para identificar a partir de ella las áreas en las cuales es posible llevar a
cabo tareas de cooperación al desarrollo. Esta convergencia, además, es la
que permite que cobre todo su sentido la figura de “partenariado” o asociación.
El partenariado Norte-Sur, o Sur-Norte, implica horizontalidad y
corresponsabilidad entre ambos. Ni una ni otra serían posibles sin una
coincidencia previa sobre dónde se quiere llegar y a través de qué medios se
quiere acceder a esos objetivos compartidos.
En los últimos años, esta forma de actuación conjunta que constituye la
cooperación internacional al desarrollo se está actualizando a través de una
serie de criterios vinculados a la llamada nueva arquitectura de la cooperación
al desarrollo, que conforman una parte significativa de la agenda actual de la
ayuda.
El contenido de las políticas de desarrollo de los países del Sur se deriva
de los objetivos que configuran sus respectivas políticas públicas en los
diferentes sectores. Éstas se complementan con las Estrategias de Reducción
de la Pobreza (ERP) que, en los países en desarrollo, se han ido incorporando
en los últimos años a partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
como medios adecuados para su consecución.
Las políticas de desarrollo pueden ser llevadas a cabo en cada país del
Sur desde los propios Gobiernos centrales, desde los Gobiernos regionales y
desde los Gobiernos locales. Existe por tanto un conjunto de políticas públicas
de desarrollo que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se
ejecutan a diferentes niveles en cada país. Éstas se acompañan a su vez de
planteamientos privados de desarrollo emanados de la sociedad civil, que no
constituyen políticas públicas propiamente dichas, sino propuestas y modos de
actuación mediante los cuales la sociedad civil, organizada a través de sus
actores, pone en marcha a su vez mecanismos para alcanzar objetivos de
desarrollo en las sociedades del Sur.
Ahora bien, en lo que respecta a su polo complementario, las políticas
de cooperación internacional de los distintos actores del Norte, éstas suelen
presentar unos contenidos bastante más coincidentes entre sí. En ellos
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concurre la gran mayoría de los actores públicos que impulsan la ayuda, puesto
que responden a una doctrina similar originada a partir de las mismas fuentes.
Hay cierto consenso entre los donantes a la hora de considerar criterios como
la lucha contra la pobreza, la preservación del medio ambiente, la equidad de
género, el respeto a los derechos humanos o la promoción de la diversidad
cultural como parámetros de actuación básicos en la ayuda al desarrollo.
Desde la perspectiva de la necesaria convergencia entre la oferta y la
demanda de cooperación, es decir, entre los dos polos que permiten que exista
cooperación al desarrollo (el socio receptor y el socio donante), podemos decir
que, en términos generales, la cooperación ha de estar al servicio del
desarrollo, esto es, que la oferta de cooperación desde el Norte ha de tratar de
articularse en función de la demanda de cooperación hecha desde el Sur para
facilitar el desarrollo. Lo relevante es el proceso de desarrollo, el cual es
multidimensional, dado que abarca diferentes dimensiones de la realidad, y ha
de ser incluyente, puesto que ha de incorporar a los diferentes actores públicos
y privados en un proceso que abarca a las sociedades del Sur en su conjunto.
La ayuda internacional es un medio al servicio del proceso de desarrollo,
como pueden llegar a serlo el comercio internacional, las migraciones u otros
ámbitos de actuación internacional (véase la Figura 6), pero que a diferencia de
éstos tiene como su objetivo declarado el propio desarrollo del Sur. Como es
bien sabido, hay diferentes factores, además de la ayuda, que contribuyen en
mayor o menor medida a los procesos de desarrollo. Se trata, por tanto, de un
medio entre otros, aunque con unas características específicas derivadas de su
condición instrumental al servicio de su objetivo declarado: potenciar el
desarrollo, lo cual constituye en definitiva su razón de ser.
Figura 7. Factores que contribuyen al proceso de desarrollo en el Sur.
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Fuente: elaboración propia.
Desde esta perspectiva que acabamos de indicar, si se hiciera un balance de la
ayuda al desarrollo de las últimas décadas, la conclusión a la que llegaríamos
es que ha traído consigo un conjunto de luces y de sombras. Ha podido
comprobarse que la cooperación al desarrollo ha contribuido claramente a la
mejora de algunos aspectos del desarrollo en áreas como la salud o la
educación, entre otras. No obstante, por variadas causas exógenas y
endógenas, la cooperación al desarrollo, hasta el momento, no ha logrado
alcanzar plenamente los objetivos que pretendía, habiéndose puesto de
manifiesto una serie de carencias que demuestran que no ha resultado del todo
adecuada para lograr el desarrollo humano que persigue, ya que su impacto ha
sido limitado e incompleto. Al margen de factores externos que han
condicionado la eficacia de la cooperación en su conjunto, el estudio de las
causas de esta insuficiencia, según los análisis y evaluaciones realizados en
los últimos años, ha dado lugar a dos percepciones diferentes, cada una de las
cuales ha puesto el acento en unos u otros elementos.
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Una de estas percepciones considera que las causas principales de las
insuficiencias de la cooperación se encuentran en el Sur, dado que las políticas
e instituciones de los países receptores son, en muchos casos, inadecuadas y
poco eficientes. Bajo este punto de vista, si las políticas de desarrollo son
inadecuadas y las instituciones de los países receptores son frágiles, por
mucho esfuerzo que se pretenda hacer desde la ayuda al desarrollo, ésta no
caerá en un terreno idóneo para poder dar sus frutos. A partir de lo cual, como
lógica consecuencia, se reforzaría el concepto de “condicionalidad”, que implica
que la cooperación se deberá llevar a efecto cuando existan ciertos requisitos o
situaciones que se estimen adecuados para que pueda ser bien aprovechada.
De ahí que sólo se debería prestar ayuda al desarrollo cuando existan
condiciones políticas, económicas o de otro tipo, que permitan creer que la
ayuda va a caer en un terreno suficientemente apto para alcanzar los
resultados pretendidos.
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Figura 8. Insuficiencias de la ayuda y posibles formas de evitarlas.
Fuente: elaboración propia.
Sin embargo, existe otra percepción que interpreta, por el contrario, que las
causas de la ineficacia de la ayuda no se encuentran básicamente en el Sur,
sino principalmente en el Norte. Desde esa perspectiva, se estima que si la
ayuda no ha conseguido un impacto mayor, ha sido porque la cooperación ha
sido escasa y sobre todo porque se ha hecho de un modo funcional a los
donantes. Es decir, no se ha llevado a efecto la cooperación que necesitaba el
Sur -la cooperación adecuada para apoyar los procesos de desarrollo-, sino la
que convenía más al Norte, a los intereses de los donantes. Y, así como en el
caso anterior el concepto de condicionalidad era la consecuencia lógica de la
conclusión alcanzada, en este caso conceptos como la “apropiación”, el
“alineamiento“ o la “armonización” son también consecuencia de entender que
la insuficiencia de la cooperación ha venido dada porque se ha realizado una
cooperación que sobre todo ha sido concebida y aplicada de acuerdo a los
intereses inmediatos de los actores del Norte.
Muy probablemente, ambas percepciones son en parte ciertas, aunque
una ponga el énfasis en determinados aspectos y otra en otros. Podríamos
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decir que en los últimos tiempos ha tenido más influencia en la doctrina la
segunda de estas perspectivas, la cual ha impregnado en mayor medida la
valoración actual de la cooperación al desarrollo y ha contribuido de manera
relevante a promover la nueva arquitectura de la cooperación, que en gran
parte se basa en consideraciones inspiradas en esta segunda percepción.
Todo ello nos está llevando en los últimos años a modificaciones en la
cooperación al desarrollo en la medida en que se pretende ir incluyendo
conceptos y formas de actuación que faciliten su recomposición con el fin de
hacerla más eficaz a partir de determinadas formas de entenderla. Y
precisamente en este proceso es en el que nos encontramos actualmente.
Por ello, en los últimos años estamos asistiendo a una reorientación
progresiva de algunos de los conceptos, enfoques y políticas que inspiran la
cooperación, así como a una revisión de los instrumentos que se emplean para
conseguir una cooperación más eficaz. A todo esto es a lo que, como ya se ha
indicado, se ha venido a llamar la nueva arquitectura de la cooperación al
desarrollo, un proceso aún abierto que se va enriqueciendo progresivamente a
medida que se va diseñando y construyendo.
Podemos distinguir dos dimensiones en la nueva arquitectura de la
cooperación: una dimensión política de fondo, que es la más relevante, y una
dimensión técnico-instrumental al servicio de la primera. La suma de ambas
implica, en primer lugar, una redistribución del poder: supone repartir de otro
modo la capacidad de decisión en el ámbito de la cooperación a través de
nuevos criterios de actuación. Se pretendería con ello, en principio, dar más
poder al Sur (a los socios receptores) para que la cooperación se adapte mejor
a sus objetivos de desarrollo. Esto trae consigo a su vez una nueva distribución
entre los actores de dicha capacidad de decisión. No obstante, esta
distribución, por el momento y a partir de ciertas interpretaciones de algunos de
los conceptos recién incorporados, parecería estar potenciando en la práctica
no tanto la capacidad de decisión de las sociedades del Sur en su conjunto,
sino más bien la de determinados actores del Sur en detrimento de otros
también del Sur, aunque peor situados en ese marco conceptual y político.
Por otra parte, la nueva arquitectura trae consigo la introducción de
nuevos instrumentos y una revisión de los actuales para mejorar y adaptar los
que siguen siendo útiles y sustituir aquellos que hayan perdido su razón de ser.
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Finalmente, implica enfoques técnicos y de gestión, en parte innovadores, que
pretenden llevar a la práctica los contenidos de las nuevas orientaciones de la
ayuda al desarrollo.
Cuadro 1. Implicaciones de la nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo.
Redistribución del poder. Reestructuración de la capacidad de decisión entre actores. Nuevos criterios de actuación. Introducción de nuevos instrumentos y revisión de los actuales. Enfoques técnicos y de gestión novedosos.
Si intentáramos exponer, de forma sintética, la configuración de esta nueva
arquitectura, podríamos decir que está compuesta por un conjunto de criterios y
orientaciones derivados de determinados acuerdos internacionales en el ámbito
del desarrollo. En primer lugar, se basa en los ODM como compromiso de
diferentes actores del Sur y del Norte, públicos y privados, con unas metas
extensamente difundidas para el año 2015. Al servicio de estos ODM se
encuentran las ERP, que deben estar diseñadas y articuladas en los diferentes
países en desarrollo para que contribuyan activamente a que esos objetivos
puedan ser alcanzados.
En lo que respecta a los donantes, existe el compromiso -y éste
constituiría otro de los elementos que configura la nueva arquitectura- de hacer
posible un aumento cuantitativo y una mejora cualitativa de la Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD), lo cual se va concretando mediante un conjunto de acuerdos
internacionales que se han ido adoptando en los últimos años.
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Cuadro 2. Lineamientos generales para alcanzar los ODM.
→ Estrategias Nacionales de Desarrollo (END).
→ Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP).
→ Aumento cuantitativo y cualitativo de AOD.
Consenso de Monterrey (2002). Declaración de Roma (2003). Memorándum de Marrakech (2004). Declaración de París (2005). Programa de Acción de Accra (2008).
Los acuerdos más representativos, complementarios de la Declaración del
Milenio, han sido hasta el momento los siguientes: el Consenso de Monterrey
en el año 2002, alcanzado en la Conferencia Internacional sobre Financiación
para el Desarrollo; la Declaración de Roma en el año 2003, adoptada en el 1er
Foro de Alto Nivel sobre Armonización; posteriormente, en el año 2004, el
Memorándum de Marrakech, acordado en la 2ª Mesa Redonda sobre Gestión
Orientada a Resultados; más adelante la Declaración de París, suscrita en el
2º Foro de Alto Nivel sobre Calidad de la Ayuda a la que nos referiremos más
detenidamente a continuación; y muy recientemente el llamado Programa de Acción de Accra, consensuado en el 3er Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia
de la Ayuda al Desarrollo.
4 Significado de la Declaración de París La Declaración de París, que resulta hasta el momento la más relevante de
todas, concreta los cinco criterios que constituyen el núcleo principal de la
nueva arquitectura. En su mayoría, estos criterios no son nuevos; se han
precisado y potenciado en París, pero en alguna medida ya existían con
anterioridad. Dichos criterios están, en cierto modo, vinculados entre sí como
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eslabones encadenados para facilitar un proceso de actuación conjunta Norte-
Sur, de tal modo que cada uno tiene en cuenta el anterior y facilita el siguiente.
A continuación, vamos a hacer una breve referencia a los mismos:
Figura 9. Esquema piramidal de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda.
• El primero es la apropiación, la cual supone el protagonismo de los
socios receptores. Implica que en ese tándem de desarrollo y
cooperación sea el desarrollo, es decir, el país receptor, el que marque
la pauta, y que por tanto la ayuda responda en lo posible a las
necesidades de aquél y sea la que desde el Sur se considere como la
más adecuada para contribuir a los objetivos de desarrollo decididos por
el país receptor.
• De modo consecuente con la apropiación se deriva el criterio de
alineamiento o alineación, que implica que ha de articularse la
convergencia de los donantes con los socios receptores para que los
primeros pongan al servicio de los segundos sus políticas de ayuda. Es
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decir, que es necesario que la política de cooperación se alinee con las
políticas de desarrollo, que se adapten los contenidos de la ayuda
internacional al proceso de desarrollo que se lleva a cabo en el país del
Sur, puesto que la finalidad que se persigue con la ayuda es contribuir
precisamente a ese proceso.
• Como consecuencia de los dos criterios anteriores, el tercer criterio es el
de armonización, que implica que los diferentes donantes acuerden
entre sí la contribución de cada uno de ellos al proceso de desarrollo
concertando sus respectivas cooperaciones internacionales. Por tanto, la
armonización habrá de llevarse a efecto coordinándose entre sí los
donantes y tratando de ser complementarios en los aportes que realice
cada uno en relación con los demás. En ese sentido la armonización,
que implica a su vez la coordinación, puede estar a cargo, según los
casos, de uno de los socios donantes que coordine a los demás o,
preferentemente, del propio país receptor.
• Los anteriores criterios llevan a su vez a procurar una gestión orientada a los resultados, es decir, basada no tanto en lo que se gasta o en lo
que se ejecuta, sino en lo que se está efectivamente logrando. Lo que
justifica y legitima la ayuda al desarrollo son, sobre todo, los resultados
de desarrollo que ésta consigue en el país del Sur. Los mecanismos de
cooperación al desarrollo, al no ser fines en sí mismos sino medios al
servicio de un proceso que deben fortalecer y potenciar, han de poder
tener la agilidad suficiente para llevar a cabo sus tareas teniendo bien
claros los objetivos de desarrollo a los que contribuyen y
concentrándose en los resultados que se obtienen más que en las
atribuciones que para ello puedan recibirse.
• Y esto traería como consecuencia, a su vez, el último de estos cinco
criterios: la mutua responsabilidad, responsabilidad compartida o
corresponsabilidad. En la medida en que se trata de tareas que han de
realizarse desde el concepto de partenariado, requiriendo para ello
aportaciones y actuaciones del donante y del receptor, no de forma
separada sino de manera conjunta, los éxitos o los fracasos que se
alcancen serán atribuibles por tanto a ese conjunto compuesto por el
socio donante y por el socio receptor.
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Ahora bien, la Declaración de París, a pesar de ser un avance innegable, ha
traído consigo algunos aspectos que requieren ser analizados y probablemente
revisados, completados y enriquecidos. En ningún caso es la mejor actitud dar
por buena la Declaración de París de una forma acrítica y repetir como si de un
catecismo se tratara los cinco criterios anteriores.
Los diferentes conceptos a los que acabamos de referirnos pueden
suscitar algunas dudas. El criterio de apropiación puede conducirnos a las
siguientes preguntas: ¿quién se “apropia” en realidad?, ¿a quién corresponde
llevar a cabo dicha apropiación?, ¿corresponde a los Gobiernos centrales de
los países del Sur, como podría deducirse de cierta interpretación de la
Declaración de París, o por el contrario la apropiación corresponde a las
sociedades del Sur en su conjunto? Parece evidente que si el proceso de
desarrollo es incluyente debe abarcar al conjunto de las sociedades y a sus
instituciones políticas representativas y no sólo al poder ejecutivo central. Por
ello, parece obvio que la apropiación corresponde básicamente a la ciudadanía
y debe hacerse desde el conjunto de las sociedades e instituciones del Sur y
no sólo desde sus Gobiernos centrales, aunque sean éstos los principales
gestores de las políticas estatales de desarrollo y de las ERP. Por tanto, han de
tener también un papel protagonista los Gobiernos regionales y municipales, y
debe tenerlo también la sociedad civil, pues en caso contrario con ello se
estaría contribuyendo a reforzar procesos de centralización a contracorriente
de tendencias políticas más democratizadoras y eficaces. Resultaría adecuado
reforzar la expresión “apropiación democrática e inclusiva” para subrayar que la
apropiación ha de ser hecha por el conjunto de instituciones y sectores
sociales, en definitiva, por las personas que componen las sociedades de los
países del Sur, por lo que no sería ocioso completar y clarificar todo lo
necesario a este respecto de la Declaración de París.
En cuanto al concepto de alineamiento, hay que ver también de qué
manera se interpreta y se lleva finalmente a efecto, ya que aunque la pauta
inicial debe estar marcada por la demanda frente a la oferta, el alineamiento no
puede ser una adaptación total de las políticas de cooperación a las políticas
de desarrollo. Aquéllas son también políticas públicas, tan legítimas como estas
últimas, y responden a la voluntad de unas sociedades, las del Norte, a partir
23
de determinados valores que se concretan a través de criterios políticos y
técnicos. Habrá por tanto que entender el alineamiento a partir de la
horizontalidad, de una coincidencia de planteamientos y de una
corresponsabilidad real, donde tanto el socio receptor como el donante deben
ser fieles en todo momento a los valores inspiradores y a los contenidos
concretos de sus respectivas políticas públicas.
Figura 10. Convergencia de las políticas de cooperación del Norte con las políticas de
desarrollo del Sur.
Fuente: elaboración propia basada en materiales de Bossuyt, J. (2008).
Y en lo que respecta a la armonización, también sería útil poder despejar
ciertas dudas en relación a cómo se lleva a la práctica. Si la armonización se
lleva a cabo a través de una coordinación realizada por el propio socio del Sur,
deberíamos estar seguros de que cuenta siempre con los mecanismos y con
las estructuras adecuadas en el país receptor para poder llevar a buen término
la tarea no precisamente fácil que implica coordinar a los diferentes donantes.
Existen, por tanto, interrogantes que podemos y debemos formularnos.
En la reciente reunión de Accra, y a través del Programa de Acción elaborado
24
en ese Foro, se ha intentado concretar, entre otras, algunas respuestas que se
refieren a los aspectos mencionados.
Ahora bien, de la lectura del Programa de Acción de Accra parece
desprenderse que algunos de sus puntos han sido redactados más buscando
un compromiso entre diferentes actores con distintas percepciones e intereses
que han participado o han acompañado esta conferencia, que tratando de
responder claramente a algunas de las dudas suscitadas por la Declaración de
París. Por ello, aunque en conjunto pueda valorarse Accra de manera positiva,
tal vez no haya llegado a responder suficientemente a algunas de las
expectativas generadas.
5 Accra ¿un pequeño paso adelante? En términos generales, el Programa de Acción de Accra considera, en primer
lugar, que la Declaración de París está siendo positiva y está suponiendo un
impulso para llevar a cabo las modificaciones que la cooperación al desarrollo
necesita. Estima también que, gracias a ésta, ha habido un conjunto de países
en desarrollo que han mejorado la gestión de fondos públicos y su gestión en
general. Y, respecto a los donantes, considera que se ha avanzado también en
hacer más eficiente la coordinación que están llevando a cabo a nivel nacional.
No obstante, reconoce claramente que el ritmo está siendo lento y que los
avances, aunque han existido, son limitados.
Tratando de resumir algunos de los aspectos más significativos del
Programa de Acción de Accra, podríamos decir que para identificar de modo
más preciso las necesidades y actuaciones en el país receptor, considera
necesario ampliar el diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional,
fortalecer la capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo en los países
receptores, y utilizar de manera habitual los sistemas de los países del Sur en
la medida en que sea posible. Por otra parte, además de fortalecer al país
receptor en los aspectos que acabamos de mencionar, se pretende construir
asociaciones más eficaces que sean también inclusivas para el desarrollo,
reducir la fragmentación de la ayuda e intensificar la optimización de sus
recursos. Además, anima a incluir a todos los actores involucrados en el
proceso, a trabajar desde el comienzo con todos ellos y a profundizar en la
25
colaboración con las organizaciones de la sociedad civil. Recomienda también
adoptar políticas de ayuda para países que se encuentren en situación
especialmente adversa. Finalmente, el Programa de Acción contempla el logro
de los resultados en términos de desarrollo y de rendición de cuentas. Para
ello, plantea concentrarse en lograr resultados que puedan ser presentados y
aumentar el nivel de transparencia y rendición de cuentas en relación con
dichos resultados. También propugna cambiar el carácter de la condicionalidad
para potenciar la identificación del país y aumentar la previsibilidad de los flujos
de ayuda, como desde hace algún tiempo se viene planteando.
Cuadro 3. Resumen de los principales aspectos del Programa de Acción de Accra.
1. Fortalecimiento de la identificación del país respecto del desarrollo: • Ampliar el diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional.
• Fortalecer la capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo en los países receptores.
• Fortalecer y utilizar los sistemas de los países receptores tanto como sea posible.
2. Construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas para el desarrollo: • Reducir la costosa fragmentación de la ayuda.
• Intensificar la optimización de los recursos de la ayuda.
• Aceptar a todos los actores involucrados en el desarrollo y trabajar con todos ellos.
• Profundizar la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil.
• Adaptar políticas referidas a la ayuda para países en situación frágil.
3. Logro de resultados en términos de desarrollo y su rendición de cuentas: • Centrar los esfuerzos en lograr resultados.
• Aumentar el nivel de transparencia y rendición de cuentas en relación con los
resultados.
• Cambiar el carácter de la condicionalidad para respaldar la identificación del país.
• Aumentar la previsibilidad a medio plazo de los flujos de ayuda.
Si realizamos un balance provisional -aunque quizá resulte algo prematuro- de
lo que ha aportado el Programa de Acción de Accra, podríamos destacar los
siguientes aspectos:
26
• En primer lugar, resulta un aporte positivo mencionar que los
Gobiernos colaborarán con los parlamentos y Gobiernos locales.
Ahora bien, manifestar esto y no concretarlo de un modo más
preciso no deja de ser una declaración, sin duda pertinente, pero
insuficiente si no se determinan mecanismos concretos para
llevarla a efecto. Algo similar podríamos decir de otro de los
acuerdos recogidos en el Programa de Acción, donde se
menciona que “los donantes respaldarán aumentar la capacidad
de todos los actores”. Resulta adecuado como declaración, pero
habrá que ver a través de qué decisiones y medidas concretas los
donantes respaldan finalmente ese aumento de capacidad de
todos los actores, especialmente de la sociedad civil o de los
Gobiernos regionales o locales, a los que hasta el momento no se
ha otorgado un papel precisamente destacado ni en París ni en
Accra.
• Una aportación relevante del Programa de Acción de Accra es la
relativa al fortalecimiento y utilización de los sistemas de los
propios países del Sur, puesto que prevé que la cooperación
utilice los sistemas nacionales del socio receptor como primera
opción, lo cual resulta un acuerdo importante ya que, en contraste
con otros puntos anteriormente mencionados, se declara que en
caso de que alguno de los donantes no los utilice, tiene que
indicar de manera expresa por qué no lo hace y justificar dicha
decisión, la cual, por otro lado, será revisada periódicamente. Con
ello se establecen mecanismos concretos para que la utilización
por los donantes de los sistemas nacionales del socio receptor se
vaya haciendo realidad. De manera complementaria, se llegó a un
compromiso en cuanto a que los donantes contribuirán a
fortalecer los sistemas nacionales apoyando el fortalecimiento
institucional de dichos países, de modo que, en el menor tiempo
posible, los sistemas nacionales puedan convertirse en la primera
opción real de la ayuda al desarrollo. Si esto se consigue en un
plazo relativamente breve, podremos decir que ha sido una
aportación oportuna que habrá supuesto un gran avance en la
27
simplificación y armonización de los procedimientos de la
cooperación al desarrollo.
• Otro aspecto significativo es el relativo a la condicionalidad, ya
que en Accra se ha limitado de manera clara la discrecionalidad
de la misma. En el Programa de Acción se declara que sólo
puede plantearse un conjunto reducido de condiciones
mutuamente acordadas, es decir, que éstas han de ser fruto de
un acuerdo entre socios receptores y donantes. De este modo, la
condicionalidad se limita de una manera clara, ya que debe
referirse a un conjunto de condiciones reducido, y éstas deberán
estar basadas en las Estrategias Nacionales de Desarrollo (END)
y no en otros criterios diferentes, y deberán ser consensuadas
entre el receptor y el donante. Por tanto, sin considerar la
condicionalidad como negativa en sí misma en todos los casos,
vemos aquí cómo se limitan los aspectos más discutibles que
puede presentar, y ésta es sin duda otra significativa aportación
de Accra.
• Otro de los aspectos que ha supuesto un avance considerable es
el relativo a la previsibilidad. Se ha acordado a este respecto que
los donantes suministrarán información oportuna y completa
sobre los compromisos anuales y los desembolsos efectivos. Los
donantes proporcionarán información sobre los gastos que van a
realizar en los próximos tres a cinco años y sobre los planes de
ejecución con asignaciones de recursos indicativas. Esto es
necesario para que a partir de ahí el socio receptor pueda
planificar y programar adecuadamente, así como prever los
recursos de que dispondrán sus planes y programas futuros de
desarrollo, derivados de los aportes que vayan a hacer los
diferentes donantes. De este modo, se facilita la tarea de
planificación y puesta en práctica de las políticas de desarrollo,
porque permite programarlas teniendo en cuenta los recursos que
se van a recibir de la cooperación en un futuro a medio plazo
(como ya se ha señalado, de tres a cinco años).
28
• También han sido pasos adelante impulsados en Accra la
reducción progresiva de la ayuda ligada, la incorporación de la
cooperación Sur-Sur y el deseo de apuntar hacia enfoques
innovadores de la misma.
Hay, sin embargo, otros aspectos del Programa de Acción que resultan
insuficientes, como la “invitación a las organizaciones de la sociedad civil a
reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París”
dando la “bienvenida a la propuesta realizada por las Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC) de que participemos con ellas (…) en un proceso con
vistas a promover la eficacia de su propio desarrollo”. Constituye una
manifestación por el momento indeterminada que pone de relieve su carencia
de contenido real como aportación. La invitación a las OSC a reflexionar resulta
ociosa, puesto que éstas pueden reflexionar cuando gusten, y si la invitación es
a reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de
París como modo aparente de involucrarlas en un proceso que les ha querido
asignar un papel más bien marginal, se trataría sólo de una expresión genérica
de buena voluntad sin mayor contenido real por el momento. En cuanto a la
receptividad a participar en un proceso para impulsar su desarrollo, es una
declaración de intenciones inicialmente positiva, pero cuya medida vendrá dada
por la evolución futura de los acontecimientos.
En este sentido, está pendiente un debate más amplio desde la sociedad
civil del Sur y del Norte que se traduzca en conclusiones sobre su propio papel
en la cooperación al desarrollo, el cual no debiera circunscribirse a cómo puede
la sociedad civil aplicar los criterios de París, sino al contenido e interpretación
de los propios criterios y a otros posibles criterios que deban ser incorporados
al diseño de la nueva arquitectura de la ayuda.
De este modo, la sociedad civil, los diversos sectores sociales
organizados, los actores públicos descentralizados o las universidades y
centros de investigación no sólo proporcionarían valor agregado al desarrollo,
sino que serían, cuando así correspondiera, actores plenos dentro del
desarrollo como lo son los Gobiernos o los organismos internacionales, para lo
que habrá que diseñar mecanismos concretos que permitan incorporar a la
nueva arquitectura los resultados de la reflexión que se invita a realizar.
29
Corresponde, por tanto, a las OSC generar propuestas que puedan ser
planteadas con solidez y difundidas por los canales adecuados.
5 Algunos interrogantes de cara al futuro inmediato Según establece el Programa de Acción, se espera para 2010 cumplir los
compromisos asumidos en París y en Accra y para el año siguiente realizar la
tercera ronda de seguimiento de las metas de París.
¿Cuáles serían algunos interrogantes respecto a la nueva arquitectura
de la cooperación al desarrollo y de cara al futuro inmediato? En cuanto a la
comunidad de donantes, cabe preguntarse sobre el compromiso político real
que aquélla vaya finalmente a adquirir. Ese compromiso puede concretarse, en
primer lugar, en una asignatura pendiente que los países del Norte tienen
desde hace bastantes años: la falta de coherencia entre las diferentes políticas
que llevan a cabo y que tienen efectos en los países del Sur. Es necesario a
ese respecto que las políticas de cooperación al desarrollo y otras políticas
(comercial, agrícola, de deuda, de pesca, etc.) que ejecutan los países del
Norte no sean contradictorias. Esto no resulta fácil, como cabe suponer, dado
que es algo que no puede dirimirse en el ámbito de la cooperación al desarrollo
con sus propios valores y criterios, sino que implica acuerdos que han de
tomarse a un nivel superior, con frecuencia al máximo nivel de decisión política.
A esto se añade que dar una u otra orientación a determinadas políticas
públicas que además de incidir en el Sur tengan efectos en las poblaciones del
Norte puede tener en muchos casos una influencia significativa en el apoyo o
no de determinados sectores sociales a los Gobiernos, en el grado de
aceptación de éstos y en los resultados electorales que alcancen. En ese
sentido, no siempre es fácil conseguir una mayor coherencia entre las
diferentes políticas, pero es un reto pendiente que supone también un
termómetro para conocer cuál es el compromiso real de la comunidad de
donantes y de cada uno de ellos respecto a la cooperación al desarrollo.
Otro aspecto que puede dar una medida del grado de compromiso
político real es el impacto que puede llegar a tener la actual crisis económica:
¿de qué modo puede afectar al volumen y la previsibilidad de los flujos de
30
ayuda?, ¿va a traer consigo recortes en el volumen de la ayuda al desarrollo?,
¿va a suponer una menor previsibilidad de los flujos de ayuda? Parece
inevitable que la cooperación al desarrollo se vea afectada por la evolución
futura y por la incertidumbre que toda crisis económica trae consigo. Es
evidente por tanto que el compromiso político real de los donantes también va
a verse claramente expresado a través de las decisiones que en los próximos
años se vayan tomando respecto al volumen de la ayuda al desarrollo.
Existe otro reto importante que se sitúa, en este caso, en relación con
los países receptores. Se trata de ver de qué modo van a poder los diferentes
socios receptores -si somos consecuentes en la aplicación de la nueva
arquitectura- liderar de forma efectiva la conducción de su proceso de
desarrollo, así como de coordinar las diferentes ayudas que vayan a aportar los
distintos donantes. Es decir, bajo qué formas van a conseguir países de muy
distinto nivel y características liderar su proceso de desarrollo y lograr el
adecuado encaje de las diferentes cooperaciones internacionales en el mismo.
Eso requiere capacidades instaladas que en algunos casos tal vez vayan a
necesitar, a su vez, de aportes de fortalecimiento institucional por parte de
países del Norte o de otros países del Sur experimentados en las áreas
correspondientes. Las soluciones conjuntas que se acuerden y el acierto con
que se articulen mostrarán también la viabilidad real y la solidez de algunas de
las orientaciones de la ayuda que actualmente se propugnan.
Y en cuanto a los criterios que constituyen el núcleo de la Declaración de
París, principalmente respecto a los tres primeros, hay también algunos
aspectos que suscitan dudas y plantean interrogantes. En primer lugar, en
relación con la apropiación, es conveniente que se alcance una mayor
precisión en su interpretación, de forma que no se identifique únicamente con
apropiación por parte de los Gobiernos centrales de los países receptores, sino
con un proceso democrático e inclusivo, que también ha de tener en cuenta a
los demás actores públicos del país receptor y al conjunto de los actores que
componen la sociedad civil. En caso de que esto no se consiguiera, o se
lograra sólo formalmente, podrían resultar claramente dañadas las expectativas
de la nueva arquitectura, restándole credibilidad y favoreciendo
interpretaciones que reforzarían la concentración de poder y la centralización
en los países del Sur.
31
Cuadro 4. Aspectos a reforzar en lo relativo a la “apropiación”.
APROPIACIÓN
Necesidad de mayor precisión en su interpretación.
Apropiación democrática.
Apropiación inclusiva.
En lo que respecta al alineamiento, para poder aplicarse de modo efectivo
requiere una clarificación del proceso de desarrollo por parte del socio receptor.
No cabe el alineamiento de las diferentes políticas con las políticas de
desarrollo si el proceso de desarrollo no está en cada caso suficientemente
claro y explícito. Es evidente que ese es uno de los primeros retos a los que
debe dar respuesta el país receptor. Debe clarificar sus políticas de desarrollo y
contar con una ERP eficaz que sirva de pauta para que en función de ella se
inserten las diversas políticas de ayuda al desarrollo, ha de contar con unos
sistemas de información nacionales adecuados y dotados de la suficiente
solidez y debe tener una capacidad de gestión como socio receptor acorde con
los compromisos que adquiere al protagonizar su relación con la oferta de
cooperación. En la medida en que el Sur adquiera un poder mayor y cuente
con una capacidad de acción más amplia, esto implica la necesidad de, en
todos los casos, estar a la altura del reto que estas nuevas responsabilidades
y funciones traen consigo.
Cuadro 5. Aspectos a reforzar en lo relativo al “alineamiento”.
ALINEACIÓN Clarificación del proceso de desarrollo del socio receptor.
ERP eficaces.
Sistemas de información nacionales adecuados.
Capacidad de gestión del socio receptor.
El tercer criterio de la Declaración de París, la armonización, está ligado a la
coordinación y complementariedad entre los donantes. Se trata no sólo de
32
ordenar y concertar las diferentes contribuciones sino de determinar, para una
adecuada división del trabajo, qué es en lo que cada donante ofrece ventajas
comparativas en relación con los demás y de qué manera se aúnan y refuerzan
los aportes de cada uno. A este respecto habrá que ir comprobando hasta qué
punto algunos actores del Norte están dispuestos a renunciar a parte de su
protagonismo. En ocasiones, será adecuada una cooperación más anónima, o
con menor visibilidad, potenciando formas de cooperación delegada y
renunciando a tener presencia en sectores en los que hasta el momento se han
venido realizando tareas, a veces con un desempeño satisfactorio. Por otra
parte, si la coordinación de donantes es liderada por el socio receptor, como
antes mencionábamos, habrá de ser capaz de gestionarla del modo y al nivel
de eficacia que propugna la nueva arquitectura de la ayuda. Esto trae consigo
un conjunto de desafíos implícitos a los cuales habrá que ir dando respuesta
tanto desde el Sur como desde el Norte.
Cuadro 6. Aspectos a reforzar en lo relativo a la “armonización”.
ARMONIZACIÓN Hacia la complementariedad entre donantes.
Cooperación delegada.
Coordinación de donantes liderada por el socio
receptor (desafíos implícitos que conlleva).
Uno de los aspectos más positivos de la nueva arquitectura es que se trata de
un proceso abierto y que, precisamente por ello, admite ser completado,
modificado y reorientado en la medida en que esto sea posible. Es un proceso
que nos deja ser, en cierto modo, partícipes directos o indirectos de las
decisiones que se puedan ir tomando y por ello resulta estimulante vivirlo como
protagonistas o al menos en las primeras filas de espectadores. Aunque tenga
aspectos discutibles, al estar construyéndose a lo largo de un amplio periodo
de tiempo permite, día a día, extraer conclusiones y aportar nuevas
perspectivas, ya que es un proceso en el que hemos de participar todos puesto
que a todos nos afecta.
33
Por tanto, resulta inaplazable construir una visión propia de la nueva
arquitectura de la cooperación desde la sociedad civil, así como desde el
conjunto de los actores descentralizados, que enriquezca y amplíe las
perspectivas y contribuya a una mayor eficacia de la ayuda. Es necesario
también profundizar en el análisis, conceptual y político, de los criterios y
modalidades de la cooperación que vayan a ser utilizados, de su incidencia
práctica y de los diferentes efectos que previsiblemente van a traer consigo en
un futuro próximo, teniendo en cuenta para ello el conocimiento acumulado en
décadas de experiencia positiva y negativa en cooperación al desarrollo.
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