國立台灣大學社會科學院政治學系

政府與公共事務碩士在職專班

碩士論文

（大綱口試本）

我國成人性交易管理政策評估之研究

劉立方

指導教授彭錦鵬 博士

中華民國101年4月24日

目 錄

第一章 緒論 1

第一節 研究背景 2

第二節 研究動機與目的 3

壹研究動機 3

貳研究目的 6

第三節 研究範圍與限制 7

壹研究範圍 7

貳研究限制 8

第四節 研究流程與架構 8

壹研究流程 8

貳研究架構 10

第五節 研究方法 11

壹文獻分析法 11

貳深度訪談法 12

第二章 文獻回顧 15

第一節 我國性交易管理制度之探討 15

壹我國性交易管理政策 15

貳成人性交易管理政策相關研究 22

参公民會議的結論 31

肆民間團體的主張及訴求 33

伍小結 35

第二節 各國性交易管理制度之比較 35

壹世界各國性交易管理政策 36

貳各種性交易管理制度分析 39

參小結 42

第三節 政策評估相關理論 43

壹政策評估理論 44

貳第四代政策評估實施的程序 49

參小結 51

第三章 後續章節安排 52

參考文獻 55

1

第一章 緒論

有關性工作是否應該除罪化的議題早已爭論不休中國自古即有娼妓1其

具有滿足生理需求及娛樂社交之功能且長期存在我國社會之中而「娼妓」一

詞總也意味著低賤不道德等貶抑的印象在西方社會隨著 18 世紀機器發

明資本的創造累積工商活動大為熱絡早期在自由競爭的就業市場上婦女

就業機會因被男性排斥而不斷萎縮使得許多社會底層的女性為謀生而出賣肉

體成為以賣淫維生的妓女所謂「食色性也」「飲食男女人之大欲存焉」

蓋「性」屬人類的基本需求就像肚子餓的時候想要吃飯一樣是很自然的事因

此即便娼妓賣淫的行為不為社會所鼓勵甚至基於性病防治婚姻忠誠宗教戒

律或避免人口販運等犯罪行為等原因而為某些國家所禁止但從古至今其無論

在東西方社會均無法禁絕

就我國成人性交易管理政策的內涵而言過去係將嚴格管制的公娼視為唯一

合法的性交易形式然而私娼的盛行還有隱藏在八大行業2援助交際

3之中的

1娼妓自古有官妓家妓私妓之分官妓制度始於春秋時代當時齊國的宰相管仲為了輔

助齊桓公成就霸業設置了擁有七百名「女閭」的國家妓院徵其「夜合之資以充國用」女

閭即是公娼這也許是中國最早的國營企業了至於家妓漢代始興盛開來其功能是為主人提

供藝術服務因此需接受嚴格的藝術培訓也間接成就了當代的藝術諸如音樂舞蹈便有不少

是藉她們發揚光大而留傳下來的私妓相信最早出現於先秦時代至唐代蓬勃發展而唐詩與

青樓更有千絲萬縷的關係及至宋元時期歌妓藝妓對於宋詞元曲的發展也起積極的作

用 2 一般俗稱之「八大行業」指依「臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例」管

理之舞廳業舞場業酒家業酒吧業特種咖啡茶室業視聽歌唱業理容業及三溫暖業其

營業場所應經主管機關許可後始得營業 (1)舞廳業指提供場所備有舞伴供不特定人跳舞之商業 (2)舞場業指提供場所不備舞伴供不特定人跳舞之商業 (3)酒家業指提供場所供應酒菜或其他飲食物並備有陪侍服務之商業 (4)酒吧業指提供場所備有服務生陪侍供應酒類飲料之商業 (5)特種咖啡茶室業指提供場所備有服務生陪侍供應飲料之商業 (6)視聽歌唱業指設置包廂或提供投幣刷卡等伴唱視聽設備供人歌唱之商業 (7)理容業指將營業場所加以區隔或包廂式經營為人理容之觀光理髮或視聽理容之商業 (8)三溫暖業指提供冷熱水池蒸烤設備供人沐浴之商業 3 援助交際簡稱援交是一個源自日本的名詞 初指少女為獲得金錢而答應與男士約會但

不一定伴有性行為然而現今意義卻成為學生或未成年人自行尋找客人賣春的代名詞依據中

華民國內政部警政署刑事警察局的定義援交是一種特殊的「雙向互動」色情交易「少女（特

別是尚未走向社會的女「中學生」）接受成年男子的「援助」包括金錢服裝飾品和食物等物

2

性交易行為hellip等等是社會早已存在的事實突顯性交易管理政策之不當與實

務完全脫節1997 年 9 月台北市府會合作倉促廢除公娼的政策更引發有照

公娼的抗爭行動也致使婦權團體形成兩極化的對立局面擁護妓權者即妓權派

認為賣淫就是工作應視為一個勞動議題來討論屬人們工作權的範疇不應

視為一種犯罪且性工作並非全是受迫害的此外娼妓因為工作風險性高故

更勤於做定期性病檢查對性病防治的觀念也較一般女性充足但反對娼妓者則

認為賣淫是不道德的且會助長色情文化甚至影響青少年心智發展及價值觀

賣淫會使女性被物化被壓迫造成性別不平等且有數據顯示賣淫造成犯罪

（人口販運）破壞家庭（通姦）等社會問題

關於性工作是否應該除罪化在國內外均有討論各國管理與管制制度不一

因涉及人權社會道德和法律實務等各層面的衝突總是爭論不休致政府部門

的政策方向亦多所猶豫為解決此一高度爭議性議題尋求公民 大共識政府

在研議相關規範時莫不透過社會及公民間的理性反思及公共判斷（public

judgment）進行各種社會對話希冀共同思索解決方案以維持社會和諧

第一節 研究背景

2009 年宜蘭地方法院法官林俊廷及楊坤樵因不忍二位年老的性工作者為了

生活賣淫卻因社會秩序維護法第 80 條第 20091 項第 1 款規定「意圖得利與人

姦宿者處三日以下拘留或三萬元以下罰鍰」使老婦面臨屢被逮捕拘留或罰

款的處境但嫖客卻完全沒事認為此「罰娼不罰嫖」之規定逾越憲法第 23

條所規範之「比例原則」及第 7 條之「平等原則」而向大法官聲請釋憲經司

法院大法官於 2009 年 11 月 6 日作成釋字第 666 號解釋認為僅處罰意圖得利（娼

質享受成年男子接受少女的「援助」mdashmdash性的奉獻」目前援交並不限於少女向成年男子賣春

也有少男向成年男子或成年女子賣春

3

妓）之一方而不處罰支付對價相對人（嫖客）與憲法第 7 條之平等原則有違

應自該解釋公布之日起至遲於二年屆滿時即 2011 年 11 月 6 日失其效力 為避免該法條失效後性交易管理出現空窗期衍生社會問題主管機關內

政部為修正相關條文除兩年內分赴全國各地舉辦二場公聽會二場專家座談會

及多場諮詢會議以蒐集各方意見凝聚社會共識同時也委託民調公司進行兩次

民意調查四度提報行政院人權保障推動小組討論 終確認以「適度開放有

效管理維護人權打擊犯罪」作為我國成人性交易行為的管理原則研擬修正

社會秩序維護法第 80 條等相關條文規定經過行政部門積極推動使行政院版

的社會秩序維護法部分條文修正草案順利於 2011 年 11 月 4 日在立法院三讀通過

並立即施行解決了行政與立法部門所擔心社維法第 80 條失效致性交易管理產

生空窗期的問題也確立了我國現行的成人性交易管理政策

修正後的新法規定在雙方合意的前提之下成人的性交易行為必須在縣市

政府劃定的專區內進行且性工作者及性交易服務場所均須經主管機關許可登

記並受主管機關管理在允許性交易的專區外性交易行為是被禁止的一旦

從事性交易行為娼嫖雙方均將被處罰

換言之我國一個嶄新的性交易管理政策已在 2011 年 11 月 4 日正式上路

在修正後的社維法法條中已對從事性交易之活動「有條件的合法化」融入「除

罪除罰」的精神但這個新的管制制度設計是否在實務上真的能如同主政者所

預想並能具體落實而有效如果答案是「NO」那麼原因又是什麼這些都是

筆者主要關切的

第二節 研究動機與目的

壹研究動機

自 1997 年 9 月臺北市政府廢除公娼制度以來隨著公娼抗爭走上街頭遊行

4

經由媒體大幅報導後娼妓問題就已引起各界廣泛的關注與討論2007 年 1 月

12 日在行政院人權保障推動小組第 12 次會議中有民間的人權委員(王如玄女

士)在臨時動議提案請內政部警政署研議「廢止社會秩序維護法第 80 條第 1 項

第 1 款」讓性工作朝除罰化發展行政院研考會曾於 2008 年針對「性工作是否

除罪化」委託台灣大學社會系辦理「人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢

除死刑個案分析」研究針對「性工作除罪化」及「廢除死刑」議題召開公民會

議希望透過公民知情理性的討論呈現社會的核心價值凝聚共識意見提

出具體政策建議作為政策決策者參考

2009 年 11 月 6 日大法官作出釋字 666 號解釋認為社會秩序維護法第 80

條第 1 項第 1 款「罰娼不罰嫖」之規定不符憲法平等原則主管機關內政部為處

理此一高度爭議性的議題於兩年內舉辦了二場公聽會二場專家座談會及多場

專家諮詢會議企圖透過不斷的社會對話尋求 大共識可謂踐行了「商議式民

主（deliberative democracy）」4的過程此外也先後委託民調公司進行兩次民意

調查並四度提報行政院人權保障推動小組討論在行政部門而言實所未見

2011 年 11 月 4 日「社會秩序維護法」經立法院三讀通過雖黃淑英及鄭麗

文兩位委員分別有「罰嫖不罰娼」及「娼嫖皆不罰」之修法之提案但 後三讀

的條文係以行政院版本為主其主要規定授權地方縣市政府自行劃設性交易專

區於性交易專區內從事性交易活動娼嫖均不罰於專區外「娼嫖皆罰」然

實務上因尚無任何一地方政府已劃設得從事性交易之專區使合法既存公娼外

之性交易行為從原來的「罰娼不罰嫖」變成「娼嫖皆罰」雖符合大法官所謂

的「平等原則」但卻更趨嚴格故於公布後引起輿論一陣譁然批評聲不斷

4 對於 deliberative democracy 一詞國內學界並無一致的譯名有學者將之譯為「審議式民主」

（陳俊宏1998江宜樺2001林國明陳東升2003黃東益2003）然有學者基於「審

議」一詞除帶有參與者間具有上下層級不對等的權威性意涵另考量在國內法律已有其專屬特

定用法如立法院的「法案審議」公民投票法內有關「公民投票審議委員會」的設置公務人

員保障法有關公務人員權益立法保障規定之「審議」「再審議」等法律用語故逕依字面翻譯稱

之為「商議式民主」（許國賢2000孫本初審定2002施能傑審定2006林水波邱靖鈜

2006）另有學者將之譯為「審慎思辯民主」（林水波石振國1999黃東益2000）或「深思

熟慮民主」（楊意菁1998）大陸學者多譯成「協商民主」（陳家剛2004）

5

認為「娼嫖皆罰」不應是立法的選項認為這樣與實務脫節口是心非修法透

露出只要遇到爭議性事件行政立法部門已經失去在各種社會力間折衝整合

貫徹目標的能力以及決心

事實上早在第 666 號釋憲文出爐前當時的行政院長劉兆玄曾經承諾性

工作者未來原則上將朝除罪化除罰化方向研議有媒體評論內政部雖然曾經

舉行兩次公聽會但是當各縣市都反對設性專區時卻未試圖找尋可行的替代方

案 後更因為擔心觸怒民粹反而愈罰愈嚴完全和性工作者除罪化的目標背

道而馳更有媒體評論認為此一結果肇因於大法官為德不卒以違反「平等原

則」解釋而非以「職業自由」或「性自主權」解釋之使「娼嫖皆罰」似乎成為

現行政治環境下必然的結果5

新法通過後首先是地方政府首長不但表態不願設立專區並批評中央政

府卸責認為中央將問題丟給地方政府令人無所適從6而主張妓權的婦運團

體則批評此為昧於現實無視人性需求的退步立法而猛烈撻伐認為與部分大

法官協同意見書相左7而當初聲請釋憲法官亦公開表示此結果非其所預想

8

政府為了研商成人性交易管理政策在二年內投入大量的行政成本 後竟

遭致各界如此強烈的批評這樣的政策結果就實務面而言是否能夠落實執行

並達到「適度開放有效管理維護人權打擊犯罪」之性交易政策規範目的

回應當初欲解決「罰娼不罰嫖違反平等原則」的政策問題等均值得吾等探究

因筆者服務於內政部對於本項內政部主管的法規政策無論在政策研擬

決策過程以及政策執行過程等有許多政府部門內部近距離的觀察深知本項政

策因具有高度爭議性且受到媒體輿論及各界所關注故在研議過程中承辦人

員備極辛勞研議的內容亦具有相當的深度及廣度而在決策過程中主政者亦

有著許多不為人知的考量角度等等情形非常特殊不同於一般民生的或專業取

5中國時報2011〈社論－「娼嫖皆罰」不該是立法的選項〉1109A12 版 6聯合報2011〈新法宣導 3 個月 娼嫖裁罰「無所適從」〉1105A4 版 7中國時報2011〈大法官的心在淌血（吳典蓉）〉1111A9 版 8蘋果日報2011〈不語的司法 卸責的政府（楊坤樵）〉1109A5 版

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

目 錄

第一章 緒論 1

第一節 研究背景 2

第二節 研究動機與目的 3

壹研究動機 3

貳研究目的 6

第三節 研究範圍與限制 7

壹研究範圍 7

貳研究限制 8

第四節 研究流程與架構 8

壹研究流程 8

貳研究架構 10

第五節 研究方法 11

壹文獻分析法 11

貳深度訪談法 12

第二章 文獻回顧 15

第一節 我國性交易管理制度之探討 15

壹我國性交易管理政策 15

貳成人性交易管理政策相關研究 22

参公民會議的結論 31

肆民間團體的主張及訴求 33

伍小結 35

第二節 各國性交易管理制度之比較 35

壹世界各國性交易管理政策 36

貳各種性交易管理制度分析 39

參小結 42

第三節 政策評估相關理論 43

壹政策評估理論 44

貳第四代政策評估實施的程序 49

參小結 51

第三章 後續章節安排 52

參考文獻 55

1

第一章 緒論

有關性工作是否應該除罪化的議題早已爭論不休中國自古即有娼妓1其

具有滿足生理需求及娛樂社交之功能且長期存在我國社會之中而「娼妓」一

詞總也意味著低賤不道德等貶抑的印象在西方社會隨著 18 世紀機器發

明資本的創造累積工商活動大為熱絡早期在自由競爭的就業市場上婦女

就業機會因被男性排斥而不斷萎縮使得許多社會底層的女性為謀生而出賣肉

體成為以賣淫維生的妓女所謂「食色性也」「飲食男女人之大欲存焉」

蓋「性」屬人類的基本需求就像肚子餓的時候想要吃飯一樣是很自然的事因

此即便娼妓賣淫的行為不為社會所鼓勵甚至基於性病防治婚姻忠誠宗教戒

律或避免人口販運等犯罪行為等原因而為某些國家所禁止但從古至今其無論

在東西方社會均無法禁絕

就我國成人性交易管理政策的內涵而言過去係將嚴格管制的公娼視為唯一

合法的性交易形式然而私娼的盛行還有隱藏在八大行業2援助交際

3之中的

1娼妓自古有官妓家妓私妓之分官妓制度始於春秋時代當時齊國的宰相管仲為了輔

助齊桓公成就霸業設置了擁有七百名「女閭」的國家妓院徵其「夜合之資以充國用」女

閭即是公娼這也許是中國最早的國營企業了至於家妓漢代始興盛開來其功能是為主人提

供藝術服務因此需接受嚴格的藝術培訓也間接成就了當代的藝術諸如音樂舞蹈便有不少

是藉她們發揚光大而留傳下來的私妓相信最早出現於先秦時代至唐代蓬勃發展而唐詩與

青樓更有千絲萬縷的關係及至宋元時期歌妓藝妓對於宋詞元曲的發展也起積極的作

用 2 一般俗稱之「八大行業」指依「臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例」管

理之舞廳業舞場業酒家業酒吧業特種咖啡茶室業視聽歌唱業理容業及三溫暖業其

營業場所應經主管機關許可後始得營業 (1)舞廳業指提供場所備有舞伴供不特定人跳舞之商業 (2)舞場業指提供場所不備舞伴供不特定人跳舞之商業 (3)酒家業指提供場所供應酒菜或其他飲食物並備有陪侍服務之商業 (4)酒吧業指提供場所備有服務生陪侍供應酒類飲料之商業 (5)特種咖啡茶室業指提供場所備有服務生陪侍供應飲料之商業 (6)視聽歌唱業指設置包廂或提供投幣刷卡等伴唱視聽設備供人歌唱之商業 (7)理容業指將營業場所加以區隔或包廂式經營為人理容之觀光理髮或視聽理容之商業 (8)三溫暖業指提供冷熱水池蒸烤設備供人沐浴之商業 3 援助交際簡稱援交是一個源自日本的名詞 初指少女為獲得金錢而答應與男士約會但

不一定伴有性行為然而現今意義卻成為學生或未成年人自行尋找客人賣春的代名詞依據中

華民國內政部警政署刑事警察局的定義援交是一種特殊的「雙向互動」色情交易「少女（特

別是尚未走向社會的女「中學生」）接受成年男子的「援助」包括金錢服裝飾品和食物等物

2

性交易行為hellip等等是社會早已存在的事實突顯性交易管理政策之不當與實

務完全脫節1997 年 9 月台北市府會合作倉促廢除公娼的政策更引發有照

公娼的抗爭行動也致使婦權團體形成兩極化的對立局面擁護妓權者即妓權派

認為賣淫就是工作應視為一個勞動議題來討論屬人們工作權的範疇不應

視為一種犯罪且性工作並非全是受迫害的此外娼妓因為工作風險性高故

更勤於做定期性病檢查對性病防治的觀念也較一般女性充足但反對娼妓者則

認為賣淫是不道德的且會助長色情文化甚至影響青少年心智發展及價值觀

賣淫會使女性被物化被壓迫造成性別不平等且有數據顯示賣淫造成犯罪

（人口販運）破壞家庭（通姦）等社會問題

關於性工作是否應該除罪化在國內外均有討論各國管理與管制制度不一

因涉及人權社會道德和法律實務等各層面的衝突總是爭論不休致政府部門

的政策方向亦多所猶豫為解決此一高度爭議性議題尋求公民 大共識政府

在研議相關規範時莫不透過社會及公民間的理性反思及公共判斷（public

judgment）進行各種社會對話希冀共同思索解決方案以維持社會和諧

第一節 研究背景

2009 年宜蘭地方法院法官林俊廷及楊坤樵因不忍二位年老的性工作者為了

生活賣淫卻因社會秩序維護法第 80 條第 20091 項第 1 款規定「意圖得利與人

姦宿者處三日以下拘留或三萬元以下罰鍰」使老婦面臨屢被逮捕拘留或罰

款的處境但嫖客卻完全沒事認為此「罰娼不罰嫖」之規定逾越憲法第 23

條所規範之「比例原則」及第 7 條之「平等原則」而向大法官聲請釋憲經司

法院大法官於 2009 年 11 月 6 日作成釋字第 666 號解釋認為僅處罰意圖得利（娼

質享受成年男子接受少女的「援助」mdashmdash性的奉獻」目前援交並不限於少女向成年男子賣春

也有少男向成年男子或成年女子賣春

3

妓）之一方而不處罰支付對價相對人（嫖客）與憲法第 7 條之平等原則有違

應自該解釋公布之日起至遲於二年屆滿時即 2011 年 11 月 6 日失其效力 為避免該法條失效後性交易管理出現空窗期衍生社會問題主管機關內

政部為修正相關條文除兩年內分赴全國各地舉辦二場公聽會二場專家座談會

及多場諮詢會議以蒐集各方意見凝聚社會共識同時也委託民調公司進行兩次

民意調查四度提報行政院人權保障推動小組討論 終確認以「適度開放有

效管理維護人權打擊犯罪」作為我國成人性交易行為的管理原則研擬修正

社會秩序維護法第 80 條等相關條文規定經過行政部門積極推動使行政院版

的社會秩序維護法部分條文修正草案順利於 2011 年 11 月 4 日在立法院三讀通過

並立即施行解決了行政與立法部門所擔心社維法第 80 條失效致性交易管理產

生空窗期的問題也確立了我國現行的成人性交易管理政策

修正後的新法規定在雙方合意的前提之下成人的性交易行為必須在縣市

政府劃定的專區內進行且性工作者及性交易服務場所均須經主管機關許可登

記並受主管機關管理在允許性交易的專區外性交易行為是被禁止的一旦

從事性交易行為娼嫖雙方均將被處罰

換言之我國一個嶄新的性交易管理政策已在 2011 年 11 月 4 日正式上路

在修正後的社維法法條中已對從事性交易之活動「有條件的合法化」融入「除

罪除罰」的精神但這個新的管制制度設計是否在實務上真的能如同主政者所

預想並能具體落實而有效如果答案是「NO」那麼原因又是什麼這些都是

筆者主要關切的

第二節 研究動機與目的

壹研究動機

自 1997 年 9 月臺北市政府廢除公娼制度以來隨著公娼抗爭走上街頭遊行

4

經由媒體大幅報導後娼妓問題就已引起各界廣泛的關注與討論2007 年 1 月

12 日在行政院人權保障推動小組第 12 次會議中有民間的人權委員(王如玄女

士)在臨時動議提案請內政部警政署研議「廢止社會秩序維護法第 80 條第 1 項

第 1 款」讓性工作朝除罰化發展行政院研考會曾於 2008 年針對「性工作是否

除罪化」委託台灣大學社會系辦理「人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢

除死刑個案分析」研究針對「性工作除罪化」及「廢除死刑」議題召開公民會

議希望透過公民知情理性的討論呈現社會的核心價值凝聚共識意見提

出具體政策建議作為政策決策者參考

2009 年 11 月 6 日大法官作出釋字 666 號解釋認為社會秩序維護法第 80

條第 1 項第 1 款「罰娼不罰嫖」之規定不符憲法平等原則主管機關內政部為處

理此一高度爭議性的議題於兩年內舉辦了二場公聽會二場專家座談會及多場

專家諮詢會議企圖透過不斷的社會對話尋求 大共識可謂踐行了「商議式民

主（deliberative democracy）」4的過程此外也先後委託民調公司進行兩次民意

調查並四度提報行政院人權保障推動小組討論在行政部門而言實所未見

2011 年 11 月 4 日「社會秩序維護法」經立法院三讀通過雖黃淑英及鄭麗

文兩位委員分別有「罰嫖不罰娼」及「娼嫖皆不罰」之修法之提案但 後三讀

的條文係以行政院版本為主其主要規定授權地方縣市政府自行劃設性交易專

區於性交易專區內從事性交易活動娼嫖均不罰於專區外「娼嫖皆罰」然

實務上因尚無任何一地方政府已劃設得從事性交易之專區使合法既存公娼外

之性交易行為從原來的「罰娼不罰嫖」變成「娼嫖皆罰」雖符合大法官所謂

的「平等原則」但卻更趨嚴格故於公布後引起輿論一陣譁然批評聲不斷

4 對於 deliberative democracy 一詞國內學界並無一致的譯名有學者將之譯為「審議式民主」

（陳俊宏1998江宜樺2001林國明陳東升2003黃東益2003）然有學者基於「審

議」一詞除帶有參與者間具有上下層級不對等的權威性意涵另考量在國內法律已有其專屬特

定用法如立法院的「法案審議」公民投票法內有關「公民投票審議委員會」的設置公務人

員保障法有關公務人員權益立法保障規定之「審議」「再審議」等法律用語故逕依字面翻譯稱

之為「商議式民主」（許國賢2000孫本初審定2002施能傑審定2006林水波邱靖鈜

2006）另有學者將之譯為「審慎思辯民主」（林水波石振國1999黃東益2000）或「深思

熟慮民主」（楊意菁1998）大陸學者多譯成「協商民主」（陳家剛2004）

5

認為「娼嫖皆罰」不應是立法的選項認為這樣與實務脫節口是心非修法透

露出只要遇到爭議性事件行政立法部門已經失去在各種社會力間折衝整合

貫徹目標的能力以及決心

事實上早在第 666 號釋憲文出爐前當時的行政院長劉兆玄曾經承諾性

工作者未來原則上將朝除罪化除罰化方向研議有媒體評論內政部雖然曾經

舉行兩次公聽會但是當各縣市都反對設性專區時卻未試圖找尋可行的替代方

案 後更因為擔心觸怒民粹反而愈罰愈嚴完全和性工作者除罪化的目標背

道而馳更有媒體評論認為此一結果肇因於大法官為德不卒以違反「平等原

則」解釋而非以「職業自由」或「性自主權」解釋之使「娼嫖皆罰」似乎成為

現行政治環境下必然的結果5

新法通過後首先是地方政府首長不但表態不願設立專區並批評中央政

府卸責認為中央將問題丟給地方政府令人無所適從6而主張妓權的婦運團

體則批評此為昧於現實無視人性需求的退步立法而猛烈撻伐認為與部分大

法官協同意見書相左7而當初聲請釋憲法官亦公開表示此結果非其所預想

8

政府為了研商成人性交易管理政策在二年內投入大量的行政成本 後竟

遭致各界如此強烈的批評這樣的政策結果就實務面而言是否能夠落實執行

並達到「適度開放有效管理維護人權打擊犯罪」之性交易政策規範目的

回應當初欲解決「罰娼不罰嫖違反平等原則」的政策問題等均值得吾等探究

因筆者服務於內政部對於本項內政部主管的法規政策無論在政策研擬

決策過程以及政策執行過程等有許多政府部門內部近距離的觀察深知本項政

策因具有高度爭議性且受到媒體輿論及各界所關注故在研議過程中承辦人

員備極辛勞研議的內容亦具有相當的深度及廣度而在決策過程中主政者亦

有著許多不為人知的考量角度等等情形非常特殊不同於一般民生的或專業取

5中國時報2011〈社論－「娼嫖皆罰」不該是立法的選項〉1109A12 版 6聯合報2011〈新法宣導 3 個月 娼嫖裁罰「無所適從」〉1105A4 版 7中國時報2011〈大法官的心在淌血（吳典蓉）〉1111A9 版 8蘋果日報2011〈不語的司法 卸責的政府（楊坤樵）〉1109A5 版

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

1

第一章 緒論

有關性工作是否應該除罪化的議題早已爭論不休中國自古即有娼妓1其

具有滿足生理需求及娛樂社交之功能且長期存在我國社會之中而「娼妓」一

詞總也意味著低賤不道德等貶抑的印象在西方社會隨著 18 世紀機器發

明資本的創造累積工商活動大為熱絡早期在自由競爭的就業市場上婦女

就業機會因被男性排斥而不斷萎縮使得許多社會底層的女性為謀生而出賣肉

體成為以賣淫維生的妓女所謂「食色性也」「飲食男女人之大欲存焉」

蓋「性」屬人類的基本需求就像肚子餓的時候想要吃飯一樣是很自然的事因

此即便娼妓賣淫的行為不為社會所鼓勵甚至基於性病防治婚姻忠誠宗教戒

律或避免人口販運等犯罪行為等原因而為某些國家所禁止但從古至今其無論

在東西方社會均無法禁絕

就我國成人性交易管理政策的內涵而言過去係將嚴格管制的公娼視為唯一

合法的性交易形式然而私娼的盛行還有隱藏在八大行業2援助交際

3之中的

1娼妓自古有官妓家妓私妓之分官妓制度始於春秋時代當時齊國的宰相管仲為了輔

助齊桓公成就霸業設置了擁有七百名「女閭」的國家妓院徵其「夜合之資以充國用」女

閭即是公娼這也許是中國最早的國營企業了至於家妓漢代始興盛開來其功能是為主人提

供藝術服務因此需接受嚴格的藝術培訓也間接成就了當代的藝術諸如音樂舞蹈便有不少

是藉她們發揚光大而留傳下來的私妓相信最早出現於先秦時代至唐代蓬勃發展而唐詩與

青樓更有千絲萬縷的關係及至宋元時期歌妓藝妓對於宋詞元曲的發展也起積極的作

用 2 一般俗稱之「八大行業」指依「臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例」管

理之舞廳業舞場業酒家業酒吧業特種咖啡茶室業視聽歌唱業理容業及三溫暖業其

營業場所應經主管機關許可後始得營業 (1)舞廳業指提供場所備有舞伴供不特定人跳舞之商業 (2)舞場業指提供場所不備舞伴供不特定人跳舞之商業 (3)酒家業指提供場所供應酒菜或其他飲食物並備有陪侍服務之商業 (4)酒吧業指提供場所備有服務生陪侍供應酒類飲料之商業 (5)特種咖啡茶室業指提供場所備有服務生陪侍供應飲料之商業 (6)視聽歌唱業指設置包廂或提供投幣刷卡等伴唱視聽設備供人歌唱之商業 (7)理容業指將營業場所加以區隔或包廂式經營為人理容之觀光理髮或視聽理容之商業 (8)三溫暖業指提供冷熱水池蒸烤設備供人沐浴之商業 3 援助交際簡稱援交是一個源自日本的名詞 初指少女為獲得金錢而答應與男士約會但

不一定伴有性行為然而現今意義卻成為學生或未成年人自行尋找客人賣春的代名詞依據中

華民國內政部警政署刑事警察局的定義援交是一種特殊的「雙向互動」色情交易「少女（特

別是尚未走向社會的女「中學生」）接受成年男子的「援助」包括金錢服裝飾品和食物等物

2

性交易行為hellip等等是社會早已存在的事實突顯性交易管理政策之不當與實

務完全脫節1997 年 9 月台北市府會合作倉促廢除公娼的政策更引發有照

公娼的抗爭行動也致使婦權團體形成兩極化的對立局面擁護妓權者即妓權派

認為賣淫就是工作應視為一個勞動議題來討論屬人們工作權的範疇不應

視為一種犯罪且性工作並非全是受迫害的此外娼妓因為工作風險性高故

更勤於做定期性病檢查對性病防治的觀念也較一般女性充足但反對娼妓者則

認為賣淫是不道德的且會助長色情文化甚至影響青少年心智發展及價值觀

賣淫會使女性被物化被壓迫造成性別不平等且有數據顯示賣淫造成犯罪

（人口販運）破壞家庭（通姦）等社會問題

關於性工作是否應該除罪化在國內外均有討論各國管理與管制制度不一

因涉及人權社會道德和法律實務等各層面的衝突總是爭論不休致政府部門

的政策方向亦多所猶豫為解決此一高度爭議性議題尋求公民 大共識政府

在研議相關規範時莫不透過社會及公民間的理性反思及公共判斷（public

judgment）進行各種社會對話希冀共同思索解決方案以維持社會和諧

第一節 研究背景

2009 年宜蘭地方法院法官林俊廷及楊坤樵因不忍二位年老的性工作者為了

生活賣淫卻因社會秩序維護法第 80 條第 20091 項第 1 款規定「意圖得利與人

姦宿者處三日以下拘留或三萬元以下罰鍰」使老婦面臨屢被逮捕拘留或罰

款的處境但嫖客卻完全沒事認為此「罰娼不罰嫖」之規定逾越憲法第 23

條所規範之「比例原則」及第 7 條之「平等原則」而向大法官聲請釋憲經司

法院大法官於 2009 年 11 月 6 日作成釋字第 666 號解釋認為僅處罰意圖得利（娼

質享受成年男子接受少女的「援助」mdashmdash性的奉獻」目前援交並不限於少女向成年男子賣春

也有少男向成年男子或成年女子賣春

3

妓）之一方而不處罰支付對價相對人（嫖客）與憲法第 7 條之平等原則有違

應自該解釋公布之日起至遲於二年屆滿時即 2011 年 11 月 6 日失其效力 為避免該法條失效後性交易管理出現空窗期衍生社會問題主管機關內

政部為修正相關條文除兩年內分赴全國各地舉辦二場公聽會二場專家座談會

及多場諮詢會議以蒐集各方意見凝聚社會共識同時也委託民調公司進行兩次

民意調查四度提報行政院人權保障推動小組討論 終確認以「適度開放有

效管理維護人權打擊犯罪」作為我國成人性交易行為的管理原則研擬修正

社會秩序維護法第 80 條等相關條文規定經過行政部門積極推動使行政院版

的社會秩序維護法部分條文修正草案順利於 2011 年 11 月 4 日在立法院三讀通過

並立即施行解決了行政與立法部門所擔心社維法第 80 條失效致性交易管理產

生空窗期的問題也確立了我國現行的成人性交易管理政策

修正後的新法規定在雙方合意的前提之下成人的性交易行為必須在縣市

政府劃定的專區內進行且性工作者及性交易服務場所均須經主管機關許可登

記並受主管機關管理在允許性交易的專區外性交易行為是被禁止的一旦

從事性交易行為娼嫖雙方均將被處罰

換言之我國一個嶄新的性交易管理政策已在 2011 年 11 月 4 日正式上路

在修正後的社維法法條中已對從事性交易之活動「有條件的合法化」融入「除

罪除罰」的精神但這個新的管制制度設計是否在實務上真的能如同主政者所

預想並能具體落實而有效如果答案是「NO」那麼原因又是什麼這些都是

筆者主要關切的

第二節 研究動機與目的

壹研究動機

自 1997 年 9 月臺北市政府廢除公娼制度以來隨著公娼抗爭走上街頭遊行

4

經由媒體大幅報導後娼妓問題就已引起各界廣泛的關注與討論2007 年 1 月

12 日在行政院人權保障推動小組第 12 次會議中有民間的人權委員(王如玄女

士)在臨時動議提案請內政部警政署研議「廢止社會秩序維護法第 80 條第 1 項

第 1 款」讓性工作朝除罰化發展行政院研考會曾於 2008 年針對「性工作是否

除罪化」委託台灣大學社會系辦理「人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢

除死刑個案分析」研究針對「性工作除罪化」及「廢除死刑」議題召開公民會

議希望透過公民知情理性的討論呈現社會的核心價值凝聚共識意見提

出具體政策建議作為政策決策者參考

2009 年 11 月 6 日大法官作出釋字 666 號解釋認為社會秩序維護法第 80

條第 1 項第 1 款「罰娼不罰嫖」之規定不符憲法平等原則主管機關內政部為處

理此一高度爭議性的議題於兩年內舉辦了二場公聽會二場專家座談會及多場

專家諮詢會議企圖透過不斷的社會對話尋求 大共識可謂踐行了「商議式民

主（deliberative democracy）」4的過程此外也先後委託民調公司進行兩次民意

調查並四度提報行政院人權保障推動小組討論在行政部門而言實所未見

2011 年 11 月 4 日「社會秩序維護法」經立法院三讀通過雖黃淑英及鄭麗

文兩位委員分別有「罰嫖不罰娼」及「娼嫖皆不罰」之修法之提案但 後三讀

的條文係以行政院版本為主其主要規定授權地方縣市政府自行劃設性交易專

區於性交易專區內從事性交易活動娼嫖均不罰於專區外「娼嫖皆罰」然

實務上因尚無任何一地方政府已劃設得從事性交易之專區使合法既存公娼外

之性交易行為從原來的「罰娼不罰嫖」變成「娼嫖皆罰」雖符合大法官所謂

的「平等原則」但卻更趨嚴格故於公布後引起輿論一陣譁然批評聲不斷

4 對於 deliberative democracy 一詞國內學界並無一致的譯名有學者將之譯為「審議式民主」

（陳俊宏1998江宜樺2001林國明陳東升2003黃東益2003）然有學者基於「審

議」一詞除帶有參與者間具有上下層級不對等的權威性意涵另考量在國內法律已有其專屬特

定用法如立法院的「法案審議」公民投票法內有關「公民投票審議委員會」的設置公務人

員保障法有關公務人員權益立法保障規定之「審議」「再審議」等法律用語故逕依字面翻譯稱

之為「商議式民主」（許國賢2000孫本初審定2002施能傑審定2006林水波邱靖鈜

2006）另有學者將之譯為「審慎思辯民主」（林水波石振國1999黃東益2000）或「深思

熟慮民主」（楊意菁1998）大陸學者多譯成「協商民主」（陳家剛2004）

5

認為「娼嫖皆罰」不應是立法的選項認為這樣與實務脫節口是心非修法透

露出只要遇到爭議性事件行政立法部門已經失去在各種社會力間折衝整合

貫徹目標的能力以及決心

事實上早在第 666 號釋憲文出爐前當時的行政院長劉兆玄曾經承諾性

工作者未來原則上將朝除罪化除罰化方向研議有媒體評論內政部雖然曾經

舉行兩次公聽會但是當各縣市都反對設性專區時卻未試圖找尋可行的替代方

案 後更因為擔心觸怒民粹反而愈罰愈嚴完全和性工作者除罪化的目標背

道而馳更有媒體評論認為此一結果肇因於大法官為德不卒以違反「平等原

則」解釋而非以「職業自由」或「性自主權」解釋之使「娼嫖皆罰」似乎成為

現行政治環境下必然的結果5

新法通過後首先是地方政府首長不但表態不願設立專區並批評中央政

府卸責認為中央將問題丟給地方政府令人無所適從6而主張妓權的婦運團

體則批評此為昧於現實無視人性需求的退步立法而猛烈撻伐認為與部分大

法官協同意見書相左7而當初聲請釋憲法官亦公開表示此結果非其所預想

8

政府為了研商成人性交易管理政策在二年內投入大量的行政成本 後竟

遭致各界如此強烈的批評這樣的政策結果就實務面而言是否能夠落實執行

並達到「適度開放有效管理維護人權打擊犯罪」之性交易政策規範目的

回應當初欲解決「罰娼不罰嫖違反平等原則」的政策問題等均值得吾等探究

因筆者服務於內政部對於本項內政部主管的法規政策無論在政策研擬

決策過程以及政策執行過程等有許多政府部門內部近距離的觀察深知本項政

策因具有高度爭議性且受到媒體輿論及各界所關注故在研議過程中承辦人

員備極辛勞研議的內容亦具有相當的深度及廣度而在決策過程中主政者亦

有著許多不為人知的考量角度等等情形非常特殊不同於一般民生的或專業取

5中國時報2011〈社論－「娼嫖皆罰」不該是立法的選項〉1109A12 版 6聯合報2011〈新法宣導 3 個月 娼嫖裁罰「無所適從」〉1105A4 版 7中國時報2011〈大法官的心在淌血（吳典蓉）〉1111A9 版 8蘋果日報2011〈不語的司法 卸責的政府（楊坤樵）〉1109A5 版

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

2

性交易行為hellip等等是社會早已存在的事實突顯性交易管理政策之不當與實

務完全脫節1997 年 9 月台北市府會合作倉促廢除公娼的政策更引發有照

公娼的抗爭行動也致使婦權團體形成兩極化的對立局面擁護妓權者即妓權派

認為賣淫就是工作應視為一個勞動議題來討論屬人們工作權的範疇不應

視為一種犯罪且性工作並非全是受迫害的此外娼妓因為工作風險性高故

更勤於做定期性病檢查對性病防治的觀念也較一般女性充足但反對娼妓者則

認為賣淫是不道德的且會助長色情文化甚至影響青少年心智發展及價值觀

賣淫會使女性被物化被壓迫造成性別不平等且有數據顯示賣淫造成犯罪

（人口販運）破壞家庭（通姦）等社會問題

關於性工作是否應該除罪化在國內外均有討論各國管理與管制制度不一

因涉及人權社會道德和法律實務等各層面的衝突總是爭論不休致政府部門

的政策方向亦多所猶豫為解決此一高度爭議性議題尋求公民 大共識政府

在研議相關規範時莫不透過社會及公民間的理性反思及公共判斷（public

judgment）進行各種社會對話希冀共同思索解決方案以維持社會和諧

第一節 研究背景

2009 年宜蘭地方法院法官林俊廷及楊坤樵因不忍二位年老的性工作者為了

生活賣淫卻因社會秩序維護法第 80 條第 20091 項第 1 款規定「意圖得利與人

姦宿者處三日以下拘留或三萬元以下罰鍰」使老婦面臨屢被逮捕拘留或罰

款的處境但嫖客卻完全沒事認為此「罰娼不罰嫖」之規定逾越憲法第 23

條所規範之「比例原則」及第 7 條之「平等原則」而向大法官聲請釋憲經司

法院大法官於 2009 年 11 月 6 日作成釋字第 666 號解釋認為僅處罰意圖得利（娼

質享受成年男子接受少女的「援助」mdashmdash性的奉獻」目前援交並不限於少女向成年男子賣春

也有少男向成年男子或成年女子賣春

3

妓）之一方而不處罰支付對價相對人（嫖客）與憲法第 7 條之平等原則有違

應自該解釋公布之日起至遲於二年屆滿時即 2011 年 11 月 6 日失其效力 為避免該法條失效後性交易管理出現空窗期衍生社會問題主管機關內

政部為修正相關條文除兩年內分赴全國各地舉辦二場公聽會二場專家座談會

及多場諮詢會議以蒐集各方意見凝聚社會共識同時也委託民調公司進行兩次

民意調查四度提報行政院人權保障推動小組討論 終確認以「適度開放有

效管理維護人權打擊犯罪」作為我國成人性交易行為的管理原則研擬修正

社會秩序維護法第 80 條等相關條文規定經過行政部門積極推動使行政院版

的社會秩序維護法部分條文修正草案順利於 2011 年 11 月 4 日在立法院三讀通過

並立即施行解決了行政與立法部門所擔心社維法第 80 條失效致性交易管理產

生空窗期的問題也確立了我國現行的成人性交易管理政策

修正後的新法規定在雙方合意的前提之下成人的性交易行為必須在縣市

政府劃定的專區內進行且性工作者及性交易服務場所均須經主管機關許可登

記並受主管機關管理在允許性交易的專區外性交易行為是被禁止的一旦

從事性交易行為娼嫖雙方均將被處罰

換言之我國一個嶄新的性交易管理政策已在 2011 年 11 月 4 日正式上路

在修正後的社維法法條中已對從事性交易之活動「有條件的合法化」融入「除

罪除罰」的精神但這個新的管制制度設計是否在實務上真的能如同主政者所

預想並能具體落實而有效如果答案是「NO」那麼原因又是什麼這些都是

筆者主要關切的

第二節 研究動機與目的

壹研究動機

自 1997 年 9 月臺北市政府廢除公娼制度以來隨著公娼抗爭走上街頭遊行

4

經由媒體大幅報導後娼妓問題就已引起各界廣泛的關注與討論2007 年 1 月

12 日在行政院人權保障推動小組第 12 次會議中有民間的人權委員(王如玄女

士)在臨時動議提案請內政部警政署研議「廢止社會秩序維護法第 80 條第 1 項

第 1 款」讓性工作朝除罰化發展行政院研考會曾於 2008 年針對「性工作是否

除罪化」委託台灣大學社會系辦理「人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢

除死刑個案分析」研究針對「性工作除罪化」及「廢除死刑」議題召開公民會

議希望透過公民知情理性的討論呈現社會的核心價值凝聚共識意見提

出具體政策建議作為政策決策者參考

2009 年 11 月 6 日大法官作出釋字 666 號解釋認為社會秩序維護法第 80

條第 1 項第 1 款「罰娼不罰嫖」之規定不符憲法平等原則主管機關內政部為處

理此一高度爭議性的議題於兩年內舉辦了二場公聽會二場專家座談會及多場

專家諮詢會議企圖透過不斷的社會對話尋求 大共識可謂踐行了「商議式民

主（deliberative democracy）」4的過程此外也先後委託民調公司進行兩次民意

調查並四度提報行政院人權保障推動小組討論在行政部門而言實所未見

2011 年 11 月 4 日「社會秩序維護法」經立法院三讀通過雖黃淑英及鄭麗

文兩位委員分別有「罰嫖不罰娼」及「娼嫖皆不罰」之修法之提案但 後三讀

的條文係以行政院版本為主其主要規定授權地方縣市政府自行劃設性交易專

區於性交易專區內從事性交易活動娼嫖均不罰於專區外「娼嫖皆罰」然

實務上因尚無任何一地方政府已劃設得從事性交易之專區使合法既存公娼外

之性交易行為從原來的「罰娼不罰嫖」變成「娼嫖皆罰」雖符合大法官所謂

的「平等原則」但卻更趨嚴格故於公布後引起輿論一陣譁然批評聲不斷

4 對於 deliberative democracy 一詞國內學界並無一致的譯名有學者將之譯為「審議式民主」

（陳俊宏1998江宜樺2001林國明陳東升2003黃東益2003）然有學者基於「審

議」一詞除帶有參與者間具有上下層級不對等的權威性意涵另考量在國內法律已有其專屬特

定用法如立法院的「法案審議」公民投票法內有關「公民投票審議委員會」的設置公務人

員保障法有關公務人員權益立法保障規定之「審議」「再審議」等法律用語故逕依字面翻譯稱

之為「商議式民主」（許國賢2000孫本初審定2002施能傑審定2006林水波邱靖鈜

2006）另有學者將之譯為「審慎思辯民主」（林水波石振國1999黃東益2000）或「深思

熟慮民主」（楊意菁1998）大陸學者多譯成「協商民主」（陳家剛2004）

5

認為「娼嫖皆罰」不應是立法的選項認為這樣與實務脫節口是心非修法透

露出只要遇到爭議性事件行政立法部門已經失去在各種社會力間折衝整合

貫徹目標的能力以及決心

事實上早在第 666 號釋憲文出爐前當時的行政院長劉兆玄曾經承諾性

工作者未來原則上將朝除罪化除罰化方向研議有媒體評論內政部雖然曾經

舉行兩次公聽會但是當各縣市都反對設性專區時卻未試圖找尋可行的替代方

案 後更因為擔心觸怒民粹反而愈罰愈嚴完全和性工作者除罪化的目標背

道而馳更有媒體評論認為此一結果肇因於大法官為德不卒以違反「平等原

則」解釋而非以「職業自由」或「性自主權」解釋之使「娼嫖皆罰」似乎成為

現行政治環境下必然的結果5

新法通過後首先是地方政府首長不但表態不願設立專區並批評中央政

府卸責認為中央將問題丟給地方政府令人無所適從6而主張妓權的婦運團

體則批評此為昧於現實無視人性需求的退步立法而猛烈撻伐認為與部分大

法官協同意見書相左7而當初聲請釋憲法官亦公開表示此結果非其所預想

8

政府為了研商成人性交易管理政策在二年內投入大量的行政成本 後竟

遭致各界如此強烈的批評這樣的政策結果就實務面而言是否能夠落實執行

並達到「適度開放有效管理維護人權打擊犯罪」之性交易政策規範目的

回應當初欲解決「罰娼不罰嫖違反平等原則」的政策問題等均值得吾等探究

因筆者服務於內政部對於本項內政部主管的法規政策無論在政策研擬

決策過程以及政策執行過程等有許多政府部門內部近距離的觀察深知本項政

策因具有高度爭議性且受到媒體輿論及各界所關注故在研議過程中承辦人

員備極辛勞研議的內容亦具有相當的深度及廣度而在決策過程中主政者亦

有著許多不為人知的考量角度等等情形非常特殊不同於一般民生的或專業取

5中國時報2011〈社論－「娼嫖皆罰」不該是立法的選項〉1109A12 版 6聯合報2011〈新法宣導 3 個月 娼嫖裁罰「無所適從」〉1105A4 版 7中國時報2011〈大法官的心在淌血（吳典蓉）〉1111A9 版 8蘋果日報2011〈不語的司法 卸責的政府（楊坤樵）〉1109A5 版

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

3

妓）之一方而不處罰支付對價相對人（嫖客）與憲法第 7 條之平等原則有違

應自該解釋公布之日起至遲於二年屆滿時即 2011 年 11 月 6 日失其效力 為避免該法條失效後性交易管理出現空窗期衍生社會問題主管機關內

政部為修正相關條文除兩年內分赴全國各地舉辦二場公聽會二場專家座談會

及多場諮詢會議以蒐集各方意見凝聚社會共識同時也委託民調公司進行兩次

民意調查四度提報行政院人權保障推動小組討論 終確認以「適度開放有

效管理維護人權打擊犯罪」作為我國成人性交易行為的管理原則研擬修正

社會秩序維護法第 80 條等相關條文規定經過行政部門積極推動使行政院版

的社會秩序維護法部分條文修正草案順利於 2011 年 11 月 4 日在立法院三讀通過

並立即施行解決了行政與立法部門所擔心社維法第 80 條失效致性交易管理產

生空窗期的問題也確立了我國現行的成人性交易管理政策

修正後的新法規定在雙方合意的前提之下成人的性交易行為必須在縣市

政府劃定的專區內進行且性工作者及性交易服務場所均須經主管機關許可登

記並受主管機關管理在允許性交易的專區外性交易行為是被禁止的一旦

從事性交易行為娼嫖雙方均將被處罰

換言之我國一個嶄新的性交易管理政策已在 2011 年 11 月 4 日正式上路

在修正後的社維法法條中已對從事性交易之活動「有條件的合法化」融入「除

罪除罰」的精神但這個新的管制制度設計是否在實務上真的能如同主政者所

預想並能具體落實而有效如果答案是「NO」那麼原因又是什麼這些都是

筆者主要關切的

第二節 研究動機與目的

壹研究動機

自 1997 年 9 月臺北市政府廢除公娼制度以來隨著公娼抗爭走上街頭遊行

4

經由媒體大幅報導後娼妓問題就已引起各界廣泛的關注與討論2007 年 1 月

12 日在行政院人權保障推動小組第 12 次會議中有民間的人權委員(王如玄女

士)在臨時動議提案請內政部警政署研議「廢止社會秩序維護法第 80 條第 1 項

第 1 款」讓性工作朝除罰化發展行政院研考會曾於 2008 年針對「性工作是否

除罪化」委託台灣大學社會系辦理「人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢

除死刑個案分析」研究針對「性工作除罪化」及「廢除死刑」議題召開公民會

議希望透過公民知情理性的討論呈現社會的核心價值凝聚共識意見提

出具體政策建議作為政策決策者參考

2009 年 11 月 6 日大法官作出釋字 666 號解釋認為社會秩序維護法第 80

條第 1 項第 1 款「罰娼不罰嫖」之規定不符憲法平等原則主管機關內政部為處

理此一高度爭議性的議題於兩年內舉辦了二場公聽會二場專家座談會及多場

專家諮詢會議企圖透過不斷的社會對話尋求 大共識可謂踐行了「商議式民

主（deliberative democracy）」4的過程此外也先後委託民調公司進行兩次民意

調查並四度提報行政院人權保障推動小組討論在行政部門而言實所未見

2011 年 11 月 4 日「社會秩序維護法」經立法院三讀通過雖黃淑英及鄭麗

文兩位委員分別有「罰嫖不罰娼」及「娼嫖皆不罰」之修法之提案但 後三讀

的條文係以行政院版本為主其主要規定授權地方縣市政府自行劃設性交易專

區於性交易專區內從事性交易活動娼嫖均不罰於專區外「娼嫖皆罰」然

實務上因尚無任何一地方政府已劃設得從事性交易之專區使合法既存公娼外

之性交易行為從原來的「罰娼不罰嫖」變成「娼嫖皆罰」雖符合大法官所謂

的「平等原則」但卻更趨嚴格故於公布後引起輿論一陣譁然批評聲不斷

4 對於 deliberative democracy 一詞國內學界並無一致的譯名有學者將之譯為「審議式民主」

（陳俊宏1998江宜樺2001林國明陳東升2003黃東益2003）然有學者基於「審

議」一詞除帶有參與者間具有上下層級不對等的權威性意涵另考量在國內法律已有其專屬特

定用法如立法院的「法案審議」公民投票法內有關「公民投票審議委員會」的設置公務人

員保障法有關公務人員權益立法保障規定之「審議」「再審議」等法律用語故逕依字面翻譯稱

之為「商議式民主」（許國賢2000孫本初審定2002施能傑審定2006林水波邱靖鈜

2006）另有學者將之譯為「審慎思辯民主」（林水波石振國1999黃東益2000）或「深思

熟慮民主」（楊意菁1998）大陸學者多譯成「協商民主」（陳家剛2004）

5

認為「娼嫖皆罰」不應是立法的選項認為這樣與實務脫節口是心非修法透

露出只要遇到爭議性事件行政立法部門已經失去在各種社會力間折衝整合

貫徹目標的能力以及決心

事實上早在第 666 號釋憲文出爐前當時的行政院長劉兆玄曾經承諾性

工作者未來原則上將朝除罪化除罰化方向研議有媒體評論內政部雖然曾經

舉行兩次公聽會但是當各縣市都反對設性專區時卻未試圖找尋可行的替代方

案 後更因為擔心觸怒民粹反而愈罰愈嚴完全和性工作者除罪化的目標背

道而馳更有媒體評論認為此一結果肇因於大法官為德不卒以違反「平等原

則」解釋而非以「職業自由」或「性自主權」解釋之使「娼嫖皆罰」似乎成為

現行政治環境下必然的結果5

新法通過後首先是地方政府首長不但表態不願設立專區並批評中央政

府卸責認為中央將問題丟給地方政府令人無所適從6而主張妓權的婦運團

體則批評此為昧於現實無視人性需求的退步立法而猛烈撻伐認為與部分大

法官協同意見書相左7而當初聲請釋憲法官亦公開表示此結果非其所預想

8

政府為了研商成人性交易管理政策在二年內投入大量的行政成本 後竟

遭致各界如此強烈的批評這樣的政策結果就實務面而言是否能夠落實執行

並達到「適度開放有效管理維護人權打擊犯罪」之性交易政策規範目的

回應當初欲解決「罰娼不罰嫖違反平等原則」的政策問題等均值得吾等探究

因筆者服務於內政部對於本項內政部主管的法規政策無論在政策研擬

決策過程以及政策執行過程等有許多政府部門內部近距離的觀察深知本項政

策因具有高度爭議性且受到媒體輿論及各界所關注故在研議過程中承辦人

員備極辛勞研議的內容亦具有相當的深度及廣度而在決策過程中主政者亦

有著許多不為人知的考量角度等等情形非常特殊不同於一般民生的或專業取

5中國時報2011〈社論－「娼嫖皆罰」不該是立法的選項〉1109A12 版 6聯合報2011〈新法宣導 3 個月 娼嫖裁罰「無所適從」〉1105A4 版 7中國時報2011〈大法官的心在淌血（吳典蓉）〉1111A9 版 8蘋果日報2011〈不語的司法 卸責的政府（楊坤樵）〉1109A5 版

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

4

經由媒體大幅報導後娼妓問題就已引起各界廣泛的關注與討論2007 年 1 月

12 日在行政院人權保障推動小組第 12 次會議中有民間的人權委員(王如玄女

士)在臨時動議提案請內政部警政署研議「廢止社會秩序維護法第 80 條第 1 項

第 1 款」讓性工作朝除罰化發展行政院研考會曾於 2008 年針對「性工作是否

除罪化」委託台灣大學社會系辦理「人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢

除死刑個案分析」研究針對「性工作除罪化」及「廢除死刑」議題召開公民會

議希望透過公民知情理性的討論呈現社會的核心價值凝聚共識意見提

出具體政策建議作為政策決策者參考

2009 年 11 月 6 日大法官作出釋字 666 號解釋認為社會秩序維護法第 80

條第 1 項第 1 款「罰娼不罰嫖」之規定不符憲法平等原則主管機關內政部為處

理此一高度爭議性的議題於兩年內舉辦了二場公聽會二場專家座談會及多場

專家諮詢會議企圖透過不斷的社會對話尋求 大共識可謂踐行了「商議式民

主（deliberative democracy）」4的過程此外也先後委託民調公司進行兩次民意

調查並四度提報行政院人權保障推動小組討論在行政部門而言實所未見

2011 年 11 月 4 日「社會秩序維護法」經立法院三讀通過雖黃淑英及鄭麗

文兩位委員分別有「罰嫖不罰娼」及「娼嫖皆不罰」之修法之提案但 後三讀

的條文係以行政院版本為主其主要規定授權地方縣市政府自行劃設性交易專

區於性交易專區內從事性交易活動娼嫖均不罰於專區外「娼嫖皆罰」然

實務上因尚無任何一地方政府已劃設得從事性交易之專區使合法既存公娼外

之性交易行為從原來的「罰娼不罰嫖」變成「娼嫖皆罰」雖符合大法官所謂

的「平等原則」但卻更趨嚴格故於公布後引起輿論一陣譁然批評聲不斷

4 對於 deliberative democracy 一詞國內學界並無一致的譯名有學者將之譯為「審議式民主」

（陳俊宏1998江宜樺2001林國明陳東升2003黃東益2003）然有學者基於「審

議」一詞除帶有參與者間具有上下層級不對等的權威性意涵另考量在國內法律已有其專屬特

定用法如立法院的「法案審議」公民投票法內有關「公民投票審議委員會」的設置公務人

員保障法有關公務人員權益立法保障規定之「審議」「再審議」等法律用語故逕依字面翻譯稱

之為「商議式民主」（許國賢2000孫本初審定2002施能傑審定2006林水波邱靖鈜

2006）另有學者將之譯為「審慎思辯民主」（林水波石振國1999黃東益2000）或「深思

熟慮民主」（楊意菁1998）大陸學者多譯成「協商民主」（陳家剛2004）

5

認為「娼嫖皆罰」不應是立法的選項認為這樣與實務脫節口是心非修法透

露出只要遇到爭議性事件行政立法部門已經失去在各種社會力間折衝整合

貫徹目標的能力以及決心

事實上早在第 666 號釋憲文出爐前當時的行政院長劉兆玄曾經承諾性

工作者未來原則上將朝除罪化除罰化方向研議有媒體評論內政部雖然曾經

舉行兩次公聽會但是當各縣市都反對設性專區時卻未試圖找尋可行的替代方

案 後更因為擔心觸怒民粹反而愈罰愈嚴完全和性工作者除罪化的目標背

道而馳更有媒體評論認為此一結果肇因於大法官為德不卒以違反「平等原

則」解釋而非以「職業自由」或「性自主權」解釋之使「娼嫖皆罰」似乎成為

現行政治環境下必然的結果5

新法通過後首先是地方政府首長不但表態不願設立專區並批評中央政

府卸責認為中央將問題丟給地方政府令人無所適從6而主張妓權的婦運團

體則批評此為昧於現實無視人性需求的退步立法而猛烈撻伐認為與部分大

法官協同意見書相左7而當初聲請釋憲法官亦公開表示此結果非其所預想

8

政府為了研商成人性交易管理政策在二年內投入大量的行政成本 後竟

遭致各界如此強烈的批評這樣的政策結果就實務面而言是否能夠落實執行

並達到「適度開放有效管理維護人權打擊犯罪」之性交易政策規範目的

回應當初欲解決「罰娼不罰嫖違反平等原則」的政策問題等均值得吾等探究

因筆者服務於內政部對於本項內政部主管的法規政策無論在政策研擬

決策過程以及政策執行過程等有許多政府部門內部近距離的觀察深知本項政

策因具有高度爭議性且受到媒體輿論及各界所關注故在研議過程中承辦人

員備極辛勞研議的內容亦具有相當的深度及廣度而在決策過程中主政者亦

有著許多不為人知的考量角度等等情形非常特殊不同於一般民生的或專業取

5中國時報2011〈社論－「娼嫖皆罰」不該是立法的選項〉1109A12 版 6聯合報2011〈新法宣導 3 個月 娼嫖裁罰「無所適從」〉1105A4 版 7中國時報2011〈大法官的心在淌血（吳典蓉）〉1111A9 版 8蘋果日報2011〈不語的司法 卸責的政府（楊坤樵）〉1109A5 版

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

5

認為「娼嫖皆罰」不應是立法的選項認為這樣與實務脫節口是心非修法透

露出只要遇到爭議性事件行政立法部門已經失去在各種社會力間折衝整合

貫徹目標的能力以及決心

事實上早在第 666 號釋憲文出爐前當時的行政院長劉兆玄曾經承諾性

工作者未來原則上將朝除罪化除罰化方向研議有媒體評論內政部雖然曾經

舉行兩次公聽會但是當各縣市都反對設性專區時卻未試圖找尋可行的替代方

案 後更因為擔心觸怒民粹反而愈罰愈嚴完全和性工作者除罪化的目標背

道而馳更有媒體評論認為此一結果肇因於大法官為德不卒以違反「平等原

則」解釋而非以「職業自由」或「性自主權」解釋之使「娼嫖皆罰」似乎成為

現行政治環境下必然的結果5

新法通過後首先是地方政府首長不但表態不願設立專區並批評中央政

府卸責認為中央將問題丟給地方政府令人無所適從6而主張妓權的婦運團

體則批評此為昧於現實無視人性需求的退步立法而猛烈撻伐認為與部分大

法官協同意見書相左7而當初聲請釋憲法官亦公開表示此結果非其所預想

8

政府為了研商成人性交易管理政策在二年內投入大量的行政成本 後竟

遭致各界如此強烈的批評這樣的政策結果就實務面而言是否能夠落實執行

並達到「適度開放有效管理維護人權打擊犯罪」之性交易政策規範目的

回應當初欲解決「罰娼不罰嫖違反平等原則」的政策問題等均值得吾等探究

因筆者服務於內政部對於本項內政部主管的法規政策無論在政策研擬

決策過程以及政策執行過程等有許多政府部門內部近距離的觀察深知本項政

策因具有高度爭議性且受到媒體輿論及各界所關注故在研議過程中承辦人

員備極辛勞研議的內容亦具有相當的深度及廣度而在決策過程中主政者亦

有著許多不為人知的考量角度等等情形非常特殊不同於一般民生的或專業取

5中國時報2011〈社論－「娼嫖皆罰」不該是立法的選項〉1109A12 版 6聯合報2011〈新法宣導 3 個月 娼嫖裁罰「無所適從」〉1105A4 版 7中國時報2011〈大法官的心在淌血（吳典蓉）〉1111A9 版 8蘋果日報2011〈不語的司法 卸責的政府（楊坤樵）〉1109A5 版

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

6

向的政策議題因而引起筆者研究的動機和興趣

貳研究目的

所謂的公共政策(public policy)是政府選擇作為或不作為的任何事項（Thomas

Dye）公共政策具有以下要素1一項特殊的目的或目標2一項可欲的事件方

向3一項經選擇的行動路線4一項意圖的聲明5一項意圖的執行(Austin

Ranney)而公共政策的過程即是從問題的出現問題的界定議程的設立

政策的規劃方案的合法化政策的執行與評估等然後再繼續重新循環(丘昌

泰 200060)亦即一項新的政策制定公布不是政策議題的終止而是代表另一

個公共議題研究的開始

社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款因大法官會議做成的 666 號解釋宣告

違憲於兩年內失其效力經行政部門積極推動修法立法院於 2011 年 11 月該

條文失效前通過該法部分條文修正案其內容重新規範了我國成人性交易管理制

度但也因為輿論的強烈反映顯示本項政策結果可能存在相當多的爭議值得

探討

有關「性工作是否除罪化」因涉及道德價值判斷本來就是一個具有高度爭

議性的議題而本次的修法也是在一片爭議聲中完成故本研究想做的即是針

對此一政策進行評估性的研究主要關切的部分是針對政策形成決策過程及政

策結果的評估目的在於探求新制上路後「地方政府應劃設性交易專區專區內

娼嫖皆不罰專區外娼嫖皆罰」之政策結果所產生的政策回饋及政策衝擊有哪

些執行上面臨的問題有哪些對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策

管制標的（即娼妓嫖客及老鴇皮條客等）行為及態度的影響又如何並分析

新的管理制度可能形成的現象或問題並將針對本政策結果評估其就「罰娼不

罰嫖違反憲法平等原則」的回應性及適切性根據本研究的發現參考各國性交

易管理制度提出相關的建議

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

7

第三節 研究範圍與限制

壹研究範圍

本研究主要針對 2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號公布社會秩序維護法

第 80 條第 1 項第 1 款因違反憲法平等原則將於兩年後失效為避免性交易管理

出現法律的空窗期須研議修訂新法並經立法院 2011 年 11 月 4 日三讀通過並施

行確立了我國成人性交易管理政策故本研究欲對此一新制進行政策評估其

研究範圍如下

一 從時間的觀點而言

本研究主要關注的是大法官釋字 666 號公布後修正社會秩序維護法

確立我國現行成人性交易管理政策形成的過程及政策結果的評估故以時間

的觀點而言將以釋字 666 號後即 2011 年 11 月 6 日以後政策形成決

策及政策執行情形等相關事項的探討為本研究關注的範圍

二 從政策的觀點而言

本研究是一個政策評估研究故以政策的觀點而言將探討的是政策形

成過程決策因素及政策結果的衝擊及影響等也會進一步探討政策本身將

面臨的問題等（例如娼嫖皆罰可能使嫖客不配合辦案性交易專區涉及「臨

避效應」恐難以劃設hellip等等） 後將探討政策之回應性及合適性提出

未來政策制定之建議

三 從訪問對象的觀點而言

因本研究欲找出政府為研議修正社會秩序維護法第 80 條之相關作為

社會各界對本議題的參與及探討及政策結果對政策利害關係人的影響故

本研究訪問的對象將包括1政策執行者(地方政府及基層員警)對政策執

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

8

行的態度及實際執行的情形2政策利害關係者即被管制對象(嫖客性工

作者老鴇皮條客等)之行為或態度的改變3政策倡議者藉由了解擁娼

及反娼兩派婦團對政策參與的過程及相關主張的批判有助了解政策本身的

爭議4政策主導者與決策者藉由了解中央主管機關官員(政府菁英) 及立

法委員的態度及作為有助於探求本項政策決定的過程和關鍵以及面對政

策衝擊將如何解決

貳研究限制

本研究關注的是我國「成人」間「合意」的性交易之管理政策故不包括探

討「非成人」或「非自願」的性交易行為的管制部分另外在 2011 年 11 月 4

日以前探討我國性交易管理制度的相關研究已經非常豐富故本研究對該部分

僅簡要彙整之當作現行政策討論的基礎但不再深入探討

此外因個人的時間與精力有限本研究僅欲針對合法的公娼與非法的私

娼流鶯與應召站等從事性交易之管理予以探討故研究的範圍並不包括可能間

接涉及性交易的場所（如 KTV酒店按摩理容院酒吧等）之管理以及我

國整體「性產業」的探討

第四節 研究流程與架構

壹研究流程

研究流程也就是論文的寫作程序或步驟本研究因筆者對本研究有強烈的研

究動機故在確立研究目的後依據研究目的決定研究的內容並決定研究的方

法本研究因係一政策評估之研究故將盡可能收集中央主管機關(內政部)於研

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

9

修「我國成人性交易管理政策」過程所有內部的公文書以及公私部門舉辦的各

項研商會議公聽會專家學者諮詢會及立法院審查會等會議資料及詳細的會議

紀錄等同時詳閱現行既有關於性交易管理政策的官方研究學術期刊論文

學位論文報章雜誌及網路評論等以汲取相關的專業知識和主張以有助於筆

者思索此一議題的深度及廣度

本研究擬先分析本次政策研議過程中公民對話裡的 大共識與 大爭議

並擬透過相關人士的訪談一方面了解修法過程中擁娼反娼兩派婦運團體及

行政及立法部門四者間的互動關係以及政府主要思考面向及各種備選方案探

求決策的過程及關鍵因素等另一方面也將藉由相關人士的訪談了解新的性

交易管理政策上路後於實務上執行的情形及其產生的政策回饋及政策衝擊此

外政策執行過程對政策執行者(基層員警及地方政府官員)及政策管制標的（即

娼妓嫖客及老鴇皮條客等）的行為及態度的影響又如何進一步分析可能形

成的現象或問題

後本研究將針對政策結果評估其就「罰娼不罰嫖違反憲法平等原則」

的回應性及適切性然後將根據本研究的發現參考各國性交易管理制度提

出相關的建議

值得一提的是因本項管理政策係自去(2011)年 11 月上路迄今僅五個月

餘尚無有關本項政策評估之學術研究可供參考能夠檢閱的相關文獻僅限於

報章雜誌及網路的評論文章故本研究與相關人士進行的深度訪談將會是本研

究取得一手資訊歸納研究發現及結論的重點所在研究流程如圖 1-1

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

10

資料來源研究者自行整理 圖 1-1 研究流程圖

貳研究架構

研究架構（research framework）可視為研究者針對所欲研究主題進行思考與

探討的分析架構通常須清楚界定研究所考慮的相關變項及其相互影響的關係

本研究主要關切的是本次我國成人性交易管理政策修訂的過程及結果並針

對該過程及結果進行評估由於本次社維法的修正主要源自於大法官會議對於

憲法「平等原則」的要求故本次修法`必須在「娼嫖皆罰」或「娼嫖皆不罰」

的前提下政府於「擁娼」及「反娼」兩派主張之間尋求一般民眾普遍能夠接

受的平衡點的一個過程

本研究將在這樣的一個架構下釐清影響政策形成過程中之內外環境因素

對政策過程與結果進行評估探求政策執行情形政策影響與及政策的回應性及

合適性等研究架構如下圖 1-2

釐清研究動機及目的

確立研究範圍

回顧相關研究成果 收集官方研議資料

深度訪談

研究結果討論

結論與建議

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

11

資料來源研究者自行整理 圖 1-2 研究架構圖

第五節 研究方法

本研究為了達到政策評估的目的擬採取質性的研究方法也就是定性方法

(qualitative methods)並以「文獻分析法」和「深入訪談法」做為研究方法的主軸

壹文獻分析法

文獻分析法（Literature Review）也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」

屬於非介入性的研究方法係指系統化地查閱及蒐集各種文獻將其歸納整理並

客觀地詮釋文獻內容以檢驗獨立事件或活動的因果關係與發展趨勢藉以解釋

現況及預測未來文獻範圍包括正式或非正式的公開或私人的圖文或電子型

式等各種來源的文件例如書籍報章新聞期刊與雜誌政府與非政府組織

的報告等

平等原則

擁娼

我國成人性交

易管理政策

反娼

執行情形

政策影響

回應目標

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

12

本研究在資料蒐集方面現有及第二手資料的取得可分為二部分

一 蒐集有關成人性交易管理制度及公共政策評估等官方發布的資訊與相關研

究碩博士論文期刊論文報章雜誌及網路論壇之評論等

二 經由內政部承辦「性交易管理政策」之承辦人員取得公聽會座談會及

專家諮詢會議等已公開及未公開之相關研商資料

搜尋並回顧既有性交易管理政策的相關研究成果後對於本領域中已成熟的

理論或觀點可當作筆者發展後續政策評估研究的基礎或直接採用或當作論

理依據避免作重複的研究或探討以致降低本論文的貢獻程度

收集官方公開的以及內部的文件並搭配收集當時相關的輿情予以回顧與分

析將有助筆者掌握整個性交易管理政策研商修訂過程的脈絡以進行評估之研

究

貳深度訪談法

訪談法（interview）是質性研究的主要方法之一研究者為了達成研究目的

選擇經由訪談者與受訪者之間面對面的互動透過彼此之間的對話而蒐集資料的

歷程（張慶勳2011108）

深度訪談（In-depth Interview）根據學者文崇一的定義指的是希望透過訪談

取得一些重要因素而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談就能得到結

果（文崇一楊國樞2001）深度訪談有別於單純訪談深度訪談目的在於透

析訪談的真正內幕真實意涵衝擊影響未來發展以及解決之道一般而言

深度訪談能比一般訪談要花費更多的時間但是其所得到的結果更具能深入描述

事物的本質以做為進一步分析的依據

深度訪談提供了一種進接脈絡化意義的通路（access）透過這樣的通路讓

研究者得以進入他人行為所在的脈絡並進而暸解該等行為的意義（Blumer

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

13

19692轉引自李政賢譯）

因本研究主要是探討政策形成過程並進行政策評估依循此研究架構筆者

將針對政策規劃者決策者政策倡議者政策執行者及政策利害關係者進行半

結構性訪談(Semi-structural Interviews)又稱焦點訪談(Focused Interviews)

即針對不同對象研擬與研究目的有關的訪談綱要採用同義重述的方

式就訪談的狀況適時以不同形式的開放式問題(open-ended questions)

引導受訪者針對主題進行深入陳述對所有受訪者的提問每個字句不

見得相同但預設的問題(pre-set questions)意思相同以了解受訪者對政策

過程和政策結果的認知和態度及其相關的經驗或行為的改變

目前規劃的訪談對象如下

一基層執法員警（至少 2 位一位警員一位派出所主管）為了研究並

比較新舊政策執行的過程及成果進行政策過程與結果的評估針對政策執行者

做深度的訪談應屬首要且選取對象將以中山區或萬華區違反社維法性交易

管制相關規定案量要多之管區為主

二執行本政策之地方政府官員（不同縣市警察局長 2 位）因新修正的成

人性交易管理制度規定地方政府得劃設性交易專區並針對性交易專區內的營

業場所及性工作者納入管理故針對地方政府的主管官員做深度的訪談亦是不

可或缺的一部分

三「擁娼」及「反娼」兩派婦女團體（各一位共 2 位）過去兩派的爭論

主要是基於「罰娼不罰嫖」的政策觀點而在新政策上路後因仍未達到「性交

易除罪除罰化」的目標而遭受擁娼的婦團猛烈撻伐故本研究將針對新的政策

制度與兩大婦團的意見領袖進行深度訪談進行新的政策探討尤其訪談擁娼

（可代表娼妓發聲）的團體可得知現在性工作者（政策利害關係者）對政策的

認知及工作的情形和行為態度等

四有提案修正本法的立法委員（共 2 位）本項係指立法委員黃淑英及鄭

麗文等了解他們對自身提案版本的主張及看法並就現行政策制度作一評論

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

14

及未來是否有再提案修正的想法

五承辦本政策之中央主管官員（承辦人及主管）負責政策規劃研擬的中

央官員應該是對此議題 熟悉的人物故本研究將針對中央主管官員做 深入

的訪談以進一步探求官員對性交易的道德感價值觀等主觀看法及態度等在

決策過程中是否承受輿論或其他壓力及其決策時主要的考量因素等

六性交易服務者(私娼合法公娼)尋芳客（視情況而定不確定是否能

找到願意受訪者）此項訪談對象可謂性交易管理政策之利害關係人但對筆者

而言性交易服務者可透過擁娼的婦團覓得嫖客部分恐怕較不易尋找即便覓

得亦恐不願接受訪談如無法直接訪談將藉由訪談與嫖客較有接觸的基層警

察或性工作者以了解其對政策的認知及行為態度等之改變

以上深度訪談者將至少有 10 位

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

15

第二章 文獻回顧

為了要針對去(2011)年甫上路的性交易管理政策進行一個評估的研究故回

顧我國與成人性交易管理相關之制度及與性交易有關之法規性交易管理政策的

相關研究以及政策評估的相關理論等均非常必要

第一節 我國成人性交易管理制度之探討

壹我國成人性交易管理政策

一成人性交易管理制度沿革

我國成年性交易管理政策在 1949 年（民國 38 年）因係聯合國會員國而參與

簽署「禁販婦孺及賣淫公約」成為禁娼國家1956 年省府頒布「台灣省管理妓

女辦法」將既存之娼妓納入管理使其就地合法化但不再發照同時也頒行了

《台省現行養女習俗改善辦法》並透由中央婦工會保護養女運動委員會及其

它的民間組織希望改善臺灣養女被迫為娼的惡習

1991 年公布施行之社會秩序維護法第 80 條規定「意圖得利與人姦宿者」

「在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」均可處拘

留或罰鍰但不處罰尋芳客即所謂「罰娼不罰嫖」的時代

1999 年（民國 88 年）7 月 1 日精省前內政部請各地方政府循法制作業程

序依地方制度法行政序法訂定娼妓管理自治條例並自 2001 年（民國 90 年）

1 月 1 日起施行讓原本既存的合法公娼得繼續營業政策取向上是管理公娼

取締暗娼一方面對公娼及公娼館採登記與集中管理另一方面則透過警察逮捕

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

16

取締暗娼達到肅清暗娼之目的根據內政部警政署統計迄至 2011 年 6 月底

全國計有合法妓女戶 11 家合法公娼 49 人9

隨著國內女性主義與婦女意識的提升許多新興婦女團體紛紛成立為臺灣

的婦運撐起一片天空此時雛妓及山地少女賣春問題也成了女權運動者關注的

對象並受到公眾及輿論的注目在政治勢力與婦女運動互動下直接訴求改善

的焦點來到了公娼的身上而在對公娼文化不甚瞭解的狀態下2001 年台北市

市長陳水扁與議會之間因意識型態倉促廢除公娼而致引發了一連串的迴響與

「反娼」「擁娼」兩極化的社會運動

2009 年 11 月 6 日大法官釋字 666 號宣告社會秩序維護法第 80 條「罰娼不

罰嫖」違反憲法平等原則應於兩年內失效故行政部門積極研議推動修法並

於去（2011）年 11 月 4 日經立法院修正通過修正後的社維法規定性交易之

管理授權地方政府本於自治原則制定自治條例在都市計畫商業區或非都市土地

之遊憩用地範圍內可以規劃性交易服務者得從事性交易之特定區域但為避免

對民眾居住生活品質造成負面影響性交易場所必須距離文教宗教設施適當距

離未來在特定區域內依法進行之性交易行為性交易雙方皆不罰否則性交易

雙方都予處罰欲經營性交易場所或從事性交易服務都應依法辦理登記申請

執照並定期接受健康檢查至於目前各地方依據現有規定已合法存在之性交易

場所基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量各地方政府可允許其於原

地址依原自治條例所定條件繼續經營不因修法而受影響

本次修法草案在協商過程中朝野立委都非常關切對於獲利第三人（即所謂

的三七仔皮條客老鴇車伕等）的處罰經熱烈交換意見後對於媒合性交

易或意圖媒合性交易者均提高其處罰為「處三日以下拘留併處新台幣一萬元

以上五萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至五日」同時也在條文中增

列要求性交易場所負責人亦應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康

9 分別為桃園縣一家公娼有十一位台中市四家公娼有十八位台南市一家公娼有三位宜蘭縣

4 家公娼有 12 位澎湖縣 1 家公娼有 5 位

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

17

檢查

為了維護人性尊嚴及訂定警方裁罰標準立法院也通過兩項附帶決議包括

對於有轉業意願的性交易服務者政府應積極提供協助強化職業輔導使其擁

有其他工作技能以及要求警政署儘速擬訂執行取締之裁罰基準讓基層警察機

有所遵循對於新增處罰對象給予三個月的宣導期在宣導期內如果因為不知

法而違法且情節輕微者應納入警方裁罰基準的考量10

二我國成人性交易管理相關之規範

我國有關性交易管理的政策應屬管制性政策（regulatory policy）11目前有

關規範或處罰性交易行為之法律散見於行政法與刑事法之中並以社會秩序維

護法為主其他相關法規包括刑法人口販運防制法兒童及少年性交易防制條

例及各地方政府之公娼管理自治條例等

本研究係針對成人性交易管理政策之評估研究故僅將成人性交易部分的相

關法規依被處罰對象的不同分類將禁止之事項整理臚列如下

（一） 性交易關係中意圖得利的一方（性交易服務者即賣性者性工作者）

1在性交易專區外或在性交易專區內未向主管機關申請證照或在未領有執照的

性交易場所從事性交易或有證照者未依規定健檢或染病者

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自治條

例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各款規定hellip

四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易hellip七

性交易服務者應辦理登記及申請證照並定期接受健康檢查hellip八性交易服

務者犯刑法第285條12或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第21

10 內政部新聞稿2011〈內政部感謝立法院三讀通過社會秩序維護法部分條文修正案並將儘速

邀集相關部會及地方政府研議配套措施〉1104 11管制性政策（regulatory policy）係政策學者羅維（Lowi 1972）與薩里斯悖理（Salisbury1968）

所提出指這種政策型態是權威當局設定一致性管制規則或規範以指導政府機關或標的團體

（target groups）採取些行動 12 刑法第 285 條規定「明知自己有花柳病或麻瘋隱瞞而與他人為猥褻之行為或姦淫致傳染

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

18

條13之罪者撤銷或廢止其證照九性交易服務者經健康檢查發現有前款所定

之疾病者吊扣其證照依法通知其接受治療並於治療痊癒後發還證照」社

維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬

元以下罰鍰 一意圖得利與人姦宿者hellip」

2於公共場所為賣性而拉客或廣告

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 2款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖與人性交易而拉

客」第 91 條之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公

共場所或公眾得出入之場所廣告之行為」

社維法第 80 條修正前「有左列各款行為之一者處 3日以下拘留或新臺幣 3

萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所意圖賣淫或媒合賣淫而

拉客者」

（二） 性交易關係中支付對價者（尋芳客買性者）

在性交易專區外或在性交易專區內與未向主管機關申請證照者進行性交易（修

法後）

社會秩序維護法第 80 條第 1項第 1款「有下列各款行為之一者處新台幣 3

萬元以下罰鍰一從事性交易但符合第 91 條之 1第 1項至第 3項之自治條

例規定者不適用之hellip」

社維法修正前不處罰尋芳客

（三） 性交易關係中獲利之第三者(老鴇皮條客保鑣應召站業者）

1意圖營利媒介性交及猥褻之行為－刑法第 231 條第 1 項 刑法第 231 條第 1 項「意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為而引誘容

留或媒介以營利者處 5年以下有期徒刑得併科 10 萬元以下罰金以詐術犯

之者亦同」

於人者處 1 年以下有期徒刑拘役或 5 百元以下罰金」 13 人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條例第 21 條規定「明知自己為感染者隱瞞

而與他人進行危險性行為或有共用針具稀釋液或容器等之施打行為致傳染於人者處 5 年以

上 12 年以下有期徒刑明知自己為感染者而供血或以器官組織體液或細胞提供移植或他

人使用致傳染於人者亦同前二項之未遂犯罰之危險性行為之範圍由中央主管機關參照

世界衛生組織相關規定訂之」

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

19

2意圖營利強制使人為性交或猥褻之行為－刑法第 231 條之 1 第 1 項 刑法第 231 條之 1 第 1 項「意圖營利以強暴脅迫恐嚇監控藥劑

催眠術或其他違反本人意願之方法使男女與他人為性交或猥褻之行為者處 7

年以上有期徒刑得併科 30 萬元以下罰金」

3於公共場所為媒合性交易而拉客或廣告－社會秩序維護法第 81 條第 2 款第

90 條之 1 第 1 項第 10 款 社會秩序維護法第 81 條第 2款「有下列各款行為之一者處三日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日hellip

二在公共場所或公眾得出入之場所意圖媒合性交易而拉客」第 91 條

之 1第 2項第 10 款「不得有意圖性交易或媒合性交易於公共場所或公眾得

出入之場所廣告之行為」

社會秩序維法修正前第 80 條第 1項第 2款「有左列各款行為之一者處 3

日以下拘留或新臺幣 3萬元以下罰鍰hellip二在公共場所或公眾得出入之場所

意圖賣淫或媒合賣淫而拉客者」

4媒合於性交易專區外或媒合非法性工作者從事性交易－社會秩序維護法第 81

條第 1 款 社會秩序維護法第 81 條第 1款「有下列各款行為之一者處 3 日以下拘留

併處新臺幣 1萬元以上 5萬元以下罰鍰其情節重大者得加重拘留至 5日

一媒合性交易但媒合符合前條第 1款但書規定之性交易者不適用之」

(修法後)第 81 條「媒合暗娼賣淫者處 3日以下拘留或新臺幣 3萬元以下

罰鍰」

5 性交易場所之負責人之消極資格限制

社會秩序維護法第 91 條之 1第 2項第 4款至第 6款規定「hellip四性交易場

所應辦理登記及申請執照未領有執照不得經營性交易五曾犯刑法第

231 條第 231-1 條第 233 條 第 240 條第 241 條第 296-1 條兒童

及少年性交易防制條例第 23 條至第 27 條或人口販運防制法之罪經判決有

罪者不得擔任性交易場所之負責人六性交易場所之負責人犯前款所定

之罪經判決有罪者撤銷或廢止性交易場所執照」

6為娼館保鏢－檢肅流氓條例第 2 條 檢肅流氓條例第 2條「本條例所稱流氓為年滿 18 歲以上之人有左列情形

之一足以破壞社會秩序者由直轄市警察分局縣 (市) 警察局提出具體事

證會同其他有關治安單位審查後報經其直屬上級警察機關複審認定

之helliphellip四 經營操縱職業性賭場私設娼館引誘或強逼良家婦女為娼

為賭場娼館之保鏢或恃強為人逼討債務者」

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

20

（四） 性交易場所應於地方政府劃設之性交易專區內經許可始得設置

社會秩序維護法第 91 條之 1「直轄市縣（市）政府得因地制宜制定自

治條例規劃得從事性交易之區域及其管理前項自治條例應包含下列各

款規定一該區域於都市計畫地區限於商業區範圍內二該區域於非

都市土地限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內但不包括兒童或青少年遊

憩場三前二款之區域應與學校幼稚園寺廟教會（堂）等建築物

保持適當之距離四性交易場所應辦理登記及申請執照未領有執照不

得經營性交易hellip」

都市計畫法台灣省施行細則第 16 絛第 11 款規定住宅區為保護居住環境而

劃定不得為左列建築物及土地之使用hellip舞廳（場）酒家酒吧（廊）

特種咖啡茶室浴室妓女戶或其他類似之營業場所

（五） 依各直轄市縣（市）政府訂定之公娼規範立案之既存合法公娼得繼

續營業

社會秩序維護法第 91 條之 1第 3項「本法中華民國 100 年 11 月 4 日修正之條

文施行前已依直轄市縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所於修

正施行後得於原地址依原自治條例之規定繼續經營」

目前各縣市自治條例桃園縣管理娼妓自治條例台中市管理娼妓自治條例台

南市管理娼妓自治條例南投縣娼妓管理自治條例宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例澎湖縣管理娼妓自治條例

由以上法規可以了解我國對於性交易中性出賣人本身的相關法律規定主

要見諸社會秩序維護法第 80 條禁止於性交易專區外或未經申請證照從事性交

易第 81 條禁止公開拉客等等規定而刑法則未予規定可知在我國刑法的規

範下只要從事性交易的行為人皆已成年則性交易活動並不涉及任何受刑法保

護的法益侵害性交易活動並不具實質違法性違反的是行政秩序罰又因社維

法規定必須於性交易專區內且經許可登記始得從事性交易但在專區外不准進行

性交易行為故可認定我國的性交易管理政策屬於「有條件合法」並非完全禁

娼的國家至於現有依各縣市娼妓管理自治條例申設既存之公娼妓女戶等目

前該等自治條例均規定除原許可者外不得新設且不得遷移新址明訂妓女接

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

21

客收費標準妓女應每週健康檢查妓女戶可二八或三七分帳等並規定妓女戶

執照不得擴大經營轉讓出租或繼承並不得變更負責人

另外對於尋芳客本身的相關處罰規定可知若未涉及保護兒童及少年問

題在性交易行為中性交易之出賣人若已成年過去在社維法修法前基本上不受

法律處罰即「罰娼不罰嫖」然自 2011 年 11 月 4 日修法後規定於性交易專

區外或與未申登執照之性工作者及性交易場所從事性交易也將被處罰

至於對皮條客老鴇或者娼館保鏢等「性交易之關係人」「性交易行為中

獲利的第三者」的法律規定較性工作者本身與尋芳客來得多亦即大部分法

律皆在處罰媒介他人為性交易之行為即使行為人媒介之性交易活動其性交易

之出賣人與買性者皆已成年此媒介行為亦觸犯刑法

以刑法處罰意圖營利而媒介或強暴脅迫他人為性交易探究其立法意旨其

考量應在防止剝削防止皮條客老鴇或保鏢剝削性交易中之出賣人（性工作

者）針對擔任娼館保鑣逼良為娼等行為則依據檢肅流氓條例處罰

以上所揭示的法規彙整如下表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

表 2-1 我國性交易管理法規彙整表

規範對象 禁止之行為態樣 法規名稱

性交易關

係中意圖

得利的一

方

（性交易

服務者）

一 在性交易專區外從事性交易

二 未在合法登記的性交易營業場

所從事性交易

三 未辦理登記申請證照

四 有證照者未依規定健檢或染病

者

社會秩序維護法（以下簡稱社

維法）第 80 條第 90 條之 1

於公共場所意圖與人性交易而拉客

或廣告

社維法第 80 條第 90 條之 1

第 1 項第 10 款

支付對價

者（尋芳

客）

在性交易專區外有性交易行為者

社維法第 80 條第 90 條之 1

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

22

其他性交

易關係中

獲利之第

三 者 ( 老

鴇皮條

客保鑣

等）

意圖營利媒介性交及猥褻 刑法第 231 條第 1 項

意圖營利強制使人為性交或猥褻 刑法第 231 條之 1 第 1 項

在性交易專區外媒合性交易 社維法第 81 條第 1 款

在公共場所意圖媒合性交易而拉客

或廣告

社維法第 81 條第 2 款第 90

條之 1 第 1 項第 10 款

為娼館保鏢 檢肅流氓條例第 2 條

性交易場

所 未申請執照未設於性交易專區內

社維法第 91 條之 1

都市計畫法台灣省施行細則

第 16 絛第 11 款

性交易場

所負責人 消極資格限制 社維法第 91 條之 1

其他各直

轄市縣

（市）政

府訂定之

公娼規範

一 妓女戶不得遷移新址擴大經

營改變名稱轉讓出租繼

承變更負責人

二 強迫妓女接客逼良為娼

桃園縣管理娼妓自治條例

台中市管理娼妓自治條例

台南市管理娼妓自治條例

南投縣娼妓管理自治條例

宜蘭縣娼妓管理自治條例

台東縣管理娼妓自治條例

澎湖縣管理娼妓自治條例

資料來源研究者自行整理

貳成人性交易管理政策相關研究

因本研究欲進行的是一個針對我國成人性交易管理政策的評估研究所以首

先要對我國過去在性交易管理政策方面所作的研究成果及相關知識理論等作一

全盤的了解經搜尋研究台灣娼妓或性交易相關制度規範較完備者首見於 1972

年謝康所撰的《賣淫制度與台灣娼妓問題》該文沿襲過去對娼妓從行為偏差或

被害者之觀點主要是以反對娼妓及預防娼妓現象提出建議內容多從社會現象

去分析

然自台北市廢除公娼以來有關性工作是否應除罰化的議題即引起熱烈討

論而隨著國際與國內女權運動蓬勃發展不斷倡議兩性平權性自主觀念且

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

23

有一部分婦權團體積極為娼妓爭取權益認為從事性交易工作是屬於人民的工作

權應受憲法保障並不斷在媒體發聲造成輿論的影響因此伴隨而來的便

是探討我國性產業及性交易管理政策之相關研究尤以廢公娼引發爭議的台北市

政府曾委託辦理了一系列的研究包括許春金(2000)《性交易管理政策之國際

間比較研究》徐慧怡陳純一（2001）《性交易主要立法例之比較研究》等14

另為了提升政策執行的參考價值台北市研究小組又將研充結果以問卷方式對意

見領袖進行意見分析（瞿海源鍾蔚文 2002）做為政策可行性（或稱民意支

持度）參考並提出政策建議（伊慶春羅燦瑛 2002）其他還包括內政部社

會司委託辦理的許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》15

另外近期較重要的研究還包括莫慧玲(2001)《台灣性交易管理政策之研

究》沈洳瑩（2005）《娼妓相關問題除罪化之探討》碩士論文戴冬梅(2008)《從

性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》王偉龍（2008）《性人權與工作－

成人性交易規範法制之比較探討》碩士論文等16其他還包括眾多的期刊論文

報紙社論及網路論壇等相關研究頗豐以下謹擇重要的三份官方研究探討之

一 夏鑄九顏厥安王增勇王卓脩（2002）《我國性產業與性交易政策之

研究期末報告書》行政院內政部婦女權益促進發展基金會

本項研究計畫分成三個主軸(都市政策社區法律)進行同時蒐集國

外案例與國內經驗作為政策制定的基礎除採用文獻探討與檔案分析法

並針對研究相關對象進行深度訪談(包括風化區的里長性工作者記者

檢察官萬華派出所的警員公衛學者及社區居民等)此外還針對萬華

14許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府 徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府 許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 15許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司 16莫慧玲2001《台灣性交易管理政策之研究》台北中央警察大學犯罪防治研究所碩士論文 沈洳瑩2005《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究所碩士論文 戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》台北國立臺灣大學科際整合法

律學研究所碩士論文

王偉龍（2008）《性人權與工作－成人性交易規範法制之比較探討》台北國家發展研究所

碩士論文

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

24

的私娼及大同區的公娼為田野場域林森北路的色情產業作為輔助場域進

行田野記錄更可貴的是該研究並親赴德國澳洲參訪 後並將公娼團

體納入研究團隊讓長期無緣參與決策的性工作者有對話的場域該研究結

論認為性工作應除罪除罰化並提出的具體政策建議如下

(一) 性工作者從業方面

1 社會保護性交易應合法化應視性工作為一般工作以使性工作

者享有勞基法兩性工作平等法勞工保險條例及全民健康保險

法之保障對性交易產業中特殊的勞動形態及勞動條件組織性

工作者成立各業聯合會並與資方團體訂定行業團體協約

2 工作權保護將性工作合法化從業人員依法籌組參與各類不同

型態的組織如產業工會職業工會合作社協會合作社等

3 性工作者執照制及條件探討該研究建議當性工作合法化時性

工作者的資格條件為年滿十八歲在合於規定的地點執業對於性

工作者不採行登記或許可制以避免「烙印」或隱私曝光

4 越界性工作者性工作除罪化與合法化承認性工作為一合法工作

解除越界性工作者在法律上第一重不利地位提供越界性工作者相

關權益及衛生資訊社工處遇等等支援研究開放外籍人士得以「性

工作」申請來台工作檢討兩岸人民關係條例中大陸人民來台打工

及強制出境等相關規定

(二) 產業方面

1 剝削問題將性交易除罪化合法化以減低警察業者消費者對

性工作者可能之剝削將性工作視為一般工作對待

2 廣告管制雪梨市以低調合理的經營方式換取社區接納認同的廣告

策略值得參考基於性產業仍受到社會污名對待的事實為避免造

成與一般民眾的對立在招牌方面可以要求其低調處理在平面媒

體廣告方面可以限制其在報紙上所可以出現的版面位置比較有性

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

25

暗示的廣告則可以指定其只能出現於限制級的雜誌上在影視媒體

廣告方面可以限制其在深夜播出或指定其只能出現在鎖碼頻道上

3 娼館執照對於娼館執照的核定建議比照一般行業的工商營業登記

來處理申請時提出營業項目營業地點營業時段等資訊政府

檢視其是否滿足都市計劃及土地分區使用規定公共安全與消防法

規公共衛生等法定要求符合規定即予核准另娼館執照的核發

不應該有數量上限的限制以免壟斷

(三) 公共衛生方面以合法化除罪化去除性工作者參與公共衛生計畫的障

礙以充權鼓勵參與的方式建構以性工作者為主體的健康防治體系

由衛生及警政部門建立監測與追蹤體系

(四) 都市計畫與社區方面

1 性產業之聚集與分散禁止各級政府採取排他性正面表述的方式

劃設性產業專區性產業之聚集分散開放政策允其兩軌並行

尊重歷史脈絡所自然形成之性產業聚集特定區域

2 土地使用分區管制無須修改任何空間相關法令沿用現有都市計

劃法住宅區中限制設立娼館性產業管理規定交由地方自治決定

性產業地點設立規定比照現行八大行業之相關設立規定

3 都市計畫管制空間營造之相關機制透過既有之都市計畫委員會的

機制對於性產業涉及都市計之相關規定包括土地使用分區管制

等加以審議及管制規範其對於都市發展產生之影響且必須加強

相關人士社區居民的參與機制國家建立民主參與的協商機制解

決社區衝突而社區的協商機制由中央授權地方因地制宜並可參

考澳洲排除以道德理由反對性產業的作法及建立協商機制的經驗

(五) 犯罪問題方面性交易中國際人口買賣防制問題全球化下的資本主義

總體經濟發展及勞動人口流動所引發的不平等人際關係型態或變貌也

就是需將外勞外籍新娘性工作者一併進行政策考量

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

26

1 國家需有一套明確的性產業政策此將有助於基層執行人員資源有

效分配並有更明確的打擊非自願性人口買賣行動的依據此套政

策是以合法化除罪化為依據即允許娼妓行為的存在認為非自願

性娼妓是受害者而非刑罰處罰的對象

2 結合 NGO 共同建立通報系統加強法務檢警單位查緝非自願性人口

買賣的功能針對外籍性工作者提供法令諮詢社工服務提供預

防性的發展計畫減低婦女及兒童被捲入非自願性人口買賣式性工

作的危險

基於以上政策建議該研究並提出兩種具體的修法配套方案兩案主要均建

議廢除社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款同條第 2 項及第 81 條有關處罰娼

妓之規定並授權各直轄市縣(市)政府制定相關自治條例兩方案不同之處在

於方案一建議於社會秩序維護法中增訂授權規定方案二建議由中央制定「性交

易管理條例」專法規範性交易行為使性交易合法化

該研究認為我國未來的發展大致不脫下列 四種可能性A維持現狀（罰

娼不罰嫖） B罰娼也罰嫖 C罰嫖不罰娼D性工作性產業除罪化合法化

該研究並認為任何關心婦女議題者不可能接受處罰娼妓的狀繼績持續下去

因此 A 與 B 不可能是未來的選項 C 的方案只會讓有錢有勢的男人與性產業

甚至警方勾結繼續以壓迫性工作者「不得聲張」的方式來滿足性慾一般平民

的性需求無法合法地滿足反而可能引發性犯罪整體而言既非一個對婦女更

為有利的方案也非一個實務上可行的因此現實上可以努力的方向只有 D讓

性工作性產業除罪化合法化該研究並提出具體推動修法之步驟

筆者認為本研究是近年來在性交易管理政策中 完整也是 具規模的官方

研究從都市政策社區法律等面向探討內容詳細並具前瞻性該報告也從

實務及法理兩方面針對性交易管理政策提出具體建議認為應將性工作性產業

視為一般的工作予以除罪化合法化經查閱其論述邏輯及結論對後續的相關

研究影響頗深獲得各學術論文普遍引用並經多位大法官於釋字 666 號解釋的

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

27

協同意見書參採也將是筆者立論的重要參考依據

但是本研究後段係以「性工作應除罪除罰」為前提並進一步探討「性工作

產業化」的相關配套就我國而言未符實際且以澳洲等西方國家管理制度為學

習參考對象恐過於跳躍忽略了任何政策制度的發展均有其歷史與文化因素

係漸漸演進發展而來如欲我國從一個原本禁娼的東方社會立即採行西方性觀

念及性行為均開放民主運作成熟的國家制度在民眾觀念及民主素養差距之

下恐有實際執行上的困難

二藍科正周玟琪黃瑞明（2002）《超越二元對立的框架論台灣性交易管

理制度及規制政治》財團法人婦女權益促進發展基金會

該研究係透過對性交易的主要行動主體包括性工作者業者仲介者消

費者瞭解他們的基本交易及活動過程另透過對其他相關多元團體的見調查

瞭解他們對台灣性交易管理制度的看法與建議包括警界公共衛生界建設單

位妓權團體婦女團體原住民團體外勞團體等並針對台灣的性交易管理

制度的規制政治提出分析並輔以英國德國荷蘭性交易管理制度之發展及

其相關行動主體之論述及議題發展分析

該研究採取的研究方法有文獻分析次級資料分析跨國歷史比較法深入

訪談法問卷調查法和專冢座談等六種

該研究發現台灣目前的性交易管理制度有相當多的問題在法規層面一

方面禁娼但又授權地方政府容許公娼營業但公娼管理辦法不易適用與落實

處罰的罰則又過輕無法發生嚇阻的效果而社維法罰則太輕處罰的實質效果

有限在執行層面警界掃黃的成果非常有限且成本很高甚至有警員與性產業

業者或黑道的利益掛勾成為共犯結構而新的國際化趨勢所衍生的問題有待處

理在愛滋防治層面由於我國屬禁娼國家性交易地下化反而導致衛生人員

要找到性工作者來推廣愛滋防治有所障礙在轉業輔導與服務層面目前政府對

性工作者所提供的輔導措施功能有限而性工作者會進入此行的癥結動機係大筆

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

28

金錢需求無法透過一時的輔導措施來達成

基於超越「絕對的禁娼」或「將性工作合法化產業化」二元對立的思維該

研究提出以下務實的政策建議

(一)在「現行法制」「小規模修法」的前提下立即可進行的工作是以不罰

娼亦不罰嫖為修法目標積極關注愛滋防治與性交易之間的關係支持性交易過

程使用保險套免罰加強使用保險套的社會教育並應合理化警察工作與查緝性

交易之間的關係全面檢討警方查緝色情的過程並評估效果與實益社會秩序維

護法的罰娼條款有待檢討性交易地下化使得警界與性產業的不當利益結構難

以破除對於行工作者應發展適宜的轉業方案

(二) 在「未來法制」「較大規模修法」的情形下相關的管理制度建議及

配套措施為應以管理取代禁止以容忍取代放任務實為上策中央與地方明

確分工確立主管機關為社政與衛生機關性交易場所或專區型態由地方政府決

定性交易場所採發照許可制積極預防性病與愛滋病若性交易合法化性工

作者的繳稅社會福利私人保險應公平對待以八大行業職業工會作為性工作

者可參加公會的名稱積極面對性工作國際化所衍生的相關問題此外勞委會

應對性產業場所進行勞動檢查強化轉業輔導與服務政府應持續宣導排除性別

歧視

後該研究希望國內性交易管理制度有機會朝以下五大方向發展「反應社

會現實」「回應社會變遷趨勢」「結合愛滋防治」「合理化警察的工作」「保障

底層性工作者」

筆者認為本篇研究規模雖較上一篇研究小但時間上係與上一篇同時進行

且無論在研究方法研究內容及研究結論等方面均與上一篇非常一致顯見性

交易管理政策的研究面向及範圍大致如此且在當時(即約十年前)強調回應社

會變遷趨勢認為從事性工作者並非完全基於被迫害的有一部份人確實將性工

作做為一種職業的選擇故在成人合意間的性交易行為「罰娼不罰嫖」政策應予

修正已為專家學者的 大共識本篇研究 後提出立即可行及長遠制度建立的

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

29

具體配套規劃供政府部門參考建議應採更務實有效的管理方式將性工作除

罰化納入管理才是未來的政策方向

本研究與前一篇夏鑄九等之研究有一共通點便是考察參採的均為西方先進

國家的性交易制度雖其論述合理 終建議性交易場所與專區由地方政府發證

並規劃管理性工作者得籌組工會依法繳稅等立意良善但因該等國家與

我國的民情民風差距甚大人民的民主素養亦不同恐無法立即採行

三許春金（2009）《成年性交易除罪化評估報告》內政部社會司委託研究

本份報告算是官方針對我國成年性交易管理政策 新的委託研究從介紹美

國日本大陸英國澳洲荷蘭的性交易管理政策執法成效和相關衍生問

題並作深入探討其次探討了台灣目前的制度相關研究與民情態度等依

本研究分析性交易除罪化而刪除或修正社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款

可能使性交易行為變得商業化職業化與組織化性交易場所散佈各地與性有

關之性俱樂部等因而興起以荷蘭為例伴隨開放性交易而來的是毒癮暴力犯

罪等問題並導致性交易市場因此受到激勵與擴充從事性交易的人數有可能增

加並且遍佈在應召站理容院賓館等風化場所中淫媒或賣淫者拉客的行為

會破壞當地的環境衛生與生活品質

本份報告並認為性交易全面除罪化恐使外籍人士來台從事性工作的人數

增加人口販運的案件可能亦隨之增加致治安惡化此外性交易除罪化將使

家庭穩定性遭受挑戰並提高特殊境遇婦女投身性工作的可能性

該研究發現各國的資料顯示娼妓在公共場所遊蕩或攬客行為強迫或引

誘他人從娼助長性交易的各項媒介與助娼行為和與兒童從事性交易之行為等

在大多數國家是被禁止的以警察取締娼妓和相關違法行為以及預防性病傳染

的防治是所有國家採取的主要對策部分國家並有收容或輔導娼妓的保護措

施在可經營娼館的國家和地區其管理政策主要包括娼妓和娼館的經營如娼

妓註冊定期做性病檢查公娼館登記制等而禁娼的結果反而使性交易地下

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

30

化衍生犯罪組織控制暗娼以毒品控制逼良為娼性病傳染警查貪汙等問題

後該研究並提出政策建議認為性交易行為在我國社會存在已久且在刑

法上不處罰娼妓禁娼並不可能故應及早研議並制定「成人性交易管理辦法」

或「風俗營業管理辦法」以為成人性交易行為除罪化預作準備其次因社維

法罰娼不罰嫖使性交易出現糾紛或性工作者遭受暴力對待時無法申訴故應於

刑法妨害風化罪增訂處罰尋芳行為之條文此外為了避免使社會底層從事暗娼

者生活更加困苦故警察取締違反社維法第 80 條第 1 項第 1 款案件不可計入績

效分數且取締時應盡量處以罰鍰而非拘留而在未來性工作除罪化後政府應

提供性工作者免費的傳染病篩檢並應強化性工作者輔導與照顧

筆者認為本研究算是近年來我國就性交易管理政策研議的總結報告應屬

現階段各界 大共識不但分析完全禁止性交易所存在的缺點並且說明了「完

全除罪化而未管理」可能產生的問題可惜恐因研究經費限制未能進一步針對

所提之「成人性交易管理辦法」或「風俗營業管理辦法」予以規劃研議供主管

機關參考

王偉龍(2008)的研究是從成人自願性交易行為本質為基本人權思考角度

審視我國相關規範的合憲爭議並從比較法的觀點檢討不同國家法律規範及執行

上的差異提出我國目前成人性交易法制規範的缺失及謬誤之處提供未來國家

政府部門從根本的人權概念去思考性產業的立法態度及方向認為社會秩序維護

法第 80 條合憲性爭議頗大應與廢除並基於順應社會變遷尊重性自主權及

職業自由的體現應由中央制定「成人性交易管理條例」以確立成人自願性交易

行為合法並供地方自治團體據以管理至於刑法則對於成人自願性交易行為

與非強暴脅迫剝削之助長行為不予處罰

戴冬梅(2008)研究認為既然自古至今性交易活動無法被全面而有效率地禁

絕而且也因成人間合意的性交易行為並不存在受害者並無禁絕的理由無論

國家是否認可性交易的合法地位我們都無法忽視從事娼妓行為已是現實社會中

的職業選項之一因此基於性交易自由與性工作權的前提之下國家對於性交易

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

31

之管制似不需要針對娼妓行為嫖客行為或助娼行為予以處罰尤其是基於性工

作應該被除罰化更不宜將買性或助娼等行為列為處罰的對象但需要予以規

範至於處罰之外的管制手段無論是從事娼妓行為或是具有一定規模之助娼行

為國家採行低度干預的核備模式將會比許可模式或全然放任更為妥適同時

更應正視性工作者之主體性協助其成立平等互利的合作社俾能有助於性工作

權之保障

筆者認為王戴二篇研究雖為 新的研究論文但其內容均僅係近年來性交

易除罪(罰)化相關研究的資料彙整並無創新的立論或想法貢獻不大

参公民會議的結論

有鑑於「性工作除罪化」與「廢除死刑」二議題具高度爭議性行政院研究

發展考核委員會遂於 2009 年 10 月委託台大社會系辦理了「人權議題與公民參

與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析」研究案招募並組成公民小組並依據

行政院研考會另案委託研究之「行政民主之實踐全國型議題審議民主公民參與

操作手冊」所提之步驟舉辦公民會議17期待藉由民眾知情理性的溝通對話

對該兩項議題達到共識並提出政策建議

依「性交易應不應該被處罰」議題公民小組結論顯示18認為成人必須為其

行為負責性道德應由自身教育宗教等力量來約束不應以法律強制規定

在沒有違背法律規定的情況之下成人間自願的性交易為其性自主的展現因

此性交易應視為一般之工作從事性工作是其工作選擇權的實現

17 先與相關行政機關和社會團體溝通協調並舉辦座談並邀請立場不同的社會團體參加將初

擬的議題架構提交執行委員會決定會議的核心議題然後根據「立場多元」和「專長互補」的

原則邀請相關領域的專家學者和社會團體來組成執行委員會接著以隨機電話訪談和公開招募

並行的方式招募參與者後以隨機分層抽樣的技術抽取 20 位公民組成公民小組然後撰寫可

閱讀的資料舉辦五天的公民會議前兩天為預備會議第三四天為正式會議第五天由公民小

組共同修改並發表結案報告對參與成員並進行前後測問卷對參與成員與會專家學者進行深度

訪談 18 林國明范雲陳昭如李佳玟（2009）性交易應不應該被處罰公民會議結論報告行政院

研究發展考核委員會

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

32

至於娼妓嫖客與性交易的第三者都不該罰處罰認何一方都會迫使性交易

地下化使底層的性工作者遭受更多壓榨與剝削助長詐欺或仙人跳之類的犯罪

行為政府應設立完善的法規並適當介入來加以管理

對於政府應介入的程度與管理的方式公民小組的看法並無達成共識較多

數公民認為應採「消極管理」將性產業當成一般商品對待或是納入現有機制

管制讓性產業自由化納入現有八大行業

關於性工作者的資格其年齡須滿二十歲之成年人性別無限制經營者需

做商業登記領取證照以便政府管理而經營者也必須繳稅並不得有犯罪前科

此外應將性工作者納入勞保機制定期健康檢查並提供性交易者便利的醫療

服務政府可強制要求性工作者全程使用保險套並推導安全性行為提供正確

性教育並借助教育的力量改變社會大眾觀念減少社會大眾對性產業的污名

化

筆者認為本次公民會議雖辦理過程嚴謹會議結論也與前述官方研究結論

頗為一致亦符合相關政策研究結論的趨勢惟本次公民會議挑選的 20 位公民

代表中有一位係性工作者該名代表在會議中即表明身分且在公民會議進行的

過程中非常積極表達性工作者的處境及期待「公民會議」原是期待透過參與

討論的民眾理性思考其他參與者不同的論點並且願意以公共利益為依據放棄

個人或個人所屬團體的特殊利益接受公共利益為基礎的主張雖然商議式民主

的學者認為在公開說理的討論下這樣的結果是可能達到的（Gutman and

Thompson 1996）且對於一般立場不是那麼明顯的民眾是有機會在商議討論

的過程中往公共利益的方向思考並做成結論但是對於立場鮮明甚至於屬於

或接受特定組織立場的討論參與者公開的討論造成團體意見極化或是參與者

各行其是的可能反而比較高（Sunstein 2003）因討論的議題與參與者的利害關

係越高越有可能進行引導或操弄值得注意

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

33

肆民間團體的主張及訴求

無論在國際或在國內擁娼(反反娼)與反娼兩派團體總是各持己見難有

共識兩派婦團如同站在性交易管理政策光譜的兩端兩者唯一的共識是均反

對「被迫從娼」的非自主性交易行為其他部分則毫無交集可言在其爭辯的

過程也不斷提高了政策的爭議性

反對「娼嫖皆不罰」的反娼派強調性交易破壞了社會善良風俗不利於家

庭或家庭價值之維繫有害於「性與生育」「性與婚姻」或「性與愛」的緊密

結合或者性交易助長了人口販運和強制賣淫是對女人的性剝削妨礙了女

性的性自主違反了性別平等原則等等

主張「娼嫖皆不罰」的擁娼派多認為除罪化有利於賣淫者（或性工作者）

的人權保障有助於打擊性產業所衍生的諸多罪惡如強制賣淫高度性剝削

強暴及虐待等等直接禁止性交易致使賣淫婦女的污名（stigma）揮之不去

使她們更容易遭到剝削和虐待由於性交易難以禁絕直接禁止（如罰娼罰嫖

或娼嫖皆罰）只會使其更地下化使強制賣淫和黑幫脅迫等情事更加猖獗使警

方不努力去偵辦不肖的中間人（陳宜中2008）

依據內政部 2009 年 11 月的整理歸納我國民間團體對於性交易是否應該除

罪化分為反娼的「反性剝削聯盟」與擁娼的「保障性工作勞動權聯盟」其對

性工作除罪化除罰化之訴求及主張整理如下表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

表 2-2 兩大聯盟的訴求及主張

團體名稱 主要主張及訴求 聯盟團體

反性剝削聯盟 1 反對性交易是一種職業

更反對「性產業」

2 要求政府應嚴禁與性交易

勵馨基金會婦女救援基金

會台灣展翅協會台灣女人

聯線基督教門諾會花蓮善牧

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

34

相關之所有公開招攬的訊

息與行為

3 堅持因性交易而從中獲利

第三者需被處罰如此方

能杜絕任何型式的性剝削

行為

4 主張不處罰賣性者但不

贊同其工作權

5 嫖客應上輔導課程及罰

鍰相關課程費用由嫖客

支付拒絕上課者應加重

罰鍰之金額

6 政府應提出友善婦女的福

利及就業政策

7 政府應重新檢討性別平等

教育及人權教育

中心中華民國基督教女青年

會協會台北市晚晴協會台

北市女性權益促進會彭婉如

基金會中華恩加樂國際善工

協會愛慈基金會台灣少年

權益與福利促進聯盟基督教

台灣信義會基督教愛盟家庭

文教基金會

保障性工作

勞動權聯盟

1 主張性工作者嫖客及第三

者都不罰

2 保障中高齡性工作者之工

作權及生存權

3 要求讓性工作者參與相關

立法之研議與討論

日日春關懷互助協會性別人

權協會台灣同志諮詢熱線協

會工作傷害受害人協會愛

滋感染者權益促進會中央大

學性別研究室風信子精神障

礙者權益促進會國際勞工協

會基層教師協會基隆市失

業勞工保護協會柳春春劇社

劇團角落關懷協會慈芳關

懷中心人民火大行動聯盟

資料來源內政部社會司

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

35

伍小結

由上述的相關研究與資料顯示除了堅決「反娼」的婦團外目前各方研究

的 大共識為成人間合意的性交易行為因為沒有被害者應屬無罪故不應該

被處罰「娼嫖皆不罰」將有助於政府對性產業進行更有效的管制對性犯罪進

行更有效的打擊從促進性別平等婦女培力與基本人權工作權及性自主權的

保障順應社會變遷等角度而言既然賣淫體制難以禁絕相對於「罰娼」「罰

嫖」或「娼嫖皆罰」等選項「娼嫖皆不罰」將更有助於改善弱勢賣淫婦女的不

利處境是 合理的改革方向

第二節 各國性交易管理制度之比較

隨著近五十年來對於性別平等及性自主權的提倡妓權運動也在世界各地蔚

為風潮許多國家已有妓權組織並聯合成立「妓權國際委員會」（ICPR）在爭

取妓女人權方面不遺餘力該委員會的＜世界妓權憲章＞內容表達了從事妓女

行業的主要訴求和理念包括以下八點19

（一）在法律層次上成人自主決定之各種性交意皆須除罪娼妓應享有自

由交往國際旅行私密生活的權利執法者應加強打擊詐欺脅迫暴力兒

童性虐待強暴hellip等問題仲介的第三方（淫媒）應予以管理

（二）在人權方面應保障娼妓的工作醫療保險言論婚育等自由

（三）在勞動條件方面主張娼妓能全權自主決定的勞動條件下提供服務

並設立包括娼妓在內的委員會以保障娼妓權利並提供申訴管道且法律不得歧

視串聯組織的娼妓

19 何春蕤總編輯《性工作妓權觀點》台北中央大學性別研究室1998頁 1~3本書收

錄國內外討論妓權多篇精采文章並記錄台北公娼抗爭始末對這類議題貢獻頗豐

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

36

（四）在健康醫療方面應教育全民接受傳染性性病的定期健康篩檢

（五）在社會服務方面應促進兒童福利防止兒童賣淫娼妓應享有和其

他公民相同的社會福利應為在職娼妓提供庇護中心及各種服務為希望轉業的

娼妓提供職業訓練

（六）在賦稅問題方面主張娼妓或賣淫事業不應被課徵特殊稅目娼妓應

比照其他獨立包商或受僱人員叫那一般稅負且享有相同福利

（七）在改造輿論方面支持教育計畫改變社會對各種族性別hellip的歧視

和娼妓的污名化並應協助大眾了解嫖客的角色且嫖客和娼妓一樣不應在道

德上被譴責或犯罪化

（八）成立組織與性產業中所有工作者團結起來成立各種現職和退職娼

妓的組織以落實此憲章

壹世界各國性交易管理政策

在 PROS AND CONS OF CONTROVERSIAL ISSUES 網 站 中針 對 性

交 易 列 為 一 項 議 題 並 予 探 討20

該 網 頁 詳列了全球一百個國家的性交易

經營應召站及性交易仲介管理政策並包含那些國家的主要信仰地理位置及性

交易的管理政策介紹(該網站依據美國中央情報局(CIA)世界概況所提供的國名

清單及人口估算資料中國及英國分別涵蓋了台灣及蘇格蘭) 該網站並將一百

個國家性交易的政策簡單分為合法有限合法與非法三種制度如下表 2-3 百國性

交易政策分類表其中合法的計有 50 個國家 (佔 50) 10 個為有限合法國家 (佔

10) 非法的計有 40 個國家(佔 40)如下圖 2-1 百國性交易合法非法比例

20 httpprostitutionproconorgviewresourcephpresourceID=000772(2012322 瀏

覽)

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

37

資料來源PROS AND CONS 圖 2-1 百國性交易合法非法比例

表 2-3 百國性交易政策分類表

合法的 50 國家 (50) 10 個有限合法國家 (10)

非法的 40 個國家(40)總數 100 (100)

1 阿富汗

2 阿爾巴尼亞

3 安哥拉

4 安地卡及阿布達

5 阿根廷

6 亞美尼亞

7 澳大利亞

8 奧地利

9 巴哈馬

10 孟加拉共合國

11 巴貝多

12 比利時

13 貝里斯

14 玻利維亞

15 巴西

16 保加利亞

17 柬埔寨

18 加拿大

26 捷克

27 丹麥

28 多米尼克

29 多明尼加

共和國

30 厄瓜多爾

31 埃及

32 薩爾瓦多

33 愛沙尼亞

34 衣索匹亞

35 芬蘭

36 法國

37 德國

38 希臘

39 格瑞那達

40 瓜地馬拉

41 蓋亞那

42 海地

51 以色列

52 義大利

53 牙買加

54 日本

55 約旦

56 肯亞

57 北韓

58 南韓

59 吉爾吉斯

斯坦

60 拉脫維亞

61 賴比瑞亞

62 立陶宛

63 盧森堡

64 馬來西亞

65 馬爾他

66 墨西哥

67 荷蘭

76 葡萄牙

77 羅馬尼亞

78 盧安達

79 聖啟斯及

尼維斯

80 聖露西亞

81 聖文森及

格瑞那丁

82 沙烏地阿

拉伯

83 塞內加爾

84 新加坡

85 斯洛伐克

86 斯洛維尼

亞共和國

87 南非

88 西班牙

89 蘇利南

百國中合法非法

有限合法的比例

百國中合法非法及有限合法人口

(總人數及百分比)

有限合法 10

非法 40

合法 27

14 億 5 仟

有限合法 13

6 億 9 仟 9 百萬

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

38

19 智利

20 中國 (含台灣)

21 哥倫比亞

22 哥斯大黎加

23 克羅埃西亞共和國

24 古巴

25 塞普勒斯

43 宏都拉斯

44 匈牙利

45 冰島

46 印度

47 印尼

48 伊朗

49 伊拉克

50 愛爾蘭

68 紐西蘭

69 尼加拉瓜

70 挪威

71 巴拿馬

72 巴拉圭

73 秘魯

74 菲律賓

75 波蘭

90 瑞典

91 瑞士

92 泰國

93 千里達及

托巴哥共

和國

94 土耳其

95 烏干達

96 阿拉伯聯

合大公國

97 大英聯合

王國

98 美利堅合

眾國

99 烏拉圭

100 委內瑞拉

資料來源PROS AND CONS網站

世界先進國家中有關成人性交易之管理相關規定研究常被討論者計

有美國（內華達州）日本荷蘭澳洲德國和紐西蘭等國家茲簡要說

明如下

一 美國除內華達州與羅德島州外均採禁娼政策即使在內華達州亦非全州

皆將賣淫合法化以合法化之內華達州邱吉爾郡為例成人性工作者必須向

警長申請工作許可由當地警政機關負責管理

二 日本規範成年性交易的主要兩部法律分別為「賣春防制法」和「風俗營業

管理法」兩部法律均屬警政法規禁止性交易但卻無處罰之規定前述美

國及日本等民主國家將相關工作由警政主管應有治安與社會秩序維護之考

量

三 澳洲將性產業合法化視作一般商業管理其業務歸屬經濟部商業司主

管

四 荷蘭視性交易為自願的行為且未訂定一套管理性產業的規範而係交由

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

39

地方政府管理地方政府可以行政命令方式採取許可制度管理性工作者與妓

女戶合法娼妓須向國家繳稅

五 德國於 2001 年通過「娼妓法」2002 年正式施行將妓女納入勞保體系中

娼妓與其他職業工作者相同可享健康保險與失業保險由於德國是邦聯國

家有關成人性交易活動屬於地方自治事項故由地方政府頒佈法規命令加

以管理雖地方政府訂定法規命令由於成人性交易行業會引發刑事案件

仍配合秩序違反法以及刑法對於違反法規命令之行為加以處罰故相關防範

事項仍屬警政機關業務範疇

六 紐西蘭可以說是由中央制訂專法來管理性交易具代表性的國家據瞭解該

國乃於 2003 年訂有性工作改革法(PROSTITUTION REFORM ACT)除用以改

善性工作者的法律與社會地位同時亦藉此法律就人口販運暨兒少性交易相

關問題於該法中併納入管制（理）而法規權管機關則為該國的司法部

七 中國大陸向來對性交易採取禁止並遏制的態度禁止一切與性交易相關之

行為依其「中華人民共和國治安管理處罰條例」規定賣淫娼嫖公共

場所拉客引誘容留媒合性交易等均屬違法中國大陸之刑法亦有相關

禁止規定

性交易除罪化（或合法化）與否各國國情不同並無法一概而論也很難比

較性交易除罪除罰的國家於經濟與社會可以帶來哪些好處或在人口販運危害

治安上有多少壞處就上述 PROS AND CONS 網站統計顯示採性交易合法化政

策的國家約有半數

貳各種性交易管理制度分析

內政部曾以 Jessica N Drexler 將各國對性交易行為之管理分為合法化

（Legalization）除罰化（Decriminalization）及入罰化（Criminalization）三種制度

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

40

21為基礎蒐集國內學者相關研究外交部

22婦權基金會

23移民署

24提供以及國

外研究25等資料挑選符合三種制度且具代表性之 17 個國家做為例證分析如下

一合法化（Legalization）

將「性工作（sex work）」視為一種職業類別除了將性交易於舊有法規中除

罰化外（若舊有法規對性交易有處罰規定）更進一步設立相關法規以具體管理

規範性交易在性工作者個人方面因其為職業便可以執照（登記）制度管理

並定期查核其健康狀況（健檢）另一方面性工作者須同其他職業依法納稅並

得參與就業保險在整體社會方面劃分營業區域（專區禁止區域一定區域）

設定廣告許可範圍等亦是可能的規範項目

又「合法化」層次分為中央及地方中央有德國紐西蘭等國地方則有

荷蘭及巴拉圭等國各地方政府可自訂法規設立不同管理模式不牴觸中央設定

之原則即可

各合法化國家（或地方政府）之營業區域劃分多採取設定「禁止區域」（例

如教堂學校附近不得從事性工作）的方式亦有少數加訂「區域內性工作合法」

之「一定區域」例如匈牙利規定超過 5 萬人的城市且街頭性工作持續進行者

得設「容忍區（zone of tolerance）」從事性工作首都布達佩斯曾在 2003 年試圖

成立兩個容忍區卻因民眾抗議而作罷目前該國面臨性工作者受執照及健檢制

度管理且須納稅但卻無處可合法執業之弔詭情況

二除罰化（Decriminalization）

此制度基本上乃認為性交易雖為私德之敗壞但難以禁絕是故性交易本身

不再為犯罪行為政府對性交易本身亦無須干涉因此不處罰性交易行為之雙

21 Jessica N Drexler Governmentsrsquo Role in Turning Tricks The Worlds Oldest Profession in the Netherlands and the United States 15 Dick J Intrsquol L 201 204-15(Fall 1996) 22 98 年 10 月內政部函請外交部協助提供歐洲先進國家成人性交易管理作法 23 98 年 10 月內政部請財團法人婦女權益促進發展基金會協助蒐集 20 個國家立法概況資料 24 98 年 11 月內政部移民署協助蒐集之國外立法例 25 TAMPEP (2009) Sex Work Migration Health Amsterdam TAMPEP International Foundation

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

41

方遂於舊有法規中除罰化（若舊有法規對性交易有處罰規定）但為防治人口

販運防治性剝削保護弱勢女性避免逼良為娼等理由對於助長性交易行為

之人則加以處罰依內政部社會司蒐集之資料顯示採取此政策之國家為多數

例如加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

三入罰化（Criminalization）

無論性交易本身或其他各種周邊之助長行為均以其違反公共秩序善良風

俗蔑視人格尊嚴違反人道或易與其他犯罪相結合危害治安而無社會價值

等理由視其為非法行為不管是性工作者尋芳客性交易媒介者（皮條客等）

妓院經營者均應受法律之處罰例如立陶宛韓國中國大陸等

然而實務上由於從事「性工作者」多為女性且多半被認為是因經濟困窘

社會環境不佳教育機會不均等性別弱勢不得以才會從事性工作因此許多重視

性別平等之入罰化國家並無針對性工作者之罰則僅處罰尋芳客例如冰島瑞

典挪威尼泊爾等國

我國在 2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法修正前是唯一入罰化國家中僅處

罰「性工作者」卻不處罰尋芳客之國家如下圖 2-2 性交易政策示意圖

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

42

資料來源內政部社會司 圖 2-2 性交易政策示意圖

參小結

綜觀各國制度比較分析後得知世界各國或因風土民情或因兩性觀念之不

同故在性交易管理制度之設計亦有所不同甚至可說差異性極大有完全禁止

性交易行為的國家以東方國家居多也有有條件合法性交易行為的國家例如

限制得營業之地點或禁止第三人(拉皮條的)對性交易觀念比較開放的國家則

是將性交易視為一般行業的營業行為要求辦理營業登記並依規定繳稅等筆者

試以光譜的概念彙整如下表 2-4 性交易管理政策態樣

極端反娼與極端擁娼者長久以來不斷爭辯著也如同站在光譜的兩端難以

尋求共識與交集但能確定的是目前國際的趨勢是朝向注重人權強調兩性平

權的方向發展應是毫無疑義的

中央專法

入罰化

處罰性交易相關行為

德國紐西蘭等

地方專法

罰尋芳客

娼嫖均罰

冰島瑞典挪威等

立陶宛南韓中國大陸等

罰性工作者 中華民國(修法前)

合法化

職業繳稅定期健檢

加拿大芬蘭義大利西班牙香港巴西等

荷蘭巴拉圭（亞松森市）等

除罰化

僅罰助長性交易行為

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

43

表 2-4 性交易管理政策態樣

資料來源研究者自行整理

第三節 政策評估相關理論

2011 年 11 月 4 日社會秩序維護法部分條文經立法院三讀通過並施行等於

宣布了我國有關成人性交易之管制進入了一個新的政策階段也因為輿論對此

新制大量的批評引起筆者就此一新的政策進行政策評估的興趣而既然要進行

關於政策評估的研究故對於政策評估相關理論的回顧是非常重要且必要的

從階段論的觀點來看公共政策政策評估通常都被視為公共政策的 後一個

階段其實未必盡然整個公共政策過程都可以進行政策評估(丘昌泰2008)

有關政策評估的定義在國內外有許多學者提出其中國內學者吳定（1996）認

為政策評估可做以下的界定「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技

術有系統的蒐集相關資訊評估政策方案之內容規劃與執行過程執行結果

的一系列活動其目的在於提供選擇修正持續與終止政策方案所需的資訊

由此一定義可知評估活動並非單指政策執行績效的評估也包含政策執行前及

執行中的評估（吳定1996414）」

以本研究所欲進行的是政策評估主要藉由了解整個政策規劃決策過程

然後針對政策執行過程及政策結果的影響予以評估包括評估政策結果的影響對

產業化 合法化 除罰化 有限制(條件)的合法 完全禁止

政府給

予鼓勵

獎勵

視同一

般行業

營業行

為登

記納管

並須繳

稅等

刪除所有

罰娼或罰

嫖規定

但對第三

人予以處

罰或禁止

以負面表列

禁 止 區 域

( 如 住 宅 區

及 文 教

區)以外可

以禁止第

三人

在劃定之

專區內合

法專區

外娼嫖皆

罰

不處

罰

僅罰

嫖客

娼 嫖

皆罰

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

44

於政策目標的回應性及合適性等故本節將針對政策評估的對象政策評估的功

能及標準採用何種評估類型以及本研究擬採用的評估程序等學術理論予以回

顧以作為筆者進行本政策評估的研究依據

壹政策評估理論

一 政策評估的對象

國內學者丘昌泰（2004）對於政策評估的內涵指出政策評估的對象為足以

影響社會發展的公共政策與計畫通常包括兩類評估對象一類是目標實現程度

的評估另一類是政策衝擊或影響程度的評估政策評估的內容包括政策產出與

結果政策產出指的是政策完成之後標的團體所實際接受到的財貨勞務或資

源政策結果指的是政策產出對於標的團體所可能引起的行為或態度上的改變

對於社會狀況所可能引起的正面或負面影響或者是政策可能產生的新問題這

些政策結果可能是政策影響政策衝擊或政策回饋（丘昌泰2004385-386）

就本研究而言筆者主要關心的在於新的管制制度上路後對於性工作者

嫖客等管制對象以及政策執行者的行為及態度影響及政策可能產生的新的問

題等

二 政策評估的功能評估公共政策的影響

Thomas R Dye (1998) 指出某些定義將政策評估結合了一項計畫或政策所

陳述之「目標」但我們常常不確知這些「目標」為何甚至知道某些計畫和政

策追求的是相衝突的「目標」因此不應將政策評估的概念限定在成就

(achievement) 上反而應該關心公共政策的所有結果(consequences)也就是「政

策影響」（policy impact）策影響包括象徵性與實體性影響兩部份象徵性影

響是有關個人對於政府行動所產生的感受與態度即使政府政策並未成功地降低

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

45

社會依賴消除貧窮預防犯罪但比起政府若不嘗試做這些事將導致社會「無

可救藥」的觀感而言顯然只是微不足道的目標評估公共政策時往往根據其

良法美意為出發點而非以其實體性成就作為基礎

國內學者丘昌泰(2004)認為政策評估的功能主要有以下幾項第一政策

評估可以提供有關政策績效的資訊第二政策評估可以重新檢視政策目標之適

切性第三政策評估可以形成新的政策問題如果評估的結果顯示政策目標的

設定完全不符合實際狀況實際執行時發生窒礙難行之處則須予以修改重新

形成新的政策問題第四政策評估可以做為政策建議的基礎政策評估的 終

價值在於提供政策改進的建議是否需要中止或修正被評估的政策的內涵（丘昌

泰2004387-388）

三政策評估的標準

國內學者丘昌泰（2004）指出政策評估需要一套標準以作為判斷政策是

否有必要修正或改進的依據通常包括

（一）效果性效果是指某一政策方案能否產生有價值的行動結果

這個結果通常以提供的產品數量或服務單位來衡量

（二）效率性效率是指產生某一效果水準所需要付出努力的程度

通常以單位成本或以每一單位成本所能產生的總財貨量或提供

的總服務單位為衡量基準凡是是能夠以 小成本獲取 大效

果的政策就是 好的政策

（三）充分性（adequacy）某一效果水準能夠滿足問題的需要價值

或機會之程度通常它表示政策方案與有價值後果之間的關係

強度如果關係強度愈密切就表示充分性愈高

（四）公平性（equity）意指政策資源成本或利益是否公平分配於

不同標的團體的情形一個公平的政策必然是一個政策資源

成本或利益都能公平分布的政策

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

46

（五）回應性（responsiveness）公共政策滿足某一特定團體的需求

偏好或價值的程度一個滿足效果效率充分與公平的政策

建議如果不能回應某些特殊族群的需要與期望仍然不是好

的政策

（六）適切性（appropriateness） 一個適切性的政策就是同時滿足效

果效率充分公平與回應五項標準

四 政策評估的類型

政策評估的分類方法有許多種較有意義且較常見的分法第一種分類為形

成評估與總合評估第二種分類為過程評估與影響評估以下就二種評估分類摘

錄如下

(一)形成評估（formative evaluation）與總和評估（summative evaluation）

形成評估係針對執行中的計畫為改進績效並增加提供服務的效率向計劃

發展者管理者與執行者提供的策略性建議關切的是政策執行的效率與效果問

題與政策過程中的執行階段有密切關係

總和評估係針對政策執行結束以後的結果所作的整體性評估這個評估結果

對於是否繼續進行或終止該計劃的決定有相當的影響力

(二)過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

過程評估係對於執行中的計劃或政策所實施評估型態評估的焦點在於計劃

或政策為主僱提供服務的手段因之其評估的重點乃是計畫活動的評鑑與主僱

滿意度的調查目的是希望找出政策或計畫的管理問題通常詢問的問題是契

約義務是否確實履行政策執行有無產生任何的不良副作用政策資源利用的

狀況為何政策執行是否按照政策目標或大綱

影響評估係針對已執行完成的政策 後結果所進行的評估評估焦點在於政

策目標是否達成是否對標的團體提供預期的服務水準主要目的是希望了解

政策對實際現象所產生的效果（丘昌泰2004390-391）

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

47

四 政策評估的發展

公共政策評估從典範的變遷來觀察可分為第一代至第三代的「實驗政策評

估」或「量化政策評估」在九年代則開始出現以質化方法為導向的「第四代

評估」（forthgeneration evaluation）在方法論與研究過程都與過去的實驗典範有

所不同以下僅就前三代的評估典範略作概述

(一)第一代評估研究即是實驗室評估（效率評估）

自十九世紀開始政策研究者就開始運用科學方法評估公共計畫二十世紀

初期評估研究逐漸發展成學術界公認的研究技術研究主題主要在於生產力的效

率問題並重視創新性管理技術對生產力的影響更重視管理策略對小團體與管

理策略間的互動關係研究方法方面以實驗室實驗的方法 為普遍並因為重

視測度的問題因此此階段的評估活動稱為測量評估（measurement evaluation）

(二)第二代評估研究即是田野實驗

由於第一代實驗室實驗法存在一個很大的缺點就是實驗室是一種完全受到

人為控制的環境與實際現象有相當的距離因此田野實驗就成為必然的研究重

點田野實驗（field experiment）主要是在現實生活環境中進行的戶外調查活動

主要的議題焦點在於人格態度的問題研究方法方面如李皮特（Lippitt1940）

進行的領導型態研究田野研究者大師李溫（Lewin1936）藉由深度訪談法及時

間序列分析整合質化觀察與量化分析都是此時期中具代表性的人物

(三)第三代mdash評估研究即是社會實驗

六年代政策評估已成為「成長工業」（growth industry）社會科學家重

新體認到社會病態與社會問題的嚴重性諸如貧窮文盲低於生活水準的住宅

設施等問題詹森總統因此提出大社會（The Great Society）計畫計畫的整合與

資源運用問題亦引起國會與民眾的關切因此第三代的評估研究的地點主要

就發生在政府部門內在研究焦點方面主要就是用來解決社會不平等問題的社

會行動計畫Weiss（1972）認為這些社會行動計畫皆在劇烈的環境中運作因

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

48

此計畫的評估必須與社會的脈動相互契合在研究方法方面主要是社會實驗

如 Campbell amp Stanley（1963）的《實驗與準實驗設計》成為相當受到重視的經典

作品他們所提出許多的實驗設計的方法可說是評估研究的代表性著作（李允

傑等2003278-281）

(四)第四代政策評估理論與內涵

前三代的實驗設計 受詬病的地方是來自於邏輯實證論的弱點因此所有

對於實證論的批評都被應用到實驗設計身上

學者對實驗評估的批評及提出的看法Stake（1975 amp 1994）是第一個提出質

化評估的學者他認為實驗評估並不能得到真正有用而真實的評估資訊必須採

取回應性評估途徑該途徑的特色是⑴著重於計畫活動過程的評估而非僅著

重於計畫目的的評估⑵強調對於地方利害關係人的資訊需求之回應⑶強調以

利害關係人之價值觀表達他們對於計畫成敗的意見與態度⑷強調利害關係人的

參與以加強對於他們的掌控能力⑸主張運用個案研究法

Guba amp Lincoln （1989）則認為前三代的典範具有下列問題⑴過份重視管

理手段以致於出現管理主義（managerialism）的傾向其實管理只是手段是

工具理性的應用政策評估者應該重視目標是實質理性的應用⑵適用於價值

單元主義無法調和當代社會中的價值多元主義（value-pluralism）⑶過分主張

邏輯實證論的科學調查方法忽略了以建構主義（constmctivism）為主體的自然

調查方法故提出以相對主義與建構主義為基礎的回應性評估（responsive

evaluation）主要內容包括⑴重視對於政策利害關係人內心感受的回應因而

必須認定政策所涉及到的利害關係團體⑵所謂內心感受其實就是政策利害關

係團體的主張（claims）關切（concerns）與議題（issues）⑶方法論方面強調

建構論者的方法論

Taylor amp Bodgan (1975 4 )曾界定質化評估方法論為「產生描述性資料的研究

過程包括人類自我的書面或會話的文字與可觀察的了為」由此可知質化評

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

49

估包含下列要素⑴資料來源是多元的可能來自深度訪問與行為觀察也可能

來自官方文獻與會議紀錄⑵必須要有建立理論或獲取發現的分析或詮釋程序

這些程序如資料登錄備忘錄撰寫非統統計抽樣概念架構的繪圖⑶根據不

同的讀者需要可以撰寫成不同的學術性的書面報告或簡報性的口頭報告（丘昌

泰2004404-405）

在 Marvin C Alkin 提出的評估理論樹（evaluation theory tree）中Alkin 將所

有提出評估理論的學者作了三種分類並以樹的主支幹作為比喻第一支主幹的

屬性是強調以政策評估方法（methods）為主第二支支幹是重視價值（valuing）

議題的處理第三支支幹是著重在評估結果的運用（use）其中 Guba and Lincoln

(1989）被列在第二支的分枝上他們認為第四代評估是緊密結合了回應性的聚

焦－將利害關係人的主張關切與議題視為組成成分－與建構主義的方法論以

力求先前建構在不同或衝突意見的利害關係人產生意見的交集（Alkin2004

12-42）

貳第四代政策評估實施的程序

進行第四代政策評估通常有以下的程序（丘昌泰2004405-406）

第一首先必須認定承受風險的政策利害關係人為何任何一項公共政策都

必然設及或多或少的政策利害關係人有些是政策受益者有些是政策犧牲者

在進行質化評估時必須注意已經浮現或潛在的政策犧牲者

第二必須界定出政策利害關係人所提出的「主張」「關切」與「議題」

應採取內在者的觀點以「將心比心」的態度界定利害關係人內心的需求與痛

苦並且在態度上必須是開放性的不能有任何偏見

第三必須營造質化評估的系絡與方法論必須採取人性關懷與社會互動的

對話方式從人性角度關心承受風險的政策利害關係人的內心需求以建構一個

適用於質化評估方法論的系絡環境與方法論

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

50

第四在建構利害關係人的要求關切與議題過程中能夠產生共識利害關

係人可能有各有不同的要求關切與議題評估者必須設法建構出共識性的項

目以作為評估建議之參考

第五對於沒有或欠缺共識的要求關切與議題必須設定妥協的時程表

在建構共識的過程中總是會有不少的要求關切與議題無法得到共識此時為

求問題的解決必須設定時程表進行談判與妥協

第六開始蒐集有關妥協議程的訊息妥協議程的訊息無論是文獻上的或

實務上的應盡量收集

第七必須建立利害關係人的政策論壇以進行妥協 好是提供一個可以

讓利害關係人自由討論與自由發言的空間以便能掌握他們真正的要求關切與

議題

第八將已具共識的妥協事項做成報告如有某些要求關切與議題已具共

識就應該做成報告要求政策主管機關立刻解決

第九必須將尚未獲取共識的要求關切與議題繼續前面的順序重新建構一

次必須以永恆的耐心將尚未解決的要求關切與議題重新建構一次直到滿

足所有的要求關切與議題為止

但質化評估者則主張採行建構論的主張強調運用自然調查方法以深入情

境的方式評估公共政策的效果使政策評估走向「人性化」與「特性化」的境

地實驗評估強調明確的多元變異量關係質化評估則主張建構利害關係人的主

張關切與議題實驗評估者主張以多元變異量分析確定自變項中介變項與因

變項之間的統計關係但質化評估者則主張應該以建構方法論將利害關係人內心

所擁有的主張關切與議題加以建構出來然後再制訂政策如此才能得到理想

的政策結果（丘昌泰2004407-408）

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

51

參小結

綜合以上政策評估的涵義與特性後可發現由於質化評估具有兩大益處一

方面它可以揭發與了解社會現象背後更多不為人知的事實另一方面可以彌補

量化評估所無法說明的有關社會現象之細節

本研究擬採用上述過程評估（process evaluation)與影響評估（impact evaluation）

的方式透過第四代政策評估程序藉由了解我國成人性交易管理政策執行過程

及執行後政策利害關係人行為及態度的改變探求該政策所產生的影響及出現

的問題就本研究而言除了性工作者嫖客及老鴇為當然之政策利害關係者

實際執行本項政策的基層員警及地方政府官員亦應屬在本政策評估中亦屬利害

關係人他們的態度及反應勢必影響政策執行的順利與否及是否符合預期目

標或對社會是否產生衝擊或影響進而探討政策的妥適性及合理性

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

52

第三章 後續章節安排

本篇論文於前面兩章詳述了研究背景研究動機研究架構及研究方法

等於第二章進行相關文獻及學術研究的回顧並將於第三章詳述於釋字 666 號

後主管機關研議修正社會秩序維護法第 80 條第 1 款及其他與性交易管理規範

相關條文的過程包括倡議團體(婦團)採取的行動與行政部門及立法部門之間

的互動過程主要研議的內容主要爭點及備選方案之探討等並分析決策的可

能因素

接下來在第四章將正式進入性交易管理政策評估研究的部分擬藉由分析前

面章節的相關文獻資料及針對相關人員深度訪談的內容等進行政策過程評估及

政策結果評估政策過程評估部分包括政策執行者(地方政府基層員警)行

為的改變遇到的問題(裁量權性交易專區劃設等)以及被管制標的(性交易服

務者嫖客經營性交易場所者)行為的改變遇到的問題等政策結果評估部

分包括政策結果對政策問題政策目標的回應性合適性等的評估 後在

第五章將分成兩節敘述研究發現研究結論提出政策建議等

各章節安排初步規劃如下

第一章 緒論

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

壹 研究動機

貳 研究目的

第三節 研究範圍與限制

壹 研究範圍

貳 研究限制

第四節 研究流程與架構

壹 研究流程

貳 研究架構

第五節 研究方法

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

53

壹 文獻分析法

貳 深度訪談法

第二章 文獻回顧

第一節 我國性交易管理制度之探討

壹 我國性交易管理政策

貳 我國成人性交易管理政策相關研究

參 公民會議的結論

肆 民間團體的訴求及主張

伍 小結

第二節 各國性交易管理制度之比較

壹 世界各國性交易管理政策

貳 各種性交易管理制度分析

參 小結

第三節 政策評估相關理論

壹 政策評估理論

貳 第四代政策評估實施的程序

參 小結

第四節 後續章節安排

第三章 釋字 666 號後研議及決策過程分析

第一節 研議過程

壹 我國性交易管理現況分析

貳 研議經過(商議式民主的體現)

參 行政立法部門與婦團所持看法立場

第二節 本次修法主要爭點

壹 修法或是另訂專法

貳 授權地方政府劃設專區或負面表列禁止區域

參 社政衛政商業或警政擔任主管機關

第三節 影響決策的各種因素

壹 媒體

貳 婦團

參 官僚及菁英

肆 大法官會議(平等原則)

第四章 我國性交易管理政策之評估

第一節 政策執行過程的評估

壹 政策執行者對新舊法的比較

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

54

貳 分析政策執行過程遇見的問題

一 警察

二 地方政府(如何克服臨避效應)

參 被管制者對新舊法的比較

一 性工作者(賣性者)

二 尋芳客(買性者)

三 獲利第三人

第二節 政策結果的評估

壹 對利害關係人的衝擊和影響

貳 對政策執行者的衝擊和影響

參 對政府整體的衝擊和影響

肆 對整體政策目標的回應性及合適性

第五章 研究發現與結論

第一節 研究發現

第二節 研究結論與建議

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

55

參考文獻

壹中文部分

王偉龍2008《性人權與工作成人性交易規範法制之比較探討》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

石之瑜2005《社會科學方法新論》台北五南

丘昌泰2008《公共政策基礎篇》台北巨流

朱道凱譯2007《政策弔詭》台北群學

余致力毛壽龍陳敦源郭昱瑩合著2007《公共政策》台北市智勝文化

李政賢譯2009《訪談研究法》台北五南

李允傑丘昌泰合著20099政策執行與評估台北市元照出版

李宜卿2010《公民參與的機會與挑戰--台灣審議民主制度化之研究》臺灣大

學國家發展研究所碩士論文

何春蕤2001《性工作妓權觀點》臺北巨流

林水波2011《公共政策mdash本土議題與概念分析》台北市五南

林麗珊2008《女性主義與兩性關係》台北五南

林鍾沂2002《行政學 I》台北三民書局

林國明2009《人權議題與公民參與mdash性工作除罪化與廢除死刑個案分析》行

政院研究發展考核委員會委託研究

吳定2008《公共政策》台北市五南

楊國樞文崇一吳聰賢李亦園2001《社會及行為科學研究法》台北市

東華書局

施能傑審定2006《商議民主》台北市智勝文化

許春金2000《性交易管理政策之國際間比較研究》台北台北市政府

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

56

許春金2009《成年性交易除罪化評估報告》台北內政部社會司

徐慧怡陳純一2001《性交易主要立法例之比較研究》台北台北市政府

沈洳瑩2006《娼妓相關問題除罪化之探討》嘉義國立中正大學法律學研究

所碩士論文

孫本初編2009《新公共管理》台北市一品

甯應斌2009《賣淫的倫理學探究》台北市臺灣社會研究雜誌

黃世團2009《公民會議與代議民主制度連結mdash以代理孕母為分析個案》臺灣

大學國家發展研究所碩士論文

黃俊龍2010《反智與法治柏拉圖論審議民主》政治與社會哲學評論第 35

期頁 103-145

陳東升2006＜審議民主的限制―台灣公民會議的經驗＞《臺灣民主季刊》

第三卷 第一期77-104

陳宜中2008《性交易該除罪化嗎對性別平等論證的幾點省思》政治與社

會哲學評論第 27 期頁 1-50

夏鑄九等2002《我國性產業與性交易政策之研究》內政部婦女權益促進發展

基金會委託研究

章光明2008《警察業務分析》台北五南

張世賢編2009《公共政策分析》台北五南

張慶勳著2011《論文寫作軟實力悠遊在研究寫作天地中》台北五南

齊立文譯2009《百辯經濟學》台北市經濟新潮社

藍科正等2002《超越二元對立的框架論台灣性交易管理制度及規制政治》

財團法人婦女權益促進發展基金會委託研究

戴冬梅2008《從性工作權觀點探討性交易管制之憲法爭議》臺灣大學科際整

合法律學研究所碩士論文

蔡宏政2009《公共政策中的專家政治與民主參與以高雄跨港纜車公民共識

會議為例》臺灣社會學刊第 43 期頁 1-42

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯

57

廖俊松周俊妹邱靜儀1999〈立法決策機會因素的研究〉《中國行政評論》

第 8 卷第二期（3 月）75-108

羅清俊陳志瑋譯2010《公共政策新論》臺北韋伯