Proyecto dedescongestión judicial

Boletín N° 53. Proyecto de descongestión judicial • Septiembre de 2006

Contexto

www.icpcolombia.org 1

En el Instituto de Ciencia Política seconsidera que la efectiva participa-ción ciudadana tiene como requisitoesencial el acceso a una informaciónadecuada y oportuna. Por este mo-tivo, el Observatorio Legislativo bus-ca: I) generar espacios donde diversossectores puedan debatir y reflexionarsobre el contenido de los proyectos,II) brindar información acerca del trá-mite de los principales proyectos quese discuten en el Congreso, y III)contribuir con el debate generandopropuestas que desde la sociedad civilenriquezcan los proyectos.

Hoja de vidadel proyecto

Nombre del proyecto: "Proyec-to de Ley Estatutaria por medio dela cual se adoptan medidas quepermitan superar de manera sos-tenible la congestión judicial y pro-piciar condiciones de eficacia yceleridad en la administración dejusticia".

Número del Proyecto: 023 de2006 de Senado.

Autor: Sabas Pretelt de la Vega,Ministro de Interior y Justicia.

Ponentes: Maur ic io P imiento(coordinador), Eduardo Maya,Héctor Helí Rojas, Parmenio Cuellar,Germán Vargas Lleras, Gabriel Es-pinosa, Oscar Darío Pérez y GinaParody.

Gaceta del Congreso: 245 de2006.

Estado actual: Pendiente de pri-mer debate en la Comisión Prime-ra de Senado.

Fecha de publicación: Septiembre 27 de 2006

Objetivo delObservatorio LegislativoProyecto de

descongestión judicial

Administrar justicia es una función esencialde cualquier Estado, pues a través de ésta seprotegen los derechos e intereses individua-les y colectivos de los ciudadanos "relaciona-dos con el patrimonio, el espacio, la seguridady salubridad públicos, la moral administrati-va, el medio ambiente, la libre competenciaeconómica y otros de similar naturaleza"

1. En

Colombia, la administración de la justicia estáa cargo de la Corte Constitucional, la CorteSuprema de Justicia, el Consejo de Estado,el Consejo Superior de la Judicatura, la Fis-calía General de la Nación, la Justicia PenalMilitar, los Tribunales y los Jueces, y aunquesegún la Constitución se garantiza el dere-cho de toda persona para acceder ella, es-tas instituciones no alcanzan a resolver latotalidad de los casos que reciben. En estesentido, la imposibilidad de impartir justiciade manera pronta y efectiva genera insatis-facción en la población y deteriora la legitimi-dad de las instituciones estatales.

Las cifras sobre congestión y atraso judicialque se dieron a conocer a finales del año2003 hicieron evidente el carácter estructu-ral del problema de la justicia en el país. Exis-te un inventario histórico rezagado de2.768.921 procesos en todas las jurisdiccio-nes (sin contar los casos que están en cono-cimiento de los órganos de cierre o AltasCortes) de los cuales sólo 1.974.258 (el 71%)tuvieron trámite y 794.663 (el 29%) perma-necieron inactivos por motivos legales o porcausa de las partes

2.

Frente a este panorama, y ante el crecienteingreso de nuevos casos a los escritorios ju-diciales, el Gobierno Nacional ha puesto enmarcha desde hace algún tiempo estrategiasque permitan una acción más efectiva de larama judicial. Entre éstas se encuentran laintroducción de la oralidad en el SistemaPenal Acusatorio, para minimizar los tiemposprocesales y hacer mas eficaces las decisio-nes de fondo; la suscripción de un Protocolode Colaboración con el Consejo Superior de

la Judicatura, para impulsar de manera con-junta las iniciativas orientadas a fortalecerlos instrumentos de descongestión; la crea-ción de Tribunales de Descongestión,para extinción de dominio y lavado de acti-vos; y la inclusión de $60.000 millones en elpresupuesto de 2006, con los cuales se bus-ca financiar la operación de 257 jueces ad-ministrativos en el país y hacer que elConsejo de Estado sólo cumpla funciones deTribunal de Casación en materia conten-cioso administrativa.

Sin embargo, estos esfuerzos no han sidosuficientes para abastecer la demanda dejusticia actual y la represada. Por este moti-vo, el Ministerio del Interior y de Justicia ra-dicó al inicio de la legislatura una nuevainiciativa que tiene como objetivo implemen-tar las medidas necesarias para superar demanera sostenible la congestión judicial yhacer de la administración de justicia unaactividad ágil y eficaz en la solución de con-troversias y protección de los derechos delos ciudadanos. El proyecto incluye medidascomo la implementación de la oralidad en losprocesos ordinarios, la creación del Plan Na-cional de Descongestión para la justicia aldía, la redefinición de las funciones de losjueces, entre otras.

Por último, es importante resaltar que estetipo de iniciativas son esenciales para el paíssobre todo si se trata de buscar la pro-tección efectiva de los derechos e interesesde los ciudadanos. Además, sólo en la medi-da en que los Estados logren cumplir acabalidad con las funciones que le compe-ten, entre ellas la administración de justicia,habrá instituciones con estructuras más sóli-das y legítimas apoyando el fortalecimientode nuestra democracia.

1 Constitución Política de Colombia. Art. 88.2 Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos:

DNP-DJS-SJ. Citado en: Exposición de MotivosProyecto de Ley 23 de 2006, Gaceta JudicialNúmero 245 de 2006.

Los grandes temas del ProyectoLos grandes temas del Proyecto

La eficacia como deber ser de la justicia

1

Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 53 • 2

El objetivo principal de la administraciónde justicia es brindar soluciones a loscasos de los que conoce, de manerapronta y eficaz, en virtud del principioconstitucional de "efectividad de los de-rechos y garantías" y los artículos 2, 228,229 y 230 de la Constitución Políticade Colombia.

El proyecto de ley contempla la sim-plificación de los procedimientos y laoralidad en los procesos judiciales (aexcepción de los determinados porley) como el instrumento idóneopara el desarrollo de una administra-ción de justicia pronta y eficaz.

La oralidad tiene, entre otras venta-jas, la de permitir que el pueblo seavisto y oído por los jueces, ademásde la identificación del problema conun rostro humano y no con la cará-tula de un expediente. Esto sinduda humaniza y democratiza el pro-ceso judicial para reencontrarlo consu fin social. Al mismo tiempo, per-mite que la justicia no sólo sea pron-ta sino eficaz "pues entre más cercaesté el dictamen definitivo del tiem-po en que ocurrieron los hechos,más fácil será reparar el daño a tra-vés de una sentencia eficaz"

1.

Una de las causas que afectan el de-sempeño de los jueces como admi-nistradores de justicia, es el incre-mento de funciones administrativasy operativas que están en sus ma-nos. Entre ellas, la aplicación demedidas cautelares que implican des-plazamientos a sitios distantes y quepodrían ser realizadas por agentesdiferentes al juez.

La oralidad comoinstrumento para

impartir justicia con celeridad

2

En este sentido, el proyecto buscaque el juez sólo se encargue de lasfunciones sustantivas propias de sucargo, es decir, aquellas que realmen-te requieren de su atención y parti-cipación directa, delegando a em-pleados de los despachos judicialesfunciones operativas como las actua-ciones y diligencias destinadas a laejecución de decisiones judiciales.

Una de las principales causas de con-gestión y desgaste del aparato judicialcolombiano, es el uso innecesario quehacen muchos ciudadanos de éste. Paraevitar esta situación el proyecto pro-pone:

Prohibir el reconocimiento de incen-tivos económicos por el ejercicio delas acciones populares que actual-mente consagra la ley.

2 La finalidad

de una acción constitucional comola acción popular es la protección deun derecho determinado y en estesentido, la salvaguarda del derechoque se logra a partir del ejercicio deesta acción debe ser el único premio

3.

Fortalecer los poderes del Juez demanera tal que pueda sancionar conmultas a las partes, o sus represen-tantes, que hagan uso abusivo delderecho. Además, la Corte Supre-

Definición de lasfunciones del juez comoadministrador de justicia

3

Uso abusivodel aparato judicial

ma de Justicia y el Consejo de Esta-do podrán imponer multas hasta de100 salarios mínimos mensuales le-gales vigentes, a la parte que hayasido vencida más de tres veces antela misma corporación en procesosque presenten situaciones de hechosimilares y en los que tengan las mis-mas pretensiones. En caso de rein-cidencia la sanción podrá convertirseen arresto inconmutable.

Desarrollando el principio de eficien-cia, se propone que cuando existanprocesos en los que puedan verseafectados la seguridad nacional, elorden o el patrimonio público, o cuan-do se presenten casos con hechos,causas y fallos reiterados por la juris-prudencia; los jueces o la autoridadcompetente, según la corporación,podrán alterar los turnos del proce-so para permitir una solución prontaque evite prescripciones en detri-mento del Estado.

Los recursos que se interponganante la Corte Suprema de Justicia,el Consejo de Estado o el ConsejoSuperior de la Judicatura, y cuyo fa-llo se traduzca en reiteración de ju-risprudencia, podrán ser decididosanticipadamente sin tener en cuen-ta el orden cronológico de turnos delos procesos.

La Corte Suprema de Justicia y el Con-sejo de Estado, en su función de Tri-bunales de Casación, podrán seleccionarlas sentencias que les permitan unificarjurisprudencia, buscando la protecciónde los derechos constitucionales fun-damentales y el control de legalidad delos fallos. Así se evita que el recurso decasación se utilice como un recurso deúltima instancia

4.

Causales de prelaciónpara la decisión judicial

5

Casación comomecanismo de

unificación jurisprudencial

6

4

Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 53 • 3

Buscando dar una solución efectiva ysatisfactoria a los procesos de montosmenores o mínimos, el proyecto con-templa la creación de jueces de peque-ñas causas como parte de la jurisdicciónordinaria. Será el legislador a quien lecorresponda determinar si los jueces se-rán especializados en materias específi-cas o tendrán competencias múltiples.

Para el cumplimiento del objetivo deresolución de los litigios de manerapronta y eficaz, el proyecto de leycontempla tres estrategias:

El establecimiento de mecanismosalternativos al proceso judicialcomo conciliación, amigable com-posición, mediación, etc.

La atribución de funciones juris-diccionales a autoridades adminis-trativas que, por su naturaleza ycuantía, estén en capacidad deresolver.

Poner en conocimiento de autori-dades de la rama ejecutiva o departiculares investidos legalmentede funciones públicas, asuntos decarácter administrativo que se en-cuentren a cargo de autoridadesjudiciales.

El Consejo Superior de la Judicatu-ra, y el Ministerio del Interior y deJusticia serán los encargados de ha-cer seguimiento y evaluación a es-tas medidas.

Una de las propuestas más intere-santes que hace esta iniciativa es lacreación de un Plan Nacional de Des-congestión para la Justicia al Día, conel objetivo de evacuar de maneradefinitiva los procesos acumuladosen las distintas jurisdicciones. A tra-vés de éste se formularán modelosde gestión e indicadores de produc-tividad que permitan una respuesta

oportuna a la demanda de justicia,logrando su sostenibil idad en eltiempo.

El plan definirá, de acuerdo con lajurisdicción, particularidades de la es-pecialidad y tipo de proceso, el diag-nóstico de atraso y congestión, losmecanismos de inventario e identifi-cación de procesos activos e inacti-vos, los objetivos, tiempo estimadode duración y fases para su imple-mentación. Adicionalmente el plandefinirá las estrategias y los instru-mentos de seguimiento y evaluaciónde la aplicación de las medidas queintroduzca, incluyendo el número deprocesos evacuados y su impactosobre tiempos procesales de res-puesta

5.

El plan será elaborado por la Sala Ad-ministrativa del Consejo Superior dela Judicatura, en conjunto con elMinisterio del Interior y de Justicia,la Corte Suprema de Justicia y elConsejo de Estado, según corres-ponda.

El proyecto propone la creación deun sistema estadístico integral (queincluya la totalidad de actores de larama judicial - como jueces, tribuna-les, altas cortes, fiscalía, jueces depaz, etc.), que permita una evalua-ción global de la administración dejusticia (incluyendo a los centros deconciliación y arbitraje, inspeccionesde policía, defensorías de familia,entre otros) tanto en el cumplimien-

1 Nora, Luís Paulino. Conferencia Regional BancoMundial "Nuevos Enfoques para atender la De-manda de Justicia". México, mayo 10/2001, ci-tado en: exposición de motivos proyecto de ley23 de 2006, Gaceta Judicial Número 245 de 2006.

2 "El demandante en una acción popular tendráderecho a recibir un incentivo que el juez fijaráentre diez (10) y ciento cincuenta (150) salariosmínimos mensuales. Cuando el actor sea unaentidad pública, el incentivo se destinará al Fon-do de Defensa de Intereses Colectivos". (Art.39 Ley 472 de 1998). "En las acciones popularesque se generen en la violación del derecho co-lectivo a la moralidad administrativa, el deman-dante tendrá derecho a recibir el quince por ciento(15%) del valor que recupere la entidad públicapor acción popular". (Art. 40 Ley 472 de 1998)

3 Exposición de Motivos Proyecto de Ley 23 de2006, en la Gaceta Judicial Número 245 de 2006.

4 La anterior disposición debe respetar siempre elprincipio de imparcialidad e independencia de losjueces, el derecho de acceso a la justicia y a unjuicio justo; así como la preservación de los de-rechos fundamentales. Proyecto de Ley 23 de2006.

5 Exposición de Motivos Proyecto de Ley 23 de2006, en la Gaceta Judicial Número 245 de 2006.

6 La sala tercera del Consejo Superior de la Judi-catura es una sección de la sala contencioso-administrativa.

to de los términos procesales comodel tipo de decisión tomada.

Será deber de todos los actores delsistema judicial suministrar la infor-mación que solicite el Consejo Su-perior de la Judicatura, quien será elencargado de diseñar y llevar estesistema de información.

El proyecto de ley le otorga herramien-tas al Consejo de Estado para queadecue su estructura organizacional alas necesidades que le impone su acti-vidad. De esta manera, se crearán dossubsecciones para la sección o sala ter-cera del Consejo Superior de la Judica-tura

6, lo que facilitará y hará más eficaz

su funcionamiento.

Jueces de pequeñascausas

7

Articulación demecanismos alternativosde solución de conflictos

8

Plan Nacional deDescongestión para

la Justicia al Día

9

Mejoramiento delsistema estadístico

y de información

10

Creación de nuevassubsecciones para el

Consejo de Estado

11

Situación del aparato judicial en Colombia

Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política• Dirección General del Proyecto Marcela Prieto Botero • Coordinadora General del Proyecto Juliana Bejarano

• Edición General Gina Romero • Asistente de Investigación Nadya Aranguren • Diagramación Victoria Eugenia Pérez

Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Carrera 11 Nº 86-32 Of. 502 Bogotá, Colombia.Tel: (571) 2183858 - 218 3831, Fax: 218 3621. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org

www.centrodeestudiosmij.gov.co4

Situación del aparato judicial en Colombia

En el año 2004, el Consejo Superior de la Judicatura dio aconocer algunas cifras que delataron la grave situación deparálisis y congestión del aparato judicial en Colombia. Si bienlos programas desarrollados por el gobierno lograron disminuirel inventario total de asuntos registrados del 2003 al 2004,aún se presenta un represamiento importante de casos y unamento en aquellos que se encuentran inactivos.

En la jurisdicción ordinaria, la especialidad civil es la quepresenta los mayores niveles de represamiento. Más de lamitad de los procesos acumulados de esta jurisdicción perte-necían a dicha especialidad (1.437.010) y de ellos el 68% seencontraba sin trámite. Por su parte, la especialidad de fami-lia tan sólo representa el 5% de los procesos represados enla misma jurisdicción, pero evidencia un elevado inventariosin trámite (55):

ABCdel proyecto

Acciones populares: Mecanismo deprotección de los derechos e intereses co-lectivos y difusos de los ciudadanos (losrelacionados con ambiente sano, moralidadadministrativa, espacio público, patrimoniocultural, seguridad y salubridad pública,servicios públicos, consumidores y usua-rios, libre competencia económica, etc.)

1.

Se caracteriza por poseer un carácter pre-ventivo y restaurador de éstos.

Arresto inconmutable: Pena privati-va de la libertad que no puede ser sustitui-da por una pena o sanción menos grave.

Medidas cautelares: Medidas instru-mentales, temporales y taxativas dictadasantes, durante o con el fallo de un procesojudicial, con el fin de asegurar el cumplimien-to de lo dictado por el juez. Éstas puedenser reales (recaen sobre bienes), persona-les (recaen sobre las acciones de personas)o probatorias (se refieren a la solicitud ypractica de pruebas anticipadas)

2.

Oralidad: El juicio oral se establece envirtud del cumplimiento de los principios deprontitud y eficiencia del sistema judicial. Através de éste se simplifican procedimientosque generalmente de hacen por escrito yque hacen más demorada la toma de deci-siones. Específicamente en el sistema penalacusatorio el proceso de la oralidad es elsiguiente: la Fiscalía y la defensa del acusa-do exponen la teoría del caso, presentanpruebas documentales, testimoniales ypericiales, y se inicia el interrogatorio y con-trainterrogatorio. Una vez el fiscal presentasu alegato final, el juez tiene dos horas parael fallo, bien sea absolutorio o condenatorio.

Prescripción: Se refiere a un modo deadquirir bienes, acciones o derechos ajenospor haber tenido la posesión sobre estosdurante un tiempo determinado por la ley.La prescripción extintiva es un modo de ex-tinguir bienes, acciones o derechos, por nohaberse ejercido durante un tiempo deter-minado por la ley.

1 Universidad de Antioquia, "acciones popula-res", disponible en: http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/acciones_populares.html,consultada el 19 de Septiembre de 2006.

2 Cavelier Abogados, "medidas cautelares", dis-ponible en: http://www.cavelier.com/publica-ciones/articulos/dic04lit1e.htm, consultada el 19de Septiembre de 2006.

3 Sierra García, Jaime (1999), "Diccionario Jurí-dico Ajustado a la Legislación Colombiana",Bogota, segunda edición, Librería JurídicaSánchez R. LTDA. pp. 42 y 250.

Ordinaria

Contenciosa

Disciplinaria

Total

% Total

Procesos

1.051.045

108.889

21.106

1.181.040

49.8 %

1.186.273

4.558

37

1.190.868

50.2 %

2.237.318

113.447

21.143

2.371.908

94

5

1

100

Con trámite Sin trámite % TotalJurisdicción

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos: DNP-DJS-SJ. En Exposi-ción de Motivos Proyecto de Ley 23 de 2006, en la Gaceta Judicial Número 245de 2006.

Total

Civil

Promiscuo(penal-civil)

Laboral

Penal

Familia

Promiscuo(familia-menores)

Menores

Civil-Familia

Civil-Laboral-Familia

Civil-Laboral-Familia-Penal

Civil-Laboral

Sala única

Ejecuciónde penas

Total

Con trámite Sin trámite % TotalEspecialidad

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos: DNP-DJS-SJ. En Expo-sición de Motivos Proyecto de Ley 23 de 2006, en la Gaceta Judicial Número245 de 2006.

Total

460.883

88.262

114.962

113.282

45.808

24.178

18.020

2.646

2.007

762

462

230

179.543

1.051.045

976.127

97.443

31.369

–

58.113

23.177

–

38

2

3

1

–

–

1.186.273

1.437.010

185.705

146.331

113.282

103.921

47.355

18.020

2.684

2.009

765

463

230

179.543

2.237.318

64

8

7

5

5

2

1

0

0

0

0

0

8

100

Tribunal de Casación: es aquel tribunalinstituido por la Constitución para conocer delrecurso extraordinario de casación cuyo finespecial es la aplicación del derecho y la repa-ración de perjuicios que una sentencia le hayaocasionado a las partes (ver artículo 235 dela Constitución Política)

3.

Tribunales de Descongestión: Tribuna-les especiales que fueron creados para agili-zar la actividad judicial o para tratar un temaespecífico de manera centralizada y más ágil.